Datasets:

roslein

/

CZE_supreme_administrative_court_decisions

like 0

k § 91a odst. 1 písm. d) soudního řádu správního k § 27a odst. 1 a § 58 odst. 1 písm. a) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o místním referendu“) I. Koná-li se místní referendum společně v tytéž dny s volbami ve smyslu § 27a odst. 1 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, je okrsková volební komise plnící rovněž úkoly okrskové komise pro místní referendum oprávněna rozdělit svou činnost mezi jednotlivé členy komise tak, že někteří budou vydávat hlasovací lístky a úřední obálky pro místní referendum a jiní volební lístky a úřední obálky pro hlasování ve volbách. Osoba přicházející do volební (hlasovací) místnosti však musí být schopna bez obtíží rozpoznat, u kterých členů komise jí budou vydány volební či hlasovací lístky a úřední obálky jednak pro místní referendum, jednak pro volby. V případě absentujícího nebo nedostatečného označení, musí okrsková volební komise voliče na oba typy hlasování výslovně upozornit. II. V případě souběžného konání místního referenda a voleb (§ 27a odst. 1 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu) může okrsková volební komise vydat hlasovací a volební lístky a úřední obálky až poté, co budou zjištěny jednak vůle voliče ohledně toho, jakého typu hlasování se chce zúčastnit, a jednak jeho oprávnění v místním referendu a volbách hlasovat, resp. volit. Automatické vydání hlasovacích a volebních lístků a úředních obálek není přípustné. III. Vysloví-li soud v řízení podle § 91a odst. 1 písm. d) s. ř. s. neplatnost hlasování v místním referendu na základě návrhu podaného podle § 58 odst. 1 písm. a) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, pro vady, pro které je nutné hlasování v místním referendu opakovat, stanoví den opětovného konání místního referenda o totožné otázce zastupitelstvo obce, a to do 30 dnů od právní moci usnesení soudu. (Podle usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 16. 2. 2023, čj. 51 A 5/2023-70) Prejudikatura: č. 354/2004 Sb. NSS, č. 960/2006 Sb. NSS, č. 2718/2012 Sb. NSS, č. 2919/2013 Sb. NSS, č. 3162/2015 Sb. NSS, č. 3211/2015 Sb. NSS, č. 3414/2016 Sb. NSS, č. 3522/2017 Sb. NSS a č. 3717/2018 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 56/2011 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 52/10), č. 32/2015 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 3673/14) a č. 53/2019 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 4178/18). Věc: a) Přípravný výbor pro konání místního referenda a b) T. K. proti Statutárnímu městu Kladnu o vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu. Navrhovatelé se domáhali podle § 91a odst. 1 písm. d) s. ř. s. vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu konaném v termínu 1. kola volby prezidenta republiky ve dnech 13. a 14. 1. 2023 ve Statutárním městě Kladno o následující otázce: „Souhlasíte s tím, aby Statutární město Kladno na celém svém území, z důvodu ochrany veřejného pořádku a zvýšení bezpečnosti ve městě, učinilo veškeré možné kroky ve své samostatné působnosti k bezodkladnému zamezení provozu hazardních her uvedených v § 3 odst. 2 písm. d) a e) zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách?“. Podle navrhovatelů došlo k takovým porušením zákona o místním referendu, že mohla ovlivnit výsledek místního referenda. V té souvislosti požadovali jeho opětovné vyhlášení v termínu dalších voleb. Podle vyhlášených výsledků nebylo uskutečněné místní referendum platné, neboť se jej nezúčastnilo alespoň 35 % oprávněných osob zapsaných v seznamech oprávněných osob, jak vyžaduje § 48 odst. 1 zákona o místním referendu. Podle zápisu místní komise o výsledku hlasování se z celkem 51 880 oprávněných osob zapsaných v příslušných seznamech místního referenda zúčastnilo 13 848 oprávněných osob, kterým byly vydány hlasovací lístky a úřední obálky, tj. 26,69 % z celkového počtu. Z toho bylo 10 340 platných hlasů pro kladnou opověď na položenou otázku a 2 045 platných hlasů pro zápornou odpověď. Navrhovatelé tvrdili, že odpůrce od samého počátku činí vše pro to, aby realizaci místního referenda zmařil. Navrhovatel a) se proto musel domáhat vyhlášení místního referenda soudní cestou, což také Krajský soud v Praze učinil (viz usnesení ze dne 29. 11. 2022, čj. 59 A 38/2022-206). Podle navrhovatelů se odpůrce následně dopouštěl záměrných a systematických porušení zákona o místním referendu, a to ve snaze snížit informovanost oprávněných osob o konání místního referenda. Svým postupem odpůrce zcela popřel smysl zákona o místním referendu, jímž je uskutečnění ústavně garantovaného prvku přímé demokracie. Podle navrhovatelů dosáhla namítaná pochybení takové intenzity, že ovlivnila výsledek místního referenda. Vytýkané vady se týkaly zejména porušení zásad pro vedení kampaně a znemožnění účasti oprávněných osob hlasovat v místním referendu. Navrhovatelé v souvislosti s namítaným znemožněním hlasování v místním referendu tvrdili, že oprávněné osoby nebyly dostatečně informovány způsobem obvyklým o místě konání místního referenda přímo v hlasovací místnosti (u kterého stolku a kde mají prokázat svou totožnost). Odpůrce prostřednictvím okrskových volebních komisí zajistil prioritně viditelnost prezidentských voleb a záměrně potlačil viditelnost místa, které bylo určeno pro ztotožnění oprávněných osob, přestože okrsková volební komise má plnit svou působnost i ve vztahu k hlasování v místním referendu podle § 27a odst. 1 zákona o místním referendu. Dle navrhovatelů však pro takový postup nebyl žádný důvod. K oběma hlasováním by se mělo přistupovat obdobně. Navrhovatelé mínili, že se odpůrce obával vysoké účasti v místním referendu, a proto postupoval tak, aby co nejvíce občanů nevědělo, kde lze získat hlasovací lístek, který jinde než v hlasovací místnosti dostupný nebyl. Tím byla podstatně zmařena možnost oprávněných osob účastnit se místního referenda, neboť v kombinaci s tím, že ve většině případů nebyly vydávány obě obálky automaticky a v jeden moment ihned po ztotožnění hlasujícího, neměli občané možnost dostat se ke svému hlasovacímu lístku. Pokud by okrskové volební komise postupovaly v souladu se zákonem o místním referendu a se stanoviskem Ministerstva vnitra ze dne 9. 1. 2023, celková účast by byla zásadně vyšší. Tuto skutečnost navrhovatelé dokládali účastí v okrscích, v nichž se občané museli ztotožnit pouze jednou, načež jim byly vydány automaticky obě úřední obálky (jak pro prezidentské volby, tak pro místní referendum). Tento postup dle navrhovatelů neomezoval v rozhodnutí, zda se účastnit jen jednoho, nebo obou volebních aktů. Avšak komisí, které postupovaly tímto způsobem, byla menšina. Tím došlo k porušení jednotné organizace hlasování v místním referendu, neboť seznamy voličů pro prezidentské volby a seznamy oprávněných osob pro místní referendum měly být rozděleny stejně podle abecedního pořadí jednotlivým členům okrskové volební komise. Právě rozdělení míst pro ztotožnění osob vedlo k podstatným rozdílům v účasti v místním referendu a volbě prezidenta republiky. Nutnost legitimovat se dvakrát je nejen nelogická, ale zároveň i zatěžující a kladoucí zbytečné překážky ve výkonu volebního a hlasovacího práva. Stanovisko ministerstva nebylo známo všem okrskovým volebním komisím, jelikož nebylo v časových možnostech navrhovatele a) jej včas distribuovat, což ale ani nebylo jeho povinností. Nicméně odpůrce je povinen znát právo. Okrskové volební komise měly zajištovat působnost okrskových komisí podle § 27a odst. 1 zákona o místním referendu a postupovat tak, jak jim ukládá příslušný volební zákon. Okrsková volební komise nemohla při souběžném konání prezidentských voleb a místního referenda vykonávat svou působnost jinak než činit dílčí úkony vůči oprávněným voličům a hlasujícím od okamžiku jejich ztotožnění stejně, protože mohla jako „dvě komise v jedné“ činit jen úkony coby okrsková volební komise. To je dle navrhovatelů jediný možný výklad § 27a odst. 1 zákona o místním referendu, který byl do tohoto zákona doplněn zákonem č. 38/2019 Sb. právě i v reakci na judikaturu Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek ze dne 7. 2. 2019, čj. Ars 4/2018-45), která do té doby na jedné společné komisi v jedné volební místnosti netrvala. Vzhledem k vysokému zájmu voličů účastnit se prezidentských voleb docházelo ve volebních místnostech k tvorbě dlouhých front. Z velkého množství výpovědí občanů vyplynulo, že ve většině hlasovacích místností nejprve museli vyčkat ve frontě na prezidentskou volbu, identifikovat se, převzít úřední obálku a dále čekat frontu před plentou. Následně museli absolvovat celý proces opětovně za účelem hlasování v místním referendu. Takový postup je v naprostém v rozporu s požadavkem na efektivní zajištění průběhu voleb spojených s referendem. O nezákonném průběhu hlasování svědčilo i několik zvukových a fotografických nahrávek, například ve volebním okrsku č. 50. V tomto okrsku nebylo žádné viditelné označení toho, že se koná místní referendum k hazardu, na což byla okrsková komise upozorněna. V té době však nepřijala žádná nápravná opatření. Komise rovněž nevydávala automaticky obě obálky (k volbě prezidenta a k hlasování v referendu). Na telefonický dotaz předsedkyně komise odpověděla M. B. (vedoucí odboru správního Statutárního města Kladna), že není třeba automaticky vydávat obě obálky. Předsedkyně komise nakonec sdělila, že se budou dotazovat voličů. Při vstupu dalších voličů do volební místnosti tak však vůbec nečinili. Členům okrskových volebních komisí byly poskytovány rozporuplné a často protichůdné informace. Na školení konaném dne 5. 1. 2023 M. B. sdělila, že člen komise vydá obálku bez omezení. Tato svá slova však v průběhu hlasování popřela a členům komise poskytla protichůdný pokyn. Tyto protichůdné informace způsobily značné rozdíly v přístupu jednotlivých komisí. Navrhovatelé nadto poukázali na skutečnost, že M. B. ve spolupráci se členy komisí získávala z pozice nadřízené osoby a zaměstnankyně odpůrce informace o účasti, v čemž spatřovali porušení § 26 zákona o místním referendu. Zákaz poskytování informací se přitom vztahuje v případě místního referenda i na údaje o účasti, neboť jde o zásadní údaj. Pokud takové informace unikají, vzniká prostor pro manipulaci s průběhem hlasování v jiných hlasovacích místnostech, například laxním dodáváním chybějících hlasovacích lístků. Navrhovatelé měli informace, že v určitou dobu nebylo možno na některých místech hlasovat vůbec, a to právě pro nedostatek hlasovacích lístků. Za další důkaz o odpůrcově nezákonném působení na okrskové volební komise navrhovatelé považovali svědectví předsedy jedné z komisí. Tato komise vyžadovala po voličích ztotožnění pouze jednou a následně vydala obálky jak pro volbu prezidenta republiky, tak pro místní referendum. Účast v této hlasovací místnosti byla výrazně vyšší než v ostatních (místní referendum by zde bylo platné i závazné). M. B., pravděpodobně vědoma si rizika vysoké účasti, tuto místnost častěji navštěvovala. Ve dvou případech tomu bylo také proto, že komise neměla dostatek hlasovacích lístků a úředních obálek. Při otevření místnosti jich bylo k dispozici pouze 600, přitom v okrsku bylo 1 241 oprávněných osob. Až na základě žádosti předsedy komise bylo doručeno nejprve 50 a poté 80 dalších hlasovacích lístků. Je otázkou, zdali docházející hlasovací lístky neměly vliv na vydávání obálek, neboť členové komise jimi mohli „šetřit“. V tomto jednání navrhovatelé spatřovali snahu o zmaření referenda v případě, že by účast dosahovala nadpoloviční většiny. Nezajištění dostatečného množství hlasovacích lístků pro všechny oprávněné osoby bylo zásadním porušením § 34 odst. 1 zákona o místním referendu. Všechna tvrzená pochybení dle navrhovatelů umožňovala učinit závěr o tom, že došlo k porušení zákona, které mělo vliv na výsledek hlasování v místním referendu. Z toho důvodu navrhli, aby soud prohlásil hlasování za neplatné a určil, že opakované místní referendum se bude konat současně s termínem bezprostředně nadcházejících voleb. Odpůrce ve vyjádření k návrhu předně podotkl, že v průběhu hlasování nebyl z jeho strany porušen zákon o místním referendu ani jiné právní předpisy. Zároveň měl za to, že nedošlo k žádné nezákonnosti v takové intenzitě, která by mohla zásadně ovlivnit výsledek konaného místního referenda. Veškeré povinnosti vyplývající ze zákona o místním referendu, které se vztahují k přípravě hlasování, byly splněny. Primátor odpůrce podle § 31 odst. 1 zákona o místním referendu oznámil více než 15 dnů přede dnem konání místního referenda dobu a místo jeho konání na úřední desce. Oznámení splňovalo zákonem vyžadované náležitosti a bylo vyvěšeno i na všech objektech, kde hlasování probíhalo a které byly viditelně označeny. Ve všech hlasovacích místnostech byl dle informací odpůrce vyvěšen na viditelném místě hlasovací lístek označený nápisem „vzor“. O referendu proto měly oprávněné osoby k dispozici dostatečné informace. Navíc každý měl možnost opatřit si další informace na úřední desce, v médiích, na internetu atd. Navrhovatelé se mýlili, pokud tvrdili, že je nutno prokázat seznámení všech oprávněných osob s informacemi o místním referendu. Členové přípravného výboru byli ohledně vyhlášení místního referenda i formulace příslušné otázky velice mediálně aktivní, a to jak v klasických médiích, tak na sociálních sítích. Odpůrce v této souvislosti poukázal na pasáže z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2013, čj. Ars 3/2013-29, a nálezu Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, č. 140/2005 Sb. Odpůrce konstatoval, že oprávněné osoby nelze k účasti v místním referendu nutit. Právo podílet se na správě věcí veřejných není povinností. Podle odpůrce nebyl správný názor navrhovatelů, že okrskové volební komise měly vydávat automaticky hlasovací lístky jak pro volbu prezidenta republiky, tak pro místní referendum. Odpůrce navzdory nepodloženým tvrzením navrhovatelů žádný pokyn komisím, jak postupovat při souběhu voleb a referenda při vydávání lístků, nevydal. Nicméně byl přesvědčen, že lístky mají být vydávány odděleně. Předně se liší seznamy voličů a oprávněných osob, jelikož prezidentské volby a místní referendum mají odlišnou voličskou základnu. Dále oddělené vydávání úředních obálek a hlasovacích lístků umožňuje, aby se volič svobodně rozhodl, kterého hlasování se chce zúčastnit. Zároveň se předejde možným pochybením při ztotožňování voličů. Pokud by se místní referendum konalo samostatně, uvedený problém by nenastal. K hlasování by dorazily pouze ty oprávněné osoby, které mají skutečný zájem v referendu hlasovat. Oprávněné osoby, které se k hlasování nedostaví, mohou vyjadřovat nejen nezájem nad řešenou otázkou, ale též svůj negativní postoj k ní. V tomto případě došlo k vyhlášení místního referenda ve společném termínu s prvním kolem volby prezidenta republiky, tedy voleb, které dlouhodobě vykazují největší zájem voličů (jak celorepublikově, tak na území města Kladna). Podle odpůrce bylo podstatné, aby možnost hlasování byla právem voličů a oprávněných osob, ale zároveň jim nebyla vnucována. Pokud by úřední obálky a hlasovací lístky byly oprávněným osobám vydávány (vnuceny) proti jejich vůli, šlo by o nezákonný postup, jak dovodil Krajský soud v Praze v usnesení ze dne 20. 10. 2022, čj. 43 A 75/2022-34. Odpůrce dodal, že na školeních pro členy okrskových volebních komisí nebyl řešen způsob, jakým mají být úřední obálky a hlasovací lístky vydávány. Toto bylo ponecháno na jednotlivých komisích, jejichž přístup se lišil, jak vyplývalo i z tvrzení navrhovatelů. Automatické obdržení obou úředních obálek by ale omezilo autonomii rozhodování oprávněných osob a voličů. Lze totiž předpokládat, že průměrná oprávněná osoba nebude seznámena se zákonem o místním referendu do té míry, že by věděla, že již převzetím úřední obálky a hlasovacího lístku se referenda účastní. Toto tvrzení odpůrce dokládal prohlášením jedné z oprávněných osob. Málokterá oprávněná osoba by vydaný hlasovací lístek odmítla a vrátila jej zpět komisi. Zmíněný postup by dle odpůrce nepřípustně zasahoval do ústavně zaručených politických práv občanů, zejména do práva volebního. Odpůrce dále upozornil na to, že okrskové ani místní komise nejsou jeho orgány a že jejich složení se řídí § 21 odst. 3 a § 27a odst. 1 zákona o místním referendu ve spojení s § 18 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky). Okrskové komise jsou zásadně složeny ze zástupců nominovaných politickými stranami a přípravným výborem. Místní komise je složena ze zástupců města a přípravného výboru. Nejsou proto ovládány odpůrcem a odpůrce v nich ani neuplatňoval svůj vliv (technicky ani nemohl). Odpůrce nesouhlasil s navrhovateli, že je nelogické, aby se osoba mající zájem hlasovat jak ve volbách, tak v místním referendu musela ztotožnit nadvakrát. Naopak jde o postup správný, neboť vzhledem k existenci různých seznamů je nutné ověřit totožnost dané osoby pro účely záznamu do každého z nich. Předejde se tím případným chybám a umožní, aby se každý svobodně rozhodl, jakého aktu se zúčastní. Odpůrce odmítl, že by se oprávněné osoby nedokázaly zorientovat ve volební místnosti a nepřemístit se k vedlejšímu stolku s nápisem „místní referendum“. Nebylo ani pravdou, že by odpůrce nezajistil dostatečný počet hlasovacích lístků. Odpůrce objednává vždy takový počet, který je podle zkušeností dostatečný pro ten který druh hlasování. Hlasovací lístky se běžně do volebních místností doplňují, pokud dochází. Případně odpůrce zajistí dotisk hlasovacích lístků přes noc na druhý den hlasování. V posuzovaném případě bylo vytištěno 35 000 hlasovacích lístků pro místní referendum, tj. 67,5 % z celkového počtu oprávněných osob. Vzhledem k tomu, že se místního referenda zúčastnilo pouze 13 848 oprávněných osob, byl počet hlasovacích lístků více než dostačující. Odpůrce neměl informace o závažnějších narušeních průběhu hlasování v jednotlivých místnostech. Možné nesrovnalosti byly uvedeny v zápisu komise. Odpůrce upozornil například na zápisy z okrsků č. 19 a 36, v nichž bylo uvedeno, že se do volebních místností dostavovaly osoby, které obtěžovaly hlasující, odmítaly se legitimovat a nezákonně zasahovaly do činnosti těchto komisí udělováním různých rad, jak by volby a místní referendum měly probíhat. Evidentně šlo o osoby spjaté s přípravou místního referenda. Odpůrce poukázal na vyjádření B. R. o případech různých způsobů opakovaného přemlouvání k hlasování v místním referendu aktivisty v rozporu s § 32 odst. 2 zákona o místním referendu. Členové místní komise M. H. a A. G. překročili svou pravomoc, jež je místní komisi svěřena podle § 19 zákona o místním referendu, když v 10 případech objížděli okrskové volební komise a předávali jim stanovisko Ministerstva vnitra ke způsobu vydávání obálek. Jejich postup (stejně jako v případě aktivistů udělujících rady, jak vydávat úřední obálky) odpůrce považoval za nepřípustné zasahování a ovlivňování průběhu místního referenda. Organizace a příprava kampaně pro místní referendum byla spíše pokračováním volebního boje než iniciativou občanské společnosti. Všichni členové přípravného výboru jsou členy významných politických stran a hnutí zastoupených v zastupitelstvu. Přípravný výbor se dle odpůrce snažil využít voličský potenciál plynoucí ze souběhu s prezidentskými volbami. Automatické vydávání obálek však představuje omezení autonomie vůle voličů a oprávněných osob. Jakékoli směšování voleb a místního referenda vede k matení voličů, kterým je odepřena reálná možnost se při automatickém vydání obálek v krátkém intervalu svobodně rozhodnout. S ohledem na výše uvedené nebyl dán žádný důvod, aby soud vyslovil neplatnost hlasování v místním referendu. Návrh na opakované vyhlášení místního referenda odpůrce považoval za nepřípustný, neboť žádná taková pravomoc soudu podle zákona o místním referendu ani soudního řádu správního nepřísluší. Případy, kdy soud může nahradit rozhodnutí zastupitelstva obce o vyhlášení místního referenda, jsou taxativně uvedeny. V tomto případě nenastala žádná ze situací předpokládající opětovné vyhlášení referenda soudem, který by tím nepřípustně zasáhl do ústavně zaručeného práva odpůrce na samosprávu. Odpůrce argumentoval právním názorem vyjádřeným v nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, č. 76/2013 Sb. ÚS, dle něhož soud musí vážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů svědčících pro takový zásah na straně druhé. Podle komentářové literatury vyslovení neplatnosti hlasování samo o sobě nevede ke konání nového místního referenda – to by muselo být vyhlášeno nově, ať už z iniciativy přípravného výboru nebo z vlastního rozhodnutí zastupitelstva. Nadto byl navržený petit neurčitý, jelikož z něj nebyl patrný termín, kdy by se mělo opakované referendum konat. V den konání ústního jednání byla soudu doručena replika navrhovatele a), v níž mimo jiné na základě pořízené videonahrávky popsal průběh hlasování v okrsku č. 24, v němž mělo absentovat označení o konání místního referenda a v němž měla okrsková komise vydávat hlasovací lístky a úřední obálky nesprávně. Tvrdil-li odpůrce, že automatickým vydáváním obou obálek by volič byl uměle donucován k hlasování v místním referendu, logicky tak připouštěl, že k volbě prezidenta být donucen může. K takovému výkladu navrhovatel a) neshledával žádný podklad. Navrhovatel a) dále rozvinul argumentaci ohledně nedůvodného upřednostňování prezidentských voleb oproti hlasování v místním referendu. Při ústním jednání navrhovatel b) nad rámec návrhu dodal, že je nezvyklé, že do okrskových volebních komisí byly ve velké míře jmenovány osoby spojené s magistrátem odpůrce a jeho organizacemi (zaměstnanci a jejich rodinní příslušníci). Tak se vytvořil prostor pro ovlivnění činnosti komisí ze strany odpůrce. Odpůrce zejména zdůraznil, že okrskové volební komise postupovaly při vydávání úředních obálek a hlasovacích lístků správně. Je věcí občanů, aby se sami rozhodli, zda se chtějí místního referenda zúčastnit. Místa pro vyzvednutí úřední obálky pro místní referendum byla označena. Proto nebylo třeba hlasovací lístky automaticky nabízet nebo vydávat. V rámci dokazování provedl soud mimo jiné následující důkazy: Navrhovatelé přiložili k návrhu listinu s názvem Datová analýza vlivu způsobu vydávání hlasovacích lístků na účast v místním referendu obsahující tabulku, z níž měl dle navrhovatelů vyplývat vliv způsobu vydávání hlasovacích lístků a úředních obálek na průměrnou účast v místním referendu dle okrsků. Při ústním jednání pak soudu předložili aktualizované závěry poskytnuté analýzy podle oficiálních výsledků místního referenda dle jednotlivých okrsků (viz tabulku níže). Autoři analýzy zvolili dvě srovnávací kritéria pro dosaženou účast v jednotlivých okrscích, a to způsob vydávání obálek a dotazování na účast v referendu. Podle navrhovatelů analýza dokazovala, že nebýt nezákonného postupu většiny okrskových volebních komisí, dosáhla by celková účast v místním referendu přibližně 46 %. Způsob vydávání obálek Dotazování na účast v referendu Průměrná účast Počet okrsků dohromady prez. volba i referendum neptali - automaticky vydali obě obálky 49,62 % 5 (okrsky č. 43, 40, 11, zvlášť neptali - po prezidentské volbě posílali k dalšímu stolku 42,84 % 6 (okrsky č. 48, 2, 26, 49,45, 53) dohromady ptali se 29,54 % 3 (okrsky č. 13, 23, 34) Zvlášť ptala se část komise 23,59 % 12 (okrsky č. 15, 30, 56, 42, 25, 28, 50, 3, 41, 9, 57, 17) zvlášť – stůl s referendem, ale blíž ke dveřím neptali 22,84 % 3 (okrsky č. 35, 8, 31) zvlášť – stůl s referendem dál od dveří neptali 20,00 % 28 (okrsky č. 16, 32, 19, 12, 5, 14, 10, 52, 29, 39, 20, 38, 4, 54, 44, 33, 36, 47, 51, 1, 37, 27, 21, 24, 18, 22, 46, 7) Ve stanovisku Ministerstva vnitra, vydaném na žádost zástupkyně navrhovatele a), byl obsažen pokyn, aby v případě souběhu voleb a hlasování v místním referendu byly činěny kroky pro volby a místní referendum v zásadě společně a zároveň voličům byly vydávány obě obálky. Stanovisko ministerstva nedoporučovalo, aby se členové komisí dotazovali voličů, „co chtějí“, ale vydali obě obálky. Jen v situaci, kdy volič při prokazování totožnosti jednoznačně sdělí, že si nepřeje v referendu hlasovat, má člen komise vzít tento projev vůle na vědomí a ve vztahu k místnímu referendu nečinit žádné kroky. Ze zvukových nahrávek týkajících se okrsku č. 4 předložených navrhovateli plynulo, že osoba oprávněná hlasovat v místním referendu obdržela hlasovací lístek a úřední obálku až po výslovném upozornění a po opětovném ztotožnění. Členové komise k tomu uvedli, že jim bylo vysvětleno, že volič musí sám požádat a že „místní referendum nemohou ani nabízet“ bez žádosti hlasujícího. Oprávněná osoba se dožadovala sepsání zápisu o průběhu hlasování, ale po telefonátu s M. B. bylo uzavřeno, že dotčená osoba sepíše zápis sama a následně jej komisi donese. Obdobná zjištění plynula i z nahrávky z okrsku č. 10, v níž hlasující na nahrávce musel též dvakrát prokázat svou totožnost, aby obdržel hlasovací lístek k místnímu referendu. Ke stížnosti na tento postup členové komise poznamenali, že byli takto proškoleni. Na zvukové nahrávce z okrsku č. 24 hlasující po vydání volebních lístků k prezidentským volbám požádal ještě o hlasovací lístek k místnímu referendu a tázal se, zdali je komise vydává automaticky, načež mu člen komise odpověděl, že je tam má k dispozici. Z video nahrávky z okrsku č. 29 bylo patrné, že hlasující nejprve obdržel úřední obálku k volbě prezidenta a u vedlejšího stolku hlasovací lístek a úřední obálku k místnímu referendu. Navrhovatel a) k této nahrávce uvedl, že prokazuje, že u vstupu do budovy se nacházelo pouze označení „volební místnost“, nikoliv označení hlasovací místnosti, a dále že nebyl označen stolek pro místní referendum. Na nahrávce nebylo označení místního referenda patrné, avšak záběr nepokrýval celý stůl. Dále byly přehrány nahrávky z okrsků č. 31, 32, 33, 34, 35 a 36. Ve dvou případech (dle navrhovatelů okrsky č. 31 nebo 32 a 34) komise vydávala hlasovací lístky k místnímu referendu společně s volebními lístky pro prezidentské volby. Na další nahrávce z okrsku č. 36 se oprávněná osoba domáhala sepsání stížnosti na průběh hlasování z toho důvodu, že hlasovací lístky k místnímu referendu nebyly vydávány společně s těmi pro prezidentskou volbu. Členové komise podotýkali, že konání místního referenda je ve volební místnosti označeno a že je záležitostí voliče, zdali ví a zda chce v referendu hlasovat. Na posledních dvou nahrávkách z okrsku č. 50 členové komise sdělovali, že automaticky se obě obálky nevydávají a že volič volí, „na co chce“. Autoři nahrávky jim sdělili, že dle Ministerstva vnitra to je ale povinnost. Členové komise proto telefonovali M. B., která měla sdělit, že se členové komise mají ptát, zdali chce volič hlasovat i v referendu (nikoli toto nabízet). Poslední videonahrávka byla pořízena v objektu s hlasovacími místnostmi pro okrsky č. 22, 23 a 24. Na dveřích jednotlivých volebních (hlasovacích) místností se nacházelo pouze číslo okrsku. Ve volební místnosti pro okrsek č. 24 autorka nahrávky po předložení občanského průkazu obdržela úřední obálku pro prezidentskou volbu a po dotazu na místní referendum byla odkázána k další člence komise. U stolu, kde jí členka komise vydávala hlasovací lístek a úřední obálku pro místní referendum, nebylo žádné označení s nápisem referendum. Před členkou komise byl čelem k příchozím položen hlasovací lístek pro místní referendum. Na nástěnce byly dle slov členky komise vyvěšeny vzory hlasovacích lístků. Navrhovatelé k dokazování navrhli také e-mailové zprávy, které jim byly zaslány v průběhu hlasování a po jeho skončení a které ve většině případů opatřili číslem okrsku, jehož se zachycené sdělení dotýkalo, a jménem a kontaktem na autora. V těchto zprávách se v zásadě shodně uvádělo, že okrskové volební komise vydávaly primárně úřední obálku a volební lístky pro volbu prezidenta republiky. Hlasovací lístek a úřední obálku pro místní referendum autoři zpráv obdrželi až po výslovné žádosti a případně opětovném ztotožnění. V e-mailových zprávách se však vyskytovala i svědectví o tom, že komise vydávaly rovnou obě úřední obálky (např. okrsky č. 11 a 45). V několika případech zprávy obsahovaly informace, že členům komisí bylo na školení sděleno, že referendum nesmí propagovat (např. zpráva z okrsku č. 4), případně členové komisí hlasujícím sdělovali, že hlasovací lístky a obálky pro místní referendum nabízet nesmějí (např. zpráva z okrsku č. 7). V některých okrscích autoři dále namítali nedostatečné označení konání místního referenda, neuvedení informace o způsobu úpravy hlasovacího lístku či oddělené stoly pro místní referendum a volbu prezidenta republiky. Obdobná sdělení jako v e-mailech navrhovatelé doložili i zprávami z aplikace Messenger a komentáři na sociální síti Facebook. Odpůrce se při jednání k e-mailovým zprávám vyjádřil tak, že je nepovažuje za relevantní, neboť je mohl napsat kdokoliv, a to i sám sobě. Soud provedl dokazování i písemným prohlášením a e-mailovou komunikací P. B. Z prohlášení vyplynulo, že P. B. měl komisi v okrsku č. 17 upozornit na nutnost vydávání hlasovacích lístků pro místní referendum současně s obálkami pro prezidentskou volbu. Komise neměla příchozím ani sdělovat, že v referendu mohou hlasovat. Cedulky o formátu A4 s nápisem „referendum“ si určitě většina lidí nemohla všimnout. Následně ale již komise každému sdělovala, že v referendu může hlasovat u dalšího stolu. P. B. se dále e-mailem dotazoval, jak bude členům komisí uvedena na pravou míru mylná informace sdělená na školení dne 20. 12. 2022 o tom, že nesmějí voličům nabízet hlasovací lístky a obálku pro referendum a že volič musí sám požádat. Podle připojeného vyjádření měla M. B. vzápětí telefonicky sdělit, že nic takového neřekla. Na námitku P. B., že to slyšeli všichni účastníci školení, se měla tázat, zda to mají nahrané. V prezentacích promítaných na školení pro okrskové volební komise konaném dne 20. 12. 2022 a na metodickém školení pro zapisovatele, předsedy a místopředsedy komisí konaném dne 5. 1. 2023 se nacházela informace, že „na žádost voliče vydá OVK voliči novou sadu hlasovacích lístků pro volbu prezidenta a pro místní referendum“, na což poukazovali navrhovatelé. Dále z tří přiložených e-mailových zpráv plynulo, že na prvním školení bylo účastníkům sdělováno, že komise nesmějí/nemají hlasovací lístek pro místním referendum aktivně nabízet, ale že by si o něj hlasující měl říci sám. Soud dále provedl dokazování mimo jiné: – prohlášením oprávněné osoby A. K., jež popisovalo průběh hlasování v okrsku č. 26 a které byly vydány dvě úřední obálky, přičemž si nebyla vědoma toho, že již převzetím úřední obálky a hlasovacího lístku se místního referenda účastní; pokud by tuto informaci od okrskové volební komise získala, obálku pro referendum by jistě odmítla, a – sdělením oprávněné osoby B. R., v němž popisuje, že před objektem s hlasovací místností byla upozorněna a aktivně podporována „nějakým pánem“, aby se zúčastnila místního referenda, možnost hlasovat v místním referendu jí byla nabízena i při čekání ve frontě pro úpravu volebních lístků za plentou, po opuštění místnosti jí byl opětovně tímto „pánem“ položen dotaz na referendum, tento nátlak jí byl nepříjemný. Krajský soud v Praze rozhodl, že hlasování v místním referendu je neplatné. Ve zbytku návrh zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Obecná východiska [58] Úvodem věcného posouzení návrhu soud předesílá, že místní referendum představuje jeden ze základních projevů přímé demokracie. Jeho prostřednictvím se občané obce, resp. oprávněné osoby ve smyslu zákona o místním referendu, mohou vyjadřovat k otázkám majícím podstatný dopad na rozvoj místní samosprávy a obecně k otázkám spadajícím do oblasti veřejného zájmu. Zákon o místním referendu tudíž naplňuje ústavně zaručené politické právo podílet se na správě věcích veřejných přímo podle čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Tato zákonná úprava a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti (viz čl. 22 Listiny). Judikatura Nejvyššího správního soudu z toho dovozuje, že „otázky přípustnosti konání a posuzování platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu je třeba hodnotit nikoliv restriktivním, formalistickým způsobem, nýbrž způsobem, zohledňujícím skutečnost, že se jedná o jednu ze základních forem demokracie. Jinak řečeno, v pochybnostech by měly soudy rozhodovat ve prospěch konání místního referenda a vyslovení jeho neplatnosti připadá do úvahy jen tehdy, jestliže se jednoznačně prokáže, že referendum bylo provedeno protizákonným způsobem, resp. je zjevné, že nemělo být vůbec vyhlášeno.“ (rozsudek ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 1/2012-26, č. 2718/2012 Sb. NSS, bod 14). Obecně by proto správní soudy měly přistupovat k návrhům na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu zdrženlivě, neboť lze vycházet z vyvratitelné domněnky, že zjištěný výsledek hlasování v místním referendu odpovídá vůli osob oprávněných v referendu hlasovat. Občané obce mají právo, aby se na základě zejména veřejné debaty, vedené kampaně a informací zjištěných z dalších zdrojů svobodně rozhodli, jaký postoj k otázce položené v místním referendu zaujmou. K zásahům soudní moci by mělo dojít toliko v případech, kdy jsou zjištěna závažná pochybení, která mohla mít vliv na výsledek hlasování v místním referendu [srov. § 58 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu]. [59] Na druhou stranou z odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu v návaznosti na čl. 22 Listiny plyne, že v pochybnostech je třeba rozhodnout ve prospěch konání místního referenda. Soud musí v rozsahu vymezeném v návrhu posuzovat, zdali při přípravě, konání nebo zjišťování výsledků hlasování v místním referendu byly naplněny předpoklady pro to, aby se občané mohli svobodně rozhodnout a vyjádřit. V návrhu tvrzené vady proto soud posuzuje z hlediska toho, zdali nezakládají nezákonné překážky buď pro samotné konání místního referenda, nebo pro dosažení platnosti rozhodnutí v místním referendu. Oproti volbám sehrává dosažená účast oprávněných osob klíčovou roli, neboť při nedostatečné účasti není výsledné rozhodnutí vůbec platné (viz § 48 odst. 1 zákona o místním referendu). Soud nevylučuje, že se někteří rozhodnou demonstrovat svůj postoj k místnímu referendu tím, že se jej vůbec nezúčastní, a to s cílem nepomáhat k dosažení potřebného kvora. Za legitimní soud považuje i vedení kampaně právě tímto směrem. Avšak je třeba zhodnotit, zdali přitom není omezována názorová pluralita a svobodná soutěž politických sil, resp. názorových uskupení. Zároveň je nepřípustné, aby kdokoliv bránil, či dokonce mařil konání místního referenda. Zejména v případě, kdy se do kampaně, potažmo celého procesu předcházejícímu hlasování v místním referendu, zapojí obec jakožto stoupenkyně jedné z protichůdných stran názorových proudů, je striktní posuzování namítaných vad zcela namístě. Jinými slovy, soud na základě podaného návrhu zkoumal, zdali se v případě proběhlého místního referenda nevyskytla taková porušení právního řádu, která by ve svém důsledku mohla mít vliv na účast oprávněných osob a platnost rozhodnutí v místním referendu. [60] Při posuzování návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu lze přiměřeně vyjít z algoritmu přezkumu, který se užívá ve věcech volebních (viz např. rozsudek NSS ze dne 18. 6. 2013, čj. Ars 2/2013-59, č. 2919/2013 Sb. NSS, bod 37.). Dle tohoto přezkumného algoritmu soud v prvé řadě zjišťuje, zdali došlo k protizákonnosti, tj. k porušení ustanovení zákona o místním referendu, případně i jiného právního předpisu vážícího se k procesu organizace, konání a zjišťování výsledků místního referenda (viz usnesení NSS ze dne 4. 7. 2006, čj. Vol 36/2006-22, č. 960/2006 Sb. NSS). Následně soud analyzuje vztah mezi zjištěnou protizákonností a celkovými výsledky referenda (jinými slovy, souvislost s výsledky místního referenda). Konečně ve třetím kroku soud posuzuje, zdali konstatovaná nezákonnost dosahuje takové intenzity, že ve svém důsledku přinejmenším výrazně zpochybňuje výsledky místního referenda (NSS v té souvislosti hovoří o zatemnění volebních výsledků, tedy o jejich zásadním zpochybnění – viz usnesení NSS ze dne 2. 7. 2004, čj. Vol 6/2004-12, č. 354/2004 Sb. NSS). [61] Na rozdíl od volebních zákonů nezpřísnila novela provedená zákonem č. 322/2016 Sb. podmínky pro vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu podle § 58 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu. Dle tohoto ustanovení může návrh na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu podat každá oprávněná osoba nebo přípravný výbor, mají-li za to, že došlo k takovému porušení ustanovení tohoto zákona, které mohlo ovlivnit jeho výsledek. S účinností od 1. 1. 2017 však volební zákony stanovují jako podmínku důvodnosti návrhu porušení příslušného volebního zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek voleb. Mezi zněním příslušných ustanovení volebních zákonů [srov. např. § 60 odst. 2 až 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o volbách do zastupitelstev obcí“)] a § 58 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu je dle současné právní úpravy významový rozdíl, jehož podstatu vystihl Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 15. 2. 2018, čj. Vol 16/2018-33, č. 3717/2018 Sb. NSS, v bodě 22 tak, že „zákonodárce opustil předpoklad pouhé potenciality vlivu porušení zákona na výsledek volby a zákonem č. 322/2016 Sb. zavedl požadavek, aby porušení zákona výsledek volby skutečně ovlivnilo. Jinými slovy, nyní již bude pro vyhovění volební stížnosti nutné, aby bylo v řízení podle § 90 s. ř. s. prokázáno, že došlo k porušení některého zákonného ustanovení upravujícího průběh volebního procesu a že tato protizákonnost ovlivnila (nikoli pouze mohla ovlivnit) výsledek voleb, a to hrubým způsobem.“ Na uvedené závěry navázal Ústavní soud, dle něhož došlo ke změně míry důkazu vyžadované k prokázání skutkových tvrzení o hrubém ovlivnění voleb. Po zmíněné novele nepostačuje důkazy podložená pravděpodobnost ovlivnění, ale je třeba prokázat samotné ovlivnění (viz nález ÚS ze dne 2. 4. 2019, sp. zn. I. ÚS 4178/18, č. 53/2019 Sb. ÚS, bod 76). Z uvedeného vyplývá, že soud může vycházet při posuzování důvodnosti návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu z volební judikatury reflektující znění volebních zákonů účinné do 31. 12. 2016 (tj. ve znění shodném s nyní účinnou právní úpravou v zákoně o místním referendu) v tom směru, že v řízení podle § 91a odst. 1 písm. d) s. ř. s. postačí prokázat potencialitu vlivu zjištěných nezákonností na celkové výsledky místního referenda (není třeba prokazovat, že protizákonnosti skutečně hrubě ovlivnily výsledky referenda). [62] Nelze však pominout, že i do konce roku 2016 mohla zásah volebního soudu dle judikatury vyvolat pouze porušení zákona způsobilá ovlivnit výsledky voleb v určité intenzitě. Nejvyšší správní soud k tomu podotkl, že i po provedené novele je možné z dosavadní judikatury vycházet, neboť pojem hrubé ovlivnění výsledků voleb lze co do intenzity považovat za zákonodárcem zvolený ekvivalent jejich zatemnění (viz usnesení j. Vol 16/2018-33, bod 22). O zatemnění volebního výsledku jde tehdy, pokud je možno se důvodně domnívat, že by volby dopadly odlišně, pokud by nedošlo ke zjištěné nezákonnosti (viz usnesení NSS ze dne 10. 11. 2016, čj. Vol 4/2016-191, č. 3522/2017 Sb. NSS, bod 63; či též Blažek, T.; Jirásek, J.; Molek, P.; Pospíšil, P.; Sochorová, V.; Šebek, P. Soudní řád správní – online komentář. 3. akt. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, § 90). [63] U vědomí výše uvedených východisek přistoupil soud k posouzení důvodnosti návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu. Nejprve zkoumal, zdali navrhovateli tvrzená pochybení představují porušení zákona o místním referendu, případně souvisejících právních předpisů. (…) Informování oprávněných osob o konání místního referenda a průběh hlasování [82] Navrhovatelé dále namítali, že oprávněné osoby nebyly dostatečně informovány způsobem obvyklým o místě konání referenda v hlasovací místnosti, v níž měl odpůrce prostřednictvím okrskových volebních komisí záměrně potlačit viditelnost místa pro ztotožnění oprávněných osob k hlasování v místním referendu. [83] Podle § 27a odst. 1 věty první zákona o místním referendu koná-li se místní referendum společně v tytéž dny s volbami do některé z komor Parlamentu České republiky, do Evropského parlamentu, do zastupitelstev krajů, do zastupitelstev obcí nebo s volbou prezidenta republiky, plní okrskové volební komise zřízené podle příslušného volebního zákona rovněž úkoly okrskových komisí pro místní referendum. Podle odstavce 3 citovaného ustanovení platí, že v případě souběhu voleb a místního referenda probíhá informování voličů a oprávněných občanů podle příslušného zvláštního zákona a podle tohoto zákona. Dále dle odstavce 6 platí, že při souběhu voleb nebo krajského referenda s místním referendem jsou společné a) volební místnost a místnost pro hlasování vybavená podle příslušného zvláštního zákona a tohoto zákona, b) hlasovací schránka a volební schránka, c) přenosná hlasovací schránka a přenosná volební schránka. [84] Podle § 31 odst. 1 zákona o místním referendu zveřejní starosta obce nejpozději 15 dnů přede dnem konání místního referenda oznámení o době a místě konání místního referenda, a to způsobem v místě obvyklým. Je-li na území obce více hlasovacích okrsků, uvede územní vymezení jednotlivých hlasovacích okrsků a oznámení zveřejní na území každého z nich. Zároveň starosta obce v oznámení uvede adresy hlasovacích místností a otázky položené k rozhodnutí v místním referendu. [85] Podle § 34 odst. 1 zákona o místním referendu musí být hlasovací místnost pro každý hlasovací okrsek vybavena hlasovací schránkou, přenosnou hlasovací schránkou, dostatečným množstvím hlasovacích lístků, prázdných obálek opatřených razítkem obce (dále je „úřední obálka“), psacími potřebami, výpisem ze seznamu oprávněných osob a textem tohoto zákona, který musí být hlasujícím na jejich žádost zapůjčen k nahlédnutí. Podle odstavce 3 citovaného ustanovení platí, že v hlasovací místnosti musí být na viditelném místě vyvěšen hlasovací lístek označený nápisem „vzor“. Podle odstavce 5 platí, že objekt, ve kterém se nachází hlasovací místnost, musí být viditelně označen. [86] V předmětné věci se místní referendum uskutečnilo v termínu prvního kola volby prezidenta republiky. Okrskové volební komise zřízené podle zákona o volbě prezidenta republiky proto plnily úkoly okrskových komisí pro místní referendum podle § 27a odst. 1 zákona o místním referendu. Zákon ukládá, aby při souběhu voleb a hlasování v místním referendu byly společné mimo jiné volební místnost a místnost pro hlasování a hlasovací a volební schránky. Informování voličů a oprávněných osob probíhá podle zákona o volbě prezidenta republiky i zákona o místním referendu. [87] Navrhovatelé pochybení spatřovali v tom, že místa pro hlasování v místním referendu nebyla dostatečně viditelná. Netvrdí však, že by hlasování v místním referendu a v prezidentské volbě probíhalo v odlišných místnostech. Poukazují na to, že ve společných volebních (hlasovacích) místnostech nebyla zajištěná dostatečná viditelnost míst pro hlasování v referendu. Na scházející či nedostatečné označení konání místního referenda ve volebních (hlasovacích) místnostech poukazovaly i některé oprávněné osoby v e-mailových zprávách, které navrhovatelé přiložili k návrhu, a to v případě okrsků č. 4, 10, 11 (zde ale měla komise vydávat úřední obálky automaticky), 17, 18 (zde však autorka jedné ze zpráv uvedla, že informaci o konání místního referenda neviděla mezi ostatními oznámeními a vývěskami na první pohled, jelikož dle komise se taková informace ve volební místnosti měla nacházet), 20 (označení „referendum“ se zde nacházelo, ale nemělo být v době přítomnosti autora zprávy viditelné z důvodu jeho překrytí jiným „papírem“), 21 (zde se dle dvou zpráv označení nacházelo pouze na dveřích objektu, v němž byla volební místnost, dle další pak i ve volební místnosti, byť „malou cedulkou formátu A4 nadepsanou černým fixem“, dle dalších zpráv se ani tato cedulka v místnosti nenacházela), 24, 25 (zde jsou dvě svědectví protichůdná), 27, 36 (zde se měl nacházet malý nápis „místní referendum“ na posledním stolku), 44–47 (navrhovatelé neuvedli, kterého okrsku přesně se svědectví týká – stůl zde měl být rozdělen na polovinu pro referendum a polovinu pro prezidentské volby) a 54 (zde měl být označen toliko objekt zvenčí). Dále jedna zpráva zmiňovala i chybějící vyvěšení vzoru hlasovacího lístku pro místní referendum, a to v některém z okrsků č. 12–14. Soud považuje za vhodné na tomto místě podotknout, že doložené e-mailové zprávy na rozdíl od odpůrce za relevantní považuje. A to zejména s ohledem na to, že navrhovatelé svá tvrzení a tvrzení obsažená v e-mailech dokládají i dalšími důkazy a skutečnostmi vyplývajícími z dokumentace o průběhu hlasování, například zvukovými a obrazovými nahrávkami či stížnostmi připojenými k zápisům okrskových volebních komisí. Lze proto uzavřít, že v situaci, kdy navrhovatelé soudu poskytli i další důkazní materiály, které odpovídají tvrzením obsaženým v e-mailových zprávách, lze tyto e-maily považovat za relevantní důkazní prostředky, na jejichž základě si soud může učinit úsudek o skutkovém stavu věci. Samozřejmě je však nutné hodnotit předložené e-maily i ve vzájemné souvislosti, a to i s ostatními důkazy. Soud nadto poznamenává, že odpůrce jednotlivá tvrzení ve zprávách ani nezpochybňoval. [88] K označení volební (hlasovací) místnosti o konání místního referenda soud předně podotýká, že podle § 34 odst. 5 zákona o místním referendu musí být viditelně označen objekt, v němž se nachází hlasovací místnost. Z § 34, § 27a ani z jiného ustanovení zákona o místním referendu neplyne povinnost označení konání místního referenda přímo v hlasovací místnosti. Podle § 34 odst. 3 téhož zákona musí být v hlasovací místnosti na viditelném místě vyvěšen hlasovací lístek označený nápisem „vzor“. Na druhou stranu, při souběhu voleb a místního referenda je třeba trvat na požadavku, aby se oprávněné osoby mohly dozvědět, kde své hlasovací právo mohou vykonat. Nelze připustit, aby se příchozím do volební (hlasovací) místnosti dostalo informace toliko o probíhajících volbách, nikoliv již o místním referendu. Z pohledu okrskové volební komise, která plní i úkoly okrskové komise pro místní referendum, není mezi volbami a místním referendem žádný rozdíl v tom smyslu, že k oběma těmto aktům musí přistupovat rovnocenně. Okrsková volební komise by proto měla stejným způsobem přistoupit k označování míst pro vydávání úředních obálek a volebních a hlasovacích lístků jak pro volby, tak pro místní referendum. Sama absence zvláštního označení stolu, u něhož si oprávněné osoby mohly vyžádat hlasovací lístky a úřední obálky pro místní referendum, však není na závadu, pokud se oprávněným osobám této informace dostane jiným způsobem, například alespoň od členů okrskové volební komise. [89] Soud ověřil, že odpůrce zveřejnil na webových stránkách a na úřední desce oznámení primátora o době a místě konání místního referenda v souladu s § 31 odst. 1 zákona o místním referendu s adresami volebních (hlasovacích) místností všech okrsků a další požadované náležitosti. V tomto směru primátor odpůrce svým povinnostem dle § 31 zákona o místním referendu dostál. [90] Dále z doložených fotografií znázorňujících uspořádání volebních (hlasovacích) místností v okrscích č. 1, 2, 7, 8, 9, 12, 13, 14, 31, 32, 33, 34, 35 a 36 soud zjistil, že na stolcích, u nichž mělo probíhat ztotožnění oprávněných osob k hlasování a k vydání hlasovacího lístku a úřední obálky, byly umístěny ať už tištěné, nebo ručně psané cedulky s nápisy „referendum“ či „místní referendum“ (nicméně podle přílohy k zápisu okrskové volební komise v okrsku č. 36 byla komise na nedostatečné označení upozorněna ze strany členky místní komise, přičemž fotografie zjevně zachycuje stav po nápravě, protože označení stolku k vydávání hlasovacích lístků pro místní referendum odpovídá tomu, jak mělo být dle upozornění označení upraveno). Obdobně byla označena místa pro hlasování v prezidentských volbách. V okrsku č. 34 dle fotografie probíhalo vydávání lístků a obálek pro volbu prezidenta i pro místní referendum společně (nebyla zde oddělená místa/stolky). Soud na takovém označení míst pro hlasování v místním referendu ve vypočtených okrscích neshledal nic závadného. Ani z tohoto uspořádání nelze dovodit, že by byla prioritně zajištěna viditelnost míst pro hlasování v prezidentských volbách, protože okrskové volební komise podle fotografií označovaly místa shodně. Z fotografií dle soudu plyne, že volič přicházející do volební místnosti mohl rozpoznat, kam se má vydat, pakliže se chce zúčastnit prezidentských voleb či hlasovat v místním referendu. [91] Za problematické však soud považuje, pokud ve volební (hlasovací) místnosti absentovalo jakékoliv označení místa, kde si oprávněná osoba mohla vyzvednout hlasovací lístek a úřední obálku pro místní referendum, a současně okrsková volební komise na tuto skutečnost nijak neupozornila a ani se příchozích nedotázala, zdali si přejí volit v prezidentských volbách či hlasovat v místním referendu. Zprávy a zvukové nahrávky doložené navrhovateli přitom obsahují právě tato zjištění. Například ve volební (hlasovací) místnosti okrsku č. 4 se informace o konání místního referenda měla nacházet na nástěnce zády k oprávněným osobám, které přicházely k okrskové volební komisi. Ta již neměla označeno konkrétní místo, kde si oprávněná osoba mohla vyžádat hlasovací lístek a úřední obálku pro místní referendum (nepočítaje v to označení „referendum“ na výpisu ze seznamu oprávněných osob). Komise nadto bez dalšího vydávala úřední obálky pro volbu prezidenta, k hlasování v místním referendu si je oprávněné osoby musely výslovně vyžádat (viz zprávy z průběhu hlasování v okrsku č. 4 a příslušná zvuková nahrávka). Obdobně ze zvukových nahrávek pořízených ve volební (hlasovací) místnosti v okrsku č. 50 plyne, že okrsková volební komise neměla samostatně označený stůl pro místní referendum. Vydávala-li tato okrsková volební komise úřední obálku a hlasovací lístky pro místní referendum pouze na vyžádání, nemohl být jen vyvěšený vzorový hlasovací lístek dostatečnou informací o tom, kde je možné hlasovací lístky od komise obdržet. Shodně postupovaly okrskové volební komise i v dalších okrscích, přičemž i tam nebylo místo pro ztotožnění a k převzetí hlasovacího lístku a úřední obálky alespoň po určitou dobu dostatečně označeno [srov. např. doložené e-mailové zprávy z okrsků č. 10, 24 (zde i příslušnou audionahrávku, dle které byla informace pouze na nástěnce) a č. 54 a dále přílohy k zápisům okrskových volebních komisí v okrscích č. 18, 36 a 54, dle nichž byly příslušné okrskové volební komise upozorněny ze strany A. G. jakožto členky místní komise na nedostatečné označení místa pro vyzvednutí hlasovacích lístků pro místní referendum]. Uvedené soud hodnotí jako nesprávný postup i vzhledem k tomu, že v případě okrsku č. 24 bylo zjištěno pochybení i při označení samotného objektu zvenčí (viz následující bod), případně objekty označeny byly, ale nacházelo se v nich vícero volebních (hlasovacích) místností pro různé okrsky – například na Základní škole Kladno se nacházely volební místnosti pro okrsky č. 4, 5 a 6. V této situaci lze po okrskových volebních komisích požadovat, aby dostatečným způsobem informovaly oprávněné osoby o tom, kde mohou hlasovat. Tato skutečnost totiž může mít vliv na jejich případnou účast v místním referendu, jak soud rozvede dále při vypořádání návrhového bodu ohledně způsobu vydávání úředních obálek a hlasovacích lístků pro místní referendum. [92] Navrhovatelé soudu doložili i fotografie, které znázorňují označení objektů, v nichž se nacházely volební (hlasovací) místnosti okrsků č. 17, 22, 23 a 24. Na nich je zachyceno pouze oznámení o době a místě konání volby prezidenta republiky. Označení o konání místního referenda na nich chybí. Odpůrce sice tvrdí, že všechny objekty měly být viditelně označeny, nicméně v tomto případě má soud za prokázaný opak, neboť na fotografiích, které uceleně zachycují vstupní prostory do objektu, skutečně zcela absentuje jakékoliv oznámení o konání místního referenda v těchto objektech. K zápisu okrskové volební komise okrsku č. 24 je přiložena i stížnost navrhovatele b) právě na chybějící označení objektu. Ze zápisu nevyplývá, že by komise učinila kroky k nápravě. Soud proto musí konstatovat porušení § 34 odst. 5 zákona o místním referendu, neboť předmětné objekty nebyly zjevně viditelně označeny, jak zákon vyžaduje. Stejně tak se v doložených e-mailových zprávách vyskytují poznatky o chybějícím vyvěšení hlasovacího lístku s nápisem „vzor“ ve volební (hlasovací) místnosti. Nicméně k tomu soud uvádí, že neshledal důvod provádět k tomuto tvrzení další dokazování, neboť i pokud by shledal, že „vzorový“ hlasovací lístek skutečně vyvěšen nebyl, šlo by toliko o ojedinělý případ formálního pochybení bez dalšího vlivu na výsledek hlasování. [93] Podle navrhovatelů byly v rozporu s § 27a odst. 1 zákona o místním referendu nedůvodně rozděleny úkoly mezi jednotlivé členy okrskové volební komise, která přitom měla svou působnost plnit jako celek. Ztotožnění voličů a hlasujících v místním referendu totiž mělo probíhat na různých místech (ale v rámci jedné volební místnosti), a to zvlášť jak pro prezidentské volby, tak pro účely hlasování v místním referendu. Hlasovací lístky zároveň nebyly ve většině případů oprávněným osobám vydávány automaticky společně s hlasovacími lístky a úředními obálkami pro volby prezidenta. [94] Soud dává navrhovatelům zapravdu potud, že podle § 27a odst. 1 zákona o místním referendu plní okrsková volební komise při souběhu voleb a místního referenda i úkoly okrskové komise pro místní referendum, která se samostatně nezřizuje. [95] Účel dodatečně vloženého § 27a do zákona o místním referendu lze nalézt v principu hospodárnosti a ve snaze zjednodušit přípravu a organizaci místního referenda v případě souběhu s volbami. Není rozumného důvodu trvat na nutnosti zřídit různé okrskové komise, zajistit pro ně odlišné hlasovací a volební místnosti a další vybavení (např. více hlasovacích a volebních schránek). Nejvyšší správní soud absenci této úpravy kritizoval, jelikož vedla „k nepraktickým, nehospodárným a z pohledu voličů absurdním situacím, kdy se hlasování ve volbách a místním referendu koná před různými volebními komisemi, v jiných místnostech či dokonce jiných budovách na území obcí“ (usnesení ze dne 20. 11. 2014, čj. Vol 23/2014-110, č. 3162/2015 Sb. NSS, bod 28). K odděleným místnostem a zvláštním okrskovým komisím se Nejvyšší správní soud před změnou zákona o místním referendu vyjádřil například i v rozsudku čj. Ars 2/2013-59, v bodě 48 tak, že jde o uspořádání velmi ekonomicky a organizačně neúčelné a pro hlasující občany matoucí. Zákonodárce proto i v návaznosti na citovanou judikaturu vložil zákonem č. 38/2019 Sb. do zákona o místním referendu § 27a. Nicméně dle soudu jej nelze vykládat tak, že by si okrsková volební komise plnící úkoly i okrskové komise pro místní referendum nemohla zorganizovat svou činnost tím způsobem, že bude (v jedné místnosti) část členů komise ztotožňovat voliče za účelem vydání úřední obálky pro účast ve volbách a zbývající část členů komise zase zajišťovat po ztotožnění oprávněných osob vydávání hlasovacích lístků a úředních obálek pro místní referendum. Zákon nestanoví, že by všichni členové okrskové volební komise při souběhu voleb a místního referenda museli participovat na vydávání obálek a ztotožnění hlasujících současně a společně. [96] Jak § 18 odst. 1 zákona o místním referendu, tak § 17 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky ukládají okrskové komisi a okrskové volební komisi zajištění hlasování (a jeho průběhu) jako celku. Avšak to neznamená, že by si členové komisí nemohli svou činnost rozdělit mezi sebe, například tím, že jeden člen komise bude zapisovat voliče hlasující na voličské průkazy a další bude ztotožňovat určitou část voličů zapsaných ve stálém seznamu voličů podle abecedního pořadí. Stejně tak se okrsková volební komise může usnést na tom, že určitá část členů bude obstarávat seznamy oprávněných osob hlasovat v místním referendu. Podle soudu může být takový postup v případě větších okrsků s vyšším počtem hlasujících i členů okrskové volební komise praktický z toho pohledu, že se členové komise vyvarují zbytečných chyb. Totiž i v případě souběhu voleb prezidenta republiky a místního referenda musí mít okrskové volební komise k dispozici seznamy voličů podle § 29 zákona o volbě prezidenta republiky i seznam oprávněných osob podle § 29 zákona o místním referendu. Soud si dovede představit, že zejména v případě přítomnosti většího počtu voličů ve volební místnosti by člen komise zapisující ztotožněné hlasující jak do seznamu voličů, tak do seznamu oprávněných osob mohl udělat chybu a omylem hlasujícího označit do nesprávného seznamu. Takovým situacím lze rozdělením práce mezi jednotlivé členy komise předejít. S tím poté souvisí i nutnost voliče ztotožnit nadvakrát, jelikož příslušný člen komise musí ověřit, že oprávněná osoba je zapsána v obou seznamech (oprávnění zúčastnit se voleb prezidenta republiky a hlasovat v místním referendu se liší – srov. § 4 zákona o volbách prezidenta republiky a § 2 zákona o místním referendu ve spojení s § 4 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Na druhou stranu je pravdou, že z hlediska voličů není takový postup komfortní a v některých případech může být vnímán jako obtěžující, jelikož se v případě zájmu účastnit se obou aktů musí volič dostavit na dvě různá místa a čekat třeba ve dvou frontách (byť v jedné volební místnosti). Nelze ale bez dalšího dovodit jeho nezákonnost. Soud se nedomnívá, že by pro občany, kteří se aktivně chtějí podílet na správě věcí veřejných a svou účastí ve volbách a v místním referendu se hodlají vyjádřit k veřejnému dění, znamenala tato skutečnost nepřekonatelnou zátěž. Podle soudu není nepřiměřené po občanech požadovat, aby volbám a místnímu referendu věnovali několik (možná i více) minut svého času. Uvedené však platí za podmínky, že oprávněné osoby měly možnost se dozvědět, kde hlasovací lístky k místnímu referendu obdrží. Případné zefektivnění práce okrskové volební komise nemůže v konečném důsledku znamenat překážku pro výkon hlasovacího práva. Osoba přicházející do volební (hlasovací) místnosti by proto měla být schopna bez obtíží rozpoznat, kde si může vyžádat hlasovací lístky a úřední obálku pro místní referendum a kde tyto obdrží pro souběžně se konající volby. Neoznačí-li okrsková volební komise jednotlivá místa například viditelnými cedulkami, je nutné po ní požadovat, aby voličům sdělovala, že u jiných členů komise mohou obdržet i úřední obálku pro volby nebo místní referendum. Nelze též zapomínat na fakt, že hlasovací lístky pro místní referendum nejsou oprávněným osobám předem doručovány, nýbrž je obdrží až v hlasovací místnosti. Proto je třeba klást důraz na řádné informování oprávněných osob i přímo ve volebních (hlasovacích) místnostech. K tomu soud poznamenává, že upozornění voliče na konání místního referenda ze strany okrskové volební komise není nepřípustné a ani nezákonné. Naopak organizace místního referenda (včetně zajištění a průběhu hlasování) musí být podřízena snaze, aby rozhodnutí přijaté v místním referendu bylo platné, a to mimo jiné i z hlediska minimální účasti podle § 48 odst. 1 zákona o místním referendu (srov. rozsudek NSS ze dne 2. 10. 2014, čj. Ars 3/2014-41). Okrsková volební komise se musí zdržet výzev k tomu, jak má oprávněná osoba v místním referendu hlasovat, ale například pouhou otázkou, zdali si osoba přeje hlasovat ve volbách či v místním referendu, naopak plní svou povinnost řádně zajistit hlasování v místním referendu, potažmo ve volbách. [97] V bodě [91] soud uvedl příklady pochybení některých okrskových volebních komisí, které nezajistily dostatečné označení místa pro vydávání úředních obálek a hlasovacích lístků pro místní referendum, příchozích se ani nedotazovaly, zda se chtějí zúčastnit i místního referenda, a bez dalšího předpokládaly jejich účast v prezidentských volbách, pročež jim po legitimaci vydaly úřední obálku pro prezidentské volby. Přitom zmíněné okrskové volební komise svou činnost zorganizovaly tak, že někteří členové komise zajišťovali pouze ztotožňování voličů a vydávání úředních obálek pro volbu prezidenta republiky. Došel-li volič právě k těmto členům komise, byly mu automaticky vydány pouze hlasovací lístky pro prezidentskou volbu, ale již se bez aktivního projevení zájmu nedozvěděl, že hlasovací lístky pro místní referendum obdrží u jiných členů komise. Soud hodnotí takový postup jako nezákonný, neboť v jeho důsledku je účast v prezidentské volbě a v místním referendu do jisté míry závislá na jednání člena okrskové volební komise. [98] Zdejší soud v usnesení čj. 43 A 75/2022-34, dovodil, že oprávněná osoba (obdobně jako volič ve volbách) se místního referenda účastní od okamžiku převzetí úřední obálky a hlasovacího lístku. Přistoupí-li proto osoba k okrskové volební komisi, jež se jí nezeptá, zdali si přeje hlasovat v místním referendu nebo volit ve volbách, a bez dalšího jí vydá úřední obálku pro prezidentské volby, založí tím účast této osoby pouze ve volbách a zároveň předjímá její neúčast v místním referendu. Účast voliče/oprávněné osoby je tak v takovém případě přímo odvislá od jednání člena okrskové volební komise, protože bez jeho upozornění či dostatečného rozlišení míst pro výdej úředních obálek pro prezidentské volby a pro místní referendum nemůže příslušný člen okrskové volební komise předem vědět, jakého aktu se chce příchozí zúčastnit. Nadto člen okrskové volební komise v takovém případě bez opory v zákoně upřednostňuje jeden typ hlasování před druhým. Z tohoto důvodu soud konstatuje, že shledal postup některých okrskových volebních komisí (viz bod [91] výše) jako nezákonný. Soud ovšem dodává, že takto nepostupovaly všechny okrskové volební komise. Z fotografií doložených navrhovateli například plyne, že místa pro vydávání hlasovacích lístků byla v zachycených volebních (hlasovacích) místnostech dostatečně označena. V těchto případech mohla příchozí osoba seznat, kde úřední obálku a hlasovací lístek pro místní referendum obdrží. [99] Na druhou stranu se soud neztotožnil s argumentací navrhovatelů podporující závěr, že okrskové volební komise měly automaticky bez dalšího vydávat úřední obálky pro volbu prezidenta i místní referendum současně. Pokud by soud přistoupil na tento výklad, pak by mohlo naopak docházet k „umělému“ a neodpovídajícímu zvyšování účasti v místním referendu. Ta je přitom zásadní při posuzování platnosti a závaznosti rozhodnutí přijatého v místním referendu. [100] Podle § 36 odst. 3 zákona o místním referendu vydá okrsková komise oprávněné osobě hlasovací lístek a úřední obálku poté, co oprávněná osoba prokáže své oprávnění v místním referendu hlasovat a člen okrskové komise učiní záznam do výpisu ze seznamu oprávněných osob. Podle daného ustanovení je tedy člen okrskové komise oprávněn vydat hlasovací lístek a úřední obálku až po ztotožnění oprávněné osoby a po zápisu její účasti ve výpisu ze seznamu oprávněných osob. [101] V již zmíněném usnesení zdejšího soudu čj. 43 A 75/2022-34 v bodě 13 soud výslovně uvedl, že „oprávněná osoba se místního referenda účastní od okamžiku, kdy si převezeme úřední obálku a hlasovací lístek. Prokázáním oprávněnosti hlasovat v místním referendu a převzetím úřední obálky a hlasovacího lístku totiž oprávněná osoba jednoznačně vyjeví vůli podílet se na správě věcí veřejných jednou z forem přímé demokracie, tedy prostřednictvím místního referenda. Soud se neztotožňuje s navrhovatelovým náhledem na oprávněné osoby jako na nevědomé subjekty, které se dostaví do hlasovací místnosti, nechají se ztotožnit okrskovou komisí, která jim bez jejich aktivity fakticky vnutí hlasovací lístek a úřední obálku. Naopak, je na svobodné volbě každé oprávněné osoby, zda úřední obálku a hlasovací lístek převezme, a tím se do místního referenda zapojí.“ S tímto právním názorem se následně ztotožnil i Nejvyšší správní soud, který rozsudkem ze dne 3. 1. 2023, čj. Ars 5/2022-44, zamítl kasační stížnost proti odkazovanému usnesení a v bodě 13 dodal, že „jiná situace by samozřejmě byla, kdyby při místním referendu probíhajícím paralelně s volbami vydávaly okrskové (volební) komise osobám dostavivším se do volební (hlasovací) místnosti obálky pro volby i místní referendum společně, aniž by ověřovaly, zda si konkrétní osoba skutečně přeje účastnit se na správě věcí veřejných oběma těmito formami (či zda je dokonce oprávněna hlasovat v obou – okruh osob oprávněných hlasovat v místním referendu je širší než okruh osob s aktivním volebním právem například ve volbách do Parlamentu ČR).“ [102] Na základě uvedeného lze zopakovat, že již samotným převzetím hlasovacího lístku a úřední obálky se oprávněná osoba účastní místního referenda, a tedy se započítává do potřebného kvora pro jeho platnost a závaznost. Navrhovatelé přitom požadují, aby okrskové volební komise vydávaly hlasovací lístky a úřední obálky automaticky, což dle jejich názoru nemá omezovat vůli každého se rozhodnout, zda se zúčastní jen prezidentské volby, či místního referenda, nebo obou těchto aktů. Soud tento názor navrhovatelů nesdílí, protože (jak uvedeno shora) oprávněná osoba se místního referenda účastní již v okamžiku, kdy převezme hlasovací lístek a úřední obálku. To, zda následně vhodí platný hlas do volební (hlasovací) schránky na její účasti již nic nemění. Převezme-li hlasovací lístek s úřední obálkou, aniž by poté i hlasovala, bude do celkové účasti i tak započítána a její hlas bude považován za neplatný. Z toho důvodu je nutné, aby oprávněná osoba nejprve projevila vůli, zda chce v místním referendu hlasovat, a to například i tím, že přistoupí ke stolku s označením „místní referendum“ a předloží doklad totožnosti, nebo aby se při neoznačení míst pro vydávání úředních obálek pro souběžně konané volby a místní referendum okrsková volební komise dotázala, jakého aktu se chce příchozí osoba zúčastnit, a až v návaznosti na to byla okrskovou volební komisí zaznamenána do výpisu ze seznamu oprávněných osob a byly jí předány hlasovací lístek a úřední obálka. V tomto směru je nesprávné stanovisko Ministerstva vnitra, o nějž se navrhovatelé opírají. Členové komise jsou oprávněni vydat hlasovací lístek a úřední obálku až poté, co oprávněnou osobu zaznamenají do výpisu ze seznamu oprávněných osob. Tak ale mohou učinit až v návaznosti na jednoznačný projev vůle oprávněné osoby. Okrskové volební komise se proto měly nejprve příchozí osoby dotázat, zdali si přeje volit ve volbě prezidenta i hlasovat v místním referendu, případně jen v některém z těchto aktů, a na základě toho následně osobu ztotožnit, zapsat do příslušného seznamu a vydat jí příslušné hlasovací lístky a úřední obálku. [103] V návaznosti na výše uvedené proto musí soud stejně odmítnout praxi, kdy by se příchozí osoby nikdo nezeptal na její vůli účastnit se voleb a místního referenda a rovnou by jí byly vydány úřední obálky a hlasovací a volební lístky jak pro volby, tak pro místní referendum. Tímto postupem by totiž okrsková volební komise založila účast osoby v obou typech hlasování, což v případě rozhodnutí v místním referendu má vliv na jeho platnost a závaznost. V každém případě je nutné zajistit, aby se místního referenda účastnily pouze osoby, které tak učinit chtějí. Prolomení jejich vůle nemůže ospravedlnit ani zájem na co možná nejvyšší účasti v místním referendu. Proto před vydáním úřední obálky a hlasovacího lístku musí okrsková komise zjistit, zdali si oprávněná osoba přeje místního referenda zúčastnit. V posuzované věci přitom existují náznaky, že rozdílný postup okrskových volebních komisí skutečně mohl mít vliv na míru účasti v místním referendu. K tomu soud odkazuje na tabulku, jež je součástí datové analýzy předložené navrhovateli, neboť z ní lze vyvodit jistý vztah mezi přístupem okrskových volebních komisí a dosaženou mírou účasti v jednotlivých okrscích. Na druhou stranu podle mínění soudu nelze s jistotou určit, že by na dosaženou účast měl vliv toliko způsob vydávání úředních obálek a hlasovacích lístků. Podstatné jsou i další faktory, například zda obvod daného okrsku zahrnuje oblasti, v nichž mohou obyvatelé pociťovat větší naléhavost řešené problematiky, jelikož bydlí v dosahu místa, kde dochází k provozu hazardních her, apod. [104] Poukázal-li odpůrce na prohlášení A. K., soud podotýká, že přímo v prohlášení se uvádí, že na otázku, proč jsou vydávány dvě úřední obálky, komise odvětila, že jedna je pro volbu prezidenta a druhá pro místní referendum. Okrsková volební komise tedy jednoznačně vysvětlila, pro jaký účel vydané úřední obálky slouží. Apeluje-li odpůrce na oprávněné osoby, aby si samy získávaly informace o místním referendu, musí stejný přístup volit i v tomto případě. Avšak soud se shoduje s odpůrcem, že automatické vydávání úředních obálek bez dalšího není správným postupem, neboť musí být před tím postaveno najisto, zdali se oprávněná osoba chtěla místního referenda zúčastnit, jak soud vyložil výše. V případě A. K. ale nic nebránilo tomu, aby hlasovací lístek s úřední obálkou odmítla, pokud se referenda nechtěla účastnit, jak v úvodu prohlášení konstatuje. Za situace, kdy si sama za plentou vyhledávala informace o místním referendu, aby poté projevila svůj názor hlasováním, nelze hovořit o tom, že by jí bylo hlasování v referendu „vnuceno“. Ostatně soud nezjistil žádné další indicie o tom, že by oprávněným osobám byly hlasovací lístky a úřední obálky pro místní referendum vydávány proti jejich vůli (k tomu více níže). [105] Odpůrce dále upozornil na případy, kdy se do volebních (hlasovacích) místností dostavovaly osoby, které „poučovaly“ okrskové volební komise o tom, jak mají při vydávání úředních obálek postupovat. Je pravdou, že tyto skutečnosti vyplývají i z některých zápisů okrskových volebních komisí. Ostatně i z příloh k návrhu lze dovodit, že se podporovatelé konání místního referenda snažili okrskové komise upozornit na to, jak dle jejich názoru, který byl podpořený stanoviskem ministerstva, mají úřední obálky s hlasovacími lístky automaticky vydávat. Dle odpůrce měli svou pravomoc překročit i členové místní komise M. H. a A. G., kteří komisím předávali doporučující stanovisko ministerstva. Soud však neshledává, že by některé z těchto jednání založilo exces, který by podstatně narušil průběh hlasování. Dále odpůrce sám uváděl, že okrskové volební komise si rozhodovaly o způsobu vydávání úředních obálek a hlasovacích lístků autonomně. Zároveň soud nemá za to, že by některá z oprávněných osob byla v důsledku toho zkrácena na svých právech hlasovat v místním referendu či naopak se jej nezúčastnit. Odpůrce dokládá i prohlášení B. R., která měla být opakovaně vyzývána k účasti v místním referendu před i v objektu, v němž byla volební (hlasovací) místnost okrsku č. 17. Soud konstatuje, že sama výzva k účasti v místním referendu není protiprávní, neboť by mělo být objektivním zájmem, aby byla účast v této formě výkonu přímé demokracie co možná nejvyšší, a tím i reprezentativní. Jiná situace by nastala, pokud by oprávněná osoba byla přemlouvána k tomu, jakým konkrétním způsobem by měla hlasovat. Nic takového ale z přiloženého vyjádření nelze zjistit (srov. rozsudek NSS čj. Ars 2/2013-59, bod 48). Soud nicméně konstatuje, že přímo v objektu s hlasovací místností je nutno se v návaznosti na § 32 odst. 2 zákona o místním referendu přemlouvání k účasti zdržet. [106] Soud též musí v návaznosti na argumentaci odpůrce podotknout, že není rozhodující, zdali členové přípravného výboru byli či jsou politicky aktivní. Místní referendum bylo vyhlášeno, protože jej svými podpisy podpořil dostatečný počet oprávněných osob, které si přály, aby o navržené otázce rozhodli přímo občané Statutárního města Kladna. Zákon nerozlišuje mezi místními referendy, za nimiž stojí politicky aktivní lidé, a mezi referendy vyvolanými třeba jen nezávislými osobami. V každém případě je třeba k místnímu referendu přistupovat stejně a v případě nutnosti požívá i právní ochrany. Soud proto neprováděl dokazování listinami, které měly prokazovat politickou příslušnost členů přípravného výboru a jejich případnou politickou aktivitu. Pro posouzení věci to není podstatné. [107] Soud nepomíjí, že z vyjádření účastníků školení pro členy okrskových volebních komisí konaném dne 20. 12. 2022 vyplynulo, že se příchozím do volební (hlasovací) místnosti nemá hlasovací lístek pro místní referendum nabízet, ale že si jej aktivně mají vyžádat. Naproti tomu ale měla školitelka M. B. na školení konaném dne 5. 1. 2023 uvést, že člen komise má úřední obálku vydat bez nabízení. To je ovšem v rozporu s tím, co sdělila podle členky okrskové volební komise v okrsku č. 50 této komisi při telefonickém hovoru (viz zvuková nahrávka z okrsku č. 50). Soud souhlasí s tím, že poskytování protichůdných informací okrskovým volebním komisím nepřispívá k řádnému průběhu hlasování v místním referendu, v důsledku čehož mohou postupovat rozdílně i jednotlivé okrskové volební komise. Zároveň na základě četných sdělení doložených soudu lze vyvozovat, že na školeních pro členy okrskových komisí byly poskytovány určité informace, jak při vydávání hlasovacích lístků a úředních obálek postupovat. Nicméně soud podotýká, že praxe části okrskových volebních komisí, které hlasovací lístky a úřední obálky nevydávaly bez dalšího (automaticky) byla souladná se zákonem. Pochybení soud shledal v těch případech, kdy okrskové volební komise nezajistily řádné označení místa pro vydávání hlasovacích lístků a úředních obálek pro místní referendum a zároveň se příchozích ani nedotazovaly, zda se chtějí zúčastnit prezidentské volby či místního referenda, a rovnou předpokládaly účast voliče toliko ve volbě prezidenta. Soud se neztotožňuje s odpůrcem, že by na činnost okrskových volebních komisí nemohl uplatňovat svůj vliv. Magistrát odpůrce a jeho zaměstnanci, za jejichž činnost je odpůrce odpovědný, například organizoval školení pro členy komisí, a lze proto předpokládat, že členové komise budou ve své praxi postupovat dle pokynů jim sdělených. Zároveň z dokazování vyplynulo, že členové komisí se v nejednom případě obraceli na M. B. s žádostí o informaci, jak postupovat v konkrétní situaci. Byť se tedy komise usnášely na různém způsobu vydávání úředních obálek a hlasovacích lístků dle svého uvážení, nelze zpochybnit, že k pokynům poskytnutým jim na školení přihlížely. Na druhou stranu soud nevyhodnotil jako důvodnou námitku navrhovatele b), že v okrskových volebních komisích působili lidé napojení na magistrát odpůrce. V praxi může být poměrně obtížné zajistit obsazení 57 okrskových volebních komisí, proto není výjimkou, že starosta obce deleguje do okrskové komise například i zaměstnance obecního úřadu (popř. magistrátu), což zákon nevylučuje. V projednávaném případě plnily úkoly okrskových komisí okrskové volební komise zřízené podle zákona o volbě prezidenta republiky. Je potom na každém z členů okrskových volebních komisí, aby dostál svému slibu, že bude vykonávat svou funkci svědomitě a nestranně podle právních předpisů České republiky (viz § 18 odst. 5 uvedeného zákona). [108] Podle navrhovatelů došlo dále k porušení i § 26 zákona o místním referendu, neboť M. B. ve spolupráci s členy okrskových volebních komisí zjevně získávala informace o účasti v místním referendu. [109] Soud souhlasí s navrhovateli, že zákaz poskytování informací o dílčích výsledcích hlasování podle § 26 zákona o místním referendu se vztahuje i na informace o dosahované účasti v jednotlivých okrscích, neboť účast v místním referendu má zcela zásadní vliv na jeho platnost a závaznost (viz rozsudek NSS čj. Ars 2/2013-59). Avšak již nemůže přisvědčit navrhovatelům, že by někteří členové okrskových volebních komisí takové informace M. B. poskytovali, a porušili tak zákonem uloženou povinnost mlčenlivosti, resp. navrhovatelé toto své tvrzení ničím nedokládají, a proto jej soud nemůže mít ani za prokázané. Tato námitka není důvodná. Navrhovatelé nadto toliko spekulují, pokud uvádějí, že v důsledku úniku informací o účasti se vytváří prostor pro manipulaci s průběhem hlasování, například laxním dodáváním chybějících hlasovacích lístků. [110] Ostatně další námitka směřuje právě k nedostatku hlasovacích lístků a úředních obálek ve volebních (hlasovacích) místnostech. [111] Podle § 34 odst. 1 zákona o místním referendu musí být každá hlasovací místnost vybavena mimo jiné dostatečným množstvím hlasovacích lístků. Smysl daného požadavku je nutno spatřovat v tom, aby každá oprávněná osoba, která projeví zájem, se mohla místního referenda zúčastnit a ve výkonu jejího hlasovacího práva jí nebránil právě nedostatek hlasovacích lístků ve volební (hlasovací) místnosti. Z toho důvodu je obec, v tomto případě odpůrce, povinna zajistit jejich dodání tak, aby mohly být před zahájením hlasování předány všem okrskovým volebním komisím (viz § 33 odst. 3 zákona o místním referendu). Při zajištění dostatečného množství hlasovacích lístků musí obec vycházet z toho, že hlasovací lístek a úřední obálka musejí být k dispozici všem oprávněným osobám zapsaným v seznamu oprávněných osob pro příslušný okrsek. Opatřit by přitom měla množství o něco vyšší, než je takto zjištěný počet, neboť v okrsku mohou hlasovat i osoby na hlasovací průkaz pro místní referendum dle § 30 zákona o místním referendu. Zákon též požaduje, aby hlasovací lístky byly okrskovým volebním komisím předány před zahájením hlasování. Jde o požadavek logický, protože se nelze spoléhat na to, že v případě nedostatku budou okrskovým volebním komisím hlasovací lístky postupně dodávány. Nelze vyloučit, že by v krátkém časovém intervalu byly veškeré dostupné hlasovací lístky již vydány, načež pro následně příchozí by nebyly k dispozici. Je povinností obce zajistit tisk a dodání dostatečného množství hlasovacích lístků, proto dle soudu není pádného důvodu, aby nebyly v potřebném počtu předány okrskovým volebním komisím již před zahájením hlasování. Odpůrce sám uvádí, že předem zajistil tisk toliko pro 67,5 % oprávněných osob. Soud nesporuje, že místního referenda se zúčastnilo méně hlasujících, ale postup odpůrce skýtá úskalí v tom, že předem nemůže zcela jistě vědět, jaká bude účast v každém okrsku. Vytiskl-li méně hlasovacích lístků, než kolik by bylo třeba při plné účasti, zákonitě musel hlasovací lístky distribuovat v menším množství poměrně do volebních (hlasovacích) místností, což není žádoucí. [112] Navrhovatelé poukazují na nedostatek hlasovacích lístků a úředních obálek konkrétně v okrsku č. 11, v němž byl předsedou okrskové volební komise J. V. Pro celkem 1 241 oprávněných osob zapsaných v seznamu měla okrsková volební komise při zahájení hlasování k dispozici pouze 600 hlasovacích lístků. Předseda komise dle navrhovatelů v dostatečném předstihu informoval M. B. o tom, že hlasovací lístky brzy dojdou, načež komisi bylo doručeno nejprve 50 a po opětovné žádosti 80 hlasovacích lístků. Toto potvrzuje i vyjádření předsedy okrskové volební komise přiložené k zápisu o průběhu a výsledku hlasování v daném okrsku. Soud proto nevyslýchal J. V. jako svědka, neboť rozhodné skutečnosti vyplývají přímo ze zápisu okrskové volební komise. Z téhož důvodu soud považoval za nadbytečné provádět výslech všech předsedů okrskových volebních komisí. [113] Odpůrce se dle mínění soudu zjevně spoléhal na to, že v případě nedostatku hlasovacích lístků bude schopen je dostatečně rychle komisi dodat. Nicméně soud považuje tuto praxi za rozpornou s § 33 odst. 3 a § 34 odst. 1 zákona o místním referendu, jelikož odpůrce byl povinen zajistit dostatečné množství hlasovacích lístků již před zahájením hlasování. Z důvodu toho, že hlasovací lístky nejen v této volební (hlasovací) místnosti docházely, je zřejmé, že odpůrce jejich dostatečné množství před zahájením hlasování nezajistil. Nadto se lze domnívat, že odpůrce takto postupoval i u dalších okrsků. Podle vyjádření předsedkyně okrskové volební komise v okrsku č. 6 si v druhý den hlasování komise musela hlasovací lístky opatřit z okrsku č. 4, jelikož odpůrce i přes žádost učiněnou v 10:03 další hlasovací lístky již nedodal, jak potvrzuje i zápis o průběhu a výsledku hlasování v tomto okrsku. Odpůrce na tuto skutečnost ve vyjádření nikterak nereagoval. Soud ze zpráv doložených k návrhu zjistil, že nedostatek hlasovacích lístků měl (třebaže jen v určitý okamžik) nastat i u okrsků č. 26 a 55. Námitka je tudíž důvodná. [114] Soud shrnuje, že shledal pochybení v označování objektů, v nichž se nacházely volební (hlasovací) místnosti, dále v postupu některých okrskových volebních komisí, jež bez oprávněného důvodu předpokládaly účast příchozích osob jen ve volbě prezidenta republiky, aniž by zjišťovaly vůli voličů, zda mají zájem účastnit se i hlasování v místním referendu, a konečně i porušení povinností odpůrce zajistit dostatečné množství hlasovacích lístků před zahájením hlasování. (…) Souvislost zjištěných nezákonností s výsledky místního referenda a jejich intenzita [134] Jelikož soud dospěl k závěru, že v průběhu kampaně pro místní referendum a při hlasování a zjišťování jeho výsledků došlo k porušení některých ústavních zásad a zákona o místním referendu, postupoval podle dalších kroků výše vymezeného přezkumného algoritmu. [135] V druhém kroku je třeba zkoumat vztah mezi zjištěnými vadami a celkovými výsledky místního referenda, přičemž podle soudu je v posuzovaném případě tento příčinný vztah založen. [136] Kampaň před místním referendem napomáhá k seznámení občanů s argumenty jednotlivých názorových uskupení na otázku položenou v místním referendu, díky čemuž si vytvářejí úsudek, jak budou v místním referendu hlasovat. Jedním z hlavních účelů kampaně je zároveň mobilizovat potenciální hlasující k účasti, na jejíž dosažené výši závisí samotný výsledek místního referenda – zda bude platné a rozhodnutí v něm přijaté závazné. Dospěl-li soud k tomu, že se odpůrce do „předreferendové“ kampaně zapojil a působil v ní v rozporu s ústavními principy rovnosti, neutrality veřejné moci a svobodné politické soutěže, nemůže být o souvislosti zjištěných pochybení s výsledky místního referenda pochyb. Přitom i u dalších shledaných vad [nedostatečné označení objektů s volebními (hlasovacími) místnostmi, pochybení některých okrskových volebních komisí při vydávání úředních obálek a hlasovacích lístků, nedostatek hlasovacích lístků, nezákonně započítané neplatné hlasovací lístky mezi platné hlasy, pochybení při zapečetění hlasovací schránky] existuje potenciální souvztažnost s konečnými výsledky v tom smyslu, že mohly negativně ovlivnit účast v místním referendu či správnost a legitimitu výsledků. Z těchto důvodů soud považuje i druhou podmínku algoritmu za splněnou. [137] Po uvážení o všech okolnostech projednávané věci má soud za splněnou i třetí podmínku, neboť je přesvědčen, že zjištěné nezákonnosti dosahují takové intenzity, že přinejmenším mohly ovlivnit výsledek místního referenda, a je tedy namístě se důvodně domnívat, že pokud by k nim nedošlo, byl by výsledek místního referenda odlišný. [138] Soud činí tento závěr s vědomím, že rozhodnutí osob oprávněných v místním referendu hlasovat má být změněno jen tehdy, pokud dojde k takovým pochybením v průběhu místního referenda, která způsobila, nebo alespoň mohla prokazatelně způsobit, že by hlasující rozhodli jinak, než kdyby těchto chyb nebylo (srov. nález ÚS ze dne 10. 2. 2015, sp. zn. III. ÚS 3673/14, č. 32/2015 Sb. ÚS, bod 82). Současně platí, že judikatura nezná absolutní vady, jež by měly za následek automatické zrušení voleb, resp. místního referenda. Všechny možné vady je nutné považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat s dopadem na výsledek hlasování v místním referendu (viz např. usnesení ÚS ze dne 31. 3. 2015, sp. zn. I. ÚS 105/15). Z důvodu respektu k vůli vyjádřené oprávněnými osobami v místním referendu musí soud postupovat zdrženlivě. Na druhou stranu je soud povinen zkoumat, zdali byly dodrženy pokyny ústavodárce, tedy zda ve volbách, případně v místním referendu rozhodla vůle většiny při respektování menšiny a zda nebyla účelovými kroky předem deformována vůle oprávněných osob a rovnost jejich hlasů (srov. nález ÚS ze dne 29. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10, č. 56/2011 Sb. ÚS, bod 44). [139] Soud přitom dospěl k závěru, že zejména v důsledku „předreferendové“ kampaně odpůrce a jeho postupu vůči navrhovatelům, potažmo příznivcům konání místního referenda mohlo dojít k deformaci vůle občanů města Kladna, neboť odpůrce se zjevně snažil o to, aby oprávněné osoby místní referendum zcela ignorovaly a zároveň aby navrhovatelé neměli možnost, jak o místním referendu informovat zejména v komunikačních prostředcích v držení odpůrce, resp. představit občanům města Kladna svůj pohled na otázku řešenou v místním referendu. (…) [150] Podle názoru soudu již jen pochybení v kampani před místním referendem postačovala k prohlášení hlasování v místním referendu za neplatné. Z toho důvodu soud podrobněji nezjišťoval, jaký konkrétní vliv mohly mít na výsledky hlasování v místním referendu ostatní nezákonnosti. Vzhledem k učiněnému závěru by nadto posuzování vlivu dalších vad na celkové výsledky bylo nepřesné a nevypovídající. Soud je totiž přesvědčen, že nezákonně vedená kampaň odpůrce mohla výsledky hlasování ovlivnit do té míry, že jednoduše nelze porovnávat dosažené míry účasti v jednotlivých okrscích, neboť i v těch okrscích, kde okrskové volební komise postupovaly zcela správně a současně bylo konání místního referenda i řádně označeno (na objektu s hlasovací místností a případně i v ní), mohly být celkové výsledky zkresleny nepřípustnou kampaní odpůrce. Nicméně v případě zjištěného nedostatku hlasovacích lístků v některých okrscích, nezákonného postupu části okrskových volebních komisí při vydávání úředních obálek a volebních (hlasovacích) lístků a nedostatečného označování objektů s hlasovacími místnostmi musí soud konstatovat, že přispívají k závěru o možném ovlivnění výsledků hlasování v místním referendu. Zejména v případě části okrskových volebních komisí, které své úkoly plnily tak, že bez zákonného důvodu upřednostnily volbu prezidenta republiky před místním referendem [tj. předpokládaly účast příchozích osob toliko v prezidentských volbách a předem se nezajímaly o to, zdali volič nechce hlasovat i v místním referendu, aniž by ve volební (hlasovací) místnosti zajistily řádné rozlišení míst pro volby a místní referendum], dospěl soud k závěru, že jejich postup mohl v konečném důsledku mít vliv na výsledky hlasování v jednotlivých okrscích. Pro příklad soud uvádí účast v některých okrscích, kde okrskové volební komise postupovaly nesprávně, a to v okrscích č. 4 (účast 20,54 %), 10 (účast 22,78 %), 24 (účast 15,37 %) a 54 (20,27 %). Ve vypočtených případech nebylo ve volebních (hlasovacích) místnostech řádně označeno konání místního referenda a komise současně přednostně vydávala úřední obálky a hlasovací lístky pro prezidentskou volbu, aniž by se dotazovala na účast v místním referendu. V okrsku č. 24 nebyl viditelně označen ani objekt s hlasovací místností. Porovnal-li by soud (s výhradou zkreslení výsledků nezákonnou kampaní) tyto údaje s průměrnou mírou účasti v okrscích, kde se dle analýzy navrhovatelů komise dotazovala, zdali si volič přeje hlasovat i v místním referendu (29,54 %), případně kde komise voliče poslala ke stolku, u něhož se vydávaly hlasovací lístky pro místní referendum (42,84 %), je patrné, že postup komise mohl mít na výslednou účast ve zmíněných okrscích vliv. Soud činí tento závěr i s vědomím, že postup komise a označení volební (hlasovací) místnosti nemusely být jedinými faktory ovlivňujícími účast, jak uvedl již výše. Nicméně jistá korelace je zřejmá. [151] Soud dále dovodil, že nesprávným postupem bylo i automatické vydávání hlasovacích lístků a úředních obálek. Dle údajů navrhovatelů takto postupovaly okrskové volební komise v pěti okrscích a průměrná účast v nich měla činit 49,62 %. Z hlediska posouzení nezákonnosti je však rozhodující, zdali úřední obálku obdrželi pouze ti, kteří ji chtěli, resp. že ji komise „nevnutila“ žádné oprávněné osobě proti její vůli. Na základě srovnání s účastí v prezidentské volbě je ale zjevné, že v okrscích č. 6, 11, 40, 43 a 55, v nichž měly komise hlasovací lístky automaticky vydávat, zdaleka ne všichni voliči se zúčastnili i místního referenda. Toto zjištění lze učinit již jen na základě průměrné míry volební účasti v městě Kladno, jež činila 62,19 %. Ve vypočtených okrscích však účast v místním referendu dosáhla těchto hodnot (postupně podle jednotlivých okrsků): 41,30 %, 51,49 %, 53,55 %, 48,09 % a 51,37 %. Konkrétněji volební účast dosáhla v okrscích č. 6, 11, 40, 43 a 55 těchto výší: 60,99 %, 76,82 %, 64,09 %, 63,39 % a 72 %. Z toho na první pohled vyplývá, že voliči se v těchto okrscích zjevně mohli svobodně rozhodnout, zdali úřední obálku a hlasovací lístek k místnímu referendu přijmou, přičemž velká část z nich ji očividně odmítla. Soud z toho dovozuje, že přímé vydání úřední obálky a hlasovacího lístku i k místnímu referendu mohlo vést k vyšší účasti, ale je nutné trvat na tom, aby okrskové volební komise nejprve ověřily, že se příchozí skutečně účastnit místního referenda chce. Avšak údaje o účasti v místním referendu v těchto pěti okrscích svědčí ve prospěch toho, že okrsková volební komise může svým přístupem a organizací činnosti do jisté míry ovlivnit celkovou dosaženou účast v místním referendu. O to závažněji soud hodnotí pochybení okrskových volebních komisí popsaná v předchozím odstavci, jelikož jimi mohly přispět k ovlivnění výsledků místního referenda. [152] Nedostatek hlasovacích lístků, který prokazatelně nastal v okrscích č. 6 a 11 (zde však byly hlasovací lístky následně doplněny), tj. v okrscích s poměrně vysokou účastí (viz předchozí odstavec), dále nasvědčuje tomu, že odpůrce nečinil vše, co mu zákon ukládá, aby zajistil organizaci a řádný průběh hlasování v místním referendu. Opětovně soud připomíná, že bylo povinností odpůrce, aby zorganizoval a připravil místní referendum tak, aby byly vytvořeny podmínky pro platnost rozhodnutí v něm přijatém, a to zejména z hlediska dosažené účasti. Oproti tomu odpůrce před začátkem hlasování nezajistil dostatečné množství hlasovacích lístků, jak mu zákon ukládá, a v případě okrsku č. 6 je v druhý den hlasování ani nezvládl doplnit. Okrsková volební komise tak byla odkázána jen na svou iniciativu, když si chybějící hlasovací lístky musela opatřit z jiného okrsku. Tato skutečnost dokresluje fakt, že odpůrce vybočil ze své role organizátora místního referenda, a naopak konal tak, aby rozhodnutí v místním referendu nebylo platné. Uvedená zjištění posilují intenzitu zjištěných nezákonností. (…) Opakované hlasování v místním referendu [155] Soud se závěrem musel zabývat tím, zdali je vzhledem k zjištěným vadám nutné opakování hlasování v místním referendu a případně zda sám může opětovně místní referendum vyhlásit, jak požadují navrhovatelé. Zákon o místním referendu ani soudní řád správní výslovně neupravují, jaké důsledky jsou s rozhodnutím soudu o neplatnosti hlasování v místním referendu spojeny, resp. jak se má následně postupovat. K této otázce se částečně vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 3. 2016, čj. Ars 4/2015-45, č. 3414/2016 Sb. NSS, kde v bodě 36 uvedl, že „v případě, že bude rozhodnuto o neplatnosti hlasování v místním referendu, bude se jednat o vady ovlivňující hlasování či zjišťování výsledků hlasování. V tomto druhém případě půjde o obdobu neplatnosti voleb podle § 90 odst. 1 s. ř. s. Bylo by zcela absurdní dovozovat z právní úpravy, že i v případě tohoto druhu chyb by muselo být vyhlašováno zcela nové referendum, pokud by vada spočívala například v chybném spočítání výsledků hlasování. S ohledem na značnou kusost právní úpravy se bude muset v takových situacích soud vypořádat s tím, nakolik bude možné využít analogie s volebními předpisy a se kterými, nicméně v tuto chvíli je předčasné se k těmto otázkám vyjadřovat.“ Soud proto dále zkoumal, zdali je možné analogicky postupovat podle některého z volebních předpisů. Dle mínění soudu je takovým předpisem zákon o volbách do zastupitelstev obcí, neboť vzhledem k předmětu úpravy má ze své podstaty k zákonu o místním referendu a k problematice v něm řešené nejblíže. [156] Podle § 60 zákona o volbách do zastupitelstev obcí se lze domáhat vyslovení neplatnosti hlasování, voleb, případně volby kandidáta. Shledá-li soud oprávněným návrh na neplatnost hlasování nebo na neplatnost voleb, nedojde ke zvolení zastupitelstva (§ 54 odst. 1 uvedeného zákona) a ministr vnitra vyhlásí opakované volby nebo opakované hlasování do 30 dnů poté, kdy mu bylo oznámeno usnesení soudu (§ 54 odst. 2 téhož zákona). [157] Charakter vad, které soud zjistil a které mohly ovlivnit výsledek místního referenda, je takový, že zjištěná pochybení nelze zpětně zhojit ani napravit zásahem soudu (např. tím, že by soud pouze přepočítal odevzdané hlasovací lístky a vyhlásil správný výsledek). Nezákonně totiž byla vedena již samotná kampaň před místním referendem a dále byly oprávněné osoby v některých okrscích nedostatečně zpraveny o konání místního referenda ve volebních (hlasovacích) místnostech. Jedná se proto o pochybení, která předurčila nutnost konání opakovaného hlasování v místním referendu. Jedině tak bude možné zjistit, jaká je skutečná a nedeformovaná vůle občanů Statutárního města Kladna (byť každé hlasování je jedinečné a odehrávající se za specifických okolností, které při opakovaném hlasování nemusí být přítomny). [158] Zároveň soud dospěl k závěru, že není třeba, aby bylo opětovně místní referendum vyhlášeno, nýbrž postačí, pokud bude zopakováno toliko hlasovaní v místním referendu v novém termínu. K vyhlášení místního referenda v projednávaném případě totiž došlo již usnesením zdejšího soudu čj. 59 A 38/2022-206, v němž soud zároveň určil, že návrh na konání místního referenda na území Statutárního města Kladna podaný navrhovatelem a) dne 27. 9. 2022 nemá nedostatky. Na základě bezvadného návrhu mohl soud následně rozhodnout i o vyhlášení místního referenda o navržené otázce. Soud nynějším usnesením v souladu se zákonem o místním referendu vyslovil, že toliko hlasování v uskutečněném místním referendu je neplatné. Není proto třeba, aby bylo místní referendum znovu vyhlašováno a celý proces se navracel do stádia před jeho vyhlášením. To však neznamená, že by se před opakovaným hlasováním nemohla vést referendová kampaň, právě naopak. K jejímu průběhu ale není třeba nové místní referendum vyhlašovat. Pro nové vyhlášení místního referenda není důvod ani proto, že nemusí být opětovně zkoumán návrh přípravného výboru z hlediska jeho náležitostí či přípustnost navržené otázky, jelikož v posuzované věci již bylo postaveno soudem najisto, že návrh přípravného výboru na konání místního referenda je bezvadný a že o navržené otázce lze místní referendum konat. Samotný zákon o místním referendu nadto explicitně rozlišuje mezi vyhlášením místního referenda a stanovením dne jeho konání. Zastupitelstvo obce je totiž povinno za zákonem stanovených podmínek rozhodnout o vyhlášení místního referenda a zároveň stanovit den jeho konání [viz § 13 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu], a to v souladu s pravidly v § 15 citovaného zákona. I zákon o volbách do zastupitelstev obcí v § 54 umožňuje, aby se konalo pouze opakované hlasování, vyhoví-li soud návrhu na neplatnost hlasování ve volbách. Z toho důvodu soud zamítl návrh navrhovatelů na vyhlášení místního referenda. Nelze ani odhlédnout od faktu, že zákon o místním referendu ani soudní řád správní soudu neumožnují, aby v návaznosti na vyslovení neplatnosti hlasování dalším výrokem opětovně místní referendum vyhlásil. Podle zákona o místním referendu přichází v úvahu vyhlášení místního referenda soudem jen v případě, že zastupitelstvo obce nerozhodlo o návrhu přípravného výboru podle § 13 odst. 1 písm. a) tohoto zákona nebo rozhodlo o tom, že místní referendum nevyhlásí podle § 13 odst. 1 písm. b) odkazovaného zákona. Jen v popsaných případech rozhodnutí soudu nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva obce (viz § 57 odst. 3 zákona o místním referendu). Jinak ale zákon svěřuje rozhodnutí o vyhlášení místního referenda a stanovení dne jeho konání zastupitelstvu obce, do jehož kompetencí by soud nepřípustně zasahoval, vyhlásil-li by nyní místní referendum, případně stanovil den jeho konání. [159] S ohledem na shora uvedené je proto dle soudu nutné analogicky postupovat podle zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Soud se tudíž omezil na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu, přičemž přímým důsledkem jeho rozhodnutí je povinnost stanovit nový termín (viz níže), v němž se hlasování v místním referendu o totožné otázce uskuteční. Ke stejnému závěru dospívá i komentář k § 91a odst. 1 písm. c) a d) s. ř. s. (viz Mikeš, P. § 91a. In: Kühn, Z.; Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019). [160] Podle § 54 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí vyhlašuje opakované hlasování ve volbách do zastupitelstva obce ministr vnitra do 30 dnů od oznámení usnesení soudu. Jelikož právní úprava neurčuje, kdo je povinen stanovit den konání nového hlasování v místním referendu, je soud přesvědčen, že tato pravomoc náleží zastupitelstvu obce, které je tím orgánem, jenž primárně dle § 13 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu vyhlašuje místní referendum a stanovuje den jeho konání. Není důvodu, aby v případě vyslovené neplatnosti hlasování v místním referendu termín jeho opakovaného konání určoval jiný orgán obce, či dokonce správní orgán mimo dotčenou obec nebo sám soud. Analogicky podle § 54 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí bude zastupitelstvo odpůrce povinno stanovit den opakovaného konání místního referenda do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení, jež nastává vyvěšením na úřední desce soudu (§ 93 odst. 5 s. ř. s.). Lhůta 30 dnů se soudu jeví jako dostatečně dlouhá pro případné svolání zastupitelstva odpůrce, jehož úkolem bude toliko určit termín konání opakovaného hlasování (již nebude posuzovat přípustnost konání místního referenda o navržené otázce). Při svém rozhodování by se mělo zastupitelstvo řídit § 5 a § 15 zákona o místním referendu, tedy by mělo určit den konání místního referenda tak, aby se konalo nejpozději do 90 dnů po dni vyvěšení usnesení zastupitelstva na úřední desce magistrátu odpůrce, nebude-li v návrhu přípravného výboru uvedena doba pozdější. Soud se domnívá, že přípravný výbor má i za této situace právo na to, aby zastupitelstvo obce vyhlásilo místní referendum v termínu dle jeho návrhu (obecně je tomuto právu přípravného výboru poskytována soudní ochrana – viz rozsudek NSS čj. Ars 3/2014-41). Dále v zásadě platí, že je třeba upřednostnit takový termín, který zvýší pravděpodobnost, že výsledky místního referenda budou vzhledem k účasti platné (srov. rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2015, čj. Ars 11/2014-42, č. 3211/2015 Sb. NSS, bod 33). Jen pro přesvědčivé důvody se může zastupitelstvo obce od návrhu přípravného výboru odchýlit. Proto, má-li zastupitelstvo odpůrce rozhodovat o dni konání místního referenda, mělo by primárně vyjít z návrhu navrhovatele a), jenž by měl být v případě zájmu učiněn bezodkladně, aby zastupitelstvo odpůrce mělo dostatečný čas na jeho posouzení v 30denní lhůtě od právní moci tohoto usnesení. [161] K případnému návrhu přípravného výboru ohledně termínu nového hlasování v místním referendu soud upozorňuje na závěry posledně odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu, dle něhož je „obecně přípustné, aby přípravný výbor ve svém návrhu termínoval místní referendum na dobu souběžného hlasování ve volbách, o nichž víme, že v budoucnosti nastanou, jen nevíme přesně kdy (dies certus an, incertus quando). Pokud se však má tento termín odehrát v ne příliš blízké budoucnosti, jako je tomu v nyní posuzovaném případě (příští řádné volby do zastupitelstev obcí se mají konat na podzim roku 2018, příští řádné volby do Poslanecké sněmovny na podzim roku 2017, do Senátu ve volebním obvodu 47 na podzim roku 2018), musí brát zastupitelstvo obce ohled nejen na platnost místního referenda, ale též na jeho aktuálnost, resp. realizovatelnost rozhodnutí, jež má být v místním referendu přijato.“ (viz rozsudek čj. Ars 11/2014-42, bod 34)

decision_1.txt

k § 37 odst. 1 a § 174 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) k § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu k čl. 40 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“) Je-li podmínkou prodloužení pobytového titulu podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, neexistence pravomocného odsouzení za úmyslný trestný čin (§ 37 odst. 1 citovaného zákona), resp. trestní zachovalost (§ 174 odst. 1 téhož zákona), probíhající trestní řízení se žadatelem o prodloužení pobytového titulu není řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán závislý [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Správní orgán na základě presumpce neviny (čl. 40 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) vychází z toho, že žadatel je trestně zachovalý a nebyl pravomocně odsouzen za úmyslný trestný čin. (Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2023, čj. 2 Azs 103/2021-28) Prejudikatura: č. 3013/2014 Sb. NSS a č. 3896/2019 Sb. NSS. Věc: J. P. G. proti Ministerstvu vnitra o vydání rozhodnutí o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty, o kasační stížnosti žalovaného. Rozšířený senát v této věci řešil otázku, zda probíhající trestní řízení proti cizinci – žadateli o prodloužení pobytového titulu podle zákona o pobytu cizinců (zde žádost o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty), je řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán rozhodující o žádosti závislý. Pokud by totiž trestní řízení takovým řízením bylo, musel by správní orgán řízení o žádosti cizince přerušit a vyčkat na výsledek trestního řízení. Dne 18. 10. 2017 zahájilo žalované Ministerstvo vnitra řízení o žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty dle § 44a zákona o pobytu cizinců. Ministerstvo během řízení zjistilo, že proti žalobci jako obviněnému bylo v březnu 2019 zahájeno trestní stíhání ve věci zvlášť závažného zločinu obchodování s lidmi (§ 168 odst. 2 a 3 trestního zákoníku). Ministerstvo proto usnesením ze dne 17. 4. 2019 správní řízení přerušilo z důvodu probíhajícího řízení o předběžné otázce dle § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu, a to do doby pravomocného rozhodnutí v trestní věci žalobce. Žalobce se marně bránil žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti u Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců. Žalobce se proti nečinnosti ministerstva úspěšně bránil u Krajského soudu v Českých Budějovicích, který jeho žalobě vyhověl. Rozsudkem ze dne 13. 4. 2021, čj. 57 A 1/2021-27, ministerstvu uložil vydat rozhodnutí, a to ve lhůtě 60 dnů od právní moci rozsudku. Krajský soud zdůraznil, že žalobci svědčí presumpce neviny. Tuto domněnku lze vyvrátit jedině odsuzujícím pravomocným rozsudkem o vině žalobce. Orgány veřejné moci jsou povinny presumovat nevinu žalobce až do okamžiku pravomocného rozsudku trestního soudu, z něhož plyne opak. Krajský soud proto neshledal důvod pro přerušení řízení v době, kdy nebylo o vině žalobce doposud rozhodnuto, neboť na něj bylo nutné hledět jako na nevinného. Ministerstvu tedy nic nebrání vydat rozhodnutí ve věci samé. Rozsudek krajského soudu napadlo kasační stížností žalované ministerstvo (stěžovatel). Řízení o žádosti prý bylo přerušeno důvodně, neboť trestní stíhání žalobce bylo řízením o předběžné otázce, na jejímž řešení závisí rozhodnutí o žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty. Stěžovatel argumentoval, že si nemůže sám učinit úsudek, zda se žalobce dopustil trestného činu, pro nějž je stíhán [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Pokud by princip presumpce neviny měl mít dopady popsané v odůvodnění rozsudku krajského soudu, lze pochybovat o smyslu daného ustanovení, a to minimálně v řízeních vedených podle zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel byl naopak přesvědčen, že právě § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu je projevem zásady presumpce neviny; není s ní přitom v rozporu, pokud správní orgán probíhající trestní stíhání cizince pokládá za řízení o předběžné otázce. Opačný názor než krajský soud zastává i judikatura Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 26. 9. 2012, čj. 8 Ans 8/2012-50). Pokud by žalobce byl shledán vinným trestným činem, mohl by mu (jakožto cizinci) být uložen trest vyhoštění; právní mocí takového rozsudku by zaměstnanecká karta zanikla a příslušné řízení by bylo zastaveno. Stěžovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2012, čj. 6 Ans 7/2012-35, v němž řízením o předběžné otázce sice bylo probíhající řízení o správním vyhoštění, nicméně v jeho odůvodnění je výstižně popsána nesmyslnost posuzování podmínek pro prodloužení doby platnosti povolení. Stejně tak neefektivní by byl i postup předestřený krajským soudem v napadeném rozsudku, tedy že by žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty mohlo být vyhověno a až v případě jeho odsouzení by bylo zahájeno řízení o zrušení její platnosti. Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti připustil, že je trestně stíhán. To však není důvod pro přerušení správního řízení o jeho žádosti. Pokud by byl žalobce vskutku odsouzen pro trestný čin, byly by tím naplněny podmínky § 46e odst. 1 zákona o pobytu cizinců a zaměstnanecká karta by mu byla zrušena (v takovém případě není nutné zkoumat dopady do rodinného a soukromého života, ke zrušení zaměstnanecké karty dochází bez dalšího); zákonodárce tedy s takovouto situací počítal a vyřešil ji. Rozsudek čj. 8 Ans 8/2012-50 byl dle žalobce vydán za předchozí právní úpravy; navíc se jedná o ojedinělý a nikoli konstantní právní názor. Druhý senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc přidělena, se ji rozhodl předložit rozšířenému senátu, neboť nesouhlasil se stávající judikaturou. Šestý senát v rozsudku čj. 6 Ans 7/2012-35 dospěl k závěru, že řízení o správním vyhoštění představuje ve vztahu k řízení o žádosti cizince o získání povolení k dlouhodobému pobytu řízení o předběžné otázce ve smyslu § 57 správního řádu. Na to navázal devátý senát v rozsudku ze dne 10. 9. 2013, čj. 9 Ans 2/2013-36, kde uvedl, že „je nehospodárné a neefektivní, aby žalovaný ve správním řízení o povolení k dlouhodobému pobytu zkoumal splnění podmínek vyjadřující vůli státu k umožnění pobytu cizince na jeho území, když v tutéž dobu probíhá řízení o tom, zda nejsou splněny podmínky pro vynutitelné ukončení pobytu cizince na území České republiky“. Ve shora citované věci sp. zn. 8 Ans 8/2012 pak Nejvyšší správní soud přezkoumával rozsudek o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Tvrzená nečinnost byla dána přerušením řízení o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu, a to až do vyřešení předběžné otázky podle § 64 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 57 odst. 2 správního řádu, jíž bylo probíhající trestní řízení proti žadateli (žalobci). Žalovaný (a následně též soud) v dané věci argumentoval tím, že trestní řízení má význam pro řízení o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu žalobce, protože řeší otázku jeho trestní zachovalosti, která je jednou ze zákonných podmínek pro vyhovění jím podané žádosti. Osmý senát v dané věci předně konstatoval, že platnost povolení k dlouhodobému pobytu nebylo možné prodloužit, pokud cizinec nesplňoval podmínku trestní zachovalosti ve smyslu § 174 zákona o pobytu cizinců. V bodu 26 odůvodnění rozsudku pak uvedl: „Otázka, zda byl spáchán trestný čin a kdo za něj odpovídá, je přitom předběžnou otázkou, o které si správní orgán nemůže učinit úsudek sám [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Žalovaný proto nepochybil, přerušil-li řízení o žádosti stěžovatele o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu z důvodu probíhajícího trestního řízení.“ Na tento závěr v nedávné době odkázal Městský soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 27. 10. 2021, čj. 17 A 7/2019-43, v bodech 20 a 21 (kasační stížnost proti tomuto rozsudku nebyla podána). Naopak Krajský soud v Českých Budějovicích již v rozsudku ze dne 8. 4. 2021, čj. 61 A 1/2021-28, jenž se týkal stejného žalobce jako v této věci (kasační stížnost ani proti tomuto rozsudku nebyla podána), dospěl k závěru, že s ohledem na zásadu presumpce neviny není samotné zahájení trestního stíhání žadatele o souhlas se změnou zaměstnavatele držitele zaměstnanecké karty dostatečným důvodem k přerušení tohoto řízení. Nenastane-li jiná skutečnost, pro kterou by bylo nutno řízení přerušit, je správní orgán povinen v řízení řádně pokračovat a vydat meritorní rozhodnutí. Předkládající senát se ztotožnil se závěry vyslovenými krajským soudem v napadeném rozsudku, resp. v rozsudku téhož krajského soudu sp. zn. 61 A 1/2021. Samotné zahájení, případně souběžné konání trestního řízení proti žadateli o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty není důvodem pro přerušení správního řízení. Posouzení viny žadatele totiž není předběžnou otázkou podle § 64 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 57 odst. 2 správního řádu. Předběžnou otázkou podle § 57 odst. 1 správního řádu je pouze taková otázka, na jejímž vyřešení závisí možnost vydat meritorní rozhodnutí a o níž správnímu orgánu nepřísluší rozhodnout. Jedná se tedy o otázku, jejíž znalost je nezbytnou podmínkou pro rozhodnutí správního orgánu, jež má být vydáno; staví najisto práva a povinnosti osob či jiné skutečnosti, na posouzení jejichž právního statusu rozhodnutí správního orgánu závisí (srov. Hrabák, J. Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou. 5. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2018). V řešené věci nebyl výsledek trestního řízení proti žalobci předběžnou otázkou pro vydání rozhodnutí o prodloužení doby platnosti jeho zaměstnanecké karty, neboť toto řízení na budoucím výroku o vině či nevině žalobce vůbec nezáviselo. Rozhodující je, že žalobce v době přerušení řízení, stejně jako v okamžiku rozhodování krajského soudu o nečinnostní žalobě (srov. § 81 odst. 1 s. ř. s.), nebyl odsouzen, natož pravomocně. Byť sice byl toho času trestně stíhán, v souladu se zásadou presumpce neviny měl stěžovatel presumovat jeho nevinu, a tedy k němu přistupovat jako k osobě trestně zachovalé. Správnímu orgánu proto dle druhého senátu nic nebránilo vydat rozhodnutí ve věci samé; neměl tedy řízení až do skončení trestní věci přerušit. Vyčkávání s vydáním rozhodnutí (v důsledku přerušení daného řízení) nelze ospravedlnit žádnými ze stěžovatelem předestřených argumentů. Správní orgán si nemůže sám učinit úsudek, zda se žalobce dopustil trestného činu. Tato argumentace je však irelevantní za situace, kdy měl žalobce považovat za nevinného. Stěžovateli bylo sice třeba přisvědčit, že meritorní rozhodování o žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti jeho zaměstnanecké karty v situaci, kdy probíhá trestní řízení, jehož následkem může být žalobci pobyt přímo ukončen (vyhoštěním) nebo jehož výsledek může být důvodem nevyhovění žádosti, se může jevit jako nehospodárné či neefektivní. Dle druhého senátu však pragmatický přístup správního orgánu k vedení řízení (způsobem minimalizujícím náklady a učiněné úkony) nemůže být akceptovatelným důvodem pro popření aplikace ústavně garantované zásady presumpce neviny. Tuto zásadu je, jako jednu ze stěžejních hodnot klasického západního liberálního systému základních práv, vždy třeba důsledně promítat kamkoli, kde to má právní význam. Vydáním rozhodnutí navíc nemůže dojít k újmě žádných třetích osob. Pokud by došlo k pravomocnému odsouzení žalobce, byla by tato skutečnost důvodem pro zrušení platnosti jeho zaměstnanecké karty postupem dle § 46e odst. 1 ve spojení s § 37 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Správní orgán dle názoru druhého senátu nemůže odmítat rozhodnout (jsou-li pro to splněny podmínky) jenom proto, že v budoucnu hrozí možnost, že takové rozhodnutí bude muset, z důvodu odpadnutí podmínek pro jeho vydání, změnit nebo zrušit. Osmý senát však již ve shora citovaném rozsudku čj. 8 Ans 8/2012-50 ve skutkově a právně obdobné věci konstatoval, byť lakonicky bez jakéhokoli podrobnějšího zdůvodnění, že otázka, zda byl spáchán trestný čin, je předběžnou otázkou, o které si správní orgán v řízení o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu nemůže sám učinit úsudek. Druhý senát proto postoupil věc rozšířenému senátu s otázkou, zda probíhající trestní řízení proti žadateli o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty (pobytového titulu dle zákona o pobytu cizinců) je řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán závislý, či nikoli. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III.1 Pravomoc rozšířeného senátu [17] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. [18] V nynější věci druhý senát dospěl k právnímu názoru odlišnému od právního názoru zaujatého osmým senátem ve věci sp. zn. 8 Ans 8/2012 citované výše. Není podstatné, že osmý senát rozhodoval o žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu, zatímco nyní jde o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty. Konstrukce rozhodování o prodloužení obou pobytových titulů, jak správně říká druhý senát, je stejná. A zůstává stejná i přes určité dílčí změny zákona o pobytu cizinců, které zmínil žalobce (který ve vyjádření ke kasační stížnosti argumentoval ve prospěch toho, aby druhý senát rozhodl odlišně od názoru osmého senátu bez předložení věci rozšířenému senátu). Proto v obou případech je stejná i právní otázka, kterou chce druhý senát rozhodnout jinak než osmý senát. [19] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti zmínil též to, že rozsudek osmého senátu je ojedinělý, bez ambice založit konstantní judikaturu. Rozšířený senát v obecné rovině souhlasí s tím, že není povolán řešit judikaturní rozpory v situaci, kdy je zřejmé a objektivně doložitelné, že odchylný právní názor vyjádřený v předchozím rozhodnutí soudu již nemá žádné obecné normativní účinky. Příkladem je situace, kdy je z dalšího judikaturního vývoje jednoznačně zřejmé, že by soud, pokud by opětovně řešil tutéž právní otázku, takto již nerozhodl (usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, čj. 10 As 2/2018-31, č. 3896/2019 Sb. NSS, body 33 a 37). O nic takového však v nynějším případě nejde. [20] Je pravda, že osmý senát v roce 2012 asi neměl širší precedentní ambice, ostatně judikát čj. 8 Ans 8/2012-50 neopatřil ani právní větou. Přesto je zřejmé, že tento judikát zůstává i po jedenácti letech v judikatuře používaným, běžně se na něj odvolávají i krajské soudy. Sám druhý senát zmiňuje pro ilustraci rozsudek Městského soudu v Praze čj. 17 A 7/2019-43, který se v bodech 20 a 21 na judikát osmého senátu výslovně odvolává. Na tento závěr osmého senátu běžně odkazuje též judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 24. 1. 2014, čj. 7 Ans 6/2013-30, kde je závěr osmého senátu citován v aplikovatelné judikatuře, byť přímo v této věci použit není, protože tam šlo o jinou právní otázku). V neposlední řadě dal judikát osmého senátu i myšlenkový základ pro závěr č. 137 Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 30. 5. 2014, který se týkal přerušení řízení o žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu podle § 57 odst. 2 a § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu z důvodu aktuálně vedeného trestního řízení proti žadateli. Tento závěr se na judikát osmého senátu výslovně odvolává a jeho závěry přebírá.1) [21] Judikát čj. 8 Ans 8/2012-50 je tedy stále „živým právem“, které vyvolává širší normativní účinky. Jsou tak dány všechny podmínky pro pravomoc rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. Druhý senát totiž dospěl při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vysloveného v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Současně není sporné, že nyní předložená otázka je významná pro řešení posuzované kauzy. III.2 Právní názor rozšířeného senátu [22] Problematika předběžných otázek ve správním řízení je upravena v § 57 správního řádu. Podle § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu, jestliže vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky, již nepřísluší správnímu orgánu rozhodnout a o které nebylo dosud pravomocně rozhodnuto, správní orgán si o ní může učinit úsudek. Správní orgán si však nemůže učinit úsudek mj. o tom, zda byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt (tímto pravidlem tak správní řád důsledně promítá do podústavního práva ústavní zásadu presumpce neviny, podobně např. § 52 odst. 2 s. ř. s., § 135 odst. 1 o. s. ř.). [23] Řízení o předběžné otázce je jedním z důvodů pro přerušení správního řízení [§ 57 odst. 2, § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu]. [24] Ustanovení § 57 odst. 1 správního řádu hovoří o tom, že vydání rozhodnutí závisí na řešení předběžné otázky. To je třeba chápat tak, že jde pouze o takové otázky, bez jejichž vyřešení nelze vůbec v řízení pokračovat a vydat rozhodnutí. Rozšířený senát tedy obecně chápe § 57 odst. 1 správního řádu stejně jako poradní sbor ministra vnitra ve stanovisku č. 137/2014, citovaném výše v bodě [20]. Právě s ohledem na toto zákonné vymezení předběžné otázky je však patrné, že tu chybí hned základní podmínka, aby trestní stíhání cizince bylo řízením o předběžné otázce pro rozhodnutí o prodloužení pobytového titulu. [25] Žalobce podal žádost o prodloužení zaměstnanecké karty podle § 44a zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 30. 7. 2019. Situace, kdy ministerstvo platnost zaměstnanecké karty neprodlouží, uvádí zákon o pobytu cizinců v § 44a odst. 11 (mezi pro tuto věc rozhodným zněním a nynější úpravou proběhly další dvě novely, pro řešení nynější otázky však tyto novely nemají význam). Podle § 44a odst. 11 zákona o pobytu cizinců ve znění do 30. 7. 2019 ministerstvo platnost karty neprodlouží mj. tehdy, je-li důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti zaměstnanecké karty (§ 46e). Podle § 46e odst. 1 ministerstvo zruší platnost zaměstnanecké karty z důvodů uvedených v § 37. Podle § 37 odst. 1 písm. a) ministerstvo zruší platnost víza k pobytu nad 90 dnů, jestliže cizinec byl pravomocně odsouzen za spáchání úmyslného trestného činu. Další důvod zrušení víza uvedený v § 37 odst. 2, konkrétně v písmenu a), lze zjistit díky křížovému odkazu na § 56 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. V § 56 odst. 2 písm. a) se skrývá podmínka trestní zachovalosti, kterou definuje § 174 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců tak, že za trestně zachovalého se pro účely tohoto zákona považuje cizinec, který nemá ve výpisu z evidence Rejstříku trestů záznam, že byl pravomocně odsouzen za spáchání trestného činu [v nynějším případě není třeba uvažovat o další podmínce trestní zachovalosti podle písmene b) téhož ustanovení, které pracuje s dokladem cizího státu obdobným výpisu z evidence Rejstříku trestů]. [26] Probíhající trestní řízení však není ekvivalentem pravomocného odsouzení. Na tom nic nemění ani to, že cizinec je trestně stíhán, byl obžalován ze spáchání trestného činu nebo dokonce že byl nepravomocně odsouzen rozsudkem trestního soudu. Naopak, až do právní moci odsuzujícího rozsudku se na cizince musí hledět jako na nevinného [viz ústavní zásada presumpce neviny vyjádřená v čl. 40 odst. 2 Listiny, čl. 6 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) nebo čl. 48 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie2)]. [27] Pokud byl cizinec pravomocně odsouzen, nelze jeho žádosti o prodloužení pobytového titulu vyhovět. Pokud ale cizinec (doposud) pravomocně odsouzen nebyl, je možné, samozřejmě za splnění ostatních zákonných podmínek, o žádosti rozhodnout pozitivně (arg. a contrario). [28] Stěžovatel má samozřejmě pravdu, že správní orgán si nemůže učinit úsudek mj. o tom, zda byl spáchán trestný čin [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Žádný takový úsudek si však správní orgán činit nemusí (a samozřejmě ani nesmí). Rozšířený senát opakuje, že klíčové pro rozhodnutí stěžovatele je pravomocné odsouzení cizince za úmyslný trestný čin, resp. pravomocné odsouzení cizince za trestný čin, které se promítne do evidence Rejstříku trestů. [29] Ze zákona ani neplyne, že by snad měl správní orgán vyčkávat s rozhodnutím o žádosti až do pravomocného skončení trestního řízení (které jistě může skončit řadou způsobů upravených trestním řádem, včetně pravomocného odsuzujícího trestního rozsudku). Rozšířený senát pro ilustraci ukazuje na opačné řešení v řízení o vydání zbrojního průkazu, které příslušný útvar policie přeruší v případě, že proti žadateli o vydání tohoto dokladu bylo zahájeno trestní stíhání pro některý z trestných činů uvedených v zákoně o zbraních [§ 17 odst. 6 ve spojení s § 22 zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních)]. [30] Probíhající trestní řízení proti žadateli tudíž nebrání vydat rozhodnutí o žádosti o prodloužení zaměstnanecké karty podle § 44a zákona o pobytu cizinců. Nejde tedy o řízení o předběžné otázce ve smyslu zákonného vymezení tohoto pojmu v § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu. Zákon totiž spojuje negativní rozhodnutí o žádosti jen s pravomocným trestním odsouzením. Nejde-li však o řízení o předběžné otázce ve smyslu zákonné definice, nelze dovozovat, že vlastně o takové řízení jde jen na základě volných úvah o hospodárnosti a efektivitě správního řízení. [31] Uvedený jednoduchý doslovný výklad nenaráží ani na smysl a účel zákona, jak tvrdí stěžovatel. Právě naopak. Jak již správně poznamenal krajský soud, pokud snad později dojde k pravomocnému odsouzení žalobce pro úmyslný trestný čin, bude to důvod pro zrušení platnosti zaměstnanecké karty. S tím výslovně počítá pravidlo zakotvené v § 46e odst. 1 ve spojení s § 37 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Není tak pravda, že doslovný výklad zákona zakládá nějakou neřešitelnou mezeru. [32] Rozšířený senát konečně dodává, že se nyní nevyjadřoval ke správnosti jiných judikátů zmíněných předkládajícím senátem, jmenovitě k rozsudkům čj. 6 Ans 7/2012-35 a čj. 9 Ans 2/2013-36, které řeší otázky odlišné (jiné než pravomocné rozsudky zakládající trestní odpovědnost cizince). III.3 Shrnutí právního názoru rozšířeného senátu [33] Rozšířený senát tedy shrnuje, že je-li podmínkou prodloužení pobytového titulu podle zákona o pobytu cizinců neexistence pravomocného odsouzení za úmyslný trestný čin (§ 37 odst. 1 zákona o pobytu cizinců), resp. trestní zachovalost (§ 174 odst. 1 téhož zákona), probíhající trestní řízení se žadatelem o prodloužení pobytového titulu není řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán závislý [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Správní orgán na základě presumpce neviny (čl. 40 odst. 2 Listiny) vychází z toho, že žadatel je trestně zachovalý a nebyl pravomocně odsouzen za úmyslný trestný čin. III.4 Aplikace právního názoru na nyní projednávanou věc [34] Rozšířený senát vztáhl výše uvedené závěry na nyní posuzovanou věc. Protože v ní šlo o jedinou kasační námitku, posoudil celou věc sám, a to v souladu s § 71 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu. [35] S ohledem na shora podané závěry je rozsouzení nynější věci triviální. Není sporu o tom, že žalobce k okamžiku rozhodnutí krajského soudu (§ 81 odst. 1 s. ř. s.) nebyl odsouzen za úmyslný trestný čin ani neměl ve výpisu z evidence Rejstříku trestů záznam, že byl pravomocně odsouzen za spáchání trestného činu. Probíhající trestní řízení proti žalobci není řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán v řízení podle zákona o pobytu cizinců závislý. [36] Krajský soud tedy rozhodl správně, pokud stěžovatele zavázal vydat rozhodnutí v řízení o žádosti žalobce. Rozšířený senát proto kasační stížnost zamítl (§ 110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.). [37] Rozšířený senát nezjišťoval, jaký je stav trestní věci nyní, více než dva a půl roku po vydání napadeného rozsudku krajského soudu. V řízení na ochranu proti nečinnosti totiž vychází Nejvyšší správní soud při rozhodování o kasační stížnosti ze skutkového stavu, který tu byl ke dni rozhodnutí krajského soudu (§ 81 odst. 1 s. ř. s., viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 1. 2014, čj. 7 Ans 10/2012-46, č. 3013/2014 Sb. NSS, bod 41). 1) Viz https://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimu-radu-a-spravnimu-trestani.aspx 2) Právní úprava, přesněji procesní pravidla pro vydávání, změnu a zrušení platnosti zaměstnaneckých karet, spadá do působnosti unijního práva, jmenovitě směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě. Protože se v nynější věci uplatní unijní právo, jsou české orgány včetně soudů vázány Listinou základních práv Evropské unie (viz její čl. 52).

decision_10.txt

k § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (v textu jen „zákon č. 65/2022 Sb.“) k čl. 1, čl. 3 odst. 5, čl. 7 odst. 1 a čl. 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES o dočasné ochraně, o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (v textu jen „směrnice o dočasné ochraně“) Důvod zániku oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany spočívající v udělení víza k pobytu nad 90 dnů v jiném státě (zde v Kanadě) podle § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, není v souladu s čl. 1, čl. 3 odst. 5, čl. 7 odst. 1 a čl. 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES. Tento zákonný důvod proto nelze s ohledem na přímý účinek citovaných ustanovení směrnice aplikovat. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 9. 2024, čj. 2 Azs 111/2024-29) Prejudikatura: č. 1865/2009 Sb. NSS, č. 2732/2013 Sb. NSS a č. 3683/2018 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 387/2009 Sb.; rozsudky velkého senátu Soudního dvora ze dne 6. 11. 2018, Max Planck Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C-684/16), ze dne 24. 6. 2019, Popławski (C-573/17) a ze dne 8. 3. 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg Fürstenfeld (C-205/20); rozsudky Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Cilfit a další (283/81) a ze dne 14. 1. 2021, RTS infra a Aannemingsbedrijf Norré Behaegel (C-387/19). Věc: T. K. proti Ministerstvu vnitra o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného. Podstatou této věci byla otázka, zda je důvod zániku oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany spočívající v udělení víza k pobytu nad 90 dnů v jiném státě [§ 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb.] v souladu s právem Evropské unie. Žalobkyně, státní občanka Ukrajiny, se dne 7. 3. 2024 dostavila na pracoviště žalovaného za účelem prodloužení dočasné ochrany. Žalovaný v cestovním dokladu žalobkyně zjistil, že jí bylo uděleno dlouhodobé kanadské vízum, a proto v něm nevyznačil štítek osvědčující prodloužení dočasné ochrany a dosavadní vízový štítek označil za neplatný. Podle žalovaného totiž udělením kanadského víza došlo k zániku oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany. Proti tomuto postupu žalovaného se žalobkyně bránila u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 15. 5. 2024, čj. 14 A 11/2024-53, určil, že prohlášení zániku dočasné ochrany ze strany žalovaného bylo nezákonným zásahem, zakázal mu pokračovat v porušování práv žalobkyně a přikázal mu obnovit stav před prohlášením zániku dočasné ochrany. Dospěl totiž k závěru, že důvod zániku pobytu podle § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. není v souladu se směrnicí o dočasné ochraně, a proto jej nelze aplikovat. Žalovaný (stěžovatel) podal proti uvedenému rozsudku kasační stížnost, v níž namítl, že § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. je platnou součástí právního řádu. Směrnice o dočasné ochraně byla do vnitrostátního práva transponována úplně. Nejsou splněny podmínky doktríny acte éclairé ani acte clair pro konstatování rozporu vnitrostátního práva s unijní úpravou. Soudní dvůr se ke směrnici o dočasné ochraně dosud nevyjádřil. Stěžovatel upozornil, že § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. dopadá nejen na kanadská víza, ale i na situace, kdy cizinec získá v České republice či v jiném státě povolení k trvalému pobytu či azyl. Kumulace dočasné ochrany a dalšího pobytového oprávnění by v takovém případě nedávala smysl. Rozpor citovaného ustanovení s evropským právem by držitelům dočasné ochrany bránil přejít na jiná, regulérní pobytová oprávnění. Kumulace pobytových oprávnění by otevírala cestu ke zneužívání benefitů dočasné ochrany. Dočasná ochrana je provizorním pobytovým oprávněním, které cizinci umožňuje pobývat mimo zemi, kde mu hrozí nebezpečí, a to do doby, než toto nebezpečí pomine. Alternativně je však účel dočasné ochrany vyčerpán také tím, že cizinec získá dlouhodobé pobytové oprávnění v jiném státě. Podle čl. 19 směrnice o dočasné ochraně mohou členské státy vyloučit souběh dočasné ochrany a mezinárodní ochrany. Tím spíše směrnice umožňuje vyloučit souběh s jiným pobytovým oprávněním. Evropská komise dovozuje, že dočasná ochrana v jednom členském státě zaniká jejím udělením v jiném členském státě. Není tedy důvodu, proč by neměla zanikat i udělením pobytového oprávnění v jiném státě světa. Ustanovením § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. vnitrostátní zákonodárce pouze vyplnil mezeru v unijní úpravě. V případě žalobkyně se aplikace § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. může s ohledem na geografickou vzdálenost Kanady jevit jako tvrdá, tato skutečnost však nemá vliv na soulad tohoto ustanovení s právem Evropské unie. O důvodech zániku dočasné ochrany byla žalobkyně poučena a o kanadské vízum sama požádala. Odkazy městského soudu na jeho jiná rozhodnutí týkající se neudělení dočasné ochrany nepovažoval stěžovatel za přiléhavé, neboť oproti tam řešeným situacím v této věci zánik dočasné ochrany výslovně vyplývá ze zákona. Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s městským soudem. Poukázala na bod 12 odůvodnění směrnice o dočasné ochraně, který pojednává o možnosti členských států zavést opatření příznivější pro osoby požívající dočasné ochrany. Směrnice stanoví minimální standardy, které musí členské státy vysídleným osobám poskytnout. Členské státy však nemohou přijímat úpravu, která zhoršuje jejich postavení a klade jim další překážky k získání dočasné ochrany. Totéž vyplývá i z bodu 17 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady (EU) 2022/382, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana (dále jen „prováděcí rozhodnutí Rady“). Podle žalobkyně tedy jde o acte clair, neboť směrnice o dočasné ochraně žádné ustanovení o možnosti přijímat zpřísňující podmínky neobsahuje. Vzhledem k recitálu směrnice není prostor pro rozumnou pochybnost o tomto závěru, a proto lze rozpor s právem Evropské unie konstatovat bez předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru. Žalobkyně také uvedla, že o možném zániku dočasné ochrany v důsledku získání kanadského víza nebyla poučena. Kanadské vízum jí bylo uděleno pouhý měsíc poté, co je zákon zavedl jako překážku pro prodloužení dočasné ochrany. V mezidobí se žalobkyně na pracoviště stěžovatele nedostavila a o zániku dočasné ochrany se dozvěděla až v den nezákonného zásahu. Podle žalobkyně z čl. 19 směrnice o dočasné ochraně neplyne, že by členské státy mohly zavést úpravu, kterou přijal český zákonodárce. Cílem směrnice je poskytnout osobám splňujícím podmínky pro udělení dočasné ochrany kontinuálně nějakou formu ochrany. Smyslem čl. 19 je zajistit bezpodmínečnou ochranu osob utíkajících před válkou, není zde prostor dovozovat důvody, proč by členské státy mohly vyloučit určité osoby z požívání dočasné ochrany. Kanadského víza se není možné vzdát, a proto by žalobkyně podle české právní úpravy byla vyloučena z možnosti požívat dočasné ochrany až do 18. 9. 2032, kdy končí jeho platnost. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [13] Nejvyšší správní soud se ztotožnil s městským soudem v tom, že v případě žalobkyně nebylo s ohledem na směrnici o dočasné ochraně možné aplikovat důvod zániku oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany spočívající v udělení víza k pobytu nad 90 dnů v jiném státě. Zároveň má Nejvyšší správní soud ve shodě se žalobkyní za to, že tento závěr je natolik zřejmý, že nezůstává prostor pro jakoukoli rozumnou pochybnost (acte clair), a proto nebylo zapotřebí v této věci položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru. [14] Jak již v minulosti uvedl Soudní dvůr, „ve všech případech, kdy se ustanovení směrnice z hlediska svého obsahu jeví jako bezpodmínečná a dostatečně přesná, jsou jednotlivci oprávněni dovolávat se jich před vnitrostátními soudy vůči státu, a to ať již v případě, že stát směrnici včas neprovedl do vnitrostátního práva, tak i v případě, že ji provedl nesprávně“ (rozsudek velkého senátu ze dne 6. 11. 2018, Max Planck Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C-684/16, bod 63). [15] „Ustanovení unijního práva je bezpodmínečné, jestliže ukládá povinnost, která není vázána na žádnou podmínku, a při jejím plnění ani v jejích účincích není podmíněna žádným aktem ze strany orgánů Unie nebo členských států, a dále že je dostatečně přesné, aby se jej mohl právní subjekt dovolávat a aby jej mohl uplatnit soud, jestliže ukládá povinnost jednoznačným způsobem“ (rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 1. 2021, RTS infra a Aannemingsbedrijf Norré Behaegel, C-387/19, bod 46). „I když směrnice ponechává členským státům určitý prostor pro uvážení při jejím provádění, její ustanovení lze považovat za přesné a bezpodmínečné, pokud členským státům jednoznačně ukládá přesnou povinnost dosáhnout výsledku, který není vázán na žádnou podmínku, co se týče použití pravidla v něm obsaženého“ (tamtéž, bod 47). [16] Nejvyšší správní soud shledal, že relevantní ustanovení směrnice o dočasné ochraně jsou natolik jasná, přesná a bezpodmínečná, že jsou nadána přímým účinkem, který brání aplikaci pravidel vnitrostátního práva, jež jsou s nimi v rozporu (invocabilité d’exclusion). K tomu lze odkázat na rozsudky velkého senátu Soudního dvora ze dne 24. 6. 2019, Popławski, C-573/17, bod 68, či ze dne 8. 3. 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg Fürstenfeld, C-205/20, bod 27, či na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, čj. 6 Azs 320/2017-20, č. 3683/2018 Sb. NSS, body 68 až 72. [17] Podle čl. 1 směrnice o dočasné ochraně je jejím účelem stanovit minimální normy pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob ze třetích zemí, které se nemohou vrátit do země původu […]. [18] Podle čl. 3 odst. 5 citované směrnice se tato směrnice nedotýká výsadního práva členských států stanovit nebo zachovávat příznivější podmínky pro osoby požívající dočasné ochrany. [19] Podle čl. 7 odst. 1 uvedené směrnice členské státy mohou rozšířit dočasnou ochranu podle této směrnice i na další kategorie vysídlených osob, na něž se nevztahuje rozhodnutí Rady uvedené v článku 5, pokud jsou vysídleny ze stejných důvodů a ze stejné země nebo oblasti původu. Tuto skutečnost neprodleně sdělí Radě a Komisi. [20] Podle čl. 8 odst. 1 téže směrnice členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění povolení k pobytu osobám požívajícím dočasné ochrany, a to na celé období trvání ochrany. Za tímto účelem budou vydány potřebné dokumenty nebo jiné rovnocenné doklady. [21] Podle čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí Rady se toto rozhodnutí vztahuje na následující kategorie osob vysídlených z Ukrajiny dne 24. února 2022 nebo po tomto datu v důsledku vojenské invaze ruských ozbrojených sil, jež v uvedený den začala: a) ukrajinští státní příslušníci pobývající na Ukrajině před 24. únorem 2022; b) osoby bez státní příslušnosti a státní příslušníci třetích zemí jiných než Ukrajiny, kterým byla před 24. únorem 2022 poskytnuta mezinárodní ochrana nebo odpovídající vnitrostátní ochrana na Ukrajině, a c) rodinní příslušníci osob uvedených v písmenech a) a b). [22] Podle bodu 12 odůvodnění směrnice o dočasné ochraně z podstaty minimálních norem vyplývá pravomoc členských států v případě hromadného přílivu vysídlených osob zavádět nebo udržovat opatření příznivější pro osoby požívající dočasné ochrany. [23] Podle bodu 17 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady je toto rozhodnutí slučitelné s vnitrostátními systémy dočasné ochrany, které lze považovat za provedení směrnice 2001/55/ES, a lze je uplatňovat jako doplněk k nim. Pokud má členský stát vnitrostátní systém, který je příznivější než úprava podle směrnice 2001/55/ES, měl by mít možnost jej nadále uplatňovat, protože v uvedené směrnici se stanoví, že členské státy mohou pro osoby požívající dočasné ochrany stanovit nebo zachovávat příznivější podmínky. Pokud by však vnitrostátní systém byl méně příznivý, měl by členský stát zajistit doplňková práva stanovená ve směrnici 2001/55/ES. [24] Podle § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany dále zaniká udělením víza k pobytu nad 90 dnů, povolení k pobytu nebo mezinárodní ochrany na území České republiky nebo v jiném státě. [25] Podle Nejvyššího správního soudu z čl. 1 a čl. 3 odst. 5 směrnice o dočasné ochraně ve spojení s citovanými pasážemi jejího odůvodnění a odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady vyplývá, že členské státy jsou povinny zajistit osobám požívajícím dočasné ochrany minimální standard vymezený směrnicí o dočasné ochraně. Členské státy navíc mohou těmto osobám poskytnout i podmínky příznivější. Z toho a contrario vyplývá, že členské státy nejsou oprávněny stanovit osobám požívajícím dočasnou ochranu podmínky, které by byly méně příznivé než ty, jež vymezuje směrnice o dočasné ochraně (shodně bod 38 rozsudku městského soudu). [26] Obdobně z čl. 7 odst. 1 uvedené směrnice plyne, že členské státy mohou rozšířit dočasnou ochranu i na další kategorie vysídlených osob než pouze na ty, o nichž tak stanovila Rada (v tomto případě jde o čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí Rady). I zde je zcela logické, že a contrario nemohou členské státy zúžit dočasnou ochranu takovým způsobem, že by z ní vyloučily osoby, na které prováděcí rozhodnutí Rady dopadá, aniž by měl takový postup oporu ve směrnici o dočasné ochraně. [27] Směrnice o dočasné ochraně s vyloučením osob z dočasné ochrany počítá toliko v čl. 19 a čl. 28. Žádný z důvodů tam uvedených ale obsahově neodpovídá důvodu, pro který mělo podle § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany zaniknout žalobkyni. Zavedení tohoto dalšího důvodu pro vyloučení žalobkyně z dočasné ochrany ve vnitrostátním právu tudíž zjevně představuje méně příznivý standard zacházení, který je v rozporu se směrnicí o dočasné ochraně. [28] Podle Nejvyššího správního soudu z žádného ustanovení směrnice o dočasné ochraně či z její systematiky nevyplývá, že by unijní normotvůrce koncipoval dočasnou ochranu jako subsidiární institut a že by vnitrostátní právo mohlo stanovit udělení dlouhodobého víza ve třetím státě jako důvod zániku oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany. Naopak, čl. 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně kategoricky požaduje, aby členské státy přijaly opatření nezbytná k zajištění povolení k pobytu osobám požívajícím dočasné ochrany, a to na celé období trvání ochrany. Vymezení osob požívajících dočasné ochrany v čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí Rady nijak nevyjímá osoby disponující dlouhodobými vízy ve třetích státech z dočasné ochrany. To, že žalobkyně spadá do personálního vymezení čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí Rady, nebylo v řízení zpochybněno (bod 33 rozsudku městského soudu). [29] Městský soud v bodě 36 napadeného rozsudku přiléhavě odkázal na stanovisko Evropské komise vyjádřené v dokumentu Často kladené otázky k interpretaci směrnice o dočasné ochraně a prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 („Frequently asked questions received on the interpretation of the Temporary Protection Directive and Council Implementing Decision 2022/382“). Zde Evropská komise mimo jiné uvádí, že ukrajinští občané, kteří spadají pod čl. 2 odst. 1 písm. a) prováděcího rozhodnutí Rady, mají nárok na dočasnou ochranu, přestože jsou také občany třetího státu. Tím spíše (a maiori ad minus) lze podle Nejvyššího správního soudu ve shodě s městským soudem dovodit, že ani udělení víza k pobytu nad 90 dnů ve třetím státě nemůže být překážkou nároku žalobkyně na dočasnou ochranu. Takovou podmínku totiž prováděcí rozhodnutí Rady (ani směrnice o dočasné ochraně) nestanoví. [30] Tentýž dokument Evropské komise také na jiném místě (s. 5) uvádí, že směrnice o dočasné ochraně neobsahuje žádné ustanovení, které by členským státům umožňovalo stanovit, že dočasné ochrany nelze požívat současně s jiným statusem podle unijního práva či práva členského státu (s výjimkou postavení žadatele o mezinárodní ochranu, pokud tak národní právo stanoví v souladu s čl. 19 směrnice). Závěr Evropské komise tedy podobně jako právní názor Nejvyššího správního soudu a městského soudu stojí na tom, že dočasná ochrana není subsidiárním institutem, jenž by se vyčerpával získáním pobytového oprávnění, byť tak Evropská komise uvádí ve vztahu k pobytovým oprávněním v členských státech, nikoli ve třetím státě. [31] Nejvyšší správní soud nicméně na tomto místě považuje za vhodné zdůraznit, že § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. obsahuje několik právních norem, respektive několik hypotéz s totožným právním následkem. Stanoví totiž, že oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany zaniká udělením a) víza k pobytu nad 90 dnů, nebo b) povolení k pobytu, nebo c) mezinárodní ochrany, a to buď I) na území České republiky, nebo II) v jiném státě. [32] Ve vztahu k žalobkyni stěžovatel aplikoval důvod spočívající v udělení víza k pobytu nad 90 dnů v jiném státě. Pouze tato právní norma tedy může být v této věci předmětem posouzení ohledně souladu či rozporu se směrnicí o dočasné ochraně, jelikož obecným soudům náleží zabývat se rozporem aplikovaného ustanovení vnitrostátního předpisu s právem Evropské unie a případně toto ustanovení neaplikovat (již citovaný rozsudek čj. 6 Azs 320/2017-20, bod 72). [33] Vyjadřovat se k eurokonformitě ostatních norem obsažených v § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., které v případě žalobkyně užity nebyly, považuje Nejvyšší správní soud za předčasné a přesahující rámec této věci (nález ÚS ze dne 3. 11. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 29/09, č. 387/2009 Sb., body 112 a 113). To platí zejména o části § 5 odst. 8 písm. d) věnující se vztahu dočasné ochrany a mezinárodní ochrany, a to s přihlédnutím k možným dopadům čl. 19 směrnice o dočasné ochraně, které zde Nejvyšší správní soud nijak nepředjímá. [34] Nejvyšší správní soud tedy dílčím způsobem koriguje závěr městského soudu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS, bod 76), jenž v bodě 39 napadeného rozsudku konstatoval nesoulad § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. jako celku se směrnicí o dočasné ochraně. S ohledem na tento závěr Nejvyšší správní soud nepovažuje za nezbytné zabývat se blíže poukazy stěžovatele na to, že § 5 odst. 8 písm. d) citovaného zákona dopadá i na jiné situace než na udělení dlouhodobého víza ve třetí zemi. [35] Nejvyšší správní soud nepovažuje za přiléhavý ani stěžovatelův odkaz na to, že podle Evropské komise dočasná ochrana udělená v jednom členském státě zaniká jejím udělením v jiném členském státě (zřejmě jde o odkaz zejména na čl. 26 odst. 4 směrnice o dočasné ochraně, srov. též s. 3 a 4 výše citovaného dokumentu Evropské komise). V této věci totiž zjevně nejde o situaci, v níž by žalobkyně žádala o dočasnou ochranu ve dvou členských státech, či se mezi dvěma členskými státy přesouvala. Podle Nejvyššího správního soudu ani nelze z ustanovení směrnice o dočasné ochraně týkajících se vztahů mezi členskými státy při poskytování dočasné ochrany dovozovat závěry ohledně vlivu dlouhodobého víza uděleného třetím státem na trvání dočasné ochrany. Nejvyšší správní soud dodává, že usnesením ze dne 30. 11. 2023, čj. 8 Azs 93/2023-37, se jeho osmý senát obrátil na Soudní dvůr s předběžnou otázkou týkající se nepřijatelnosti žádosti o povolení k pobytu za účelem poskytnutí dočasné ochrany, jestliže cizinec požádal o povolení k pobytu v jiném členském státě nebo jestliže mu bylo povolení v jiném členském státě již uděleno. Soudní dvůr o předběžné otázce dosud nerozhodl. Jelikož jde o odlišnou otázku, než je předmětem posouzení v této věci, nepovažoval Nejvyšší správní soud za nezbytné vyčkat na rozhodnutí o předběžné otázce. [36] Pokud jde o stěžovatelovy námitky, že by kumulace pobytových oprávnění otevírala cestu ke zneužívání výhod spojených s dočasnou ochranou, a že účel dočasné ochrany je vyčerpán získáním dlouhodobého pobytového oprávnění ve třetím státě, Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěry městského soudu. Ten přiléhavě uvedl, že samotné přiznání víza či pobytového povolení v zahraničí neznamená, že taková osoba automaticky přestává žít v zemi, v níž právě pobývá. Také zdůraznil, že je významný rozdíl mezi získáním pobytového oprávnění a jeho využitím (bod 34 napadeného rozsudku) a že je proti smyslu dočasné ochrany, aby byla ochrana odmítnuta s odkazem na možnost pobytu v zemi, přes kterou žalobkyně nepřicestovala (tamtéž, bod 37). [37] Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že stěžovatel ani nevysvětluje, v čem konkrétně by mělo spočívat možné zneužívání výhod dočasné ochrany ze strany žalobkyně. I kdyby měl stěžovatel pravdu v tom, že bezprostřední účel dočasné ochrany je získáním pobytového oprávnění v jiné zemi vyčerpán, nelze tuto skutečnost bez opory ve směrnici o dočasné ochraně klást k tíži žalobkyně. Jak uvedl městský soud, pokud by unijní normotvůrce zamýšlel z dočasné ochrany vyloučit osoby disponující dlouhodobým vízem jiného státu, nic mu nebránilo tuto podmínku stanovit (bod 35 rozsudku městského soudu). [38] Polemika o tom, zda byla žalobkyně poučena o následcích získání kanadského víza, respektive zda si byla vědoma skutečnosti, že podle zákona č. 65/2022 Sb. má její oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany udělením víza zaniknout, není podle Nejvyššího správního soudu pro rozhodnutí této věci podstatná. I kdyby stěžovatel žalobkyni o tomto domnělém právním následku poučil a ta získala kanadské vízum s plným vědomím o této skutečnosti, nemělo by to vliv na závěr, že relevantní část § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. není v souladu se směrnicí o dočasné ochraně. [39] Nejvyšší správní soud nepovažuje za důvodnou ani stěžovatelovu námitku, že odkazy městského soudu na jeho jiná rozhodnutí ve věcech týkajících se neudělení dočasné ochrany či vrácení žádosti o dočasnou ochranu jsou nepřiléhavé. Z celkového kontextu napadeného rozsudku je totiž zřejmé, že městský soud na tato rozhodnutí odkázal především za účelem vysvětlení svého náhledu na smysl a účel směrnice o dočasné ochraně. Je zjevné, že si městský soud byl vědom odlišného procesního rámce jednotlivých rozhodnutí (body 29, 36 a 37 napadeného rozsudku). [40] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s tvrzením stěžovatele, že závěr o nesouladu aplikovaného ustanovení zákona č. 65/2022 Sb. se směrnicí o dočasné ochraně nespadá pod doktrínu acte clair. Jak uvedl Soudní dvůr v rozsudku ze dne 6. 10. 1982, Cilfit a další, 283/81, bodě 21, soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, není povinen předložit věc Soudnímu dvoru v případě, že jediné správné použití práva Společenství je tak zřejmé, že nezůstává prostor pro jakoukoliv rozumnou pochybnost. Existence takové možnosti musí být posouzena v závislosti na zvláštních rysech práva Společenství, zvláštních obtížích vznikajících při jeho výkladu a nebezpečí rozdílné judikatury v rámci Společenství. [41] Při posuzování takové otázky je třeba přihlédnout k typickým znakům evropského práva a určitým překážkám v jeho výkladu. Jde zejména o fakt, že evropské právo je publikováno v řadě jazykových znění, přičemž všechny jazykové verze mají stejnou platnost. Evropské právo navíc používá vlastní terminologii, a to i tam, kde by se určitý výraz ve všech jazykových verzích shodoval. Konečně každé ustanovení evropského práva musí být posuzováno v jeho kontextu a vykládáno ve světle všech ustanovení evropského práva, jeho účelu a stavu jeho vývoje v době, kdy má být aplikováno (rozsudek ve věci Cilfit a další, body 17 až 20, a usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 4. 9. 2012, čj. 1 As 93/2009-273, č. 2732/2013 Sb. NSS, bod 63). [42] Podle Nejvyššího správního soudu závěr, že členské státy nemohou stanovit osobám požívajícím dočasné ochrany podmínky, které by byly méně příznivé než ty vymezené ve směrnici o dočasné ochraně, a že nemohou z dočasné ochrany vyloučit osoby, na které prováděcí rozhodnutí Rady dopadá, aniž by takový postup měl oporu ve směrnici o dočasné ochraně, jednoznačně a bez dalšího vyplývá ze samotného textu této směrnice, jakož i z jejího smyslu a účelu. [43] To platí bez ohledu na jednotlivé jazykové verze směrnice – k tomu lze ostatně poukázat na různá jazyková znění čl. 1 („The purpose of this Directive is to establish minimum standards for giving temporary protection“; „Ziel dieser Richtlinie ist es, Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes […] festzulegen“; „La présente directive a pour objet d'instaurer des normes minimales relatives a l'octroi d'une protection temporaire“; „Celem niniejszej dyrektywy jest uchwalenie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony“), čl. 3 odst. 5 („This Directive shall not affect the prerogative of the Member States to adopt or retain more favourable conditions“; „Die Richtlinie berührt nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten [...] günstigere Regelungen zu treffen oder beizubehalten“; „La présente directive ne porte pas préjudice a la prérogative des États membres de prévoir ou de maintenir des conditions plus favorables“; „Niniejsza dyrektywa nie ma wpływu na prawa poszczególnych Państw Członkowskich do przyjęcia lub utrzymania bardziej korzystnych warunków“) a čl. 7 odst. 1 („Member States may extend temporary protection as provided for in this Directive to additional categories of displaced persons“; „Die Mitgliedstaaten können den vorübergehenden Schutz gemäß dieser Richtlinie weiteren [...] Gruppen von Vertriebenen gewähren“; „Les États membres peuvent faire bénéficier de la protection temporaire prévue par la présente directive des catégories supplémentaires de personnes déplacées“; „Państwa Członkowskie mogą rozszerzyć tymczasową ochronę przewidzianą w niniejszej dyrektywie na dodatkowe kategorie wysiedleńców“), jakož i bodu 12 odůvodnění („It is in the very nature of minimum standards that Member States have the power to introduce or maintain more favourable provisions“; „Da es sich um Mindestnormen handelt, steht es den Mitgliedstaaten naturgemäß frei [...] günstigere Bedingungen vorzusehen oder beizubehalten“; „La nature meme des normes minimales veut que les États membres aient la faculté d'introduire ou de maintenir des conditions plus favorables“; „Pojęcie minimalnych standardów zakłada, że Państwa Członkowskie mogą wprowadzić i utrzymać bardziej korzystne przepisy“). [44] Nejvyšší správní soud nemá v této otázce ani pochybnosti týkající se užité terminologie, systematiky směrnice o dočasné ochraně či jejího kontextu a účelu. Naopak, jak již vyložil výše, všechna tato hlediska svědčí ve prospěch závěru, k němuž dospěly v této věci městský soud i Nejvyšší správní soud (shodně bod 31 napadeného rozsudku). Nejvyšší správní soud proto nepřerušil řízení a nepředložil věc Soudnímu dvoru k rozhodnutí o předběžné otázce. [45] Nejvyšší správní soud uzavírá, že důvod zániku oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany spočívající v udělení víza k pobytu nad 90 dnů v jiném státě podle § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. není v souladu s čl. 1, čl. 3 odst. 5, čl. 7 odst. 1 a čl. 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně, a proto jej nelze s ohledem na přímý účinek těchto ustanovení směrnice aplikovat.

decision_100.txt

k § 2 písm. i) bodu 1 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), ve znění zákona č. 69/2013 Sb. Pro posouzení, zda je změna integrovaného povolení podle § 2 písm. i) bodu 1 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování, změnou podstatnou, či nikoliv, je rozhodné pouze to, zda tato změna v porovnání s předchozími povolenými hodnotami dosahuje prahových hodnot uvedených v příloze 1 zákona. Skutečnost, že předchozí povolení nebylo plně využíváno a že současně se změnou se přechází z útlumu do plného provozu, nemá vliv na posouzení změny. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2016, čj. 2 As 92/2016-76) Prejudiaktura: č. 162/2004 Sb. NSS. Věc: Spolek Frank Bold Society proti Ministerstvu životního prostředí za účasti akciové společnosti Sev.en EC o změnu integrovaného povolení, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení. Krajský úřad Pardubického kraje (správní orgán I. stupně) vydal rozhodnutím ze dne 28. 8. 2014 podle § 19a odst. 3 zákona o integrované prevenci sedmou změnu integrovaného povolení k provozu Elektrárny Chvaletice, která mimo jiné spočívala v navýšení emisního stropu u kotlů pro spalování uhlí pro tuhé znečišťující látky v roce 2014 z 324 t/rok na 524 t/rok, a dále byly stanoveny emisní stropy pro tuhé znečišťující látky, SO2, NOx v období od 1. 1. 2016 do 30. 6. 2020. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl svým rozhodnutím ze dne 24. 2. 2015 s tím, že žalobce nebyl účastníkem řízení. Tím by mohl být, pouze pokud by projednávaná změna byla podstatná ve smyslu § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci. Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích, který je rozsudkem ze dne 29. 2. 2016, čj. 52 A 45/2015-593, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud v odůvodnění konstatoval, že v souvislosti se změnou vlastníka osoby zúčastněné na řízení došlo k významné změně v rozsahu využití zařízení, které z útlumového režimu přešlo ke standardnímu využití na výrobu tepla a elektřiny. Za stěžejní problém označil, zda žalobce, který je občanským sdružením (spolkem), byl účastníkem řízení o změně integrovaného povolení. Vycházel přitom z právní úpravy okruhu účastníků řízení plynoucí z § 7 a § 19a zákona o integrované prevenci. Uzavřel, že podmínky účastenství žalobce byly splněny, neboť se sice jednalo o řízení o změně provozu stávajících zdrojů, nicméně bylo nově rozhodováno o povolení provozu těchto zdrojů s celkovým jmenovitým tepelným příkonem přesahujícím 2000 MW ve smyslu § 11 odst. 5 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší. Změna ve způsobu provozu je zřejmá i z rozptylové studie, která nárůst využití výrobního zařízení kvantifikovala rozsahem třetiny až poloviny. K tomu pak přistoupilo i hledisko změny paliva a projev všech těchto skutečností v rozsahu ročních emisí sledovaných emisními stropy. Krajský soud ohlášenou změnu označil za podstatnou změnu ve smyslu § 2 písm. i) bodu 1 zákona o integrované prevenci a dále vyslovil, že z tohoto hlediska je třeba brát v úvahu i vliv nárůstu emisí tuhých znečišťujících látek na emise benzo(a)pyrenu, včetně jejich významu pro lidské zdraví a životní prostředí. K otázce vztahu přechodných režimů a závěrů o nejlepších dostupných technikách rovněž upozornil, že pokud byla osoba zúčastněná na řízení zahrnuta mezi subjekty, na něž se nevztahuje povinnost žádat o výjimku podle zákona o integrované prevenci, stalo se tak až po vydání přezkoumávaného správního rozhodnutí, a poukázal dále i na další skutečnosti rozhodné pro užití hodnot, z nichž byl dovozen význam změny. Osoba zúčastněná na řízení (stěžovatelka) podala proti tomuto rozsudku kasační stížnost. V ní poukázala zejména na nedostatek podmínek řízení. Podle jejího názoru nebyl žalobce aktivně legitimován k podání žaloby ani podle § 65 odst. 1 s. ř. s., ani podle § 65 odst. 2 s. ř. s. Napadené správní rozhodnutí nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje žalobcova práva a povinnosti. Žalobce nesplňuje ani podmínky stanovené v § 65 odst. 2 s. ř. s., což navíc v žalobě netvrdil. Stejně tak v žalobě netvrdil, že splňuje podmínky žalobní legitimace občanského sdružení ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2010, čj. 8 As 61/2010-73. Domnělá tvrzení o nezákonnosti napadeného rozhodnutí žalovaného pak nemohou žalobní legitimaci zakládat, stejně jako žalobci nenáleželo subjektivní právo, aby nahlášené použití výhřevnějšího hnědého energetického uhlí bylo posouzeno jako podstatná změna. Krajský soud žalobce nesprávně jako účastníka řízení označil, jednal s ním a umožnil mu činit procesní úkony. Žalovaný, i přesto, že odvolání žalobce zamítl pro nepřípustnost, řádně vypořádal žalobcovy odvolací námitky, nemohlo tak dojít k žádnému zkrácení jeho procesních práv, i kdyby účastníkem správního řízení byl. Řízení o žalobě se nesprávně zabývalo čistě hmotněprávním přezkumem, čímž krajský soud v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod zjevně vybočil ze své pravomoci. Nesprávnost právního hodnocení stěžovatelka spatřovala v závěru, že použití výhřevnějšího hnědého uhlí samo o sobě dosahuje prahové hodnoty uvedené v příloze č. 1 zákona o integrované prevenci. Jeho použití totiž vůbec neznamená navýšení celkového jmenovitého tepelného příkonu spalovacího zařízení. Podle § 2 písm. a) citovaného zákona a čl. 20 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) musí změna sama o sobě dosahovat prahových hodnot. V daném případě se nejednalo o nové povolení provozu, ale o navýšení emisních stropů tuhých znečišťujících látek; krajský soud pojmy směšuje. Jako příklad poukázala na změnu v používání bukového dřeva místo smrkového v domácích kamnech - jde o změnu paliva, nikoliv o podstatnou změnu kamen (spalovacího zařízení). Výhřevnost hnědého energetického uhlí se u každého spalovacího zařízení mění každý den, neboť uhlí v uhelné sloji má na různých místech různou výhřevnost. Byla-li by změna výhřevnosti podstatnou změnou zařízení, musela by být denně měněna integrovaná povolení. V minulosti bylo navýšení emisních stropů pro tuhé znečišťující látky a jiné znečišťující látky posuzováno jako nepodstatná změna; k tomu stěžovatelka poukázala na jiná rozhodnutí a na zásadu oprávněné důvěry v postup orgánu veřejné správy. Stěžovatelka považovala za zmatečný a vnitřně rozporný závěr krajského soudu k otázce výjimky z úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami. Specifické emisní limity mimo jiné pro spalovací stacionární zdroje o příkonu 50 MW a více jsou stanoveny v příloze 2 vyhlášky č. 415/2012 Sb., o přípustné úrovni znečišťování a jejím zjišťování a o provedení některých dalších ustanovení zákona o ochraně ovzduší, která je transpozicí přílohy 5 směrnice 2010/75/EU, která odstraňuje povinnost použití závěrů o nejlepších dostupných technikách pro tepelná zařízení o příkonu 50 MW a více. Z toho vycházel také Přechodný národní plán České republiky, vydávaný Ministerstvem životního prostředí na základě § 37 zákona o ochraně ovzduší. Není tedy jasné, proč krajský soud tvrdil, že tyto hodnoty měly být brány v potaz. Jeho názor, že tuto otázku posuzoval „materiálně“, je v rozporu s formálně právním pojetím plynoucím z § 14 odst. 5 zákona o integrované prevenci. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasil se závěry krajského soudu. Přechod z útlumového režimu do plného provozu neměl z hlediska změny povolení žádný význam, neboť integrované povolení platné při útlumovém režimu bylo vydáno na režim plný. Přechodem tedy vůbec nedošlo ke změně, která měla být předmětem povolení. Závěr krajského soudu o tom, že změna paliva (jiný druh uhlí) je změnou ovlivňující celý provoz elektrárny v důsledku výrazné změny ročních emisí sledovaných emisními stropy, nebyl v rozsudku nijak vysvětlen. Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 12. 2. 2015, čj. 9 As 152/2014-43, a ze dne 3. 12. 2015, čj. 9 As 113/2015-42, uvedl, že změna v provozu překračující prahové hodnoty musí být podložena porovnáním výpočtů a číselně vyjádřenou hodnotou změny. Krajský soud ovšem takový výpočet neprovedl, a nezdůvodnil tak vazbu mezi navýšením emisních stropů v důsledku výměny paliva a prahovou hodnotou 50 MW. Pokud by jakákoliv změna týkající se blíže nevymezeným způsobem celého zařízení uvedeného v příloze 1 zákona byla změnou podstatnou, pak by zákonná formulace „sama o sobě dosahuje prahové hodnoty“ postrádala smysl. Argumentace soudu o údajném paradoxu mezi zkvalitněním paliva a nárůstem tuhých znečišťujících látek není podstatou správního rozhodnutí. K argumentaci krajského soudu nárůstem emisí benzo(a)pyrenu žalovaný uvedl, že jeho zdrojem je každý spalovací proces (včetně kouření cigaret), za emitenty však jsou považovány a také sledovány pouze zdroje produkující množství nikoliv bezvýznamné. Podle žalovaného jsou takové zdroje pouze ty, které za takové označují právní předpisy; elektrárna Chvaletice mezi ně nepatří. Žalovaný uzavřel, že emisní limit tuhých znečišťujících látek nebyl předmětem změny a zůstal na stejné úrovni. Není jasné, jak by zachování stávajících hodnot mohlo představovat výjimku z úrovně emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami (BAT - Best Available Techniques), nehledě na to, že pro velká spalovací zařízení nejsou závěry nejlepších dostupných technik závazné, a tedy nemohou být využity ani jako referenční vodítko. Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti především zdůraznil, že je subjektem, jemuž ve věcech zásahů do životního prostředí svědčí právo na efektivní soudní ochranu, tedy na přezkoumání rozhodnutí jak z hmotně-právního tak i z procesního hlediska. K tomu odkázal na podstatu správního soudnictví, na čl. 9 odst. 2, čl. 6 a čl. 5 odst. 2 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (dále jen „Aarhuská úmluva“), na čl. 1 odst. 2, čl. 95 odst. 1 a čl. 10 Ústavy, na nálezy Ústavního soudu ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07, č. 57/2009 Sb. ÚS, a ze dne 10. 6. 2014, sp. zn. I ÚS 59/14, č. 111/2014 Sb. ÚS, a na rozsudek Soudního dvora ze dne 8. 3. 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, Sb. rozh., s. I-1255. Vnitrostátní právní úprava obsažená v soudním řádu správním rovněž neomezuje aktivní žalobní legitimaci žádnými podmínkami vylučujícími věcnou podstatu sporu. Žalobce uzavřel, že splnil-li podmínky aktivní žalobní legitimace podle § 65 odst. 2 s. ř. s., je soud povinen přezkoumat jeho žalobní námitky v plném rozsahu, tedy i ve vztahu k hmotnému právu. Krajský soud se také žalobcovou aktivní legitimací zabýval na ústních jednáních dne 21. 10. 2015 a dne 22. 2. 2016, kde svůj názor vysvětlil. Žalobce se ztotožnil s právním posouzením krajského soudu, vycházejícím ze smyslu a účelu zákona o integrované prevenci, jímž je dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Změnou paliva je ovlivněn celkový provoz elektrárny, v daném případě změna dosahuje prahových hodnot. Soud jednoznačně vyjádřil, že se jedná o změnu ve výši 100 %, a žalovaným namítaná nezbytnost číselného porovnání hodnot změny je nesmyslná. V průběhu řízení nebyl spolehlivě vyloučen možný vliv významných nepříznivých účinků na lidské zdraví nebo životní prostředí, což plyne z rozptylové studie. Změna ve způsobu užívání nebo provozu zařízení vede ke změně výše vypouštěných emisí, přičemž výhřevnost uhlí není jediným hlediskem, které má vliv na životní prostředí. Rozptylová studie ukázala nárůst roční emise tuhých znečišťujících látek na více než dvojnásobek. Soudu je třeba přisvědčit i v závěru o nevhodnosti hodnocení dvojnásobného nárůstu těchto emisí u jednoho z největších emitentů v České republice jako nevýznamné změny. Nejlepší dostupné techniky jsou základním principem a východiskem pro stanovování podmínek provozu, přičemž konkrétní hodnoty jsou inkorporovány do referenčních dokumentů BREF (Reference Document on Best Available Techniques), vydávaných Evropskou komisí; v daném případě jde o dokument z roku 2006. Nové závěry jsou teprve vytvářeny a není na místě předpokládat, že by byly mírnější a že by odstranění povinnosti dodržování „starých“ referenčních dokumentů vylučovalo jejich vzetí v potaz, což je odvoditelné i z § 14 odst. 3, 4 a 10 zákona o integrované prevenci. Úřad nemůže rezignovat na základní požadavek vycházet z nejlepších dostupných technik. Byl-li limit „starého“ dokumentu dle nejlepších dostupných technik od 5 do 20 mg/m3, musela být v době rozhodovávání považována za nejlepší dostupnou techniku hodnota minimálně stejná. Elektrárna měla limit před změnou stanoven výrazně vyšší, proto jakákoliv ohlášená změna integrovaného povolení zahrnující změnu výše emisí tuhých znečišťujících látek je v mezích výjimky z úrovně emisí. Stěžovatelka na vyjádření žalobce ke kasační stížnosti reagovala tvrzením, že krajský soud se žalobcovou aktivní legitimací nezabýval, a to ani při jednáních, neboť to není podchyceno v protokolech. Žalobce netvrdil zkrácení práv, jak to vyžaduje § 65 odst. 1 a 2 s. ř. s. K žádnému zkrácení ani nemohlo dojít, neboť správní orgán I. stupně se žalobcem jako s účastníkem řízení jednal a s jeho připomínkami se vypořádal. Až žalovaný svým rozhodnutím žalobce z účastenství vyloučil. Neobstojí ani argumentace Aarhuskou úmluvou. Směrnice 2010/75/EU na jejím základě rozlišuje řízení o změně podstatné od řízení o změně nepodstatné, nehledě na to, že tato Aaarhuská úmluva nemá v České republice přímý účinek. Znovu zdůraznila paradox, že ač se jednalo o řízení o nepodstatné změně, nebyla v něm účast veřejnosti vyloučena ani omezena. Ke své předchozí argumentaci o důsledcích změny integrovaného povolení stěžovatelka dodala, že ve skutečnosti v roce 2014, pro který byl emisní limit tuhých znečišťujících látek zvýšen na 524 tun, došlo k reálné emisi pouze ve výši 399 tun. Použití výhřevnějšího uhlí v žádném případě neznamená navýšení celkového jmenovitého příkonu spalovacího zařízení. Přitom zákon o integrované prevenci v § 2 písm. i), který je transpozicí čl. 20 odst. 3 směrnice 2010/75/EU, výslovně stanoví, že změna sama o sobě musí dosahovat kapacitních prahových hodnot uvedených v příloze č. 1, aby byla automaticky považována za podstatnou. Tedy samotná změna nebo rozšíření musí dosahovat navýšení příkonu v takovém rozsahu, že kapacitní prahová hodnota je dosažena. Stěžovatelka zpochybnila i žalobcovo tvrzení o existenci obecné povinnosti dodržování nejlepších dostupných technik, které jsou stanoveny v referenčních dokumentech BREF. Dokumenty BREF pro velká spalovací zařízení z roku 2006 ovšem nejsou závazné, se závazností je počítáno až na základě čl. 21 odst. 3 směrnice 2010/75/EU po 4 letech od jejich schválení. V mezidobí je nahradil Přechodný národní plán. Žalobcův závěr, že při vyšším emisním limitu než plynoucím z nejlepších dostupných technik je každá změna podstatná, je proto nepřijatelný. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) III.2 Posouzení důvodnosti kasačních námitek III.2.a) Námitka nedostatku podmínek řízení [23] Stěžovatelka je názoru, že žalobce nebyl vůbec aktivně legitimován k podání žaloby, neboť nebrojil proti rozhodnutí zasahujícímu jeho práva či povinnosti ve smyslu § 65 odst. 1. s. ř. s., ani netvrdil podmínky postavení podle § 65 odst. 2 s. ř. s. Žalobce oproti tomu namítá, že jeho aktivní žalobní legitimace podle § 65 odst. 2 s. ř. s., je nesporná, a poukazuje na judikaturu přiznávající občanským sdružením právo na řešení veškerých, a tedy i hmotně právních, námitek. [24] V případě žaloby proti rozhodnutí je podle § 65 odst. 1 s. ř. s. aktivně legitimován ten, „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti“. Aktivní žalobní legitimace podle § 65 odst. 1 s. ř. s. tedy stojí na žalobcově tvrzení o porušení jeho práv, a to jak hmotných tak i procesních, přičemž je třeba, aby se tvrzení týkalo žalobcova přímého dotčení či zásahu do jeho právní sféry. Oproti tomu žalobní legitimací podle § 65 odst. 2 s. ř. s. jsou nadány subjekty uplatňující v řízení určitý zájem a z tohoto důvodu byly také účastníky daného správního řízení. Účastenství ve správním řízení je přitom třeba posuzovat materiálně; z toho plyne, že žalobní legitimace přísluší i tomu, komu bylo postavení účastníka řízení upřeno v rozporu se zákonem (k tomu srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2003, čj. 7 A 56/2002-54, č. 162/2004 Sb. NSS). Aktivní žalobní legitimace podle § 65 odst. 2 s. ř. s. je zpravidla spojována právě s občanskými sdruženími působícími při ochraně životního prostředí (žalobce krajskému soudu předložil stanovy občanského sdružení, jež jsou založeny na č. l. 21-25 soudního spisu). K tomu lze příkladmo poukázat na žalobcem zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 61/2010-73. I v daném případě je Nejvyšší správní soud názoru, že žalobce byl aktivně legitimován k podání žaloby podle § 65 odst. 2 s. ř. s. Namítá-li stěžovatelka, že žalobce nebyl účastníkem předchozího správního řízení, je třeba zdůraznit, že žalobcův spor je veden právě o toto účastenství. Vzhledem k tomu, že podmínky pro účastenství jsou vázány na hmotněprávní podmínky, o jejichž neexistenci bylo opřeno rozhodnutí žalovaného, bylo nezbytné, aby existenci těchto podmínek zkoumal i krajský soud. Za situace, kdy správní orgán zamítl žalobcovo odvolání proto, že podle jeho názoru v řízení nebyly splněny podmínky, za nichž mohl být jeho účastníkem, bylo by absurdní, aby se nemohl domáhat přezkoumání zákonnosti posouzení existence těchto podmínek, a tedy i zákonnosti rozhodnutí. Projednáním žaloby se tedy krajský soud nedopustil vady řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. III.2.b) Námitka vad v postupu krajského soudu [25] První námitka směřující proti postupu krajského soudu mu vytýká, že se aktivní žalobní legitimací nezabýval a nepřihlížel k tomu, že ji žalobce v žalobě nezdůvodnil. Předně nelze vytýkat žalobci, že v žalobě výslovně neuvedl, o které ustanovení soudního řádu správního svou žalobní legitimaci opírá; to není zákonem předepsanou náležitostí žaloby (§ 71 s. ř. s.). Soud je ovšem povinen existenci žalobní legitimace zkoumat v rámci zjišťování podmínek řízení. Nebyla-li by dána, musel by žalobu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnout. Stěžovatelka namítá, že krajský soud žalobcovu aktivní legitimaci nezkoumal, a to přesto, že stěžovatelčina právní předchůdkyně (Elektrárna Chvaletice, a.s.) námitku její neexistence uplatnila; to je skutečně obsahem jejího vyjádření k žalobě ze dne 7. 7. 2015 a ze dne 20. 11. 2015. V protokole o jednání krajského soudu ze dne 21. 10. 2015 tato námitka není zmíněna, v protokole o jednání téhož soudu ze dne 22. 2. 2016 je ve stěžovatelčině vyjádření pouze uvedeno upozornění, že žalobce dosud nesdělil, jaká jeho práva byla dotčena. Žalobce oproti tomu tvrdí, že krajský soud svůj názor na podmínku aktivní legitimace při těchto jednáních vysvětlil, ovšem stěžovatelka to popírá; v protokolech o jednáních to podchyceno není. [26] Soud se při jednání nemusí vyjadřovat k tomu, zda shledal žalobce aktivně legitimovaným k podání žaloby, stejně tak jako to zpravidla nečiní ani u ostatních podmínek řízení; jsou-li dány, prostě žalobu projedná. V daném případě ovšem stěžovatelka v průběhu řízení namítala, že žalobce aktivní legitimaci nemá. V takové situaci je vhodné, aby soud dal účastníkům řízení svůj názor jednoznačně najevo, aby bylo zřejmé, že podmínky aktivní legitimace zkoumal. Tvrzení žalobce, že tak krajský soud učinil při jednání, je logické, ovšem stěžovatelkou nepotvrzené a za daného stavu protokolace neprůkazné; rozsudek pak byl vyhlašován za podmínek § 49 odst. 11 s. ř. s. vyvěšením zkráceného znění na úřední desce. Při úvaze, zda se krajský soud dopustil vady řízení, která mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí, vycházel Nejvyšší správní soud ze skutečnosti, že sám považuje žalobcovu aktivní žalobní legitimaci za nespornou. Neprůkazný postup soudu při úvaze o aktivní legitimaci proto nemůže být naplněním kasačního důvodu podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (...) [29] Není důvodné stěžovatelčino tvrzení, že krajský soud neoprávněně zkoumal hmotné právo. Pokud podmínka účastenství plyne z hmotného práva, pak je třeba naplnění podmínek účastenství zkoumat právě pohledem hmotného práva. Lze pouze podotknout, že žalobcovy námitky zčásti přesahovaly rámec pouhých podmínek účastenství, což bylo zjevně vyvoláno skutečností, že rozhodnutí žalovaného, ač odvolání zamítalo pro nepřípustnost, zabývalo se i některými věcnými odvolacími námitkami. (...) III.2.d) Námitky proti věcné správnosti rozsudku (...) [38] Při posouzení správnosti právního názoru vysloveného krajským soudem je třeba vycházet z následující právní úpravy. [39] Řízení o změně integrovaného povolení upravuje § 19a zákona o integrované prevenci. Podle § 19a odst. 4 tohoto zákona „[n]ejedná-li se podle závěru úřadu o podstatnou změnu zařízení, jsou účastníky řízení o změně integrovaného povolení zahájeného podle odstavce 2 nebo 3 subjekty uvedené v § 7 odst. 1 písm. a) a b) a v § 7 odst. 2“. Ustanovení § 7 téhož zákona upravuje okruh účastníků řízení o vydání integrovaného povolení, občanská sdružení jimi jsou podle odstavce 1 písm. e), pokud předmětem jejich činnosti je prosazování a ochrana profesních zájmů nebo veřejných zájmů podle zvláštních právních předpisů a pokud se jako účastníci písemně přihlásila úřadu do 8 dnů ode dne zveřejnění stručného shrnutí údajů ze žádosti podle § 8. Občanská sdružení (spolky) při splnění podmínek jsou tedy účastníkem řízení o vydání povolení o integrované prevenci vždy, účastníkem řízení o změně integrovaného povolení pouze v případě, jedná-li se o podstatnou změnu. [40] Podstatnou změnou podle § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci se rozumí „změna v užívání, způsobu provozu nebo rozsahu zařízení, která může mít významné nepříznivé účinky na lidské zdraví nebo životní prostředí; za podstatnou změnu se vždy považuje [podle bodu 1 tohoto ustanovení] změna v užívání, způsobu provozu nebo rozsahu zařízení, pokud sama o sobě dosahuje prahových hodnot uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu“ (tj. spalování paliv v zařízeních o celkovém jmenovitém tepelném příkonu 50 MW nebo více). Podle bodu 3 téhož ustanovení je podstatnou změnou „změna v užívání, způsobu provozu nebo rozsahu zařízení, která zahrnuje výjimku z úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami (§ 14 odst. 5) nebo vyplývá z výsledků přezkumu závazných podmínek integrovaného povolení provedeného na základě § 18 odst. 2 písm. d)“. [41] Krajský soud posuzoval podmínky účastenství žalobce ve správním řízení pohledem dvou ze žaloby plynoucích směrů: jednak zda se jedná o podstatnou změnu, protože dosahuje prahových hodnot, jednak zda účastenství neplyne z výjimky z úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami. K poznámce stěžovatelky a žalovaného, že žalobci byla umožněna účast v řízení před správním orgánem I. stupně, je třeba předně uvést, že účastí v řízení v prvním stupni nejsou práva účastníka řízení plně konzumována. Účastník řízení má totiž právo i na to, aby jeho věcně pojaté odvolací námitky byly projednány v odvolacím řízení ve smyslu § 89 odst. 2 správního řádu; to se nestalo. [42] Nejprve kasační soud posoudil účastenství plynoucí z podstatné změny integrovaného povolení ve smyslu § 2 písm. i) bod 1 zákona o integrované prevenci. K citovanému ustanovení zákona lze doplnit, že podmínka podstatné změny, tak jak je v něm upravena, plyne i z čl. 20 odst. 3 směrnice 2010/75/EU - za podstatnou se považuje každá změna povahy, funkce či rozsahu zařízení, „pokud sama o osobě dosahuje kapacitních hodnot stanovených v příloze I“. (tj. pro případ spalování paliv v zařízeních o celkovém jmenovitém tepelném příkonu 50 MW nebo více). [43] Důležité pro posouzení této podmínky jsou i právní názory již Nejvyšším správním soudem vyslovené v obdobných případech. Na specialitu ustanovení o účastnících v zákoně o integrované prevenci poukázal rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2011, čj. 1 As 43/2011-53. V citovaném rozsudku čj. 9 As 152/2014-43, tento soud vyslovil, že „[p]ři výkladu tohoto ustanovení je nutné vycházet také ze smyslu a účelu zákona o integrované prevenci, kterým je dosáhnutí vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku uplatněním integrované prevence a omezování znečištění. Jedním z principů práva životního prostředí, jehož je integrovaná prevence součástí, je princip účasti jednotlivce i veřejnosti na rozhodování o životním prostředí.“ Dále zde Nejvyšší správní soud vyslovil, že prahových hodnot uvedených v příloze č. 1 zákona o integrované prevenci musí sama o sobě dosahovat oznámená změna. V rozsudku čj. 9 As 113/2015-42, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že „[z]měna v provozu zařízení nebo rozšíření provozu zařízení se vždy považují za podstatné, když změna nebo rozšíření samy o sobě překračují prahové hodnoty uvedené v příloze č. 1 k tomuto zákonu“, což dále specifikoval tak, že se nejedná pouze o změny, které spočívají ve změně či rozšíření technologie či výrobní kapacity, a že změnou provozu je i změna ve způsobu provozu. Z toho lze pro daný případ dovodit závěr, že změnu kvality paliva, která se odrazí v prahových hodnotách emisí, lze považovat za skutečnost, která se projeví v provozu daného zařízení a je také příčinou nutnosti změny integrovaného povolení. [44] Krajský soud zaujal názor, že pro posouzení významu změny je v daném případě podstatná skutečnost, že žadatel přešel z útlumového režimu do plného provozu a dále že současně změnil kvalitu paliva, což mělo vliv na množství emisí škodlivých látek (s. 9 rozsudku krajského soudu). [45] V tom s ním nelze plně souhlasit. Předmětem řízení byla změna integrovaného povolení. Pro určení, zda se jedná o změnu podstatnou, či nikoliv, je rozhodující, zda tato změna sama o sobě dosahuje prahových hodnot, či nikoliv. Změna integrovaného povolení spočívá ve změně podmínek provozu a ve stanovení nových hodnot. Existuje zde předchozí integrované povolení, které žadatel požaduje změnit. Rozhodná je kvantita a kvalita této změny bez ohledu na skutečnost, zda předchozí povolení bylo v plné míře čerpáno, či nikoliv. Hodnoty plynoucí z předchozího integrovaného povolení byly určeny v řízení o předchozí změně integrovaného povolení. Pokud ta nestála na útlumu provozu, nemá skutečnost útlumu provozu a nynějšího přechodu z něho na plný provoz pro stávající řízení význam. Jiný závěr nelze dovodit ani z výše citovaného rozsudku tohoto soudu čj. 9 As 152/2014-43. [46] Stěžovatelce tedy lze přisvědčit v názoru, že krajský soud měl vzít za základ své úvahy hodnoty plynoucí z předchozího integrovaného povolení a zabývat se rozsahem změny, která byla požadována; to neučinil. Stejně tak při argumentaci rozptylovou studií a dalšími podklady vycházel z porovnání údajů o skutečných emisích dosahovaných při „spíše útlumovém“ provozu předchozího vlastníka, konkrétně jsou porovnávány skutečné údaje o emisích škodlivých látek v roce 2012 a zčásti roku 2013, tedy byly brány v úvahu skutečné emise spojené s omezeným provozem a dříve užívaným palivem a tyto byly porovnávány s emisním zatížením plynoucím ze dvou skutečností - plným provozem a změněným palivem charakterizovaným větší výhřevností spojenou s výrazným vlivem na množství emisí, a tím i vlivem na zatížení ovzduší. K tomu je třeba připomenout, že účelem rozptylové studie nebylo kvantitativní vyjádření požadované změny oproti předchozímu integrovanému povolení, ale vyjádření zatížení emisemi v důsledku změny paliva. Rozptylová studie z července 2014 ani z února 2015 nijak nepracuje s hodnotami plynoucími z předchozího povolení, ale změnou stávajícího a požadovaného zatížení emisemi. To má jistě význam pro posouzení únosnosti předpokládaného zatížení v daném území. Vyhodnocení, zda se jedná o změnu podstatnou, či nikoliv, však musí pracovat s předchozím povolením jako se vstupním údajem. Pokud tedy žalovaný a krajský soud posuzovali, o jakou změnu se jedná, bylo třeba, aby toto srovnání provedli; to neučinili. [47] Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil závěru krajského soudu, že se jedná o podstatnou změnu ve smyslu § 2 písm. i) bodu 1 zákona o integrované prevenci proto, že přechod z útlumového režimu a změna paliva vyvolá emise přesahující limity stanovené v příloze č. 1 zákona o integrované prevenci. Krajský soud vůbec nehodnotil, zda těchto hodnot dosahuje změna sama o sobě, tedy nezohlednil rozdíl mezi předchozím a požadovaným integrovaným povolením. Proto i závěr krajského soudu o vlivu emisí benzo(a)pyrenu na výsledné emise tuhých znečišťujících látek je z daného hlediska předčasný. [48] Nejvyšší správní soud tak činí dílčí závěr, že podmínky podstatné změny podle § 2 písm. i) bodu 1 zákona o integrované prevenci byly posuzovány z nesprávných hledisek, a tedy neúplně; nelze přisvědčit názoru, že byly prokázány. [49] Druhým posuzovaným důvodem, který by mohl zakládat účast žalobce na řízení, je podle § 2 písm. i) bod 3 zákona o integrované prevenci také změna zahrnující výjimku z úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami (§ 14 odst. 5). Podle § 14 odst. 4 zákona o integrované prevenci úřad stanoví emisní limity tak, aby za běžných provozních podmínek emise nepřekročily úroveň spojenou s nejlepšími dostupnými technikami, jak jsou stanoveny v rozhodnutích o závěrech o nejlepších dostupných technikách, přičemž podle odstavce 5 téhož ustanovení lze stanovit mírnější emisní limity, pokud provozovatel prokáže splnění hledisek tam stanovených za situace neúměrných nákladů k dosažení výsledků spojených s nejlepšími dostupnými technikami. [50] Žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí vycházel z toho, že ohlášenou změnu nelze konfrontovat s § 14 odst. 5 zákona o integrované prevenci, neboť na spalovací zařízení tohoto typu se vztahují zvláštní ustanovení kapitoly III směrnice 2010/75/EU. To konstatoval na s. 12 rozsudku i krajský soud. Neaplikace § 14 odst. 5 zákona o integrované prevenci je stěžovatelkou spojena s existencí Přechodného národního plánu. Ten se ovšem podle § 37 zákona o ochraně ovzduší vztahuje na období od 1. 1. 2016 do 20. 6. 2020. To rovněž konstatoval krajský soud a připojil zjištění o době přijetí a vyhlášení tohoto plánu. Krajskému soudu tak lze přisvědčit, že skutečnosti plynoucí z tohoto plánu či z jeho přípravy nejsou pro rozhodnutí jim předcházející podstatné. Stěžovatelka ovšem dále tvrdí, že neměly být brány v úvahu hodnoty plynoucí z BREF z roku 2006, neboť citovaná směrnice byla co do hodnot transponována přílohou č. 2 vyhlášky č. 415/2012 Sb. Tato příloha (část I) upravuje specifické emisní limity pro spalovací stacionární zdroje o celkovém jmenovitém tepelném příkonu 50 MW a vyšším. Krajský soud se zabýval vztahem těchto limitů a hodnot plynoucích z referenčních dokumentů BREF, přičemž připustil aplikaci § 14 odst. 5 zákona o integrované prevenci právě jako „podpůrné orientační vodítko“ pro posouzení, zda se v daném případě jednalo o podstatnou změnu, či nikoliv. Vzhledem k tomu, že žalovaný ve svém rozhodnutí argumentoval vztahem k Přechodnému národnímu plánu, aniž to bylo na místě, pak je třeba krajskému soudu přisvědčit, že jeho hodnocení podmínek účastenství žalobce z tohoto hlediska neobstojí. Názor žalovaného, že nemohlo jít o výjimku tam, kde se jednalo o zachování stávajících hodnot, pak neobstojí přinejmenším ve vztahu k požadavku zvýšení emisního limitu tuhých znečišťujících látek na rok 2014. Pokud jde o ostatní období, opět chybí srovnání s hodnotami předchozího povolení, což postrádá jak rozsudek krajského soudu, tak i rozhodnutí žalovaného. [51] Kasační námitka nesprávného právního posouzení podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je tedy zčásti důvodná, zčásti nedůvodná; důvody pro zrušení rozhodnutí žalovaného ovšem, byť v jiné míře, dány byly. (...)

decision_1000.txt

k § 179 odst. 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu Rozhodným okamžikem pro počátek běhu (subjektivní) patnáctidenní lhůty pro podání návrhu na vyloučení majetku z daňové exekuce podle § 179 odst. 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, je den, kdy navrhovatel získá úplnou vědomost o tom, že jeho konkrétní majetek byl zahrnut do určité daňové exekuce, jakož i o tom, který správce daně je příslušný k vedení této daňové exekuce. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2016, čj. 2 Afs 178/2016-23) Věc: Karel Frolík AUTOSERVIS proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o vyloučení majetku z daňové exekuce, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobce podal dne 19. 7. 2013 návrh na vyloučení majetku z daňové exekuce podle § 179 daňového řádu, a to konkrétně 12 500 litrů nafty. Finanční úřad pro Jihomoravský kraj (správní orgán I. stupně) rozhodnutím ze dne 12. 9. 2013 řízení o žalobcově návrhu zastavil s odůvodněním, že dle § 179 odst. 4 daňového řádu je třeba návrh podat v patnáctidenní lhůtě počítané ode dne, kdy se osoba oprávněná podat návrh dozvěděla o tom, že na její majetek byla nařízena daňová exekuce. Žalobce se o této skutečnosti dozvěděl dle mínění správního orgánu I. stupně již dne 5. 4. 2013, a tudíž mu prekluzivní lhůta k podání návrhu uplynula v pondělí 22. 4. 2013. Jeho návrh byl opožděný, a tak bylo třeba řízení o něm zastavit. Odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně žalovaný správní žalobou napadeným rozhodnutím zamítl. Krajský soud v Brně shledal žalobu důvodnou, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Předmětem přezkumu bylo posouzení včasnosti podání návrhu na vyloučení věci z daňové exekuce, a s tím související výklad časového údaje vymezeného daňovým řádem jako „den, kdy se dozvěděl“. Pro řádné uplatnění návrhu dle krajského soudu nepostačuje jen obecné povědomí o nařízení nějaké exekuce, ale je nutná elementární znalost o konkrétní exekuci vedené konkrétním správním orgánem proti určitému povinnému. Pouze ve vztahu ke konkrétní exekuci se totiž lze domáhat vyloučení vlastního majetku. Tento majetek je přitom třeba v návrhu specifikovat, tj. uvést, jaký majetek a v jakém rozsahu je postižen exekucí. Podání návrhu u příslušného správce daně je podmínkou stanovenou v § 179 odst. 4 daňového řádu. Proto krajský soud dospěl k závěru, že rozhodným okamžikem pro počátek běhu patnáctidenní lhůty pro podání návrhu na vyloučení majetku z exekuce je den, kdy navrhovatel získá úplnou vědomost o tom, že jeho konkrétní majetek byl pojat do exekuce, a o tom, který správce daně exekuci nařídil. V posuzované věci byl dne 5. 4. 2013 pořízen protokol o soupisu věcí, z něhož je dle krajského soudu zřejmé, že byl proveden na základě dožádání v daňové exekuci zahájené exekučním příkazem vydaným správním orgánem I. stupně. Stejného dne byl sepsán úřední záznam o uskladnění a přepravě věcí, který je opatřen číslem jednacím a je v něm označen automobil i zabavené věci. Návrh na vyloučení majetku z daňové exekuce žalobce podal na základě informace o postoupení své žádosti o vyšetření záležitostí ohledně pohonných hmot pro údajné nedoplatky společnosti Chrtík Comb. s. r. o. v červenci 2013 (správně společnost CHRTIK COMP s. r. o., v likvidaci, která byla v daňové exekuci dlužníkem). Pojem „den, kdy se dozvěděl“ je dle krajského soudu třeba interpretovat s ohledem na ústavní mantinely ochrany vlastnického práva. Výklad zachování lhůty pro podání návrhu by tak měl směřovat k posílení ochrany vlastnického práva, nikoli k formalistickému a vysoce restriktivnímu výkladu. Ze shromážděných údajů dle krajského soudu nic nenasvědčuje tomu, že žalobce věděl o konkrétní exekuci, z níž požadoval vyloučení majetku, a o konkrétním správci daně, který exekuci vedl. Ani poté, co se žalobce obrátil na Finanční úřad Ústeckého kraje, mu nebyly základní informace poskytnuty. Neprokázal-li správní orgán I. stupně ani žalovaný, že žalobce disponoval dostatečným množstvím informací pro podání řádného návrhu na vyloučení majetku z daňové exekuce, jsou jejich závěry omezováním vlastnického práva žalobce. Jejich úsudek, že dne 6. 4. 2013 začala běžet lhůta k podání návrhu a návrh byl podán opožděně, byl mylný. Žalovaný (stěžovatel) brojil proti napadenému rozsudku kasační stížností. Tvrdil, že § 179 odst. 1 a 4 daňového řádu nestanoví pro „dozvědění se“ žádnou zvláštní formu a nelze ji dovodit ani analogicky z jiného ustanovení obecné části daňového řádu, a proto postačuje i ústní poskytnutí takové informace. Z uvedených ustanovení nelze dovodit nic o kvalitě informace, kterou musí navrhovatel disponovat pro podání návrhu na vyloučení majetku z daňové exekuce. S krajským soudem lze nicméně souhlasit v tom, že navrhovatel musí být schopen přesně uvést, jaký jeho majetek a v jakém rozsahu je exekucí postižen, protože současně s návrhem musí doložit vlastnické právo k majetku, resp. právo nepřipouštějící provedení exekuce, čímž současně vymezí předmět řízení. Tato podmínka byla v souzené věci splněna, protože žalobce byl schopen na základě úředního záznamu o uskladnění a přepravě věcí určit, zda došlo k sepsání majetku v jeho vlastnictví a pro účely podání návrhu tento majetek jednoznačně konkretizovat a jeho vlastnictví doložit. Z § 179 odst. 4 daňového řádu nelze dle mínění stěžovatele dovodit to, že návrh musí být podán u správce daně, který daňovou exekuci nařídil. V případě podání návrhu u místně nepříslušného správce daně by byla zachována lhůta v souladu s § 35 odst. 2 daňového řádu, jehož aplikace není ve vztahu k návrhu na vyloučení majetku z daňové exekuce nikterak vyloučena. Znalost správce daně, který exekuci nařídil, tudíž není podmínkou k podání návrhu na vyloučení majetku z daňové exekuce. Stěžovatel se domnívá, že z textu zákona lze dovodit jedinou podmínku, a to informovanost ohledně sepsaného a zabaveného majetku. Tato podmínka byla v případě žalobce splněna nejpozději od května 2013, návrh však byl podán až dne 22. 7. 2013. Vzhledem k tomu, že patnáctidenní lhůta dle § 179 odst. 4 daňového řádu je prekluzivní, bylo třeba k jejímu marnému uplynutí přihlédnout z úřední povinnosti. Stěžovatel krajskému soudu dále vytýkal, že jeho argumentace o tom, že Finanční úřad pro Ústecký kraj neposkytl žalobci základní informace o vedené exekuci, nemá oporu ve správním spise. Z něj totiž plyne, že tento finanční úřad na žalobcův písemný dotaz obratem reagoval (přípisem ze dne 15. 7. 2013). Nadto je třeba zohlednit, že sám žalobce tvrdí, že se o zabavení svého majetku dozvěděl již dne 5. 4. 2013, a přesto se s dotazem na finanční úřad obrátil až dne 11. 7. 2013. Žalobce tudíž při ochraně svých práv nepostupoval s náležitou péčí a tak, aby zákonem stanovené předpoklady pro uplatnění návrhu dodržel. Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti předně upozornil na to, že stěžovatel neuvedl, z jakého konkrétního důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 s. ř. s. byla kasační stížnost podána. Její obsah přitom nasvědčuje tomu, že napadá nesprávné právní posouzení zjištěného skutkového stavu nižším soudem, a nikoli nesprávné posouzení právní otázky. Dává proto na zvážení, zda nejde o nepřípustnou kasační stížnost ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. Pokud jde o spornou otázku, měl žalobce za to, že ta byla v napadeném rozsudku řešena komplexně, přezkoumatelně i v souladu s právem. K úřednímu záznamu o uskladnění a přepravě věcí žalobce uvedl, že ten mu byl předložen v květnu 2013 společností JLR Group, a.s. (jeho obchodním partnerem). Před květnem 2013 mu tato listina předložena nebyla ani nebyl o její existenci informován. Z listiny navíc neplyne, že došlo k zabavení majetku žalobce, rozsah majetku ani údaje o exekučním titulu či o tom, kdo exekuční titul vydal. Předání listiny žalobci společností JLR Group, a.s., nemohlo založit počátek běhu lhůty k podání návrhu. Rozhodným okamžikem by mohlo být seznámení žalobce s protokolem o soupisu věcí ze dne 5. 4. 2013 nebo s exekučním příkazem správního orgánu I. stupně, na jehož základě byl protokol o soupisu věcí sepsán. Obsah těchto listin však žalobce dosud nezná a rozhodně s ním nebyl seznámen přede dnem 10. 7. 2013. Stěžovatel své tvrzení, že žalobce byl se skutečností, že je na jeho majetek vedena exekuce, seznámen dříve než dne 10. 7. 2013, nedoložil, a ani ve spise není založen žádný protokol o poskytnutí takové informace žalobci. Z četných telefonátů se stěžovatelem z období dubna až července 2013 měl žalobce pocit, že mu nikdo nechce prozradit, co se s jeho naftou stalo, a nevěděl, zda za tím mohla být (daňová) exekuce či zabavení věci v rámci trestního řízení. Na okraj žalobce dodal, že již více než tři roky nedisponuje pohonnými hmotami, za které zaplatil, a stěžovatel z úřední povinnosti žádné řízení o vyloučení jeho majetku z daňové exekuce nezahájil. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) [11] Správce daně je exekučním orgánem, který vede daňovou exekuci, a tedy je zákonem povolán k realizaci státní donucovací moci (§ 177 odst. 2 daňového řádu). Jeho povinností je (mimo jiné) ověřit, zda je exekuce podložena vykonatelným exekučním titulem, zda neuplynula prekluzivní lhůta pro vymáhání nedoplatku, jakož i to, zda jsou předmětem daňové exekuce jen majetkové hodnoty dlužníka, neboť pohledávka věřitele může být nuceně uspokojena pouze postižením majetkové sféry dlužníka. Na situace, kdy byl daňovou exekucí postižen majetek, k němuž svědčí právo osobě odlišné od dlužníka, a proto je ve vztahu k takovému majetku daňová exekuce nepřípustná, pamatuje § 179 daňového řádu upravující možnost vyloučení majetku z daňové exekuce (srov. také Baxa J. a kol. Daňový řád: Komentář. II. díl. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 1088 - 1098). [12] Podle § 179 odst. 1 daňového řádu „[p]o nařízení daňové exekuce správce daně na návrh osoby, které svědčí právo k majetku nepřipouštějící provedení exekuce nebo osoby, které je exekučním příkazem ukládána povinnost ohledně takového majetku, popřípadě z moci úřední, rozhodnutím vyloučí z daňové exekuce majetek, kterému svědčí právo nepřipouštějící provedení exekuce; příjemcem tohoto rozhodnutí je dlužník a další osoby, které podaly návrh na vyloučení majetku z daňové exekuce“. [13] Mezi účastníky je sporná otázka počátku běhu subjektivní lhůty podle § 179 odst. 4 daňového řádu, podle něhož „[o]soby, které jsou oprávněny podat návrh na vyloučení majetku z daňové exekuce a které nejsou příjemci exekučního příkazu, mohou své právo uplatnit návrhem u správce daně, který daňovou exekuci nařídil, ve lhůtě 15 dnů ode dne, kdy se o tom, že na jejich majetek byla nařízena daňová exekuce, dozvěděly, nejdéle do zahájení dražebního jednání; pokud tento majetek není předmětem dražby, tak nejdéle do dne, kdy byla daňová exekuce provedena“. [14] Účelem § 179 daňového řádu je tedy poskytnout ochranu třetím osobám, odlišným od dlužníka, jejichž majetek byl neprávem postižen daňovou exekucí. K vyslovení nepřípustnosti daňové exekuce ohledně určitého majetku může správce daně přistoupit jak z moci úřední, tak na návrh. Pro podání návrhu na vyloučení majetku z daňové exekuce stanovuje daňový řád patnáctidenní lhůtu. Počátek jejího běhu se přitom liší podle toho, zda je osoba podávající návrh zároveň příjemcem exekučního příkazu, či nikoliv. Je-li příjemcem exekučního příkazu, musí návrh podat do patnácti dnů od jeho doručení (§ 179 odst. 3 daňového řádu). Není-li příjemcem exekučního příkazu, je počátek běhu subjektivní lhůty podle § 179 odst. 4 daňového řádu vázán na den, kdy se navrhovatel dozvěděl o tom, že je na jeho majetek nařízena daňová exekuce. [15] Vzhledem k tomu, že účelem § 179 daňového řádu je chránit vlastnické právo třetích osob, jejichž majetek byl neoprávněně postižen daňovou exekucí, jakož i s ohledem na to, že o vyloučení majetku z daňové exekuce může, resp. musí správce daně rozhodnout i z úřední povinnosti, jsou-li mu známy okolnosti svědčící o tom, že určitý majetek byl do exekuce zahrnut neprávem, není důvod interpretovat počátek běhu subjektivní lhůty restriktivním způsobem. Nejvyšší správní soud se tak zcela ztotožňuje s krajským soudem, že je třeba dát přednost takovému výkladu, který bude směřovat k posílení ochrany vlastnického práva třetích osob domáhajících se vyloučení svého majetku z daňové exekuce vedené proti jiné osobě (daňovému dlužníku). [16] Inspirací pro interpretaci § 179 odst. 4 daňového řádu může být znění a výklad § 68 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), který upravuje vyškrtnutí věcí ze soupisu a jehož obsah, účel i situace, na které dopadá, jsou blízké těm, na které míří § 179 daňového řádu. Podle § 68 odst. 1 exekučního řádu „[t]en, jemuž svědčí právo k věci, které nepřipouští exekuci (dále jen ‚navrhovatel‘) může podat návrh na vyškrtnutí věci ze soupisu. Návrh lze podat do 30 dnů ode dne, kdy se navrhovatel dozvěděl o soupisu věci, a to u exekutora, který věc pojal do soupisu. Opožděný návrh exekutor odmítne.“ Komentářová literatura k citovanému ustanovení uvádí, že lhůta pro podání návrhu běží od okamžiku, kdy má navrhovatel úplnou vědomost o provedení soupisu věcí a o tom, který exekuční úřad soupis provedl. Není však třeba, aby navrhovatel věděl další skutečnosti o exekuci, ve které byl soupis proveden, například spisovou značku, výši pohledávky povinného, exekuční titul či jméno povinného. Potřebné informace je exekutor povinen třetí osobě sdělit (viz Kasíková, M. a kol. Exekuční řád. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 424 - 427). Pro účely výkladu § 179 daňového řádu je možné komparativně poukázat též na znění § 267 o. s. ř., který upravuje tzv. excindační žalobu pro účely občanskoprávní exekuce, jejímž prostřednictvím se lze domáhat vyloučení majetku z výkonu rozhodnutí. Ten však žádnou subjektivní lhůtu pro podání žaloby nestanovuje. Judikatorně byla dovozena pouze objektivní lhůta pro její podání, a to tak, že žaloba nemůže být úspěšná, pokud již věci byly prodány v dražbě nebo jestliže práva nebo jiné majetkové hodnoty, jež byly nařízením exekuce postiženy, byly v exekuci vybrány nebo jiným způsobem zpeněženy (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 11. 2009, sp. zn. 20 Cdo 3484/2009). To, že § 267 o. s. ř., jehož obdobou je § 179 daňového řádu, vůbec neurčuje žádnou subjektivní lhůtu, která by navrhovatele limitovala v obraně jeho oprávněných zájmů, podporuje závěr, že počátek běhu subjektivní lhůty podle § 179 odst. 4 daňového řádu nelze stanovovat příliš formalisticky. [17] Pro určení okamžiku rozhodného pro počátek běhu patnáctidenní lhůty pro podání návrhu na vyloučení majetku z daňové exekuce podle § 179 odst. 4 daňového řádu lze přiměřeně užít výše uvedená kritéria, která odborná literatura dovozuje ve vztahu k § 68 exekučního řádu. Navrhovatel v době podání návrhu musí disponovat vědomostmi takové kvality, které mu umožní zahájit řízení o vyloučení majetku z daňové exekuce. Nepochybně mu tedy musí být známo, že jeho majetek byl zahrnut do daňové exekuce, a musí být schopen tento majetek jednoznačně identifikovat. Vzhledem k tomu, že návrh na vyloučení majetku z daňové exekuce je třeba podle zákona podat u toho správce daně, který daňovou exekuci vede, má být navrhovatel obeznámen také s tím, který konkrétní správce daně ohledně jeho majetku daňovou exekuci vede, nebo by měl alespoň disponovat informacemi, z nichž je schopen s určitostí dovodit, který správce daně je k vedení daňové exekuce příslušný. Výslovný zákonný požadavek, aby byl návrh podán u příslušného správce daně, přitom nepochybně navazuje na to, že s tímto okamžikem je spojena povinnost správce daně zdržet se provedení prodeje sporného majetku, a to dokud nebude posouzena důvodnost excindačního návrhu (§ 179 odst. 2 daňového řádu). Proto musí být návrh učiněn tam, kde je způsobilý reálně a bezodkladně předpokládané účinky vyvolat. [18] Daňový řád (na rozdíl od exekučního řádu) nestanoví, odkud či jak se má navrhovatel o skutečnostech relevantních pro podání návrhu dozvědět, a proto není zdroj těchto skutečností podstatný. Může jít o písemnou či ústní informaci získanou od dlužníka, správce daně či třetí osoby (například věřitele). Dostatečnou oporou pro podání návrhu nicméně nemohou být informace neurčité, nejasné, neověřené či nevěrohodné. [19] Při aplikaci § 179 odst. 4 daňového řádu je třeba mít na zřeteli, že smyslem patnáctidenní lhůty stanovené pro podání návrhu je motivovat osoby, které mají za to, že jejich věci byly sepsány, aby postupovaly aktivně a nebrzdily účelově průběh daňové exekuce. Návrhy oprávněných osob na vyloučení majetku z daňové exekuce rozhodně nemohou být z formalistických důvodů odmítány. Proto má-li správce daně pochybnosti o včasnosti podaného návrhu, měl by od navrhovatele vyžádat další informace osvětlující to, kdy se o podstatných skutečnostech dozvěděl. Není-li správce daně schopen prokázat, kdy se navrhovatel dozvěděl o skutečnostech dosahujících takové kvality, že mohl návrh podat, je třeba postupovat v intencích zásady v pochybnostech ve prospěch zachování lhůty, plynoucí z § 35 odst. 3 daňového řádu. Nadto je třeba zdůraznit, že ani pozdě podaný návrh na vyloučení majetku z daňové exekuce nemůže zbavit správce daně povinnosti ověřovat, že ohledně majetku, jenž byl daňovou exekucí postižen, je exekuce přípustná. Pozdě podaný návrh je proto třeba považovat za podnět k zahájení šetření vedoucího v odůvodněných případech k vyloučení předmětného majetku z daňové exekuce z úřední povinnosti. [20] V posuzované věci správní orgány uzavřely, že 5. duben 2013 byl dnem rozhodným pro začátek běhu subjektivní lhůty pro podání návrhu na vyloučení majetku z daňové exekuce žalobcem. Dovodily to z vyjádření ze dne 15. 8. 2013, v němž žalobce uvedl, že „[o] tom, že pohonné hmoty byly zabaveny, jsme se dozvěděli 5. 4. 2013 od společnosti JLR Group, a.s., tato společnost nám předala i úřední záznam o uskladnění věcí [...]. V době od 5. 4. do 9. 7. 2013 probíhalo několik neúspěšných jednání se společností JLR Group, a.s., o navrácení nafty, proto jsme dne 10. 7. 2013 požádali FÚ pro Ústecký kraj o podání vysvětlení a navrácení našich PHM, kde nám bylo sděleno, že celý případ byl předán k Vám na FÚ Jihomoravského kraje.“ K tomu je třeba předně podotknout, že žalobce netvrdil, že se od společnosti JLR Group, a.s. (svého obchodního partnera), dozvěděl o tom, v jakém rozsahu byl jeho majetek zabaven nebo že k zabavení majetku došlo pro účely daňové exekuce, natož pak to, který správce daně daňovou exekuci vedl a proti kterému dlužníkovi. Ze samotného úředního záznamu o uskladnění a přepravě věcí ze dne 5. 4. 2013 tyto informace taktéž získat nelze, neboť jsou v něm pohonné hmoty, k jejichž zabavení mělo dojít, identifikovány pouze názvem „motorová nafta“ v množství 30 381 litrů o váze 25 260 kg, přičemž její množství při 15°C mělo být 30 673 litrů. Z takové identifikace (jakkoliv Nejvyšší správní soud uznává, že pohonné hmoty jsou artiklem, který lze jen těžko individualizovat) si žalobce nemohl být jist tím, že pohonné hmoty (v množství 12 500 litrů), za které zaplatil a o jejichž vyloučení z daňové exekuce později požádal, byly mezi zabavenými. V úředním záznamu dále vůbec není uveden údaj o dlužníku ani o tom, že k uskladnění a přepravě věcí došlo z důvodu zahájení daňové exekuce. Úřední záznam byl vyhotoven Finančním úřadem pro Ústecký kraj na základě dožádání (což však z něj seznat nelze, tato informace je zjistitelná až z protokolu o soupisu věcí ze dne 5. 4. 2013 založeného ve spise), zatímco příslušným správcem daně byl správní orgán I. stupně, tj. Finanční úřad pro Jihomoravský kraj. Z tvrzení uvedených v žalobcově vyjádření ze dne 15. 8. 2013 ani z úředního záznamu o uskladnění a soupisu věcí tudíž neplyne, že žalobce již dne 5. 4. 2013 disponoval informacemi, které mu umožňovaly podat dostatečně určitý návrh na vyloučení majetku z daňové exekuce. Z toho je zřejmé, že nebylo prokázáno, že by žalobci dne 5. 4. 2013 byla známa byť jen jediná ze skutečností relevantních pro podání návrhu (uvedených v bodu [17] tohoto rozsudku). [21] V odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně pak žalobce vysvětlil, že dne 5. 4. 2013 mu bylo společností JLR Group, a.s., sděleno, že pohonné hmoty, které měly být žalobci téhož dne dodány, byly zabaveny. Úřední záznam o uskladnění a přepravě věcí byl žalobci předán až během měsíce května 2013 a komunikace s Finančním úřadem pro Ústecký kraj, který úřední záznam vyhotovil, byla dle žalobce neúspěšná, neboť mu podstatné informace sděleny nebyly. Tato žalobcova tvrzení se přitom správním orgánům nepodařilo nikterak vyvrátit či zpochybnit, a ani ve správním spise nejsou založeny žádné dokumenty, které by byly způsobilé věrohodností žalobcova sdělení otřást. Disponoval-li žalobce dne 5. 4. 2013 pouze neurčitou informací, že mu pohonné hmoty nemohou být dodány, neboť byly zabaveny (z blíže nekonkretizovaného důvodu), doplněnou během měsíce května 2013 o ne zcela jasný úřední záznam o uskladnění a přepravě věcí, nelze mu klást k tíži, že již tehdy nepodal návrh na vyloučení majetku z daňové exekuce, když mu podstatné informace známy nebyly. [22] Dne 10. 7. 2013 sepsal žalobce podání adresované Finančnímu úřadu pro Ústecký kraj, kterým žádal o vyšetření záležitosti ohledně pohonných hmot a požadoval, aby byl o jeho průběhu informován. Přípisem Finančního úřadu pro Ústecký kraj ze dne 15. 7. 2013 mu bylo sděleno, že jeho podání bylo postoupeno Finančnímu úřadu pro Jihomoravský kraj, který ho dožádal o provedení úkonu v daňové exekuci a který je příslušným správcem daně. V návaznosti na tento přípis žalobce sepsal podání označené jako žádost o vyjmutí pohonných hmot z daňového exekučního řízení. Tento průběh událostí společně s obsahem žalobcových podání svědčí o tom, že žalobce ještě dne 10. 7. 2013 nebyl obeznámen s tím, že k zabavení pohonných hmot došlo z důvodu daňové exekuce, ani mu nebylo známo, kdo byl příslušným správcem daně. Ze správního spisu ani z tvrzení žalobce nelze dovodit, že žalobce byl o zahájení daňové exekuce (natož pak o kompetentním správci daně) vyrozuměn dříve. Názor správních orgánů, že dnem rozhodným pro počátek běhu subjektivní lhůty pro podání návrhu na vyloučení majetku žalobce z daňové exekuce byl 5. duben 2013, tedy nebyl správný. Nejvyšší správní soud konstatuje, že rozhodným dnem mohl být až den doručení přípisu Finančního úřadu pro Ústecký kraj ze dne 15. 7. 2013 žalobci. Žalobcův návrh, podaný dne 19. 7. 2013 a doručený správnímu orgánu I. stupně dne 22. 7. 2013, tedy nelze mít za opožděný. [23] Stěžovatelově výtce, že skutkový stav, z něhož krajský soud vycházel, konkrétně to, že Finanční úřad pro Ústecký kraj žalobci neposkytl základní informace o vedené exekuci a postoupil věc správnímu orgánu I. stupně, neměl oporu ve spise, rovněž nelze dát za pravdu. Přípis Finančního úřadu pro Ústecký kraj ze dne 15. 7. 2013 skutečně neoplývá všemi základními informacemi o daňové exekuci (např. o dlužníkovi či postiženém majetku) a zdrojem dostatečných údajů tak mohl být pouze ve spojení s těmi údaji, které se žalobci podařilo získat již v předešlých měsících. [24] Vzhledem ke skutkovým okolnostem případu (návrh žalobce byl včas podán u příslušného správce daně) ztrácí smysl zabývat se nad rámec toho, co bylo uvedeno v bodu [17], stížní argumentací rozvíjející otázku, zda je třeba v případě podání excindačního návrhu u nepříslušného správce daně aplikovat ustanovení § 35 odst. 2 daňového řádu. [25] Lze tedy shrnout, že výklad § 179 odst. 4 daňového řádu provedený krajským soudem je správný. Aplikaci právních východisek na konkrétní případ žalobce a závěru, k němuž krajský soud dospěl, není co vytknout.

decision_1001.txt

k § 42 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce k § 6 odst. 7 písm. a) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném pro zdaňovací období let 2009 a 2010 Není-li mezi agenturou práce a jejím zaměstnancem sjednáno pravidelné pracoviště pro účely cestovních náhrad, platí, že pravidelným pracovištěm takového zaměstnance je místo výkonu práce sjednané v pracovní smlouvě, například sídlo agentury práce či bydliště zaměstnance, i když fakticky zaměstnanec práci vykonává u uživatele (nájemce pracovní síly). Za takových podmínek je cesta zaměstnance z místa výkonu práce sjednaného v pracovní smlouvě do místa faktického výkonu práce u uživatele pracovní cestou ve smyslu § 42 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006, a náhrady cestovních výdajů poskytované v souvislosti s takovouto pracovní cestou proto nepodléhají dani z příjmů ze závislé činnosti [§ 6 odst. 7 písm. a) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů]. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2016, čj. 2 Afs 177/2016-14) Prejudikatura: č. 1301/2007 Sb. NSS. Věc: Společnost s ručením omezeným CA Tech proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobkyně se zabývá zprostředkováním zaměstnání občanům České republiky, Evropské unie a Evropského hospodářského prostoru na území České republiky, a to na základě povolení Ministerstva práce a sociálních věcí. Na základě daňové kontroly zjistil Finanční úřad pro Kraj Vysočina, Územní pracoviště v Pelhřimově (správce daně), že žalobkyně vyplácela v období od 1. 4. 2009 do 31. 12. 2010 poplatníkům cestovní náhrady. Správce daně však takto vyplácená plnění nepovažoval za cestovní náhrady vyplacené podle zákoníku práce z roku 2006, a proto je nezahrnul mezi příjmy podle § 6 odst. 7 písm. a) zákona o daních z příjmů. Jelikož žalobkyně nesrazila z vyplaceného plnění (jako příjmů ze závislé činnosti) zálohy na daň, stanovil tyto zálohy správce daně a dvěma platebními výměry ze dne 24. 1. 2013 vyměřil žalobkyni daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a z funkčních požitků za zdaňovací období roku 2009 a 2010 ve výši 199 545 Kč a 255 885 Kč a zároveň jí předepsal penále ve výši 39 909 Kč a 51 177 Kč. Odvolání proti těmto rozhodnutím žalovaný svými rozhodnutími ze dne 3. 9. 2013 zamítl. V odůvodnění přisvědčil žalobkyni v tom, že místo výkonu práce bylo v pracovní smlouvě sjednáno na adrese sídla žalobkyně (agentury práce), avšak dále uvedl, že nezbytnou součástí pracovní smlouvy byla příloha - pokyn žalobkyně k dočasnému přidělení zaměstnance uživateli, kterým byly upřesněny pracovní podmínky zaměstnance a bylo jím stanoveno nové místo výkonu práce u uživatele. V ostatním žalovaný potvrdil rozhodnutí správce daně. Skutková zjištění správní orgány kvalifikovaly podle § 8 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, přičemž vycházely ze skutečného obsahu právního jednání a přisvědčily tomu, že pravidelné pracoviště poplatníků se nacházelo u uživatele. Poplatníci proto nebyli v návaznosti na § 42 zákoníku práce z roku 2006 vysíláni žalobkyní na pracovní cestu a nenáležely jim náhrady cestovních výdajů. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně, který je rozsudkem ze dne 10. 5. 2016, čj. 29 Af 76/2013-87, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že pracovní smlouva uzavřená mezi žalobkyní (agenturou práce) a poplatníkem obsahovala veškeré zákonem stanovené podstatné obsahové náležitosti, tedy druh práce, místo výkonu práce a den nástupu do práce. Sjednané místo nebo místa výkonu práce, ve kterých má být práce vykonávána, jsou významná tím, že určují rozsah dispozičního oprávnění zaměstnavatele z hlediska možnosti požadovat výkon práce v místě výkonu práce. Místo výkonu práce může být sjednáno alternativně. Lze tedy sjednat i více míst výkonu práce nebo sjednat místo výkonu práce tak široce, že je jím např. území České republiky. Aby nedocházelo k obcházení zákonných ustanovení o cestovních náhradách poskytovaných zaměstnancům, upravuje zákoník práce z roku 2006 v § 34a rovněž požadavek na určení pravidelného pracoviště pro účely cestovních náhrad a „[n]ení-li v pracovní smlouvě sjednáno pravidelné pracoviště pro účely cestovních náhrad, platí, že pravidelným pracovištěm je místo výkonu práce sjednané v pracovní smlouvě“. Krajský soud uvedl, že v posuzovaném případě je to adresa sídla žalobkyně jako místo výkonu práce, protože pravidelné pracoviště sjednáno nebylo. Krajský soud se následně zabýval změnou pracovní smlouvy a konstatoval, že pracovní smlouva je dvoustranné právní ujednání, které nelze jednostranně měnit. Dle žalovaného měl pokyn k přidělení zaměstnance uživateli, který tvořil přílohu k pracovní smlouvě, změnit obsah pracovní smlouvy co do místa výkonu práce. Žalovaný konkrétně uvedl, že pracovní smlouva odkazuje na přílohu - pokyn k dočasnému přidělení, a také na platební výměr, které měly blíže vymezovat pracovní podmínky, přičemž v době podpisu pracovní smlouvy byli poplatníci s obsahem přílohy seznámeni a podpisem pracovní smlouvy souhlasili se stanovením nového místa výkonu práce dle uživatele. Z toho správce daně i žalovaný dovodili, že místo výkonu práce poplatníka je u uživatele, a nikoliv u žalobkyně. Správce daně a žalovaný z uvedeného závěru dále dovozovali, že nedocházelo k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce ve smyslu pracovní cesty podle § 42 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006, a poplatníkům proto nenáležely náhrady cestovních výdajů. Provedená zjištění správní orgány podřadily pod § 8 odst. 3 daňového řádu s tím, že vycházely ze skutečného obsahu právního jednání. Krajský soud k tomuto uvedl, že pro tento závěr nezískaly správní orgány dostatečné podklady. Dostatečně nezdůvodnily a argumentačně nepodložily aplikaci § 8 odst. 3 daňového řádu na daný případ. Dále krajský soud uvedl, že dle současné právní úpravy agentura práce přiděluje konkrétního zaměstnance k dočasnému výkonu práce u konkrétního uživatele jednostranným písemným pokynem. Pokynem o dočasném přidělení zaměstnance uživateli podle § 309 odst. 2 zákoníku práce z roku 2006 však nedochází ke změně pracovního poměru ve smyslu § 40 a násl. tohoto zákona, nýbrž lze uvažovat o využití institutu pracovní cesty. Pracovní cestou se podle § 42 odst. 1 téhož zákona rozumí „časově omezené vyslání zaměstnance zaměstnavatelem k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce. Zaměstnavatel může zaměstnance vyslat na pracovní cestu jen na základě dohody s ním.“ V nyní posuzované věci bylo dle krajského soudu posledně citované zákonné ustanovení naplněno. Souhlas s vysláním na pracovní cestu poplatník vyslovil již v pracovní smlouvě, kterou řádně podepsal. Za této situace mu pak při vyslání na pracovní cestu vznikl nárok na cestovní náhrady. Krajský soud své závěry shrnul tak, že z právní úpravy vyplývá, že místo výkonu práce sjednané v pracovní smlouvě s agenturním zaměstnancem nemá nijak odlišný právní režim od místa výkonu práce sjednaného v jiných pracovních smlouvách. Pro obsah pracovní smlouvy agenturního zaměstnance v tomto směru nevyplývá ze zákona jakékoliv omezení. Omezeno není ani vyslání na pracovní cestu, vyslovil-li zaměstnanec s tímto souhlas. Pokud měl správce daně pochybnosti o skutečném obsahu právních jednání, měl za účelem jejich zpochybnění provést hlubší zjištění a rozsáhlejší dokazování tak, aby své závěry mohl mít argumentačně podloženy. Předložená argumentace žalovaného k aplikaci § 8 odst. 3 daňového řádu byla nedostatečná. Měl-li žalovaný za to, že tímto jednáním bylo zakrýváno jiné skutečné jednání nebo rozhodné skutečnosti, byl povinen přezkoumatelným způsobem uvést nejen skutečný zakrývaný stav, ale především úvahy, které jej k takovému závěru vedly, včetně důkazů a jejich vyhodnocení, o které svá zjištění opírá. V tomto ohledu leželo důkazní břemeno na správci daně. Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Stěžovatel nezpochybňoval závěr krajského soudu, že přidělením zaměstnance k dočasnému výkonu práce k uživateli nedochází ke změně pracovní smlouvy. Krajský soud však posuzoval otázku místa výkonu práce a pravidelného pracoviště bez ohledu na specifika agenturního zaměstnávání. Stěžovatel uvedl, že žalobkyně, jako agentura práce, vyplácela poplatníkům cestovní náhrady, které ale nebylo možné považovat za cestovní náhrady podle zákoníku práce z roku 2006, a proto je nebylo možno zahrnout mezi příjmy podle § 6 odst. 7 písm. a) zákona o daních z příjmů. Stěžovatel dále nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že na posuzovanou věc lze aplikovat institut pracovní cesty. Pracovní cesta je definována v § 42 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006. Podle § 156 odst. 2 tohoto zákona se pro účely cestovních náhrad za pracovní cestu považuje také cesta mimo místo pravidelného pracoviště. Cestovní náhrady jsou regulovány zákoníkem práce a plátce daně musí předmětná ustanovení zákoníku práce akceptovat. Správce daně považoval za rozhodné, že v pokynu k přidělení zaměstnance uživateli nedošlo ke změně pracovní smlouvy, nýbrž pouze a výhradně k jejímu upřesnění v návaznosti na dohodu uzavřenou mezi žalobkyní a uživatelem. Stěžovatel uvedl, že v pracovní smlouvě je sice uvedeno místo výkonu práce poplatníků, ale zároveň další ujednání stanoví jako součást smlouvy přílohy, které blíže vymezují obsah mzdových a pracovních podmínek. Stěžovatel z tohoto vyvozuje, že poplatníci v době uzavření pracovní smlouvy byli seznámeni s obsahem této smlouvy a svým podpisem odsouhlasili, že pracovní podmínky budou blíže upřesněny pokynem žalobkyně k dočasnému přidělení. Z tohoto plyne, že místo výkonu práce v době po převedení zaměstnance k uživateli je u uživatele. Stěžovatel má proto za nesporné, že místem výkonu práce bylo místo určené v pokynu žalobkyně, což pracovník svým podpisem akceptoval. Agenturní zaměstnávání je samostatný právní institut, který je specifický tím, že pracovněprávní vztah spočívá v tom, že zaměstnavatel (agentura práce) nepřiděluje zaměstnanci práci, ale pouze mu výkon práce zprostředkovává u jiného subjektu za úplatu. Z tohoto je zřejmé, že místem výkonu práce a pravidelným pracovištěm je pracoviště uživatele, které uživatel definuje při sjednání písemné dohody s agenturou práce. Pravidelné pracoviště je definované jako místo, kde zaměstnanec vykonává sjednaný druh práce, což v případě agenturního zaměstnávání bude u uživatele. Zaměstnanec tudíž nemůže opakovaně podstupovat pracovní cestu k uživateli, neboť nejsou naplněny znaky pracovní cesty. Podle § 309 odst. 5 zákoníku práce z roku 2006 musí být zabezpečeno rovné postavení mezi dočasně přiděleným zaměstnancem a kmenovým zaměstnancem uživatele. Proto je možné, že i přidělený zaměstnanec může být za působení u uživatele vyslán na pracovní cestu. Podmínkou je, že je taková možnost se zaměstnancem dohodnuta. Pouze v případě, že budou splněny zákonné podmínky, vznikne i dočasně přidělenému zaměstnanci nárok na náhrady cestovních výdajů, protože za takové situace se již bude jednat o skutečnou pracovní cestu. Pokud by v takovémto případě byl přidělený zaměstnanec již na pracovní cestě, za kterou obdrží cestovní náhrady od agentury práce, bylo by jeho vyslání na další pracovní cestu uživatelem prakticky vyloučeno. Stěžovatel dále namítl, že krajský soud postavil institut agenturního zaměstnávání na roveň institutu dočasného přidělení zaměstnance dle § 43a zákoníku práce z roku 2006, přestože se od sebe tyto dva instituty zásadně liší nejen podmínkami, ale i svým účelem. Účelem agenturního zaměstnávání je zprostředkovat zaměstnanci zaměstnání u uživatele, přičemž agentura práce jako právní zaměstnavatel sleduje jako jediný účel kladný rozdíl mezi úplatou od uživatele a uhrazenými náklady za tohoto zaměstnance. Naopak při dočasném přidělení dle § 43a citovaného ustanovení by mělo platit, že zaměstnavatel sleduje přidělením jiné cíle (například z provozních důvodů nemá po určitý čas možnost přidělovat zaměstnanci sjednanou práci). Z předmětného ustanovení dále vyplývá, že nemá být využito na institut agenturního zaměstnávání. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [16] Podle § 6 odst. 7 písm. a) zákona o daních z příjmů se za příjmy ze závislé činnosti nepovažují a předmětem daně nejsou „náhrady cestovních výdajů poskytované v souvislosti s výkonem činnosti, ze které plyne příjem ze závislé činnosti, do výše stanovené nebo umožněné zvláštním právním předpisem pro zaměstnance zaměstnavatele, který je uveden v § 109 odst. 3 zákoníku práce, jakož i hodnota bezplatného stravování poskytovaná zaměstnavatelem na pracovních cestách; jiné a vyšší náhrady, než stanoví tento zvláštní právní předpis, jsou zdanitelným příjmem podle odstavce 1“. [17] Předmětem sporu bylo posouzení problematiky náhrady cestovních výdajů v souvislosti s § 6 odst. 7 písm. a) zákona o daních z příjmů u agenturního zaměstnávání. Agenturní zaměstnávání je založeno na vztazích mezi třemi typy subjektů. Jedná se o agenturu práce (v posuzovaném případě žalobkyni), zaměstnance a uživatele. Tyto vztahy se realizují prostřednictvím třech právních jednání, a to pracovní smlouvou mezi agenturou a zaměstnancem (§ 34 zákoníku práce z roku 2006), dohodou agentury s uživatelem o dočasném přidělení zaměstnance (§ 308 zákoníku práce z roku 2006) a pokynem agentury k dočasnému přidělení zaměstnance k výkonu práce u uživatele (§ 309 odst. 2 zákoníku práce z roku 2006). Podstata institutu podle § 307a citovaného zákona tkví v tom, že agentura práce „přiděluje svého zaměstnance k výkonu práce k jinému zaměstnavateli na základě ujednání v pracovní smlouvě nebo dohodě o pracovní činnosti, kterým se agentura práce zaváže zajistit svému zaměstnanci dočasný výkon práce podle pracovní smlouvy nebo dohody o pracovní činnosti u uživatele a zaměstnanec se zaváže tuto práci konat podle pokynů uživatele a na základě dohody o dočasném přidělení zaměstnance agentury práce uzavřené mezi agenturou práce a uživatelem“. Po dobu přidělení je uživatel oprávněn přidělenému zaměstnanci ukládat pracovní úkoly, řídit a kontrolovat jeho práci, dávat mu k tomu pokyny, vytvářet příznivé pracovní podmínky a zajišťovat bezpečnost a ochranu zdraví při práci. Dle § 309 odst. 5 zákoníku práce z roku 2006 jsou agentura práce a uživatel povinni zabezpečit, aby pracovní a mzdové podmínky dočasně přiděleného zaměstnance nebyly horší, než jsou nebo by byly podmínky srovnatelného zaměstnance u uživatele. [18] Na uvedených pravidlech je agenturní zaměstnávání postaveno. Jedná se o specifický druh výkonu závislé práce, který se odlišuje od klasického pracovního poměru, neboť do vztahu zaměstnance a zaměstnavatele vstupuje další subjekt. Po právní stránce je pracovník zaměstnancem agentury práce, ale fakticky sjednanou práci vykonává u uživatele. Je tedy zřejmé, že agentura práce nese veškerá právní a z toho plynoucí ekonomická rizika zajištění práce pro zaměstnance. Pravidelný model agenturního zaměstnávání bude obvykle nastaven tak, že agentura práce inkasuje v podobě provize za zprostředkování odměnu zejména za administraci agenturních zaměstnanců a za riziko spojené s jejich pracovněprávními nároky. Obvykle tedy agentura práce spolupracuje s jedním či více uživateli její pracovní síly a pomáhá mu vykrývat v čase se měnící potřebu pracovní síly. Lze tedy předpokládat, že běžný agenturní zaměstnanec v průběhu let „vystřídá“ více zaměstnavatelů a nezřídka bude vykonávat práci i v různých místech, třeba i v různých státech EU a EHP, samozřejmě v závislosti na míře své prostorové a časové flexibility, dané zejména rodinnými a osobními poměry a ochotou za prací cestovat. Je tedy zřejmé, že „kmenový“ vztah má zaměstnanec k agentuře práce, zatímco k uživateli má vztah odvozený, daný kombinací svého vztahu k agentuře a vztahu agentury k uživateli. Z uvedeného je nezbytné vycházet, nicméně, jak správně konstatoval krajský soud, specifika agenturního zaměstnávání se za současné právní úpravy nemohou promítat do otázky posouzení pravidelného pracoviště a místa výkonu práce pro účely poskytnutí cestovních náhrad. Dle § 34a zákoníku práce z roku 2006 „[n]ení-li v pracovní smlouvě sjednáno pravidelné pracoviště pro účely cestovních náhrad, platí, že pravidelným pracovištěm je místo výkonu práce sjednané v pracovní smlouvě“. Výčet situací, za které se poskytují náhrady cestovních výdajů, obsahuje § 152 téhož zákona. Jedná se o „a) pracovní cestu, b) cestu mimo pravidelné pracoviště, c) mimořádnou cestu v souvislosti s výkonem práce mimo rozvrh směn v místě výkonu práce nebo pravidelného pracoviště, d) přeložení, e) dočasné přidělení, f) přijetí do zaměstnání v pracovním poměru a g) výkon práce v zahraničí“. K dodržení pravidla podle § 309 odst. 5 zákoníku práce z roku 2006 zajišťujícího, že podmínky agenturních zaměstnanců přidělených k určitému uživateli nesmí být horší než jeho kmenových zaměstnanců, je třeba, aby, pokud budou agenturní zaměstnanci výjimečně vysíláni uživatelem k výkonu práce mimo obvyklé místo jejího faktického výkonu u uživatele (jež však nelze zaměňovat s pravidelným pracovištěm pro účely cestovních náhrad), i agenturním zaměstnancům byly vypláceny za takovéto cesty obdobné náhrady, jaké by byly za srovnatelnou cestu vypláceny kmenovým zaměstnancům. [19] U agenturního zaměstnávání se v pracovním vztahu jako další subjekt vyskytuje i uživatel, se kterým nemá zaměstnanec sjednanou pracovní smlouvu. V obecné rovině bude u agenturního zaměstnávání platit, že pracovní smlouvu uzavřel zaměstnanec s agenturou práce. V době sjednání pracovní smlouvy bude známé sídlo agentury práce a bydliště zaměstnance, avšak s ohledem na povahu agenturního zaměstnávání nemusí být známo sídlo budoucího uživatele či faktické místo výkonu práce u něho, neboť samotný uživatel dosud nemusí být znám a navíc se uživatelé v průběhu času mohou měnit. Proto bude obvyklé a pro vytvoření právní jistoty agenturních zaměstnanců i žádoucí, že v pracovní smlouvě bude jako místo výkonu práce, které je nezbytnou součástí pracovní smlouvy dle § 34 odst. 1 písm. b) zákoníku práce z roku 2006, sjednané sídlo agentury práce, případně bydliště zaměstnance, protože tato místa jsou známa. [20] Smyslem institutu agenturního zaměstnávání je umožnit uživatelům najímání pracovníků, aniž by s nimi museli uzavírat pracovní smlouvy. Reálná místa výkonu práce se proto budou ve většině případů lišit od sídla agentury práce či bydliště zaměstnance, a proto může být přidělený zaměstnanec nucen za prací pro uživatele jednorázově či opakovaně cestovat. V souvislosti s těmito cestami, které jsou typické právě pro agenturní zaměstnávání, by měla zaměstnanci také náležet náhrada cestovních výdajů. Výše uvedený výčet dle § 152 zákoníku práce z roku 2006 na agenturní zaměstnávání výslovně nepamatuje. Je proto nutné vycházet z vyjmenovaných institutů a využít ten z nich, který je na situaci agenturního zaměstnance vzhledem k povaze jeho vztahu a činnosti nejlépe použitelný. Nelze využít institutů mimořádné cesty, přeložení, přijetí do zaměstnání v pracovním poměru a výkonu práce v zahraničí, neboť reagují na odlišné situace. Aplikovat nelze ani institut dočasného přidělení, protože dle § 43a odst. 8 zákoníku práce z roku 2006 je jeho použití u agenturního zaměstnávání zakázáno. Pokud bude přidělený zaměstnanec nucen cestovat do místa výkonu práce uživatele, nezbývá než využít pro poskytnutí náhrad cestovních výdajů institutů pracovní cesty nebo cesty mimo pravidelné pracoviště. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že z důvodu specifik agenturního zaměstnávání se nejedná o běžnou pracovní cestu, jak je vnímána v klasickém pracovněprávním vztahu. Nicméně k ní má poměrně blízko, neboť spočívá v tom, že agenturní zaměstnanec cestuje ze středobodu dlouhodobého nastavení svých pracovních vztahů (tedy ze sjednaného místa výkonu práce, typicky, jak výše uvedeno, sídla agentury práce či svého bydliště) do místa, v němž dočasně vykonává práci pro uživatele, který si jeho pracovní sílu u agentury práce zjednal. Takováto povaha vztahů se nijak neliší například od dojíždění (denního, týdenního či jakkoli jinak časově uspořádaného) zaměstnance stavební firmy ze sídla této firmy (nezřídka totožného s bydlištěm samotného zaměstnance) na místo, kde stavební firma provádí stavbu, často desítky či stovky kilometrů vzdáleného. I zde bude často dojíždění trvat řadu měsíců či let a bude mít velmi pravidelný, a nikoli výjimečný charakter. Z uvedených důvodů by paušální odmítnutí využití institutů pracovní cesty či cesty mimo pravidelné pracoviště bezdůvodně zhoršilo postavení agenturních zaměstnanců, neboť by jim nebylo možno poskytovat náhradu cestovních výdajů v souvislosti s cestou do faktického místa výkonu práce pro uživatele, třebaže toto místo obvykle nebude středobodem dlouhodobého nastavení jeho pracovních vztahů. [21] Nelze pak přisvědčit názoru stěžovatele, že pokyn agentury práce k dočasnému přidělení zaměstnance lze pokládat za pouhé upřesnění pracovní smlouvy, kterým může být docíleno změny místa výkonu práce či pravidelného pracoviště. Jak uvedl krajský soud, změna pracovní smlouvy může být uskutečněna dle § 40 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006 pouze dohodou zaměstnance a zaměstnavatele. Při uzavření pracovní smlouvy musí být ve smlouvě stanoveno místo výkonu práce. Došlo-li by přílohou pracovní smlouvy k upřesnění pracovních podmínek, které by mělo vést ke změně místa výkonu práce či pravidelného pracoviště, jednalo by se o změnu pracovní smlouvy. Takováto změna by musela být odsouhlasena i zaměstnancem, což pokyn k dočasnému přidělení pojmově nenaplňuje, neboť se jedná o jednostranné právní jednání agentury práce vůči zaměstnanci. Pokynem k přidělení proto nemůže být změněna pracovní smlouva a místo výkonu práce se jím nemůže po právní stránce přesunout. Skutečnost, že zaměstnanec práci fakticky vykonává v jiném místě u uživatele, je důsledkem principů agenturního zaměstnávání, avšak za současné právní úpravy obsažené v zákoníku práce, nepostačuje tato skutečnost ke změně pracovní smlouvy. Krajský soud proto postupoval správně, když při posuzování místa výkonu práva a pravidelného pracoviště vycházel z § 34a citovaného zákona. [22] Pracovní cesta dle § 42 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006 spočívá ve vyslání zaměstnance zaměstnavatelem k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce. K vyslání zaměstnance může dojít pouze s jeho souhlasem. V posuzovaném případě nebylo pro účely cestovní náhrad sjednáno pravidelné pracoviště, a proto je nezbytné vycházet ze sjednaného místa výkonu práce v sídle agentury. Zároveň jsou splněny podmínky pro uplatnění institutu pracovní cesty, neboť zaměstnanec byl vysílán k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce a s vysláním již v pracovní smlouvě vyslovil souhlas. Zaměstnanci stěžovatele proto mohli být vysíláni na pracovní cestu do místa výkonu práce u uživatele. [23] Z výše uvedených důvodů nelze vyloučit poskytnutí náhrady cestovních výdajů zaměstnancům agentury práce při cestě mezi sídlem agentury práce, potažmo bydliště zaměstnance, a faktickým místem výkonu práce u uživatele. Zároveň však v jednotlivých případech může, ostatně jako prakticky při jakékoli daňově relevantní činnosti, docházet k obcházení zákona a pod cestovní náhrady podle § 6 odst. 7 písm. a) zákona o daních z příjmů podřadit i náklady, které byly ve skutečnosti vynaloženy za jiným účelem. Pro stanovení daně z příjmů je stěžejní skutečná ekonomická stránka věci, a to jak v rovině zdanitelných příjmů, tak v rovině daňově uznatelných nákladů (výdajů), tedy na jedné straně to, zda se příjem fakticky projevil v majetkové sféře poplatníka, a na straně druhé to, zda výdaj byl skutečně vynaložen za účelem předvídaným veřejnoprávním pravidlem chování. V souvislosti s touto zásadou obsahuje daňový řád pravidlo, že správce daně vychází ze skutečného obsahu právního jednání nebo jiné skutečnosti rozhodné pro správu daní dle § 8 odst. 3 daňového řádu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2015, čj. 2 Afs 169/2015-56). Povinností daňových orgánů je tedy vždy zjišťovat též formálně právním úkonem (tzv. předstíraný nebo simulovaný právní úkon) zakrývaný skutečný stav (tzv. zastřený nebo dissimulovaný právní úkon). Judikatura Nejvyššího správního soudu k této otázce vychází z usnesení rozšířeného senátu ze dne 3. 4. 2007, čj. 1 Afs 73/2004-89, č. 1301/2007 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že „[o] zakrývání (disimulaci) ve smyslu § 2 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, jde tehdy, pokud účastníci předstírají (simulují) určitý právní úkon, ač jej nechtějí, a zastírají tím právní úkon jiný, který ve skutečnosti chtějí, popř. jím zastírají jinou právní skutečnost“; pro aplikaci citovaného ustanovení je tak určující zkoumání poměru mezi vůlí a projevem vůle účastníků právního vztahu. [24] Lze si tedy třeba představit situaci, že agentura práce obsluhující uživatele z Prahy a středočeského regionu a mající zaměstnance převážně též z tohoto regionu formálně umístí své sídlo do obce na východní Moravě, i když tam ve skutečnosti žádnou faktickou činnost nevyvíjí, nemá tam žádný majetek a nesídlí tam ani její statutární orgány či management, nýbrž vše výše uvedené se odehrává, resp. nachází jinde (ve faktickém místě podnikání agentury, například v jejích kancelářských prostorech v Praze), a sjedná se svými zaměstnanci místo výkonu práce právě v této obci. Takováto situace by mohla znamenat zastírání skutečného stavu věcí. [25] Podle § 8 odst. 3 daňového řádu je správci daně umožněno vycházet ze skutečného obsahu právního jednání nebo jiné skutečnosti rozhodné pro správu daní. Podle § 92 odst. 5 písm. d) daňového řádu ve znění před účinností novely č. 344/2013 Sb. „[s]právce daně prokazuje skutečnosti rozhodné pro posouzení skutečného obsahu právního úkonu nebo jiné skutečnosti“. Má-li správce daně nebo stěžovatel podezření, že uplatněné cestovní náhrady byly vynaloženy za jiným než zákonem stanoveným účelem, je mu umožněno posoudit předmětnou situaci podle skutečného obsahu. Své pochyby a závěry jsou však nuceni prokázat a dostatečně odůvodnit, což se v posuzovaném případě nestalo. Navíc ani obsah daňového spisu nenaznačuje žádné podezření na jednání podobné výše uvedenému příkladu. U agenturních zaměstnanců šlo o dělníky s bydlištěm na Slovensku. Žalobkyně má sídlo v Kamenici nad Lipou, uživatel, pro něhož agenturní zaměstnanci pracovali, měl sídlo v téže obci, ovšem na jiné konkrétní adrese. Pracovní cesty jsou za této podmínky možné i v rámci jedné obce. To ve svém rozhodnutí nezpochybňuje ani stěžovatel a je obecně vzato i logické. Jakkoli konkrétní okolnosti projednávaného případu (vzdálenost mezi sídlem agentury a sídlem uživatele agenturních zaměstnanců by v rámce obce Kamenice nad Lipou dle obecně dostupných mapových podkladů měla činit několik set metrů) jsou takové, že fakticky by agenturní zaměstnanci stěží nějak pocítili rozdíl mezi faktickým výkonem práce u uživatele či u agentury práce, krajský soud důvodně shledal nezákonným závěr stěžovatele, že má-li agenturní zaměstnanec sjednáno jako místo výkonu práce sídlo agentury, není pracovní cestou, pokud fakticky vykonává práci u uživatele v místě odlišném od takto sjednaného místa výkonu práce. Krajský soud tedy správně shledal, že i na agenturní zaměstnance se v plné míře vztahuje ustanovení § 42 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006, podle něhož pracovní cesta spočívá ve „vyslání zaměstnance zaměstnavatelem k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce“. (...)

decision_1002.txt

k § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění zákonů č. 377/2005 Sb. a č. 47/2011 Sb.*) Je-li posuzované zdanitelné plnění, z něhož plátce daně z přidané hodnoty uplatňuje nárok na odpočet daně na vstupu dle § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, součástí řetězové obchodní transakce, která vykazuje řadu znaků nestandardního obchodního jednání (články řetězce jsou nekontaktní, přeprodej zboží nedává ekonomický smysl a v rámci řetězce došlo k neodvedení daně z přidané hodnoty), nemůže správce daně odmítnout přiznat nárok na odpočet daně na vstupu na základě zjednodušující konstrukce, která uměle toto plnění izoluje od zbytku řetězce a zcela neodpovídá povaze řetězových transakcí, ale je povinen prokázat, že plátce daně z přidané hodnoty věděl nebo mohl vědět o svém zapojení do obchodního řetězce zatíženého podvodným jednáním. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2016, čj. 2 Afs 55/2016-38) Prejudikatura: č. 605/2005 Sb. NSS, č. 1572/2008 Sb. NSS, č. 2172/2011 Sb. NSS, č. 3275/2015 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 130/1996 Sb., nález Ústavního soudu č. 73/2001 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 402/99); rozsudky Soudního dvora ze dne 8. 2. 1990, Shipping and Forwarding Enterprise Safe (C-320/88, Recueil, s. I-285), ze dne 6. 2. 2003, Auto Lease Holland (C-185/01, Recueil, s. I-1317), ze dne 11. 5. 2006, Federation of Technological Industries a další (C-384/04, Sb. rozh., s. I-4191), ze dne 21. 2. 2008, Netto Supermarkt (C-271/06, Sb. rozh., s. I-771), ze dne 21. 6. 2012, Mahagében, (C-80/11 a další). Věc: Akciová společnost INDIPA proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně podniká v oblasti velkoobchodního nákupu a prodeje pohonných hmot. Je jedním z mnoha článků dodavatelsko-odběratelského řetězce, skrze který jsou dováženy pohonné hmoty z Rakouska do České republiky. Finanční úřad pro Prahu 4 (správce daně) zahájil dne 5. 9. 2011 u žalobkyně kontrolu daně z přidané hodnoty (dále jen „DPH“) za zdaňovací období 2. čtvrtletí roku 2011. Dospěl k závěru, že žalobkyně neprokázala přijetí zdanitelného plnění od společnosti ABC TIP KONTAKT s. r. o. spočívajícího v dodání pohonných hmot, z něhož uplatnila nárok na odpočet daně na vstupu. Správce daně proto doměřil žalobkyni dodatečným platebním výměrem ze dne 8. 8. 2012 (dále jen „dodatečný platební výměr“) DPH za toto zdaňovací období ve výši 43 236 323 Kč a zároveň jí uložil penále ve výši 8 647 264 Kč. Proti rozhodnutí správce daně podala žalobkyně odvolání, na základě kterého žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 3. 2013 dodatečný platební výměr změnil v části týkající se bankovního spojení a ve zbytku jej potvrdil. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně u Městského soudu v Praze žalobu, kterou městský soud rozsudkem ze dne 26. 1. 2016, čj. 3 Af 20/2013-47, zamítl. K meritu věci městský soud uvedl, že hlavní podmínkou pro vznik nároku na přiznání nadměrného odpočtu DPH dle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o dani z přidané hodnoty je prokázání přijetí zdanitelného plnění daňovým subjektem, přičemž nejsou rozhodné formální náležitosti předloženého daňového dokladu, nýbrž stav faktický. Povinnost tvrzení i důkazní břemeno ohledně výše a účelu zdanitelného plnění leží dle § 92 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, na žalobkyni. Ze správního spisu nevyplynulo, že bylo prokázáno skutečné přijetí zboží, přičemž to byla právě a jenom žalobkyně, kdo toto přijetí měl prokázat. Dodavatel předmětného plnění, společnost ABC TIP KONTAKT, byl vůči svému správci daně nekontaktní, žalobkyně nebyla schopna uvést konkrétní místo, kde k přijetí zdanitelného plnění mělo dojít, a výpověď svědka byla zcela obecná, rozporuplná a neobsahovala žádná konkrétní tvrzení, která by bylo možno ověřit. Městský soud neshledal, že by došlo k přílišnému rozšíření důkazního břemene, neboť správce daně po žalobkyni požadoval prokázání pouze těch skutečností, které uvedla v daňovém tvrzení. Nedůvodnou shledal městský soud i námitku týkající se rozložení důkazního břemene a uvedl, že dle principů daňového řádu je na žalobci, nikoli na správci daně, aby prokázal, kdo podepisoval předložený doklad. Prokázání předání pohonných hmot odběratelům nijak nedokládá, že zboží bylo právě v daném množství a za uvedenou cenu přijato od deklarovaného dodavatele. K argumentaci judikaturou Soudního dvora městský soud konstatoval, že v obecné rovině je nárok na odpočet daně na vstupu vskutku základním prvkem systému DPH, v nyní posuzovaném případě však žalobkyně neprokázala zákonné podmínky pro přiznání nároku na odpočet. Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž brojila proti závěru městského soudu, že nedoložila splnění podmínky dle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o dani z přidané hodnoty, tj. faktické přijetí zboží od dodavatele. Správce daně byl oprávněn požadovat prokázání přijetí zdanitelného plnění, nemohl však po stěžovatelce požadovat prokázání skutečností zatěžujících jiný daňový subjekt (dodavatele stěžovatelky). Stěžovatelka správci daně doložila (dlouhým seznamem předložených důkazů), že zboží nakoupila, že ho zaplatila, že ho následně prodala a že dodavatelé i odběratelé jsou existujícími subjekty, což navrhovala prokázat i výslechy svědků. Dle názoru stěžovatelky je nepředstavitelné, že by pravidelně vydávala významné částky za zboží, které neobdržela. Měl-li správce daně pochybnosti o věrohodnosti důkazů, přenáší se důkazní břemeno ze stěžovatelky na správce daně. Správce daně musí prokázat existenci takových skutečností, které věrohodnost, průkaznost či úplnost účetnictví, daňové evidence či jiných záznamů zcela vyvracejí. Povinnost prokázat, že se nejednalo o simulované jednání, měli dodavatelé a správce daně měl za tím účelem provést místní šetření. Nezákonnost napadeného rozhodnutí stěžovatelka rovněž spatřovala v tom, že pokud správce daně nepovažoval přijetí zdanitelného plnění za prokázané, měl snížit i odvod daně na výstupu. S ohledem na imperativ eurokonformního výkladu stěžovatelka poukázala na základní zásady vyplývající z judikatury Soudního dvora. Nárok na odpočet daně na vstupu je základním právem, na němž je postaven celý systém DPH, nemůže být v zásadě omezen a musí být vykonán okamžitě s ohledem na veškerou daň ze všech přijatých zdanitelných plnění. Osoba povinná k dani má právo na plný odpočet, pokud lze mezi zakoupeným zbožím a uskutečněným plněním identifikovat přímou a bezprostřední vazbu (rozsudky Soudního dvora ze dne 13. 3. 2008, Securenta, C-437/06, Sb. rozh., s. I-1597, ze dne 11. 7. 1991, Lennartz, C-97/90, Recueil, I-3795, a ze dne 8. 1. 2002, Metropol a Stadler, C-409/99, Recueil, I-81). Dále stěžovatelka upozornila na judikaturu Soudního dvora týkající se podvodů na DPH, dle které nárok na odpočet daně z přidané hodnoty nemůže být dotčen skutečností, že v řetězci dodávek je jiná předchozí nebo následná transakce zatížena daňovým podvodem, o němž plátce neví nebo nemůže vědět (rozsudky Soudního dvora ze dne 12. 1. 2006, Optigen, C-354/03 a další, Sb. rozh., s. I-483, a ze dne 6. 7. 2006, Kittel, C-439/04 a další, Sb. rozh., s. I-6161). Správce daně má dle stěžovatelky povinnost prokázat vědomost daňového subjektu o daňovém podvodu či o tom, že zdanitelné plnění bylo ve skutečnosti poskytnuto jinou osobou. Pochybnost správce daně k přenesení důkazního břemene nestačí, neboť by to bylo v rozporu se zásadou daňové neutrality, zásadou právní jistoty a zásadou proporcionality (rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 9. 2012, Tóth, C-324/11). Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) [15] Podstatou sporu je posouzení otázky přenosu důkazního břemene ve smyslu § 92 odst. 4, odst. 5 písm. c) daňového řádu, konkrétně prokázání uskutečnění faktického plnění mezi dodavatelem a stěžovatelkou. [16] Před posouzením samotné otázky přenosu důkazního břemene v posuzované věci je nejprve třeba vyjít z úpravy podmínek uplatnění nároku na odpočet DPH, neboť konkrétní obsah důkazního břemene vychází zejména z příslušných ustanovení daňového práva hmotného. Dle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o dani z přidané hodnoty „[p]látce je oprávněn k odpočtu daně na vstupu u přijatého zdanitelného plnění, které v rámci svých ekonomických činností použije pro účely uskutečňování zdanitelných plnění dodání zboží nebo poskytnutí služby s místem plnění v tuzemsku“. Zdanitelným plněním je „plnění, které je předmětem daně a není osvobozené od daně“, přičemž předmětem daně je mimo jiné i „dodání zboží za úplatu osobou povinnou k dani v rámci uskutečňování ekonomické činnosti s místem plnění v tuzemsku“ (§ 2 zákona o dani z přidané hodnoty). Dodáním zboží je dle § 13 odst. 1 zákona o DPH „převod práva nakládat se zbožím jako vlastník“. [17] Nejvyšší správní soud podotýká, že hlavním inspiračním zdrojem na úrovni práva Evropské unie při přípravě vnitrostátní úpravy DPH (a to jak pro současně platný zákon o dani z přidané hodnoty, tak pro již zrušený zákon č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty) byla tzv. Šestá směrnice Rady 77/388/EHS o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu - Společný systém daně z přidané hodnoty: jednotný základ daně (dále jen „šestá směrnice“), která byla s účinností od 1. 1. 2007 nahrazena směrnicí Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty (dále jen „směrnice 2006/112/ES“). Podle bodů [1] a [3] odůvodnění směrnice 2006/112/ES bylo přepracování šesté směrnice nezbytné k tomu, aby byla všechna použitelná ustanovení uspořádána jasným a racionálním způsobem v přepracované struktuře a znění, v zásadě však bez věcných změn. Ustanovení směrnice 2006/112/ES jsou tedy v podstatě totožná s odpovídajícími ustanoveními šesté směrnice. Závěry vyslovené Soudním dvorem a Nejvyšším správním soudem, které se týkaly předchozí právní úpravy, jsou tedy bezpochyby použitelné i na nyní posuzovanou věc. [18] Podle ustálené judikatury Soudního dvora pojem „dodání zboží“ „neodkazuje na převod vlastnictví způsoby, jež upravuje použitelné vnitrostátní právo, ale zahrnuje veškeré převody hmotného majetku opravňující druhou stranu k faktickému nakládání s uvedeným majetkem, jako by byla vlastníkem tohoto majetku“ (rozsudek ze dne 8. 2. 1990, Shipping and Forwarding Enterprise Safe, C-320/88, Recueil, s. I-285). Zahrnuje „právo skutečně nakládat s příslušnými pohonnými hmotami“ či „právo rozhodnout, jakým způsobem nebo k jakému účelu mají být takové pohonné hmoty použity“ (rozsudek ze dne 6. 2. 2003, Auto Lease Holland, C 185/01, Recueil, s. I-1317). V návaznosti na uvedenou judikaturu Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 9. 2014, čj. 3 Afs 41/2014-46, dovodil, že „dodáním zboží se pro účely daně z přidané hodnoty rozumí převod práva nakládat se zbožím jako vlastník [...] právo nakládat se zbožím jako vlastník zahrnuje veškeré převody hmotného majetku opravňující druhou stranu k faktickému nakládání s uvedeným majetkem, jako by byla vlastníkem tohoto majetku (v tomto smyslu lze rovněž odkázat na rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 8. 2. 1990, Shipping and Forwarding Enterprise Safe, C-320/88). Neznamená to tedy, že by k převodu tohoto práva došlo až fyzickým převzetím věci“ (důraz přidán). [19] V posuzované věci je podstatné osvětlit i pojem „řetězový obchod“, jímž se rozumí transakce, kdy je zboží přeprodáváno několika subjekty mezi sebou. Touto problematikou se zabýval Soudní dvůr v rozsudku ze dne 6. 4. 2006, EMAG Handel Eder, C-245/04, Sb. rozh., s. I-3227, v němž uvedl, že „dvě po sobě následující dodání zakládající pouze jeden pohyb zboží, musí být považována za časově po sobě následující. Zprostředkující pořizovatel může totiž převést na druhého pořizovatele právo nakládat jako vlastník s majetkem až poté, co ho předtím získal od prvního prodávajícího, a proto k druhému dodání může dojít až poté, co bylo uskutečněno první dodání.“ V citovaném rozsudku Soudní dvůr dovodil, že „v případě, že dvě po sobě následující dodání téhož zboží, uskutečněná za protiplnění mezi osobami povinnými k dani, které jednají jako takové, zakládají jedno odeslání nebo jednu přepravu tohoto zboží uvnitř Společenství, toto odeslání nebo přeprava může být přičtena pouze jednomu z obou dodání a pouze toto dodání bude osvobozeno od daně [...] Tento výklad platí bez ohledu na to, kdo je osobou povinnou k dani - první prodávající, zprostředkující pořizovatel nebo druhý pořizovatel - která má právo nakládat se zbožím během zmíněné zásilky nebo přepravy.“ Při posuzování řetězových obchodů je tedy třeba zohlednit, že v rámci jednoho pohybu zboží, typicky z jednoho členského státu do jiného, se uskutečňuje několik časově po sobě následujících dodání zboží, přičemž „přeprava“ ve smyslu § 16 zákona o dani z přidané hodnoty může být přičtena pouze jednomu z několika uskutečněných dodání, které je tím pak osvobozeno od daně jako intrakomunitární plnění. [20] Podle § 92 daňového řádu „[s]právce daně dbá, aby skutečnosti rozhodné pro správné zjištění a stanovení daně byly zjištěny co nejúplněji, a není v tom vázán jen návrhy daňových subjektů“ (odstavec 2). Povinností daňového subjektu je prokázat „všechny skutečnosti, které je povinen uvádět v řádném daňovém tvrzení, dodatečném daňovém tvrzení a dalších podáních“ (odstavec 3). „[P]okud to vyžaduje průběh řízení, může správce daně vyzvat daňový subjekt k prokázání skutečností potřebných pro správné stanovení daně, a to za předpokladu, že potřebné informace nelze získat z vlastní úřední evidence“ (odstavec 4). Správce daně naopak prokazuje „skutečnosti vyvracející věrohodnost, průkaznost, správnost či úplnost povinných evidencí, účetních záznamů, jakož i jiných záznamů, listin a dalších důkazních prostředků uplatněných daňovým subjektem“ [odstavec 5 písm. c)]. [21] Ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu k rozložení důkazního břemene mezi daňový subjekt a správce daně lze shrnout tak, že daňový subjekt je povinen prokazovat všechny skutečnosti, které je povinen uvádět v daňovém přiznání nebo k jejichž průkazu byl správcem daně vyzván. Daňový subjekt prokazuje svá tvrzení především svým účetnictvím a jinými povinnými záznamy. Správce daně však může vyjádřit pochybnosti ohledně věrohodnosti, průkaznosti, správnosti či úplnosti účetnictví a jiných povinných záznamů. Správce daně nemá povinnost prokázat, že údaje o určitém účetním případu jsou v účetnictví daňového subjektu zaznamenány v rozporu se skutečností, je však povinen prokázat, že o souladu se skutečností existují natolik vážné a důvodné pochyby, že činí účetnictví nevěrohodným, neúplným, neprůkazným nebo nesprávným. Správce daně je povinen identifikovat konkrétní skutečnosti, na základě nichž hodnotí předložené účetnictví jako nevěrohodné, neúplné, neprůkazné či nesprávné. Pokud správce daně unese své důkazní břemeno ve vztahu k výše popsaným skutečnostem, je na daňovém subjektu, aby prokázal pravdivost svých tvrzení a průkaznost, věrohodnost a správnost účetnictví a jiných povinných záznamů ve vztahu k předmětnému účetnímu případu, popř. aby svá tvrzení korigoval. Daňový subjekt bude tyto skutečnosti prokazovat zpravidla jinými důkazními prostředky než vlastním účetnictvím a evidencemi (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2008, čj. 2 Afs 24/2007-119, č. 1572/2008 Sb. NSS, ze dne 22. 10. 2008, čj. 9 Afs 30/2008-86, ze dne 18. 1. 2012, čj. 1 Afs 75/2011-62, nebo ze dne 12. 2. 2015, čj. 9 Afs 152/2013-49). Správce daně není nicméně oprávněn daňový subjekt vyzvat k prokázání čehokoli, ale pouze k prokázání toho, co tvrdí tento subjekt sám (nález Ústavního soudu ze dne 24. 4. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 38/95, č. 130/1996 Sb.). [22] Pro uplatnění nároku na odpočet DPH je plátce daně povinen předložit daňový doklad [§ 73 odst. 1 písm. a) zákona o dani z přidané hodnoty], a tím prokázat uskutečnění zdanitelného plnění. Tuto povinnost je nicméně třeba vykládat v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu tak, že prokazování nároku na odpočet daně je sice prvotně záležitostí dokladovou, současně je však třeba respektovat soulad skutečného stavu se stavem formálně právním. Proto ani doklady se všemi požadovanými náležitostmi nemusí být podkladem pro uznání nároku na odpočet, není-li zároveň prokázáno, že k uskutečnění zdanitelného plnění fakticky došlo, resp. došlo tak, jak je v dokladech deklarováno, či nejsou-li splněny další zákonné podmínky pro jeho uplatnění (rozsudek ze dne 27. 1. 2012, čj. 8 Afs 44/2011-103). Pro uznání nároku na odpočet DPH tedy nejsou rozhodné jen formální náležitosti předloženého a řádně zaúčtovaného daňového dokladu, ale stav faktický, tj. faktické přijetí zdanitelného plnění, které musí být uskutečněno jiným plátcem daně. „Je proto nezbytné, aby daňový subjekt prokázal v daňovém řízení správci daně nejen to, zda došlo k faktickému uskutečnění zdanitelného plnění, ale i to, zda toto plnění uskutečnila osoba - plátce daně, jenž je jako poskytovatel tohoto plnění uvedena v dokladu, který daňový subjekt jako důkaz k prokázání tvrzeného právního stavu předkládá“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2016, čj. 4 Afs 295/2015-45). [23] Po daňovém subjektu nicméně nelze požadovat, aby prokazoval skutečnosti, jež jsou zcela mimo sféru jeho vlivu a jež nemůže, ať již z důvodu zákonných překážek, anebo z důvodu faktického stavu věcí, zjistit a ověřit, pokud prokázal obsahem svých povinných evidencí, jakož i záznamem faktické realizace služby, že zdanitelné plnění spočívající v poskytnutí služby samo o sobě bylo dodáno a že bylo i zaplaceno (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005-57, č. 605/2005 Sb. NSS, obdobně též nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 402/99, č. 73/2001 Sb. ÚS). Při posuzování nároku na odpočet DPH z plnění uskutečněných v rámci řetězových obchodů je nutné mít na zřeteli všechny okolnosti posuzovaných plnění, které nelze posuzovat izolovaně a uměle je od sebe odtrhovat, naopak se jedná o skutečnosti na sebe úzce navazující (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2010, čj. 9 Afs 94/2009-156). [24] V posuzovaném případě stěžovatelka prokazovala dodávku pohonných hmot od dodavatele daňovými doklady č. 20110001 až 20110265, výpisy z účtu dokládajícími provedení platby mezi stěžovatelkou a dodavatelem, interní evidencí uskutečněných dodávek, doklady o plnění v daňovém skladu v rakouských městech Linz a St. Valentin a rámcovými kupními smlouvami uzavřenými mezi stěžovatelkou a dodavatelem a stěžovatelkou a odběratelem. Ve výzvě k prokázání skutečností ze dne 17. 10. 2011 správce daně stěžovatelku informoval, že předloženými doklady doložila „pouze skutečnost, že zboží bylo přepravováno z jiného členského státu Evropské unie na různé čerpací stanice na území České republiky“, a vyzval ji k prokázání, že zdanitelná plnění skutečně přijala od plátce daně - dodavatele v předmětech a rozsazích uvedených na jednotlivých daňových dokladech. Stěžovatelka na výzvu reagovala doložením dodacích listů a sestavou provedených plateb, přičemž v průvodním přípisu správci daně poskytla kontakt na prokuristu dodavatele, Adolfa K. Ve výzvě k prokázání skutečností ze dne 14. 11. 2011 správce daně uvedl, že dodací listy neshledal průkaznými, neboť byly vyhotoveny po čtyřech (i s různými daty) na jednom listu, doložení úhrady samo o sobě neprokazuje přijetí deklarovaného plnění a telefonní číslo je nekontaktní. Správce daně opětovně vyzval stěžovatelku k doložení přijetí zdanitelných plnění od dodavatele, konkrétně k doložení dokladů vystavených dodavatelem, které sloužily k fyzickému předání a převzetí zboží, byly se zbožím přepravovány a měly sloužit k jeho kontrole; k identifikaci osob předávajících a přebírajících zboží dle předložených dodacích listů; ke sdělení přesné adresy, kde docházelo k přebírání zboží; ke sdělení, v jakém technickém prostředku se zboží nacházelo při předávání u prodávajícího a do jakého technického prostředku bylo stočeno pro kupujícího, a k prokázání, že si stěžovatelka zajistila dopravu zboží tak, jak vyplývá z předložené rámcové smlouvy. [25] Správce daně dále dožádáním Finančního úřadu pro Prahu 6 získal část výpisů z účtu dodavatele evidujících přijaté platby od stěžovatelky a zjistil, že dodavatel je nekontaktní, neplní své daňové povinnosti a jeho sídlo je fiktivní. V průběhu řízení stěžovatelka doložila mezinárodní nákladní listy podepsané provozovatelem daňového skladu (rakouskou rafinérií), dopravcem a konečným odběratelem (čerpací stanicí), doklady o dopravě identifikující společnost OMV Česká republika, s. r. o. jako oprávněného příjemce, plnící lístky a dodací nákladové listy vystavené čerpací stanicí Tank Ono s. r. o. a dále daňové doklady a čestná prohlášení prokazující řetězec transakcí mezi stěžovatelkou a konečným odběratelem. Stěžovatelka během řízení dále uvedla, že přepravu zajišťovala společnost PRIME INVEST s. r. o. a pohonné hmoty byly přepravovány v cisternách uvedených v nákladních listech. Z výslechu prokuristy dodavatele jako svědka dne 24. 4. 2012 bylo v daňovém řízení zjištěno, že stěžovatelka kontaktovala dodavatele na základě navštívenky zanechané prokuristou dodavatele na čerpací stanici. Komunikace mezi stěžovatelkou a dodavatelem probíhala skrze e-mail a internetové bankovnictví, prvotní obchodní styk zajišťoval prokurista dodavatele, dodávky pak následně zpracovávaly jiné osoby, které prokurista neznal. Dopravu si stěžovatelka dle prokuristy zajišťovala sama a platby probíhaly předem. Faktické převzetí zajišťoval dopravce, prokurista řešil pouze vzniklé problémy během dodávek. Dodací listy prokurista údajně podepsal na žádost zástupce stěžovatelky. Dále nebyl schopen popsat způsob, jakým dodavatel získával pohonné hmoty, které následně prodával stěžovatelce, o vyhotovených dokladech ani o proběhlých platbách nebyl schopen nic bližšího určit, jednatele společnosti, kterou zastupoval, neznal a v jejím sídle nikdy nebyl. [26] V rozhodnutí ze dne 29. 3. 2013 se žalovaný ztotožnil se závěrem správce daně, že stěžovatelka neprokázala, že zdanitelná plnění uskutečnil dodavatel uvedený na daňových dokladech. Shodná plnění mohla přijmout od zcela jiných dodavatelů, přičemž skutečnost, že pohonné hmoty prodávala dále a musela je tedy předtím získat, sama o sobě neprokazuje, že pohonné hmoty byly nakoupeny od dodavatele. Dodání, které mělo údajně probíhat formou ústního vyrozumění, stěžovatelka nepodložila žádnými důkazy. Doklady potvrzující, kde bylo zboží naloženo a vyloženo, nijak neprokazují vztah stěžovatelky ani dodavatele k předmětnému zboží, a tudíž ani jejich vzájemnou obchodní transakci. Výpisy z bankovních účtů nijak faktické uskutečnění plnění neprokazují, naopak skutečnost, že daný bankovní účet nebyl oznámen správci daně, nasvědčuje, že šlo o podvodné jednání za účelem krácení daně. K popisu řetězového obchodu žalovaný uvedl, že část řetězce od stěžovatelky ke konečnému odběrateli nebyla správcem daně nijak zpochybněna. Za zásadní považoval žalovaný rovněž to, že stěžovatelka neuvedla konkrétní místo a okamžik převzetí zboží. Výpověď svědka žalovaný nepovažoval vzhledem k její obecnosti, rozporuplnosti a nekonkrétnosti za důkaz. [27] Z výše uvedeného vyplývá, že předmětná dodání zboží byla součástí řetězových transakcí, kdy během jednoho pohybu zboží z rafinérií v jiném členském státě na čerpací stanice v tuzemsku došlo k několika dodáním zboží mezi různými subjekty. Předně je třeba zdůraznit, že žalovaný nijak nezpochybnil existenci zboží ani to, že zboží bylo skutečně stěžovatelce dodáno a že stěžovatelka zboží prodala svému odběrateli. Předmětem pochybností správce daně a žalovaného bylo skutečné přijetí zdanitelného plnění od dodavatele (z tohoto důvodu je nedůvodná námitka, že pokud správce daně nepovažoval přijetí zdanitelného plnění za prokázané, měl snížit i odvod daně na výstupu). Nejvyšší správní soud připomíná, že k dodání zboží mezi stěžovatelkou a dodavatelem mohlo dojít i bez fyzického předání zboží. Výzvy správce daně vyžadující označení technického prostředku, do kterého byly pohonné hmoty stočeny, a důraz žalovaného na identifikaci konkrétního místa a okamžiku předání neodpovídaly povaze a podstatě řetězové transakce. To, že stěžovatelka prodala zboží jinému subjektu a toto zboží se přes několik subjektů následně dostalo ke konečnému odběrateli, který ho fyzicky stočil na čerpací stanici, nepochybně dokládá, že stěžovatelce bylo zboží dodáno, tedy že na ni přešlo právo nakládat se zbožím jako vlastník. Za dodání zboží stěžovatelka prokazatelně zaplatila, resp. v časové souvislosti s tvrzenou transakcí poukázala značné částky (o jejichž adekvátnosti ve vztahu k druhu a množství plnění správce daně nesdělil žádnou pochybnost) na účet dodavatele. Nadto je třeba poznamenat, že v řízení nevyšla najevo žádná konkrétní skutečnost, z níž by plynulo, že pohonné hmoty byly stěžovatelce dodány někým jiným než dodavatelem. Po stěžovatelce nelze požadovat, aby dokládala dodání zboží dodavateli či řetězec transakcí mezi dodavatelem a provozovatelem daňového skladu. K získání této informace stěžovatelka ostatně neměla ani žádné zákonné prostředky. Rovněž neprůkaznost svědectví podaného prokuristou dodavatele nelze klást k tíži stěžovatelky. [28] Žalovaný a následně i městský soud pochybili, pokud předmětná zdanitelná plnění neposuzovali v kontextu celé transakce, uskutečnění zdanitelného plnění hodnotili izolovaně a po stěžovatelce požadovali doložení okolností, které se během řetězových obchodů reálně neuskutečňují. Ani z jedné z výzev správce daně během daňového řízení nebylo jasné, jaké další důkazy by měla stěžovatelka předložit k prokázání jí tvrzené obchodní transakce s přihlédnutím k povaze řetězového obchodu. Nejvyšší správní soud tedy došel k závěru, že v rozporu se závěry městského soudu pochybnosti správce daně ani žalovaného vyjádřené v daňovém řízení nepředstavují důvodné pochybnosti o věrohodnosti, úplnosti, průkaznosti či správnosti účetnictví stěžovatelky, které by vedly k přenosu důkazního břemene zpět na stěžovatelku. Je to naopak žalovaný, který neunesl své důkazní břemeno ohledně zpochybnění přijetí zdanitelného plnění deklarovaným způsobem. [29] Nejvyšší správní soud nicméně považuje za vhodné připomenout, že odpočet daně na vstupu u přijatého zdanitelného plnění ve smyslu § 72 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty lze odmítnout i z důvodu účasti daňového subjektu na podvodném jednání. [30] Podvody na DPH se Nejvyšší správní soud již mnohokrát zabýval, přičemž se v této problematice opírá o judikaturu Soudního dvora týkající se zneužití práva či kolotočových podvodů na DPH [viz rozsudky ze dne 21. 2. 2006, Halifax a další, C-255/02, , ve věci Optigen, ve věci Kittel a ze dne 21. 6. 2012, Mahagében, C-80/11 a další). [31] Judikatura Soudního dvora pod pojmem podvod na DPH označuje situace, v nichž jeden z účastníků řetězce neodvede státní pokladně vybranou daň a další si ji odečte, a to za účelem získání zvýhodnění, které je v rozporu s účelem šesté směrnice, neboť uskutečněné operace neodpovídají běžným obchodním podmínkám. I když varianty podvodu na DPH mohou být rozmanité a spletité, jeho podstatou je, že není odvedena určitá částka získaná jako DPH (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2010, čj. 9 Afs 83/2009-232, či ze dne 25. 6. 2015, čj. 6 Afs 130/2014-60, č. 3275/2015 Sb. NSS). [32] Ve věci Optigen bylo zdůrazněno, že nárok na odpočet daně nemůže být dotčen tím, že v řetězci dodávek je jiná předchozí nebo následná transakce zatížena skutečnostmi, o kterých plátce daně neví nebo nemůže vědět. Zavedení systému odpovědnosti bez zavinění by totiž překračovalo rámec toho, co je nezbytné pro ochranu plateb do veřejného rozpočtu (srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 11. 5. 2006, Federation of Technological Industries a další, C-384/04, Sb. rozh., s. I-4191 jakož i ze dne 21. 2. 2008, Netto Supermarkt, C-271/06, Sb. rozh., s. I-771). Při posuzování subjektivní stránky je pak nutno hodnotit, zda daný podnikatelský subjekt přijal při výkonu své hospodářské činnosti přiměřená opatření, která od něj lze rozumně vyžadovat, aby zajistil, že jeho plnění není součástí podvodu (srov. rozsudek Soudního dvora ve věci Federation of Technological Industries a další, převzatý rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 6. 2015, čj. 2 Afs 15/2014-59). Vzhledem k tomu, že odmítnutí nároku na odpočet je výjimkou ze základní zásady, kterou tento nárok představuje, je na daňovém orgánu, aby dostatečně právně prokázal objektivní okolnosti umožňující učinit závěr, že osoba povinná k dani věděla nebo musela vědět, že plnění uplatňované k odůvodnění nároku na odpočet bylo součástí podvodu spáchaného dodavatelem či jiným subjektem operujícím v dodavatelském řetězci (věc Mahagében, bod [49]). [33] Pokud je s přihlédnutím k objektivním skutečnostem prokázáno, že dodání je uskutečněno pro osobu povinnou k dani, která věděla nebo měla vědět, že se svým nákupem účastní plnění, které je součástí podvodu na dani z přidané hodnoty, je věcí vnitrostátního soudu odmítnout takové osobě povinné k dani přiznat nárok na odpočet. Tuto osobu je třeba považovat za účastnící se podvodu bez ohledu na to, zda má z prodeje zboží prospěch či nikoli (viz závěry věci Kittel přejaté rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008, čj. 1 Afs 15/2008-100, ze dne 30. 7. 2010, čj. 8 Afs 14/2010-195, č. 2172/2011 Sb. NSS, či již zmiňovaný rozsudek čj. 6 Afs 130/2014-60; a potvrzené např. usnesením Ústavního soudu ze dne 23. 11. 2010, sp. zn. IV. ÚS 1885/10). Není povinností správních orgánů či dokonce správních soudů prokázat, jakým způsobem a konkrétně kterým z dodavatelů v řetězci byl spáchán podvod. V daňovém řízení musí být nicméně postaveno najisto, v jakých skutkových okolnostech daňový podvod spočíval. Správce daně přitom může vycházet z mnoha indicií, které mu jsou k dispozici (srov. již zmiňované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 15/2014-59 a čj. 6 Afs 130/2014-60). [34] Z hlediska posouzení nároku na odpočet daně je rozhodné posouzení všech objektivních okolností vykázané transakce, včetně právní, obchodní a osobní vazby mezi zúčastněnými subjekty (blíže viz již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 Afs 94/2009-156). Rovněž je třeba vzít v úvahu, zda předmětné obchodní transakce neprobíhaly za podmínek krajně neobvyklých či nelogických. Zejména zda docházelo k úhradám fakturovaných částek, zda byly všechny pohledávky řádným způsobem vymáhány, zda se nejednalo o neobvykle nízké ceny, zda nedošlo k absolutnímu selhání kontrolních mechanismů daňového subjektu či zda se daňový subjekt nechoval neobvykle pasivně při hledání obchodních partnerů (srov. již zmiňované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 15/2014-59 a čj. 6 Afs 130/2014-60). [35] Žalovanému je třeba přisvědčit, že řada okolností v nyní posuzované věci nasvědčuje závěru, že nešlo o standardní obchodní případy, ale o podvodné jednání za účelem krácení daně. Mezi jeho typické rysy se řadí např. tyto: Jedná se o řetězovou transakci s prvotním nákupem v jiném členském státu, jeden z článků řetězce po uskutečněné transakci neodvedl DPH a je nekontaktní a přeprodej zboží mezi více subjekty nedává žádný ekonomický smysl. Řada účastníků dané obchodní transakce se registrovala k dani těsně před zahájením obchodní operace, je dáno osobní propojení mezi jednotlivými subjekty, sjednané smlouvy nejsou datovány a neodpovídají skutečnosti, řada jednotlivců je nekontaktních či nemá žádné bližší informace o provedené transakci, jednotlivé subjekty operovaly s více bankovními účty, které neoznámily správci daně, a docházelo k výběrům značných částek v hotovosti zúčastněnými subjekty. [36] Nejvyšší správní soud proto shrnuje, že ačkoli se v obecné rovině lze ztotožnit s názorem žalovaného, že objektivní okolnosti případu nasvědčují podvodnému jednání, správce daně ani žalovaný se nevydali tímto směrem a neopatřili dostatečné důkazy o tom, že stěžovatelka věděla nebo mohla vědět o svém zapojení do obchodního řetězce zatíženého podvodným jednáním. Nejvyšší správní soud nemůže při svém rozhodování nahrazovat činnost správních orgánů. Je tedy na žalovaném, aby provedl další šetření, opatřil relevantní důkazy a vyvodil odpovídající závěry. Ve svém posouzení je nicméně povinen řídit se právním názorem Nejvyššího správního soudu, že na předmětnou transakci mezi stěžovatelkou a jejím dodavatelem nelze pohlížet izolovaně a uměle odhlížet od reálných podmínek uskutečňování řetězových transakcí, nýbrž je třeba posoudit a prokázat, zda v souladu s výše uvedenou judikaturou stěžovatelka věděla nebo mohla vědět, že se účastní podvodného obchodování. (...) *) S účinností od 1. 1. 2014 byl § 72 odst. 1 písm. a) změněn zákonem č. 344/2013 Sb.

decision_1003.txt

k čl. 2 bodu 1 šesté směrnice Rady o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu - Společný systém daně z přidané hodnoty: jednotný základ daně (77/388/EHS) (v textu jen „šestá směrnice“) k čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty k § 2 odst. 1 písm. b) a § 72 odst. 5 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty*), ve znění zákona č. 377/2005 Sb. I. V souladu s rozsudkem Soudního dvora Evropské unie ze dne 22. 6. 2016, Český rozhlas, C-11/15, není činnost veřejnoprávního vysílání, která je financována prostřednictvím povinného poplatku placeného na základě zákona vlastníky či držiteli rozhlasového přijímače a provozována vysílacím subjektem zřízeným zákonem, poskytováním služeb za protiplnění ve smyslu čl. 2 bodu 1 šesté směrnice Rady o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu - Společný systém daně z přidané hodnoty: jednotný základ daně (77/388/EHS), resp. poskytnutím služby za úplatu ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty a § 2 odst. 1 písm. b) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty. Nejedná se tedy o ekonomickou činnost, jež by podléhala za běžných okolností dani z přidané hodnoty. II. Použil-li plátce daně přijatá zdanitelná plnění jak na ekonomické činnosti, které jsou předmětem daně z přidané hodnoty na výstupu, tak na činnosti, které předmětem daně z přidané hodnoty nejsou, vzniká mu v souladu s § 72 odst. 5 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném do 31. 3. 2011 (nyní § 75 odst. 2 téhož zákona), nárok na odpočet daně z přidané hodnoty jen v rozsahu odpovídajícím použití přijatých plnění v rámci jeho ekonomické činnosti. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2016, čj. 5 Afs 124/2014-178) Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 13. 3. 2008, Securenta (C-437/06, Sb. rozh., s. I-1597), ze dne 12. 2. 2009, Vereniging Noordelijke Land- en Tuinbouw Organisatie (C-515/07, Sb. rozh., s. I-839), ze dne 6. 9. 2012, Portugal Telecom (C-496/11), a ze dne 22. 6. 2016, Český rozhlas (C-11/15). Věc: Český rozhlas proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobce prostřednictvím dodatečných daňových přiznání k dani z přidané hodnoty za jednotlivá zdaňovací období března až prosince roku 2006 uplatňoval dodatečně zvýšení nároku na odpočet daně v důsledku opravy vypořádání odpočtu dle § 76 odst. 10 zákona o dani z přidané hodnoty. Učinil tak tím, že z výpočtu koeficientu používaného při vypořádání odpočtu daně u krácených plnění vyloučil původně uvedená plnění osvobozená od daně bez nároku na odpočet daně. Jednalo se o vyloučení plnění odpovídajících zaplaceným rozhlasovým poplatkům jako plnění osvobozených od daně bez nároku na odpočet daně. Žalobce argumentoval tím, že vybírané rozhlasové poplatky nejsou úplatou za poskytovanou službu veřejnoprávního rozhlasového vysílání. Toto vyloučení nebylo správcem daně, tj. Finančním úřadem pro Prahu 10, uznáno. Finanční úřad deseti dodatečnými platebními výměry na daň z přidané hodnoty za jednotlivá zdaňovací období března až prosince 2006 žalobci doměřil daňovou povinnost ve výši 0 Kč v každém ze zdaňovacích období, tedy nepřiznal mu nadměrný odpočet daně z přidané hodnoty za tato zdaňovací období v celkové výši 72 783 789 Kč, jak žalobce požadoval v dodatečných daňových přiznáních. Žalobce podal proti těmto dodatečným platebním výměrům odvolání, které žalovaný [zde ještě Finanční ředitelství pro hlavní město Prahu, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] zamítl deseti rozhodnutími (ze dne 9. 2. 2010 a ze dne 11. 2. 2010). Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze. Rozsudkem ze dne 6. 6. 2014, čj. 9 Af 21/2010-105, městský soud jednotlivá žalobou napadená rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud vyšel zejména z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2010, čj. 9 Afs 112/2009-185, a ze dne 8. 3. 2012, čj. 9 Afs 35/2011-296, jimiž Nejvyšší správní soud opakovaně zrušil rozsudky městského soudu zamítající žalobu žalobce podanou proti zcela obdobným rozhodnutím žalovaného, ovšem vydaným pro jiná zdaňovací období, než je tomu v nyní posuzované věci. Nejvyšší správní soud ve zmiňovaných věcech shledal rozhodnutí městského soudu nepřezkoumatelnými pro nedostatek důvodů a uložil mu, aby se v dalším řízení důkladně zabýval žalobcem uváděnou judikaturou Soudního dvora týkající se výkladu pojmu „poskytování služby za protiplnění“ ve smyslu čl. 2 bodu 1 šesté směrnice a aby ve světle této judikatury posoudil, zda veřejnoprávní rozhlasové vysílání v rozsahu, v jakém je financováno z vybíraných rozhlasových poplatků, je vůbec předmětem daně z přidané hodnoty. Městský soud se tedy v nyní posuzované věci odvolal zejména na rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 2. 1981, Coöperatieve Aardappelenbewaarplaats, 154/80, Recueil, s. 445, který poprvé stanovil tři základní kritéria, na jejichž základě je možné pojmově vymezit „poskytování služby za protiplnění“ dle zmiňovaného ustanovení šesté směrnice. Dle citovaného rozsudku Soudního dvora 1) musí existovat přímá a bezprostřední vazba mezi poskytnutím služby a obdrženým protiplněním, 2) protiplnění musí být vyjádřitelné v penězích a 3) úplata musí mít subjektivní hodnotu, kterou jí přisuzují obě strany transakce. Na základě uvedených kritérií městský soud dospěl k závěru, že rozhlasové poplatky dle § 10 odst. 1 zákona č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu, nenaplňují všechny znaky „protiplnění“ ve smyslu šesté směrnice či „úplaty“ ve smyslu § 2 odst. 1 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty, neboť rozhlasové poplatky nesplňují požadavek přímé a bezprostřední vazby mezi poskytnutím služby a obdrženým protiplněním a nesplňují ani požadavek subjektivní hodnoty tak, aby tuto hodnotu přisuzovaly poplatkům obě strany transakce. Argumentaci finančních orgánů odkazující na specifické rysy rozhlasového vysílání, jež se projevují ve zvláštní úpravě § 51 odst. 1 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty a čl. 13 části A odst. 1 písm. q) šesté směrnice, městský soud odmítl s tím, že tato otázka je s ohledem na názor vyslovený ve zmiňovaných rozsudcích Nejvyššího správního soudu až druhořadá, a musí jí předcházet posouzení, zda jsou rozhlasové poplatky úplatou za rozhlasové vysílání ve smyslu § 2 odst. 1 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty, resp. čl. 2 bodu 1 šesté směrnice. Pochybnosti o tom, zda rozhlasové poplatky jsou, či nejsou předmětem daně, a tedy zda vnitrostátní úprava osvobození od daně bez nároku na odpočet správně reflektuje příslušné ustanovení šesté směrnice, dle městského soudu vstupují i do postupu, jímž je krácen nárok žalobce na odpočet daně dle § 72 odst. 4 zákona o dani z přidané hodnoty. Žalobce je totiž podle § 76 odst. 1 ve spojení s § 72 odst. 4 zákona o dani z přidané hodnoty povinen krátit odpočet daně, pokud přijímá zdanitelná plnění, která použije pro uskutečnění plnění s nárokem na odpočet daně (§ 72 odst. 2 citovaného zákona), a současně přijímá zdanitelná plnění, která použije k uskutečnění plnění osvobozených od daně bez nároku na odpočet daně (§ 75 odst. 1 téhož zákona). Krácení odpočtu se děje za použití výpočtu určeného koeficientem dle § 76 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty, v němž se odráží hodnota plnění s nárokem na odpočet a bez nároku na odpočet. Vzhledem k tomu, že v dané věci existují pochybnosti o tom, zda činnosti veřejnoprávního rozhlasu jsou předmětem daně a v jakém rozsahu, lze podle městského soudu přisvědčit žalobci v tom, že česká právní úprava je, pokud nemá být bez dalšího použito § 51 odst. 1 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty, nejasná. Městský soud tedy na základě uvedených skutečností dospěl k závěru, že interpretace zákonných ustanovení o povaze rozhlasového vysílání a úplaty za toto vysílání pro účely daně z přidané hodnoty nevede k jednoznačnému závěru, že by hodnota plnění spočívajícího ve veřejnoprávním vysílání byla dána výší rozhlasových poplatků, a proto nevede ani k jednoznačnému závěru o krácení odpočtu tím, že bude v příslušném koeficientu při výpočtu nároku na odpočet daně zohledněna hodnota těchto poplatků. V pochybnostech je třeba dle názoru městského soudu postupovat ve prospěch daňového subjektu. Proti rozsudku městského soudu čj. 9 Af 21/2010-105 podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel nesouhlasil s výkladem městského soudu, podle něhož rozhlasové poplatky nejsou úplatou za veřejnou službu rozhlasového vysílání, a naopak považoval činnost veřejnoprávního rozhlasu za plnění osvobozené od DPH bez nároku na odpočet dle § 51 odst. 1 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty. Stěžovatel ve své kasační stížnosti nejprve shrnul dosavadní judikaturu Soudního dvora vymezující kritéria, kdy lze plnění považovat za poskytované za úplatu, a následně ve vztahu k veřejnoprávnímu rozhlasovému vysílání uvedl, že 1) smluvní prvek spočívá v tom, že poplatník pořízením rozhlasového přijímače a respektováním související povinnosti platit poplatek vyjádřil vůli stát se konzumentem veřejné služby rozhlasového vysílání poskytovaného žalobcem; 2) naplnění druhé podmínky spočívá v existenci nástrojů kontroly veřejné služby rozhlasového vysílání, kterou zajišťují příslušné kontrolní orgány, tj. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání a Rada Českého rozhlasu; 3) pokud jde o vztah poskytované služby veřejnoprávního rozhlasového vysílání a míru prospěchu poplatníka, nelze ji s ohledem na specifické rysy poskytované služby objektivně určit. Za další skutečnost, která svědčí o tom, že se jedná o službu, která je předmětem daně, stěžovatel označil povahu úplaty, která je podobná více předplatnému než paušálnímu poplatku. Z uvedeného dle stěžovatele vyplývá, že mezi poplatky a veřejnou službou rozhlasového vysílání existuje bezprostřední vazba. Služba veřejnoprávního rozhlasového vysílání má pro žalobce i pro poplatníka subjektivní hodnotu, neboť částka vybíraná jako poplatek vyjadřuje hodnotu veřejné služby rozhlasového vysílání, která má jistou kvalitu a obsah. Proto lze dle stěžovatele rozhlasové poplatky považovat za úplatu za veřejnou službu rozhlasového vysílání poskytovanou žalobcem. Stěžovatel dále namítal, že pakliže by Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozhlasový poplatek není úplatou za poskytovanou službu, pak žalobce při provozování veřejnoprávního rozhlasového vysílání nevykonává ekonomickou činnost. Závěr, že žalobce vykonává ekonomickou činnost za nulovou úplatu, považoval stěžovatel za nesmyslný a odporující základním principům DPH. Aby si tedy žalobce mohl nárokovat odpočet daně, musí naplnit podmínky § 72 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty, který vymezuje, pro jaké účely musí být v takovém případě přijatá zdanitelná plnění použita. Nárok na odpočet přitom nelze v zásadě přiznat v případech, kdy jsou přijatá zdanitelná plnění použita pro plnění, která nejsou předmětem daně. Žalobce se ke kasační stížnosti vyjádřil k jednotlivým kritériím pojmu služby poskytované za protiplnění ve vztahu k veřejnoprávnímu rozhlasovému vysílání. Dle žalobce zde především chybí prvek dobrovolnosti a konsenzu. Poplatek je povinnou platbou, protože povinnost platit poplatek stíhá majitele každého zařízení, které je schopné reprodukce vysílání, a to i v případě, že poplatník bude přijímat jen vysílání subjektů, které z poplatků žádný příjem nemají (kupř. komerční provozovatelé rozhlasového vysílání). V žádném případě není na volbě poplatníka, zda se smluvně zaváže k „odběru“ veřejné služby, tedy zda se stane poplatníkem či nikoli; osoba se stává poplatníkem ve chvíli, kdy jsou splněny podmínky zákona č. 348/2005 Sb., o rozhlasových a televizních poplatcích. Respektování zákonem uložené povinnosti nelze chápat jako konsenzuální projev vůle stát se odběratelem určité služby a poskytnout za to druhé straně protiplnění. V žádném případě není ani na vůli žalobce jakožto nositele veřejné služby, zda bude poplatek vybírat či nikoli, dle zákona je povinen tak činit; může jen smlouvou pověřit jinou osobu k výkonu činností stanovených zákonem. Žalobce jakožto nositel veřejné služby je povinen naložit s vybranými poplatky v souladu se zákonem, tj. využít je k financování této veřejné služby, nemůže s nimi naložit dle vlastní vůle. Dle žalobce rovněž neexistuje možnost kontroly poskytovatele služeb jejich příjemcem. Poplatník, pokud je vůbec příjemcem veřejné služby rozhlasového vysílání, nemá žádný přímý vliv na obsah, rozsah, kvalitu ani zaměření veřejné služby. Ty primárně určuje nikoli poplatník, ale zákon o Českém rozhlasu, a je následně na žalobci, jakým způsobem naplní zákonem stanovené úkoly. Případnou nespokojenost posluchače nelze řešit formou „reklamace“, resp. uvažovat o vzniku práv z titulu vadného plnění. Stejně tak dle žalobce absentuje i přímá souvislost a úměra mezi poskytnutím veřejné služby a zaplacením poplatku. Dle žalobce je pojmově vyloučeno uvažovat o výnosu z rozhlasových poplatků jako o úplatě mající souvislost s realizací dané veřejné služby. Poplatek je placen ve vztahu k zařízení schopnému příjmu, nikoli v relaci k tomu, zda, popř. v jakém rozsahu, je tato veřejná služba využívána, a na druhé straně, jaké jsou skutečné náklady na uskutečňování veřejné služby rozhlasového vysílání žalobce. Žalobce dále upozornil na nemožnost ovlivnit výši poplatku, a to jak ze strany poskytovatele veřejné služby, tak ze strany poplatníka. Určení výše poplatku je na vůli zákonodárce, výše poplatku je fixní, nezávislá na jakémkoli subjektivním rozhodnutí či na rozsahu „čerpaní“ veřejné služby nebo na nákladech žalobce na splnění povinnosti k veřejné službě. Skutečnost, že žalobce není s to ovlivnit výši jím vybíraného poplatku, že nemá možnost stanovit jeho výši ve vztahu ke svým nákladům na veřejnou službu, vylučuje přímou souvislost mezi (i) potenciální možností držitele přijímače přijímat jeho vysílání a (ii) ekonomickým vyjádřením přínosu, „hodnotou“, resp. cenou produktu dané veřejné služby nebo odměnou za ni. S ohledem na uvedené zastával žalobce názor, že rozhlasový poplatek je třeba chápat spíše jako daň, neboť jej nelze považovat za úplatu za poskytnutou službu, která by byla předmětem horizontálního vztahu mezi poskytovatelem a odběratelem služby. Dle žalobce je naopak třeba vycházet z veřejnoprávní povahy poplatku. Ve vztahu k nároku na nadměrný odpočet daně pak žalobce uvedl, že předpokladem pro korigování výše nadměrného odpočtu je možnost zjištění výše úplaty (hodnoty protiplnění). Žalobce označil za jádro sporu to, zda rozhlasový poplatek (jeho hodnotu, výši) lze považovat za úplatu za službu, kterou žalobce uskutečňuje. Nejvyšší správní soud při předběžném hodnocení věci dospěl k závěru, že pro rozhodnutí o kasační stížnosti je třeba posoudit, zda je provozování veřejnoprávního rozhlasového vysílání službou poskytovanou za protiplnění (úplatu) ve formě rozhlasových poplatků, která je osvobozena od daně z přidané hodnoty bez nároku na odpočet, nebo jde o neekonomickou činnost, která vůbec předmětem daně z přidané hodnoty není. Jakkoli totiž v obou těchto případech má dle účinné právní úpravy docházet ke krácení odpočtu daně na vstupu, pokud žalobce přijímal zdanitelná plnění, která následně použil jak pro uskutečnění své ekonomické činnosti podléhající dani z přidané hodnoty (např. vysílání reklamy nebo sponzorovaných pořadů), tak pro účely samotného veřejnoprávního vysílání, které je buď od daně osvobozeno, nebo vůbec není jejím předmětem, metoda krácení odpočtu daně na vstupu v případě, kdy plátce přijatá zdanitelná plnění použije jak pro uskutečnění své ekonomické činnosti, tak pro účely s ní nesouvisející, nemusí nutně vést k týmž výsledkům jako při krácení odpočtu daně na vstupu koeficientem zohledňujícím osvobozená a zdanitelná plnění. Nejvyšší správní soud vycházel zejména z toho, že § 2 odst. 1 písm. b) a § 51 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 53 současného zákona o dani z přidané hodnoty je třeba pojímat jako transpozici odpovídající čl. 2 bodu 1 a čl. 13 části A odst. 1 písm. q) šesté směrnice, resp. nyní obdobně slouží k zajištění souladu s čl. 2 odst. 1 písm. c) a s čl. 132 odst. 1 písm. q) směrnice Rady 2006/112/ES, tedy na jedné straně k definici předmětu daně ve formě úplatné služby a na straně druhé k osvobození činností veřejnoprávního rozhlasu a televize, s výjimkou činností obchodní povahy, od daně z přidané hodnoty. Musí být tedy plně respektována povinnost eurokonformního výkladu daných ustanovení vnitrostátního práva, jež obsahují autonomní pojmy práva Evropské unie, jejichž účelem je zamezit rozdílům v použití režimu daně z přidané hodnoty mezi jednotlivými členskými státy (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 10. 2008, Canterbury Hockey Club a Canterbury Ladies Hockey Club, C-253/07, Sb. rozh., s. I-7821, bod 16 a tam citovaná prejudikatura). V podmínkách České republiky se ovšem zdálo být sporné, zda je veřejnoprávní rozhlasové vysílání vzhledem k modelu jeho financování převážně z veřejnoprávních rozhlasových poplatků dle platné právní úpravy vůbec předmětem daně ve smyslu čl. 2 bodu 1 šesté směrnice, resp. nyní čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 2006/112/ES, a zda tedy vůbec osvobození od daně, jak je upraveno v čl. 13 části A odst. 1 písm. q) šesté směrnice, resp. čl. 132 odst. 1 písm. q) směrnice 2006/112/ES, na model veřejnoprávního rozhlasového vysílání v České republice dopadá (a případně v jakém rozsahu), a zda tedy mělo být toto ustanovení směrnice do zákona o dani z přidané hodnoty vůbec transponováno. Ve věci tedy vyvstala otázka výkladu práva Evropské unie, na jejímž posouzení záviselo rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud se dále podrobně zabýval dosavadní judikaturou Soudního dvora v dané oblasti a dospěl k závěru, že tuto otázku nebylo možné v plném rozsahu posoudit na základě stávající judikatury (acte éclairé), ani odpověď na danou otázku nebyla natolik zřejmá a jednoznačná, aby nevzbuzovala pochybnosti o možnosti jiného výkladu při porovnání různých jazykových verzí šesté směrnice a při vědomí autonomního významu daných ustanovení unijního práva (acte clair). K zodpovězení otázek výkladu čl. 2 bodu 1 a čl. 13 části A odst. 1 písm. q) šesté směrnice byl tedy v konečné instanci příslušný výlučně Soudní dvůr a Nejvyšší správní soud jakožto soud, proti jehož rozhodnutí v této věci není opravný prostředek přípustný, měl podle čl. 267 třetího pododstavce Smlouvy o fungování Evropské unie povinnost obrátit se s předběžnými otázkami právě na Soudní dvůr. Nejvyšší správní soud tedy usnesením ze dne 18. 12. 2014, čj. 5 Afs 124/2014-79, předložil Soudnímu dvoru Evropské unie následující předběžnou otázku: „Lze vysílání veřejnoprávního rozhlasu, které je financováno poplatky placenými na základě zákona, k jejichž úhradě je poplatník povinen z důvodu vlastnictví rozhlasového přijímače, jeho držby či z jiného právního důvodu opravňujícího k užívání tohoto přijímače, a to ve výši zákonem stanovené, považovat za ‚poskytování služby za protiplnění‘ ve smyslu čl. 2 bodu 1 šesté směrnice [...], které má být od daně z přidané hodnoty osvobozeno dle čl. 13 části A odst. 1 písm. q) téže směrnice, nebo jde o neekonomickou činnost, která vůbec nepředstavuje předmět daně z přidané hodnoty dle čl. 2 šesté směrnice, a tedy na ni nedopadá ani osvobození od daně podle čl. 13 části A odst. 1 písm. q) této směrnice?“ V návaznosti na předložení uvedené předběžné otázky pak Nejvyšší správní soud zmiňovaným usnesením v souladu s § 48 odst. 1 písm. b) s. ř. s. přerušil řízení, aby vyčkal rozhodnutí Soudního dvora. Soudní dvůr ve věci rozhodl rozsudkem ze dne 22. 6. 2016, Český rozhlas, C-11/15, jímž odpověděl na položenou otázku takto: „Článek 2 bod 1 šesté směrnice [...] musí být vykládán v tom smyslu, že taková činnost veřejnoprávního vysílání, o jakou jde ve věci v původním řízení, která je financována prostřednictvím povinného poplatku placeného na základě zákona vlastníky či držiteli rozhlasového přijímače a provozována vysílací společností zřízenou zákonem, není poskytováním služeb ‚za protiplnění‘ ve smyslu tohoto ustanovení, a nespadá tedy do působnosti uvedené směrnice.“ Své rozhodnutí pak Soudní dvůr podrobněji odůvodnil následujícím způsobem: „19. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 2 bod 1 šesté směrnice vykládán v tom smyslu, že taková činnost veřejnoprávního vysílání, o jakou jde ve věci v původním řízení, která je financována prostřednictvím povinného poplatku placeného na základě zákona vlastníky či držiteli rozhlasového přijímače a provozována vysílací společností zřízenou zákonem, je poskytováním služeb ‚za protiplnění‘ ve smyslu tohoto ustanovení, které je ovšem osvobozeno od DPH na základě čl. 13 části A odst. 1 písm. q) této směrnice, anebo v tom smyslu, že taková činnost není zdanitelným plněním spadajícím do působnosti této směrnice. 20. V tomto ohledu je třeba připomenout, že v rámci systému DPH je předpokladem plnění, která jsou předmětem daně, skutečnost, že dojde k plnění mezi stranami, které zahrnuje ujednání o ceně nebo protihodnotě. Pokud tedy činnost poskytovatele spočívá výlučně v plnění bez přímého protiplnění, neexistuje zdanitelný základ, a tato plnění tedy nepodléhají DPH (viz rozsudek ze dne 3. března 1994, Tolsma, C-16/93, [Recueil, s. I-743], bod 12, rozsudek ze dne 29. října 2009, Komise v. Finsko, C-246/08, [Sb. rozh., s. I-10605, bod 43, a rozsudek ze dne 27. října 2011, GFKL Financial Services, C-93/10, [Sb. rozh., s. I-10791], bod 17). 21. Z toho plyne, že poskytování služeb je uskutečněno ‚za protiplnění‘ ve smyslu čl. 2 bodu 1 šesté směrnice, a je tudíž předmětem daně pouze tehdy, pokud mezi poskytovatelem a příjemcem existuje právní vztah, v jehož rámci jsou vzájemně poskytnuta plnění, přičemž odměna obdržená poskytovatelem představuje skutečnou protihodnotu služby poskytnuté příjemci (viz rozsudek Tolsma, bod 14, rozsudek Komise v. Finsko, bod 44, a rozsudek GFKL Financial Services, bod 18). 22. Soudní dvůr v této souvislosti opakovaně judikoval, že pojem ‚poskytování služeb za protiplnění‘ ve smyslu uvedeného čl. 2 bodu 1 předpokládá existenci přímé souvislosti mezi poskytnutou službou a získanou protihodnotou (viz rozsudek Coöperatieve Aardappelenbewaarplaats, bod 12, rozsudek ze dne 8. března 1988, Apple and Pear Development Council, 102/86, [Recueil, s. 1443], bod 12, rozsudek Tolsma, bod 13, rozsudek Komise v. Finsko, bod 45, a rozsudek GFKL Financial Services, bod 19). 23. V případě služby veřejnoprávního vysílání, o niž jde ve sporu v původním řízení, je nutno konstatovat, že mezi Českým rozhlasem a poplatníky rozhlasového poplatku není dán právní vztah, v jehož rámci by byla vzájemně poskytována plnění, ani neexistuje přímá souvislost mezi touto službou veřejnoprávního vysílání a tímto poplatkem. 24. V rámci poskytování uvedené služby totiž Český rozhlas a tito poplatníci nejsou vázáni žádným smluvním vztahem či ujednáním o ceně ani právním závazkem svobodně převzatým jednou stranou vůči druhé. 25. Povinnost zaplatit rozhlasový poplatek mimoto není důsledkem poskytnutí služby, jejíž přímou protihodnotou by poplatek byl, neboť tato povinnost není vázána na využívání služby veřejnoprávního vysílání Českého rozhlasu osobami, kterým je tato povinnost uložena, nýbrž pouze na držbu rozhlasového přijímače, a to bez ohledu na způsob, jakým je užíván. 26. Osoby držící rozhlasový přijímač jsou tedy povinny zaplatit uvedený poplatek i tehdy, používají-li tento přijímač pouze k poslechu rozhlasových programů vysílaných jinými provozovateli vysílání než Českým rozhlasem, jako jsou komerční rozhlasové programy financované z jiných zdrojů než z poplatku, k přehrávání kompaktních disků či jiných digitálních nosičů, nebo také k jiným funkcím, jimiž jsou zařízení umožňující příjem a reprodukci vysílaných pořadů obvykle vybavena. 27. Dále je třeba uvést, že přístup ke službě veřejnoprávního vysílání Českého rozhlasu je volný a není podmíněn zaplacením rozhlasového poplatku. 28. Z toho plyne, že poskytování služby veřejnoprávního vysílání, které vykazuje takové charakteristické znaky jako vysílání ve věci v původním řízení, není poskytováním služeb ‚za protiplnění‘ ve smyslu čl. 2 bodu 1 šesté směrnice.“ Žalobce dne 28. 7. 2016 zaslal své vyjádření k rozsudku Soudního dvora vydanému v této věci, v němž uvedl, že považuje stěžovatelem napadený rozsudek městského soudu za zcela správný, neboť rozhlasové poplatky nelze považovat za úplatu za veřejné rozhlasové vysílání, a nelze je tedy ani zahrnout do výpočtu koeficientu pro krácení nároku na odpočet DPH na vstupu uvedeného v § 76 zákona o dani z přidané hodnoty. Žalobce dále vyjádřil své přesvědčení, že vykonává pouze jednu nedělitelnou ekonomickou činnost, a to veřejnou službu v oblasti rozhlasového vysílání, z níž nelze oddělit plnění poskytovaná za úplatu, neboť veškerá plnění poskytovaná žalobcem jsou její integrální součástí. Z tohoto důvodu je dle žalobce třeba rovněž kvalifikovat veškerá jím přijímaná plnění jako plnění bezprostředně sloužící k tomu, aby žalobce zajistil poskytování veřejné služby v oblasti rozhlasového vysílání a s ní souvisejících plnění, a tato plnění jej tedy opravňují k uplatnění nároku na odpočet daně. Žalobce dále podotkl, že veškerá jím přijatá plnění, v souvislosti s nimiž v rozhodném období uplatnil nárok na odpočet DPH, použil výlučně pro činnosti související s jeho ekonomickou činností, tj. veřejnou službou v oblasti rozhlasového vysílání. Zákon o dani z přidané hodnoty přitom dle žalobce nestanoví způsob krácení nároku na odpočet DPH, jenž by byl aplikovatelný na tento případ, a nárok žalobce tedy nelze krátit, neboť daňové povinnosti lze ukládat pouze na základě zákona. Závěrem žalobce uvedl, že vzhledem k tomu, že zákon o dani z přidané hodnoty v rozhodném období nestanovil mechanismus pro krácení nároku žalobce na odpočet DPH, nelze žalobci odmítnout nárok na odpočet v plné výši, jak jej uplatnil ve svých dodatečných daňových přiznáních. Městský soud proto postupoval dle žalobce správně, pokud napadená správní rozhodnutí zrušil. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) Podstatu kasační stížnosti tvořila argumentace stěžovatele zpochybňující závěr městského soudu, dle něhož rozhlasové poplatky nejsou úplatou za veřejnou službu rozhlasového vysílání. Jak však vyplývá z odpovědi Soudního dvora na předběžnou otázku položenou Nejvyšším správním soudem (viz výše), závěry městského soudu v této souvislosti plně obstojí. Městský soud tedy nepochybil, pokud se přiklonil k závěru, že je třeba relevantní zákonná ustanovení interpretovat tak, že hodnota zdanitelného plnění v rozsahu veřejnoprávního vysílání není dána výší rozhlasových poplatků a že při výpočtu nároku na odpočet daně nelze postupovat dle § 76 zákona o dani z přidané hodnoty. V tomto smyslu tedy žalobou napadená rozhodnutí nemohla obstát a městský soud postupoval správně, pokud tato rozhodnutí zrušil a věc vrátil původnímu žalovanému k dalšímu řízení. Uvedená kasační námitka není důvodná. Stěžovateli lze dát ovšem za pravdu v tom, že je-li učiněn závěr, že rozhlasový poplatek není úplatou za poskytovanou službu, je třeba vycházet z toho, že žalobce nevykonává při poskytování veřejné služby v oblasti rozhlasového vysílání ekonomickou činnost. Jak ostatně konstatoval Soudní dvůr přímo ve výše citované odpovědi na předběžnou otázku Nejvyššího správního soudu v této věci, činnost veřejnoprávního vysílání žalobce vůbec nespadá do působnosti šesté směrnice. Podle stěžovatele, uplatnil-li žalobce nárok na odpočet daně, musel pro akceptaci takového nároku správcem daně naplnit podmínky § 72 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty, jenž vymezuje, pro jaké účely musí být přijatá zdanitelná plnění použita, aby z nich plátci vznikl nárok na uplatnění odpočtu daně, přičemž v ani jednom z ustanovení písm. a) až d) nelze shledat, že by bylo možné nárok na odpočet daně přiznat v případech, kdy jsou přijatá plnění použita pro plnění, která nejsou předmětem daně. Tuto situaci zákon o dani z přidané hodnoty připouští pouze v případech uvedených pod písm. e), které u služeb v relevantním znění odkazovalo na § 14 odst. 5 písm. a) až d) téhož zákona, tj. prodej podniku nebo vklad podniku nebo jeho části, vydání nebo poskytnutí majetku v nepeněžité podobě, převod obchodního podílu, případně členství v družstvu a postoupení vlastní pohledávky vzniklé plátci. Nejvyšší správní soud se s těmito závěry stěžovatele ztotožňuje, přičemž z § 72 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty, v rozhodném znění, dále vyplývalo, že pokud plátce daně přijatá zdanitelná plnění použil jak pro uskutečnění své ekonomické činnosti, tak pro účely s ní nesouvisející, měl nárok na odpočet daně pouze v poměrné výši odpovídající rozsahu použití pro ekonomickou činnost. Při výkonu činnosti, která ve smyslu zákona o dani z přidané hodnoty není činností ekonomickou, totiž plátce daně jedná v postavení konečného spotřebitele, a nemůže tedy uplatnit nárok na odpočet daně na vstupu, aniž by byl v odpovídajícím rozsahu povinen platit rovněž daň na výstupu. Projevuje se zde zásada daňové neutrality pro hospodářské subjekty, na níž je systém DPH založen. Je pravdou, že možnost i jiného řešení (usilujícího ovšem o naplnění téže zásady) by bylo možné v obecné rovině dovodit z druhé věty citovaného § 72 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty, v rozhodném znění (nyní viz § 75 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty, v účinném znění), a ze souvisejících ustanovení [§ 13 odst. 4 písm. a), § 14 odst. 3 písm. a) a § 36 odst. 6 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty, v rozhodném znění], z nichž vyplývalo, že uplatnil-li přesto plátce daně i v těchto případech nárok na odpočet daně v plné výši, byl povinen platit také v odpovídající výši daň na výstupu. K tomu však dodatečná daňová přiznání žalobce ani jeho argumentace v žalobě či v řízení o kasační stížnosti rozhodně nesměřovaly, Nejvyšší správní soud se tedy touto otázkou dále nezabýval. Citovaná právní úprava nároku na odpočet daně pouze v poměrné výši odpovídající rozsahu použití přijatých plnění pro ekonomickou činnost plátce je plně v souladu s unijním právem, včetně ustálené judikatury Soudního dvora (viz zejména rozsudky ze dne 13. 3. 2008, Securenta, C-437/06, Sb. rozh., s. I-1597, ze dne 12. 2. 2009, Vereniging Noordelijke Land- en Tuinbouw Organisatie, C-515/07, Sb. rozh., s. I-839, a ze dne 6. 9. 2012, Portugal Telecom, C-496/11). Na závěry uvedené judikatury Soudního dvora ostatně navázal i generální advokát Szpunar ve svém stanovisku ze dne 17. 3. 2016 ve věci Český rozhlas, C-11/15, v řízení o předběžné otázce položené v této věci Nejvyšším správním soudem, který se nad rámec předběžné otázky vyjádřil i k rozsahu nároku žalobce na odpočet daně. Generální advokát Szpunar se zde zaměřil na otázku, zda může činnost, kterou nelze považovat za činnost za protiplnění ve smyslu čl. 2 bodu 1 šesté směrnice, založit plný nárok na odpočet DPH na vstupu, pokud jde o zboží a služby použité jak pro účely této činnosti, tak pro účely zdanitelných činností. Na tuto otázku přitom generální advokát odpověděl následovně: „51. Podle mého názoru je třeba na tuto otázku odpovědět záporně. Přiznání nároku na odpočet u zboží a služeb použitých pro účely činnosti, která nespadá do působnosti systému DPH, by bylo v rozporu s logikou tohoto systému a konkrétně s kategorickým a jednoznačným zněním čl. 17 odst. 2 šesté směrnice. DPH na vstupu by v takovém případě nebyla odpočtena od DPH na výstupu, kterou má osoba povinná k dani zaplatit ze svých zdanitelných plnění (jelikož ta by neexistovala), a posledně uvedená osoba by mohla žádat o její vrácení. Tuto DPH by tedy nakonec nikdo nezaplatil a zboží a služby, které se v rámci řetězce plnění nacházejí na výstupu, by byly od daně de facto osvobozeny v rozporu se zásadou univerzálnosti DPH. 52. Uvedené platí tím spíše v případě osoby povinné k dani, která je provozovatelem veřejnoprávního vysílání, jelikož její činnosti - pokud by byly uskutečňovány za protiplnění, a byly tudíž předmětem daně - by byly od daně osvobozeny podle čl. 13 části A odst. 1 písm. q) šesté směrnice, s výjimkou obchodních činností, o které se však v projednávané věci nejedná, a DPH by u nich nebyla odpočitatelná. Bylo by tedy nelogické přiznat nárok na odpočet v případě činností, které nejsou předmětem daně proto, že nejsou uskutečňovány za protiplnění, a nárok na odpočet nepřiznat u stejných činností, pokud by předmětem daně byly. 53. Určitou vypovídací hodnotu by v tomto směru mohlo mít srovnání se situací komerčního provozovatele vysílání. Takový provozovatel vysílání také může - a často tomu tak je - vysílat své programy volně, tedy aniž od posluchačů dostává nějakou úplatu. Nicméně vzhledem k tomu, že nepobírá žádné poplatky ani žádný jiný zdroj financování z veřejných prostředků, musí svoji činnost financovat vysíláním ‚obchodních sdělení‘, převezmeme-li tento výraz ze směrnice [Evropského parlamentu a Rady 2010/13/EU] o audiovizuálních mediálních službách, tj. reklam, sponzorovaných pořadů atd. Tato obchodní sdělení jsou určena posluchačům programů provozovatele vysílání, takže jejich vysílání je neoddělitelně spjato s vysíláním programů. Z hospodářského hlediska tedy všechna tato vysílání představují činnost provozovatele vysílání, která je financována z příjmů z obchodních sdělení, jež představují obrat tohoto provozovatele vysílání. DPH na vstupu ze zboží a služeb, které tento provozovatel vysílání použije pro účely všech svých činností, tedy bude odpočtena od DPH na výstupu, jež je zahrnuta do ceny obchodních sdělení, kterou si provozovatel účtuje. Toto zahrnutí tedy odůvodňuje jeho nárok na odpočet celé DPH na vstupu. 54. Postavení provozovatele veřejnoprávního vysílání, jehož činnost je alespoň zčásti financována z poplatků, je odlišné. Vzhledem k tomu, že tyto poplatky nejsou protiplněním za uskutečněná plnění, neexistuje zde DPH na výstupu, a DPH na vstupu tedy nelze odpočíst. Provozovatel veřejnoprávního vysílání samozřejmě může vykonávat i obchodní činnost financovanou z jiných zdrojů. U této činnosti je pak DPH odpočitatelná, ale pouze z té části zboží a služeb, které jsou použity pro účely této obchodní činnosti. 55. Abych rozptýlil veškeré nejasnosti, musím dodat, že v případě provozovatele veřejnoprávního vysílání nelze dle mého názoru uplatnit řešení, které přijal Soudní dvůr v rozsudku Kretztechnik. Soudní dvůr v tomto rozsudku připustil odpočet DPH na vstupu u výdajů, které osoba povinná k dani vynaložila na vydání akcií, přičemž shledal, že toto vydání akcií v plném rozsahu sloužilo hospodářské (a tudíž zdanitelné) činnosti této osoby povinné k dani. Provozovatel veřejnoprávního vysílání nicméně nevykonává činnost proto, aby získal poplatky. Jeho cílem je naopak provozovat vysílací činnost, přičemž poplatky jsou pouze zdrojem jejího financování. I kdyby ostatně taková činnost byla vykonávána za úplatu, byla by od daně osvobozena podle čl. 13 části A odst. 1 písm. q) šesté směrnice. Projednávaná věc tedy není obdobou situace, která nastala ve věci, v níž byl vydán rozsudek Kretztechnik. Výpočet rozsahu nároku na odpočet 56. Závěr, podle kterého činnost financovaná prostřednictvím poplatků nezakládá nárok na odpočet DPH na vstupu, platí jak pro zboží a služby, které osoba povinná k dani použije výlučně pro účely svých činností, které nejsou předmětem daně, tak pro zboží a služby, které jsou neoddělitelným způsobem použity jak pro účely takových činností, tak pro účely činností zdanitelných. U zboží a služeb, které patří do první kategorie, žádný problém nevyvstává, jelikož osoba povinná k dani nárok na odpočet jednoduše nemá. Pokud jde naproti tomu o druhou kategorii, je třeba určit, v jakém rozsahu musí mít osoba povinná k dani nárok na odpočet, aby tento nárok zůstal zachován u části související s jejími zdanitelnými plněními a nedošlo k neoprávněné ‚nadměrné náhradě‘. 57. Jak Soudní dvůr poznamenal v rozsudku Securenta, ustanovení šesté směrnice neobsahují žádná pravidla, která by se týkala metod nebo kritérií, jež musí členské státy uplatnit, pokud přijímají ustanovení umožňující rozdělení částek DPH odvedených na vstupu podle toho, zda odpovídající výdaje připadají na činnosti, které jsou předmětem daně, nebo činnosti, které předmětem daně nejsou. [...] 62. Problematiku poplatků, které slouží k financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání, je dle mého názoru nutno vyřešit na základě závěrů, ke kterým Soudní dvůr dospěl v rozsudku Securenta. Soudní dvůr v tomto rozsudku konstatoval, že ustanovení šesté směrnice neobsahují pravidla pro stanovení rozsahu nároku osob povinných k dani, které vykonávají jak činnosti, které jsou předmětem daně (a jsou zdanitelné), tak činnosti, které předmětem daně nejsou, na odpočet, a rozhodl, že stanovení metod a kritérií rozdělení částek DPH odvedené na vstupu mezi činnosti, které jsou předmětem daně, a činnosti, které předmětem daně nejsou, spadá do posuzovací pravomoci členských států, které při výkonu této pravomoci musí zohlednit účel a systematiku šesté směrnice a stanovit v tomto ohledu způsob výpočtu, který objektivně odráží podíl vstupních výdajů, který skutečně připadá na každou z těchto dvou činností.“ Nejvyšší správní soud se s uvedenými závěry plně ztotožňuje, neboť, jak již bylo řečeno, vycházejí z ustálené judikatury Soudního dvora (viz výše zmíněné rozsudky Securenta, C-437/06, Vereniging Noordelijke Land- en Tuinbouw Organisatie, C-515/07, či Portugal Telecom, C-496/11). Zcela nepřípadné je tvrzení žalobce, dle něhož se Soudní dvůr s názory generálního advokáta neztotožnil, neboť je znovu nezopakoval ve svém rozsudku. Tato argumentace jednak přehlíží výše citovanou ustálenou judikaturu Soudního dvora, jednak pomíjí skutečnost, že tato otázka nebyla předmětem předběžné otázky Nejvyššího správního soudu. Jak uvedl sám generální advokát Szpunar, citované závěry ve svém stanovisku vyslovil nad rámec předběžné otázky položené Nejvyšším správním soudem. Soudní dvůr tedy neměl sebemenší důvod se k rozsahu nároku na odpočet DPH jakkoli vyjadřovat, pakliže neměl v úmyslu se od své ustálené judikatury odchýlit. Nejvyšší správní soud totiž již ve svém předkládajícím usnesení výslovně uvedl, že v případě, že se Soudní dvůr ztotožní se závěrem Nejvyššího správního soudu, že činnost veřejnoprávního rozhlasového vysílání financovaná rozhlasovými poplatky není ekonomickou činností ve smyslu čl. 2 bodu 1 šesté směrnice, bude v dalším řízení třeba dále postupovat dle § 72 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty v souladu se závěry vyslovenými Soudním dvorem v rozsudku Securenta. Pokud tedy Soudní dvůr potvrdil východiska Nejvyššího správního soudu, nemá Nejvyšší správní soud důvod na svých předchozích závěrech cokoliv měnit, neboť otázku rozsahu nároku na odpočet DPH v daném případě považoval a stále považuje za acte éclairé. Situace, kdy plátce použije konkrétní plnění na vstupu jak v rámci své ekonomické, tak i neekonomické činnosti, nejsou nijak výjimečné, a zvláště u veřejnoprávních subjektů či neziskových organizací je lze naopak považovat za velmi časté. Skutečnost, že v některých případech může být relativně obtížné vymezit přesný poměr, v jakém je konkrétní plnění přijaté na vstupu využito v rámci té které činnosti, však nemůže mít za následek nárok na plný odpočet DPH zaplacené na vstupu. V takovém případě by totiž nastala situace, kdy by zdanitelná plnění na vstupu v podstatě nebyla vůbec zdaněna. Odmítnout je třeba i argumentaci žalobce, dle níž vzhledem k tomu, že zákon o DPH v rozhodném období nestanovil mechanismus pro krácení nároku žalobce na odpočet DPH, nelze žalobci krátit nárok na odpočet, neboť daňové povinnosti lze ukládat pouze na základě zákona. Žalobce ve své argumentaci pomíjí, že dle zákona o dani z přidané hodnoty mu nárok na odpočet DPH v plném rozsahu nikdy nevznikl, neboť dle § 72 odst. 5 citovaného zákona, v rozhodném znění, měl plátce daně nárok na odpočet DPH u plnění přijatých na vstupu pouze v poměrné výši odpovídající rozsahu jejich použití v rámci ekonomické činnosti. Za takovou činnost ovšem, jak již bylo uvedeno, nelze dle rozsudku Soudního dvora vydaného v této věci považovat poskytování služby veřejnoprávního rozhlasového vysílání v rozsahu financovaném rozhlasovými poplatky. Vzhledem k tomu, že v souvislosti s touto činností žalobci nevzniká nárok na odpočet DPH, lze o nároku na odpočet daně uvažovat pouze za předpokladu, že žalobce prokáže, že jím pořízená (přijatá) plnění byla alespoň částečně využita v rámci jiných činností žalobce podléhajících DPH. Pouze ve vztahu k takovým činnostem pak žalobci vzniká nárok na odpočet DPH u přijatých plnění na vstupu, a to v rozsahu, v jakém byla k tomuto účelu skutečně použita. Uplatňuje-li žalobce nárok na odpočet DPH, je tedy v prvé řadě na něm, aby v případě, kdy toto plnění není použito výlučně v rámci jeho ekonomické činnosti, stanovil, v jakém poměru bylo konkrétní přijaté plnění použito ve vztahu k jeho ekonomické a neekonomické činnosti, s tím, že správce daně je samozřejmě oprávněn zvolený výpočet korigovat tak, aby skutečně poměru mezi ekonomickými a neekonomickými činnostmi žalobce ve vztahu ke konkrétnímu přijatému plnění co nejvíce odpovídal. Je zřejmé, že zvolená metoda se může u jednotlivých přijatých plnění lišit (srov. Drábová, M., a kol. Zákon o dani z přidané hodnoty: komentář. 6. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 649). Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že ačkoliv městský soud z formálního hlediska nepochybil, pokud napadená rozhodnutí původního žalovaného zrušil, nelze souhlasit s jeho závěry ve vztahu k rozsahu nároku žalobce na odpočet DPH. Skutečnost, že nárok na odpočet žalobce nelze krátit způsobem (dle § 72 odst. 4 ve spojení s § 76 zákona o dani z přidané hodnoty, v relevantním znění) provedeným finančními orgány, totiž v žádném případě neznamená, že by žalobci vznikl nárok na odpočet v plné výši. Žalobci totiž mohl dle relevantní právní úpravy vzniknout nárok na odpočet DPH pouze v poměrné výši, a to v rozsahu odpovídajícím použití přijatých plnění v rámci jeho ekonomické činnosti (viz § 72 odst. 5 téhož zákona, v relevantním znění). Z tohoto hlediska tedy Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou. *) S účinností od 1. 1. 2013 byl § 2 změněn zákonem č. 502/2012 Sb. a s účinností od 8. 3. 2011 byl § 72 odst. 5 změněn zákonem č. 47/2011 Sb.

decision_1004.txt

k § 2 a § 5 odst. 1 písm. a) zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákonů č. 186/2006 Sb. a č. 503/2012 Sb.*) (v textu jen „zákon o pozemkových úpravách“) I. Přistoupil-li pozemkový úřad ke změně obvodu pozemkových úprav, kterou vyjmul pozemky některých vlastníků, neznamená to ještě samo o sobě, že se pozemkové úpravy nemohou přímo dotknout vlastnických či jiných věcných práv těchto vlastníků a tito přestávají být účastníky řízení [§ 5 odst. 1 písm. a) zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech]. II. Změna obvodu pozemkových úprav nemůže být svévolná, ale musí být ze strany pozemkového úřadu podložena důvody, které jsou souladné s cíli pozemkových úprav (§ 2 zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech). (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. 9. 2016, čj. 30 A 83/2016-102) Věc: a) Ing. Pavel Š. a b) Hana Š. proti Státnímu pozemkovému úřadu, odboru metodiky a řízení pozemkových úprav, o účastenství v řízení. Dne 27. 1. 2011 bylo zahájeno řízení o pozemkových úpravách v k. ú. Budeč u Žďáru nad Sázavou. Státní pozemkový úřad, Krajský pozemkový úřad pro Kraj Vysočina, pobočka Žďár nad Sázavou (dále jen „krajský pozemkový úřad“) rozhodnutím ze dne 9. 10. 2013 schválil návrh těchto komplexních pozemkových úprav. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci, jakož i další účastníci řízení, odvolání. Žalovaný zrušil napadené rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav a věc vrátil krajskému pozemkovému úřadu zpět k dalšímu řízení (doplnění řízení a vydání nového rozhodnutí). V návaznosti na závěry žalovaného obsažené ve zrušujícím rozhodnutí posoudil krajský pozemkový úřad účelnost řešení pozemků, které byly předmětem pozemkových úprav, a posléze změnil obvod komplexních pozemkových úprav tak, že vyčlenil mj. pozemky ve vlastnictví a spoluvlastnictví žalobců a zahrnul je mezi pozemky neřešené dle § 2 zákona o pozemkových úpravách. Žalobci tak v důsledku později provedené změny obvodu pozemkových úprav přestali být podle názoru krajského pozemkového úřadu účastníky řízení, o čemž byli vyrozuměni oznámeními ze dne 21. 12. 2015. S těmito oznámeními však žalobci nesouhlasili, a proto krajský pozemkový úřad vydal dne 18. 1. 2016 usnesení o tom, že žalobce a) jako spoluvlastník a vlastník pozemků v k. ú. Budeč u Žďáru nad Sázavou a žalobkyně b) jako spoluvlastník pozemků v k. ú Budeč u Žďáru nad Sázavou nejsou dále účastníky řízení o pozemkových úpravách v k. ú. Budeč u Žďáru nad Sázavou. V obou případech přitom krajský pozemkový úřad v odůvodnění usnesení primárně odkázal na závěry odvolacího řízení, kterými je vázán. Uvedl, že „[p]obočka posoudila účelnost a oprávněnost řešení pozemků nacházejících se v zastavěném a zastavitelném území obce s ohledem na § 2 [zákona o pozemkových úpravách] a z obvodu upravovaného území touto změnou vyloučila pozemky v zastavěném území a zastavitelných plochách stanovených ve schváleném územním plánu Obce Budeč“. A dále konstatoval, že „[r]ovněž pobočka posoudila účelnost a oprávněnost řešení pozemků nacházejících se na výše uvedených listech vlastnictví a na základě jednání ze dne 17. 7. 2014 a zde uplatněných požadavků a s přihlédnutím k původnímu obsahu odvolání proti rozhodnutí pobočky o schválení návrhu pozemkových úprav a pro naplnění cílů pozemkových úprav a jejich dokončení, provedla změnu obvodu upravovaného území, a to tak, že pozemky evidované na výše uvedených listech vlastnictví vyloučila z řešení dle § 2 [zákona o pozemkových úpravách] a z důvodu celistvosti mapy DKM zahrnula tyto pozemky do pozemků neřešených dle § 2 s tím, že se u nich provede obnova souboru geodetických informací podle § 3 odst. 2 [zákona o pozemkových úpravách]. Pobočka tímto akceptuje Vaše požadavky na ponechání pozemků na původních místech. Poněvadž pozemky tvoří ucelený komplex, nevyžadují dalších řešení dle § 2 [zákona o pozemkových úpravách]“. Odůvodnění obou citovaných usnesení pak krajský pozemkový úřad uzavřel s tím, že pozemky vlastněné žalobci byly provedenou změnou vyjmuty z pozemků řešených dle § 2 zákona o pozemkových úpravách a že další pozemky v území dotčeném pozemkovými úpravami nevlastní, proto je nelze dále považovat za účastníky řízení ve smyslu § 5 odst. 1 písm. a) zákona o pozemkových úpravách. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci odvolání. Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 4. 2016 ve výroku I. zamítl odvolání žalobce a) podle § 90 odst. 5 správního řádu, ve výroku II. zamítl jako nepřípustné odvolání žalobkyně b) podle § 92 správního řádu, neboť ve věci jejího účastenství bylo vydáno jiné, samostatné usnesení, které nebylo napadeno odvoláním, a ve výroku III. potvrdil usnesení krajského pozemkového úřadu ze dne 18. 1. 2016, dle kterého žalobce a) není dále účastníkem řízení o pozemkových úpravách v k. ú. Budeč u Žďáru nad Sázavou, a to z důvodu změny obvodu upravovaného území. Žalovaný uvedl, že změna obvodu a tím i okruhu účastníků předmětného řízení je možná, pokud pro to pozemkový úřad shledá důvody. Ohledně těchto důvodů pak konkrétně odkázal na odvolací řízení proti rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav, v němž bylo mj. konstatováno nestandardní stanovení obvodu pozemkových úprav, neboť do nich byla zahrnuta značná část zastavitelného území. A dále připomněl, že žalobce a) v průběhu řízení požadoval ponechat své pozemky na původních místech, což není smyslem pozemkových úprav. Celé řízení by pak nebylo účelné, nebyl by důvod jej provádět a vynakládat na něj finanční prostředky. Postup krajského pozemkového úřadu tedy žalovaný akceptoval a dodal, že na zařazení pozemků do obvodu pozemkových úprav na základě žádosti vlastníka neexistuje právní nárok. Žalobci podali proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Brně, ve které nejprve zrekapitulovali průběh celého řízení o pozemkových úpravách. Kromě jiného uvedli, že po zrušení původního rozhodnutí ze dne 9. 10. 2013 o schválení návrhu pozemkových úprav proběhlo dne 17. 7. 2014 jednání u krajského pozemkového úřadu. Na tomto jednání vedoucí pobočky krajského pozemkového úřadu navrhl vyloučit z obvodu pozemkových úprav pozemky všech účastníků řízení o pozemkových úpravách v k. ú. Budeč, kteří podali odvolání proti citovanému rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav v k. ú. Budeč. S tímto dotčení vlastníci, včetně žalobců, nesouhlasili, nicméně na jednání sboru zástupců konaném dne 5. 5. 2015 zástupce krajského pozemkového úřadu oznámil, že jejich pozemky budou vyjmuty z obvodu upravovaného území a vlastníci těchto pozemků přestanou být účastníky řízení. Následovalo oznámení krajského pozemkového úřadu o změně obvodu upravovaného území ze dne 21. 5. 2015 s odůvodněním, že tak bylo učiněno v souladu se závěry a doporučením žalovaného, resp. jeho rozhodnutím ze dne 16. 4. 2015, kterým bylo zrušeno rozhodnutí krajského pozemkového úřadu ze dne 9. 10. 2013. Tuto argumentaci či odkaz na rozhodnutí žalovaného považovali žalobci za pohrdání právem a výsměch principu zákonnosti při výkonu veřejné správy. Žalovaný vytkl nestandardní stanovení obvodu pozemkových úprav, neboť do jejich obvodu byly zahrnuty značné části zastavitelného území, a v návaznosti na to pak doporučil upravit obvod pozemkových úprav v souladu s územním plánem. Pozemky žalobců, které byly z pozemkových úprav vyloučeny, se ovšem nenacházejí v intravilánu obce, tedy s výhradou žalovaného vůbec nesouvisí. Žalovaný ve svém rozhodnutí nikde nedoporučil, aby z obvodu pozemkových úprav krajský pozemkový úřad vyloučil pozemky odvolatelů, a tím se jich jako účastníků řízení zbavil. Vzhledem k tomu, že krajský pozemkový úřad na řadu následujících podání žalobců nereagoval, podali žalobci proti jeho postupu tzv. zásahovou žalobu, kterou krajský soud rozsudkem ze dne 18. 6. 2015, čj. 30 A 74/2015-45, odmítl jako nepřípustnou s tím, že žalovaný je povinen rozhodnout o účastenství žalobců ve smyslu § 28 odst. 1 správního řádu. To se také posléze stalo, a sice shora uvedenými usneseními ze dne 18. 1. 2016, které byly následně potvrzeny žalobou napadeným rozhodnutím. Žalobci kromě jiného napadli závěr žalovaného, že jejich pozemky tvoří jeden ucelený komplex. Dle žalobců předmětné pozemky tvoří tři ucelené komplexy, které jsou od sebe dost vzdálené. Žalobci současně namítali, že nebyly uvedeny důvody, proč jejich pozemky nebyly ponechány mezi pozemky řešenými podle § 2 zákona o pozemkových úpravách, a že žádný požadavek na ponechání pozemků na původních místech žalobce a) nikdy nevznesl. Nadto žalobci zopakovali, že v tomto směru nelze odkazovat na závěry žalovaného, který jejich pozemky neřešil a pouze se ztotožnil s jejich názorem jako odvolatelů a doporučil upravit obvod pozemkových úprav v souladu s územním plánem. Ve zbytku pak žalobci poukázali na to, že všechny jejich pozemky jsou dotčeny pozemkovými úpravami a vyžadují řešení podle § 2 zákona o pozemkových úpravách, což dostatečně namítali a dokladovali ve svém odvolání. S odkazem na § 4 vyhlášky č. 13/2014 Sb., o postupu při provádění pozemkových úprav a náležitostech návrhu pozemkových úprav, rovněž zpochybnili závěr žalovaného, že na zařazení pozemků do obvodu pozemkových úprav na základě žádosti vlastníka neexistuje právní nárok. Závěrem pak žalobci konstatovali, že pozemkové úpravy shledávají užitečnými a prospěšnými, jsou-li ovšem realizovány v souladu se zákonem, což se v daném případě nestalo. To ostatně potvrdil i žalovaný na základě odvolání žalobců - viz výše. Následně se tedy krajský pozemkový úřad žalobců zbavil jako nepohodlných účastníků řízení, a to využitím, či spíše zneužitím institutu změny obvodu pozemkových úprav, a následně činil intenzivní kroky k ukončení předmětného řízení bez účasti žalobců. Žalovaný ve svém vyjádření k námitce týkající se změny obvodu pozemkových úprav odkázal kromě jiného na odvolání žalobců proti rozhodnutí krajského pozemkového úřadu ze dne 9. 10. 2013. V tomto odvolání žalobci požadovali jednak, aby vnější hranice jejich pozemků byly ponechány tak, jak jsou vedeny v katastru nemovitostí, a jednak, aby žádná část pozemků nebyla dána do vlastnictví obce Budeč a hranice byla upravena tak, jak je popsáno výše. Krajský pozemkový úřad proto po zrušení citovaného rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav provedl změnu obvodu pozemkových úprav, čímž vyhověl žalobcům ve výše uvedených bodech odvolání a ponechal jejich pozemky na původních místech. Žalovaný současně poznamenal, že je jen na uvážení krajského pozemkového úřadu, v jakém rozsahu stanoví obvod pozemkových úprav. Obvod je sice v souladu s § 4 vyhlášky č. 13/2014 Sb. stanoven i s přihlédnutím k požadavkům vlastníků pozemků, nicméně zákon ani vyhláška neukládají povinnost těmto požadavkům bezvýhradně vyhovět. Dále žalovaný připomněl, že k použití § 9 odst. 6 zákona o pozemkových úpravách, tj. k pozdější změně obvodu, došlo v důsledku zjištěných potřeb, které se vyskytly v průběhu řízení o pozemkových úpravách. K namítanému zneužití institutu změny obvodu pozemkových úprav pak žalovaný uvedl, že vyloučení předmětných pozemků z obvodu pozemkových úprav bylo prostředkem k řešení problémů. Pozemkové úpravy se týkaly cca 100 účastníků řízení a s ohledem na jejich práva postupoval krajský pozemkový úřad tak, aby práva ostatních účastníků řízení nebyla omezena zdlouhavým projednáváním opakujících se požadavků jen některých účastníků, jimž nebylo ve výsledku a v kontextu požadavků ostatních vlastníků možné vyhovět. V této souvislosti poukázal žalovaný též na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 1. 2001, čj. 5 A 5/99-33, v němž je mj. konstatováno, že z hlediska proporcionality nelze nadřazovat zájem jednotlivce nad zájmy většiny, zvláště když je princip pozemkových úprav založený na kvantitativní a kvalitativní rovině veřejného zájmu. V závěru pak žalovaný ještě poznamenal, že stanovení obvodu pozemkových úprav, příp. jeho následná změna, není řešena formou rozhodování dle správního řádu a že žádný vlastník nemá právní nárok na to, aby byl zařazen do obvodu pozemkových úprav. Krajský soud v Brně zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci krajským soudem (...) Jádrem celého sporu je otázka účastenství žalobců v řízení o pozemkových úpravách. Žalobci původně byli účastníky řízení o pozemkových úpravách, které vyústilo ve vydání rozhodnutí krajského pozemkového úřadu o schválení návrhu pozemkových úprav. Po zrušení tohoto rozhodnutí ze strany žalovaného a následné změně obvodu pozemkových úprav, vč. vyjmutí pozemků ve vlastnictví žalobců, však bylo krajským pozemkovým úřadem rozhodnuto o tom, že žalobci již dále účastníky řízení nejsou, což žalovaný napadeným rozhodnutím potvrdil a zamítl odvolání obou žalobců. (...) V.b) K účastenství v řízení o pozemkových úpravách, vč. změny obvodu pozemkových úprav (výrok I. a III. napadeného rozhodnutí) Účastenství je obecně řešeno ve správním řádu, podle něhož se postupuje i při řízení o pozemkových úpravách, pokud ovšem zákon o pozemkových úpravách nestanoví jinak (§ 24 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách). A právě v případě účastenství zákon o pozemkových úpravách stanoví jinak, resp. má v tomto směru svoji specifickou úpravu obsaženou v § 5 nazvaném „Účastníci řízení o pozemkových úpravách“. Podle § 5 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách (ve znění rozhodném pro nyní posuzovanou věc): „Účastníky řízení o pozemkových úpravách (dále jen ‚účastníci’) jsou: a) vlastníci pozemků, které jsou dotčeny řešením v pozemkových úpravách podle § 2 (dále jen ‚vlastníci pozemků’) a fyzické a právnické osoby, jejichž vlastnická nebo jiná věcná práva k pozemkům mohou být řešením pozemkových úprav přímo dotčena; za takové osoby se nepovažují vlastníci, pro jejichž pozemky se v pozemkových úpravách pouze obnovuje soubor geodetických informací (§ 3 odst. 2), b) stavebník, je-li provedení pozemkových úprav vyvoláno v důsledku stavební činnosti, c) obce, v jejichž územním obvodu jsou pozemky zahrnuté do obvodu pozemkových úprav; účastníky mohou být i obce, s jejichž územním obvodem sousedí pozemky zahrnuté do obvodu pozemkových úprav, pokud do 30 dnů od výzvy příslušného pozemkového úřadu přistoupí jako účastníci k řízení o pozemkových úpravách, (dále jen ‚obec’)“ (pozn. zvýraznění doplněno krajským soudem). Z uvedeného je zřejmé, že okruh účastníků zahrnuje různé subjekty. Nejvýznamnější jsou z hlediska šíře přiznaných práv vlastníci těch pozemků, které jsou dotčeny řešením v pozemkových úpravách. Zákon o pozemkových úpravách těmto vlastníkům přiznává řadu oprávnění, jimiž mohou podstatným způsobem ovlivňovat průběh řízení a zejména jeho výsledek; ke schválení návrhu pozemkových úprav bylo třeba souhlasu vlastníků alespoň 3/4 (a po novele provedené zákonem č. 185/2016 Sb. 60 %) výměry pozemků, které jsou řešeny ve smyslu § 2 v pozemkových úpravách. Mezi účastníky řízení zákon o pozemkových úpravách dále řadí za určitých podmínek též stavebníka, obec a ty fyzické osoby či právnické osoby, jejichž vlastnická nebo jiná věcná práva mohou být řešením pozemkových úprav přímo dotčena; takovou osobou může být např. držitel předkupního práva, oprávněný z věcného břemene, nájemce, zástavní věřitel či soused. Žalovaný však ve shodě s krajským pozemkovým úřadem pominul tuto posledně uvedenou kategorii svým způsobem specifických účastníků a vyšel z toho, že pozemky žalobců jsou mimo obvod pozemkových úprav a nejsou tudíž předmětem pozemkových úprav. Potvrdil proto rozhodnutí krajského pozemkového úřadu, že žalobci nejsou účastníky řízení, aniž by současně prověřil možnost dotčení jejich práv v důsledku řešení pozemkových úprav. Takový postup nelze akceptovat. Zákon o pozemkových úpravách zjevně stanoví okruh účastníků šířeji a nelze vyloučit (spíše naopak), že žalobci se do tohoto okruhu účastníků tak, jak je vymezen v § 5 odst. 1 písm. a) zákona, vejdou. Žalobci své dotčení namítali nejen v žalobě, ale též v podaném odvolání, v němž výslovně uvedli, že jejich pozemky jsou dotčeny pozemkovými úpravami a že vyžadují řešení podle § 2 zákona o pozemkových úpravách. A odkázali především na to, že v původním návrhu pozemkových úprav, který po jeho schválení žalovaný zrušil, byly jejich pozemky důkladně řešeny, a to jak v části nového uspořádání, tak v plánu společných zařízení; příkladmo pak uvedli některé body, které byly u jejich pozemků řešeny: příjezdové cesty, přístupnost a využití pozemků, rybník, další vodohospodářské objekty, ozelenění, územní systém ekologické stability, protierozní opatření atd. Napadené rozhodnutí žalovaného se ovšem těmito skutečnostmi vůbec nezabývalo, tvrzení žalobce označilo jako nerelevantní a poukázalo na to, že předmětem odvolacího řízení není posuzování toho, co předcházelo zrušenému rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav. K otázce možného dotčení práv žalobců - naznačeného mj. právě jejich výše uvedeným tvrzením - se tak žalovaný v podstatě nevyjádřil. Z jeho rozhodnutí nelze seznat, že by žalobci nemohli spadat mezi osoby, u nichž existuje potencialita dotčení v důsledku řešení pozemkových úprav, což je alarmující nejen proto, že zákonná úprava s tímto okruhem osob jako účastníků řízení výslovně počítá, ale i proto, že pozemky žalobců původně v návrhu pozemkových úprav zahrnuty byly. A pokud nyní již předmětem pozemkových úprav nejsou, nelze žalobce de facto ani de iure stavět do pozice, jakoby jejich pozemky vůbec neexistovaly. V souhrnu se jedná o množství pozemků - různého druhu určení - v k. ú. Budeč u Žďáru nad Sázavou a bez jejich konkrétního vymezení a důkladného posouzení ve vztahu k řešení pozemkových úprav rozhodně nelze popřít potencialitu přímého dotčení žalobců na vlastnickém, příp. jiném právu. Míra pravděpodobnosti dotčení je navíc v daném případě výrazně vyšší již jen tím, že původně pozemky předmětem pozemkových úprav byly, posléze z nich byly vyjmuty, přičemž příprava pozemkových úprav nadále probíhá, a to v bližším či širším sousedství těchto pozemků. O to více je tedy zarážející, že žalovaný při věcném posouzení odvolání žalobce a) zcela pominul posoudit jeho pozici jakožto osoby, jejíž „vlastnická nebo jiná věcná práva k pozemkům mohou být řešením pozemkových úprav přímo dotčena“. Úvaha o této nepochybně relevantní a důležité otázce v napadeném rozhodnutí chybí. Posouzení či test potenciálního přímého dotčení žalobců (z titulu vlastnictví pozemků, které sice nejsou přímo předmětem pozemkových úprav, ale nacházejí se v širším či bližším sousedství - v jednom katastrálním území, v němž pozemkové úpravy probíhají) žalovaný neprovedl. Vyšel v zásadě pouze z provedené změny obvodu pozemkových úprav, o jejíž důvodnosti ve vztahu k žalobcům a jejich pozemkům lze navíc významně pochybovat. Obvod pozemkových úprav, jakožto území pozemkovými úpravami dotčené, nepochybně ovlivňuje okruh účastníků a je s ním neoddělitelně spjat. Ostatně přímo § 5 odst. 3 zákona o pozemkových úpravách s touto možností počítá a stanoví povinnost vyrozumět vlastníky pozemků, kteří se v důsledku změny obvodu pozemkové úpravy stanou účastníky řízení; současně také stanoví povinnost postupovat podle správního řádu, pokud vlastník pozemku přestane být účastníkem řízení podle § 5 odst. 1 písm. a). A právě to se v nyní projednávané věci stalo s tím, že žalovaný, resp. krajský pozemkový úřad, rozhodl o tom, že žalobci již dále nejsou účastníky řízení, protože pozemky, které vlastní, byly na základě změny obvodu upravovaného území vyjmuty z předmětu pozemkových úprav. Legální definice obvodu pozemkových úprav v § 3 odst. 2 zákona o pozemkových úpravách zní tak, že se jedná o „území dotčené pozemkovými úpravami, které je tvořeno jedním nebo více celky v jednom katastrálním území“; takto již jednou vymezené území lze změnit. Zákon o pozemkových úpravách přitom v § 9 odst. 6 uvádí, že „pozdější změnu obvodu a okruhu účastníků řízení lze provést, pokud pro to pozemkový úřad shledá důvody“ (pozn. zvýraznění doplněno krajským soudem). Konkrétní důvody zákon o pozemkových úpravách neuvádí, nepochybně by se však mělo jednat o důvody, které konvenují cílům pozemkových úprav, jimiž jsou především prostorové a funkční uspořádání pozemků ve veřejném zájmu tak, aby se vytvořily podmínky pro racionální hospodaření vlastníků půdy a současné zajištění podmínek pro zlepšení kvality života ve venkovských oblastech, včetně napomáhání diverzifikace hospodářské činnosti a zlepšování konkurenceschopnosti zemědělství, zlepšení životního prostředí, ochrana a zúrodnění půdního fondu, vodní hospodářství zejména v oblasti snižování nepříznivých účinků povodní a řešení odtokových poměrů v krajině a zvýšení ekologické stability krajiny (viz § 2 zákona o pozemkových úpravách). Cílem pozemkových úprav je tedy jakási celková harmonizace vztahů v daném území, která probíhá ve veřejném zájmu, a to na základě řízení zahájeného vždy z podnětu pozemkového úřadu, tj. z moci úřední (§ 6 odst. 2 zákona o pozemkových úpravách). Tomu ovšem mohou předcházet a často také předchází požadavky vlastníků na zahájení pozemkových úprav, které příslušný pozemkový úřad posuzuje, a v případě, že se pro to vysloví vlastníci nadpoloviční výměry zemědělské půdy v dotčeném katastrálním území, musí řízení o pozemkových úpravách zahájit vždy (§ 6 odst. 1 a 3 zákona o pozemkových úpravách). Jakkoli se tedy jedná o řízení zahajované a vedené z moci úřední, ex officio, je zde velmi silný prvek v podobě vlastníků pozemků, které nelze pomíjet, a to nejen v souvislosti se samotným zahájením řízení, ale vůbec s celým řízením, vč. určení obvodu pozemkových úprav. Určení obvodu pozemkových úprav je klíčové z hlediska určení okruhu účastníků řízení a dle § 4 vyhlášky č. 13/2014 Sb. příslušný pozemkový úřad „do obvodu zahrne pozemky, které posoudil jako nezbytné pro dosažení cílů pozemkových úprav a obnovy katastrálního operátu, s přihlédnutím k požadavkům vlastníků pozemků, příslušné obce a katastrálního úřadu“ (pozn. zvýraznění doplněno krajským soudem). V daném případě přitom pozemky žalobců do obvodu pozemkových úprav krajský pozemkový úřad zahrnul, tzn., že je musel vyhodnotit jako pozemky nezbytné k dosažení shora uvedených cílů pozemkových úprav. Následně, s odkazem na závěry žalovaného, který zrušil jeho rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav, však rozhodl o změně obvodu pozemkových úprav a vyjmul z upravovaného území mj. pozemky žalobců. K tomu je nutno poznamenat, že zrušující rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 4. 2015 se kriticky vymezilo k více věcem, přičemž jednou z nich bylo též stanovení obvodu pozemkových úprav. Konkrétně žalovaný upozornil na nestandardní stanovení obvodu pozemkových úprav proto, že „do obvodu byly zahrnuty značné části zastavitelného území obce, které nejsou z hlediska zemědělského využití potřeba (§ 2 zákona).“ Současně doporučil v dalším řízení upravit obvod pozemkových úprav v souladu s územním plánem bez toho, že by byl v tomto ohledu nějak konkrétní. A konkrétní nebyl ani krajský pozemkový úřad, který v oznámení o změně obvodu pozemkových úprav ze dne 5. 5. 2015 odkázal na závěry odvolacího řízení, které však hovoří obecně o nevhodném zahrnutí zastavitelného území bez nějakého jasného pokynu vyjmout pozemky žalobců (dle jejichž tvrzení navíc vůbec nejde o pozemky v intravilánu, tj. zastavitelném území obce). Argumentace závěry žalovaného ve vztahu ke změně obvodu pozemkových úprav a vyjmutí pozemků žalobců je tedy značně nepřesvědčivá, přičemž z ostatních okolností celé věci se lze důvodně domnívat, že pravým důvodem zde nebyly závěry žalovaného, nýbrž snaha zbavit se problematických účastníků řízení - žalobců. Ostatně sám žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že byl zvolen takový postup, aby práva ostatních účastníků nebyla omezena zdlouhavým projednáváním opakujících se požadavků, jimž nebylo možno vyhovět. Tuto situaci je však nutno řešit primárně již v rámci projednávání návrhu nového uspořádání pozemků a posléze pak především v rámci hlasování o návrhu, resp. jeho schvalování, kdy s finálním návrhem vyslovují jednotliví vlastníci souhlas. K eliminování problematických vlastníků, jejichž požadavkům nelze vyhovět, tak funguje primárně institut hlasování, neboť ke schválení není potřeba absolutní většiny, ale pouze tzv. kvalifikované většiny v podobě 3/4 (po novele provedené zákonem č. 185/2016 Sb. jen 60 %) vlastníků výměry řešených pozemků. Je zřejmé, že návrh nového uspořádání pozemků bývá v praxi často kompromisním výsledkem různých zájmů (nejen) jednotlivých vlastníků, jež nelze nikdy absolutně sladit, a proto také zákon o pozemkových úpravách počítá nikoli s absolutním souhlasem všech vlastníků. Jejich individuální zájmy nelze z hlediska proporcionality nadřazovat nad zájmy zákonem kvalifikované většiny, resp. její zájmy blokovat. A pokud se tak děje, je namístě využít právě výše zmíněného mechanismu hlasování o návrhu nového uspořádání pozemků a příp. problematické vlastníky přehlasovat (a pokud se to nepodaří, nezbývá než hledat jiné, racionální řešení - uspořádání pozemků, příp. řízení zastavit s odkazem na § 6 odst. 8 zákona o pozemkových úpravách). K institutu hlasování a následné nutnosti respektování přehlasování menšiny pak krajský soud pouze pro úplnost odkazuje na relevantní judikaturu, a to rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2007, čj. 5 A 27/2002-86, který se sice vztahuje k předchozí právní úpravě pozemkových úprav (zákon č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech**)), jeho závěry jsou však použitelné i za účinnosti úpravy současné, neboť ta je vystavena na stejných principech. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud mj. konstatoval, že „podle § 9 odst. 4 zákona o pozemkových úpravách [nyní § 11 odst. 4 - pozn. krajského soudu] je rozhodující souhlas s navrženými pozemkovými úpravami vlastníky, kteří představují dvě třetiny výměry půdy dotčené pozemkovými úpravami [nyní vážené hlasy vlastníků alespoň tří čtvrtin výměry půdy pozemků pojatých do pozemkové úpravy - pozn. krajského soudu]. [...] V tomto případě však nezbývá vlastníkům v menšině, než provedení pozemkových úprav respektovat. A to jednak proto, že souhlas dali vlastníci představující požadovanou většinu výměry zahrnutých pozemků, ale také s ohledem na veřejný zájem na provedení pozemkových úprav; především však i proto, že by podle požadavků přiměřenosti, vyjádřených v § 8 odst. 6 zákona o pozemkových úpravách [nyní § 10 zákona - pozn. krajského soudu] ve spojení s § 12 nařízení vlády č. 4/2000 Sb. neměli být zasaženi na svých právech podstatným způsobem, neboť i k jejich prospěchu byly pozemkové úpravy plánovány a provedeny. I těmto vlastníkům má realizace pozemkových úprav přinést užitek, byť se sami můžou cítit poškozeni a znevýhodněni. Podmínky k racionálnímu hospodaření je třeba též posuzovat nejen z hlediska jednotlivých vlastníků, ale též k celku a ke všem vlastníkům. Nelze je posuzovat zcela jednotlivě a individuálně; racionálnější hospodaření, i s ohledem na zmíněný veřejný zájem, musí být většinové.“ K obdobným závěrům pak dospěl Nejvyšší správní soud také ve svém dalším rozsudku ze dne 13. 2. 2009, čj. 7 As 26/2007-278, ve kterém konstatoval, že „každý vlastník nemovitostí vstupujících do pozemkové úpravy musí akceptovat nově nastolený stav, bylo-li ho dosaženo správným procesním postupem a byly-li současně dodrženy zákonem stanovené podmínky, omezení a regulativy. Jinými slovy vyjádřeno: nesouhlas účastníka řízení [zde vlastníka pozemků dotčených pozemkovou úpravou a osoby, jejíž věcná práva k nemovitostem mohou být pozemkovou úpravou dotčena - § 5 odst. 1 písm. a) zákona o pozemkových úpravách] s věcným uspořádáním nemovitostí ve schváleném návrhu pozemkové úpravy nemůže vést k závěru o nezákonnosti rozhodnutí o jejím schválení (§ 11 odst. 4 zákona), neopírá-li se o tvrzení o porušení shora uvedených zákonných požadavků.“ Lze proto uzavřít, že prostý odkaz na závěry odvolacího řízení ani problematičnost žalobců - účastníků řízení, kteří s návrhem pozemkových úprav nesouhlasili (úspěšně se odvolali) a požadovali ponechání původních pozemků, nemůže z hlediska změny obvodu pozemkových úprav obstát. A to tím spíše, že v daném případě se jedná o komplexní pozemkové úpravy, jež vyžadují souhrnné řešení, nikoli jednoúčelové s vyloučením pozemků těch vlastníků, kteří s návrhem nového uspořádání nesouhlasí. Jak již bylo řečeno výše, takové situace je třeba řešit zejména za pomoci hlasování jednotlivých vlastníků, nikoli změnou obvodu pozemkových úprav. Změna obvodu pozemkových úprav je v tomto ohledu až krajním řešením, jež nemůže být svévolné a musí být vždy podloženo přesvědčivými důvody, které konvenují základním cílům pozemkových úprav. (...) *) S účinností od 1. 8. 2016 byl § 2 změněn zákonem č. 185/2016 Sb. **) S účinností od 1. 1. 2003 nahrazen zákonem č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů.

decision_1005.txt

k § 1903 a násl. občanského zákoníku (č. 89/2012 Sb.) k zákonu č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích Uzavřením soukromoprávní dohody o narovnání (§ 1903 a násl. občanského zákoníku z roku 2012) mezi obcí na straně jedné a soukromou osobou, která by měla platit poplatek za využití veřejného prostranství podle zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, na straně druhé nelze „překvalifikovat“ soukromoprávní plnění této soukromé osoby obci (zde nájem za pozemek mající charakter veřejného prostranství, který je ve vlastnictví obce) na plnění veřejnoprávní a fakticky započíst stávající plnění soukromoprávní na plnění veřejnoprávní. Takovou dohodou o narovnání by bylo možno vyjasnit a nově ujednat závazek toliko soukromoprávní. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2016, čj. 2 Afs 102/2016-43) Prejudikatura: č. 1934/2009 Sb. NSS. Věc: Městys Vojnův Městec proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o odvod za porušení rozpočtové kázně, o kasační stížnosti žalobce. Na základě výsledků daňové kontroly vyměřil Finanční úřad pro Kraj Vysočina (správce daně) žalobci rozhodnutím ze dne 23. 8. 2013 odvod za porušení rozpočtové kázně dle § 44a odst. 4 písm. c) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (dále jen „rozpočtová pravidla“), ve výši 7 363 388 Kč. Správce daně zjistil, že žalobce obdržel na základě Smlouvy o pronájmu uzavřené se společností Zvánovec a. s, zhotovitelem dotovaného projektu „Splašková kanalizace pro obec Vojnův Městec včetně ČOV 800 EO“ částku ve výši 9 203 995 Kč za pronájem pozemků a kanceláře. Podle správce daně tento příjem vznikl v přímé souvislosti s realizací dotovaného projektu, což vedlo v konečném důsledku ke snížení celkových nákladů vykázaných příjemcem dotace na realizaci dotovaného projektu. Žalobce však o tom v rámci finančního vypořádání poskytnuté dotace i v závěrečném vyhodnocení dotované akce poskytovatele, Ministerstvo zemědělství, neinformoval. Tím, že žalobce deklaroval v rámci finančního vypořádání vztahů se státním rozpočtem a dále v závěrečném vyúčtování vyšší náklady, než mu ve skutečnosti vznikly, čerpal o 7 363 388 Kč vyšší dotaci, než na jakou měl nárok. Žalovaný odvolání žalobce zamítl rozhodnutím ze dne 10. 4. 2014 a potvrdil závěr správce daně o tom, že žalobce porušil rozpočtovou kázeň, jelikož nevrátil poskytovateli neoprávněně čerpané prostředky ve výši 7 363 388 Kč. Žalobu proti tomuto rozhodnutí zamítl Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 7. 4. 2016, čj. 62 Af 45/2014-103. Krajský soud vyslovil, že žalovaný podrobně a vyčerpávajícím způsobem přezkoumal úvahu správce daně o povaze smlouvy o pronájmu, na základě které vznikl žalobci předmětný příjem, a potvrdil, že měla souvislost s dotovaným projektem. Krajský soud se ztotožnil se závěry správních orgánů ohledně smlouvy jakožto právního titulu, jenž byl důvodem pro platbu nájemného žalobci - smlouva o pronájmu byla dvoustranným soukromoprávním úkonem. Krajský soud odmítl konstrukci žalobce, že se mělo jednat o „úkon nevědomě simulovaný, tedy předstíraný, který měl ‚zakrýt‘ jeho skutečný účel“, jímž podle žalobce byla platba místního poplatku za užívání veřejného prostranství. Tento závěr je podpořen skutečností, že smlouvu o pronájmu schválila rada obce a úhrada nájmu byla prováděna měsíčně na základě faktur. Krajský soud svou úvahu podložil rovněž odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2007, čj. 1 Afs 73/2004-89, č. 1934/2009 Sb. NSS, které uvádí, že požadavek na správce daně obsažený v § 8 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, nemůže dopadat na případy, kdy projev a vůle jsou ve shodě, tedy na případy, kdy účastníci mají skutečný zájem učinit právní úkon, činí tak však z důvodu obcházení zákona, a tím spíše nemůže dopadat na situace, kdy si ani nejsou vědomi, že „simulují“. Krajský soud shrnul, že pokud žalobce tvrdí, že jako obec neznalá práva uzavřel smlouvu o nájmu pozemků, což právní řád nevylučuje, namísto výběru místního poplatku, lze pouze odkázat na zásadu ignorantia legis non excusat. Žalovaný dle krajského soudu dostatečně zdůvodnil, proč se správce daně podrobněji nezabýval dle žalobce sporným rozsahem využívání pronajatých pozemků pro účely dotovaného projektu. Smlouva o pronájmu příslušných pozemků však jiné využití pozemků než na dotovanou akci nepřipouštěla a žalobce nepředložil žádné důkazní prostředky, které by dokládaly změnu předmětu nájmu. Krajský soud potvrdil závěr správních orgánů, že vznikem předmětného příjmu 9 203 995 Kč za pronájem došlo ke snížení celkových nákladů na realizaci projektu. Žalobce obdržel příjem v přímé souvislosti s realizací dotované akce na základě smlouvy o pronájmu, který však nevyčíslil a nezohlednil v rámci závěrečného vyúčtování akce. Proto byl povinen vrátit rozdíl mezi touto částkou a uvolněnou dotací (tj. 7 363 388 Kč), neboť na ni na základě pravidel pro poskytování a čerpání státní finanční podpory neměl nárok. Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku žalobce, že správce daně neunesl své důkazní břemeno v řízení o odvodu za porušení dotační kázně. Konstatoval, že na toto řízení dopadá daňový řád, a porušitel rozpočtové kázně v něm má postavení daňového subjektu. Výše odvodu se opírá o zjištění výše neoprávněně použitých nebo zadržených prostředků. Krajský soud vyslovil, že o povaze smlouvy o pronájmu nebylo pochyb a jednalo se jednoznačně o soukromoprávní smlouvu s účelem pronájmu. Nebylo tedy důvodu, aby se správce daně ve smyslu § 8 odst. 3 daňového řádu zabýval tím, zda na příjem žalobce z pronájmu má nahlížet jako na místní poplatek za užívání veřejného prostranství. Žalobce (stěžovatel) proti tomuto rozsudku podal kasační stížnost, v níž zpochybnil závěr krajského soudu, že se žalovaný dostatečně vypořádal s námitkami stěžovatele ohledně právní povahy příjmu ve výši 9 203 995 Kč. Uvedl, že žalovaný i krajský soud měli vycházet ze skutečného obsahu úkonu, jímž byl dle tvrzení stěžovatele výběr místního poplatku. Krajský soud se tak měl dle stěžovatele zabývat tím, zda uzavření smlouvy nebylo právním jednáním simulovaným v právním omylu, který zastřel jeho skutečný charakter veřejnoprávního aktu, konkrétně rozhodnutí o místním poplatku, které žalobce v právním omylu nesprávně zpracoval. Stěžovatel též dodal, že předmětný příjem neměl přímou vazbu na stanovení celkového procentního podílu státní dotace. Krajský soud se dle stěžovatele rovněž nevypořádal s námitkou, že stěžovatel posuzoval žádost zhotovitele o užívání předmětného veřejného prostranství bez ohledu na jakoukoliv možnou budoucí souvislost se sledovaným projektem a jednalo se z jeho pohledu o účelné využití obecního pozemku. Žalovaný se ve vyjádření ztotožnil se závěry v napadeném rozsudku. Vyslovil, že se dle jeho názoru krajský soud v předmětném rozsudku s žalobními námitkami vypořádal řádně a své právní závěry řádně zdůvodnil, přičemž vycházel z objektivně zjištěného a prokázaného skutkového stavu, který vyplývá z předloženého spisového materiálu. Žalovaný konstatoval, že odvod za porušení rozpočtové kázně byl předepsán z důvodu, že stěžovatel nezahrnul příjem z pronájmu do nákladů projektu, čímž navýšil cenu dotovaného díla, a porušil tak podmínku rozhodnutí o dotaci, že z poskytnutých prostředků nebude financováno více než 80 % ceny díla. Nezahrnutím daného příjmu získal stěžovatel vyšší dotaci, než na kterou měl nárok, rozdíl se proto stal neoprávněně zadrženými finančními prostředky, které byl povinen odvést do státního rozpočtu. Žalovaný zdůraznil, že dle § 44a odst. 9 rozpočtových pravidel je správa odvodů za porušení rozpočtové kázně prováděna dle daňového řádu a porušitel má postavení daňového subjektu. Na dokazování proto dopadá úprava § 92 odst. 3 až 5 daňového řádu, kde je vymezeno, která strana nese důkazní břemeno v konkrétních situacích, přičemž dle žalovaného toto ustanovení nebylo ze strany správních orgánů porušeno. Dle názoru žalovaného není pochyb o uzavření smlouvy z pronájmu, z jejíhož titulu obdržel stěžovatel platby nájemného. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [23] Namítl-li stěžovatel, že se žalovaný nedostatečně vypořádal s námitkami stěžovatele ohledně právní povahy příjmu ve výši 9 203 995 Kč od společnosti Zvánovec a.s., přičemž měl vycházet ze skutečného obsahu úkonu, jímž byl dle tvrzení stěžovatele výběr místního poplatku, pak tuto námitku shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou. Ze správního spisu vyplývá, že uvedený příjem obdržel stěžovatel na základě Smlouvy o pronájmu na stavební zakázku, evidenční číslo zakázky 208 671 (čl. 31 správního spisu v prvním stupni). Tuto smlouvu uzavřel stěžovatel se zhotovitelem dotované stavby (společností Zvánovec a.s.). Za stěžovatele je podepsána tehdejším starostou a za zhotovitele předsedou představenstva. Z obsahu této smlouvy vyplývá, že jejím předmětem byl pronájem pozemků p. č. 133/1, 47/1, 14/1, 1542/6, 841/1 a 158 pro zařízení staveniště na akci „Splašková kanalizace pro obec Vojnův Městec, včetně ČOV 800 EO“ a dále pronájem kanceláře v prostoru domu městyse Vojnův Městec č. p. 27, přičemž cena za pronájem byla v bodu 4 smlouvy sjednána podle zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, v celkové výši 9 203 995 Kč a byla dle článku 5 smlouvy placena na účet stěžovatele měsíčně na základě faktur vystavených stěžovatelem jako pronajímatelem. Tato smlouva byla podle bodu 14 Zprávy o investičních akcích městyse Vojnův Městec projednána a odsouhlasena 10. 2. 2009 radními úřadu městyse Vojnův Městec. V zápisu ze zasedání rady městyse Vojnův Městec je daná smlouva jednoznačně charakterizována jako smlouva na pronájem pozemků pro zařízení staveniště na akci Splašková kanalizace pro městys Vojnův Městec včetně ČOV 800 EO a kanceláře v prostorách domu č. p. 27 (zpráva o daňové kontrole ze dne 14. 8. 2013). Stěžovatel daný příjem dle žalovaného přiznal rovněž v daňovém přiznání k dani z příjmů právnických osob za rok 2009 a 2010, což stěžovatel nerozporoval. [24] Z výše uvedeného je zřejmé, že popsané právní jednání, které založilo důvod pro platbu nájemného stěžovateli podle jím vystavených faktur, bylo smlouvou o pronájmu jako dvoustranným soukromoprávním úkonem. Pozdější tvrzení stěžovatele o odlišném charakteru daného úkonu nemůže mít na jeho povahu v době vzniku vliv. V žádném případě se proto nemohlo jednat o „právní úkon simulovaný v právním omylu zastírajícím jeho skutečný charakter“. Krajský soud tak v napadeném rozsudku správně vyhodnotil, že „[t]ak jako v intencích citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (čj. 1 Afs 73/2004-89) nemůže požadavek na správce daně obsažený nyní v § 8 odst. 3 daňového řádu dopadat na případy, kdy projev a vůle jsou ve shodě, tedy na případy, kdy účastníci mají skutečný zájem učinit právní úkon, činí tak však z důvodu obcházení zákona, tím spíše nemůže dopadat na situace, kdy si ani nejsou vědomi, že ‚simulují‘, jak konstruuje žalobce, respektive kdy by zvolenou vzájemnou úpravu soukromoprávních vztahů zpětně z jakýchkoli důvodů změnili. Snaží-li se tedy zpětně žalobce své pochybení, že danou částku nezohlednil při vyúčtování nákladů dotované akce, zhojit ať už tvrzením neplatnosti nájemní smlouvy či konstrukcí, že se ‚ve skutečnosti‘ jednalo o poplatek za užívání veřejného prostranství, nemůže tato jeho argumentace na zjištěném skutkovém stavu již dodatečně nic změnit.“ [25] Pro upřesnění je rovněž možné upozornit na skutečnost, že předmětná smlouva byla nadepsána jako „smlouva o pronájmu uzavřená ve smyslu § 536 až § 565 a následujícího obchodního zákoníku č. 513/1991 Sb., v souladu se zněním pozdějších novel“, přičemž citovaná ustanovení obchodního zákoníku obsahovala úpravu smlouvy o dílo, nikoli smlouvy o pronájmu. Správce daně však přes toto pochybení posuzoval dotčenou smlouvu v souladu s § 8 odst. 3 daňového řádu dle jejího skutečného obsahu, tj. jako smlouvu o pronájmu. [26] Nejvyšší správní soud se též zabýval námitkou stěžovatele, že motivací zvolené formy smlouvy o pronájmu byla snaha o prominutí části místního poplatku, neboť jeho plnou výši považoval stěžovatel v daném případě za nepřiměřeně vysokou, ve spojení s tím, že osoby jednající na straně stěžovatele neměly právní vzdělání a pouze špatně zvolily právní formu prominutí. [27] Poplatek za využití veřejného prostranství je místním poplatkem dle zákona o místních poplatcích. Stanovování a vybírání místních poplatků patří do působnosti obce (§ 14 odst. 1 zákona o místních poplatcích), která prostřednicím obecního úřadu vykonávajícího řízení o poplatcích (§ 14 odst. 3 téhož zákona) vystupuje jako správní orgán, jehož povinností je zákonný postup (§ 2 odst. 1 správního řádu). Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 16. 7. 2009, čj. 9 Afs 86/2008-89, č. 1934/2009 Sb. NSS: „Podstatou a důvodem platby místního poplatku za zvláštní užívání veřejného prostranství je skutečnost, že konkrétní část veřejného prostranství nelze ostatními subjekty užívat, tj. že na této části veřejného prostranství je vyloučeno jeho obecné užívání (veřejnoprávní rovina). Je-li veřejné prostranství veřejným statkem, pak poplatek za jeho zvláštní užívání představuje odvod za omezení práv ostatních uživatelů.“ Nájemní smlouva oproti tomu „zakládá nájemci oprávnění pozemky užívat namísto jeho vlastníka (rovina soukromoprávní)“. Nejvyšší správní soud proto v citovaném rozsudku uzavřel, že poplatek za užívání veřejného prostranství a nájemné představují dva zcela odlišné instituty a z tohoto hlediska není možno hovořit o dvojí platbě za užívání téhož, jednotlivé platby pak lze označit za na sobě nezávislé. K zákonnosti postupu obce je možno citovat závěry odborné literatury komentářového typu (Kadečka, S. Zákon o místních poplatcích a předpisy související. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. BECK, 2005, s. 49): „Obec si pak musí být vědoma jiného právního režimu pro výběr místního poplatku jako veřejné dávky v řízení podle zákona o správě daní a poplatků (resp. daňového řádu) a režimu výběru nájmu jako soukromoprávní platby s možností vymáhání při neplacení jen občanskoprávní žalobou u soudu.“ Nelze proto namítat neodbornost osob jednajících jménem obce, do jejíž působnosti správa i výběr místních poplatků spadá. [28] Stěžovatel dále rozporoval odmítnutí jím předkládaných důkazů ze strany krajského soudu jako nesprávné a nesrozumitelné. Krajský soud dle jeho názoru neuvedl žádný relevantní důvod pro odmítnutí výše uvedených důkazů. V souladu s § 52 s. ř. s. „[s]oud rozhodne, které z navržených důkazů provede“, přičemž může provést i důkazy jiné. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s právním názorem krajského soudu, který vyslovil, že považuje hodnocení skutkového stavu provedené správcem daně a žalovaným za zcela správné a že další dokazování k podpoře stěžovatelovy konstrukce nemůže na skutkovém stavu zjištěném správcem daně nic změnit. Cílem stěžovatele bylo prostřednictvím navrhovaných důkazů prokázat, že předmětný právní úkon, zakládající důvod pro plnění od zhotovitele v celkové výši 9 203 995 Kč, byl vyměřením místního poplatku, pročež předkládal především dohodu o narovnání ze dne 20. 5. 2014, kterou tvrdil možnost změny původní smlouvy o pronájmu vyhodnocené správními orgány jako soukromoprávní úkon. Na tomto místě je důležité vzít do úvahy datum uzavření prezentované dohody o narovnání, tj. 20. 5. 2014. Je nutné konstatovat, že smlouvu o pronájmu jako soukromoprávní úkon lze z vůle jejích stran prostřednictvím narovnání „nahradit novým závazkem i tak, že si strany ujednáním upraví práva a povinnosti mezi nimi dosud sporné nebo pochybné“ (§ 1903 a násl. občanského zákoníku z roku 2012). Institutu narovnání však v uvedeném případě bylo možno využít pouze do okamžiku povinnosti vyúčtování, resp. vzniku povinnosti vrátit neoprávněně zadržený obnos do státního rozpočtu, tj. do 15. 2. 2011. Pozdější snahy o změnu povahy právního úkonu lze z pohledu jeho charakteru v době od jeho vzniku do doby vzniku povinnosti vyúčtovat neoprávněně zadržené prostředky získané z jeho titulu považovat za právně bezvýznamné, krajský soud k nim tedy správně nepřihlížel. Navíc obecně vzato ani není možné uzavřením soukromoprávní dohody o narovnání „překvalifikovat“ soukromoprávní plnění na plnění veřejnoprávní a fakticky započíst stávající plnění soukromoprávní na plnění veřejnoprávní. Narovnáním by bylo možné pouze vyjasnit a nově ujednat soukromoprávní vztahy v rámci sféry soukromého práva (zde např. ujednat, že pozemky se poskytnou zhotoviteli stavební zakázky bezúplatně - samozřejmě s výhradou, že takový postup by připouštěly právní předpisy upravující hospodaření s majetkem obcí). Veřejnoprávní povinnosti zhotovitele musí být pak stanoveny orgánem nadaným k tomu příslušnou pravomocí a způsobem předvídaným veřejným právem. Vyměřit poplatek za zábor veřejného prostranství (a případně jej zcela či zčásti prominout, a to jen z důvodů, s nimiž příslušná veřejnoprávní úprava počítá) je tedy třeba nezávisle na obsahu a povaze soukromoprávních ujednání. [29] Stěžovatel rovněž namítl nepřezkoumávání rozsahu využití předmětných pozemků pro dotovanou akci. V této souvislosti je nutno připomenout, že smlouva o pronájmu příslušných pozemků jejich jiné využití než na akci „Splašková kanalizace Vojnův Městec včetně ČOV“ nepřipouštěla, přičemž stěžovatel k ní nepředložil žádný dodatek ke smlouvě či jiný důkazní prostředek, který by upravoval předmět nájmu. Cena nájmu byla ve smlouvě stanovena paušálně. Z těchto podkladů jednoznačně vyplývá využití daných pozemků pouze pro dotovanou akci. Co se týče možnosti dokazování opaku, povinnost prokazovat spočívala v uvedeném případě na stěžovateli. Řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně v souladu s § 44a odst. 9 rozpočtových pravidel (ve znění účinném v rozhodné době, nyní § 44a odst. 11) podléhá úpravě obsažené v daňovém řádu, kdy porušitel má postavení daňového subjektu. Na dokazování se tak použijí ustanovení § 92 odst. 3 až 5 daňového řádu, podle nichž má stěžovatel povinnost tvrdit rozhodné skutečnosti (zde skutečnosti rozhodné pro to, na jakou částku z titulu dotace má právo) a prokazovat svá tvrzení. [30] V této souvislosti lze citovat rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2015, čj. 4 Afs 91/2015-28: „K aplikaci § 92 odst. 5 písm. d) daňového řádu, jež stanoví, že ‚[s]právce daně prokazuje skutečnosti rozhodné pro posouzení skutečného obsahu právního jednání nebo jiné skutečnosti‘, [...] nutno podotknout, že tato přichází v úvahu až za situace, kdy daňový subjekt po přenesení důkazního břemene zpět na něj jednoznačně prokáže, že sporný deklarovaný výdaj skutečně nastal. V opačném případě se má za to, že daňový subjekt důkazní břemeno ve smyslu § 92 odst. 3 a 4 daňového řádu neunesl, a správce daně tak není nadále povinen prokazovat výše zmíněné skutečnosti ve smyslu § 92 odst. 5 písm. d) daňového řádu (obdobně viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2013, čj. 7 Afs 47/2013-30, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2015, čj. 3 Afs 23/2014-38). Nejvyšší správní soud proto neshledal důvodnou ani námitku [...], že správce daně a potažmo krajský soud nebraly v úvahu skutečný obsah právního jednání, který byl zastřen stavem formálně právním. Jak vyplývá ze shora uvedeného, za okolností posuzovaného případu nebyl správce daně povinen prokazovat skutečnosti pro posouzení skutečného obsahu právního jednání.“ [31] S ohledem na to, že stěžovatel žádné důkazy k podložení své argumentace nenabídl, lze hodnocení správními orgány i soudem považovat na správné. Uvedenou námitku stěžovatele tak Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako nedůvodnou. (...)

decision_1006.txt

k § 7 odst. 1 písm. a) zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách a o změně zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, (zákon o ochranných známkách) Pro rozhodnutí o námitkách proti zápisu přihlašovaného označení podaných podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách, není podstatné, zda jsou s ohledem na své vlastnosti, složení, způsob použití či z jiných hledisek vzájemně zaměnitelné dva konkurenční výrobky přihlašovatele a namítajícího nesoucí porovnávaná označení, ale to, zda na straně spotřebitelské veřejnosti existuje pravděpodobnost záměny těchto označení z důvodů vymezených zákonem (shodnost či podobnost porovnávaných označení; shodnost nebo podobnost výrobků či služeb, na něž se tato označení vztahují). (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 6. 2016, čj. 9 A 28/2013-87) Prejudikatura: č. 1064/2007 Sb. NSS, č. 1714/2008 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 11. 11. 1997, SABEL (C-251/95, Recueil, s. I-6191), ze dne 29. 9. 1998, Canon (C-39/97, Recueil, s. I-5507), ze dne 22. 6. 1999, Lloyd Schuhfabrik Meyer (C-342/97, Recueil, s. I-3819), ze dne 12. 1. 2006, Ruiz-Picasso a další proti OHIM (C-361/04, Sb. rozh., s. I-643), ze dne 2. 9. 2010, Calvin Klein Trademark Trust proti OHIM (C-254/09 P, Sb. rozh., s. I-7989); rozsudek Tribunálu ze dne 7. 6. 2012, Meda Pharma proti OHMI - Nycomed (ALLERNIL) (T-492/09 a další). Věc: Společnost s ručením omezeným Glenmark Pharmaceuticals proti Úřadu průmyslového vlastnictví, za účasti společnosti Boehringer Ingelheim Pharma GmbH & Co. KG, o zápis ochranné známky. Žalobce podal dne 21. 2. 2011 přihlášku barevné kombinované ochranné známky ve znění „Atraven atovastatin 20“ pro tento seznam výrobků zařazených do tříd podle mezinárodního třídění výrobků a služeb: (5) farmaceutické a veterinářské výrobky, hygienické výrobky pro léčebné účely, diabetické přípravky pro léčebné účely, potraviny pro batolata, náplasti, obvazový materiál, materiály pro plombování zubů a pro zubní otisky, dezinfekční přípravky, výrobky pro hubení škodlivých zvířat, fungicidy, herbicidy. Na základě žádosti žalobce ze dne 21. 5. 2012 byl seznam nárokovaných výrobků zúžen takto: (5) farmaceutické výrobky na lékařský předpis. Rozhodnutím ze dne 6. 4. 2012 žalovaný vyhověl v celém rozsahu námitkám osoby zúčastněné na řízení podaným podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách proti zápisu ochranné známky ve znění „Atraven atovastatin 20“ (dále jen „napadené označení“) do rejstříku ochranných známek, a přihlášku této ochranné známky zamítl. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce rozklad, který předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 17. 12. 2012 (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl. Dle žalovaného bylo napadené označení vizuálně a foneticky vysoce podobné namítané slovní ochranné známce Společenství č. 2381085 ve znění „ATROVENT“ (dále jen „namítaná ochranná známka“), která je ve třídě 5 mezinárodního třídění výrobků a služeb zapsána pro shodné či podobné výrobky, pro něž je nárokováno napadené označení. Přes konstatovanou vyšší pozornost průměrného spotřebitele žalovaný shledal, že v daném případě existuje na straně spotřebitelské veřejnosti pravděpodobnost záměny či asociace napadeného označení s namítanou ochrannou známkou. Namítaná slovní ochranná známka Společenství č. 2381085 ve znění „ATROVENT“ byla u Úřadu pro harmonizaci ve vnitřním trhu (dále jen „OHIM“) přihlášena dne 19. 9. 2001 a zapsána dne 29. 11. 2002 (s prioritou pro Českou republiku ode dne 1. 5. 2004) pro následující výrobky zařazené do třídy 5 podle mezinárodního třídění výrobků a služeb: (5) Pharmaceutical and sanitary preparations (tj. „farmaceutické a hygienické přípravky“). Z uvedených rejstříkových údajů je dle žalovaného zřejmé, že namítaná ochranná známka je ve vztahu k napadenému označení starší ochrannou známkou ve smyslu § 3 písm. a) bodu 3 zákona o ochranných známkách, neboť požívá staršího práva přednosti. Předseda žalovaného poté obecně konstatoval, že pro námitky podané podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách je podstatné zjištění, zda existuje pravděpodobnost záměny na straně veřejnosti z důvodu shodnosti či podobnosti přihlašovaného označení s namítanou ochrannou známkou a shodnosti nebo podobnosti výrobků či služeb, na něž se přihlašované označení a ochranná známka vztahují. Označení, resp. ochranná známka, je pokládáno za schopné vyvolat pravděpodobnost záměny, jestliže je natolik podobné ochranné známce s dřívějším právem přednosti, zapsané pro shodné nebo podobné výrobky a služby, že spotřebitel může být uváděn v omyl, pokud jde o původ těchto výrobků a služeb. Za pravděpodobnost záměny se přitom považuje i pravděpodobnost asociace se starší ochrannou známkou, tedy vyvolání představy o souvislosti mezi porovnávanými označeními. Obvyklými kritérii pro posuzování podobnosti jsou hlediska vizuální, fonetické a sémantické, podstatný přitom je celkový dojem, jímž označení působí na průměrného spotřebitele. Předseda žalovaného se ztotožnil se závěrem žalovaného jakožto orgánu I. stupně, že stupeň pozornosti průměrného spotřebitele je s ohledem na povahu nárokovaných výrobků (ovlivňujících zdravotní stav pacienta) spíše vyšší, a označil jej za zcela aktuální i po zúžení seznamu výrobků nárokovaných napadeným označením pouze na výrobky ve třídě 5 mezinárodního třídění výrobků a služeb „farmaceutické výrobky na lékařský předpis“. V případě napadeného označení je nutno za průměrného spotřebitele (resp. relevantní veřejnost) považovat pacienty (konzumenti léčiv), lékaře (předepisují recepty) a lékárníky (na základě lékařských receptů zajišťují výdej konkrétního léčiva pacientům). U namítané ochranné známky je pak možno za průměrného spotřebitele (resp. relevantní veřejnost) označit širokou veřejnost, neboť vyjma farmaceutických přípravků chrání i hygienické přípravky, tedy výrobky běžné denní spotřeby využívané prakticky všemi spotřebiteli. Je proto zřejmé, že relevantní veřejnost se u porovnávaných označení částečně prolíná, když v případě napadeného označení tvoří jistou výseč relevantní veřejnosti namítané ochranné známky. Není možné z průměrného spotřebitele přihlášeného označení vyloučit pacienta (tak, jak to učinil žalobce) jen z toho důvodu, že se jedná o lék vydávaný na lékařský předpis. Pacient by mohl mít doma jednak lék označený přihlášeným označením (vydaný na lékařský předpis), stejně tak jako lék označený namítanou ochrannou známkou. A i přes skutečnost, že k farmaceutickým přípravkům je za normálních okolností dán příbalový leták s veškerými nezbytnými údaji o produktu, nelze vyloučit, že by pacient s ohledem na vysokou podobnost srovnávaných označení tyto léky zaměnil. Podle názoru žalovaného je z porovnání obou označení na první pohled zřejmé, že se po stránce vizuální i fonetické jedná o označení s vysokým stupněm podobnosti. Napadené kombinované označení je tvořeno dominantním slovním prvkem „Atraven“ (v důsledku grafického zvýraznění), dalším slovním prvkem „atorvastatin“ a obrazovým prvkem v podobě části hodinového ciferníku, kde mezi jeho červenými hodinovými ručičkami je v modré výseči umístěna číslovka 20. Oba slovní prvky jsou v modré barvě, přičemž písmena prvního slovního prvku jsou několikanásobně větší než písmena druhého slovního prvku, tudíž druhému slovnímu prvku bude spotřebitel věnovat minimální pozornost, resp. jej pravděpodobně vůbec nezaznamená. Obrazový prvek má u napadeného označení pouze funkci doplňkovou. Vzhledem k tomu, že je vyjádřen jednoduchými geometrickými obrazci a číslem, bude v označení plnit funkci rozlišovací pouze v nízkém stupni. Výrazný slovní prvek „Atraven“ je v kompozici všech prvků dominující a jednoznačně určuje výsledný vjem tohoto označení u spotřebitele. Namítaná ochranná známka „ATROVENT“ je tvořena pouze tímto jediným slovním prvkem. Rozhodující pro stanovení míry podobnosti obou srovnávaných označení tedy bude zejména vzájemné porovnání výše uvedených slovních prvků, které se skládají ze sedmi, resp. osmi, písmen latinské abecedy. Z tohoto počtu je celkem šest písmen shodných, přičemž jsou řazeny v rámci obou označení ve stejném pořadí „A“, „T“, „R“, „V“, „E“ a „N“. Zcela shodné jsou úvodní slovní části „ATR“, písmena na čtvrté pozici označení jsou odlišná („A“/„O“), poté však opětovně následuje shodný řetězec tří písmen „VEN“, který v případě napadeného označení toto označení zakončuje. Namítaná ochranná známka obsahuje navíc ještě písmeno „T“, které tuto ochrannou známku uzavírá. Dle žalovaného budou porovnávaná označení působit na průměrného spotřebitele z hlediska vizuálního velmi podobným dojmem, a to zejména z důvodu své podobné struktury, délky a vysokého procenta shodných písmen (popř. řetězců písmen), kterými jsou tvořena. Porovnávaná označení se liší jen nepatrně ve své délce, a rozdílným písmenem („A“/„O“) na čtvrté pozici, resp. písmenem „T“, které uzavírá napadenou ochrannou známku. Porovnávaná označení přitom vykazují shodu v prvním až třetím a posléze i v pátém až sedmém písmeni. V daném případě nelze přistoupit na argumentaci žalobce, že rozdíl ve čtvrtém a posledním písmeni porovnávaných označení je tak zásadní, že průměrní spotřebitelé na jeho základě porovnávaná označení z hlediska vizuálního bezpečně odliší. Nebude-li mít průměrný spotřebitel možnost současného srovnání obou porovnávaných označení ve stejný okamžik na témže místě, bude při vizuální analýze předmětných označení odkázán pouze na svůj předchozí paměťový vjem. Mimoto je třeba zohlednit skutečnost, že namítaná ochranná známka Společenství je slovní a černobílá, tudíž ji lze užívat v jakémkoli typu písma, barvě a grafické úpravě, přičemž některé její části mohou být zvýrazněny a jiné naopak potlačeny. S ohledem na uvedené nelze proto spolehlivě vyloučit, že napadené označení nebude spotřebiteli připomínat namítanou ochrannou známku Společenství. S ohledem na uvedená zjištění žalovaný konstatoval z hlediska vizuálního vysokou podobnost napadeného označení a namítané ochranné známky. Podobná vnitřní struktura a délka dominantního prvku „Atraven“ napadeného označení a namítané ochranné známky „ATROVENT“ tak povede i při vyšším stupni pozornosti u průměrného spotřebitele k podobnému vizuálnímu vnímání porovnávaných označení. Z hlediska fonetického žalovaný u porovnávaných označení dospěl k závěru, že ačkoliv napadené označení obsahuje kromě prvního slovního prvku „Atraven“ ještě druhý slovní prvek „atorvastatin“ a číslovku 20, průměrný spotřebitel bude u pojmenování daného výrobku v praxi používat pouze první slovní prvek. Tato skutečnost je dána tím, že slovo „atorvastatin“ je pro něho příliš dlouhé a špatně vyslovitelné a rovněž vizuální potlačení tohoto prvku vybízí k absenci jeho zvukové prezentace. Rovněž lze předpokládat, že číslovka „20“ z důvodu nižší identifikující role nebude vyslovována. Rozhodující slovní prvky „Atraven“ a „ATROVENT“ předmětných označení jsou tříslabičné, přičemž jejich první slabika je shodná a další dvě vysoce podobné. Zvukový vjem u předmětných slovních prvků bude tudíž obdobný. Žalovaný se nemohl ztotožnit s názorem žalobce, že v rámci výslovnosti bude průměrný spotřebitel činit výrazný rozdíl při vyslovování slabiky „tra“/„tro“, samohlásky „E“, resp. že neznělá souhláska „T“, která je přítomna v namítané ochranné známce, povede k výrazně odlišnému fonetickému vjemu porovnávaných označení. Průměrný spotřebitel při verbální komunikaci obvykle zaměřuje svou pozornost na počátky označení, přičemž často se stává, že koncovky označení jsou vyslovovány již méně zřetelně. Přítomnost souhlásky „T“ na konci namítané ochranné známky tedy nemůže dostatečně foneticky odlišit porovnávaná označení a v případě jejího potlačení nelze vyloučit ani fonetické vnímání namítané ochranné známky jako „a-tro-ven“. V takovém případě by byl rozdíl ve fonetickém vjemu porovnávaných označení již zcela minimální, spočívající pouze v odlišnosti jediné samohlásky „A“ / „O“. V běžné mluvě přitom často dochází k dosti proměnlivé artikulaci těchto samohlásek a v některých případech se jejich výslovnost dokonce může velmi podobat, zvláště jsou-li součástí řetězce tvořeného několika dalšími shodnými hláskami (v daném případě „ATRA“ / „ATRO“). Rovněž při reprodukci napadeného označení v celém jeho znění panuje podobnost s namítanou ochrannou známkou. Nejvyšší míra pozornosti spotřebitele se zpravidla soustřeďuje na počáteční části označení, tj. v daném případě na slovní prvek vysoce podobný s namítanou ochrannou známkou, a nelze tak dospět k závěru, že další prvky zamezí celkové podobnosti. Pokud jde o zhodnocení sémantického hlediska, žalovaný uvedl, že z hlediska sémantického jsou porovnávaná označení označeními fantazijními, bez konkrétního významu, který by jim mohl průměrný český spotřebitel přisuzovat. Je tedy pravděpodobné, že spotřebitel soustředí svou pozornost na porovnávaná označení především s ohledem na jejich vizuální a fonetickou podobu, přičemž hledisko sémantické nebude pro posouzení celkové shodnosti či podobnosti porovnávaných označení rozhodné. Dle mínění žalobce však budou odborníci schopni porovnávané ochranné známky odlišit mj. z důvodu významu napadené ochranné známky - dovětek „atorvastatin“ signalizuje skupinu léků i jeho účinnou látku, číslovka „20“ pak odkazuje na specifické dávkování. Předseda žalovaného rozhodující o rozkladu k tomu uvedl, že relevantní veřejnost bude v rámci napadeného označení vnímat především jeho dominantní prvek „Atraven“, ze kterého účinná léčivá látka přímo nevyplývá. I v případě, že by minoritní část relevantní veřejnosti v rámci napadeného označení zaznamenala i vizuálně marginální slovní prvek „atorvastatin“, který indikuje účinnou léčivou látku, nelze automaticky vyvozovat závěry o sémantické nepodobnosti porovnávaných označení; je totiž na místě zdůraznit, že z namítané ochranné známky účinnou léčivou látku nelze seznat vůbec (slovo „ATROVENT“ nemá žádný konkrétní význam). Z hlediska sémantického by tak mělo být porovnáno napadené označení, jemuž jen malá část relevantní veřejnosti přikládá konkrétní význam, a namítaná ochranná známka, která je však zcela fantazijní, bez konkrétního významu. Za této situace je nemožné provést relevantní porovnání těchto označení a dospět k závěru o jejich shodnosti/podobnosti, či nepodobnosti. Sémantické hledisko je v takovém případě nutno vnímat jako irelevantní. Žalovaný proto dospěl k závěru, že i při vyšším stupni pozornosti spotřebitele napadené označení a namítaná ochranná známka jsou označení s vysokým stupněm vizuální a fonetické podobnosti, přičemž hledisko sémantické shledal jako nerozhodné. S ohledem na skutečnost, že při kontaktu s označeními farmaceutických výrobků na lékařský předpis a při užívání léků pacienty doma plní zvláště vizuální hledisko nepominutelnou úlohu, konstatoval vysokou míru podobnosti porovnávaných označení i z hlediska celkového dojmu. Předseda žalovaného rozhodující o rozkladu se rovněž v napadeném rozhodnutí věnoval přezkoumání otázky, zda v projednávané věci existuje na straně relevantní veřejnosti pravděpodobnost záměny napadeného označení a namítané ochranné známky. S odkazem na rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 11. 1997, SABEL, C-251/95, Recueil, s. I-6191 (bod [23]), uvedl, že zkoumání existence pravděpodobnosti záměny musí být založeno na posouzení celkového dojmu, jakým označení působí, neboť průměrný spotřebitel, resp. relevantní veřejnost, vnímá ochranné známky a označení jako celek a neanalyzuje jejich jednotlivé části. V dané věci je třeba zkoumat, zda zvýšená pozornost relevantní veřejnosti při kontaktu s výrobky „farmaceutické výrobky na lékařský předpis“ může zabránit pravděpodobnosti záměny porovnávaných označení, a to přes výše zmíněnou vysokou podobnost napadeného označení a namítané ochranné známky z hlediska celkového dojmu a shodu nárokovaných a namítaných výrobků. Žalobce byl přesvědčen, že zvýšená pozornost relevantní veřejnosti při kontaktu s výrobky „farmaceutické výrobky na lékařský předpis“ může zabránit pravděpodobnosti záměny porovnávaných označení, přičemž argumentoval mimo jiné odlišnými účinnými látkami léčiv označovaných porovnávanými označeními, předepisováním těchto léčiv odlišnými specialisty, rozdílem v doplatku na tato léčiva, popř. jinými ochrannými známkami chránícími farmaceutické výrobky, které jsou v rejstříku již zapsány, byť jsou dle něj navzájem podobné (např. ochranná známka č. 211586 ve znění „RISPEN“ a ochranná známka Společenství č. 8682528 ve znění „RISPERDAL“). Předseda žalovaného zdůraznil, že při posuzování pravděpodobnosti záměny je mimo jiné posuzována shodnost či podobnost napadeného označení a namítané ochranné známky z hlediska vizuálního, fonetického a sémantického a shodnost či podobnost nárokovaných a namítaných výrobků nebo služeb. Vztah mezi účinnými látkami obsaženými ve farmaceutických výrobcích označených porovnávanými označeními, resp. účel jejich klinického použití, mohou být při posuzování pravděpodobnosti záměny sice podpůrně zohledněny, nicméně nemohou být rozhodujícím faktorem pro konstatování existence, či neexistence pravděpodobnosti záměny. Ostatně ani ze samotných znění srovnávaných označení a seznamu nárokovaných výrobků s ohledem na použití obecných názvů (farmaceutické výrobky na lékařský předpis vs. farmaceutické a hygienické přípravky) nikterak nevyplývá přesné klinické zacílení předmětných farmaceutických výrobků, resp. jaké účinné látky tato léčiva obsahují. Z tohoto důvodu nemohla být zohledněna námitka žalobce o odlišném účelu užití srovnávaných označení pro spotřebitele. Co se týče předpisování léků specialisty, předseda žalovaného rozhodující o rozkladu nepopřel, že specialisté (lékaři) znají velmi dobře názvy jednotlivých léků. Obecně lze však uvést, že známost označení jednotlivých léků nelze na základě pouhého tvrzení v rámci pravděpodobnosti záměny zohlednit. Je třeba přihlédnout zejména ke skutečnosti, že se může jednat o léky, které jsou na trhu nové, nebo ne příliš užívané a bez řádného důkazu o jejich známosti mezi spotřebiteli - odborníky nelze k takovému tvrzení přihlédnout. V rámci zkoumání pravděpodobnosti záměny tedy nebylo možné takovou skutečnost zohlednit. Předmětný případ bylo nutno posuzovat tak, jak vyžaduje § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách, tj. zda je potencionální možnost záměny nového přihlašovaného označení s tím, co už je jako ochranná známka v rejstříku zapsáno. Předseda žalovaného proto konstatoval, že s ohledem na vysokou míru podobnosti porovnávaných označení z hlediska celkového dojmu nelze vyloučit záměnu či omyl - a to i při vyšším stupni pozornosti jak na straně odborníků (lékaře, lékárníka), tak na straně pacienta (konzumenta léčiv). Předseda žalovaného neakceptoval tvrzení žalobce, že jedním z odlišujících faktorů porovnávaných označení bude i skutečnost, že léčiva spadající do kategorie „Atraven“ jsou dostupná bez doplatku, kdežto léčiva patřící do kategorie „ATROVENT“ nikoliv. Uvedl, že problematika doplatků za léky již spadá daleko za pomyslné hranice faktorů či skutečností, které jsou v rámci posuzování pravděpodobnosti záměny označení obvykle zkoumány a zohledňovány. Navíc je zřejmé, že současná léková politika je natolik nestálá a proměnlivá, že kategorie léků, na které se doplatek vztahuje či nikoliv, se velmi rychle mění; nelze tedy předjímat, že současný stav v této oblasti bude platit byť jen v horizontu několika měsíců, natož dokonce let. Předseda žalovaného rozhodující o rozkladu shrnul, že za daných skutkových okolností objektivně nelze konstatovat neexistenci pravděpodobnosti záměny napadeného označení a namítané ochranné známky. V daném případě byla shledána vysoká vizuální a fonetická podobnost napadeného označení a namítané ochranné známky, resp. jejich vysoká podobnost z hlediska celkového dojmu. Zároveň byla shledána shodnost napadených a namítaných výrobků. Ani zvýšená míra pozornosti relevantní veřejnosti tak nemůže s ohledem na vysoký stupeň celkové podobnosti napadeného označení a namítané ochranné známky a shodu nárokovaných a namítaných výrobků dostatečně eliminovat riziko, že tato označení budou relevantní veřejností na předmětných výrobcích zaměněna či asociována. Předseda žalovaného rozhodující o rozkladu se zcela ztotožnil se závěry žalovaného obsaženými v rozhodnutí I. stupně o existenci pravděpodobnosti záměny či asociace napadeného označení s namítanou ochrannou známkou a uzavřel, že námitky podané proti zápisu napadeného označení do rejstříku podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách žalovaný právem shledal jako oprávněné. Proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 17. 12. 2012 podal žalobce u Městského soudu v Praze žalobu, ve které namítal, že ve vztahu k otázce průměrného spotřebitele, že pravděpodobnost záměny ve smyslu § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách je možné zkoumat pouze ve vztahu k tzv. relevantní či referenční veřejnosti, za níž se považuje pouze ta část veřejnosti či spotřebitelů, která přichází do styku s posuzovanými výrobky nebo službami. Teprve v rámci této relevantní veřejnosti se následně zjišťuje a posuzuje hledisko tzv. průměrného spotřebitele. Žalobce poukázal na rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 1. 2006, Ruiz-Picasso a další proti OHIM, C-361/04, Sb. rozh., s. I-643, z něhož plyne, že za účelem posouzení existence případného nebezpečí záměny mezi ochrannými známkami (vztahujícími se v daném případě k automobilům) je třeba vzít v úvahu skutečnost, že vzhledem k povaze těchto výrobků, a zejména jejich ceně a vysoce technologické povaze, vykazuje průměrný spotřebitel při jejich koupi zvlášť vysokou úroveň pozornosti. Jestliže je totiž z hlediska skutkového prokázáno, že objektivní vlastnosti daného výrobku znamenají, že průměrný spotřebitel si jej zakoupí pouze po zvlášť pozorném zkoumání, je z hlediska práva důležité přihlédnout k tomu, že taková okolnost může snížit nebezpečí záměny ochranných známek vztahujících se k takovým výrobkům v klíčovém okamžiku, kdy dochází k výběru mezi těmito výrobky a mezi těmito ochrannými známkami. Co se snad týče skutečnosti, že relevantní veřejnost může rovněž vnímat takové výrobky a ochranné známky, které se k nim vztahují, za jiných okolností, než je koupě, a vykázat případně nižší stupeň pozornosti při takových příležitostech, nebrání existence takové možnosti tomu, aby bylo přihlédnuto ke zvláště vysokému stupni pozornosti průměrného spotřebitele v okamžiku, kdy si připravuje a provádí svůj výběr mezi různými výrobky dotyčné kategorie. V nyní projednávané věci se posuzovaná označení vztahovala na farmaceutické výrobky, u nichž lze obecně oprávněně presumovat zvlášť vysokou úroveň pozornosti průměrného spotřebitele. Žalobce zdůraznil, že všechny výrobky, které žalobce a osoba zúčastněná na řízení distribuují pod předmětnými označeními „.Atraven“ a „ATROVENT“, jsou dostupné výlučně na lékařský předpis. Žalobce za účelem vyloučení dalších pochybností omezil (zúžil) seznam výrobků a služeb v přihlášce napadené ochranné známky tak, že tento seznam nyní zahrnuje pouze farmaceutické výrobky na lékařský předpis. Rozsah, v němž žalobce po provedeném omezení přihlašoval napadenou ochrannou známku, byl záměrně koncipován jako významně užší než rozsah, pro který má svou ochrannou známku zapsanou namítající (v jeho případě jde o celou širokou třídu „farmaceutických a hygienických přípravků“). Ve formulaci rozsahu přihlašovaných výrobků a služeb se tedy žalobce v dobré víře a v podstatném rozsahu omezil, aby zabránil a předešel možné záměně mezi napadenou a namítanou ochrannou známkou na straně veřejnosti. Pakliže žalobce v rozkladu uvedl, že v daném případě tvoří relevantní veřejnost lékařští odborníci oprávnění z titulu své specializace léky distribuované pod označeními „ATROVENT“, resp. „Atraven“ předepisovat, neznamená to, že by popíral - jak snad dovozuje žalovaný v napadeném rozhodnutí - že s uvedenými léčivými přípravky přijdou do styku i farmaceuti a pacienti. Žalobce chtěl uvedeným tvrzením pouze zdůraznit, že koneční spotřebitelé - pacienti - se nemohou s posuzovanými označeními setkat jinak než na základě předpisu svého lékaře, a to mimo jiné i z toho důvodu, že ve vztahu k široké veřejnosti je reklama na humánní léčivé přípravky, jejichž výdej je vázán pouze na lékařský předpis, § 5a odst. 2 písm. a) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy, výslovně zakázána. V případě farmaceutů lze pak z hlediska jejich odbornosti očekávat přinejmenším stejnou kompetenci k posouzení vydávaných léčiv, jako tomu je u lékařů. Jinými slovy, dle žalobcova názoru bylo zcela vyloučeno, aby u specializovaných zástupců relevantní veřejnosti (lékaři, potažmo farmaceuti) došlo ke vzniku nebezpečí záměny, jelikož jsou povinni z titulu své profese předepisované léky důkladně znát, a to nejen z hlediska jejich názvu, popř. distributora, ale především z hlediska choroby, k jejímuž léčení daný přípravek slouží, účinné látky v léku obsažené, cesty, kterou je lék aplikován (perorální podání, inhalační podání apod.), formy léku (tableta, sprej, mast apod.), klinických údajů o léku (způsob jeho dávkování, kontraindikace, nežádoucí účinky atd.), jeho anatomicko-terapeuticko-chemické skupiny (dále jen „ATC skupina“), doby použitelnosti, druhu obalu a velikosti balení atd. Je pravdou, že pacient (kterým může být a často také je laik) je jakožto konečný spotřebitel léčivého přípravku také v jistém smyslu členem relevantní veřejnosti, žalobce však byl přesvědčen, že role pacienta je v tomto případě značně oslabena, protože nemůže přijít s uvedenými léky do styku, aniž mu jsou napřed v souladu s jeho diagnózou předepsány odborníkem. Hledisko konečného spotřebitele (pacienta) z tohoto důvodu pokládal žalobce pro posouzení možnosti záměny za irelevantní. I ve zcela hypotetickém a vysoce nepravděpodobném případě, že by měl týž pacient předepsány současně léky vyráběné žalobcem i osobou zúčastněnou na řízení, je tato skutečnost závislá na vůli předepisujícího lékaře, který je povinen posoudit, zda jsou oba druhy léčiv pro pacienta potřebné, resp. zda jejich aplikaci nevylučuje pacientův zdravotní stav, kontraindikace s jinými léčivými přípravky apod. Pokud tedy lékař v tomto vysoce hypotetickém případě pacientovi předepíše oba druhy léků, z nichž každý léčí zcela jinou chorobu, je (na lékařovu výhradní odpovědnost) vyloučen škodlivý účinek těchto léků na pacientovo zdraví, a to i při jejich současném užívání. V tomto smyslu tedy žalobce zopakoval, že jediným relevantním zástupcem referenční veřejnosti, u něhož by jedině měla být posuzována možnost záměny mezi napadenou a namítanou ochrannou známkou, je lékař, resp. farmaceut mající odbornost k rozpoznání a vydání léku a mající rovněž možnost i povinnost seznámit se všemi informacemi o předepisovaných lécích a jejich vhodnosti pro pacienta. Žalovaný se dle žalobcova názoru dostatečně nevypořádal s argumentem uvedeným v rozkladu, že je zcela běžnou praxí, že lékaři i lékárníci (a tedy následně i pacienti) přicházejí do styku s velmi podobně znějícími názvy léčivých přípravků od stejných, ale i rozdílných výrobců či distributorů. V této souvislosti žalobce namátkou zmínil několik takových přípravků, konkrétně: - v ATC skupině Citalopram přípravky Citalopram Actavis 20 Mg x Citalon 10 Mg x Citalec 10 Zentiva; - v ATC skupině Risteridon přípravky Risperdal x Rispen; - v ATC skupině Molsidomin přípravky Molsihexal Retard x Molsiket Retard 8 a upozornil na to, že mnohé z těchto vzájemně si podobných označení jsou v současnosti platně registrovány i jako ochranné známky pro území České republiky. Jako příklad uvedl RISPEN (číslo zápisu u žalovaného: 211586, vlastník: Zentiva, k. s.) a RISPERDAL (číslo spisu OHIM: 8682528, vlastník: Johnson & Johnson). Žalobce dále namítl, že žalovaný při posuzování možné vizuální, fonetické a sémantické zaměnitelnosti nepřihlédl k jeho dalším zásadním tvrzením, která se odvolávala na faktickou situaci na trhu. Žalobce konkrétně poukazoval na to, že lékaři s konkrétní specializací jsou dobře obeznámeni s názvy, složením i dalšími charakteristikami léků, které ve své praxi opakovaně na denní bázi předepisují. Tyto léky přitom často sdílejí i některé obdobné vlastnosti, např. shodnou ATC skupinu jako výše uvedená léčiva. Tito lékaři mají tedy názvy léků zafixovány v paměti; předepíší-li určitý lék, činí tak zcela vědomě, záměrně a po důkladném uvážení. I v případě nových léků na trhu jsou povinni zjistit si o těchto lécích před jejich předepsáním všechny relevantní informace. Lékaři jsou vzdělaní odborníci, kteří jsou na zásadní podobnost mnoha názvů zvyklí. V konkrétním posuzovaném případě bylo dle žalobce možné konstatovat nejenom objektivní odlišnost posuzovaných označení „ATROVENT“ a „Atraven atorvastatin 20“, ale bylo třeba poukázat i na zásadní odlišnosti léčiv, která se pod těmito názvy fakticky distribuují. Zatímco léky ze skupiny „Atraven“ se aplikují výhradně perorálně ve formě potahovaných tablet, sdílejí ATC skupinu Atorvastatin a jejich účinnou látkou je vápenatá sůl atorvastatinu (atorvastatinum calcium), v případě léků ze skupiny „ATROVENT“ dochází k zásadně inhalační aplikaci, jejich sdílenou ATC skupinou je Ipratropium-bromid a jejich účinnou látkou je monohydrát ipratropium-bromidu (ipratropii bromidum monohydricum). Zatímco léky ze skupiny „ATROVENT“ se užívají při léčbě akutního bronchospasmu spojeného s chronickou obstrukční plicní nemocí a s astmatem, resp. k symptomatické léčbě alergické i nealergické rýmy, pak léky ze skupiny „Atraven“ se užívají jako doplňková léčba k dietě k redukci zvýšeného celkového cholesterolu, LDL cholesterolu, apolipoproteinu B nebo triglyceridů. „Atraven“ je rovněž indikován jako prevence kardiovaskulárních příhod u pacientů s předpokládaným vysokým rizikem první kardiovaskulární příhody. Léky z kategorie „Atraven“ tak bude předepisovat vždy jiný specialista než léky ze skupiny „.ATROVENT“ (v prvním případě půjde o většinou kardiologa, ve druhém případě o pneumologa či alergologa). I hypotetická záměna těchto léků je tedy zcela vyloučena. Za podstatné v tomto ohledu považuje žalobce i žalovaným bagatelizované rozhodnutí Státního ústavu pro kontrolu léčiv, jímž bylo rozhodnuto o zařazení léčivých přípravků „Atraven“ do referenční skupiny 28/1 - hypolipidemika, statiny, p. o., za účelem stanovení podmínek úhrady ze zdravotního pojištění. V tomto rozhodnutí se Státní ústav pro kontrolu léčiv mimo jiné zabýval i terapeutickou zaměnitelnosti léčivých přípravků „Atraven“ a dospěl k závěru, že „léčivý přípravek Atraven je v referenční indikaci kombinovaná dyslipidemie terapeuticky zaměnitelný s léčivými přípravky s obdobnou nebo blízkou účinností a bezpečností a s obdobným klinickým využitím v rámci své referenční skupiny 28/1 - hypolipidemika - statiny“. A contrario lze z uvedeného dovodit, že „Atraven“ není v žádném případě ani terapeuticky zaměnitelný s žádným z léčivých přípravků „ATROVENT“, které spadají do referenční skupiny 03/3 - ipratropium-bromid. inh. Ve vztahu k pacientovi je zde navíc i jakási druhá kontrola v okamžiku výdaje léku pacientovi v lékárně, kdy lék prochází rukou dalšího školeného odborníka - farmaceuta. V lékárně budou navíc léky vzhledem k své odlišné podstatě umístěny i v jiných úložných prostorách, čímž je dále zeslabována možnost jejich záměny. Vzhledem ke všemu výše uvedenému dle žalobce neobstojí tvrzení osoby zúčastněné na řízení, s nímž se ztotožnil žalovaný v napadeném rozhodnutí, že průměrný spotřebitel má tendenci delší označení zkracovat, a tedy nevěnuje pozornost rozlišujícím prvkům v přihlašovaném označení „atorvastatin“ a „20“; naopak, právě dovětek „atorvastatin“ pro odborníka jasně a v podstatě doslovně signalizuje ATC skupinu léku i jeho účinnou látku, označení „20“ pak odkazuje k specifické době dávkování. Ve světle výše uvedeného neobstojí ani tvrzení, že průměrný spotřebitel bude považovat označení namítajícího a přihlašovatele za fantazijní, protože pravděpodobně nedokáže dešifrovat sémantické sdělení obsažené v těchto označeních. Pokud jde konkrétně o sémantické hledisko, smysl či význam pojmům „.Atraven“ a „.ATROVENT“ dodává již samotný fakt jejich aktuálního praktického užívání na trhu, jak byl popsán výše. Tato slova - ač z hlediska laika dozajista mohou působit jako zcela fantazijní - mají ve skutečnosti svůj význam i z hlediska etymologického. Slovo „Atraven“ je odvozeno od názvu léčivé látky (specifické pro tento přípravek) AToRvAstatinum (přípona „ven“ pochází z latinského „vena“, tedy „žíla“, což odkazuje k zaměření tohoto léčiva, jímž je léčba kardiovaskulárního systému), a slovo „ATROVENT“ je odvozeno z léčivé látky (opět specifické pouze pro tento přípravek) iprATROpii bromidum (přípona „vent“ pochází z latinského „ventus“ tedy „vítr“, což odkazuje k zaměření tohoto léčiva, jímž je léčba respiračního systému). Za do značné míry irelevantní pro tento případ žalobce naopak považoval hledisko fonetické, neboť ač pacient může poptávat předmětné výrobky ústně v lékárnách, pro pracovníka lékárny je jediná relevantní informace obsažena v lékařském předpise, ústní sdělení pacienta při poptávání předepsaného léku v lékárně je druhotné. Vzhledem k tomu, že označení registrované jako ochranná známka požívá ochrany dle zákona o ochranných známkách jenom za předpokladu, že je následně užíváno jako celek, bude žalobce užívat napadenou ochrannou známku vždy v celku, tj. včetně slov „atorvastatin“ a „20“ (v jejich jedinečném grafickém ztvárnění). Pokud se týče slova „atorvastatin“, toto slovo odkazuje k účinné látce léčivých přípravků, kterou je vápenatá sůl atorvastatinu (atorvastatinum calcium). Nejenom, že toto slovo žalobce považoval za slovo jednoznačně disponující v dostatečném rozsahu rozlišující způsobilostí, ale navíc zde platí, že užitím slova „atorvastatin“ dobrovolně a záměrně omezil rozsah výrobků a služeb, pro něž může být přihlašované označení používáno. V případě léků ze skupiny „ATROVENT“, které vyrábí osoba zúčastněná na řízení, se účinná látka atorvastatin nevyskytuje, neboť účinnou látkou je v případě jeho výrobků monohydrát ipratropium-bromidu. Užitím přípony „atorvastatin“, ale i číslovky „20“ (odkazující k specifickému dávkování) tedy žalobce dobrovolně a záměrně omezil potenciální rozsah výrobků a služeb, pro něž může být uvedené označení užíváno, aby dále deklaroval svůj cíl vyrábět toliko výrobky, které nejsou v konkurenčním vztahu k výrobkům namítajícího. Skutečným smyslem § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách je dle žalobce vyloučit zaměnitelnost mezi označeními, u nichž může reálně, nikoli pouze ve zcela teoretické rovině, vzniknout záměna u relevantní veřejnosti. K takové záměně však v daném případě v žádném případě dojít nemůže. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že žalobce neuvedl žádné relevantní námitky, které by se týkaly konstatované podobnosti obou označení, pouze uvedl, že relevantní veřejnost je vysoce pozorná při užívání léku, a to tím spíše, že oba léky jsou vázány na lékařský předpis. Žalovaný konstatoval, že i při přihlédnutí k recentní judikatuře (např. rozhodnutí Tribunálu ze dne 7. 6. 2012, Meda Pharma proti OHMI - Nycomed (ALLERNIL), T-492/09 a další - body [29] a [30]), z níž vyplývá, že zvýšenou pozornost spotřebitele u léčiv je nutno brát v potaz jak u léčiv vydávaných na lékařský předpis, tak u léčiv ve volném prodeji, žalovaný konstatoval, že napadené označení a namítaná ochranná známka jsou označení s vysokým stupněm podobnosti vizuální a fonetické, přičemž hledisko sémantické shledal jako nerozhodné. S ohledem na skutečnost, že při kontaktu s označeními farmaceutických výrobků na lékařský předpis a při užívání léků pacienty doma plní zvláště vizuální hledisko nepominutelnou úlohu, konstatoval předseda žalovaného vysokou míru podobnosti porovnávaných označení i z hlediska celkového dojmu. Žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že ani zvýšená pozornost relevantní veřejnosti při kontaktu s výrobky „farmaceutické výrobky na lékařský předpis“ nemůže zabránit pravděpodobnosti záměny porovnávaných označení, a to z důvodu vysoké podobnosti napadeného označení a namítané ochranné známky z hlediska celkového dojmu a shody nárokovaných a namítaných výrobků. V dané věci není dle žalovaného třeba zkoumat, zda v řetězci lékař - farmaceut - pacient dochází k záměně obou označení, neboť pro rozhodnutí o zamítnutí přihlášky podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách postačuje pouhá pravděpodobnost záměny. Žalovaný dále ve vyjádření uvedl, že není nadán pravomocí zkoumat specifikaci farmaceutického přípravku, z níž vyplývá oblast faktického užívání nárokovaného označení (s výjimkou zjištění skutečného užívání označení v řízení o zrušení ochranné známky). Obě označení jsou nárokována pro farmaceutické výrobky, což je obecné označení skupiny výrobků, které neobsahuje další dělení, které by ze známkoprávního hlediska mělo právní význam. Ani okolnost, že výdej léčiva je vázán na lékařský předpis, není pro přiznání známkoprávní ochrany danému označení právně významná. Pasáž žaloby obsahující tvrzení, že obě označení v sobě obsahují odkaz na použitou aktivní látku léčiva, označil žalovaný za sice obecně zajímavou, nicméně z hlediska rozhodování o zápisné způsobilosti označení posuzované očima spotřebitele zcela irelevantní. Rozhodující je hledisko, zda veřejnost/pacienti budou s to obě označení od sebe bezpečně odlišit. Jakkoli se žalobce domníval, že ke střetu obou označení nemůže dojít právě s ohledem na vázanost léčiva na lékařský předpis, k záměně může dojít např. v případě, že obě léčiva byla pacientům vydána, popřípadě dojde-li ke změně ve způsobu distribuce kteréhokoli z obou léčivých přípravků. Způsob distribuce v zásadě není skutečností, s níž by bylo možné spojovat zápisnou způsobilost označení. V replice k vyjádření žalovaného se žalobce ohradil proti tvrzení, že nezpochybňuje podobnost namítané ochranné známky a přihlašovaného označení. Toto tvrzení žalovaného označil za absurdní s tím, že celou svojí předešlou argumentací se pokoušel upozornit na skutečnost, že otázka, zda jsou si určité ochranné známky podobné či nikoli, nemá sama o sobě žádný význam, je-li posuzována odděleně od otázky, kdo konkrétně je v daném případě relevantní veřejnost, resp. jaké konkrétní výrobky a služby jsou či eventuálně budou pod danými označeními fakticky nabízeny. Označení, která se u jedné relevantní veřejnosti, resp. u jednoho typu výrobků či služeb mohou jevit jako podobná, resp. potenciálně zaměnitelná, v jiném kontextu zaměnitelná být nemohou. Žalobce vyjádřil přesvědčení, že úlohou žalovaného není být jakousi do sebe uzavřenou „slonovinovou věží“, v níž budou jako nepodstatné odvrženy všechny skutečnosti, které nelze vyčíst přímo ze zákona, popř. z příslušných rejstříků vedených na základě zákona. Aby nebylo jakékoli pochybnosti, žalobce s odvoláním na svou argumentaci v žalobě výslovně uvedl, že zpochybňuje podobnost namítaného a přihlašovaného označení. Jsou-li tato označení porovnávána z relevantní perspektivy, tedy z perspektivy skutečných osob, které s výrobky, o které zde běží, budou přicházet do styku, nemůže být podobnost mezi namítaným a přihlašovaným označením shledána. Fakt, že se jako zaměnitelná, resp. podobná jeví samotnému žalovanému, je dle žalobce irelevantní, protože úlohou žalovaného je zjistit, zda k této záměně může dojít při praktickém užití obou označení, nikoli v čistě hypotetické rovině, která v praxi nemůže nastat. Žalovaný kromě toho není členem ani mluvčím relevantní veřejnosti, o kterou v tomto případě jde. Tvrzení, že spotřebitelé budou výrobky, o které v tomto případu běží, označovat jako „atraven“, resp. „atrovent“ (tj. bez přihlédnutí k dalším slovním a grafickým prvkům přihlašované ochranné známky, jakož i k reálným poměrům a postupům na trhu), byla dle mínění žalobce čirá spekulace vyplývající z toho, že žalovaný posuzuje obě označení ze své perspektivy, která pro posouzení daného případu nemá žádný význam, nikoli z perspektivy skutečných osob, které se skutečnými výrobky, pro které tato označení budou užívána, budou přicházet do styku. Žalovaný zřejmě chápe pojem „relevantní veřejnost“ jako čistě abstraktní veličinu prodlévající mimo reálný svět, jinak by nemohl opakovaně přehlížet konkrétní fakta, která žalobce ve svých podáních uváděl ve vztahu ke konkrétním výrobkům, s nimiž jsou obě označení spojena. K tvrzení žalovaného, že nelze brát v potaz způsob distribuce obou druhů léků, pro které se namítané, resp. přihlašované označení užívají, a k jím uváděnému příkladu, kdy pacientovi budou vydány oba přípravky, resp. situaci, kdy dojde ke změně ve způsobu distribuce, žalobce poznamenal, že obě uvedené situace jsou natolik nepravděpodobné a hypotetické, že je nelze vůbec brát v potaz. Žalovaný je povinen přihlížet pouze k reálně v úvahu připadajícím možnostem. Nelze totiž vyloučit riziko, že se jakýkoliv výrobek či služba začne užívat k radikálně jinému než dosud běžnému účelu, popř. že se zcela změní způsob tohoto užívání nebo se dokonce i úplně promění relevantní veřejnost. Taková zcela teoretická možnost, pokud by měl být brána vážně, by však musela vést k tomu, že by „pro jistotu“ nemohla být zapsána žádná ochranná známka. Ta by se totiž rázem při uvedené (ač čistě teoretické) změně okolností mohla stát zaměnitelnou s jinou ochrannou známkou. Úkolem žalovaného tedy není vymýšlet stále nové spekulace „co by se stalo, kdyby“, ale přihlédnout ke skutečné, stabilní praxi na trhu a z té vycházet, ledaže by zde byl reálný důkaz či závažná indicie svědčící o tom, že se tato praxe má změnit. Takový důkaz či indicii však žalovaný v daném případě nepředložil. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Klíčovým pro zamítnutí přihlášky napadené ochranné známky byl v dané věci závěr žalovaného o existenci pravděpodobnosti záměny porovnávaných označení na straně spotřebitelské veřejnosti. Městský soud na tomto místě považuje za potřebné nejprve zmínit některé základní principy, jimiž se dle konstantní judikatury řídí posuzování zaměnitelnosti přihlašovaného označení se starší ochrannou známkou (či známkami) namítajícího. Při výkladu pojmu pravděpodobnosti záměny ochranné známky je třeba vycházet z toho, že ochrannou známkou podle § 1 zákona o ochranných známkách je „za podmínek stanovených tímto zákonem jakékoliv označení schopné grafického znázornění, zejména slova, včetně osobních jmen, barvy, kresby, písmena, číslice, tvar výrobku nebo jeho obal, pokud je toto označení způsobilé odlišit výrobky nebo služby jedné osoby od výrobků nebo služeb jiné osoby“. „Smyslem a účelem ochranných známek je tak rozlišení výrobků a služeb různých výrobců, resp. poskytovatelů; zaměnitelnost nespočívá pouze v možnosti záměny jednoho konkrétního výrobku (služby) za jiný, ale i v zaměnitelnosti výrobců (poskytovatelů) výrobků (služeb) stejného druhu“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2008, čj. 4 As 90/2006-123, č. 1714/2008 Sb. NSS). Mezi dvěma ochrannými známkami existuje nebezpečí záměny tehdy, pokud se veřejnost může domnívat, že dotčené výrobky nebo služby pocházejí ze stejného podniku nebo případně z podniků hospodářsky propojených (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2008, čj. 4 As 31/2008-153, a rozsudky Soudního dvora ze dne 29. 9. 1998, Canon, C-39/97, Recueil, s. I-5507, bod [29] a ze dne 22. 6. 1999, Lloyd Schuhfabrik Meyer, C-342/97, Recueil, s. I-3819, bod [17]). Rozhodující pro posouzení zaměnitelnosti ochranných známek je hledisko průměrného spotřebitele (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze čj. 4 As 31/2008-153 a rozsudek Soudního dvora ve věci SABEL, bod [23]). Podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách je překážkou bránící zápisu přihlašovaného označení do rejstříku ochranných známek existence pravděpodobnosti záměny na straně veřejnosti, která je dána pouze při kumulativním splnění dvou zákonem stanovených podmínek. Těmi jsou jednak shodnost či podobnost přihlašovaného označení se starší ochrannou známkou a jednak shodnost nebo podobnost výrobků či služeb, na něž se přihlašované označení a namítaná starší ochranná známka vztahují (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2008, čj. 9 As 59/2007-141, a ze dne 26. 10. 2006, čj. 1 As 28/2006-97, č. 1064/2007 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud rovněž převzal z judikatury Soudního dvora tzv. kompenzační zásadu (viz výše zmíněný rozsudek ve věci Canon, bod [17]) spočívající v tom, že menší podobnost mezi výrobky a službami lze kompenzovat větší podobností mezi ochrannými známkami a naopak. Při posuzování zaměnitelnosti střetnuvších se ochranných známek je určujícím kritériem to, co vytváří celkový dojem ochranné známky. Obdobně judikuje i Soudní dvůr, podle něhož pravděpodobnost záměny musí být posuzována globálně s přihlédnutím ke všem faktorům relevantním pro okolnosti případu (rozsudek ve věci SABEL, bod [22]). Globální posouzení vizuální, sluchové a významové podobnosti střetnuvších se známek musí být založeno na celkovém dojmu, který známky vyvolávají, přičemž je třeba vzít v úvahu zejména jejich distinktivní a dominantní prvky (tamtéž, bod [23]). Pokud jde o srovnání označení, pravděpodobnost záměny je nutno zkoumat vždy ve vztahu k vjemu průměrného spotřebitele, a to z hlediska vizuálního, fonetického a sémantického. „Při hodnocení schopnosti individualizovat zboží z určitého obchodního zdroje je nutno mít na zřeteli, že spotřebitel zpravidla nemá možnost vzájemně porovnat více označení či výrobků, že porovnává s obrazem v paměti či dřívějším sluchovým vjemem, že má průměrnou paměť a průměrný smysl pro detail“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 31/2008-153; a výše uvedený rozsudek Soudního dvora ve věci SABEL, bod [23]; a rozsudek Soudního dvora ze dne 2. 9. 2010, Calvin Klein Trademark Trust proti OHIM, C-254/09 P, Sb. rozh., s. I-7989, bod [45]). Zaměnitelnost může být proto dovozována jak z podobnosti v dominantním prvku, tak naopak z toho, že výrobek dominantní odlišující prvek nemá a ostatní prvky mají nízkou rozlišovací schopnost, takže vyvolávají shodný nebo velmi podobný celkový vjem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 31/2008-153). Zápisná nezpůsobilost přihlašovaného označení z důvodu pravděpodobnosti záměny není dána jakoukoli podobností. Z dikce § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách „jednoznačně plyne, že zápisnou nezpůsobilost přihlašovaného označení indikuje jen podobnost závadná, tj. podobnost zaměnitelná (starší literatura a judikatura hovoří též o podobnosti či zaměnitelnosti šalebné), tedy jen taková podobnost mezi přihlašovaným označením a starší ochrannou známkou (popřípadě mezi výrobky či službami, na něž se přihlašované označení a ochranná známka vztahují), jež působí pravděpodobnost záměny na straně veřejnosti (zaměnitelnost) ohledně původu výrobků či služeb“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 90/2006-123). Co se týče nyní projednávané věci, městský soud předně považuje za nutné odmítnout tvrzení uplatněné žalobcem v replice, že je irelevantní, že se porovnávaná označení jeví jako podobná a zaměnitelná žalovanému. Žalovaný samozřejmě není mluvčím ani členem spotřebitelské veřejnosti, jíž jsou určeny výrobky označené namítanou ochrannou známkou, či výrobky, pro které žalobce usiloval o zápis přihlašovaného označení do rejstříku ochranných známek, nicméně je to právě žalovaný, jemuž dle zákona přísluší posoudit důvodnost námitek proti zápisu ochranné známky do rejstříku podaných podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách. V rámci námitkového řízení je žalovaný povinen zkoumat a posoudit, zda jsou splněny zákonem stanovené podmínky pro zamítnutí přihlášky, tedy zda existuje pravděpodobnost záměny na straně veřejnosti z důvodu shodnosti či podobnosti přihlašovaného označení s namítanou starší ochrannou známkou a shodnosti nebo podobnosti výrobků či služeb, na něž se přihlašované označení a starší ochranná známka vztahují. Závěr, k němuž žalovaný v tomto směru dospěje, je z hlediska dalšího osudu přihlášky napadené ochranné známky určující. Zcela v souladu s výše zmíněnými principy, jimiž se řídí posuzování zaměnitelnosti přihlašovaného označení se starší ochrannou známkou, se žalovaný v projednávané věci zabýval jednak posouzením shodnosti či podobnost přihlašovaného označení s namítanou starší ochrannou známkou, přičemž zkoumal, jaký celkový vjem porovnávaná označení vyvolávají z hlediska vizuálního, fonetického a sémantického, a dále se zabýval otázkou shodnosti či podobnost výrobků, pro které porovnávaná označení již byla či měla být dle přihlášky zapsána. Je třeba zdůraznit, že žalobce v podané žalobě nevznesl žádnou námitku, kterou by zpochybnil zcela konkrétní závěry žalovaného o značné vizuální a fonetické podobnosti porovnávaných značení. Žalovaný v napadeném rozhodnutí tyto závěry velmi pečlivě a srozumitelně odůvodnil vyčerpávajícím rozborem porovnávaných označení z obou těchto hledisek. Městský soud se s těmito jeho (shora citovanými) závěry plně ztotožňuje, a protože nemá, co by k nim dodal, pro stručnost na ně v plném rozsahu odkazuje. Žalovaný nepochybil ani při posouzení (ne)podobnosti porovnávaných označení z hlediska sémantického. I v tomto směru platí, že dominantním prvkem přihlašovaného označení je jeho slovní prvek ve znění „Atraven“. Žalovaný v této souvislosti přiléhavě poukázal na to, že slovní prvek „Atraven“ je znázorněn několikanásobně větším písmem než druhý slovní prvek „atorvastatin“, takže druhému slovnímu prvku bude průměrný spotřebitel věnovat minimální pozornost, popř. jej vůbec nezaznamená. Jinak řečeno, slovní prvek „atorvastatin“ přihlašovaného označení se na výsledném vjemu, jaký přihlašované označení vyvolá u spotřebitele, bude podílet pouze v zanedbatelné míře. Obrazový prvek přihlašovaného označení v podobě části hodinového ciferníku, kde mezi jeho červenými hodinovými ručičkami je v modré výseči umístěna číslovka 20, plní u přihlašovaného označení funkci toliko doplňkovou a sám o sobě nemá zřejmý význam. Proto nelze než přisvědčit závěru žalovaného, že slovní prvek „Atraven“ je vzhledem ke svému výraznému provedení v kompozici všech prvků přihlašovaného označení dominující a jednoznačně určuje výsledný vjem tohoto označení u spotřebitele. I ze sémantického hlediska je tak nutno porovnávat slovo, resp. slovní prvek „Atraven“ přihlašovaného označení, ze kterého účinná léčivá látka přímo nevyplývá, s (fantazijním) slovem „ATROVENT“, jímž je tvořena namítaná ochranná známka. Obě tato slova jsou z hlediska průměrného spotřebitele fantazijní, což dle náhledu městského soudu platí jak pro odbornou spotřebitelskou veřejnost tvořenou lékaři a farmaceuty, tak pro laické spotřebitele - pacienty. Ani u lékařů či farmaceutů dozajista nelze očekávat znalost sémantického významu porovnávaných označení na základě složité etymologické konstrukce, kterou v žalobě nastínil žalobce a která je založena na „extrahování“ určitých písmen z názvu léčivé látky obsažené v konkrétním léčivém přípravku (AToRvAstatinum x iprATROpii bromidum) a jejich spojení s příponou odvozenou z latinských slov „vena“ x „vent“. Tím méně pak lze očekávat tuto znalost u laických spotřebitelů - pacientů. S přihlédnutím k fantazijnímu charakteru obou porovnávaných označení žalovaný právem dovodil, že sémantické hledisko nebude při zkoumání shodnosti či podobnosti porovnávaných označení z hlediska jejich celkového dojmu rozhodné a že určující je hledisko vizuální a fonetické. Z vizuální a fonetické stránky jsou přitom porovnávaná označení velmi podobná (viz výše). K poukazu žalobce na rozsudek ve věci Ruiz-Picasso a další proti OHIM městský soud předně uvádí, že je bezpochyby rozdíl mezi léčivými přípravky a automobily, a to jak z hlediska technologické povahy, tak i ceny. Pozornost, kterou průměrný spotřebitel vykazuje při koupi automobilu, je jistě mnohem vyšší, než je tomu při koupi léku v lékárně. Nicméně platí, že v případě léků, ať již se jedná o léky dostupné pouze na lékařský předpis, či o léky volně dostupné, lze předpokládat zvýšenou pozornost spotřebitelů, jak plyne z rozhodnutí Tribunálu ve spojených věcech Meda Pharma proti OHIM - Nycomed (ALLERNIL). I s ohledem na tuto skutečnost však žalovaný v projednávané věci dospěl k závěru o existenci pravděpodobnosti záměny porovnávaných označení na straně relevantní spotřebitelské veřejnosti z důvodu jejich značné podobnosti ve spojení se shodností, resp. podobností výrobků, na něž se přihlašované označení a namítaná ochranná známka vztahují, a městskému soudu nezbylo než tomuto závěru přisvědčit. Skutečnost, že žalobce v průběhu řízení „za účelem vyloučení dalších pochybností“ omezil (zúžil) seznam výrobků a služeb v přihlášce napadené ochranné známky tak, že tento seznam po provedeném omezení zahrnoval pouze farmaceutické výrobky na lékařský předpis, ve skutečnosti nemohla mít žádný vliv na rozhodnutí ve věci samé. I po provedeném omezení totiž výrobky, pro které mělo být přihlašované označení zapsáno do rejstříku ochranných známek, kolidovaly s výrobky, pro které byla dříve zapsána namítaná ochranná známka. Seznam výrobků, na které se namítaná ochranná známka vztahuje, obsahuje mimo jiné farmaceutické přípravky, a to bez jakéhokoliv dalšího omezení. Nelze než přitakat závěru žalovaného, že i žalobcem zúžený seznam výrobků „farmaceutické výrobky na lékařský předpis“ je shodný či podobný s výrobky „farmaceutické přípravky“ zapsanými pro namítanou ochrannou známku, neboť pojem „farmaceutické přípravky“ je obecný, který bezpochyby zahrnuje i podskupinu farmaceutických výrobků na lékařský předpis. Městský soud k tomu dodává, že to, zda výrobky, které žalobce i osoba zúčastněná na řízení distribuují pod předmětnými označeními „.Atraven“ a „ATROVENT“, jsou v současné době dostupné výlučně na lékařský předpis, je pro posouzení shodnosti či podobnosti výrobků, na něž se přihlašované označení a ochranná známka vztahují, irelevantní. Tvrzení žalobce, že spotřebitelé - pacienti se s porovnávanými označeními nemohou setkat jinak než na základě předpisu svého lékaře, v případě namítané ochranné známky není pravdivé, protože osoba zúčastněná na řízení je oprávněna označovat namítanou ochrannou známkou nejen léky dostupné na lékařský předpis, ale jakékoliv farmaceutické přípravky, tedy i léky volně prodejné, a kromě nich i přípravky hygienické. Co se léků týče, namítaná ochranná známka, resp. slovní prvek „ATROVENT“, z něhož sestává, nemusí nutně vždy tvořit název konkrétního léčivého přípravku. Namítanou ochrannou známku může osoba zúčastněná na řízení použít i na léčivých přípravcích nesoucích jiný název, a to za účelem jejich odlišení od konkurenčních výrobků jiných subjektů. Z hlediska posouzení shodnosti či podobnosti výrobků a služeb ve smyslu § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách nicméně není rozhodný jeden konkrétní výrobek, který přihlašovatel či namítající v současné době produkuje a ve spojení s nímž dané označení užívá, ale „obecné“ kategorie výrobků, pro které má být přihlašované označení zapsáno a pro které byla zapsána namítaná ochranná známka. Porovnání těchto kategorií výrobků v souzené věci nutně vede k závěru o jejich podobnosti, která je dána právě tím, že kategorie výrobků „farmaceutické výrobky na lékařský předpis“ je obsažena v širší kategorii výrobků „farmaceutické přípravky“ zapsaných pro namítanou ochrannou známku. Neobstojí ani žalobcovy námitky v tom směru, že část spotřebitelské veřejnosti tvořená pacienty je v daném případě při posuzování možnosti záměny porovnávaných označení irelevantní, protože pacienti se s porovnávanými označeními mohou setkat pouze na základě předpisu vystaveného lékařem, který, stejně jako lékárník vydávající pacientovi lék v lékárně, je povinen z titulu své profese léky a jejich názvy důkladně znát, což nebezpečí záměny vylučuje. Žalobce předně v rámci této své argumentace pomíjí základní funkci ochranných známek a nepřípustným způsobem zaměňuje pravděpodobnost záměny porovnávaných označení s možností záměny konkrétních léčivých přípravků, a dále přehlíží i obecně známý fakt, že pacienti v domácím léčení zpravidla užívají lékařem předepsaný lék sami, tj. bez přímého dohledu lékaře či lékárníka, který jim lék vydal. Základní funkcí ochranné známky je funkce rozlišovací. Smyslem a účelem ochranné známky je rozlišení výrobků a služeb různých výrobců, resp. poskytovatelů; zaměnitelnost nespočívá pouze v možnosti záměny jednoho konkrétního výrobku (služby) za jiný, ale i v zaměnitelnosti výrobců (poskytovatelů) výrobků (služeb) stejného druhu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 90/2006-123). Nebezpečí záměny mezi dvěma ochrannými známkami existuje tehdy, pokud se veřejnost může domnívat, že jimi označené výrobky nebo služby pocházejí ze stejného podniku nebo případně z podniků hospodářsky propojených. Žalobce opakovaně poukazuje na značnou rozdílnost mezi jím vyráběnými léky ze skupiny „Atraven“ a léky ze skupiny „ATROVENT“, ať již jde o účinnou látku, kterou tyto léky obsahují, způsob užití, indikaci či příslušnost k určité referenční skupině a terapeutickou zaměnitelnost podle rozhodnutí Státního ústavu pro kontrolu léčiv, přičemž zdůrazňuje, že lékařům i farmaceutům musí být tyto rozdíly známy. Z citované judikatury, a ostatně i ze znění zákona samotného však plyne, že pro rozhodnutí žalovaného o námitkách proti zápisu přihlašovaného označení podaných podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách není podstatné, zda jsou s ohledem na své vlastnosti, složení, způsob použití či z jiných hledisek vzájemně zaměnitelné dva konkurenční výrobky označené porovnávanými označeními, ale to, zda na straně spotřebitelské veřejnosti existuje pravděpodobnost záměny porovnávaných označení, a to z důvodů vymezených zákonem (shodnost či podobnost porovnávaných označení; shodnost nebo podobnost výrobků či služeb, na něž se tato označení vztahují). Ochranná známka neslouží k odlišení jednoho konkrétního výrobku jejího vlastníka od jiných výrobků, ale k odlišení všech výrobků, k jejichž označení je vlastníkem užita, od výrobků jiných soutěžitelů. Spotřebitel by měl být schopen na základě ochranné známky, kterou je daný výrobek označen, přiřadit tento výrobek k určitému výrobci či podniku, a odlišit jej tak od výrobků jiných subjektů. V daném případě je osoba zúčastněná na řízení jakožto vlastník namítané ochranné známky oprávněna tuto známku užívat ve spojení s jakýmikoliv farmaceutickými přípravky. Pokud by začala vyrábět lék ve stejné formě a se stejnou účinnou látkou, jakou obsahují žalobcem vyráběné léky ze skupiny „Atraven“, nic jí nebrání užívat namítanou ochrannou známku i k označení takových léků. Z výše uvedeného je zřejmá nedůvodnost námitek, v nichž žalobce dovozuje neexistenci záměny s poukazem na rozdílnost jím vyráběných léků ze skupiny „Atraven“ a léků osoby zúčastněné na řízení ze skupiny „ATROVENT“. Nelze než zopakovat, že pro posouzení věci samé je rozhodná shodnost či podobnost kategorií výrobků, k jejichž označení mají namítaná a přihlašovaná ochranná známka sloužit, a nikoliv podobnost (či naopak rozdílnost) konkrétních výrobků spadajících do dané kategorie. Z týchž důvodů je nepodstatná i skutečnost, že přihlašovaná ochranná známka obsahuje také slovní prvek „atorvastatin“, jenž odkazuje k účinné látce léčivých přípravků produkovaných žalobcem (atorvastatinum calcium). Předně je třeba uvést, že zmíněný slovní prvek ovlivňuje celkový výsledný vjem, jaký přihlašované označení vyvolá u spotřebitele, pouze marginálně (viz výše). Žalobcem deklarovaný cíl vyrábět toliko výrobky, které nejsou v konkurenčním vztahu k výrobkům žalobce, nemění nic na tom, že při posouzení otázky pravděpodobnosti záměny ve smyslu § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách je rozhodná podobnost či shodnost kategorií výrobků, k jejichž označení mají namítaná a přihlašovaná ochranná známka sloužit. Žalobce usiloval o zápis přihlašovaného označení do rejstříku ochranných známek pro kategorii výrobků „farmaceutické výrobky na lékařský předpis“, která koliduje s kategorií výrobků „farmaceutické přípravky“, pro které je již zapsána namítaná ochranná známka „ATROVENT“. Tu je její vlastník, tj. osoba zúčastněná na řízení, oprávněn užívat pro veškeré farmaceutické přípravky, tedy případně i pro farmaceutické výrobky na lékařský předpis, jejichž účinnou látkou je atorvastatinum calcium (pokud by se rozhodl takový léčivý přípravek vyrábět). Přítomnost slovního prvku „atorvastatin“ v přihlašované ochranné známce z uvedených důvodů existenci pravděpodobnosti záměny porovnávaných označení na straně spotřebitelské veřejnosti nevylučuje. Lékař předepisující pacientovi určitý lék, a stejně tak i lékárník, který jej na základě receptu pacientovi vydává, by samozřejmě měl z titulu své profese znát jeho název, to, k léčbě jakých onemocnění se užívá, i vhodné dávkování. Městský soud nehodlá nikterak zpochybňovat odbornou zdatnost lékařů či lékárníků, má však za to, že znalost konkrétního výrobce každého léku jim přisuzovat nelze, a to již s ohledem na značné množství v současnosti vyráběných léků. Tuto znalost na nich ostatně ani není možné oprávněně požadovat, neboť se nejedná o důležitý údaj, který by byl jakkoliv potřebný z hlediska účelu, jaký předepsáním léku a jeho vydáním pacientovi sledují. I v jejich případě proto existuje možnost, že na základě značné podobnosti porovnávaných označení (a značné podobnosti, u léků na lékařský předpis shodnosti jimi označených výrobků) nesprávně přisoudí lék vyráběný žalobcem osobě zúčastněné na řízení či naopak, tedy že u nich dojde k záměně ohledně původu těchto výrobků. Taková záměna sice nebude mít - na rozdíl od záměny konkrétních léků - žádný negativní dopad na zdraví pacienta, existence její pravděpodobnosti je však zákonným důvodem pro zamítnutí přihlášky napadené ochranné známky. Znalost konkrétního výrobce léku pak v žádném případě nelze předpokládat u pacientů, kteří jsou jejich konečnými spotřebiteli, a proto nepochybně tvoří část relevantní spotřebitelské veřejnosti, u které je rovněž nutno zkoumat existenci pravděpodobnosti záměny. Skutečnost, že určité léky si pacient nemůže pořídit sám, ale musí mu je nejprve předepsat lékař a poté mu je v lékárně na základě receptu vydá lékárník, nic nemění na tom, že pacient užívá předepsaný lék zpravidla sám, tj. bez přímého dohledu lékaře či lékárníka. Jestliže tentýž pacient přijde do kontaktu s léky označenými porovnávanými označeními (což může nastat tehdy, pokud mu tyto léky budou, ať již současně, nebo s určitým časovým odstupem, lékařem předepsány, nebo mu bude předepsán jeden z těchto léků a s lékem z „druhé“ skupiny se setká například u příbuzných či známých), rovněž nelze vyloučit, že na základě značné podobnosti porovnávaných označení zamění původce těchto výrobků a lék vyráběný žalobcem nesprávně přisoudí osobě zúčastněné na řízení či naopak. Důvodem takové záměny u pacienta bude především značná vizuální podobnost porovnávaných označení; jejich fonetická podobnost může hrát významnou roli například při rozhovoru, ve kterém si lidé sdělují své zkušenosti s jednotlivými léky. To, že ve výše uvedeném případě, kdy oba druhy léků témuž pacientovi předepíše lékař, je vyloučen škodlivý účinek těchto léků na pacientovo zdraví, je pro posouzení důvodnosti námitek podaných proti zápisu přihlašovaného označení ve smyslu § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách naprosto irelevantní, neboť se nejedná o zákonem stanovené hledisko, k němuž by měl žalovaný při rozhodování v dané věci jakkoliv přihlížet. Tvrzení žalobce, že je běžnou praxí, že lékaři, lékárníci a následně i pacienti přicházejí do styku s velmi podobně znějícími názvy léčivých přípravků od stejných, ale i rozdílných výrobců či distributorů, nemůže nijak zpochybnit zákonnost napadeného rozhodnutí. Je věcí výrobců či distributorů léčivých přípravků, jaký název léčivého přípravku zvolí, volbou jeho názvu (a následným užíváním) však nesmí zasahovat do práv vlastníků ochranných známek. Pokud by k takovému zásahu došlo, je vlastník „zasažené“ ochranné známky oprávněn se proti němu bránit s pomocí institutů, které mu právní řád za tímto účelem poskytuje. Ze samotné koexistence léčivých přípravků s podobně znějícími názvy na trhu tedy žalobce (a samozřejmě ani žalovaný) nemůže automaticky usuzovat na nedůvodnost námitek uplatněných v dané věci osobou zúčastněnou na řízení. K upozornění žalobce na to, že mnohá z těchto vzájemně si podobných označení jsou v současnosti platně registrována i jako ochranné známky pro území České republiky, městský soud uvádí, že ani z této skutečnosti nelze usuzovat na nezákonnost napadeného rozhodnutí. Obecně platí, že je na zvážení majitele ochranné známky, zda pozdější zápis jiného, podobně znějícího označení do rejstříku ochranných známek bude považovat za zásah do svých práv a bude se proti němu bránit. V souzené věci se navíc o žalobcem zmiňovanou situaci nejedná, neboť jím přihlašované označení nebylo do rejstříku ochranných známek v důsledku uplatněných námitek zapsáno. (...)

decision_1007.txt

k § 4 a § 7 odst. 1 písm. a) zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách a o změně zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, (zákon o ochranných známkách) Užití fantazijního prvku (údaje) v přihlašovaném označení má zásadní vliv nejen na posouzení zápisné způsobilosti označení (§ 4 zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách), ale i na posouzení zaměnitelnosti kolidujících označení [§ 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách], která shodný fantazijní prvek ve vztahu k výrobkům užívají. Popisný a druhový prvek takový zásadní vliv nemá. Shodují-li se dvě označení v distinktivním prvku a odlišují se pouze prvky nedistinktivními, je nutno je pokládat za zaměnitelná. Naopak shoda pouze v nedistinktivním prvku sama o sobě k zaměnitelnosti vést nemůže. (Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 10. 2016, čj. 2 As 96/2015-59) Prejudikatura: č. 1064/2007 Sb. NSS, č. 1714/2008 Sb. NSS a č. 3073/2014 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 11. 11. 1997, SABEL BV proti Puma AG, Rudolf Dassler Sport (C-251/95, Recueil, s. I-06191), ze dne 4. 5. 1999, Windsurfing Chiemsee Produktions (C-108/97 a C-109/97, Recueil, s. I-02779), ze dne 20. 9. 2001, Procter and Gamble proti OHIM (C-383/99 P, Recueil, s. I-06251), ze dne 8. 4. 2003, Linde AG a další (C-53/01 až C-55/01, Recueil, s. I-03161), a ze dne 23. 10 2003, OHIM proti Wrigley jr. Company (C-191/01 P, Recueil, s. I-12447); rozsudky Soudu prvního stupně ze dne 14. 7. 2005, Wassen International proti OHIM (T-312/03), ze dne 7. 9. 2006, Gérard Meric proti OHIM (T-133/05, Sb. rozh., s. II-02737), ze dne 12. 9. 2007, Koipe proti OHIM-Aceites del Sur (La Espanola), (T-363/04, Sb. rozh., s. II-03355), ze dne 16. 4. 2008, Citigroup, Inc. a Citibank, NA proti Úřadu pro harmonizaci na vnitřním trhu (T-181/05, Sb. rozh., s. II-00669), ze dne 2. 12. 2008, Ebro Pileva proti OHIM-Berenguel (BRILLO’S), (T-275/07, Sb. rozh., s. II-00300), a ze dne 11. 12. 2014, The Coca-Cola Company proti OHIM, (T-480/12). Věc: a) Mgr. Martin P. a b) Ing. Tomáš A. proti Úřadu průmyslového vlastnictví, za účasti společnosti s ručením omezeným Bidvest Opava, o zápis ochranné známky, o kasační stížnosti žalobců. Společnost EUROICE s. r. o., právní předchůdkyně osoby zúčastněné na řízení (dále jen „přihlašovatel“), podala dne 17. 3. 2009 u žalovaného přihlášku kombinované ochranné známky ve znění „Babiččiny dobroty“, pro výrobky a služby zařazené do tříd 29, 30 a 35 mezinárodního třídění, v následující (černobílé) podobě: Proti zveřejněné přihlášce podala společnost Babiččiny nudle s. r. o., právní předchůdkyně žalobců, námitky z důvodů uvedených v § 7 odst. 1 písm. a) a j) [resp. g)] zákona o ochranných známkách. Tvrdila, že přihlašované označení je podobné její starší kombinované ochranné známce č. 450169, zapsané 18. 6. 2008 s právem přednosti ke dni 20. 7. 2007 pro výrobky a služby ve třídách 29, 30 a 31 mezinárodního třídění, a je proto schopné vyvolat záměnu u veřejnosti. Rovněž je toto označení podobné nezapsanému označení, obchodní firmě Babiččiny nudle s. r. o., které po právu užívá v obchodním styku již od roku 2001. Namítaná kombinovaná ochranná známka ve znění „Babiččiny nudle“ byla zapsána v černobílém provedení a má tuto podobu: Žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 11. 2009 námitky zamítl. Rozklad zamítl předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 7. 10. 2010 a rozhodnutí I. stupně potvrdil. Žalobu proti rozhodnutí předsedy žalovaného Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 28. 3. 2014, čj. 9 A 260/2010-87, zamítl. Ke kasační stížnosti žalobce a) Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 24. 9. 2014, čj. 2 As 102/2014-22, rozsudek městského soudu čj. 9 A 260/2010-87 zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění poukázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb. NSS, dle něhož při posuzování podobnosti přihlašovaných ochranných známek nepřipadá v úvahu aplikace volného správního uvážení, neboť jde o výklad neurčitého právního pojmu a jeho aplikaci na konkrétní skutkový stav, který soud plně přezkoumává v souladu s § 75 s. ř. s. Městský soud v návaznosti na toto rozhodnutí žalobu opět zamítl rozsudkem ze dne 25. 2. 2015, čj. 9 A 260/2010-135. K tvrzenému pochybení žalovaného při posouzení rozlišovací způsobilosti slovního prvku „babiččiny“ a porušení zásady předvídatelnosti rozhodování uvedl, že možnou zaměnitelnost obou posuzovaných ochranných známek je třeba hodnotit z pohledu průměrného spotřebitele, přičemž za určující je nutné považovat to, co vytváří celkový dojem. Slovní prvek „babiččiny“ pokládal shodně se žalovaným za popisný, nikoliv fantazijní, ve spojení s určitou potravinou vyvolávající u průměrného spotřebitele dojem tradiční, pečlivé domácí výroby, tedy představu potraviny určité kvality. Slovo „babiččiny“ samo o sobě není nadáno zvláštní rozlišovací způsobilostí, je zcela běžným slovem. Odmítl rovněž argumentaci odvíjející se od jiných slovních ochranných známek s prvkem „babiččin“. Distinktivitu, zvláštnost či fantazijní výraz označení nelze dovozovat z toho, že potravina není vyráběna po domácku, ale průmyslově, nýbrž z toho, zda jde o označení běžné, o druhový název či zda je natolik proslulé, že již nejde o jeho vnímání jako běžného výrazu. Žalobci navíc pouze negovali názor žalovaného, že označení „babiččiny“ je označením popisným. Ohledně posouzení zaměnitelnosti označení nepřisvědčil žalobcům, že je slovní prvek „babiččiny“ prvkem dominantním. Z hlediska vjemu spotřebitele budou hrát rozhodující úlohu obrazové prvky, mají-li slovní prvky „babiččiny“, ale i „dobroty“ s nimi spojené nízkou rozlišovací způsobilost pro jejich popisnost a běžnost, resp. nemá-li slovní prvek „babiččiny“ sám o sobě dostatečnou rozlišovací způsobilost. Argumentaci žalobců rozsudkem městského soudu ze dne 22. 2. 2011, čj. 8 Ca 259/2009-75, městský soud odmítl s tím, že jím sice bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného ve věci zamítnutí přihlášky slovní ochranné známky „Babiččiny nudle“, ale byl potvrzen závěr předsedy žalovaného, že přihlášená slovní ochranná známka „Babiččiny nudle“ nemá schopnost pro svou druhovost individualizovat zboží od určitého výrobce. Pravým důvodem zrušení rozhodnutí citovaným rozsudkem bylo nedostatečné vypořádání námitky rozdílné praxe při posouzení zápisné způsobilosti označení s obdobným prvkem „babiččiny“. Shodně s žalovaným městský soud uzavřel, že spotřebitel se bude orientovat podle spojení slovních prvků s ostatními prvky - těmi jsou prvky obrazové, které spotřebiteli nepochybně utkví v paměti. Odlišnosti obrazových prvků spatřoval nejen ve ztvárnění obou postav (babiček) a pohybů v jejich detailech, ale zejména v jejich umístění a výrazu, jakož i ve tvaru grafického ztvárnění obou označení. Při posouzení označení jako celku došlo správně k odlišení distinktivity jednotlivých prvků označení na straně jedné a vstupu označení jako grafických, objektivně vnímatelných celků do paměti běžného spotřebitele na straně druhé. Městský soud žalovanému přisvědčil v jeho skutkové analýze porovnávání - od popisu vyobrazení babiček v dílčích detailech až po působení jejich obrazového zachycení, včetně umístění v označení a srovnatelnosti celku. Úvahu, že obě označení obsahují stejný motiv (vyobrazení babiček), odmítl vzhledem k množství výrobků v oblasti potravinového průmyslu na trhu označených slovem „babiččin“, „babiččina“, „babiččino“, u nichž lze předpokládat i použití obrazového ztvárnění babičky v různých možných provedeních. K tomu odkázal na kombinované ochranné známky se shodným motivem švestek (Moravská slivovice) či jablek (Moravská jablkovice), přitom jako celek působí odlišně a rozeznatelně. Na motiv výrobku či na přívlastek jej charakterizující nikdo nemá jedinečný nárok a mohou jej využívat i další výrobci v rozličných vyobrazeních. Z hlediska vjemu průměrně obezřetného spotřebitele je podle městského soudu důležité, pro jaké výrobky jsou srovnávaná označení zapsána, podobnost označení je zkoumána ve vztahu k výrobkům v kolizních třídách 29 a 30. Městský soud dále uvedl, že ochrannou známkou žalobců jsou chráněny i výrobky (např. cukrovinky, bonbóny a další výrobky), „které svým charakterem neodpovídají obsahovému významu ochranné známky „Babiččiny nudle“ s vyobrazením babičky, která válí těsto na nudle. Je-li tato ochranná známka, jak uvedla zástupkyně [žalobců] při jednání před soudem, fakticky užívána pro těstoviny, pak lze předpokládat, že průměrný spotřebitel si rozdílu mezi oběma značeními ve vztahu k výrobkům na trhu všímá a namítanou ochrannou známku - takto specifickou - si nespojuje s jinými, zcela odlišnými potravinami. Tím je schopen si osvětlit a odlišit užívaná označení a uvědomit si jiný původ výrobků pod ochrannou známkou ‚Babiččiny nudle‘ a pod označením ‚Babiččiny dobroty‘, zvláště, bude-li významově pod označení ‚Babiččiny dobroty‘ příslušet široká škála výrobků tříd 29 a 30, než jen těstoviny.“ Počet zapsaných (ale i případně jen užívaných) označení obsahujících prvek „babičky“, a to i v jiných třídách, pro jiné výrobky (např. 3 a 5 - „Babiččiny bylinky“) má význam pro reálný předpoklad, že průměrný spotřebitel se bude v obchodní nabídce orientovat, bude se o původ výrobku a výrobce zajímat a tím je bude i rozlišovat. O rozlišení výrobků žalobců od výrobků přihlašovatele ze strany spotřebitelské veřejnosti svědčí také to, že po zápisu kombinované ochranné známky „Babiččiny nudle“ v roce 2007 došlo v roce 2011 k zápisu slovní ochranné známky „Babiččiny nudle“ pouze na základě určité míry vžitosti. Městský soud akcentoval hledisko vizuální a sémantické, včetně celkového dojmu vyvolávaného u spotřebitele, a dodal, že z pouhého použití stejného motivu závadnou podobnost dovodit nelze. Vyjádřil se také k otázce podobnosti přihlašovaného označení s firmou právní předchůdkyně žalobců (Babiččiny nudle s. r. o.). Neshledal však podobnost porovnávaných označení závadnou. Proti tomuto rozsudku podali žalobci (stěžovatelé) kasační stížnost. V ní setrvali na tom, že slovní prvek „babiččiny“ není ve vztahu k potravinám označením popisným ani druhovým, neboť jsou jím označeny průmyslově vyráběné potraviny; o popisné označení by se jednalo pouze v případě, kdy by potraviny byly vyrobeny (připraveny) přímo babičkou. Namítají, že v současnosti disponují celou známkovou řadou založenou na slovním prvku „babiččin“; jedná se o reklamní tah, který se ukázal být mimořádně úspěšným. Označení „babiččiny“ tak má dostatečnou rozlišovací způsobilost (distinktivitu). Výraz „nudle“ je naopak při porovnávání daných označení zcela marginální, protože je popisný ve vztahu k přihlašovaným výrobkům a službám. Skutečnost, že v minulosti byly zapsány slovní ochranné známky jako „Babiččiny nudle“, „Babiččiny knedlíky“ či „Babiččiny špecle“ v České republice i Evropské unii, podle stěžovatelů potvrzuje, že označení „babiččiny“ má dostatečnou rozlišovací způsobilost. Fakt, že je slovo „babiččiny“ slovem běžným, na jeho distinktivnosti nic nemění. Existuje mnoho ochranných známek, které jsou tvořeny běžným slovem a rozlišovací způsobilostí disponují - např. „Apple“ či „Camel“. Názor městského soudu, že z hlediska vjemu spotřebitele budou hrát rozhodující roli obrazové prvky, je v přímém rozporu s unijní judikaturou, neboť u kombinovaných označení je rozhodující slovní prvek, ten je nejsnáze komunikovatelný i z hlediska fonetického a významového (rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 14. 7. 2005, Wassen International proti OHIM, T-312/03, dále jen rozsudek „SELENIUM“). Podle stěžovatelů zkoumání podobnosti musí být založeno na porovnání známkových motivů obou označení, tím se rozumí rozhodující složky porovnávaných označení, které jsou při celkovém srovnání výrazem charakteristickým pro srovnávaná označení. Sourodé známkové motivy mohou způsobit zaměnitelnost ochranných známek. Spotřebitel vnímá ochrannou známku jako celek a nezabývá se jejími jednotlivými detaily. Jelikož obrazový prvek ztvárňuje babičku a prvek „nudle“ je popisný, těžko lze určit v namítaném označení jiný dominantní prvek než „babiččiny“. Hned po něm, jako druhý dominantní, následuje prvek obrazový. Pokud je v dané věci dominantním prvek „babiččiny“ a podobné zobrazení babičky, nebezpečí záměny evidentně existuje. Nelze očekávat, že průměrný spotřebitel bude vnímat detaily, kterými se grafický prvek liší, naopak vyobrazení bude vnímat jako „babičku“ a již se jím nebude dále zabývat, nebude vzpomínat, zda se babička v napadeném označení lišila od babičky v označení namítaném. Městský soud rovněž nevzal v úvahu podobnost zobrazení babiček. Obě jsou vyobrazeny se shodnými atributy - bílý čepec, brýle - a jsou doprovázeny shodným slovním prvkem, což je pro vnímání spotřebitele bezpochyby určující. Zaměnitelnost měl posoudit i z hlediska fonetického a sémantického (jsou vysoce podobné či shodné) a také jako celků. Pro objektivní zhodnocení pravděpodobnosti záměny bylo potřeba zohlednit i prvky shodné, nikoliv pouze zdůrazňovat odlišnosti. Vlastník napadeného označení měl nepřeberně možností, jak své výrobky označit zcela odlišně a vyhnout se tak možnosti záměny s označením stěžovatelů, které má na trhu výrazný úspěch. Příměr použitý městským soudem, že v případě slivovice či jablkovice jsou taktéž výrobci užívány motivy švestek či jablek, je nepřiléhavý, neboť švestky či jablka jsou suroviny využívané k výrobě těchto alkoholických nápojů, zatímco babička se na přípravě výrobků nijak nepodílí. Městský soud nepřípustně hodnotil zaměnitelnost ochranných známek s ohledem na to, jak jsou užívány na trhu, nikoli tak, jak je posuzovaná známka zapsána, totiž, že je platně zapsána pro široké spektrum výrobků, nejen pro těstoviny. Považoval rovněž za podstatné, kolik existuje zapsaných ochranných známek obsahujících stejný prvek pro výrobky v jiných třídách. Zaměnitelnost však lze dle stěžovatelů hodnotit pouze ve třídách 29 a 30, kde existují zapsané ochranné známky obsahující prvek „babiččiny“ pouze pro stěžovatele (nudle, těstoviny, knedlíky, buchty, špecle, fleky) a jedna ochranná známka pro společnost RACIO („Z babiččiny kuchyně“) - samozřejmě kromě napadených ochranných známek „Babiččiny“ a „Babiččiny dobroty“. Městský soud navíc argumentoval tak, jako by hodnotil skutečnou záměnu, nikoli její pouhou pravděpodobnost, což však odporuje § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách. Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřovali stěžovatelé dále v tom, že městský soud konstatoval, že existuje množství výrobků obsahujících označení „babička“ nebo „babiččiny“, aniž by uvedl konkrétní příklady takových výrobků. Taktéž se nevypořádal s argumenty, které poukazovaly na slovní ochrannou známku „Babiččiny nudle“, jež byla zapsána v roce 2011 s prioritou od roku 2005, ať již na základě přirozené či získané distinktivity; tímto zápisem bylo jasně deklarováno, že označení má potřebnou míru rozlišovací způsobilosti. Žalovaný ani přihlašovatel se ke kasační stížnosti nevyjádřili. Druhý senát dospěl při předběžném posouzení věci k právnímu názoru odlišnému od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu. Věc proto postoupil rozšířenému senátu. Důvod pro postoupení věci shledal ve skutečnosti, že první senát se zabýval téměř totožnou věcí, o níž rozhodl rozsudkem ze dne 2. 9. 2015, čj. 1 As 86/2015-29. Jádrem věci souzené prvním senátem bylo hodnocení nebezpečí záměny kombinované ochranné známky ve znění „Babiččiny“, jejíž přihlášku podala rovněž společnost EUROICE s. r. o., s kombinovanou ochrannou známkou „Babiččiny nudle“, tj. shodnou namítanou ochrannou známkou jako v předkládané věci. Přihlášené označení mělo tuto podobu: Ochranná známka „Babiččiny dobroty“ se od ochranné známky „Babiččiny“ liší pouze přidáním výrazu „dobroty“ a mírným náklonem textu. Font písma je v obou napadených ochranných známkách stejný, zcela shodné je zobrazení obou babiček v kruhu a rovněž slovo „Babiččiny“ je užito v obou označeních. Obě ochranné známky byly zapsány pro naprosto totožné výrobky a služby, zařazené do tříd 29, 30 a 35. Jejich současným vlastníkem je osoba zúčastněná na řízení, společnost Bidvest Opava s. r. o. První senát vyjádřil názor, že „[v]ýraz babiččin nevyjadřuje žádnou konkrétní vlastnost, pouze evokuje dojem tradiční poctivé práce, s láskou připravovaného jídla (výraz jako od babičky se v běžné mluvě používá pro vyjádření jídla dobrého, jakoby domácího); nudle jsou běžné označení druhu těstoviny, používané zejména jako zavářka do polévky. Slovním prvkem tedy známky nevyjadřují žádnou speciální charakteristiku výrobku, a lze přisvědčit stěžovatelům, že jde spíše o prvek fantazijní (abstraktní). Rozlišovací schopností není nadán ani prvek zvukový, i ten je v projednávané věci, stejně jako prvek slovní, abstraktní.“ Dále konstatoval, že „[j]e však třeba přisvědčit žalovanému i městskému soudu v tom, že obě ochranné známky se liší v prvku grafickém, přičemž právě grafický prvek lze v daném případě označit za prvek dominantní. Motiv babičky je sice shodný, ale výrazný rozdíl je jak v celkovém pojetí grafického prvku (babička vyobrazená od pasu nahoru válející nudle oproti bustě babičky s hrncem, ničím neohraničená babička oproti obrázku babičky graficky oddělené černým kroužkem, odlišný styl a velikost písma, jímž jsou nápisy napsány), tak v detailech (velmi stará žena v dobových šatech oproti ženě mladší a moderně působící a další). Lze přisvědčit stěžovateli, že se průměrný spotřebitel nebude zabývat detaily vyobrazení, rozhodující je celkový dojem, který se u obou známek zásadně odlišuje právě celkovou koncepcí. Tato odlišná koncepce je natolik významná, že odůvodňuje závěr o dostatečné rozlišovací způsobilosti jak známky zapsané, tak i přihlašované.“ Ve věci souzené prvním senátem byl shodný nejen skutkový stav (posuzované ochranné známky byly téměř totožné jako ty, jež má hodnotit druhý senát), ale také stav právní (napadené rozsudky ani kasační stížnosti stěžovatelů se po obsahové stránce nijak neliší). První senát vycházel ze stejných východisek a aplikoval stejná pravidla jako senát předkládající, dospěl však k závěru, že napadená ochranná známka „Babiččiny“ není závadně podobná ochranné známce „Babiččiny nudle“, a tudíž neexistuje nebezpečí jejich záměny. Oba senáty výraz „babiččiny“ nepovažují za popisné; první senát jej považuje za fantazijní, druhý senát spíše za sugestivní. Takový posun v náhledu na tento prvek se podle druhého senátu musí nutně projevit na výsledku posuzování zaměnitelnosti srovnávaných označení, neboť právě prvkům, jež nejsou popisné, je judikaturou přisuzována jistá míra distinktivnosti. Se závěrem prvního senátu, že celkové pojetí obrazových prvků ve srovnávaných známkách je natolik odlišné, že umožňuje spotřebiteli obě známky od sebe spolehlivě odlišit, se proto druhý senát neztotožňuje. Naopak dospěl k závěru, že mezi namítanou ochrannou známkou „Babiččiny nudle“ a napadenou ochrannou známkou „Babiččiny dobroty“ existuje pravděpodobnost záměny ze strany průměrného spotřebitele Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Pravomoc rozšířeného senátu (...) [29] V předložené věci je zřejmé, že oba senáty se shodují toliko potud, že slovní prvek „babiččiny“ obsažený v kolidujících kombinovaných ochranných známkách, není (ve vztahu k výrobkům, pro které je označení přihlášeno, resp. ochranná známka zapsána) popisný. Dílčí rozpor představuje hodnocení tohoto prvku jako fantazijního (prvním senátem) či sugestivního (druhým senátem). [30] Odlišný závěr od prvního senátu předkládající senát zastává ohledně důsledků, které vyhodnocení výrazu „babiččiny“ jako nikoli popisného má na posouzení pravděpodobnosti záměny mezi namítanou ochrannou známkou „Babiččiny nudle“ a napadenou ochrannou známkou „Babiččiny dobroty“. [31] Jednotlivé senáty došly k různým závěrům při posouzení pravděpodobnosti záměny napadených kombinovaných označení (ochranných známek) „Babiččiny“ a „Babiččiny dobroty“ se shodnou namítanou ochrannou známkou „Babiččiny nudle“, ačkoli obsahují shodný slovní prvek „babiččiny“ ve spojení s obrazovým prvkem (motivem) ztvárňujícím babičku, byť obrazové provedení v napadeném označení „Babiččiny dobroty“ je, až na mírný náklon textu, téměř identické s označením „Babiččiny“. Rozšířený senát proto uzavřel, že se jedná o rozpor v právních názorech ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s., a je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat. [32] Spornou otázkou, na níž závisí vzhledem k povaze věci důvodnost kasační stížnosti, je, zda a jaký vliv na posouzení zaměnitelnosti kombinovaných ochranných známek má, je-li shodný slovní prvek užitý v označení prvkem popisným ve vztahu k výrobkům, pro něž je označení přihlášeno či zapsáno, nebo naopak prvkem fantazijním, a jaký vliv má užití prvku sugestivního. Rozšířený senát proto rozhodl meritorně. VI. Posouzení věci [33] Rozšířený senát (ve shodě s druhým senátem) předně shledal přípustnost kasační stížnosti i s ohledem na § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., neboť předcházející kasační stížnost podal pouze stěžovatel a), stěžovatel b) uplatňuje své kasační námitky poprvé. První rozsudek městského soudu byl zrušen Nejvyšším správním soudem pro vadu řízení, proto nemůže v řízení o opakované kasační stížnosti dojít ke konkurenci se závěry vyslovenými v předcházejícím rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Kasační námitky stěžovatelů se v nyní podané kasační stížnosti dotýkají pouze § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách. [34] Je však nutno na úvod i připomenout, že předmětem řízení před žalovaným nebylo zkoumání rozlišovací způsobilosti označení jako takové, ale zaměnitelnosti kolidujících označení. a) Rozlišovací způsobilost ochranné známky, označení popisná a druhová na rozdíl od fantazijních. [35] Právní úprava známkoprávní ochrany jednoznačně vymezuje rozlišovací způsobilost ochranné známky, distinktivitu (na rozdíl od „zaměnitelnosti“) jako schopnost identifikovat výrobní či obchodní zdroj výrobku či služby. [36] Ochrannou známkou je podle § 1 zákona o ochranných známkách „za podmínek stanovených tímto zákonem jakékoliv označení schopné grafického znázornění, zejména slova, včetně osobních jmen, barvy, kresby, písmena, číslice, tvar výrobku nebo jeho obal, pokud je toto označení způsobilé odlišit výrobky nebo služby jedné osoby od výrobků nebo služeb jiné osoby“. [37] Prvním nezbytným znakem ochranné známky je požadavek, aby označení bylo schopné grafického znázornění ve smyslu způsobilosti být znázorněno (vizuálně vnímáno), byť může být chráněna např. i vůně. Druhým požadavkem je, aby označení plnilo základní funkci ochranné známky, kterou je způsobilost rozlišit výrobky a služby různých výrobců, resp. poskytovatelů služeb. Musí být pro spotřebitele zárukou původu označovaného zboží nebo služby. [38] Obecně proto platí, že zápisnou způsobilost má toliko takové označení, které má rozlišovací způsobilost (distinktivitu), a to buď přirozenou (je samo dostatečně originální, aby identifikovalo osobu - výrobce či poskytovatele služby), nebo získanou (užíváním se stalo pro určitou osobu, jako výrobce konkrétních výrobků, příznačným). [39] Zákon o ochranných známkách stanoví v § 4 absolutní zápisnou nezpůsobilost mj. pro označení: „a) které nemůže tvořit ochrannou známku ve smyslu § 1, b) které nemá rozlišovací způsobilost, c) které je tvořeno výlučně označeními nebo údaji, které slouží v obchodě k určení druhu, jakosti, množství, účelu, hodnoty, zeměpisného původu nebo doby výroby výrobků nebo poskytnutí služby nebo k označení jiných jejich vlastností, d) které je tvořeno výlučně označeními nebo údaji, jež se staly obvyklými v běžném jazyce nebo v poctivých obchodních zvyklostech“. [40] Výluka pod písmenem a) odkazuje na obecnou, absolutní, abstraktní nezpůsobilost rozlišit výrobky různého původu, výluka pod písmenem b) míří na zápisnou nezpůsobilost z důvodu absence rozlišovací způsobilosti ve vztahu k výrobkům a službám v dotčené třídě výrobků či služeb. [41] Označení popisná a druhová ve smyslu § 4 písm. c) a d) zákona o ochranných známkách jsou vyloučena ze zápisu a jsou pro všechny výrobce či poskytovatele služeb volná [rozsudky Soudního dvora ze dne 4. 5. 1999, Windsurfing Chiemsee Produktions, C-108/97 a C-109/97, Recueil, s. I-02779, bod 25, ze dne 8. 4. 2003, Linde AG a další, C-53/01 až C-55/01, Recueil, s. I-03161, bod 73 odůvodnění a bod 2 výroku, a ze dne 23. 10 2003, OHIM proti Wrigley jr. Company, C-191/01 P, Recueil, s. I-12447, bod 31 (dále jen „Doublemint“)]. [42] Mezi výrazy popisné či druhové se řadí i slova svým významem laudatorní - pochvalná, která poukazují na určitou vlastnost či stupeň kvality výrobků, popř. ve spojení s nimi jsou běžně užívány. Například „Dobrá chata“ (ÚPV, zn. O-429921), „WONDERFUL SHOE“ (ÚPV, zn. O-447360), „Fair product“ (ÚPV, zn. O-482078), „Svatební víno“ (ÚPV, zn. O-442183). [43] I označení spadající pod výluky dle § 4 písm. b), c) a d) zákona o ochranných známkách může získat rozlišovací způsobilost užíváním, stát se příznačným pro určitého výrobce konkrétního výrobku či poskytovatele konkrétní služby, a tím splnit základní funkci ochranné známky a překonat tak zápisnou nezpůsobilost. K zápisu takového označení do rejstříku ochranných známek však může dojít až na základě prokázání vžitosti tohoto označení u spotřebitelů (§ 5), tedy, že spotřebitelé dle tohoto označení identifikují zdroj, z něhož výrobky pochází (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2011, čj. 7 As 35/2011-246, ve věci „GOLF“). [44] K zápisu označení obsahujícího toliko údaj, který popisuje druh, vlastnost, kvalitu výrobku či údaj běžně užívaný, může dojít i v případě, kdy ve vztahu k danému konkrétnímu druhu výrobků nebo služeb není toto označení výrazem popisným, ale fantazijním. Podle rozsudku ze dne 12. 3. 2015, čj. 10 As 100/2014-120: „Význam slovního výrazu, resp. jeho konotace se vždy rodí v určitém kontextu a nejsou tedy dány a priori coby jakási pevně daná vlastnost konkrétního slova či slovního spojení. Bez kontextuálního zasazení tudíž ani nelze učinit závěr o popisnosti určitého slovního prvku a jeho menší distinktivitě ve vztahu k daným výrobkům a službám.“ [45] Je proto nesporné, že užívá-li přihlašované označení výraz fantazijní ve vztahu k výrobkům nebo službám, pro něž má být zapsáno jako ochranná známka, nedopadá na něj absolutní výluka ze zápisu do rejstříku ochranných známek dle § 4 písm. c) a d) zákona o ochranných známkách, protože zpravidla mu tento fantazijní prvek poskytuje jak dostatečnou rozlišovací způsobilost ve vztahu k výrobkům ve smyslu § 4 písm. b), tak schopnost identifikovat jeho výrobce, a plnit tím základní funkci ochranné známky dle § 1 zákona o ochranných známkách (např. právě CAMEL pro cigarety). [46] Užití prvku (údaje) fantazijního v přihlašovaném označení má proto zásadní vliv nejen na posouzení zápisné způsobilosti označení, ale i na posouzení zaměnitelnosti kolidujících označení, která shodný fantazijní prvek ve vztahu k výrobkům užijí. Popisný a druhový prvek takový zásadní vliv nemá. [47] Odpověď, zda je slovní prvek „babiččiny“ v přihlášeném kombinovaném označení a v namítané ochranné známce údajem popisným či druhovým, který nedisponuje ani dostatečnou rozlišovací způsobilostí (závěr zastávaný žalovaným a městským soudem), nebo naopak zda je výrazem fantazijním (tvrzený stěžovateli) ve vztahu k výrobkům (jak byl spor v daném případě vystavěn, neboť nebyla zpochybněna shodnost či podobnost výrobků), je proto pro posouzení zaměnitelnosti kolidujících označení klíčovou. [48] Stěžovatelé v případě řešeném prvním i druhým senátem namítli, že slovní prvek „babiččiny“ je ve vztahu k výrobkům prvkem fantazijním, který má rozlišovací způsobilost, nikoli popisným (resp. druhovým), který sám o sobě není distinktivní, jak uvedl žalovaný i městský soud. [49] Rozšířený senát sdílí závěr žalovaného i městského soudu, že sám o sobě slovní prvek „babiččiny“ je výrazem popisným, resp. pochvalným, a to právě ve vztahu k výrobkům, pro které je označení zapsáno či přihlášeno ve třídě 29 a 30. Jednoznačně (i když může jít o marketingový tah) má za cíl vyjádřit kvalitu výrobku, totiž vlastnost, jakou měl (a má) „tradičně, pečlivě a s láskou“ připravovaný, „poctivý“, „domácí“ produkt našich babiček. Ve vztahu k výrobkům, jakými jsou konkrétní druhy potravin či polotovary jídel, dnes vyráběných průmyslově na rozdíl od jejich dřívější výroby či přípravy jen v jednotlivých domácnostech, užití výrazu „babiččiny“ („babiččin“ apod.) vyjadřuje, že výrobek co do jakosti má vlastnosti stejné jako produkt našich babiček. Je-li proto užit v označení přihlášeném pro výrobky, jejichž kvalita či jiná jejich vlastnost je i v běžném jazyce srovnávána s vlastnostmi, které měl stejný produkt od babičky, nelze přiznat takovému výrazu samotnému dostatečnou „přirozenou“ rozlišovací způsobilost ve vztahu k výrobkům tohoto druhu, neboť „jeden z jeho možných významů udává vlastnost výrobků a služeb, o které se jedná“ (rozsudek Doublemint). Naopak stejnou konotaci by uvedený výraz neměl ve vztahu k výrobkům, které nebyly babičkou vyráběny a kde by „sugestibilní potenciál“ tohoto výrazu nemohl působit pochvalně (např. „Babiččiny boty“), současně i proto, že není ani obvykle v běžném jazyce spojován s touto oblastí výroby. [50] Bez významu proto není, že jde současně o slovní spojení „Babiččiny nudle“, protože „popisnost musí být určována nejen ve vztahu ke každému slovu branému odděleně, ale ve vztahu k celku, který formují. Jakýkoli vnímatelný rozdíl mezi kombinací slov předložených k registraci a výrazy užívanými v běžné mluvě příslušné skupiny spotřebitelů k pojmenování zboží nebo služeb či jejich hlavních vlastností vede k udělení odlišujícího charakteru slovní kombinaci, což umožňuje její registraci jako ochrannou známku“ (rozsudek Soudního dvora ze dne 20. 9. 2001, Procter and Gamble proti OHIM, C-383/99 P, Recueil, s. I-06251, označení: „BABY-DRY“). [51] Sugestibilní potenciál přídavného jména „babiččin“, „babiččino“, nebo „babiččiny“ či další varianty pro označení výrobků byl jak před podáním přihlášky kombinované ochranné známky „Babiččiny nudle“ (tj. před 20. 7. 2007), tak i před podáním přihlášky slovní ochranné známky téhož znění (dne 3. 5. 2005, zn. O-425949, zapsané na základě vžitosti pro ČR v roce 2011), využit i jinými výrobci pro zápis označení jejich výrobků (např. „Babiččina zahrádka“, slovní, vlastník OXALIS spol s. r. o., právo přednosti 28. 12. 2000, tř. 29, 30, bylinné čaje apod.; „Babiččina zeleninová směs“, slovní, vlastník: ANO... s. r. o., právo přednosti 27. 8. 2002, tř. 29, ovoce, zelenina apod.; „Babiččin sad“, slovní, původní přihlašovatel WALLMARK, a. s., datum přednosti 29. 11. 2001, tř. 32, nealko, sirupy, džusy; „Babiččin sad Jablečný mošt“, kombinovaná, vlastník: WALLMARK, a.s., právo přednosti 5. 12. 2001). Podrobně se předseda žalovaného k námitkám právní předchůdkyně stěžovatelů vůči své rozhodovací praxi při posuzování tohoto prvku v přihlašovaných označeních vyjádřil již v řízení o zamítnutí přihlášky slovní ochranné známky „BABIČČINY FLEKY“ v rozhodnutí již ze dne 4. 8. 2010, zn. O-445519 (k tomu srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 1. 2014, čj. 9 A 202/2010-67), a to včetně užívání obdobných prvků („DADDY“, „OMA“, „OPA“) v mezinárodních ochranných známkách či ochranných známkách Společenství. [52] Vydání rozhodnutí předsedy žalovaného v této věci dne 7. 10. 2010 tak nejen že předcházelo užití tohoto výrazu jinými výrobci v jejich přihlášených označeních, ale pro svou popisnost v některých případech tento slovní prvek neměl ani sám o sobě dostatečnou způsobilost rozlišit od sebe výrobky různých výrobců, šlo-li o shodné nebo podobné výrobky, na rozdíl od případů, kdy ve vztahu k jiným výrobkům popisným nebyl, popř. označení disponovalo ještě jiným prvkem s dostatečnou distinktivitou. Byl-li proto užit v kombinovaném označení přihlašovatele i stěžovatelů, bylo by v rozporu se zjištěným stavem zápisu označení užívajících shodný slovní prvek (dle rešerše, kterou žalovaný v první fázi provádí) zamítnout právě podanou přihlášku pro shodu v tomto prvku s namítanou ochrannou známkou, není-li tento prvek sám o sobě distinktivní (určující pro identifikaci výrobce) a pro svou popisnost byl volně k dispozici všem výrobcům shodných nebo podobných výrobků a jimi užíván. [53] Konečně z podaných námitek v tomto řízení před žalovaným vyplývá, že i právní předchůdkyně stěžovatelů hodnotila slovo „babiččiny“ tak, že spojení adjektiva „babiččiny“ s názvem potraviny tvoří pouhé laudatorní označení, které je popisné, neboť je označením „pro poživatinu vyrobenou podle babiččina receptu, mohou evokovat i výrobu samotnou babičkou. Babičky obecně jsou vnímány jako výborné kuchařky, díky své dlouholeté praxi v péči o domácnost a kuchyni. Označení „babiččiny“ tedy evokuje poživatinu mimořádně chutnou, kvalitní a nešizenou, je možné, že ve spotřebiteli bude vyvolávat vzpomínku na dětství a babiččinu kuchyni“. Až v žalobě se slovnímu prvku „babiččiny“ přikládá význam fantazijní, který dává spojení „Babiččiny nudle“ dostatek distinktivity, aby mohlo být zapsáno. [54] Argumentaci stěžovatelů a předkládajícího senátu (bod [23] usnesení o postoupení věci), že výraz „babiččiny“ je svým významem v daném označení fantazijním, resp. sugestivním, nikoli čistě popisným, a má rozlišovací způsobilost, nelze přisvědčit. Neaplikovatelný na daný případ je odkaz na případ CAMEL pro cigarety. Označení CAMEL nijak nesouvisí s výrobky, pro něž je zapsáno, a je proto jednoznačně fantazijní, nikoli popisné. [55] Ani odkaz na případ „citi“ (rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 16. 4. 2008, Citigroup, Inc. a Citibank, NA proti OHIM, T-181/05, Sb. rozh., s. II-00669) není přiléhavý. V označené věci se rozsudek Soudu prvního stupně ztotožnil s námitkou, že předponu „citi“ nelze považovat za popisný prvek, ale za dominantní a rozlišující prvek v namítané ochranné známce s dobrým jménem CITIBANK proto, že sice slovo „citi“ samo o sobě nemá jiný význam než neobvyklý způsob psaní anglického slova „city“, evokuje pojem město, ale v daném případě z hlediska spotřebitele jde o prvek odlišující bankovní činnost CITIBANK od bankovní činnosti kterékoliv jiné banky. Vztah ke konkrétní bankovní instituci uvedeného názvu a její známce s dobrým jménem je zřejmý (žádná banka neposkytuje své služby jen ve městech) a tento prvek proto má rozlišovací způsobilost, protože identifikuje konkrétního poskytovatele služeb. [56] Předkládající senát považuje závěry rozsudku Doublemint za neaplikovatelné v dané věci. Rozšířený senát tento názor nesdílí. Úřad pro harmonizaci na vnitřním trhu ve svém rozhodnutí dospěl k závěru, že slovo „doublemint“ má pro potencionální spotřebitele dva významy (dvojnásobné množství máty nebo ochucený dvěma druhy máty), odmítl je proto jako popisné. Soud prvního stupně shledal, že slovo není výlučně popisné, protože má několik významů, resp. „má mnohoznačný a sugestivní význam, který je otevřen rozličným interpretacím“, a napadené rozhodnutí proto zrušil. Soudní dvůr, kromě toho, že stanovil, co je cílem absolutní výluky ze zápisu pro označení popisná, v bodu 32 rozsudku dovodil, že „označení či určení, ze kterých se známka skládá a k nimž se [čl. 7 odst. 1 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 40/94 o ochranné známce Společenství] vztahuje, nemusejí být v době podání přihlášky užívána způsobem, jenž popisuje výrobky nebo služby, které jsou předmětem přihlášky pro zápis, nebo vlastnosti těchto výrobků či služeb. Postačuje, že taková označení a určení by mohla být užita pro daný účel. Registrace daného označení musí být proto podle tohoto ustanovení odmítnuta, pokud alespoň jeden z jeho možných významů udává vlastnosti výrobků či služeb, o které se jedná.“ [57] Zápisná způsobilost a distinktivnost samotného prvku „babiččiny“ nevyplývá ani z toho, že slovní ochranná známka „Babiččiny nudle“ byla zapsána pro těstoviny (třída 30) s prioritou od 3. 5. 2005, neboť přihláška této známky byla původně zamítnuta právě pro nedistinktivitu tohoto označení rozhodnutím žalovaného ze dne 14. 7. 2009. Zapsána byla až po zrušení tohoto rozhodnutí rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 22. 2. 2011, čj. 8 Ca 259/2009-275, a to na základě rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 1. 7. 2011. I v tomto rozhodnutí předseda žalovaného shledal, že označení nemá rozlišovací způsobilost dle § 4 písm. b) zákona o ochranných známkách, na základě doložených důkazů však dle § 5 téhož zákona učinil závěr, že byla prokázána rozlišovací způsobilost užíváním přihlášeného označení ve vztahu k nárokovaným výrobkům. [58] K datu vydání napadeného rozhodnutí žalovaného výraz „babiččiny“ sám o sobě neměl dostatečnou rozlišovací způsobilost ve vztahu k výrobkům, pro které byla podána přihláška kombinované ochranné známky a zapsána ochranná známka stěžovatelů, a nebylo prokázáno, že by z hlediska průměrného spotřebitele byl výrazem, podle něhož by rozlišil výrobky namítajícího od shodných nebo podobných výrobků jiných výrobců. K prokázání příznačnosti označení „Babiččiny nudle“ došlo až následně. [59] Dílčí závěr předsedy žalovaného v napadeném rozhodnutí i závěr městského soudu, který ve smyslu § 75 s. ř. s. přezkoumával toto rozhodnutí podle skutkového a právního stavu v době jeho vydání, že slovní prvek „babiččiny“ užitý v kombinovaném označení sám o sobě postrádá distinktivitu, je výrazem popisným (druhovým), nikoli fantazijním ve vztahu k výrobkům, pro které byla přihláška kombinovaného označení podána a namítaná kombinovaná ochranná známka zapsána, proto nebyl v rozporu se zákonem. b) Relativní zápisná nezpůsobilost, zaměnitelnost dle § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách [60] Vedle absolutní zápisné nezpůsobilosti zákon o ochranných známkách zná i relativní zápisnou nezpůsobilost (§ 7). Žalovaný nezapíše do rejstříku ochranných známek přihlášené označení, pokud se oprávněná osoba podáním námitek ochrany svého staršího práva úspěšně dovolá. [61] Podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách se přihlašované označení nezapíše do rejstříku na základě námitek proti zápisu ochranné známky podaných u žalovaného „vlastníkem starší ochranné známky, pokud z důvodu shodnosti či podobnosti se starší ochrannou známkou a shodnosti nebo podobnosti výrobků či služeb, na něž se přihlašované označení a ochranná známka vztahují, existuje pravděpodobnost záměny na straně veřejnosti; za pravděpodobnost záměny se považuje i pravděpodobnost asociace se starší ochrannou známkou“. [62] Existence pravděpodobnosti záměny na straně veřejnosti je dána pouze při kumulativním splnění dvou zákonem stanovených podmínek, a to jednak shodnosti či podobnosti přihlašovaného označení se starší ochrannou známkou a jednak shodnosti nebo podobnosti výrobků či služeb, na něž se přihlašované označení a namítaná starší ochranná známka vztahují (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2008, čj. 9 As 59/2007-141, a ze dne 26. 10. 2006, čj. 1 As 28/2006-97, č. 1064/2007 Sb. NSS). [63] Rozšířený senát již v usnesení ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb. NSS, ve věci „FERRERO“ dovodil, že při posuzování podobnosti (zaměnitelnosti) přihlašovaných označení jde o výklad neurčitého právního pojmu a jeho aplikaci na konkrétní skutkový stav, který soud plně přezkoumává v souladu s § 75 s. ř. s. Soud je tak vázán skutkovým a právním stavem ke dni vydání napadeného rozhodnutí žalovaného. [64] Mezi stranami není spor potud, že zápis kombinované ochranné známky v černobílé podobě umožňuje užívat označení v jakékoliv barevné kombinaci. Jak přihlášené označení (nyní již napadená ochranná známka), tak namítaná ochranná známka jsou zapsány v černobílém provedení. Současně nevyvstal spor ani potud, že jsou zapsány pro výrobky ve třídě 29 a 30, které v rozhodnutí I. stupně žalovaný vyhodnotil jako výrobky shodné nebo podobné a tento závěr nebyl v rozkladu napaden. [65] Žalovaný, městský soud i předkládající senát vycházeli při posouzení podobnosti, a v návaznosti na to existence pravděpodobnosti záměny, z pravidel vyslovených judikaturou tohoto soudu a Soudního dvora. [66] Považují za rozhodné, že při posuzování zaměnitelnosti střetnuvších se ochranných známek je určujícím kritériem to, co vytváří celkový dojem ochranné známky (rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 11. 1997, SABEL BV proti Puma AG, Rudolf Dassler Sport, C-251/95, Recueil, s. I-06191, bod 22), a shodují se i v tom, že posouzení vizuální, sluchové a významové podobnosti střetnuvších se známek musí být založeno na celkovém dojmu, který známky vyvolávají, přičemž je třeba vzít v úvahu zejména jejich distinktivní a dominantní prvky (tamtéž, bod 23). [67] Jejich závěry se rozchází právě v posouzení, zda slovní prvek „babiččiny“ je prvkem distinktivním a jedním z dominantních vedle prvku obrazového, jak tvrdí stěžovatelé a předkládající senát, nebo zda jediným prvkem, který disponuje rozlišovací schopností, je obrazový prvek babičky a zda ten není zaměnitelný a zakládá tak možnost zápisu kolidujících označení, byť obou z hlediska celkového dojmu s nízkou rozlišovací způsobilostí. [68] Rozšířený senát se z důvodů uvedených shora shoduje se žalovaným a městským soudem, že pro posouzení zaměnitelnosti kolidujících kombinovaných označení nebyla rozhodující shoda v nedistinktivním a popisném slovním prvku „babiččiny“, ale odlišnost obrazových prvků babičky a celkový dojem označení, jak je může vnímat průměrný spotřebitel. Platí totiž, že „[p]okud se dvě označení shodují v distinktivním prvku a odlišují se pouze prvky nedistinktivními, je nutno je pokládat za zaměnitelná. Naopak shoda pouze v nedistinktivním prvku sama o sobě k zaměnitelnosti vést nemůže“ (srov. Čermák, K. Spory v oblasti ochranných známek. Od zaměnitelnosti k pravděpodobnosti záměny. Právní rádce, 2006, č. 3, s. 10; srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2008, čj. 1 As 22/2008-100). [69] Následný zápis slovní ochranné známky „Babiččiny nudle“ v roce 2011 na základě prokázání vžitosti nemohl mít na posouzení dané věci vliv. Spočívá-li nebezpečí existence záměny nejen v možnosti záměny jednoho konkrétního výrobku (služby) za jiný, ale i v zaměnitelnosti výrobců (poskytovatelů) výrobků (služeb) stejného druhu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2008, čj. 4 As 90/2006-123, č. 1714/2008 Sb. NSS), pak nebylo-li označení pro spotřebitele vžité jako označení konkrétního výrobce a nespojoval-li si je s ním jako výrobcem daných výrobků, nemohl si výrobky z tohoto důvodu závadně spojovat s jiným výrobcem. Právě obezřetnost průměrného spotřebitele a jeho preference výrobků stěžovatelů (ve škále ostatních nabízených jinými výrobci) vedla k tomu, že se podařilo prokázat příznačnost slovního označení „Babiččiny nudle“ pro stěžovatele a došlo k zápisu tohoto označení jako slovní ochranné známky. [70] Existence nebezpečí záměny proto nemohla být v dané věci dovozována ze shody (fonetické a významové), byť prvního, ale nedistinktivního slovního prvku „babiččiny“, ale ze zjištění, zda označení má jiný dominantní a dostatečně distinktivní odlišující prvek, či nikoli, a zda takový prvek vyvolává shodný nebo velmi podobný celkový vjem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2008, čj. 4 As 31/2008-153). [71] Stěžovatelé (resp. předkládající senát) dovozují zaměnitelnost označení z postavení prvku „babiččiny“ na začátku slovního prvku v kolidujících kombinovaných označeních s odkazem na rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 7. 9. 2006, Gérard Meric proti OHIM, T-133/05, Sb. rozh., s. II-02737). V označeném případě však šlo o srovnání podobnosti prvních dvou slovních prvků přihlášené slovní ochranné známky PAM-PIM´S BABY-PROP s prvky slovní ochranné známky PAM-PAM (č. 855 391), z nichž ani jeden nemá jasný a vymezený sémantický obsah. Rozhodně nejde o popisné či druhové označení ve vztahu k totožným výrobkům v oné věci; vzhledové a fonetické podobnosti mezi označeními tak nemohly neutralizovat ani pojmové rozdíly. Obdobně je tomu u slovní ochranné známky SELENIUM-ACE a obrazové ochranné známky obsahující prvek „Selenium Spezial A-C-E“ (citovaný rozsudek „SELENIUM“). [72] Stěžovatelé i předkládající senát správně připomínají obecný princip vyplývající z rozsudku „SELENIUM“, podle něhož, pokud je ochranná známka složena ze slovních a obrazových prvků, slovní prvky jsou v zásadě považovány za prvky s vyšší rozlišovací způsobilostí než obrazové prvky, protože průměrný spotřebitel snadněji odkáže na dotčený výrobek uvedením názvu ochranné známky než popisem jejího obrazového prvku. To platí pro případy, kdy slovní prvek rozlišovací způsobilost má. [73] Výjimku z této zásady nadto představují označení pro potraviny tříd 29 a 30. Tyto jsou nakupovány obvykle v supermarketech nebo obdobných zařízeních, a spotřebitel je tedy vybírá přímo v regálech a nežádá o ně ústně. Spotřebitel si často ani nepřečte všechny údaje uvedené na jednotlivých výrobcích, ale řídí se více celkovým vzhledovým dojmem vyvolaným jejich etiketami či obaly. Za těchto okolností k posouzení existence případného nebezpečí záměny nebo spojitosti mezi dotčenými označeními je výsledek analýzy vzhledové podobnosti významnější než výsledek analýzy fonetické a pojmové podobnosti. Kromě toho v rámci tohoto posouzení hrají ve vnímání dotčeného spotřebitele obrazové prvky ochranné známky významnější roli než její slovní prvky [rozsudky Soudu prvního stupně ze dne 12. 9. 2007, Koipe proti OHIM-Aceites del Sur (La Espanola), T-363/04, Sb. rozh., s. II-03355, bod 109, ze dne 2. 12. 2008, Ebro Pileva proti OHIM-Berenguel (BRILLO’S), T-275/07, Sb. rozh., s. II-00300, bod 24, a ze dne 11. 12. 2014, The Coca-Cola Company proti OHIM, T-480/12, bod 50]. [74] Slovní prvek „babiččiny“ (ani spojení slovních prvků „Babiččiny nudle“, resp. „Babiččiny dobroty“) v kolidujících označeních k závěru o existenci nebezpečí záměny nebo spojitosti mezi kolidujícími označeními z hlediska vnímání jejich fonetické či významové podobnosti spotřebitelem vést nemohl, rozhodující proto je celkový dojem a podobnost obrazových prvků. [75] Stěžovatelé (a s nimi se ztotožnil i předkládající senát) spatřují nesprávnost posouzení podobnosti obrazového prvku babičky, a to z hlediska vizuálního, fonetického i sémantického v tom, že byl užit motiv babičky (starší ženy, vyobrazena je pouze horní polovina, má na očích brýle, na hlavě bílý čepec, je oblečena v černém, na krku má bílou mašli a bílý límec, při sobě kuchyňské náčiní), ztvárněný z vizuálního hlediska podobně. Rozdíly v detailech průměrný spotřebitel při nákupu v obchodech, jemuž nepředchází dlouhé rozmýšlení, nevnímá. Na celkovém dojmu nemůže nic změnit modernější vzhled babičky ztvárněné v napadené ochranné známce. Ten může být vnímán jako modernější verze namítané ochranné známky. [76] V obou označeních je užit stejný motiv - babička. Užití tohoto obrazového prvku v obou označeních zakládá nízkou distinktivitu. Nesporně k tomu přispívá i užití některých obdobných detailů ztvárnění postavy (brýlí, čepce, oblečení). I přesto však z vizuálního hlediska právě obrazové prvky, poskytující oběma označením zápisnou způsobilost, vyvolávají rozdílný celkový dojem. Vyplývá to z jejich porovnání při umístění vedle sebe, jak je může vnímat průměrný spotřebitel při nákupu v obchodech (viz bod [73]), při němž je rozhodné, jak podle žalovaného, tak městského soudu, vizuální hledisko, celkový vzhledový dojem, který označení vyvolávají. [77] Skutečnost, že v obou označeních byla babička ztvárněna pomocí podobných či shodných výrazových prostředků (brýlí, čepce, oblečení) či s rozdílným náčiním, slovní prvky užívají jiné písmo, je užito ohraničení kružnicí či nikoli, není z hlediska posouzení celkového dojmu určujícím; tyto rozdíly či podobnost v těchto detailech skutečně spotřebitel nebude vnímat. Nesporně však postihne rozdíl v celkovém vyobrazení babiček, vyvolávající odlišný vjem. Na jedné straně je zde babička, laskavá stařenka z časů Boženy Němcové, poctivě válící nudle (namítaná ochranná známka), oproti ní v přihlášeném označení (napadené ochranné známce), je babička, žena plná života, která koupí dobroty v kvalitě „jako od babičky“ a uvaří je v hrnci, protože rodinu sice nešidí, ale svůj čas raději využije jinak. [78] Vjem, který výrazný rozdíl v celkové koncepci zobrazení babičky vyvolává (a vliv na to nemůže mít černobílé provedení, jak jsou zapsány), je odlišný. Závěr, že kolidující označení si nejsou podobná v míře, která by nasvědčovala existenci nebezpečí záměny mezi nimi, je správný. [79] Proto také nelze v dané věci aplikovat kompenzační princip (rozsudek Canon, bod 17) spočívající v tom, že menší podobnost mezi výrobky a službami lze kompenzovat větší podobností mezi ochrannými známkami a naopak. Z tzv. kompenzační zásady pak naopak nelze dovozovat, že větší podobností výrobků či služeb lze kompenzovat zjištěnou nepodobnost porovnávaných ochranných známek (viz citovaný rozsudek čj. 9 As 59/2007-141). c) Zaměnitelnost ve vztahu k výrobkům a službám [80] Námitka, že městský soud nepřípustně hodnotil zaměnitelnost ochranných známek s ohledem na to, jak jsou užívány na trhu, ač jsou zapsány pro širokou škálu výrobků, není důvodná. Existence nebezpečí záměny mezi přihlášeným označením a namítanou ochrannou známkou ve vztahu k výrobkům nebyla zjištěna; shoda nebo podobnost výrobků nebyla v daném řízení zpochybněna. Z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé, že byla zaměnitelnost označení zkoumána ve vztahu k výrobkům ve třídě 29 a 30, v nichž je ochrannou známkou stěžovatelů chráněna řada výrobků. [81] Samotné zařazení výrobků a služeb do jednotlivých tříd dle Niceské dohody o mezinárodním třídění výrobků a služeb pro účely zápisu známek (č. 118/1979 Sb.) není rozhodující. Jde o třídění pouze administrativní, proto není určující, zda jsou či nejsou výrobky a služby zařazeny do stejné nebo odlišné třídy mezinárodního třídění výrobků a služeb, podobnost může být shledána i mezi službami a výrobky. Tento názor je v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu (např. rozsudky ze dne 11. 2. 2016, čj. 4 As 113/2015-34, ze dne 12. 11. 2014, čj. 6 As 54/2013-128) i unijních soudů, na které první z uvedených rozsudků odkazuje. Zastává jej i komentářová literatura (srov. Horáček, R. a kol. Zákon o ochranných známkách: Zákon o ochraně označení původu a zeměpisných označení; Zákon o vymáhání práv z průmyslového vlastnictví: komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 97). [82] Je na vůli přihlašovatele, pro jaké konkrétní výrobky a služby nárokuje přiznat přihlašovanému označení ochranu zápisem do rejstříku, v přihlášce je povinen uvést jejich výčet a zatřídit je (vzestupně) podle mezinárodního třídění. Význam má proto srovnání výrobků a služeb, pro které byla ochrana v podané přihlášce nárokována a namítanou ochrannou známkou přiznána. Skutečné užívání (faktická aktuální produkce pro trh) není pro posouzení zaměnitelnosti výrobků a služeb podstatné (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2012, čj. 7 As 89/2012-48). [83] Napadená dílčí argumentace městského soudu o aktuálním užívání ochranné známky stěžovatelů pro těstoviny nepopírá princip, že zaměnitelnost je nutno posuzovat ve vztahu ke všem výrobkům, pro které je ochrana přihláškou nárokována a ochranná známka stěžovatelů zapsána. Toliko akcentuje, že spotřebitel se v označeních výrobků užívajících slovní prvek „babiččiny“, s nimiž se setkává, orientuje a preferuje konkrétní výrobky natolik, že je i nedistinktivnímu označení přiznána ochrana na základě vžitosti. Proto také odkazuje na zápis slovní ochranné známky „Babiččiny nudle“ v roce 2011 pro těstoviny (tř. 30), jehož se právní předchůdkyně stěžovatelů v řízení před městským soudem dovolávala (sdělení ze dne 10. 12. 2012) a požadovala jej zohlednit. Jde tak toliko o úvahu podporující závěr o neexistenci nebezpečí záměny kolidujících označení a reakci na sdělení strany sporu. VII. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení [84] Rozšířený senát uzavřel, že užití prvku (údaje) fantazijního v přihlašovaném označení má zásadní vliv nejen na posouzení zápisné způsobilosti označení, ale i na posouzení zaměnitelnosti kolidujících označení, která shodný fantazijní prvek ve vztahu k výrobkům užijí. Popisný a druhový prvek takový zásadní vliv nemá. Shodují-li se dvě označení v distinktivním prvku a odlišují se pouze prvky nedistinktivními, je nutno je pokládat za zaměnitelná. Naopak shoda pouze v nedistinktivním prvku sama o sobě k zaměnitelnosti vést nemůže. (...)

decision_1008.txt

k § 16 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů (v textu jen „volební zákon“), ve znění zákona č. 204/2000 Sb.*) Porušením zákazu vyjádřeného v § 16 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, ve znění účinném do 31. 12. 2016 („V době počínající třetím dnem přede dnem voleb do Parlamentu České republiky a končící ukončením hlasování nesmějí být žádným způsobem zveřejňovány výsledky předvolebních a volebních průzkumů.“) je i zveřejnění předvolebních průzkumů na veřejném profilu v síti Facebook. (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016, čj. Vol 8/2016-29) Prejudiaktura: č. 354/2004 Sb. NSS, č. 947/2006 Sb. NSS, č. 2833/2013 Sb. NSS a č. 3358/2016 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 17/2005 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 73/04). Věc: Politická strana Úsvit - Národní Koalice proti 1) Státní volební komisi a 2) Ing. Zdeňku Nytrovi o návrhu na neplatnost voleb. Navrhovatel se domáhal vyslovení neplatnosti voleb, neplatnosti hlasování, popřípadě neplatnosti volby kandidáta ve volbách do třetiny Senátu Parlamentu České republiky. Uvedl, že ve volebním obvodě č. 70 v Ostravě-městě došlo k porušení § 16 odst. 5 volebního zákona, neboť kandidát politického hnutí ANO 2011 Mgr. Radim Babinec zveřejnil v den voleb předvolební průzkum na svém veřejném profilu na sociální síti Facebook. Tato nezákonnost měla dle navrhovatele kauzální vliv na výsledky voleb. Podle takto zveřejněného průzkumu totiž bylo první kolo voleb do Senátu Parlamentu České republiky v obvodě č. 70 již rozhodnuté, neboť podle něj vedla Ing. arch. Liana Janáčková s volebními preferencemi 35 %, na druhém místě byla uvedena kandidátka navrhovatele Ing. Alena Vitásková s volebními preferencemi 32 % a na třetím místě se měl umístit právě kandidát hnutí ANO 2011 Mgr. Radim Babinec s volebními preferencemi 23 %. Zveřejnění průzkumu demotivovalo potenciální voliče kandidátky navrhovatele, neboť z něj vyplýval její jistý postup do druhého kola voleb a zároveň se z něj zdálo, že je nemožné, aby vyhrála již v prvním kole. Ve skutečnosti však následně získala v prvním kole voleb 3 599 hlasů, tedy 12,16 % odevzdaných hlasů, přičemž k postupu do druhého kola by musela získat 4 570 hlasů. Navrhovatel je přesvědčen, že necelých 1 000 hlasů, které chyběly jeho kandidátce k postupu do druhého kola voleb, odráží onu demotivaci jeho voličů jít v prvním kole hlasovat. Ve druhém kole pak zvítězil nezávislý kandidát Ing. Zdeněk Nytra. Navrhovatel zdůraznil, že intenzita porušení zákona je o to závažnější, že se ho dopustil jeden z kandidátů, a fakticky tím zmařil hlasování a průběh prvního kola, neboť se jednalo o zveřejnění průzkumu krátce před začátkem hlasování. Pokud by přitom Ing. Alena Vitásková postoupila do druhého kola voleb, byla by s největší pravděpodobností zvolena senátorkou, neboť z volebních výsledků je zřejmé, že volební potenciál Ing. arch. Liany Janáčkové je značně omezený a ve druhém kole voleb její podpora poklesla, neboť druhé kolo dle výsledků probíhalo způsobem „všichni proti Ing. arch. Lianě Janáčkové“. Došlo tak k porušení volebního zákona způsobem, který skutečně ovlivnil hlasování, neboť voliči navrhovatele byli demotivováni od účasti v prvním kole voleb. Z těchto důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud prohlásil volby ve volebním obvodu č. 70 za neplatné, popřípadě, aby za neplatné prohlásil hlasování v tomto volebním obvodu, či aby prohlásil neplatnost zvolení kandidáta Ing. Zdeňka Nytry v tomto volebním obvodu. Státní volební komise ve vyjádření k návrhu uvedla, že jako volební orgán nemá pravomoc k tomu, aby prošetřovala, zda došlo k porušení pravidel volební kampaně, ani aby jejich případné nedodržení sankcionovala. Zvolený kandidát Ing. Zdeněk Nytra ve vyjádření návrhu vytkl, že z něj není zřejmé, který z petitů podle § 90 s. ř. s. navrhovatel uplatňuje, navíc v něm byli jako účastníci řízení označeni pouze sám navrhovatel a Státní volební komise, což neodpovídá požadavkům § 90 s. ř. s. Nejvyšší správní soud návrh zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [7] Navrhovatel formuloval svůj návrh přednostně jako návrh na vyslovení neplatnosti voleb do Senátu ve volebním obvodu č. 70 a Nejvyšší správní soud jej právě takto také posoudil, neboť navrhovatelem namítaná nezákonnost se nevztahuje toliko k průběhu samotného hlasování, jak by odpovídalo návrhu na neplatnost hlasování, ani k volbě konkrétního vítězného kandidáta, nýbrž fakticky k průběhu volební kampaně, a tedy k volbám jako celku. Účastníkem řízení o neplatnosti voleb je proto kromě navrhovatele také Státní volební komise a zvolený nezávislý kandidát, což plyne přímo z § 90 odst. 2 s. ř. s. [8] K tomu, aby mohl Nejvyšší správní soud v souladu se svou ustálenou judikaturou vyhovět návrhu na neplatnost voleb, používá postup spočívající ve třech krocích. Zjišťuje, zda došlo k (1) nezákonnosti, dále hodnotí (2) vztah mezi touto nezákonností a výsledkem voleb a konečně posuzuje (3) zásadní intenzitu této nezákonnosti, která musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat, že pokud by k takovému jednání nedošlo, byly by výsledky voleb odlišné (srov. k tomu přiměřeně usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2004, čj. Vol 6/2004-12, č. 354/2004 Sb. NSS). [9] Z tohoto algoritmu soudního přezkumu voleb vychází i navrhovatel. Nezákonnost ve smyslu prvního kroku algoritmu spatřuje ve zveřejnění předvolebního průzkumu v první den voleb na veřejném profilu kandidáta Mgr. Radima Babince na sociální síti Facebook, které označuje za rozporné s § 16 volebního zákona. Podle jeho odstavce 3 platí: „V době počínající třetím dnem přede dnem voleb do Parlamentu České republiky a končící ukončením hlasování nesmějí být žádným způsobem zveřejňovány výsledky předvolebních a volebních průzkumů.“ Navrhovatel nadto výslovně upozorňuje na odstavec 5 téhož ustanovení: „Přestupku se dopustí fyzická osoba, která v době počínající třetím dnem přede dnem voleb do Parlamentu České republiky a končící ukončením hlasování zveřejní předvolební a volební průzkumy. K projednání přestupku je příslušný krajský úřad podle místa bydliště fyzické osoby, která předvolební a volební průzkumy zveřejňovala. Za tento přestupek lze uložit pokutu až do výše 30 000 Kč. Na řízení při ukládání pokut se vztahuje zvláštní právní předpis.“ [10] Nejvyšší správní soud obecně souhlasí s navrhovatelovým názorem, že za zveřejnění předvolebních a volebních průzkumů zakázané citovaným § 16 volebního zákona je třeba pokládat i zveřejnění na internetu, konkrétně na veřejném profilu na sociální síti Facebook. Jde sice o způsob zveřejňování, který zákonodárce nemohl mít na mysli, když přijímal právě citované ustanovení, neboť v té době Facebook ještě neexistoval, podstatné je však pouze to, že i vyvěšení předvolebního průzkumu prostřednictvím Facebooku je třeba pokládat za zveřejnění, přičemž může způsobit právě ty důsledky, jimž se zákonodárce snažil zabránit zakotvením omezeného „volebního ticha“ v podobě zákazu zveřejňování předvolebních průzkumů v zákonem určené době. [11] K těmto důsledkům se Nejvyšší správní soud vyjádřil ve vztahu k totožnému zákazu v případě voleb do zastupitelstev obcí v rozsudku ze dne 2. 12. 2015, čj. 6 As 167/2015-37, č. 3358/2016 Sb. NSS: „Účel zákazu zveřejňování výsledků předvolebních a volebních průzkumů v době počínající třetím dnem přede dnem voleb a končící ukončením hlasování (§ 30 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí) spočívá za prvé v obecném snížení vlivu předvolebních průzkumů na rozhodování voličů těsně před volbami, za druhé v zavedení určitého ‚období klidu‘ pro reflexi, kdy již volič není uvedenými průzkumy ovlivňován, a za třetí v ochraně před metodologicky nesprávně uchopenými a potenciálně zkreslujícími průzkumy, kterým by se kandidující subjekty již nemohly v krátkém čase před volbami bránit.“ [12] Není třeba pochybovat o tom, že uvedení předvolebního či volebního průzkumu na facebookovém profilu může vyvolat podobné důsledky, pokud ovšem nepůjde toliko o vyjádření obecného názoru na to, kdo by měl volby vyhrát, ale o skutečný předvolební průzkum. Jak totiž zdejší soud uvedl v usnesení ze dne 29. 6. 2006, čj. Vol 43/2006-19, č. 947/2006 Sb. NSS, rozebíraný zákaz „zjevně dopadá pouze na výsledky předvolebních a volebních průzkumů, tedy na jednoznačně formulované odhady volebních výsledků, ať už formou odhadů v podobě čísel či procent, nebo v určení pořadí kandidujících subjektů z hlediska předpokládaných volebních výsledků“. Pokud je na facebookový profil umístěn v onom zakázaném období takto formulovaný volební či předvolební průzkum, může to mít ve smyslu výše citovaného rozsudku čj. 6 As 167/2015-37 vliv na rozhodování voličů, kteří daný facebookový profil sledují nebo k nimž se dostane prostřednictvím sdílení; může zasáhnout do jejich reflexe v onom „období klidu“; a přitom může snadno jít o průzkum, vůči kterému se kandidující subjekty mnohdy nemohou účinně bránit. Nemožnost obrany přitom na rozdíl od tištěných médií nemusí být zapříčiněna nedostatkem času na reakci (právě naopak, na rozdíl od tištěných médií umožňují sociální sítě a internet obecně mnohem rychlejší reakce), nýbrž tím, že se o průzkumu dotčené subjekty mnohdy ani nedozvědí, na rozdíl od některých svých potenciálních voličů. [13] Zveřejnění předvolebních průzkumů na facebookovém profilu je tedy třeba pokládat za porušení zákazu vyjádřeného v § 16 odst. 3 volebního zákona, a tedy i za nezákonnost ve smyslu algoritmu soudního přezkumu voleb. Z důvodů popsaných v předcházejícím odstavci navíc může mít takové zveřejnění vliv na rozhodování voličů, čímž může být naplněn i požadavek druhého kroku tohoto algoritmu, tedy vztah mezi touto nezákonností a výsledkem voleb. [14] Velmi problematické však bude u tohoto způsobu zveřejnění předvolebních průzkumů posouzení toho, zda má tato nezákonnost takovou intenzitu, že je možno se důvodně domnívat, že pokud by ke zveřejnění průzkumu nedošlo, byly by výsledky voleb odlišné. Dopady takového nezákonného zveřejnění předvolebního průzkumu jsou totiž limitovány sledovaností daného facebookového profilu či profilů na něj navázaných. Lze si jistě představit, že facebookové profily některých velmi známých osob mají takovou sledovanost a jsou natolik sdíleny dalšími uživateli, že počet osob, které by skutečně viděly daný průzkum během inkriminované doby od jeho zveřejnění do uzavření volebních místností, by se mohl dostat do řádu stovek, tisíců či případně ještě vyšších. Jakkoli přitom nelze v řízení před soudem přesně dokázat, kolik osob jej vidělo, lze patrně získat hrubou představu o řádu, v němž se počet osob, které jej shlédly, mohl pohybovat, a porovnat jej s počtem osob, které by jím musely být skutečně ovlivněny, aby došlo k onomu „zatemnění“ volebních výsledků požadovanému k naplnění třetího kroku algoritmu soudního přezkumu voleb. Přitom rozhodně nelze tvrdit, že by byla ovlivněna každá osoba, která daný předvolební průzkum viděla. Jakkoli totiž nelze podceňovat vliv sociálních sítí, nelze zároveň přehlédnout, že i ony přispívají k zahlcení veřejného prostoru takovým množstvím informací, že dochází k jejich inflaci. Jinak řečeno, i sociální sítě přispívají k nepřímé úměře mezi celkovým množstvím dostupných informací a váhou jednotlivých informací. [15] V nyní posuzovaném případě sám navrhovatel přiznává, že jeho kandidátka získala v prvním kole voleb 3 599 hlasů a skončila čtvrtá, přičemž k jistému postupu do druhého kola voleb by musela získat 4 570 hlasů, tedy alespoň o hlas více než získal Ing. Zdeněk Nytra, který v prvním kole skončil druhý. Navrhovatel sám uvádí, že jeho kandidátce chybělo k postupu do druhého kola „necelých 1 000 hlasů“, přesněji řečeno 971 hlasů. Ke konstatování, že zveřejnění předvolebního průzkumu mohlo vyvolat „zatemnění“ volebních výsledků, by tedy bylo potřeba prokázat ovlivnění alespoň tisíce voličů. [16] Je však krajně nepravděpodobné, a navrhovatel to ani netvrdí, že by facebookový profil lokálního politika měl skutečně takovou sledovanost a takový vliv, že by předvolební průzkum na něm zveřejněný mohlo během doby od zveřejnění do uzavření volebních místností vidět tolik lidí, včetně potenciálních voličů jiného politika, totiž kandidátky navrhovatele, že by tisícovku jejích voličů přiměl změnit rozhodnutí a volit jiného kandidáta či k volbám vůbec nejít. [17] Nejvyšší správní soud proto konstatuje obdobně jako v usnesení ze dne 18. 2. 2013, čj. Vol 44/2013-72, č. 2833/2013 Sb. NSS, bod [44], že rozdíl v počtu hlasů mezi kandidátkou navrhovatele a kandidátem, který skončil v prvním kole jako druhý, je tak výrazný, že se nelze domnívat, že by předvolební průzkum zveřejněný na facebookovém profilu jiného kandidáta byl s to výsledky prvního kola voleb v daném obvodu takto změnit. Není už pak vůbec namístě spekulovat o tom, jak by dopadlo druhé kolo, pokud by do něj navrhovatelova kandidátka postoupila. [18] Nejvyšší správní soud se navíc i tentokrát, stejně jako v usnesení citovaném v předchozím odstavci, shoduje s názorem Ústavního soudu vyjádřeným v nálezu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, č. 17/2005 Sb. ÚS, podle něhož by měl být za porušení pravidel volební kampaně v prvé řadě sankcionován ten, kdo je způsobil. Je tedy na jiných orgánech veřejné moci, aby zjistily a dokázaly, zda ke zveřejnění předvolebního průzkumu na facebookovém profilu kandidáta Mgr. Radima Babince skutečně došlo a zda tím došlo ke spáchání přestupku podle § 16 odst. 5 volebního zákona. Naopak zrušení výsledku voleb, o něž usiloval navrhovatel, či prohlášení neplatnosti volby Ing. Zdeňka Nytry, jemuž ani navrhovatel nepřisuzuje jakékoli nezákonné jednání, by byly v rozporu s ústavním principem přiměřenosti zásahu veřejné moci. *) S účinností od 1. 1. 2017 změněn zákonem č. 322/2016 Sb.

decision_1009.txt

k § 10 odst. 1 písm. a) zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím Shromáždění svolané na podporu víceznačného hesla lze podle § 10 odst. 1 písm. a) zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, zakázat pouze za podmínky, že s ohledem na okolnosti shromáždění (např. osobu svolavatele, čas, místo, účastníky shromáždění, kontext užití hesla aj.) bude postaveno najisto, že skutečným účelem shromáždění je podpořit heslo ve významu směřujícím k popírání nebo omezení práv osob, případně k rozněcování nenávisti a nesnášenlivosti. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2024, čj. 1 As 15/2024-33) Prejudikatura: č. 1468/2008 Sb. NSS, č. 1953/2009 Sb. NSS a č. 2311/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 57/2005 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 367/03), č. 201/2011 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 2011/10) a č. 88/2015 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 164/15); rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 7. 2008, Vajnai proti Maďarsku (stížnost č. 33629/06) a ze dne 14. 12. 2000, Gül proti Turecku (stížnost č. 22676/93). Věc: F. O. proti Magistrátu hlavního města Prahy o oznámení shromáždění, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobce coby svolavatel oznámil dne 27. 11. 2023 žalovanému konání shromáždění dne 5. 12. 2023 od 13:00 do 15:00 hod. před budovu Ministerstva vnitra s předpokládaným počtem účastníků 100, a to za následujícím účelem: „Demonstrace na podporu hesla ‚From the River to the Sea, Palestine will be free‘ – ‚Od řeky k moři bude Palestina svobodná‘ v jeho nenásilné původní podobě za rovnost, svobodu a spravedlnost pro všechny lidi žijící od řeky Jordán ke Středozemnímu moři.“ Žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 11. 2023 konání shromáždění zakázal. Učinil tak na základě § 10 odst. 1 písm. a) zákona o právu shromažďovacím, jelikož účel shromáždění podle jeho názoru směřoval k výzvě popírat nebo omezovat osobní a politická práva osob pro jejich národnost, původ, politické smýšlení a náboženské vyznání. S poukazem na stanovisko Ministerstva vnitra k problematice protiizraelských demonstrací ze dne 15. 11. 2023 žalovaný konkrétně uvedl, že podstatou hesla je otázka územní suverenity nad prostorem mezi řekou Jordán a Středozemním mořem. V dlouhodobém měřítku se toto heslo objevuje zejména u organizací a hnutí, které volaly či stále volají po úplném zničení státu Izrael. Jde o požadavek na ukončení nejen židovské suverenity, ale také židovské etnicity v regionu, a to za jakoukoli cenu, násilí nevyjímaje, což ukazují teroristické útoky hnutí Hamás ze dne 7. 10. 2023. Tento význam hesla považoval žalovaný za převažující. Žalovaný poukazoval též na to, že Hamás deklaroval osvobození od řeky po moře jako cíl i ve své revidované chartě z roku 2017. Heslo používá i Islámský džihád či íránský prezident. S tímto heslem v českém prostředí nesouhlasí Federace židovských obcí v ČR, Učená společnost, prof. N. a Mgr. T. či bezpečnostní analytik M. M., proti antisemitismu se obecně vyjádřil i prezident Petr Pavel. Žalovaný odkázal i na skutečnost, že v Bavorsku je toto heslo trestně stíhatelné jako teroristický symbol. Heslo bylo přitom třeba hodnotit právě v kontextu teroristického útoku ze dne 7. 10. 2023. Žalobce rozhodnutí napadl před Městským soudem v Praze, který rozsudkem ze dne 18. 12. 2023, čj. 14 A 166/2023-84, rozhodnutí žalovaného zrušil. Žalovanému vytkl, že jeho závěr o převažujícím významu hesla nebyl dostatečně podložen. Ve správním spise totiž nebyl obsažen dostatek podkladů, který by umožnil učinit o převažujícím významu hesla závěr. Stanovisko Ministerstva vnitra, na které se žalovaný ve svém rozhodnutí odvolal, považoval městský soud za nekonkrétní a přepjatě jednostranné. Jeden z využitých zdrojů [esej prof. R. Kelleyho s názvem „From the River to the Sea to Every Mountain Top: Solidarity as Worldmaking“. Journal of Palestine Studies. Washington, D.C.: Taylor & Francis. vydání č. 48 (čtvrté číslo). s. 69-91] žalovaný vytrhl z kontextu, jelikož účelem citované eseje nebylo přisoudit heslu jednoznačný požadavek na odsun většiny židovského obyvatelstva z oblasti. Z dalšího použitého zdroje (článku v arabském písmu ze zpravodajského portálu Al Jazeera) poté nebylo patrné, že by měl heslo používat i Islámský džihád. Městský soud proto ke zjištění významu hesla a jeho užití sám ustanovil jako znalce ad hoc prof. M. Mareše. Ten na ústním jednání popsal genezi hesla, jeho proměny v čase a v různých kontextech. Ze znaleckého posudku podle městského soudu vyplynulo, že existuje až pět různých významů hesla, z nichž pouze dva jsou jednoznačně spojené s voláním po násilí vůči židům. Informační význam hesla v současné době závisí od kontextu a osobních názorů toho, kdo jej hlásá, přičemž znalec nedokázal určit, zda převažuje používání hesla v jeho extrémistickém nebo nenásilném smyslu. V České republice nicméně podle něj převládá spíše mírnější smysl tohoto hesla. Používá jej spíše levicové či anarchistické spektrum osob. Nejsou zde vyšší počty sympatizantů teroristických praktik či extrémistických uskupení, a to ani sekulárních palestinských separatistických hnutí, ani islamistických organizací. S ohledem na citovaný znalecký posudek a další provedené důkazy dospěl městský soud k závěru, že nadále „převládají různé významy hesla, přičemž v českém prostředí nelze určit, že by převládal jeho nenávistný, radikální či dokonce genocidní charakter“. Nebylo možné tak uzavřít, že Hamás nadobro unesl heslo, resp. že od 7. 10. 2023 nemůže mít toto heslo jiný než extrémistický význam, jako je tomu například u poválečného používání symbolu hákového kříže nebo hesla „Na Stráž“. Jednoznačně extremistický význam hesla nebylo možné dovodit ani ze srovnávacího přehledu aktuálních rozhodnutí správních soudů v Evropě, které hodnotí heslo nejednotně. Pro závěr, že je heslo používáno v jeho radikálním, genocidním významu, bylo tak podle městského soudu nutné přihlédnout ke všem „okolnostem, za kterých je heslo pronášeno“. To však žalovaný neučinil a proto pochybil. Městský soud konkrétně upozornil, že ačkoli žalobce deklaroval účel shromáždění jako podporu hesla v jeho nenásilné původní podobě, žalovaný mu vtiskl znak podpory radikálního řešení, proti kterému se sám žalobce stavěl. Žalovaný navíc nezohlednil časovou prodlevu mezi útokem Hamásu a svolaným shromážděním a svoji přechozí praxi, kdy nezasáhl na místě proti skandování hesla účastníky předchozích shromáždění, resp. dříve nepřijal mírnější omezení shromažďovacího práva vedoucí k zamezení prezentace hesla. Stejně tak nehodnotil osobu svolavatele (žalobce), konkrétně zda (ne)poskytuje záruku, že účel shromáždění nebude zneužit k popírání nebo omezování práv. Nezohlednil ani význam místa, na kterém žalobce shromáždění svolal (před budovu Ministerstva vnitra). Dle městského soudu však šlo o místo vhodné, odpovídající okolnostem věci (konkrétně změně v přístupu k heslu deklarované právě ze strany Ministerstva vnitra) a neohrožující židovskou komunitu. Konečně žalovaný nevzal v úvahu ani průběh předchozích propalestinských shromáždění, které proběhly v klidné, bezproblémové atmosféře. To podle městského soudu svědčí spíše o umírněném způsobu projevu hesla. Pokud by tato referenční kritéria a východiska žalovaný zohlednil, nemohl by podle názoru městského soudu shledat důvod pro (preventivní) zásah do shromažďovacího práva v podobě zákazu shromáždění. Městský soud proto uzavřel, že v této věci převážila nutnost respektovat též názory, které některé osoby šokují či uráží, jestliže jejich projevení nepřekročí v demokracii akceptovatelnou míru. Zákaz žalobcem řádně ohlášeného shromáždění proto shledal nedůvodným. Současně však dodal, že tento závěr žalovanému nebrání stanovit podmínky pro konání shromáždění, udělovat pokyny k zajištění jeho průběhu či v případě potřeby rozpustit probíhající shromáždění, naznal-li by, že shromáždění neprobíhá v souladu s ohlášeným záměrem, tzn. že heslo není hlásáno v jeho umírněném významu, ale v radikálním kontextu, jak se k němu hlásí některé extremistické či teroristické organizace. Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. Stěžovatel předně zpochybnil požadavek na hodnocení osoby svolavatele. Namítal, že nelze odůvodnit zákaz shromáždění hodnocením osoby svolavatele či osoby oprávněné za svolavatele jednat. Ani u osob náležících k extremistickým skupinám či projevujícím extremistické názory nelze a priori vyloučit, že hodlají svého práva využít v zákonných mezích. Je navíc otázkou, zda bylo možné v krátké lhůtě stanovené k rozhodnutí o zákazu shromáždění (v délce 3 dnů) vůbec získat z přesvědčivých zdrojů informace, které by umožnily osobu svolavatele hodnotit. Za druhé, stěžovatel nesouhlasil s názorem městského soudu ohledně místa shromáždění. Podle jeho názoru argumentace městského soudu nereflektovala historický vývoj práva shromažďovacího a existenci nových technologií a trendů (živé vysílání, sdílení na sociálních sítích, streamování atd.), s jejichž využitím může docházet k vnímání shromáždění větší částí společnosti. Zpochybnil proto závěr městského soudu, že svoláním shromáždění mimo místa spjatá s židovskou komunitou nemohlo dojít k ohrožení dotčené skupiny obyvatel. Ministerstvo vnitra, před jehož budovou žalobce shromáždění svolal, je navíc ústředním orgánem státní správy odpovědným za veřejný pořádek a bezpečnost. Stěžovatel proto namítl, že konání shromáždění, jehož účel směřuje k výzvě popírat nebo omezovat práva, právě před budovou Ministerstva vnitra, mohl být vnímán jako signál státu na vzdání se hájení práv ohrožených skupin obyvatel. Za třetí, stěžovatel nesouhlasil ani s požadavkem městského soudu na zohlednění prodlevy mezi útokem Hamásu a konáním shromáždění a předchozí praxe stěžovatele v přístupu k heslu. Časovou prodlevu dvou měsíců nepovažoval za natolik dlouhou, aby bylo možné od útoku odhlédnout. Aktuálnost dovodil i ze stanoviska Nejvyššího státního zastupitelství k možnostem právního posouzení nenávistných projevů v souvislosti s teroristickým útokem hnutí Hamás ze dne 30. 11. 2023. Pokud jde poté o předchozí praxi, provolávání hesla nebylo podle stěžovatele „hlavní esencí“ předchozích shromáždění: na některých shromážděních nedocházelo k provolávání hesla, na některých shromážděních nebylo dobré ozvučení, a tudíž řečníkům nešlo dobře rozumět, a na některých shromážděních bylo heslo provoláváno až během přesunu z jednoho místa na jiné některými účastníky shromáždění. Nelze proto zobecňovat postup u rozdílných shromáždění, jejichž jádrem nebyla podpora hesla. Konečně namítl, že městskému soudu bylo z doplnění žaloby známo vedení jiného řízení pod sp. zn. 9 A 141/2023, jež se týkalo užívání hesla a dřívějšího postupu stěžovatele. Nelze proto tvrdit, že by před vydáním rozhodnutí městského soudu nedocházelo k mírnějším postupům stěžovatele proti skandování hesla na shromážděních. Za čtvrté, stěžovatel rozporoval rovněž samotné hodnocení městského soudu, pokud jde o předchozí propalestinská shromáždění. Namítal, že je nelze zobecňovat, neboť jejich účely byly různorodé: například za objektivní zpravodajství ohledně Palestiny anebo proti zabíjení civilistů v Gaze. Naproti tomu v této věci byl oznámený účel natolik konkrétní a specifický, že neexistoval mírnější prostředek, který by do práva svolavatele zasahoval méně a šetrněji, či vůbec. Užitím mírnějších prostředků, kterými by bylo omezeno vyjádření podpory hesla u shromáždění, které má vyjádřit právě podporu hesla, by fakticky vedlo k zákazu shromáždění. Konečně za páté, stěžovatel setrval na své pozici v otázce hodnocení významu samotného hesla. Uvedl, že je nadále toho názoru, že podpora hesla směřuje k výzvě popírat a omezovat osobní a politická práva osob pro jejich národnost, původ, politické smýšlení a náboženské vyznání. Konkrétně namítal, že městský soud nevzal dostatečně v potaz současný kontext užití hesla a jeho vývoj. V tomto směru stěžovatel poukázal na některé závěry znaleckého posudku prof. M. Mareše, konkrétně že některé z významů hesla jsou extremistické, že se kontext hesla měnil a že je užíváno i v „širším palestinském spektru“ u Lidové fronty pro osvobození Palestiny, což je organizace, kterou Evropská unie považuje za teroristickou. Připomněl, že znalec potvrdil, že v minulosti se význam měnil i u jiných hesel, jako je například heslo „Na Stráž“. Rovněž svastika má hlubší historii. Jiné než extremistické významy hesla připustil ostatně i stěžovatel ve svém rozhodnutí. Bylo nicméně třeba brát v potaz právě současný kontext užití hesla a jeho vývoj. Žalobce ve svém vyjádření uvedl, že stěžovatel v kasační stížnosti v podstatě nepředložil žádné argumenty, proč byl zákaz shromáždění nezbytný v demokratické společnosti z důvodu ochrany práv a svobod druhých. Jeho argumentace navíc nijak nereagovala na příslušné pasáže městského rozsudku. Nepokoušela se ani vypořádat s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva. Podle žalobce aktuálnost určité události zpravidla nebude mít vliv na právní dovolenost určitého projevu, nýbrž pouze na společenskou vhodnost takového projevu. Postup stěžovatele navíc považoval za nelogický, neboť do 15. 11. 2023 na předchozích shromážděních nezasahoval, zatímco po tomto datu zasahovat začal. To podle žalobce ukázalo, že pokus o zákaz, resp. kriminalizaci hesla byl především pokusem o politický zásah do svobody projevu, kterému se stěžovatel nekriticky podřídil. Ode dne 18. 12. 2023, kdy byl rozsudek městského soudu vyhlášen, bylo navíc heslo opětovně skandováno, přičemž ani stěžovatel v kasační stížnosti netvrdil, že by to přinášelo jakékoli ohrožení pro českou demokratickou společnost. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [19] V nyní projednávané věci městský soud stěžovateli vytkl dvojí (byť na sebe navazující) pochybení. Za prvé, jím přijatý závěr o převažujícím významu hesla v jeho extremistické podobě shledal nedostatečně podloženým (bod 49 napadeného rozsudku); s ohledem na doplněné dokazování navíc i nesprávným (body 49 až 64 a bod 66 napadeného rozsudku). Za druhé, v návaznosti na absenci převažujícího nepřípustného významu hesla městský soud stěžovateli vytkl, že nezohlednil okolnosti (kontext) používání hesla a svolaného shromáždění (osobu svolavatele, časovou prodlevu a předchozí přístup k heslu, průběh předchozích propalestinských shromáždění a význam místa, kde bylo shromáždění svoláno: body 67 až 72 napadeného rozsudku). Podle městského soudu by přitom zohlednění těchto kritérií muselo vést stěžovatele k závěru, že důvod pro zákaz shromáždění nebyl dán (bod 73 napadeného rozsudku). [20] Stěžovatel v kasační stížnosti nijak nerozporuje argumentaci městského soudu, podle níž neměl svůj závěr o převažujícím extrémistickém významu hesla dostatečně podložen. V rámci věcné argumentace ohledně samotného významu hesla se stěžovatel omezuje jen na obecný nesouhlas s městským soudem, aniž by přímo a adresně reagoval na konkrétní důvody, které městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí na podporu svého závěru uvedl. Taková kasační argumentace nicméně nemůže závěr vyslovený v napadeném rozsudku zpochybnit. [21] Stěžovatel v zásadě setrval jen na své dosavadní pozici o extremistickém významu hesla a pouze ve vší obecnosti namítl, že městský soud nevzal dostatečně v potaz současný kontext užití hesla a jeho vývoj. Významy hesla, kontexty jeho použití a vývojem se nicméně městský soud podrobně zabýval, k čemuž navíc ustanovil jako znalce ad hoc prof. M. Mareše. Dospěl přitom ke zcela konkrétnímu závěru, podle něhož heslo má sice dva nepřípustné (extrémistické, resp. až genocidní) významy, nejde však o významy jediné (celkem lze identifikovat pět různých významů hesla) ani jednoznačně převažující, a to ani v současné době v návaznosti na útoky Hamásu ze dne 7. 10. 2023 (srov. zejména body 52, 53 a 66 napadeného rozsudku). Právě z toho důvodu městský soud konstatoval, že pro učinění závěru o používání hesla v extremistickém významu je nutné zohledňovat veškeré okolnosti věci, což však stěžovatel neučinil (body 64 a 66 napadeného rozsudku). [22] Stěžovateli proto nelze přisvědčit, že by jím zmiňovaná hlediska (kontext a vývoj hesla) městský soud nevzal dostatečně v potaz. Za situace, kdy sám stěžovatel nepředkládá žádnou adresnou oponentní polemiku (např. jaké konkrétní významné okolnosti ve vývoji hesla městský soud nezohlednil) a ani nijak nezpochybňuje důkazy, na základě kterých k citovanému závěru městský soud dospěl (zejména znalecký posudek prof. M. Mareše), nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu provádět přezkum správnosti jím přijatých skutkových zjištění. [23] Skutkové závěry městského soudu o významu hesla a jeho vývoji nezpochybňují ani poukazy stěžovatele na některé pasáže ze znaleckého posudku prof. M. Mareše. Všechny stěžovatelem zmiňované okolnosti (extremistický význam hesla, změna kontextu hesla v čase, jeho užívání extrémistickými skupinami, možné připodobnění k symbolu hákového kříže či hesla „Na Stráž“) totiž městský soud výslovně v napadeném rozsudku zohlednil. Právě mimo jiné s ohledem na stěžovatelem odkazovaný znalecký posudek M. Mareše městský soud konstatoval, že nadále převládají různé významy hesla. V českém prostředí nelze určit, že by extrémistický význam byl dominantním. Citované heslo tudíž nelze připodobňovat k symbolům, u kterých extrémistický charakter jednoznačně převládá, např. symbol hákového kříže (bod 53 napadeného rozsudku). Tyto závěry mají oporu ve vyjádřeních znalce (shrnutých v bodech 22 až 29 napadeného rozsudku), jak byly předneseny na ústním jednání. Naopak stěžovatel proti rozsudku městského soudu a v něm uvedeným důvodům nestaví žádnou argumentaci. Výše uvedená a městským soudem zdůrazněná klíčová odborná vyjádření znalce navíc stěžovatel přehlíží. [24] Klíčové skutkové závěry městského soudu o i.) existenci více různých významů hesla, z nichž ne všechny jsou radikální, a současně, že ii.) v českém prostředí nepřevládá extremistická podoba hesla, tak nebyly stěžovatelem efektivně zpochybněny. Nejvyššímu správnímu soudu přitom nepřísluší, aby nad rámec kasační stížnosti přehodnocoval či doplňoval skutková zjištění. Jeho rolí je posoudit, zda městský soud zjištěné skutkové okolnosti hodnotil po právní stránce správně. Tak tomu v projednávané věci bylo. [25] Podle názoru Nejvyššího správního soudu za uvedené skutkové situace zcela obstojí požadavek městského soudu, aby pro učinění závěru, že má být heslo používáno v jeho radikálním, genocidním významu, bylo přihlédnuto ke všem okolnostem, za kterých je heslo pronášeno (body 64 a 66 napadeného rozsudku). Takový závěr odpovídá ustálené rozhodovací praxi soudů, která u svobody projevu zdůrazňuje, že povahu projevu je nutné hodnotit právě v celém jeho kontextu. Při hodnocení projevu je nezbytné vycházet z premisy, že projev je zásadně přípustný. Ústavní ochrany totiž obecně požívají i šokující a pobuřující projevy, použité k rozproudění veřejné diskuze. Případné omezení svobody projevu je tak pouze výjimkou, kterou je nutno interpretovat restriktivně a lze ji ospravedlnit jen kvalifikovanými okolnostmi (srov. např. nález ÚS ze dne 15. 3. 2005, sp. zn. I. ÚS 367/03, č. 57/2005 Sb. ÚS). [26] Takovou výjimkou z ústavní ochrany svobody projevy jsou například nenávistné projevy. Jak výslovně konstatoval Ústavní soud například v nálezu ze dne 28. 11. 2011, sp. zn. IV. ÚS 2011/10, č. 201/2011 Sb. ÚS: „Omezení či dokonce trestní postih projevů budou nezbytně nutné v demokratické společnosti tehdy, pokud budou tyto projevy (explicitně, ale i implicitně) obsahovat výzvy k násilí či k popírání, zpochybňování, schvalování nebo ospravedlňování zločinů proti lidskosti spáchaných v minulosti (srov. např. tzv. Osvětimskou lež), jakož i k podpoře a propagaci hnutí směřujících k potlačení základních lidských práv a svobod, a to zvláště ve vztahu k některým minoritám. V případě nenávistných projevů přitom není možné zkoumat pouze jejich prvoplánový obsah, nýbrž i jejich celkový kontext, tj. především místo, čas a způsob projevu. To se týká např. projevů pronášených v blízkosti problémových lokalit, míst historicky, nábožensky či identitárně spjatých s určitou menšinou (proti níž následné projevy směřují), nebo jejichž (i třeba skrytým) cílem bude ‚připomínka‘ výročí souvisejícího s lidským utrpením nastalým v dějinách Evropy 20. století právě v důsledku selhání obranných schopností demokracie. V každém případě však musí být předmětný projev za hranou ochrany nikoli jen hypoteticky; aby mohl být postižen, musejí souvislosti jeho realizace vybočovat z naznačených mantinelů.“ Stejný závěr platí i v případě použití symbolů jako jedné z forem projevu. Rovněž u nich je třeba vážit pravou podstatu jejich užití. Spolu s tím je nezbytnou součástí posouzení hrozby, kterou daný symbol představuje, způsob, čas a místo užití. [27] Stejné požadavky klade ostatně i judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Kupříkladu v rozsudcích ve věcech Vajnai proti Maďarsku (rozsudek ze dne 8. 7. 2008, stížnost č. 33629/06) a Gül proti Turecku (rozsudek ze dne 14. 12. 2000, stížnost č. 22676/93) formuloval Evropský soud pro lidská práva požadavek, aby v případě víceznačných symbolů či prohlášení (ve zmíněném případě pěticípá hvězda či provolávání hesel jako „Jsme odvážným hlasem dělníků a rolníků; jsme kulkou lidu nabitou v hlavni zbraně!“, „Politická síla vyrůstá z hlavně zbraně!“ či „My dělníci, rolníci a mladí jsme sjednoceni v lidovém boji!“) byl vždy hodnocen konkrétní kontext, v němž jsou v rámci svobody projevu používány. I když mohou v jednom ze svých významů, a to třeba i ve svém doslovném znění, mít tato hesla násilný charakter či připomínat totalitní režimy, v nichž docházelo k masovému porušování lidských práv, je třeba vždy hodnotit konkrétní záměr těch, kdo takový symbol či slogan použili. Pokud jejich záměr nesměřoval k podněcování násilí a ani nebylo prokázáno vážné a bezprostřední riziko, že by se účastníci shromáždění násilí dopouštěli či že by v zemi bezprostředně hrozilo obnovení komunistické diktatury, není možné podle Evropského soudu pro lidská práva takové slogany a symboly paušálně zakazovat či postihovat, jelikož takový zásah by postihoval i jednání a myšlenky chráněné čl. 10 a 11 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“). [28] Pokud tedy podle zjištění městského soudu nemá heslo již na první pohled jednoznačnou povahu nepřípustného nenávistného projevu (směřujícího k popírání či omezování práv jiných), jako například stěžovatelem zmiňovaný symbol hákového kříže, a tudíž jde o heslo víceznačné, resp. vícevýznamové, je nutné kontext jeho použití (osoby, místo, způsob, účel) vždy blíže zkoumat, aby mohl být učiněn závěr, zda jde o projev ústavně chráněný, nebo naopak v demokratické společnosti již nepřípustný. [29] Právo shromažďovací představuje součást práva na svobodu projevu v širším smyslu (srov. např. rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008-116, č. 1953/2009 Sb. NSS). Jeho prostřednictvím dochází ke kolektivnímu výkonu svobody projevu (nález ÚS ze dne 5. 5. 2015, sp. zn. II. ÚS 164/15, č. 88/2015 Sb. ÚS). Právě citované závěry vyslovené na pozadí svobody projevu je tak nutné vztáhnout obdobně i na výkon shromažďovacího práva podle čl. 19 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, resp. čl. 11 Úmluvy, včetně otázky zákazu shromáždění podle § 10 zákona o právu shromažďovacím. [30] Právě uvedené znamená, že nelze přistoupit k apriornímu zákazu shromáždění podle § 10 odst. 1 písm. a) zákona o právu shromažďovacím pouze z důvodu, že shromáždění bylo svoláno za účelem podpory víceznačného hesla, z nichž některé významy jsou prokazatelně extrémistické, resp. genocidní, pokud tento význam není jednoznačně dominantní a deklarovaným účelem shromáždění má být podpora hesla v jeho jiném, přípustném významu. [31] Nejvyšší správní soud závěrem připomíná, že česká právní úprava zákona o právu shromažďovacím je nastavena velice otevřeně. Cílem je zajistit co nejširšího uplatnění ústavně zaručeného práva pokojně se shromažďovat a s tím spjaté svobody slova. Jedná se pravda o kontext lokální, ale v posuzované věci pro stanovení obecné rovnováhy mezi právem se svobodně shromažďovat a jinými právy či zájmy neméně důležitý. Ohlášení shromáždění nepodléhá povolení ze strany orgánů veřejné moci (§ 1 odst. 3 zákona o právu shromažďovacím). Stát může shromáždění zakázat, avšak pouze z důvodů stanovených zákonem, s ohledem na legitimní cíle a jako krajní prostředek, pokud nepřipadá v úvahu přijetí mírnějšího omezení. [32] Důvody ospravedlňující zákaz oznámeného shromáždění mohou být rozličné. Reagují buď na nevhodnost zvoleného místa [např. blízkost budov Parlamentu, srov. § 1 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím; či místa, kde by účastníkům hrozilo nebezpečí, srov. § 10 odst. 2 písm. a) téhož zákona], nevhodnost zvoleného času [kolize s jiným shromážděním na stejném místě v daný čas dle § 10 odst. 2 písm. b) zákona o právu shromažďovacím], anebo právně nepřípustnou podobu shromáždění [v případech stanovených v § 10 odst. 1 písm. a) až c) zákona o právu shromažďovacím]. Zatímco však v případě prvních dvou situací dochází pouze k omezení shromáždění z hlediska zvoleného místa a času, a tudíž samotné shromáždění lze uskutečnit v zamýšlené podobě na jiném místě či v jiný čas, v případě třetí kategorie je důsledkem uplatněného zákazu nemožnost shromáždění uskutečnit. [33] Zákaz shromáždění z důvodů vymezených v § 10 odst. 1 zákona o právu shromažďovacím je tudíž vážným zásahem do ústavně zaručeného práva pokojně se shromažďovat a svobody projevu, neboť jeho důsledkem je nemožnost tato práva vykonat. K zákazu shromáždění z těchto důvodů tak nelze přistupovat preventivně jako možná reakce na toliko potenciální nebezpečí. Jakékoli omezení politických práv, jako např. právě práva shromažďovacího, je totiž třeba posuzovat s krajní obezřetností (srov. např. rozsudek NSS ze dne 5. 11. 2007, čj. 8 As 51/2007-67, č. 1468/2008 Sb. NSS). Zákonem stanovené předpoklady pro odůvodněný závažný zásah do shromažďovacího práva ze strany orgánů veřejné moci v podobě zákazu shromáždění tudíž musí být prokazatelně naplněny. Pokud existují pochybnosti o naplnění předpokladů umožňujících shromáždění zakázat, nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu k zákazu shromáždění přistoupit. V pochybnostech musí být rozhodnuto ve prospěch výkonu shromažďovacího práva. To nicméně nevylučuje možnost stanovit podmínky shromáždění či zasáhnout na místě, a to ať už za pomoci pokynů podle § 8 zákona o právu shromažďovacím, tak rozpuštěním shromáždění v těch případech, kdy až v jeho průběhu nastanou okolnosti, které by jinak odůvodnily zákaz shromáždění podle § 10 zákona o právu shromažďovacím (§ 12 odst. 2 až 5 téhož zákona). [34] V projednávané věci stěžovatel zakázal shromáždění na základě § 10 odst. 1 písm. a) zákona o právu shromažďovacím. Podle tohoto ustanovení platí, že shromáždění lze zakázat v případě, pokud účel shromáždění směřuje k výzvě popírat nebo omezovat osobní, politická nebo jiná práva z důvodů v tomto ustanovení vymezených; případně pokud účel shromáždění směřuje k výzvě ze stejných důvodů rozněcovat nenávist a nesnášenlivost. [35] Jak konstatoval městský soud, dva z pěti významů sporného hesla jsou radikální. Svolání shromáždění na podporu hesla v jeho extremistických významech by bezesporu mohlo naplňovat předpoklady pro zákaz shromáždění podle § 10 odst. 1 písm. a) zákona o právu shromažďovacím. Žalobce nicméně deklaroval účel shromáždění jako podporu hesla „v jeho nenásilné původní podobě za rovnost, svobodu a spravedlnost pro všechny lidi žijící od řeky Jordán ke Středozemnímu moři“. Nenásilné významy hesla přitom podle stejných skutkových zjištění městského soudu, která nebyla v řízení o kasační stížnosti zpochybněna, skutečně existují a nejsou, oproti radikálním významům hesla, marginální či úplně potlačené. Extrémistické významy hesla nejsou jednoznačně převládající. Nelze proto preventivně a bez náležitého zvážení dalších rozhodných okolností a kontextu přistoupit k zákazu svolaného shromáždění na podporu mnohoznačného hesla jen z důvodu, že některý z jeho významů je nevhodný. Jak uvedl již městský soud v bodě 67 napadeného rozsudku, tímto postupem stěžovatel vtiskl žalobci znak podpory radikálního řešení, proti kterému se žalobce dle svých deklarací sám staví. [36] Za důležité Nejvyšší správní soud také považuje, že žalobce mohl mít legitimní důvod ke svolání shromáždění za účelem podpory chápání hesla v jiném než jeho radikálním pojetí. Jak uvedl již městský soud v napadeném rozsudku, shromáždění bylo svoláno před budovu Ministerstva vnitra, které veřejně deklarovalo svůj záměr používání hesla do budoucna kriminalizovat (bod 71 napadeného rozsudku). Pokud má být přitom vedena veřejná diskuse a kritizován přístup státu, který chce do budoucna určité víceznačné heslo chápat výlučně v jeho radikálním, nepřípustném významu, a z toho důvodu jeho užívání sankcionovat prostředky trestního práva, nenabízí se mnoho jiných vhodných prostředků k dosažení uvedeného cíle, než je právě svolání shromáždění před budovu příslušného orgánu státní moci, a to v době, kdy je tato snaha aktuální. Ve světle právě uvedeného se tak jeví žalobcem oznámený účel shromáždění jako legitimní. [37] Nejvyšší správní soud nicméně zdůrazňuje, že právě uvedeným závěrem není nijak zpochybněna možnost správního orgánu ve výjimečných případech zakázat shromáždění z důvodu jeho skutečného (a nikoli oznámeného) účelu, jak již výslovně judikatura připustila (srov. rozsudky čj. 8 As 51/2007-67 a čj. 8 As 7/2008-116). To však v projednávané věci stěžovatel neučinil. Stěžovatel v napadeném rozhodnutí neposuzoval, zda se skutečný účel shromáždění liší od účelu oznámeného žalobcem. Jak uvedl již městský soud v bodě 67 napadeného rozsudku, stěžovatel namísto úvah o odlišnosti skutečného účelu shromáždění nepřípustně proměnil žalobcem oznámený účel shromáždění na antiizraelský a antisemitský záměr, a to navíc na základě nesprávného skutkového východiska o převažujícím nepřípustném (extrémistickém) významu hesla. [38] Nejvyšší správní soud proto shrnuje, že pokud chtěl stěžovatel zakázat žalobcem oznámené shromáždění na podporu mnohoznačného hesla, jež může být užíváno rovněž v radikálním významu, jelikož měl za to, že účel tohoto shromáždění směřuje k popírání nebo omezování práv a svobod, měl tak učinit na základě posouzení skutečného účelu. Oznámený účel shromáždění totiž k zákazu dle § 10 odst. 1 písm. a) zákona o právu shromažďovacím nepostačoval. [39] Judikatura přitom zdůrazňuje, že odlišnost skutečného účelu od účelu oznámeného je správní orgán povinen prokázat (rozsudek NSS ze dne 11. 3. 2011, čj. 8 As 15/2011-72, č. 2311/2011 Sb. NSS). Nelze tak přisvědčit ani zbylým kasačním námitkám, jimiž stěžovatel zpochybňuje závěr městského soudu, že se měl zabývat určitými dalšími okolnostmi svolaného shromáždění, jako je osoba svolavatele, časovým odstupem od útoku Hamásu, zvoleným místem shromáždění, předchozí praxí ve vnímání hesla či průběhem předchozích propalestinských shromáždění. Nejvyšší správní soud je naopak přesvědčen, že s ohledem na mnohoznačnost hesla musel stěžovatel tyto okolnosti věci a svolaného shromáždění podrobně zohlednit, aby mohl dospět k závěru, že shromáždění je skutečně svoláno za účelem výzvy popírat nebo omezovat osobní, politická nebo jiná práva, jak vyžaduje § 10 odst. 1 písm. a) zákona o právu shromažďovacím. Potřeba zohledňovat okolnosti svolaného shromáždění, jako jsou ty výslovně vyzdvihnuté městským soudem, ostatně plyne i z judikatury správních soudů (např. rozsudek čj. 8 As 7/2008-116). [40] Jelikož tyto okolnosti stěžovatel ve svém rozhodnutí nezohlednil, a naopak přijal nepodložený závěr o převažujícím radikálním významu hesla v kontextu oznámeného shromáždění, nemohou jeho kasační námitky obstát. [41] Nejvyšší správní soud proto pouze již ve stručnosti ke zbylým kasačním námitkám stěžovatele uvádí, že požadavek na hodnocení osoby svolavatele městský soud vznesl jakožto posouzení možné záruky, že účel shromáždění nebude zneužit k popírání nebo omezování práv (bod. 70 napadeného rozsudku), nikoli tedy v opačném směru, že by osoba svolavatele vypovídala o extrémistickém použití hesla, jak stěžovatel v kasační stížnosti rozvádí. Nejvyšší správní soud chápe zvýšené nároky spojené s rozhodováním o zákazu shromáždění v krátké lhůtě 3 dnů. Jak nicméně již uvedl v rozsudku čj. 8 As 15/2011-72, existence lhůty nesmí vést ke zpochybnění standardů kladených na kvalitu rozhodnutí o zákazu shromáždění. [42] Pokud jde o význam místa shromáždění, stěžovateli lze přisvědčit, že s využitím moderních technologií lze průběh shromáždění snadno přenášet. Tuto skutečnost nicméně nelze pojímat natolik široce, aby vyprázdnila pojem shromáždění a nahradila jej vlastně pojmem (globálního) vysílání. I v době moderních technologií zůstává základním parametrem shromáždění vyjádření určitého přesvědčení na veřejnosti ve skupině fyzicky přítomných lidí na určitém místě. Místo shromáždění tak zůstává navýsost relevantní. Konkrétní místo, na kterém se má shromáždění konat, totiž může mít vypovídající hodnotu o skutečném účelu shromáždění. V projednávané věci lze právě s ohledem na okolnosti a deklarovaný účel svolaného shromáždění popsané výše v bodě [37] tohoto rozsudku místo shromáždění před budovou Ministerstva vnitra považovat za vhodné. Pokud navíc shromáždění bez dalšího jednoznačně nesměřuje k popírání nebo omezování práv osob, jak je tomu i v nyní projednávané věci, nelze jeho uskutečnění před budovou Ministerstva vnitra chápat jako signál státu na vzdání se hájení práv ohrožených skupin obyvatel, jak stěžovatel namítá. [43] Argumentace týkající se časové prodlevy a předchozí praxe stěžovatele v přístupu k heslu sice může být podle názoru Nejvyššího správního soudu legitimní, nemůže však již nyní zpochybnit korektní závěr městského soudu, že tyto okolnosti stěžovatel nesprávně nezohlednil. Nejvyšší správní soud však považuje za vhodné upřesnit závěr městského soudu, podle něhož v minulosti nedocházelo k mírnějším postupům stěžovatele proti skandování hesla na shromáždění. Jak stěžovatel korektně uvedl v kasační stížnosti, k takovému zásahu ze strany stěžovatele alespoň v jednom případě došlo, a to pokynem na místě, aby se účastníci shromáždění zdrželi skandování hesla (ve věci ochrany před nezákonným zásahem rozhodl městský soud rozsudkem ze dne 28. 2. 2024, čj. 9 A 141/2023-58, kasační stížnost nyní projednává NSS pod sp. zn. 6 As 85/2024). Byť tedy z tohoto důvodu je potřebné argument městského soudu ohledně předchozí praxe stěžovatele korigovat, na posouzení projednávané věci tato skutečnost ničeho nemění. [44] Nejvyšší správní soud konečně souhlasí i se závěrem městského soudu, že poklidný průběh předchozích propalestinských shromáždění může svědčit o umírněném způsobu užívání hesla (bod 72 napadeného rozsudku). Byť je kasační argumentace stěžovatele odlišností účelů jednotlivých předchozích shromáždění v zásadě pravdivá, tento klíčový závěr nijak nezpochybňuje. Stěžovatel totiž opakovaně vychází z nesprávného východiska, podle něhož je význam hesla v každém případě stejný, a to genocidní, a tudíž nepřípustný, a proto důvodem k zakázání shromáždění. Tento závěr však nemůže z výše uvedených důvodů obstát. [45] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že se ztotožnil se závěrem městského soudu, podle něhož v nyní projednávané věci nebyl zákaz žalobcem oznámeného shromáždění, jak k němu přistoupil stěžovatel v napadeném rozhodnutí, důvodný. S ohledem na skutkový závěr o mnohoznačnosti sporného hesla nebylo možné žalobcem oznámený účel shromáždění směřující k podpoře hesla v jeho přípustném, nenásilném významu chápat bez dalšího jako účel směřující k výzvě popírat a omezovat osobní a politická práva osob pro jejich národnost, původ, politické smýšlení a náboženské vyznání ve smyslu § 10 odst. 1 písm. a) zákona o právu shromažďovacím, a tudíž z toho důvodu shromáždění preventivně zakázat. Jak nicméně uvedl již městský soud v bodě 73 napadeného rozsudku, tento závěr stěžovateli v žádném případě nebrání stanovit podmínky pro konání shromáždění, udělovat pokyny k zajištění jeho průběhu či v případě potřeby rozpustit probíhající shromáždění, nazná-li, že shromáždění neprobíhá v souladu s oznámeným záměrem, tzn. že heslo není hlásáno v jeho umírněném významu, ale v radikálním kontextu, jak se k němu hlásí některé extremistické či teroristické organizace.

decision_101.txt

k § 27 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon) Zákon č. 289/1995 Sb., o lesích, nebrání vlastníku lesa požádat dle § 27 téhož zákona o schválení nového lesního hospodářského plánu před uplynutím doby platnosti stávajícího lesního hospodářského plánu. Orgán ochrany lesa při stanovení závazných ustanovení nově schvalovaného lesního hospodářského plánu zohlední míru naplnění závazných ustanovení platného lesního hospodářského plánu ke dni svého rozhodnutí. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2016, čj. 1 As 287/2015-51) Prejudikatura: č. 1780/2009 Sb. NSS Věc: Společnost s ručením omezeným FINE DREAM proti Ministerstvu zemědělství o námitky proti neschválení lesního hospodářského plánu, o kasační stížnosti žalobkyně. Ministerstvo zemědělství dne 15. 9. 2011 rozhodlo podle § 89 odst. 2 správního řádu a podle § 27 odst. 3 lesního zákona o neuznání námitek proti neschválení lesního hospodářského plánu zpracovaného na období 2011-2020 pro lesní hospodářský celek Kluk podaných podle § 27 odst. 3 lesního zákona. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad, který ministr zemědělství rozhodnutím ze dne 13. 1. 2012 zamítl a potvrdil původní rozhodnutí I. stupně. Proti rozhodnutí ministra podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, ve které namítala mimo jiné nesprávnost názoru, že předčasné ukončení platnosti lesního hospodářského plánu a jeho nahrazení novým odporuje jak jeho povaze, tak lesnímu zákonu. Městský soud žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 27. 10. 2015, čj. 9 A 47/2012-41. Námitku, že předčasné skončení platnosti lesního hospodářského plánu neodporuje právním předpisům, označil za nedůvodnou. Zdůraznil, že přestože platná právní úprava nezakazuje vlastníkovi lesa navrhnout schválení nového hospodářského plánu v době platnosti dříve schváleného plánu, nový plán bude schválen pouze tehdy, nebude-li v rozporu s lesním zákonem a dalšími právními předpisy. Žalobkyně měla postupovat v souladu s § 27 odst. 4 lesního zákona. Připuštěním možnosti zkrácení doby platnosti lesního hospodářského plánu by ustanovení o maximální celkové výši těžeb přestala plnit svou funkci a stala by se nadbytečnými. Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní namítla nesprávnost závěru o nemožnosti zkrácení doby platnosti lesního hospodářského plánu. Na schvalování lesního hospodářského plánu lze vztáhnout účinky čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 4 Ústavy, podle nichž každý může činit, co není zákonem zakázáno a nikdo nesmí být nucen činit to, co zákon neukládá. Žádný platný zákon přitom vlastníkům lesa nezakazuje navrhnout schválení nového lesního hospodářského plánu ještě v době platnosti plánu schváleného dříve a předchozí ukončení platnosti plánu dřívějšího ani nikde neoznačuje za podmínku schválení plánu nového. Právní povaha lesních hospodářských plánů je charakterizována v § 24 odst. 1 lesního zákona, z něhož lze dovodit, že plány nejen mohou, ale i musí podléhat dispozičním úkonům vlastníka lesa, přičemž není důvod se domnívat, že se tyto úkony nemohou týkat doby platnosti lesního hospodářského plánu. Je-li plán v § 24 odst. 1 lesního zákona označen za nástroj vlastníka lesa, je jím nepochybně míněn aktuální vlastník, nikoli osoba, jíž svědčilo vlastnické právo v okamžiku schvalování lesního hospodářského plánu. Žalobkyně je tak nucena řídit se plánem zpracovaným odlišnou osobou, která mu jej nadto odmítla předat, a navíc pouze pro část jeho pozemků v dané oblasti. Je tak zcela popřen význam a smysl ustanovení lesního zákona o plánu jakožto „nástroji vlastníka lesa“. Stěžovatelka považuje za nesprávnou argumentaci soudu, že byl namístě postup podle § 27 odst. 4 lesního zákona. Sama existence těžebních ukazatelů uvedených v § 8 a příloze č. 5 vyhlášky č. 84/1995 Sb. neprokazuje, že předčasné zkrácení platnosti plánu a jeho nahrazení novým vždy a za všech okolností znemožňuje zachování trvalého a rovnoměrného plnění dřevoprodukční funkce lesa. Těžební ukazatele se pro odvození závazného ustanovení „maximální celková výše těžeb“ totiž použijí v naprosto stejné podobě a naprosto stejném rozsahu, ať již vlastník lesa navrhuje předčasné zkrácení platnosti existujícího lesního hospodářského plánu a jeho nahrazení plánem novým, nebo změnu závazných ustanovení plánu podle § 27 odst. 4 lesního zákona. V obou případech může být požadavek vlastníka lesa s požadavkem na zachování trvalého a rovnoměrného plnění dřevoprodukční funkce lesa jak v rozporu, tak i v souladu. Je na orgánu státní správy lesů, aby posoudil, která z obou možností v konkrétním případě platí. Pokud vlastník lesa postupem podle § 27 odst. 4 lesního zákona navrhne takovou změnu závazných ustanovení plánu, která z hlediska principu zachování trvalého a rovnoměrného plnění dřevoprodukční funkce lesa obstojí a bude proto možné ji schválit, musí z hlediska principu zachování trvalého a rovnoměrného plnění dřevoprodukční funkce lesa obstát i návrh na předčasné ukončení stávajícího plánu a schválení plánu nového, který obsahuje totožné výsledné hodnoty závazných ustanovení. Pro posouzení, zda vlastníkem požadovaná změna závazných ustanovení plánu je v souladu s požadavky na zachování funkcí lesa v rámci lesního hospodářského celku a s dalšími právními předpisy na úseku ochrany životního prostředí, není rozhodující forma, v níž má být změna provedena (v intencích změna plánu podle § 27 odst. 4 lesního zákona vs. schválení plánu nového spojená s předčasným ukončením platnosti plánu stávajícího), nýbrž obsah navrhované změny. Je-li předčasné ukončení platnosti úkonem vlastníka přípustné u lesních hospodářských osnov, které nejsou nástrojem vlastníka lesa, nýbrž nástrojem pro zjištění stavu lesa a pro výkon státní správy lesů, je a maiori ad minus nutné tuto možnost připustit i u lesních hospodářských plánů. I v takovýchto případech je ovšem na orgánech státní správy lesů, zda navrhovaný lesní hospodářský plán schválí, nebo jej naopak neschválí pro rozpor s lesním zákonem spočívající v porušení principu zachování trvalého a rovnoměrného plnění dřevoprodukční funkce lesa, na který poukazuje městský soud. Závěr o akceptovatelnosti navrhovaného plánu se však musí opírat o individualizované posouzení založené na výsledcích dokazování, nikoliv na dogmatických hypotézách. Podle názoru stěžovatelky nelze učinit paušální závěr, že platnost již jednou schváleného plánu není možné nikdy a za žádných okolností ukončit a schválený plán nahradit plánem novým, aniž by byl ohrožen smysl, účel a poslání plánu původního. Stav, kdy navržený nový lesní hospodářský plán pro všechny pozemky nového vlastníka odporuje hlavnímu účelu lesních hospodářských plánů, tj. je na újmu zachování funkcí lesa v rámci určitého lesního hospodářského celku, popř. nestanoví podmínky hospodaření v souladu s dalšími právními předpisy na úseku ochrany životního prostředí, musí být v řízení o schválení plánu nebo v řízení o námitkách proti neschválení vždy zjištěn dokazováním, neboť k jeho vzniku v žádném případě nedochází automaticky pouhým zkrácením platnosti stávajícího lesního hospodářského plánu jeho nahrazením plánem novým, jak se nesprávně domnívají žalovaný a městský soud. Takové dokazování však v případě neschválení plánu neproběhlo. Žalovaný trval na svém právním názoru a navrhl kasační stížnost zamítnout. Upozornil, že v poslední době sílí tlak ze strany vlastníků lesů na zakotvení institutu zkrácení doby platnosti lesního hospodářského plánu a že žalovaný zpracoval návrh novely § 27 lesního zákona, do něhož by byl včleněn nový odstavec, umožňující v případě slučování dvou nebo více částí lesního majetku za účelem zpracování nového plánu požádat schvalující orgán státní správy lesů o zkrácení doby platnosti plánu. Žalovaný je názoru, že před účinností novely lesního zákona nelze zkrátit dobu platnosti plánu ani ze strany schvalujícího orgánu, ani ze strany vlastníka lesa, který je vázán § 27 odst. 1 lesního zákona. Zdůraznil, že lesní hospodářský plán není jen nástrojem vlastníka lesa, ale také důležitým nástrojem státu k naplnění účelu lesního zákona. Zákonodárce měl na mysli veřejnoprávní postavení tohoto institutu, jestliže v § 27 odst. 1 větě druhé zakotvil, že orgán státní správy lesů může plán schválit jen tehdy, není-li v rozporu s lesním zákonem a ostatními právními předpisy. Předložený návrh LHP Kluk 2011-2020 byl v rozporu s lesním zákonem, protože v sobě zahrnoval část pozemků určených k plnění funkce lesa, pro něž byl až do konce roku 2015 v platnosti schválený LHP Kluk 2006-2015. Tato část návrhu byla předložena ke schválení o pět let dříve, než umožňuje § 27 odst. 1 lesního zákona. Žalovaný zdůraznil, že lesní hospodářský plán není jen nástroj vlastníka lesa. Odmítl-li předchozí vlastník předat stěžovatelce stávající plán, mohla získat jeho kopii u Ústavu pro hospodářskou úpravu lesů Brandýs nad Labem, případně u Krajského úřadu Středočeského kraje jako schvalujícího orgánu státní správy lesů. Lesní hospodářské plány obsahují závazná a doporučující ustanovení, přičemž vlastník lesa je povinen dodržovat pouze ta závazná, jimiž v případě stěžovatelky byla maximální celková výše těžeb a minimální podíl melioračních a zpevňujících dřevin. Již v rozhodnutí I. stupně bylo uvedeno, že pokud stěžovatelce nevyhovovaly stávající porostní typy v LHP Kluk 2006-2015, mohla využít alternativy, kterou připouští příloha č. 3 vyhlášky Ministerstva zemědělství č. 83/1996 Sb., o zpracování oblastních plánů rozvoje lesů a o vymezení hospodářských souborů, a požádat o změnu závazného ustanovení plánu z důvodu změny v hospodářských záměrech vlastníka. Žalovaný dále zastává názor, že přikoupenou část majetku lze zahrnout do již existujícího lesního hospodářského celku, pro který je zpracován LHP Kluk 2006-2015, a to opět změnou závazných ustanovení plánu ve smyslu § 27 odst. 4 lesního zákona a § 12 vyhlášky Ministerstva zemědělství č. 84/1996 Sb., o lesním hospodářském plánování, z důvodu změny podmínek spočívající v zvětšení rozlohy lesního hospodářského celku. Vlastník lesa tedy může přizpůsobit závazná ustanovení plánu svým hospodářským záměrům. Musí tak však učinit v rámci doby platnosti již schváleného plánu. Žalovaný setrvale zastává názor, že dobu platnosti plánu nelze zkrátit. Uvádí příklady, jak lze za stávající právní úpravy obcházet závazná ustanovení maximální celkové výše těžeb při svévolném zkracování doby platnosti lesního hospodářského plánu. Připuštěním, že by vlastník mohl kdykoliv zkrátit dobu platnosti plánu (například každý rok), přestane závazné ustanovení maximální celková výše těžeb plnit svoji funkci a stane se zcela zbytečným. Pak by každý vlastník mohl těžit, co se týče věku, všechny porosty starší 80 let. Zatímco stěžovatelka nespatřuje rozdíl mezi žádostí o změnu závazných ustanovení plánu (§ 27 odst. 4 lesního zákona) a ukončením doby platnosti plánu a předložením nového plánu ke schválení, podle žalovaného jsou zde rozdíly značné. V případě žádosti vlastníka lesa o změnu závazného ustanovení maximální celková výše těžeb z důvodu, že po třech letech vytěžil celé toto závazné ustanovení, mu bude krajským úřadem žádost zamítnuta s odůvodněním, že těžební ukazatele jsou konstruovány na 10 let. Na stejnou dobu byl vlastníkovi také plán schválen. Jestliže by vlastník lesa vytěžil všechno dřevo za 3 roky, musel by zachovat následujících 7 let těžební klid. Naproti tomu, kdyby vlastník lesa o své vůli ukončil platnost plánu po třech letech, zcela by ignoroval zákonnou lhůtu k předložení nového plánu a předložil nový plán ke schválení po citovaných třech letech, může v novém plánu použít opět desetileté těžební ukazatele, což není v rozporu s platnou právní úpravou, která s takovýmto postupem založeným na zkracování doby platnosti plánu nepočítala. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [29] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k hlavní kasační námitce, spočívající v otázce, zda lze během platnosti předchozího lesního hospodářského plánu schválit návrh nového plánu. [30] Problematika lesního hospodářského plánování je upravena v ustanoveních § 24 až § 27 lesního zákona, podrobnosti stanoví vyhláška č. 84/1996 Sb., o lesním hospodářském plánování. Cílem lesního hospodářského plánování je navrhnout v lese taková hospodářská opatření, aby les po celou dobu své existence plnil všechny své funkce (produkční i mimoprodukční). Cílem právní úpravy lesního hospodářského plánování je rovněž pokrytí všech lesů na území ČR některým z plánovacích nástrojů (lesní hospodářský plán nebo lesní hospodářská osnova), a to bez ohledu na jejich výměru nebo vlastníka (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu 12. 12. 2008, čj. 2 As 64/2008-122, č. 1780/2009 Sb. NSS). [31] Podle § 24 lesního zákona jsou lesní hospodářské plány „nástrojem vlastníka lesa a zpracovávají se zpravidla na deset let“ (odstavec 1). „Plány obsahují ustanovení závazná a doporučující. Závaznými ustanoveními plánu jsou maximální celková výše těžeb a minimální podíl melioračních a zpevňujících dřevin při obnově porostu“ (odstavec 2). Právnické a fyzické osoby, které vlastní více než 50 ha lesa, jsou povinny zabezpečit zpracování lesních hospodářských plánů (odstavec 3) a osoby, pro které byly plány schváleny, jsou povinny dodržovat jejich závazná ustanovení (odstavec 5). [32] Podle § 27 odst. 1 lesního zákona platí, že „[v]lastník lesa, který je povinen hospodařit podle plánu (§ 24 odst. 3), je povinen předložit návrh plánu ke schválení orgánu státní správy lesů ve dvou vyhotoveních nejpozději do 60 dnů po skončení platnosti předchozího plánu. Orgán státní správy lesů plán schválí, pokud není v rozporu s tímto zákonem a ostatními právními předpisy. Jedno vyhotovení schváleného plánu zůstává založeno u místně příslušného orgánu státní správy lesů, který uhradí náklady na pořízení jedné kopie.“ [33] Podle § 27 odst. 4 lesního zákona pak „[p]okud dojde v průběhu platnosti plánu ke změnám podmínek, vyvolávajícím nutnost změny závazného ustanovení plánu, zejména z hlediska ochrany lesa nebo z hlediska zajištění plnění funkcí lesa, musí vlastník lesa požádat schvalující orgán státní správy lesů o změnu příslušného závazného ustanovení“. [34] Možnost ukončení platnosti lesního hospodářského plánu zákon o lesích výslovně nezakotvuje. Pakliže by však bylo možné, aby vlastník lesa předložil a orgán ochrany lesa schválil (nový) lesní hospodářský plán dříve, než uplynula doba platnosti plánu předchozího, nemůže být pochyb o tom, že by se účinnost těchto dvou konkurujících si plánů nepřekrývala, schválením nového plánu by nutně došlo k zániku účinnosti plánu předcházejícího. Není proto ani nezbytné, aby zákon o lesích stanovoval kompetenci orgánu ochrany lesa ke zkrácení platnosti lesního hospodářského plánu, neboť k této skutečnosti by došlo ex lege v důsledku schválení plánu nového. [35] Pokud jde o možnost schválení lesního hospodářského plánu před vypršením účinnosti plánu předchozího, žalovaný zakládá svůj právní názor na jazykovém výkladu výše citovaného § 27 odst. 1 lesního zákona, podle něhož je vlastník lesa povinen předložit plán ke schválení nejpozději do 60 dnů po skončení platnosti předchozího plánu. Dovozuje z toho, že je tak možno učinit pouze v období od skončení platnosti předchozího plánu po 60 dnů. [36] Již tento jazykový výklad je však nesprávný. Formulace „předložit plán ke schválení nejpozději do 60 dnů od skončení platnosti předchozího plánu“ vymezuje konec lhůty pro předložení návrhu lesního hospodářského plánu. Nikoliv však její počátek. Slovní spojení „od skončení platnosti předchozího plánu“ je nutno vnímat jako stanovení výchozího okamžiku pro počítání času do konce lhůty, nikoliv však jako okamžik, v němž nejdříve je možné učinit vymezené podání. Ani jazykový výklad lesního zákona tedy nebrání vlastníku lesa požádat o schválení lesního hospodářského plánu po dobu platnosti plánu předchozího. K takovému závěru nevedou ani jiné výkladové metody. [37] Žalovaný dále argumentuje účelem lesního hospodářského plánování v zásadně desetiletých cyklech a upozorňuje na riziko, jež by dřívější ukončení platnosti lesního hospodářského plánu mělo ve vztahu k plnění závazných ustanovení tohoto plánu. Vlastníci lesa by mohli plně využít schválenou maximální výši těžby za dobu kratší, než na jakou je lesní hospodářský plán, načež by předložili plán nový, vymezující novou výši těžeb. Takto by podle žalovaného docházelo k poškozování lesa vyšší těžbou, než jaká je podle právní úpravy hospodaření v lese přípustná (obdobně, pokud jde o další závazné ukazatele hospodaření v lese). [38] Nejvyšší správní soud si je vědom, že se lesní hospodářské plány zpracovávají na předem stanovenou dobu, zpravidla na deset let. Z celkové koncepce právní úpravy hospodaření v lesích je zřejmé, že se tak děje v zájmu zajištění dlouhodobého a soustavného plnění funkcí lesa, zejména trvalého a rovnoměrného plnění dřevoprodukční funkce. Současně jde o způsob regulace vstřícný k vlastníku lesa, který v rámci takto vymezeného období může, nehledě na jiné regulativy, provádět těžbu a další opatření v lese i podle svých aktuálních hospodářských potřeb či možností. Je tak upřednostněn dlouhodobý pohled na stav, vývoj i ochranu lesa. [39] Ani tento systém v zásadě deceniálního hospodaření v lesích tak ale vlastníku lesa nebrání, aby vytěžil objem dřeva odpovídající maximální celkové výši těžeb dříve, ať už z uvedených důvodů hospodářských nebo například v reakci na mimořádné události typu polomu či kalamitního výskytu škůdců. [40] V extrémních případech může dokonce dojít i k situaci, že je provedena těžba ve větším než maximálním povoleném objemu. Kromě uvedeného řešení důsledků mimořádných kalamit se tak může stát i na základě předchozího neoprávněného jednání vlastníka lesa či třetích osob. I s takovou eventualitou musí právní úprava plánování v lesích počítat, a také počítá. [41] Obsah lesního hospodářského plánu vždy zohledňuje aktuální reálný stav lesních pozemků a na nich rostoucích lesních porostů ke dni zpracování plánu. Mechanismus odvození závazného ustanovení - maximální celkové výše těžeb - stanoví vyhláška č. 84/1996 Sb., podle níž se výše mýtní těžby stanoví mimo jiné na základě ukazatele „zásoba dřeva v metrech krychlových v jednotlivých věkových stupních příslušného hospodářského souboru zatížených těžebním procentem“ (§ 8 a příloha č. 5 vyhlášky č. 84/1996 Sb.). Přinejmenším tedy právě v tomto kritériu je při zpracování a schvalování nového lesního hospodářského plánu zohledněn aktuální stav lesa, tedy včetně případného „přetěžení“ v uplynulém období. [42] Do nového lesního hospodářského plánu, který bude předložen ještě za platnosti předchozího dokumentu, tedy mohou být zahrnuta pouze taková závazná ustanovení, která odpovídají reálnému stavu území a která zohlední i např. vytěžení přípustného objemu dřeva stanoveného na deceniální období za kratší dobu, a to bez ohledu na důvod takového kácení. Obavy žalovaného stran poškozování lesů nadměrným vytěžováním jsou proto nedůvodné. [43] Neobstojí ani argumentace žalovaného ohledně možného řešení situace změnou závazných ustanovení stávajícího lesního hospodářského plánu, resp. zpracováním nového lesního hospodářského plánu jen na část lesů ve vlastnictví stěžovatelky, pro které neexistuje platný lesní hospodářský plán. [44] Změna závazných ustanovení lesního hospodářského plánu je sice podle lesního zákona možná, nutně se však musí týkat buď shodného území (lesního hospodářského celku), pro něž byl původní lesní hospodářský plán vypracován, nebo z něj vyčleněného území menšího v případě jeho nabytí novým vlastníkem. To byl také případ výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 64/2008-122. Právě proto, že závazná ustanovení lesního hospodářského plánu musí reflektovat stav konkrétních lesních porostů, není možné, aby cestou změny byla závazná ustanovení vztažena na jiné lesní pozemky, než pro které byl zpracován platný lesní hospodářský plán. [45] Ani řešení cestou postupného pořizování (dílčích) lesních hospodářských plánů pro nově nabyté pozemky s tím, že doba jejich platnosti by byla předem nastavena k datu konce platnosti stávajícího lesního hospodářského plánu na „hlavní“ lesní pozemky ve vlastnictví určité osoby, nebude vždy reálně možné. Zejména půjde o případy, kdy by jednotlivé nově nabyté pozemky náležely k různým lesním hospodářským celkům, pro které jsou platné různé hospodářské plány s různým koncem své platnosti. Obdobně v případech postupného nabývání dalších lesních pozemků nepodléhajících žádnému lesnímu hospodářskému plánu. Pokud by vůbec bylo možné tyto pozemky „sjednotit“ pod jediný lesní hospodářský plán žalovaným předestřeným způsobem (např. by tu vždy byl platný lesní hospodářský plán pro některé z lesních pozemků ve vlastnictví dotčené osoby), pak by to také mohlo podle okolností trvat značnou dobu a pro vlastníka lesa by to mohlo znamenat naprosto nepřiměřenou finanční i administrativní zátěž. Možnost takového postupu proto nemůže být argumentem, kterým by bylo možno podepřít závěry o nemožnosti schválení lesního hospodářského plánu před skončením doby platnosti plánu stávajícího. [46] Není pochyb, že v projednávané věci měla stěžovatelka po nabytí lesů do svého vlastnictví možnost postupovat podle § 27 odst. 4 lesního zákona, a pro pozemky, pro které do té doby nebyl schválen lesní hospodářský plán, si nechat vypracovat a schválit lesní hospodářský plán na dobu do ukončení platnosti již existujícího lesního hospodářského plánu pro LHC Kluk, aby tak oba dva lesní hospodářské plány skončily svou platnost ve stejnou dobu. Vzhledem na výše uvedené to však, i s ohledem na dispoziční zásadu ovládající řízení o schválení lesního hospodářského plánu, nemůže být důvodem pro neschválení lesního hospodářského plánu zpracovaného pro všechny pozemky stěžovatelky. [47] Nadto soud ve vztahu k argumentaci žalovaného ohledně předčasného kácení podotýká, že v nyní posuzované věci se o případ nadměrné těžby nejedná - podle tvrzení stěžovatelky, které žalovaný nikterak nerozporuje, byla v období do roku 2011 (tedy zhruba za jednu polovinu období platnosti územního plánu) provedena těžba v rozsahu cca jedné pětiny maximální povolené výše těžby podle platného lesního hospodářského plánu. [48] Nejvyšší správní soud nepřehlédl ani další okolnosti projednávané věci. Poté, co stěžovatelka požádala o schválení lesního hospodářského plánu pro LHC Kluk na období 2011-2020, orgán státní správy lesů postupoval podle § 26 odst. 3 lesního zákona a oznámil právnickým a fyzickým osobám, jejichž práva, právem chráněné zájmy či povinnosti mohou být dotčeny, a orgánům státní správy, že mohou uplatnit připomínky a požadavky na zpracování plánů nebo osnov. K návrhu bylo doloženo rovněž souhlasné závazné stanovisko orgánu ochrany přírody. Dne 22. 4. se konalo závěrečné šetření, přičemž v jeho závěru bylo doporučeno návrh lesního hospodářského plánu schválit. Následně vydaný schvalovací výměr, jímž správní orgán lesní hospodářský plán neschválil se stručným odůvodněním, že nový plán lze předložit až na počátku roku 2016 (tj. po skončení platnosti schváleného LHP 2006-2015), byl tak pro stěžovatelku nutně překvapivý. Z nastíněného postupu je zřejmé, že ani příslušný orgán ochrany lesa, jemuž musela být existence platného lesního hospodářského plánu známa, neměl za nepřípustné v dané situaci nový plán projednávat. V opačném případě by se jednalo o šikanózní postup, porušující nejen zásadu hospodárnosti, ale i další principy činnosti správních orgánů, a to se všemi důsledky.

decision_1010.txt

k § 80 trestního zákoníku (č. 40/2009 Sb.) k § 46a odst. 1 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákonů č. 379/2007 Sb., č. 427/2010 Sb., č. 103/2013 Sb. a č. 314/2015 Sb. Jestliže cizinec opakovaně a svévolně nerespektuje jemu uložený trest vyhoštění ve smyslu § 80 trestního zákoníku z roku 2009 tím, že se i nadále zdržuje na území České republiky, zavdává tímto dostatečný důvod k přijetí domněnky, že může představovat nebezpečí pro veřejný pořádek ve smyslu § 46a odst. 1 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2016, čj. 2 Azs 122/2016-79) Prejudikatura: č. 2420/2011 Sb. NSS, č. 2950/2014 Sb. NSS, č. 3462/2016 Sb. NSS. Věc: Oleksandr D. (Ukrajina) Ministerstvu vnitra o zajištění cizince, o kasační stížnosti žalobce. Rozhodnutím ze dne 11. 2. 2016 žalovaný ve smyslu § 46 odst. 1 písm. c) zákona o azylu rozhodl o tom, že žalobce bude zajištěn v zařízení pro zajištění cizinců, a dobu trvání určil ve smyslu § 46 odst. 5 zákona o azylu do dne 29. 5. 2016. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Krajského soudu v Ústí nad Labem žalobu, kterou krajský soud zamítl rozsudkem ze dne 31. 3. 2016, čj. 78 Az 8/2016-24. Krajský soud v odůvodnění zamítavého rozsudku zejména uvedl, že rozhodnutí žalovaného se nezakládá pouze na tom, že žalobce pobýval nelegálně na území České republiky. Dne 4. 11. 2014 totiž Okresní soud Brno-venkov proti žalobci vydal trestní příkaz (sp. zn. 3 T 145/2014) z důvodu maření výkonu úředního rozhodnutí dle § 337 odst. 1 písm. b) trestního zákoníku z roku 2009 a byl mu uložen trest vyhoštění na dobu dvou let. Pro nerespektování uloženého trestu byl žalobce rozhodnutím Obvodního soudu pro Prahu 6 ze dne 28. 1. 2016, sp. zn. 2 T 9/2016, odsouzen k trestu vyhoštění v trvání pěti let. Žalobce se však posléze nedostavil k příslušnému oddělení cizinecké policie a nadále pobýval na území České republiky bez platného víza, povolení či cestovního dokladu. Žalobce zde již čtyřikrát neúspěšně žádal o udělení mezinárodní ochrany, přičemž v době řízení o žalobě probíhalo řízení o v pořadí již páté takové žádosti žalobce. Poslední žádost přitom žalobce podal poté, kdy byl policií zajištěn v zařízení pro zajištění cizinců. Dále v odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud uvedl, že „[p]odle § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu ministerstvo rozhodne o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany, s výjimkou žadatele, kterým je nezletilá osoba bez doprovodu, rodič nebo rodina s nezletilými či zletilými zdravotně postiženými dětmi, osoba s vážným zdravotním postižením, těhotná žena nebo osoba, která byla mučena, znásilněna nebo podrobena jiným vážným formám psychického, fyzického či sexuálního násilí, setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování, maximálně však po dobu 120 dní, jestliže je důvodné se domnívat, že by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek, není-li takový postup v rozporu s mezinárodními závazky České republiky.“ Krajský soud konstatoval, že důvody, pro něž přistoupil žalovaný k omezení osobní svobody žalobce, byly řádně vyjádřeny v rozhodnutí žalovaného, které lze označit za plně přezkoumatelné. Dále krajský soud zkoumal, „zda zde jsou důvody pro uložení některého ze zvláštních opatření podle § 47 zákona o azylu, kterými se rozumí rozhodnutím ministerstva uložená povinnost žadatele o udělení mezinárodní ochrany zdržovat se v pobytovém středisku určeném ministerstvem, nebo osobně se hlásit ministerstvu v době ministerstvem stanovené“. Ztotožnil se přitom s žalovaným v tom, že setrvání žalobce v zařízení pro zajištění cizinců je jediným účinným prostředkem, jak žalobci v protiprávním jednání (tj. nerespektování trestu vyhoštění a pobývání na území České republiky bez pobytového oprávnění) do budoucna zabránit, neboť dosavadní přístup žalobce svědčil o tom, že by se zvláštní opatření podle § 47 zákona o azylu minula účinkem. V této souvislosti pak krajský soud odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2014, čj. 9 Azs 192/2014-29. Dřívější jednání žalobce tak i podle krajského soudu zakládá důvodnou obavu z ohrožení veřejného pořádku tak, že je nutno, aby byl zajištěn v zařízení pro zajištění cizinců po celou dobu řízení o mezinárodní ochraně. Krajský soud připustil, že samotná okolnost, že se žalobce nacházel na území České republiky, aniž by k tomu byl oprávněn, není bez dalšího dostatečně intenzivním narušením veřejného pořádku pro účely § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu, nicméně je jím již další pobyt cizince poté, kdy se stalo rozhodnutí o jeho správním vyhoštění vykonatelným, neboť zákonodárce vyjádřil významnou společenskou škodlivost tohoto jednání i zakotvením skutkové podstaty trestného činu maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání podle § 337 odst. 1 písm. b) trestního zákoníku z roku 2009. Proti rozhodnutí krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které namítal, že krajský soud nesprávně posoudil otázku, zda byly dány důvody k jeho zajištění. Krom toho rovněž krajský soud pochybil, když nesprávně interpretoval § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu, přesněji nesprávně vyložil pojem „veřejný pořádek“. Stěžovatel uvedl, že kromě podmínek pro zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců obsažených v § 46a odst. 1 zákona o azylu je třeba též zohlednit příslušnou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“). V rozsudku ze dne 27. 11. 2008, Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07, ESLP připomněl, že „zbavení osobní svobody musí být v souladu s cílem čl. 5 [Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod - pozn. NSS; (dále jen ‚Úmluva‘)], kterým je chránit právo na svobodu a zajistit, aby nikdo nebyl svévolně zbaven osobní svobody [...] - [toto omezení proto] musí proběhnout v dobré víře; musí být také těsně spjato s cílem zabránit dotyčnému v nepovoleném vstupu na území“. Dle stěžovatele je evidentní, že jeho detence nebyla odůvodněná, neboť bylo od počátku zřejmé, že vyhoštění nebude možné realizovat a bude nutné jej propustit po třech měsících na svobodu. Zbavení svobody tedy nebylo těsně spjato s žádným cílem a neproběhlo v dobré víře; šlo tedy o svévolné zbavení stěžovatele jeho osobní svobody. Pokud jde o výklad pojmu „veřejný pořádek“, poukázal stěžovatel na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS, jehož závěry dle stěžovatele nebyly krajským soudem dostatečně reflektovány, neboť nezohlednil celkový smysl příslušné právní úpravy ani celkový smysl zajištění stěžovatele v dané situaci. Samotné chování stěžovatele poté, kdy došlo k jeho propuštění ze zajištění, dosvědčuje, že stěžovatel nepředstavoval žádnou hrozbu pro veřejný pořádek. Stěžovatel tak byl bezdůvodně omezen na svobodě jen proto, aby mu nakonec byl beztak umožněn svobodný pohyb po území České republiky. K tomu stěžovatel dále podotknul, že se bezprostředně před svým zajištěním dostavil na příslušné oddělení cizinecké policie „za účelem vyřešení svých pobytových záležitostí“, což nesouzní se závěrem žalovaného ohledně neúcty stěžovatele k právnímu řádu České republiky. Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil v tom smyslu, že stěžovatel svým jednáním opakovaně porušoval právní předpisy, svévolně pobýval na území České republiky bez platného víza či cestovního dokladu, a mařil výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. Z jednání stěžovatele přitom jasně vyplývá, že nemá v úmyslu z České republiky vycestovat. Nadto má žalovaný za to, že stěžovatel podal žádost o mezinárodní ochranu zcela účelově. Setrval přitom na svém dosavadním názoru, že pro omezení osobní svobody stěžovatele byly dány dostatečné důvody. Pro výklad pojmu „veřejný pořádek“ odkázal žalovaný na stěžovatelem rovněž odkazované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 3 As 4/2010-151. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ (...) Stěžovatel rozporuje závěr žalovaného a krajského soudu, že v jeho případě bylo lze se důvodně domnívat, že by mohl (stěžovatel) představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo pro veřejný pořádek. Žalovaný i krajský soud usoudili stran naplnění uvedené podmínky zajištění žadatele o mezinárodní ochranu kladně na základě předchozího opakovaného soudního postihu žalobce v důsledku nerespektování uloženého trestního i správního vyhoštění. Stěžovatel namítá, že se nejedná o skutečnosti, na základě kterých by byl pro Českou republiku nebezpečný nebo by byl nebezpečím pro veřejný pořádek. Nejvyšší správní soud se výkladem pojmu „veřejný pořádek“ v souvislosti se zajištěním (případně uložením povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců či pobytovém středisku) žadatelů o mezinárodní ochranu ve smyslu § 46a odst. 1 zákona o azylu v minulosti opakovaně zabýval. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2013, čj. 5 Azs 13/2013-30, č. 2950/2014 Sb. NSS, platí, že „za nebezpečí pro veřejný pořádek ve smyslu § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu je třeba považovat pouze hrozbu takového jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, přičemž je nutno zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci“. Vzhledem k vázanosti uplatněnými kasačními důvody se však Nejvyšší správní soud v uvedeném případě nezabýval posouzením toho, zda omisivní jednání spočívající v nerespektování správního a následně i trestního vyhoštění lze kvalifikovat jako nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek ve smyslu uvedeného zákonného ustanovení. Nejvyšší správní soud dále v rozsudcích ze dne 16. 12. 2013, čj. 5 Azs 17/2013-22, ze dne 5. 2. 2014, čj. 1 Azs 21/2013-50, a ze dne 16. 4. 2015, čj. 7 Azs 71/2015-31, vyjádřil názor, že samotný nelegální pobyt cizince, byť ve spojení s nerespektováním rozhodnutí o správním vyhoštění, nepostačuje pro závěr, že cizinec představuje nebezpečí pro veřejný pořádek. Konkrétně ve zmíněném rozsudku čj. 1 Azs 21/2013-50, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „samotná skutečnost nelegálního pobytu a nepodrobení se rozhodnutí o správním vyhoštění, resp. v obecné rovině nedodržování předpisů upravujících pobyt cizinců na území České republiky, v souladu s výše citovanou judikaturou nemůže představovat skutečné, aktuální a závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti“. Nejvyšší správní soud si je vědom, že v nyní posuzovaném případě nabylo nerespektování uloženého správního vyhoštění stěžovatelem navíc roviny trestněprávní, a to hned opakovaně. Nejvyšší správní soud ve své judikatuře již konstatoval, že v případech, kdy intenzita porušování právního řádu má trestněprávní dimenzi, představuje cizinec nebezpečí pro veřejný pořádek (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2014, čj. 2 Azs 10/2013-62, ze dne 19. 2. 2014, čj. 3 Azs 25/2013-39, a ze dne 21. 5. 2014, čj. 6 Azs 33/2014-45). V rozsudku ze dne 10. 3. 2016, čj. 5 Azs 2/2016-30, č. 3462/2016 Sb. NSS, však k tomuto Nejvyšší správní soud uvedl, že „i při posuzování, zda cizinec, resp. žadatel o mezinárodní ochranu, který byl pravomocně odsouzen za trestný čin, představuje nebezpečí pro veřejný pořádek, je třeba zvažovat individuální okolnosti daného případu“. Pokud jde o rozsudek čj. 2 Azs 10/2013-62 tehdejší žadatel o mezinárodní ochranu byl trestán za drogovou kriminalitu. V případě rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 3 Azs 25/2013-39 žalobce na území České republiky pobýval bez jakéhokoliv právního titulu, v rozporu s uloženým správním vyhoštěním (čtyři rozhodnutí o správním vyhoštění) i se soudně uloženými tresty vyhoštění (třikrát odsouzen), byl odsouzen k trestu odnětí svobody v trvání 2 měsíců nepodmíněně za trestný čin maření výkonu úředního rozhodnutí a nelegálně vstoupil a pobýval na území smluvních států. Konečně v případě rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 6 Azs 33/2014-45 pak spočívala trestná činnost, za niž byl zajištěný žadatel o mezinárodní ochranu odsouzen, v trestném činu podplácení, stejně jako v padělání a pozměnění veřejné listiny, a následném nerespektování navazujícího trestu soudního vyhoštění. Dle usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS, samotná skutečnost nelegálního pobytu a nepodrobení se rozhodnutí o správním vyhoštění nepředstavuje skutečné, aktuální a závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, tedy ani veřejného pořádku. Ačkoli tento závěr byl vysloven v souvislosti s výkladem pojmu „nebezpečí pro veřejný pořádek“ dle zákona o pobytu cizinců na území České republiky, lze jej vztáhnout i na obdobný pojem dle zákona o azylu. V souladu s výše uvedeným názorem rozšířeného senátu proto Nejvyšší správní soud v nyní posuzované věci vychází z toho, že samotné nerespektování stěžovateli poprvé uloženého správního vyhoštění není dostatečným základem pro přijetí domněnky o hrozbě pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek. Je však třeba posoudit, zda takovouto domněnku může založit opakované porušení rozhodnutí ukládajícího povinnost opustit Českou republiku, zvláště pak trestněprávní dimenze posuzovaného případu; zde soudem dvakrát uložený trest vyhoštění pro maření výkonu úředního rozhodnutí. Dle Nejvyššího správního soudu je pro individuální posouzení důvodnosti domněnky, že stěžovatel na základě souhrnu svého dosavadního jednání představuje hrozbu pro veřejný pořádek (hrozba pro bezpečnost státu zde zjevně nepřichází v úvahu a ani žalovaný tento důvod zajištění ve svém rozhodnutí neposuzoval), určující právě nesporná skutečnost stěžovatelova nerespektování trestním soudem již podruhé uloženého trestu vyhoštění. Z této je totiž zřejmý stěžovatelův pohrdavý postoj nejen k povinnostem, které mu vyplývají již ze zákona (tj. povinnost pobývání na území České republiky pouze na základě některého ze zákonem rozeznávaných pobytových oprávnění), ale především k povinnostem jemu explicitně a opakovaně uloženým nestranným a nezávislým orgánem moci soudní v rámci trestního řízení soudního, kteréžto je samo o sobě postupem, k jehož aktivaci dochází (má docházet) toliko subsidiárně, v případech, kdy prostředky mírnější (zde správní řízení a v jeho rámci uložené správní vyhoštění) k zajištění plnění zákonných povinností určitého subjektu práva zjevně nepostačují (ultima ratio). Nad nyní uvedené již právní řád České republiky nezná žádné důraznější prostředky jak dosáhnout respektování povinnosti opustit území tohoto státu. Nejvyšší správní soud je názoru, že uvedená okolnost zavdává dostatečný důvod k domněnce, že stěžovatel může představovat nebezpečí pro veřejný pořádek, neboť prokázanou míru, v níž nerespektuje závazné akty výkonu státní moci (jak moci výkonné, tak soudní) vůči své osobě, již nelze označit za tolerovatelný vzorec chování člověka v demokratickém právním státě. Stěží by při hypotetickém masovějším uplatnění uvedeného chování bylo ještě možné hovořit o jakémkoli veřejném pořádku. Nejvyšší správní soud podotýká, že posledně uvedeným nikterak nezpochybňuje závaznost pravomocného rozhodnutí ukládajícího cizinci správní vyhoštění, stejně jako nezpochybňuje povinnost cizince opustit území České republiky v případě, kdy mu tato povinnost byla poprvé uložena pravomocným rozsudkem vydaným v trestním řízení soudním. Je tak třeba připomenout, že rozhodnou otázkou zde není protiprávnost jednání stěžovatele; ta je nesporná. Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že krajský soud posoudil otázku existence důvodné domněnky, že stěžovatel může představovat nebezpečí pro veřejný pořádek, správně. Příslušná kasační námitka proto není důvodná. (...)

decision_1011.txt

k čl. 3 odst. 2 první větě nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (nařízení Dublin III) Pro použití první věty čl. 3 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, tzv. nařízení Dublin III (uvedené ustanovení stanoví příslušnost prvního členského státu, ve kterém byla žádost o mezinárodní ochranu podána, k posouzení žádosti, pokud nemůže být na základě kritérií vyjmenovaných v tomto nařízení určen příslušný členský stát), není rozhodné, že stát, do něhož má být stěžovatel na základě tohoto ustanovení přemístěn, již o první žádosti stěžovatele rozhodl. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 10. 2016, čj. 8 Azs 123/2016-30) Prejudikatura: č. 3447/2016 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 21. 12. 2011, N. S. (C-411/10 a další, Sb. rozh., s. I-13905), ze dne 3. 5. 2012, Kastrati (C-620/10), a ze dne 17. 3. 2016, Mirza (C-695/15). Věc: Arnaldo Aguero S. (Kubánská republika) proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobce. Žalovaný vydal dne 8. 2. 2016 rozhodnutí, kterým vyslovil nepřípustnost žádosti žalobce o udělení mezinárodní ochrany podle § 10a odst. 1 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Řízení o udělení mezinárodní ochrany zastavil podle § 25 písm. i) zákona o azylu a rozhodl o tom, že státem příslušným k posouzení žádosti žalobce je Nizozemské království, a to podle čl. 3 nařízení Dublin III. V odůvodnění se žalovaný zabýval tím, který členský stát je k posouzení žádosti žalobce příslušný. Neshledal v případě žalobce naplněným žádné ze zvláštních kritérií nařízení Dublin III, a proto použil jeho čl. 3 odst. 2, podle něhož je v takovém případě k posouzení žádosti příslušný první členský stát, v němž byla žádost podána. Zjistil, že žalobce podal žádost o mezinárodní ochranu v Nizozemském království v roce 2011. Dále hodnotil, zda v případě Nizozemského království existují závažné důvody se domnívat, že v něm dochází k systematickým nedostatkům, pokud jde o azylové řízení a podmínky přijetí žadatelů, které by dosahovaly možného rizika nelidského či ponižujícího zacházení. Takové důvody neshledal. Uvedl, že Nizozemské království uznalo svou příslušnost k posouzení žádosti žalobce. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Krajského soudu v Hradci Králové žalobu, ve které namítal, že v Nizozemském království byla již jeho žádost zamítnuta s odůvodněním, že je ženatý s občankou Španělského království. To však již neplatí, neboť se žalobce rozvedl, a nevidí důvod, proč by měl znovu žádat o mezinárodní ochranu právě v Nizozemském království. Krajský soud žalobu rozsudkem ze dne 21. 4. 2016, čj. 29 Az 8/2016-36, zamítl. Byl přesvědčen, že žalovaný postupoval v souladu s nařízením Dublin III, a správně dovodil, že k posouzení žádosti žalobce je příslušné Nizozemské království. Neshledal přitom překážky k přemístění žadatele do tohoto státu, neboť se jedná o bezpečnou zemi původu. Krajskému soudu nebylo známo nic o tom (ani to žalobce netvrdil), že by v Nizozemském království existovaly systematické nedostatky v azylovém řízení či podmínkách přijetí žadatelů. K námitce žalobce týkající se rozvodu jeho manželství krajský soud uvedl, že tyto skutečnosti bude žalobce moci uvést po návratu do Nizozemského království a bude moci žádat, aby byly zohledněny při vyřízení jeho žádosti. Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu v celém rozsahu kasační stížností. Nesprávné posouzení právní otázky spatřoval stěžovatel v tom, že čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III nelze v jeho případě použít, protože Nizozemské království již o jeho žádosti o mezinárodní ochranu rozhodlo. Proto dovozoval, že má právo, aby jeho žádost podaná v České republice byla věcně posouzena. To je namístě i vzhledem k době, která uběhla od doby podání žádosti v Nizozemském království, a ke změně poměrů stěžovatele, který již není ženatý s občankou Španělského království. Právě toto manželství bylo přitom důvodem pro zamítnutí žádosti stěžovatele v Nizozemském království. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ V. (...) [12] Podle čl. 3 odst. 1 nařízení Dublin III platí, že: „Členské státy posuzují jakoukoli žádost o mezinárodní ochranu učiněnou státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti na území kteréhokoli z nich, včetně na hranicích nebo v tranzitním prostoru. Žádost posuzuje jediný členský stát, který je příslušný podle kritérií stanovených v kapitole III.“ [13] Podle čl. 3 odst. 2 věty první téhož nařízení platí, že: „Pokud nemůže být na základě kritérií vyjmenovaných v tomto nařízení určen příslušný členský stát, je k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný první členský stát, ve kterém byla žádost podána.“ Druhá věta tohoto ustanovení upravuje výjimku z přemístění žadatele z důvodů systematických nedostatků azylového řízení a podmínek přijetí žadatelů v příslušném členském státě. Třetí věta upravuje postup v případě, že nelze provést přemístění do žádného členského státu určeného na základě kritérií stanovených v kapitole III nařízení ani do prvního členského státu, v němž byla žádost podána. [14] Podle čl. 7 odst. 2 nařízení Dublin III platí, že: „Členský stát, který je příslušný podle kritérii stanovených v této kapitole, se určuje na základě stavu v době, kdy žadatel podal první žádost o mezinárodní ochranu v některém členském státě.“ [15] Stěžovatel přitom v kasační stížnosti nezpochybnil to, že žalovaný i krajský soud v jeho případě neshledali použitelným žádné zvláštní kritérium příslušnosti členského státu obsažené v kapitole III nařízení Dublin III. Zároveň netvrdil, že by existovaly závažné důvody se domnívat, že v Nizozemském království dochází k systematickým nedostatkům, pokud jde o azylové řízení a o podmínky přijetí žadatelů v tomto členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení (tj. výjimka z přemístění žadatele dle čl. 3 odst. 2 věty druhé nařízení Dublin III), nebo že by tuto otázku nedostatečně nebo chybně vyhodnotil žalovaný nebo krajský soud. [16] Proto je výše uvedený postup žalovaného i krajského soudu v projednávané věci nesporný a Nejvyšší správní soud mu nemá co vytknout. Stěžovatel se však domáhá toho, aby se na něj nepoužil čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III, a to na základě důvodů, které toto nařízení výslovně neupravuje. [17] Prvním důvodem, pro který by se dle stěžovatele v jeho případě neměl použít čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III, je to, že o jeho první žádosti Nizozemské království již rozhodlo. [18] Tato námitka je však v rozporu se samotnou podstatou dublinského systému. Pro žadatele o udělení mezinárodní ochrany má dublinský systém znamenat právě to, že žadatel má právo na meritorní posouzení své žádosti o udělení mezinárodní ochrany pouze v jednom členském státě Evropské unie (tzv. „one-chance-only princip“). [19] Cíli dublinského systému jsou nejen racionalizace posuzování žádostí o udělení mezinárodní ochrany a zabránění zahlcení systému povinností státních orgánů zabývat se několikanásobnými žádostmi podanými stejným žadatelem, ale také zvýšení právní jistoty, pokud jde o určování státu odpovědného za posouzení žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Tím dublinský systém směřuje k omezení až vyloučení jevu zvaného „forum shopping“, resp. „asylum shopping“ (srov. např. rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 21. 12. 2011, N. S., C-411/10 a další, Sb. rozh., s. I-13905, bod [79]). Asylum shopping spočívá v tom, že cizinec vede řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany současně nebo postupně v několika státech za tím účelem, aby alespoň v některém státě byl úspěšný. Současně má dublinský systém předejít situaci označované jako „refugee in orbit“, kdy se naopak žádný stát nepokládá za příslušný k meritornímu posouzení žádosti o udělení mezinárodní ochrany, neboť aplikuje princip třetí bezpečné země na členské státy Evropské unie, ve kterých žadatel pobýval před příchodem do státu, který nyní žádost hodnotí. [20] Dublinský systém proto naopak předpokládá, že žadatel podal alespoň jednu žádost, kterou je členský stát povinen přezkoumat, přezkoumává ji, nebo o ní již rozhodl (rozsudek Soudního dvora ze dne 3. 5. 2012, Kastrati, C-620/10, bod [45]). [21] I z toho důvodu výše citovaný čl. 7 odst. 2 nařízení Dublin III stanoví, že se členský stát určuje jako příslušný (i k posouzení nové žádosti) na základě stavu v době, kdy žadatel podal první žádost o mezinárodní ochranu v některém členském státě. Předpokládá tedy možnost, že žadatel podá více žádostí v různých státech. To je ostatně podstatou zmiňovaného asylum shopping, kterému se dublinský systém brání, a to tak, že je-li to možné, určuje příslušným rozhodovat o všech žádostech téhož žadatele jediný členský stát. [22] Bylo by možné namítnout, že čl. 7 odst. 2 nařízení Dublin III určuje rozhodný stav (doba, kdy žadatel podal první žádost o mezinárodní ochranu v některém členském státě) pouze pro aplikaci těch článků nařízení Dublin III, která stanoví kritéria pro určení příslušného členského státu, tj. článků 7-15 obsažených v kapitole III nařízení Dublin III. Nedopadá tedy na čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III, který žalovaný použil v případě stěžovatele (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2016, čj. 6 Azs 67/2016-34, č. 3447/2016 Sb. NSS). Stále však platí, že existenci více žádostí předpokládá celý dublinský systém. Zároveň možná pluralita žádostí vyplývá i z čl. 3 odst. 1 nařízení (srov.: „Členské státy posuzují jakoukoli žádost o mezinárodní ochranu učiněnou státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti na území kteréhokoli z nich, včetně na hranicích nebo v tranzitním prostoru. Žádost posuzuje jediný členský stát, který je příslušný podle kritérií stanovených v kapitole III.“; zvýraznění doplněno). [23] To, že je běžné, že žadatelé podávají více žádostí o udělení mezinárodní ochrany, o kterých může být již i rozhodnuto, aniž by to bránilo použitelnosti nařízení Dublin III, plyne nejen z výše uvedeného rozsudku Soudního dvora ve věci Kastrati, ale např. i z rozsudku Soudního dvora ze dne 17. 3. 2016, Mirza, C-695/15, body [21]-[24]. V něm se Soudní dvůr zabýval případem, kdy Maďarsko zastavilo řízení o první žádosti žadatele, protože mělo za to, že žádost byla vzata konkludentně zpět. Jako příslušný stát však poté žadatele přijalo zpět. Ten si nato v Maďarsku podal druhou žádost o mezinárodní ochranu. [24] Konečně nařízení Dublin III v části upravující povinnosti příslušného státu výslovně uvádí, že členský stát příslušný podle nařízení je povinen přijmout zpět státního příslušníka třetí země nebo osobu bez státní příslušnosti, jejíž žádost zamítl a která učinila žádost v jiném členském státě, nebo která se nachází na území jiného členského státu bez povolení k pobytu [čl. 18 odst. 1 písm. d) nařízení Dublin III]. [25] Z těchto důvodů tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že pro aplikaci první věty čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III není rozhodné, že Nizozemské království, do něhož má být stěžovatel přemístěn, již o první žádosti stěžovatele rozhodlo. [26] Jako další důvody, pro něž by se v případě stěžovatele neměl použít čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III, stěžovatel uvedl, že nové posouzení jeho poslední žádosti je namístě i vzhledem k době, která uběhla od doby podání žádosti v Nizozemském království, a vzhledem ke změně jeho rodinného stavu. [27] Přitom si je Nejvyšší správní soud vědom, že stěžovatel v žalobě k těmto důvodům tvrdil pouze to, že již není pravda, že by byl ženatý s občankou Španělského království. Nepoukazoval tedy na význam plynutí času od poslední žádosti. Nejvyšší správní soud však má za to, že tyto dílčí námitky tvoří jediný žalobní a zároveň i kasační bod. Ten spočívá ve skutkových tvrzeních stěžovatele, pro něž se nemá aplikovat čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III. Tato tvrzení zahrnují poukaz na to, že Nizozemské království o žádosti stěžovatele již rozhodlo, a na to, že došlo ke změně jeho rodinného stavu. Pokud nyní stěžovatel v kasační stížnosti uvádí i to, že posouzení jeho nové žádosti je namístě i vzhledem k době, která uplynula od jeho žádosti v Nizozemském království, považuje to Nejvyšší správní soud pouze za doplnění či upřesnění uplatněného žalobního bodu, a tedy přípustné tvrzení v kasační stížnosti. [28] Obě stěžovatelem tvrzené okolnosti, plynutí času a změna rodinného stavu, nemají žádný vliv na použitelnost výše citovaných ustanovení nařízení Dublin III. Jak bylo již zmíněno, dublinský systém počítá s tím, že si žadatel podá více žádostí o mezinárodní ochranu. Právě proto bude běžné, že mezi jednotlivými žádostmi téhož žadatele dojde k plynutí času a změně různých skutkových okolností. Takovými okolnostmi, jako je změna rodinného stavu, ale například i změna politické situace v zemi původu, se bude vždy věcně zabývat stát určený jako příslušný k posouzení žádosti. [29] Postup, kterého se stěžovatel domáhá (tj. posouzení jeho žádosti v České republice, nikoli v Nizozemském království, které je podle čl. 3 odst. 2 věty první nařízení Dublin III příslušné), by proto ve své podstatě obcházel pravidla a smysl nařízení Dublin III. Okolnosti projednávané věci svědčí o tom, že stěžovatel se snažil dosáhnout posouzení své žádosti v České republice i proto, že se domnívá, že rozhodnutí zdejších orgánů by pro něj mohlo být příznivější. Požaduje tedy postup, kterému má existence nařízení Dublin III zabránit (zmiňovaný asylum shopping). Jakkoli může být tato snaha lidsky pochopitelná, z výše uvedených důvodů nelze kasační stížnosti stěžovatele vyhovět. Nejvyšší správní soud tedy kasační stížnost neshledal důvodnou. (...)

decision_1012.txt

k § 254 odst. 1 a 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu I. Rozdíl mezi § 254 odst. 1 a § 254 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, spočívá v tom, že podle prvního odstavce je daňovému subjektu poskytována kompenzace za nezákonné jednání správce daně při stanovení daně (rovina nalézací), zatímco podle druhého odstavce je daňovému subjektu poskytována kompenzace za nezákonné vymáhání (rovina platební). II. Pokud správce daně při vymáhání daně vyměřené platebním výměrem zřídil zástavní právo k nemovitostem daňového subjektu, který je poté nedobrovolně prodal a výtěžek složil na exekuční účet správce daně, náleží daňovému subjektu úrok za dobu neoprávněně vedeného exekučního řízení (§ 254 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu), jestliže byl platební výměr posléze zrušen. Úrok ve dvojnásobné výši (oproti úroku podle § 254 odst. 1 daňového řádu) náleží bez ohledu na to, že na prodej nemovitosti nebyl přímo vydán exekuční příkaz. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016, čj. 7 Afs 299/2015-61) Prejudikatura: č. 1982/2010 Sb. NSS, č. 3399/2016 Sb. NSS a č. 3434/2016 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 142/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 643/06), č. 70/2005 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 669/02), a usnesení Ústavního soudu č. 39/2004 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 667/02). Věc: Karel H. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o úrok z neoprávněného jednání správce daně, o kasační stížnosti žalobce. Dodatečným platebním výměrem na důchodovou daň a daň z objemu mezd za rok 1992 ze dne 12. 9. 1996 stanovil Finanční úřad pro Prahu 8 (dále jen "správce daně") žalobci dodatečně daň a sdělil povinnost uhradit související penále. V návaznosti na dodatečně vyměřenou daňovou povinnost vydal správce daně dne 21. 10. 1996 podle § 73 odst. 6 písm. a) zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen "daňový řád z roku 1992"), exekuční příkazy na přikázání pohledávky na peněžní prostředky daňových dlužníků na účtech vedených u bank nebo jiné pohledávky, kterým vymáhal vzniklý daňový nedoplatek z platebního výměru a exekuční náklady v celkové výši 127 012 756 Kč. Správce daně zřídil podle § 72 daňového řádu z roku 1992 zástavní práva k nemovitostem ve vlastnictví žalobce (dům čp. 16 s pozemkem v Táboře; dům čp. 130 s pozemkem v Braníku v Praze; a id. 1/4 domu v Celetné ulici v Praze); exekuční příkazy k prodeji těchto nemovitostí podle § 73 odst. 6 písm. d) citovaného zákona nevydal. Správce daně dále vydal i výzvy podle § 73 odst. 1 tohoto zákona. Pod dohledem správce daně a za jím stanovených podmínek žalobce jmenované nemovitosti prodal, přičemž celková cena za nemovitosti ve výši 9 037 737,82 Kč byla složena na exekuční účet správce daně. Na základě exekučních příkazů vydaných podle § 73 odst. 6 písm. a) daňového řádu z roku 1992 správce daně vymohl pouze částku 1 412,92 Kč. Původní platební výměr ze dne 12. 9. 1996 byl následně zrušen a dne 1. 4. 1998 byl vůči žalobci vydán další dodatečný platební výměr na částku ve výši 173 860 500 Kč. Finanční ředitelství pro hlavní město Prahu rozhodnutím ze dne 17. 1. 2011 tento platební výměr zrušilo a řízení zastavilo. Vzniklý přeplatek ve výši 9 037 737,82 Kč byl žalobci vrácen. Správce daně současně žalobci podle § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 přiznal úrok z neoprávněného jednání správce daně z částky 1 412,92 Kč. Zbývající úrok mu přiznal podle § 254 odst. 1 téhož zákona. Proti sdělení o přiznání úroku podal žalobce námitku, ve které se domáhal aplikace § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009, tedy přiznání dvojnásobného úroku z celého přeplatku, nikoliv pouze z částky 1 412,92 Kč. Správce daně tuto námitku rozhodnutím ze dne 29. 10. 2012 zamítl. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 14. 5. 2013. K částkám, které správce daně získal prodejem nemovitostí zatížených zástavním právem, žalovaný uvedl, že přestože v dané věci byla zástava zpeněžena, nebylo toto zpeněžení provedeno exekučně. Žalovaný sice nepopíral, že žalobce jednal pod tlakem správce daně, žalobci však umožnil prodat předmětné nemovitosti v rovině soukromoprávní, což umožnilo získat z prodeje co nejvyšší výtěžek a dluh žalobce co nejvíce snížit. V posuzovaném případě cenu neovlivnil exekuční zásah správce daně, celá kupní cena byla poté žalobci vyplacena zpět a možná majetková újma mu byla paušálně kompenzována v rámci § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009. Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, kterou Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 22. 10. 2015, čj. 11 Af 29/2013-49, zamítl. Městský soud v rozsudku uvedl, že původní rozhodnutí o doměření daně žalobci bylo zrušeno, v důsledku čehož vznikl žalobci přeplatek ve výši 9 037 737,82 Kč. Tento přeplatek byl žalobci vrácen a současně mu byl přiznán úrok z neoprávněného jednání správce daně ve výši 21 626 179,94 Kč podle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009. Městský soud nepřisvědčil argumentaci žalobce, že mu neměl být přiznán úrok podle citovaného ustanovení, nýbrž dvojnásobný úrok ve smyslu § 254 odst. 2 citovaného zákona. Podle názoru městského soudu bylo podstatné, co bylo předmětem neoprávněně vedeného exekuční řízení. V projednávané věci neoprávněně vedená exekuce nesměřovala vůči nemovitostem ve vlastnictví žalobce. V rámci exekučního řízení byly vydány exekuční příkazy na přikázání pohledávky na peněžní prostředky daňových dlužníků na účtech vedených u bank nebo jiné pohledávky, a nikoli exekuční příkazy na prodej nemovitých věcí. Na základě exekučních příkazů na přikázání pohledávky správní orgán fakticky vymohl pouze částku 1 412,92 Kč. Zbylá částka byla získána z prodeje nemovitostí žalobce. Podle městského soudu by o neoprávněně vedené exekuční řízení ve smyslu § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 mohlo jít pouze tehdy, pokud by byl vydán exekuční příkaz na prodej nemovitostí ve vlastnictví žalobce. To se však nestalo. Protože správce daně vymohl na základě exekučních příkazů na přikázání pohledávky pouze částku 1 412,92 Kč, postupoval správně, když § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 aplikoval jen na tuto částku a na zbytek přeplatku aplikoval § 254 odst. 1 tohoto zákona. Proti tomuto rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku týkající se výkladu § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009. Vůči stěžovateli bylo "neoprávněně vymáháno", čímž byla naplněna podmínka obsažená v předmětném ustanovení. Smyslem § 254 odst. 2 citovaného zákona je postihnout neoprávněné zásahy do vlastnického práva v rovině platební, do které bezpochyby spadají vynucené platby stěžovatele z prodeje jeho majetku. Správce daně přistoupil k exekučnímu vymáhání nezákonně stanovené daně, čímž způsobil nevratné následky v právní sféře stěžovatele, a proto musí nést odpovědnost v souladu s § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009. V důsledku vedené exekuce musel stěžovatel nedobrovolně prodat své nemovitosti, a proto má právo na dvojnásobný úrok. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že podmínkou pro přiznání dvojnásobného úroku podle § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 není neoprávněné vedení exekučního řízení, nýbrž je zapotřebí, aby částka byla "exekučně vymožena". Ztotožnil se s právním názorem městského soudu, že pro posouzení nároku na dvojnásobný úrok je podstatné, co bylo předmětem neoprávněně vedeného exekučního řízení. Exekuční příkaz na prodej nemovitostí ve vlastnictví stěžovatele vydán nebyl a stěžovatel tak nebyl v dispozici s nimi omezen. Žalovaný dále uvedl, že podle jeho názoru nelze co do podmínek pro přiznání dvojnásobného úroku činit rozdíl mezi § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 a předchozí právní úpravou obsaženou v § 73 odst. 10 daňového řádu z roku 1992. Stěžovatel v replice k vyjádření uvedl, že je třeba rozlišovat dikci § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 od § 73 odst. 10 daňového řádu z roku 1992. Podle stěžovatele správce daně musí nést zvýšenou odpovědnost za to, že přistoupí k exekuci, aniž by vyčkal do doby, než bude zákonnost jeho rozhodnutí nezávislým soudem postavena najisto. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu a rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: VI. (...) [20] Podle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 platí, že: "Dojde-li ke zrušení, změně nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí o stanovení daně z důvodu nezákonnosti nebo z důvodu nesprávného úředního postupu správce daně, náleží daňovému subjektu úrok z částky, která byla daňovým subjektem uhrazena na základě tohoto rozhodnutí nebo v souvislosti s tímto rozhodnutím, který odpovídá ročně výši repo sazby stanovené Českou národní bankou, zvýšené o 14 procentních bodů, platné pro první den příslušného kalendářního pololetí, a to ode dne následujícího po dni splatnosti nesprávně stanovené daně, nebo došlo-li k úhradě nesprávně stanovené daně později, ode dne její úhrady." [21] Podle § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 platí, že: "V případě, že bylo na daňovém subjektu vymáháno neoprávněně, náleží mu za dobu neoprávněně vedeného exekučního řízení úrok podle odstavce 1 ve dvojnásobné výši; nárok na tento úrok nevzniká, pokud je neoprávněnost exekuce způsobena pozdějším vyslovením neúčinnosti doručení rozhodnutí nebo navrácením lhůty v předešlý stav." [22] Podle § 254 odst. 3, 4 a 5 daňového řádu z roku 2009 platí, že: "Úrok přiznaný podle tohoto ustanovení správce daně předepíše na osobní daňový účet do 15 dnů ode dne účinnosti rozhodnutí, kterým bylo rozhodnutí o stanovení daně zrušeno, změněno nebo prohlášeno za nicotné, anebo ode dne prohlášení neoprávněného vymáhání. Vznikne-li v důsledku zrušení, změny nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí o stanovení daně, jakož i v důsledku neoprávněného vymáhání, vratitelný přeplatek, vrátí jej správce daně bez žádosti ve lhůtě podle odstavce 3. Proti postupu správce daně podle odstavců 1 až 4 je daňový subjekt oprávněn uplatnit námitku podle § 159; proti rozhodnutí o této námitce se lze odvolat." [23] Konečně podle § 254 odst. 6 daňového řádu z roku 2009 platí, že: "Úrok přiznaný podle tohoto ustanovení se započítává na přiznanou náhradu škody nebo přiznané zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu způsobenou daňovému subjektu nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem správce daně." [24] Z výše uvedeného tedy vyplývá, že v § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 jsou obsažena pravidla upravující postup pro případ, kdy dojde ke zrušení, změně nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí o stanovení daně z důvodu nezákonnosti nebo z důvodu nesprávného úředního postupu správce daně. V § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 jsou pak obsažena pravidla pro případ, že na daňovém subjektu bylo "vymáháno neoprávněně". [25] Podle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 je postihováno negativní jednání správce daně v rovině nalézací (při stanovení daně). Podle § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 je postihováno jednání správce daně v rovině platební (neoprávněná exekuce). To potvrzuje i důvodová zpráva k citovanému ustanovení. Rovněž lze poukázat na odbornou literaturu (srov. např. Baxa, J. a kol. Daňový řád. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, komentář k § 254 daňového řádu z roku 2009), podle níž "[o]dstavec 1 přiznává daňovému subjektu, vůči němuž bylo správcem daně vydáno rozhodnutí v nalézacím řízení, které bylo později zrušeno pro nezákonnost či nesprávný úřední postup nebo prohlášeno za nicotné, nárok na tzv. úrok z nesprávně stanovené daně. K tomu, aby byla naplněna podmínka, podle níž daňovému subjektu tento úrok náleží, nepostačí jakékoli zrušení či změna rozhodnutí, ale musí k němu dojít v souvislosti s konstatací nezákonnosti původního rozhodnutí, která je způsobena pochybením na straně správce daně (ať už konáním, či nekonáním). Tento úrok vzniká daňovému subjektu z částky, kterou na základě nebo v souvislosti s nezákonným rozhodnutím uhradil, a to za dobu od jejího uhrazení až do jejího vrácení. Výjimkou je případ, kdy daňový subjekt provede úhradu daně přede dnem splatnosti této daně; zde se uhrazená částka začne úročit až dnem následujícím po dni splatnosti daně. Výše úroku z nesprávně stanovené daně je stejná jako výše úroku z prodlení. Pro posouzení vzniku nároku na úrok podle tohoto ustanovení se analogicky použije úprava [zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem]. Podle odstavce 2 náleží tomu, vůči němuž byla vedena neoprávněná exekuce, nárok na úrok ve dvojnásobné výši, než je tomu v případech podle odstavce 1. Možnost této sankce, která stíhá správce daně, který exekuci sám prováděl nebo ji nechal provést jiným orgánem (soud, soudní exekutor), by měla zajistit ochranu před neoprávněným zásahem do vlastnického práva, který vymáhání představuje. Tato sankce se neuplatní v případě, že je exekuce provedena neoprávněně z důvodu, že bylo vyhověno žádosti o vyslovení neúčinnosti doručení (§ 48) či žádosti o navrácení v předešlý stav (§ 37). V takovém případě dojde pouze k vrácení částky vymožené bez právního titulu. Správce daně by však před tím, než provede exekuci, měl zohlednit existenci případných žádostí tohoto druhu. Rozdíl mezi odstavcem 1 a odstavcem 2 je mj. v tom, že v prvém případě je postihováno negativní jednání správce daně v rovině nalézací (při stanovení daně), zatímco v druhém případě jde o sankci v rovině platební (neoprávněná exekuce)." [26] Podle výslovného znění § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 je tedy rozhodné, zda bylo na daňovém subjektu "neoprávněně vymáháno". To ostatně potvrzuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2016, čj. 5 Afs 170/2015-28, č. 3434/2016 Sb. NSS. Ostatně stejně je koncipován i § 184 odst. 5 daňového řádu z roku 2009, který řeší nezákonnosti vymáhání při dělené správě. Znění tohoto ustanovení je následující: "Jestliže způsobil neoprávněnost vymáhání při dělené správě orgán veřejné moci, který peněžité plnění předal k vymáhání, uhradí tento orgán správci daně, který nedoplatek na tomto peněžitém plnění vymáhal, vzniklé hotové výdaje a přiznaný úrok z neoprávněného jednání správce daně, popřípadě náhradu škody." I toto ustanovení navazující po obsahové stránce na § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 využívá pojmu "neoprávněnost vymáhání". Pokud je pak předpoklad "neoprávněného vymáhání" splněn, náleží daňovému subjektu úrok ve dvojnásobné výši. [27] Ani při zohlednění dalších výkladových metod (teleologického, systematického, jakož ani ústavně konformního výkladu) nelze dospět k jinému závěru. Účel právní úpravy je patrný z důvodové zprávy, která uvádí, že dvojnásobný úrok je sankcí, "která stíhá správce daně, který exekuci sám prováděl, nebo ji nechal provést jiným orgánem (soud, soudní exekutor)", a měla by "zajistit ochranu před neoprávněným zásahem do vlastnického práva, který vymáhání představuje". Zvýšený úrok je tedy třeba chápat jako sankci pro správce daně za případné neoprávněné vymáhání, které zasáhlo do vlastnického práva daňového subjektu podstatněji než samotné nesprávné stanovení a následné dobrovolné uhrazení daňové povinnosti, resp. vice versa kompenzaci pro daňový subjekt nahrazující mu následky způsobené takovým (intenzivnějším) postupem správce daně. Ani při aplikaci systematického výkladu nelze dospět k závěru, že by dvojnásobný úrok neměl být přiznán v případě neoprávněného vymáhání. Ustanovení§ 254 daňového řádu z roku 2009 je vloženo do části čtvrté daňového řádu z roku 2009, který je nazván "Následky porušení povinností při správě daní". Tato část navazuje na předcházející tři části, ve kterých je upravena správa daní, a to včetně pravidel pro stanovení daňových povinností a jejich vymáhání. Do navazující čtvrté části zákonodárce vložil ustanovení upravující sankční následky porušení povinností při správě daní, přičemž samostatně zakotvil i pravidla pro stanovení úroku z neoprávněného vymáhání. Z hlediska systematického pohledu je třeba doplnit i to, že úrok přiznaný podle § 254 daňového řádu z roku 2009 se započítává na přiznanou náhradu škody nebo přiznané zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu způsobenou daňovému subjektu nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem správce daně, jak vyplývá z § 254 odst. 6 daňového řádu z roku 2009. Potvrzuje to také důvodová zpráva, podle které je v odstavci 6 "vymezen vzájemný vztah institutu náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem k úroku z nesprávně stanovené daně. Smyslem tohoto úroku je předejít komplikovaným řízením o náhradu škody tím, že způsobenou majetkovou újmu dostatečně pokrývá jeho výše. V případě, že se daňový subjekt i přesto rozhodne požadovat náhradu škody, bude případná náhrada škody umenšena o již vyplacený úrok z nesprávně stanovené daně." S ohledem na to, že při vymáhání daní může dojít k intenzivnímu zásahu do vlastnického práva daňových subjektů, tedy do práva ve smyslu článku 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), lze pak případnou kompenzaci v podobě stanovení zvýšeného úroku považovat za plně ústavně konformní. [28] Nutno doplnit, že předchůdce daňového řádu z roku 2009, daňový řád z roku 1992, stanovil podmínky pro přiznávání úroku za neoprávněnou exekuci jinak. Podle § 73 odst. 10 daňového řádu z roku 1992, platilo, že "Prokáže-li se v průběhu dalšího vymáhání, že bylo vymáháno neoprávněně, náleží daňovému dlužníkovi nebo ručiteli za takto neoprávněně vymožené částky úrok v dvojnásobné výši repo sazby stanovené Českou národní bankou, zvýšené o čtrnáct procentních bodů, platné pro první den příslušného kalendářního pololetí. Pokud ještě exekuce trvá, zruší ji správce daně z úřední povinnosti. V případě, že by skutečná přiznaná škoda, způsobená daňovému dlužníkovi nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem správce daně byla vyšší než úrok přiznaný podle tohoto ustanovení, přiznaný úrok se na úhradu skutečné škody započítává. Úrok se nepřizná, činí-li méně než 50 Kč." [29] Z hlediska historického porovnání je tedy zřejmé, že se zákonodárce odchýlil od původní právní úpravy. Nelze tedy souhlasit s tím, že by znění právních úprav bylo shodné, jak tvrdil žalovaný. Nejvyšší správní soud doplňuje, že z daňového řádu z roku 2009, ani z důvodové zprávy k tomuto zákonu nevyplývá, z jakých důvodů zákonodárce přistoupil ke změně přiznávání úroku za neoprávněnou exekuci. Nutno doplnit i to, že zákonodárce v přechodných ustanoveních daňového řádu z roku 2009 nezakotvil, že by se podle § 254 odst. 2 tohoto zákona nemělo postupovat v případě, že ke stanovení daňové povinnosti a jejímu vymáhání došlo za účinnosti daňového řádu z roku 1992. Na základě obecného přechodného pravidla obsaženého v § 264 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 bylo tedy nutno na danou situaci aplikovat daňový řád z roku 2009 a nikoliv daňový řád z roku 1992. Nejvyššímu správnímu soudu je přitom známa judikatura k přechodným ustanovením daňového řádu z roku 2009 (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016, čj. 1 Afs 235/2014-50), v ní se však neřešila identická situace, a proto ji nebylo možno na projednávanou věc použít. V projednávané věci by se navíc jednalo o výklad jdoucí v neprospěch daňového subjektu. [30] Ve smyslu výše uvedeného pak Nejvyšší správní soud posuzoval, zda v projednávané věci došlo "pouze" k negativnímu jednání v rovině nalézací (při stanovení daně) dle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 nebo zda došlo k neoprávněnému vymáhání této daňové povinnosti dle § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 (neoprávněná exekuce). V této souvislosti je nutno vyjít z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 170/2015-28, podle něhož "Podmínkou sine qua non pro přiznání úroku ze zaviněného jednání správcem daně dle § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 je, že bylo zahájeno vymáhací řízení, resp. bylo na daňovém subjektu zákonem stanoveným způsobem vymáháno". [31] V projednávané věci bylo původní daňové řízení (v rámci něhož byly vydány výše citované exekuční výzvy, příkazy atp.) vedeno podle daňového řádu z roku 1992. Podle daňového řádu z roku 2009 byl stěžovateli přiznán pouze úrok ve smyslu § 254 daňového řádu z roku 2009. Pro posouzení, zda se správce daně dopustil neoprávněného vymáhání či nikoliv, je proto nutné zohlednit relevantní právní úpravu v daňovém řádu z roku 1992. [32] Vymáhání daňových nedoplatků bylo upraveno v § 73 daňového řádu z roku 1992. [33] Podle § 73 odst. 1 daňového řádu z roku 1992 platilo, že "Nezaplatí-li daňový dlužník splatný daňový nedoplatek včetně nedoplatku na pokutách uložených podle tohoto zákona v zákonné lhůtě, vyzve ho správce daně, aby daňový nedoplatek zaplatil v náhradní lhůtě, nejméně osmidenní, a upozorní ho, že po uplynutí této náhradní lhůty přikročí bez dalšího k vymáhání daňového nedoplatku. Proti výzvě se lze odvolat ve lhůtě patnácti dnů. Odvolání nemá odkladný účinek." [34] Podle § 73 odst. 2 daňového řádu z roku 1992 platilo, že "Vymáhání lze zahájit i bez výzvy, pokud hrozí nebezpečí, že účel vymáhání bude zmařen, nepřistoupí-li se k vymáhání neprodleně." [35] Podle § 73 odst. 3 daňového řádu z roku 1992 platilo, že "Vymáhání nedoplatku provádí správce daně, u něhož je daňový dlužník evidován, daňovou exekucí. O provedení exekuce může správce daně požádat též soud." [36] Podle § 73 odst. 6 daňového řádu z roku 1992 platilo, že "Daňová exekuce se provádí vydáním exekučního příkazu na: a) přikázání pohledávky na peněžní prostředky daňových dlužníků na účtech vedených u bank nebo jiné pohledávky, b) srážku ze mzdy, jiné odměny za závislou činnost nebo náhrady za pracovní příjem, důchody, sociální a nemocenské dávky, stipendia apod., c) prodej movitých věcí, d) prodej nemovitostí." [37] Z výše uvedeného tedy vyplývá, že pokud daňový dlužník nezaplatil splatný daňový nedoplatek, vyzval ho správce daně k tomu, aby daňový nedoplatek zaplatil v náhradní lhůtě, přičemž ho upozornil na to, že po uplynutí této náhradní lhůty přikročí bez dalšího k vymáhání daňového nedoplatku. K vymáhání však mohl správce daně přistoupit i bez výzvy (§ 73 odst. 2 citovaného zákona). [38] Podle § 73 odst. 3 daňového řádu z roku 1992 pak mohl správce daně realizovat vymáhání nedoplatku mj. daňovou exekucí. Podle § 73 odst. 6 daňového řádu z roku 1992 se pak daňová exekuce prováděla "vydáním exekučního příkazu". Zákon současně vyjmenovával i jednotlivé druhy exekučních příkazů [§ 73 odst. 6 písm. a) až d) daňového řádu z roku 1992]. [39] Ze shora provedené rekapitulace správního spisu vyplývá, že správce daně za účelem vymožení daňové povinnosti vydal (vedle exekučních výzev) i exekuční příkazy na přikázání pohledávky na peněžní prostředky stěžovatele na účtech vedených u bank a na jiné pohledávky ve smyslu § 73 odst. 6 písm. a) daňového řádu z roku 1992. Prvním exekučním příkazem ve věci byl exekuční příkaz na přikázání pohledávky na peněžní prostředky daňových dlužníků na účtech vedených u bank nebo jiné pohledávky ze dne 21. 10. 1996, kterým správce daně vymáhal vzniklý daňový nedoplatek z platebního výměru a exekuční náklady v celkové výši 127 012 756 Kč. Ve věci přitom byly vydány i další exekuční příkazy na přikázání pohledávky, výzvy ve smyslu § 73 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, jakož i byla zřízena zástavní práva na nemovitosti ve vlastnictví stěžovatele, které stěžovatel prodával pod tlakem správce daně, což připouští v rozhodnutí o odvolání i žalovaný. Podrobněji viz výše. Jak bylo rovněž výše uvedeno, správce daně v průběhu exekučního řízení stanovil podmínky prodeje nemovitostí ve vlastnictví stěžovatele, kterými podmiňoval zrušení správcovského zástavního práva váznoucího na nemovitostech stěžovatele, přičemž mj. uložil, že prostředky získané na základě (správcem daně dozorovaného) prodeje předmětných nemovitostí budou převedeny na exekuční účet správce daně a budou jimi hrazeny náklady exekuce. Např. z částky 7 000 000 Kč, kterou stěžovatel získal prodejem nemovitostí v Celetné ulici v Praze, bylo použito 2 490 446 Kč na úhradu exekučních nákladů, tedy na úhradu nákladů vedené exekuce. Již na základě výše uvedeného je zřejmé, že správce daně prováděl exekuci dlužné částky, přičemž prostředky v rámci ní získané byly použity na úhradu exekučních nákladů. Podpůrně lze v této souvislosti odkázat na rozsudek ze dne 16. 12. 2015, čj. 8 Afs 91/2015-32, ve kterém zdejší soud posuzoval režim tzv. prodeje z volné ruky podle § 44a odst. 4 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti. Podle předmětného ustanovení platí, že "[s] písemným souhlasem exekutora, oprávněného a všech přihlášených věřitelů může povinný k úhradě vymáhané pohledávky, jejího příslušenství, nákladů exekuce či nákladů oprávněného zpeněžit majetek nebo jednotlivé majetkové hodnoty, nejsou-li postiženy jinou exekucí, nejméně však za obvyklou cenu zjištěnou na základě znaleckého posudku splatnou při podpisu smlouvy k rukám exekutora". Lze tak nalézt shodu mezi tímto ustanovením a situací při prodeji stěžovatelových nemovitostí. V předmětném rozsudku zdejší soud prodej z volné ruky posoudil jako sloužící primárně k vymožení dlužné částky a související zcizení nemovitosti jako provedené při exekuci, a to i dokonce přes fakt, že tento právní institut nespadá pod taxativně vymezené způsoby exekuce. [40] Ze správního spisu tedy nelze dovodit, že by se správní orgán v projednávané věci pohyboval pouze v rovině nalézací. Správní orgán jednoznačně prováděl vymáhání daňové povinnosti, v rámci něhož došlo i k nedobrovolnému prodeji předmětných nemovitostí. Skutečnost, že správní orgány nevydaly exekuční příkaz na prodej předmětných nemovitostí, na tomto závěru s ohledem na výše uvedené nic nemění. Pokud by správní orgán nezahájil předmětnou exekuci, nezřídil na nemovitostech zástavní práva a nečinil další kroky směřující k vymožení dané povinnosti, lze pochybovat o tom, že by stěžovatel dobrovolně své nemovitosti prodával. K prodeji došlo pod bezprostředním tlakem probíhající exekuce a v jejím rámci. Ostatně, správce daně výtěžek z tohoto prodeje použil na úhradu exekučních nákladů neoprávněně vedené exekuce, tedy na úhradu nákladů, které by, pokud by nebylo zahájeno vymáhání vzniklé daňové povinnosti, vůbec nevznikly. [41] Nejvyšší správní soud tedy nesouhlasí s argumentací žalovaného a městského soudu, že jestliže byly v rámci exekučního řízení vydány "pouze" uvedené exekuční příkazy na přikázání pohledávky a částka nebyla vymožena (exekučními příkazy na prodej nemovitých věcí), nelze hovořit o neoprávněném vymáhání. Takový zužující výklad nelze v dané věci přijmout. Nutno doplnit, že daňový subjekt si nemůže vybrat, jakým způsobem na něm bude dlužná částka vymožena, tedy jaký typ exekučního příkazu bude ze strany správního orgánu vydán. To je plně v kompetenci správního orgánu. Výklad zastávaný žalovaným a městským soudem by umožňoval správním orgánům snadné vyhnutí se hrozbě sankce za neoprávněné vymáhání ve smyslu § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009. Postačilo by pouze, aby nevydaly exekuční příkaz na prodej nemovité věci a daňové subjekty přiměly k úhradě daně jinak. Správní orgány přitom mají k dispozici celou řadu nástrojů, jak přimět daňový subjekt ke splnění daňové povinnosti. Tyto nástroje správní orgány v projednávané věci i využily. Nejenže vydaly exekuční výzvy, exekuční příkazy, ale i zřídily zástavní práva na nemovitosti ve vlastnictví stěžovatele. Již samotné zřízení zástavního práva má přitom pro daňový subjekt značné dopady (zhoršení pověsti daňového subjektu, omezení či zdražení přístupu k finančním zdrojům, vyšší rizikovost obchodování s ním pro ostatní obchodní partnery atp.). Jak vyplývá z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-54, č. 1982/2010 Sb. NSS, "[r]ozhodnutí o zřízení správcovského zástavního práva dle § 72 [daňového řádu z roku 1992] je nepochybně rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Takové rozhodnutí znamená podstatný zásah do právní sféry dotčeného jednotlivce. Jmenovitě je dotčeno jeho právo na ochranu vlastnického práva ve smyslu článku 11 Listiny. Vlastníkovi věci, na níž bylo zřízeno zástavní právo, sice je umožněno věc užívat a požívat, dokonce může formálně s věcí i disponovat. Prakticky je ovšem jeho dispoziční právo omezeno či vyloučeno, neboť cena zastavené věci se sníží o hodnotu daňové pohledávky zajištěné zástavním právem, a to případně až na nulu. [...] Rozhodnutí o zřízení správcovského zástavního práva je svou povahou blízké úkonům prováděným v rámci exekuce, jmenovitě exekučnímu příkazu. K tomu je třeba poznamenat, že i v rámci civilní exekuce, jejíž předpisy se při daňové exekuci použijí přiměřeně (§ 73 odst. 7 [daňového řádu z roku 1992]), se zřízení soudcovského zástavního práva systematicky řadí k způsobům provedení výkonu rozhodnutí (srov. § 338b a násl. o. s. ř.)." Obdobně je třeba nahlížet i na další kroky správce daně v rámci exekučního řízení. [42] S přihlédnutím k výše uvedeným skutkovým okolnostem tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v dané věci bylo prováděno vymáhání daňové povinnosti. Pokud pak správce daně přistoupil k takovému vymáhání, které se následně ukázalo být neoprávněným, musí nést důsledky předpokládané v § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009. [43] V případě "neoprávněného vymáhání" právní úprava přiznává daňovému subjektu vyšší úrok než v případě chybného postupu správce daně v rovině nalézací (při stanovení daňové povinnosti). Pokud se správce daně dopustí "pouze" negativního jednání v rovině nalézací, vzniká daňovému subjektu nárok na úrok z částky, kterou na základě nebo v souvislosti s nezákonným rozhodnutím uhradil, a to za dobu od jejího uhrazení (resp. od dne následujícího po dni splatnosti daně) až do jejího vrácení (§ 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009). Pokud však správce daně přistoupí k neoprávněnému vymáhání daňové povinnosti, náleží daňovému subjektu za dobu neoprávněně vedeného exekučního řízení úrok podle odstavce 1 ve dvojnásobné výši (§ 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009). [44] S ohledem na výše uvedené bylo tedy nutno stěžovateli v projednávané věci přiznat dvojnásobný úrok i z částek získaných z nuceného prodeje předmětných nemovitostí, kterými byla uhrazována vzniklá daňová povinnost a exekuční náklady. Jiný výklad by odporoval smyslu § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009, jímž je kompenzovat daňovému subjektu újmu, která mu vznikla v důsledku neoprávněné exekuce. Tedy kompenzovat důsledky intenzivnějšího zásahu do práv daňového subjektu, než je tomu v případě uvedeném v § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009. Tyto důsledky v nyní posuzované věci jednoznačně nastaly. K těmto důsledkům nutno doplnit i obecně známý fakt, že od zahájení exekuce v dané věci došlo k výraznému nárůstu cen nemovitostí, který byl ještě znásoben u nemovitostí umístěných v lukrativních lokalitách (např. právě v Celetné ulici v Praze), kterých se byl stěžovatel nucen zbavit. [45] Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že výklad zastávaný správními orgány a následně potvrzený městským soudem nemůže obstát. [46] Nejvyšší správní soud si plně uvědomuje všechny důsledky výše uvedeného výkladu, s ohledem na skutkovou situaci v dané konkrétní věci a stávající znění právní úpravy však nemohl postupovat jinak. V případě, že podmínky pro přiznání úroku z neoprávněného jednání správce daně hodlal zákonodárce nastavit jinak, avšak nevtělil je jednoznačně do právního předpisu, musí počítat s tím, že při výkladu příslušného zákonného ustanovení bude dána soudem přednost té alternativě, která je příhodnější pro daňové subjekty. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06, č. 142/2007 Sb. ÚS, "[v] právním státě je třeba tvorbě právních předpisů věnovat nejvyšší péči. [...] Je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip in dubio pro libertate plyne přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny)." Stejně tak lze odkázat na další judikaturu Ústavního soudu (zejména nález ze dne 4. 4. 2005, sp. zn. II. ÚS 669/02, č. 70/2005 Sb. ÚS, a usnesení ze dne 11. 3. 2001, sp. zn. III. ÚS 667/02, č. 39/2004 Sb. ÚS), podle níž při ukládání a vymáhání daní, tedy při de facto odnětí části nabytého vlastnictví, jsou orgány veřejné moci povinny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod, a v případě pochybností postupovat ve prospěch dotčených subjektů. Nejvyšší správní soud při svém výkladu nepřehlédl ani aktuální judikaturu ve vztahu k § 254 daňového řádu z roku 2009 (zejména pak rozsudek zdejšího soudu ze dne 22. 12. 2015, čj. 3 As 113/2014-47, č. 3399/2016 Sb. NSS). Tato judikatura však neřešila identickou skutkovou a právní situaci (citovaný rozsudek se primárně zabýval základem pro výpočet úroku z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 v případech změny rozhodnutí o stanovení daně), a proto ji nebylo možno v plném rozsahu použít na tuto věc.

decision_1013.txt

k § 58 odst. 2 písm. a) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění zákonů č. 635/2004 Sb., č. 217/2004 Sb. a č. 302/2008 Sb. k čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty (v textu jen "směrnice o DPH") I. Pojem "lidská krev a její složky" použitý v § 58 odst. 2 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, nevyvolává pochybnost o jeho obsahu, neboť dodatek "a její složky" zřetelně vyjadřuje, že český zákonodárce zamýšlel od DPH osvobodit (bez nároku na odpočet daně) nejen krev, která obsahuje všechny její elementy, ale rovněž její separované složky, ať už se jedná o jednotlivé druhy krevních buněk, krevní plazmu či jiné komponenty, které lze dostupnými metodami z lidské krve oddělit a s nimiž lze samostatně nakládat. Naproti tomu evropský zákonodárce zamýšlel osvobodit od DPH (bez nároku na odpočet daně) jen dodání lidské krve. Transpozice čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty ustanovením § 58 odst. 2 písm. a) zákona o dani z přidané hodnoty tedy byla provedena extenzivně, neboť vnitrostátní úprava dopadá na širší okruh případů než úprava unijní. II. Přímá aplikace čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty je principiálně možná, neboť toto ustanovení vykazuje dostatečnou míru bezpodmínečnosti a určitosti k tomu, aby se jich mohl jednotlivec dovolávat vůči státu. III. Článek 132 odst. 1 písm. d) směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty má zajistit, že se dodání výrobků, které přispívají k péči o zdraví nebo mají terapeutický účel, nestane nedostupným z důvodu zvýšených cen těchto výrobků v případě, že by jejich dodání podléhalo DPH. Současně platí, že veškeré výrazy použité k vymezení osvobození od daně je třeba vykládat striktně, jelikož představují odchylky od obecné zásady, že DPH je vybírána z každého poskytnutí služeb uskutečněného osobou povinnou k dani za úplatu. Při vědomí těchto principů se proto osvobození od daně uvedené v čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty může vztahovat jen na plazmu určenou k přímému terapeutickému využití, nikoli na tzv. průmyslovou plazmu, jež je určena mj. pro průmyslovou výrobu léčivých přípravků a jejíž dodání přímo nepřispívá k činnostem ve veřejném zájmu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2016, čj. 3 Afs 200/2014-79) Prejudikatura: č. 791/2006 Sb. NSS, č. 2036/2010 Sb. NSS a č. 2119/2010 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974, Van Duyn proti Home Office (C-41/74, Recueil 1974 01337), ze dne 6. 10. 1982, CILFIT (C-283/81, Recueil, 1982 03415), ze dne 26. 2. 1986, Marshall proti Southampton and South West Hampshire Area Health Authority (C-152/84, Recueil, 1986 00723), ze dne 5. 10. 2004, Pfeiffer a další (C-397/01 až C-403/01, Recueil, I-08835), ze dne 14. 12. 2006, VDP Dental Laboratory (C-401/05, Recueil, s. I-12121), ze dne 17. 7. 2008, Arcor a další (C-152/07 až C-154/07, Recueil, I-05959), ze dne 24. 1. 2012, Dominguez (C-282/10), ze dne 12. 7. 2012, Vodafone Espana SA (C-55/11, C-57/11 a C-58/11), ze dne 5. 10. 2016, TMD Gesellschaft für transfusionsmedizinische Dienste mbH proti Finanzamt Kassel II - Hofgeismar (C-412/15). Věc: Společnost s ručením omezeným EUROPLASMA proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o osvobození krevní plazmy od DPH, o kasační stížnosti žalobce. Finanční úřad pro Prahu - Jižní město (správce daně) vydal dne 8. 4. 2011 platební výměr, který byl dle § 116 odst. 1 písm. a) zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, změněn rozhodnutím Finančního ředitelství pro hlavní město Prahu ze dne 22. 8. 2011 (dále jen "rozhodnutí žalovaného"). Platebním výměrem správce daně žalobci dodatečně vyměřil vlastní daňovou povinnost za zdaňovací období prosinec 2008 v částce 88 536 Kč a stanovil penále ve výši 17 707 Kč. Změna platebního výměru spočívala ve vypuštění výroku o povinnosti žalobce platit penále a ve formální opravě výroku o vyměření vlastní daňové povinnosti; žalovaný tedy žalobci nevyhověl v té části odvolání, v níž žalobce navrhoval, aby mu byla daň vyměřena ve výši 0 Kč. Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Městského soudu v Praze žalobou, která byla rozsudkem městského soudu ze dne 28. 8. 2014, čj. 11 Af 70/2011-108, zamítnuta. Městský soud v odůvodnění svého rozsudku nejprve shrnul obsah předloženého správního spisu a průběh daňového řízení a vyjádřil se k pasivní legitimaci Finančního ředitelství pro hlavní město Prahu, jehož pravomoc po 1. 1. 2013 přešla na Odvolací finanční ředitelství. Úvodem podotkl, že předmětem sporu mezi žalobcem a žalovaným je posouzení, zda se v případě dodání aferetické plazmy určené pro frakcionaci (tedy krevní plazmy pro průmyslovou výrobu léčiv) jedná o zdanitelné plnění (§ 2 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty ve znění účinném ke dni 31. 12. 2008) nebo o plnění osvobozené od daně bez nároku na odpočet daně (§ 58 odst. 1 a 2 zákona o DPH). Podle naposledy citovaného ustanovení, které je transpozicí čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH, je od daně osvobozeno mj. dodání lidské krve a jejích složek, lidských orgánů, tkání a mateřského mléka. Městský soud především odmítl žalobní námitku, že § 58 odst. 2 písm. a) zákona o DPH představuje nesprávnou transpozici čl. 132 odst. 1 směrnice o DPH a že je z tohoto důvodu na místě aplikovat doktrínu přímého účinku směrnice. Dospěl totiž k závěru, že pokud ani směrnice a ani judikatura Soudního dvora Evropské unie (dále jen "SDEU") pojem "lidská krev" nedefinuje, nemůže se uvedený postup uplatnit. Dalším důvodem, proč nemůže dojít k přímému účinku směrnice, je nesplnění předpokladu, aby povinnosti uložené směrnicí byly formulovány dostatečně určitě, přesně a bezpodmínečně. Městský soud si byl sice vědom, že plazma používaná přímo k léčení je jinou komoditou než plazma určená k výrobě léků, za podstatné nicméně považoval, že pojem "lidská krev", použitý v čl. 132 odst. 1 směrnice o DPH, je pojem širší než pojem "plná lidská krev" a zahrnuje i její další složky. Pokud tedy vnitrostátní právní úprava hovoří o "lidské krvi a jejích složkách", je podle názoru městského soudu přídavek "a jejích složek" oproti úpravě provedené směrnicí nadbytečný, nikoli však v rozporu s touto směrnicí. K namítané podmínce vázanosti osvobození od daně na provedený lékařský výkon městský soud uvedl, že tato podmínka se upíná pouze k čl. 132 bodům b), c) a e) směrnice o DPH, nikoli však k jejímu bodu d); nemusí tedy platit pro "dodání lidské krve, lidských orgánů a mateřského mléka". Vyjádřil dále přesvědčení, že se souzená věc liší od žalobcem zmíněných případů řešených SDEU (např. rozsudek ze dne 10. 6. 2010, CopyGene, C-262/08, Recueil, s. I-05053), neboť z nich nevyplývá, že by dodání lidské krve bylo osvobozeno od daně jedině tehdy, je-li lidská krev určena pouze k přímému použití při zdravotní péči. Pokud by evropský zákonodárce zamýšlel vázat osvobození plnění uvedeného v čl. 132 bodu d) směrnice o DPH na lékařský výkon, učinil by tak bezesporu výslovně. Městský soud nepochyboval ani o tom, že dodání plazmy spadá pod "veřejný zájem" uvedený v nadpisu hlavy IX, kapitoly 2 směrnice o DPH, kam je čl. 132 odst. 1 písm. d) zařazen. V osvobození krevní plazmy od DPH nespatřuje městský soud ani porušení principu neutrality DPH, který se odráží v mechanismu odpočtů a směřuje k plnému osvobození podnikatele od zatížení DPH splatné nebo odvedené v rámci veškerých jeho hospodářských činností. Společný systém DPH zajišťuje neutralitu ohledně daňové zátěže všech hospodářských činností za podmínky, že tyto činnosti samy v zásadě podléhají DPH. Uzavřel tedy, že pokud byl žalobce od DPH plně osvobozen a předmětné plnění dani vůbec nepodléhalo, nelze o porušení principu neutrality DPH hovořit. Poukazoval-li dále žalobce na rozdílný přístup v některých členských státech Evropské unie, nepřikládal mu městský soud žádný vliv na posouzení této věci; zdůraznil, že nepochybuje o souladu § 58 zákona o DPH s čl. 132 odst. 1 směrnice o DPH. Ani odborné stanovisko k rozdílu plazmy pro klinické použití a plazmy jako suroviny pro další zpracování, vypracované pplk. MUDr. Milošem Bohoňkem, Ph.D., nepovažoval městský soud v souzené věci za rozhodné, neboť podstatou sporu je výklad pojmů "plná lidská krev", "lidská krev" a "složky krve" z hlediska vztahu vnitrostátní a unijní úpravy, a tuto otázku může posoudit jedině soud. Z týchž důvodů městský soud nevyhověl ani návrhu na provedení důkazu výslechem zpracovatele uvedeného odborného stanoviska. Konečně k návrhu žalobce, aby městský soud položil SDEU předběžnou otázku podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, se z odůvodnění rozsudku městského soudu podává, že se městský soud necítí být soudem ve smyslu výše uvedeného článku (tj. soudem, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva) a že rozhodnutí o této otázce není k vynesení rozsudku nezbytné. Proti tomuto rozsudku brojí žalobce (stěžovatel) kasační stížností. Stěžovatel v úvodu kasační stížnosti konstatuje, že mezi ním a žalovaným není sporu o skutkovém stavu, tedy o tom, že stěžovatel zpracovává a dodává aferetickou krevní plazmu (plazmu určenou pro frakcionaci). Tento typ krevní plazmy nesmí být použit pro léčebné účely (například transfúzi), neboť se na něj nevztahují minimální požadavky na jakost a bezpečnost transfuzních přípravků tak, jak jsou vymezeny v § 2 odst. 2 písm. n) zákona č. 378/2007 Sb., o léčivech a o změnách některých souvisejících zákonů (zákon o léčivech). Podle stanoviska Ministerstva zdravotnictví spadá plazma pod kód 3002 1095 přílohy I nařízení Rady (EHS) č. 2658/87, o celní a statistické nomenklatuře a o společném celním sazebníku, ve znění nařízení Komise (ES) č. 948/2009, kterým se mění příloha I nařízení Rady (EHS) č. 2658/87 (dále jen "kombinovaná nomenklatura"), a jedná se o farmaceutický výrobek, na jehož dodání se uplatňuje základní sazba daně. Na základě žádosti stěžovatele o závazné posouzení správnosti zařazení zdanitelného plnění vydalo dne 14. 10. 2010 Ministerstvo financí rozhodnutí, podle kterého nepředstavuje dodání aferetické plazmy určené pro frakcionaci zdanitelné plnění ve smyslu § 2 zákona o DPH, ale plnění osvobozené od daně bez nároku na odpočet (§ 58 zákona o DPH). Jelikož stěžovatel s uvedeným sazebním zařazením nesouhlasil, uplatnil v dodatečném daňovém přiznání k DPH za zdaňovací období prosinec 2008 nárok na odpočet daně (u služby přijaté od osoby registrované k dani v jiném členském státě). Správce daně však z důvodu vázanosti rozhodnutím o závazném posouzení nárok na odpočet neuznal. S odkazem na znění § 58 zákona o DPH a čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH stěžovatel uvádí, že směrnice pojem "lidská krev" blíže nekonkretizuje, neodkazuje na jeho výklad dle vnitrostátních předpisů jednotlivých členských států a ani SDEU se jeho výkladem dosud nezabýval. Má nicméně za to, že zákon o DPH ve srovnání se směrnicí okruh osvobozených plnění nepřípustně rozšiřuje i na samostatné dodání složek lidské krve. Stěžovatel je tudíž přesvědčen, že zde existuje konflikt unijního a vnitrostátního práva, a proto je na místě aplikovat doktrínu přímého účinku směrnice. Nejednoznačnost pojmu "lidská krev", na kterou poukázal i městský soud, podle názoru stěžovatele přinesl právě způsob transpozice předmětného ustanovení směrnice o DPH do českého zákona o DPH; český zákonodárce doplnil pojem "dodání lidské krve" dovětkem "a jejích složek" a právě tento dovětek je zdrojem nejasností ohledně rozsahu osvobození od daně. Městský soud nevyužil možnosti položit SDEU předběžnou otázku a namísto toho dovodil, že směrnice je nekonkrétní a obecná, a o tuto úvahu opřel také závěr o slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy a unijního práva. Na rozdíl od městského soudu se stěžovatel domnívá, že pokud se texty obou právních úprav zjevně odchylují, nelze učinit jednoduše závěr o tom, že je směrnice obecná. SDEU naopak judikuje, že čl. 132 směrnice o DPH nedopadá na všechny činnosti ve veřejném zájmu, ale pouze na ty, které jsou v něm podrobně uvedeny a velmi přesně popsány, což vyplývá zejména ze skutečnosti, že se jedná o ustanovení upravující výjimku z obecné zásady, že dani z přidané hodnoty podléhá každé úplatné poskytnutí služeb uskutečněné osobou povinnou k dani. SDEU navíc klade důraz na restriktivní výklad pojmů použitých v souvislosti s osvobozenými plněními, a proto nelze pojem "lidská krev" rozšiřovat i na samostatné dodání jejích složek, neboť o lidskou krev se jedná pouze tehdy, jsou-li v ní obsaženy všechny složky. Lidská krev není plazmou; ta se stane samostatnou látkou teprve poté, co je z krve určitým postupem vyextrahována. Shodně na dodání krevní plazmy nahlíží také Evropská komise, která dospěla k závěru, že nestabilní krevní deriváty jako krevní plazma nejsou považovány za léčiva a podléhají základní sazbě daně [viz sdělení Komise č. KOM (2001) 599 o snížených sazbách daně dle čl. 12 odst. 4 směrnice Rady 77/388/EHS ze dne 17. 5. 1977 o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu, a dále odpovědi Komise na otázky evropských poslanců, evidované pod č. E 0416/00 a E-3751/00]. Ačkoli výrok Evropské komise nemá sílu právního předpisu, a tím pádem postrádá dostatečnou právní váhu, přesto jde o názor důležité evropské instituce, který ukazuje, že stěžovatel není ve svém náhledu na věc osamocen. Na tomto podkladě se proto stěžovatel domnívá, že ustanovení čl. 58 odst. 2 zákona o DPH vymezuje okruh osvobození šířeji než čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice. V další části kasační stížnosti rozebírá stěžovatel v podrobnostech rozdíly mezi krví a krevní plazmou a dovozuje z nich, že pokud evropský zákonodárce ve směrnici výslovně od DPH osvobozuje pouze dodání celistvé "lidské krve", musely by být nalezeny další důvody (překračující rámec pouhého fyzikálně chemického složení), proč by toto osvobození mělo dopadat i na krevní plazmu; žádné takové důvody však žalovaný nepředložil, a proto stěžovatel nesouhlasí s městským soudem v závěru, že žalovaný své rozhodnutí řádně odůvodnil. Důvody, proč nelze obě látky považovat za srovnatelné, mají svůj zdroj v právní regulaci pro oblast zdravotnictví, která striktně rozlišuje nejen mezi krví a krevní plazmou, ale na základě kritéria použití také mezi jednotlivými druhy krevní plazmy, a to plazmou pro klinické použití (Fresh Frozen Plasma) a aferetickou plazmou, určenou pro frakcionaci za účelem výroby léků (průmyslová plazma). K získání krevní plazmy dochází buď tzv. aferézou (respektive plazmaferézou, která se označuje jako Source Plasma), nebo nepřímo odstředěním z již odebrané plné krve (Recovered Plasma). Pro doložení předložil stěžovatel v řízení před městským soudem odborné vyjádření pplk. MUDr. Miloše Bohoňka, Ph.D. a stanovisko prof. Dr. Marcella U. Heima z Univerzity Otto Von Guericke Magdeburg, z nichž vyplývá mj. to, že v případě průmyslové plazmy nedochází k rozlišování krevních skupin a Rh faktoru, neboť se jedná o pouhou surovinu k výrobě léčiva. Je tedy zřejmé, že výroba a zpracování vede ke vzniku různých produktů, které slouží k odlišným formám použití. Příčinou těchto rozdílů ale není způsob odběru v průběhu darování, ale až metody zpracování a ošetření, následující po vlastním odběru, pramenící z rozdílných regulačních předpisů (zdravotní požadavky na dárce), odlišného rozsahu laboratorních vyšetření, způsobu zmrazování a skladování, velikosti a způsobu či označování balení. Stěžovatel tak uzavírá, že existuje zásadní rozdíl mezi plnou krví, plazmou pro klinické použití a průmyslovou plazmou, který je dán účelem použití. Tento přístup se odráží i ve směrnicích Evropského společenství v oblasti bezpečnosti léčivých prostředků, lidské krve a jejích složek. Například směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/83/ES o kodexu Společenství týkajícím se humánních léčivých přípravků (implementovaná do českého právního řádu zákonem o léčivech), se nevztahuje na plnou krev, plazmu nebo krevní buňky lidského původu s výjimkou plazmy vyrobené metodou zahrnující průmyslový postup. Za průmyslový postup je považována právě zmíněná aferéza, z čehož vyplývá, že citovaná směrnice se vztahuje na výrobní a dodavatelské aktivity, nikoli však na celou oblast získávání plné krve a jejího dalšího zpracování (obzvláště ne na transfuzní medicínu). Naproti tomu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/98/ES, kterou se stanoví standardy jakosti a bezpečnosti pro odběr, vyšetření, zpracování, skladování a distribuci lidské krve a krevních složek a kterou se mění směrnice 2001/83/ES (dále jen "směrnice o krvi"), je použitelná pro odběr a vyšetření lidské krve a krevních složek, bez ohledu na jejich zamýšlený účel, a pro jejich zpracování, skladování a distribuci, jsou-li určeny pro transfuzi. Individuálně připravované transfuzní přípravky pro klinické použití tedy podléhají z hlediska zdravotnických předpisů procesnímu režimu, který je výrazně odlišný od režimu platícího pro plazmu, jako surovinu pro další průmyslovou výrobu. Vzájemné zastoupení obou látek je vyloučeno, neboť jde o kvalitativně rozdílné produkty jak co do jejich vzniku, tak co do jejich získávání, zpracování a přípustných způsobů použití. Ani žalovaný, ani městský soud se však rozdíly mezi oběma druhy plazmy a plnou krví dostatečně nezabývali a nijak se nezajímali o stanovisko příjemce plnění, které mělo vyplynout z odborného stanoviska MUDr. Bohoňka. Jakkoli je to tedy soud, kdo rozhoduje o právní otázce, která je předmětem řízení, smyslem stěžovatelem předloženého vyjádření a navržené svědecké výpovědi MUDr. Bohoňka bylo přiblížit soudu věcnou stránku posuzovaných látek a objasnit pozici stěžovatele jako příjemce plnění. Stěžovatel se v podrobnostech vyjadřuje také k zásadě daňové neutrality, která brání zejména tomu, aby bylo s podobným zbožím nebo podobnými službami zacházeno z pohledu DPH rozdílně. K posouzení, zda jsou určitá plnění z hlediska jejich zacházení pro účely DPH totožná či podobná a zda uspokojují stejné potřeby (tj. zda si navzájem konkurují), je nutno vycházet z pohledu příjemce plnění (konzumenta, spotřebitele). V této souvislosti stěžovatel vysvětluje, že jeho odběratelé nakupují cíleně plazmu specifické kvality s přesně stanovenými fyzikálně chemickými vlastnostmi pro účely jejího dalšího zpracování frakcionací na léky. Znovu opakuje, že tato průmyslová plazma nemůže být použita přímo u pacientů, stejně jako plná krev nemůže být použita přímo pro frakcionaci plazmy k průmyslové výrobě léků; nadto se s plnou krví jakožto surovinou k výrobě léků neobchoduje a pro komerci a výrobu lze použít pouze plazmu (nikoli plnou krev) od dárců, která již není upotřebitelná pro přímou aplikaci pacientovi. Přestože městský soud reflektoval východiska přijatá SDEU, ignoroval podle názoru stěžovatele skutečnost, že osvobození dodávek krevní plazmy od DPH vede k tomu, že daň přestává být neutrální položkou a zatěžuje stěžovatele jako náklad; zdanění se v rozporu s čl. 1 odst. 2 směrnice o DPH činí závislým na počtu plnění, uskutečněných ve výrobním a distribučním procesu. Pokud by stěžovatel nebyl pouhým distributorem krevní plazmy, ale současně by ji využíval pro další zpracování, konečné výrobky by DPH podléhaly a stěžovatel by měl plný nárok na odpočet daně z plnění na vstupu. Jelikož je ale výroba léčivých přípravků rozdělena na dvě plnění (od stěžovatele k jeho odběrateli a od odběratele ke konečnému zákazníkovi), dochází k výše popsanému efektu, kdy je v konečném výrobku DPH kumulována ve dvou podobách (jako nákladová položka v důsledku nemožnosti uplatnění nároku na odpočet daně a jako daň na výstupu). Stěžovatel poukazuje na to, že například ve Francii, Německu nebo Rakousku dodávání průmyslové plazmy od DPH osvobozeno není, přičemž zdaleka největší část plazmy získávané v Evropě k výrobě farmaceutik aferickým způsobem pochází z Německa. Na rozdíl od městského soudu se stěžovatel domnívá, že osvobození komerčního prodeje průmyslové plazmy od DPH nenaplňuje ani cíle směrnice o DPH a není ve veřejném zájmu. Osvobození dodání krevní plazmy jako suroviny pro výrobu léků totiž v konečném důsledku veřejný zájem na všeobecné dostupnosti léků neguje. SDEU přitom vždy zdůrazňuje, že smyslem veřejného zájmu je neomezit přístup občanů k určitým výkonům zvýšením nákladů, k němuž by došlo, kdyby příslušný výkon DPH podléhal. Městský soud nevzal v potaz, že osvobození určitého plnění od daně (bez nároku na odpočet) může mít pro občana efekt ve smyslu snížení nákladů pouze tehdy, pokud je on sám příjemcem plnění nebo se dodání uskutečňuje na stupni, kdy příjemce plnění sám odpočet daně na vstupu neuplatňuje (například nemocnice). Naopak, osvobození od daně (bez nároku na odpočet) při dodání průmyslové plazmy jako výchozího produktu pro další výrobu farmaceutik, vede k tomu, že dodavatel této plazmy (stěžovatel) nemá právo na odpočet daně na vstupu, a tím pádem jsou veškeré jeho náklady ceteris paribus vyšší, než kdyby jeho dodávka nebyla osvobozena od daně a on by si směl daň na vstupu odečíst. Výhoda osvobození od daně bez nároku na odpočet je tedy pouze zdánlivá a stává se handicapem ve chvíli, kdy je plazma dodávána odběratelům, kteří mají nárok na odpočet v plné výši, což platí bez výjimky pro všechny zákazníky stěžovatele (tj. podniky farmaceutického průmyslu). Osvobození od DPH zdražuje za jinak stejných okolností plazmu jako surovinu pro výrobu farmaceutik v té míře, v níž je stěžovatel, jakožto její dodavatel, schopen přenášet náklady na výrobce farmaceutik. V samotné ceně plazmy je pochopitelně obsažena stěžovatelem uhrazená DPH na vstupu, kterou si ovšem odběratel neodečte; proto je v ceně konečného produktu kumulována DPH, a to jednak jako náklad, a jednak jako daň na výstupu. Dochází tedy ke zvýšení konečné ceny výrobku pro spotřebitele, což je v rozporu s účelem uvedeným v čl. 132 písm. b) a e) směrnice o DPH, tedy zajištěním dostupné lékařské péče. Stěžovatel vyjadřuje názor, že veřejným zájmem není pouhá výroba léčiv a že neexistuje legitimní důvod, proč by mezi dodavateli komponent k výrobě léčiv mělo být rozlišováno podle toho, jakou látku k výrobě konkrétního přípravku dodávají, tj. zda se jedná o krevní plazmu nebo o synteticky vyráběné sloučeniny či jiné látky. Nahlíženo prizmatem veřejného zájmu proto dává ustanovení čl. 132 směrnice o DPH smysl pouze tehdy, jedná-li se o dodání vyjmenovaných látek v úzké vazbě na lékařský výkon, nikoli v rámci výroby léčiv obecně. Úprava se navíc orientuje primárně na poskytnutí služeb za účelem uspokojování nejzákladnějších lidských potřeb (zachování zdraví v určité míře), nikoli na dodání zboží. Argumentaci městského soudu, že pouhé dodání suroviny k výrobě léků naplňuje podmínku veřejného zájmu, do značné míry oslabuje též skutečnost, že samotné dodání léků je z působnosti osvobození od daně výslovně vyloučeno (§ 58 odst. 2 věta čtvrtá zákona o DPH). V poslední části kasační stížnosti se stěžovatel v podrobnostech věnuje výkladu pojmu "lidská krev" v evropském právu. Ve směrnici o krvi se pojem "krev" používá ve smyslu "zahrnující celý léčebný potenciál lidské krve" a obsahuje kromě krve a jejích složek také krevní produkty ve smyslu definice čl. 3 bodu a) této směrnice nebo "léčivé přípravky z lidské krve nebo krevní plazmy" (albumin, koagulační faktory). Směrnice o krvi tedy rozlišuje mezi krví a krevními složkami, z čehož stěžovatel dovozuje, že kdyby měl pojem "lidská krev" zahrnovat i její složky, nebylo by nutné tyto krevní složky zvlášť zmiňovat. Stěžovatel nicméně vyjadřuje přesvědčení, že neexistuje jednoznačná souvislost mezi formulací této směrnice a směrnice o DPH, která byla vytvořena v 70. letech minulého století, a proto nesouhlasí s postojem městského soudu, který dovodil dopad pojmu "lidská krev" i na její složky, ačkoli prameny evropského práva i zprávy Evropské komise k čl. 20 směrnice o krvi důsledně rozlišují mezi plnou lidskou krví a krevními složkami. Unijní právo tedy neposkytuje sebemenší oporu pro závěr městského soudu, že dovětek "a jejích složek" v ustanovení § 58 zákona o DPH je v podstatě nadbytečný; směrnice o DPH se od jiných pramenů unijního práva evidentně liší, neboť dovětek "a jejích složek" neobsahuje, a tedy hovoří o lidské krvi jako celku. Stěžovatel se argumentačně opírá rovněž o čl. 143 písm. b) a c) směrnice o DPH, který z daňové zátěže vyjímá dovoz zboží definovaný ve směrnici 2009/132/ES, kterou se vymezuje oblast působnosti čl. 143 písm. b) a c) směrnice 2006/112/ES, pokud se jedná o osvobození některých druhů zboží od daně z přidané hodnoty při konečném dovozu [dále jen "směrnice k provedení čl. 143 písm. b) a c) směrnice o DPH"]. Podle čl. 37 odst. 1 písm. a) a odst. 2 písm. a) ve spojení s čl. 38 písm. a) této směrnice se od DPH osvobozuje dovoz lidské krve a jejich derivátů (úplná lidská krev, sušená lidská krevní plazma, lidský albumin a stálé roztoky lidských plazmatických proteinů, lidský imunoglobulin a lidský fibroin) za předpokladu, že toto zboží je určeno subjektům nebo laboratořím schváleným příslušnými orgány, aby je používaly výlučně k lékařským nebo vědeckým účelům, s vyloučením jakéhokoli obchodního účelu. Stěžovatel v návaznosti na tento text dovozuje, že pokud by byl správný názor žalovaného, že dodání krve a jejích složek je osvobozeno od DPH, byla by tato úprava nadbytečná, neboť by dovoz krevních složek vždy spadal pod osvobození od daně dle čl. 143 písm. a) směrnice o DPH, lhostejno pro koho a za jakým účelem; toto ustanovení má naopak smysl tehdy, pokud dodání uvedeného zboží od daně obecně osvobozeno není. Závěrem stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud položil ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie předběžnou otázku SDEU, která by mohla být formulována takto: "Musí být čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH vykládán tak, že do pojmu ‚dodání lidské krve' spadá nejen dodání plné lidské krve, ale i samostatné dodání krevní plazmy získané aferézou, tedy přímým odběrem od dárce?" V případě kladné odpovědi na tuto otázku navrhuje stěžovatel otázku doplňující, a to: "Musí být čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH vykládán tak, že členské státy osvobodí od daně dodání lidské krve i samostatné dodání krevní plazmy získané aferézou bez ohledu na účel, pro který je dodání uskutečněno, tj. že členské státy osvobodí od daně dodání krevní plazmy získané aferézou, která je určena výhradně pro frakcionaci, tj. za účelem průmyslového využití k výrobě léčiv a nikoliv bezprostředně pro léčebné účely v rámci zdravotnických služeb?" S ohledem na všechny výše uvedené důvody stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V doplnění kasační stížnosti informoval stěžovatel Nejvyšší správní soud o tom, že SDEU vydal dne 5. 10. 2016 rozsudek ve věci TMD Gesellschaft für transfusionsmedizinische Dienste mbH v. Finanzamt Kassel II - Hofgeismar, C-412/15, v němž rozhodl o předběžné otázce podané německým soudem. Podle tohoto rozsudku musí být čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH vykládán v tom smyslu, že dodání lidské krve, která jsou členské státy povinny osvobodit od DPH, nezahrnuje dodání plazmy získané z lidské krve, pokud tato plazma není určena k přímému terapeutickému využití, ale výlučně k výrobě léčivých přípravků. Vzhledem ke shodnému skutkovému a právnímu základu nyní souzené věci stěžovatel trvá na tom, že mu byl nárok na odpočet daně odepřen v rozporu se zákonem. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti odkazuje na odůvodnění napadeného rozsudku, s nímž se plně ztotožňuje. Poukazuje na skutečnost, že žalobce požádal dne 26. 3. 2010 ministerstvo financí o závazné posouzení správnosti zařazení dodání aferetické plazmy pro frakcionaci z hlediska sazby daně. V rozhodnutí o závazném posouzení ministerstvo financí uvedlo, že dodání aferetické plazmy určené pro frakcionaci není zdanitelným plněním ve smyslu § 2 zákona o DPH, neboť se jedná o plnění osvobozené od daně ve smyslu § 58 zákona o DPH. Rozhodnutí o závazném posouzení je pro stanovení daňové povinnosti účinné vůči správci daně, který rozhoduje o daňové povinnosti daňového subjektu, na jehož žádost bylo vydáno, pokud je v době rozhodování o daňové povinnosti skutečný stav věci totožný s údaji, na jejichž základě bylo toto závazné posouzení vydáno. Podle § 51 odst. 1 zákona o DPH přitom platí, že při splnění podmínek stanovených v § 52 až 62 zákona o DPH jsou plnění zde uvedená osvobozena od DPH bez nároku na odpočet daně, a proto žalobci nevznikl nárok na odpočet DPH z přijatých plnění vykázaných na ř. 330 dodatečného daňového přiznání. Podle § 51 odst. 1 písm. g) zákona o DPH jsou jedním z plnění osvobozených od daně bez nároku na odpočet rovněž zdravotní služby a dodání zdravotního zboží; co konkrétně se pod těmito pojmy rozumí, vymezuje § 58 zákona o DPH. Konkrétně podle § 58 odst. 2 zákona o DPH se dodáním zdravotního zboží rozumí rovněž "dodání lidské krve a jejích složek, lidských orgánů, tkání a mateřského mléka". Obdobnou úpravu obsahoval rovněž čl. 13a odst. 1 šesté směrnice (směrnice Rady 77/388/EHS - pozn. NSS). Na tomto podkladě proto žalovaný dospěl k závěru, že dodání aferetické plazmy za účelem využití k výrobě léčiv patří mezi plnění osvobozená od DPH dle § 58 odst. 2 zákona o DPH. Žalovaný nesdílí názor, že by pojmem "lidská krev" byla míněna pouze "plná lidská krev"; naopak se domnívá, že pokud by záměrem evropského zákonodárce bylo osvobodit od DPH pouze dodání plné lidské krve, uvedl by v článku právě tento termín (nikoli obecnější a širší pojem "lidská krev"). Shodný závěr odvozuje žalovaný z formulace ve směrnici o krvi, v níž je pojem "lidská krev" evropským zákonodárcem vnímán rovněž obecně, včetně krevních složek. Vzhledem k tomu, že směrnice o DPH ani judikatura SDEU pojem "lidská krev" nedefinuje, nemůže být využita zásada přímého účinku této směrnice. Dle žalovaného není důvod ani pro položení předběžné otázky SDEU. Z obsahu čl. 132 směrnice o DPH je totiž patrné, že úprava provedená tímto ustanovením není jednoznačná a umožňuje různý výklad, čili není splněna podmínka dostatečně určitého, přesného a bezpodmínečného závazku členského státu. Žalovaný rovněž poukazuje na to, že podmínka vazby plnění na lékařský výkon není v čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH (na rozdíl od ostatních ustanovení) uvedena, což značí, že evropský zákonodárce nechtěl vázat osvobození plnění od DPH na plnění uvedené pod písmenem d), na rozdíl od úpravy uvedené ve směrnici k provedení čl. 143 písm. b) a c) směrnice o DPH. Citovaný článek se netýká pouze bezprostřední lékařské péče, nýbrž různých činností ve veřejném zájmu, kam výroba léčiv nepochybně spadá. Nesouhlasí však s tvrzením, že osvobození plnění od DPH bez nároku na odpočet daně vede k navýšení ceny produktu o tuto daň. Podmínka absence jakéhokoli obchodního účelu se na osvobození lidské krve a jejích složek nevztahuje a nelze z ní tedy komparativně dovozovat, že i dodání lidské krve a jejích složek v tuzemsku by mělo být od DPH osvobozeno pouze při splnění této podmínky. K principu daňové neutrality žalovaný uvedl, že k jejímu porušení nedošlo, neboť stěžovatel byl od placení DPH zcela osvobozen a předmětné plnění DPH vůbec nepodléhalo. Postup jiného členského státu rovněž nemůže mít vliv na posouzení souladu zákona o DPH se šestou směrnicí, neboť podstatné je, zda textu šesté směrnice odpovídá úprava provedená vnitrostátním právem. Ze všech výše uvedených důvodů žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí Finančního ředitelství pro hlavní město Prahu zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Přejde-li nyní Nejvyšší správní soud k námitkám podřaditelným pod § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podstatou sporu mezi účastníky je odpověď na otázku, zda dodání aferetické plazmy určené pro frakcionaci představuje plnění zdanitelné (§ 2 odst. 2 zákona o DPH), anebo plnění osvobozené od daně bez nároku na odpočet daně (§ 58 zákona o DPH). Podle § 51 odst. 1 písm. g) zákona o DPH ve znění účinném do 31. 12. 2012 platilo, že při splnění podmínek stanovených v § 52 až § 62 téhož zákona jsou od daně bez nároku na odpočet daně osvobozeny zdravotnické služby a dodání zdravotnického zboží, tedy zboží, které je spotřebováno v rámci zdravotnických služeb (§ 58 zákona o DPH). Podle § 58 odst. 2 zákona o DPH se dodáním zdravotního zboží pro účely tohoto zákona rozumělo (mimo jiné) dodání lidské krve a jejích složek, lidských orgánů, tkání a mateřského mléka. Ustanovení § 2 odst. 2 písm. n) zákona o léčivech definuje (nyní i v rozhodném období) pro své účely pojem "transfuzní přípravky" jako lidskou krev a její složky zpracované pro podání člověku za účelem léčení nebo předcházení nemoci, pokud nejde o krevní deriváty; za lidskou krev a její složky se pro účely tohoto zákona nepovažují krevní kmenové buňky a lymfocyty dárce kmenových buněk určené pro příjemce těchto buněk. Krevními deriváty jsou průmyslově vyráběné léčivé přípravky pocházející z lidské krve nebo lidské plazmy, zejména albumin, koagulační faktory a imunoglobuliny lidského původu [§ 2 odst. 2 písm. l) zákona o léčivech]. Podle čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH členské státy osvobodí od daně dodání lidských orgánů, lidské krve a mateřského mléka. Podle čl. 37 bodu 1 písm. a) a bodu 2 písm. a) směrnice k provedení čl. 143 písm. b) a c) směrnice o DPH se léčebnými látkami lidského původu (osvobozenými od DPH) rozumí lidská krev a její deriváty (úplná lidská krev, sušená lidská krevní plazma, lidský albumin a stálé roztoky lidských plazmatických proteinů, lidský imunoglobulin a lidský fibrinogen). Ve smyslu čl. 38 písm. a) téže směrnice je od daně osvobozeno pouze zboží, které je určeno subjektům nebo laboratořím schváleným příslušnými orgány, aby je používaly výlučně k lékařským nebo vědeckým účelům s vyloučením jakéhokoli obchodního účelu. Podle čl. 3 písm. a) směrnice o krvi se pro účely této směrnice krví rozumí plná krev odebraná dárci a zpracovaná buď pro transfuzi, nebo pro další výrobu. Krevní složku definuje čl. 3 písm. b) směrnice o krvi jako léčebnou složku krve (červené krvinky, bílé krvinky, krevní destičky, krevní plazmu), která může být připravena různými metodami. Přípravkem z krve je podle čl. 3 písm. c) směrnice o krvi jakýkoliv léčivý přípravek pocházející z lidské krve nebo plazmy. Spornou otázkou a současně zásadním a rozhodujícím východiskem pro další úvahy je v nyní souzené věci výklad ustanovení § 58 odst. 2 věty druhé zákona o DPH ve znění do 31. 12. 2008. Přestože z kasační stížnosti vyplývá, že stěžovatel je přesvědčen o nezbytnosti aplikace přímého účinku čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH, Nejvyšší správní soud směřoval své úvahy nejprve k možnosti vyložit § 58 odst. 2 písm. a) zákona o DPH eurokonformním způsobem. K tzv. nepřímému účinku směrnice (tedy k eurokonformnímu výkladu aplikovaného vnitrostátního práva) se zdejší soud v minulosti vyjádřil například ve svém rozsudku ze dne 1. 2. 2010, čj. 5 Afs 68/2009-113, č. 2036/2010 Sb. NSS. V něm uvedl, že umožňují-li interpretační techniky vyložit určité ustanovení vnitrostátního předpisu několika způsoby, má správní orgán, jakož i soud povinnost použít ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího komunitárního ustanovení. Povinnost vykládat národní právo v souladu se směrnicí je podmíněna a priori tím, že existuje vnitrostátní předpis, který je nejednoznačný, umožňuje několik výkladů, přitom alespoň jeden z možných výkladů práva je v souladu se směrnicí. Nepřímý účinek komunitárního práva nemůže být contra legem, může však jít v neprospěch plátce daně. Optikou výše uvedeného rozsudku dospěl zdejší soud k závěru, že pojem "lidská krev a její složky", použitý v ustanovení § 58 odst. 2 zákona o DPH, nevyvolává prima facie jakoukoli pochybnost o jeho obsahu. Dodatek "a její složky" zřetelně vyjadřuje, že český zákonodárce zamýšlel od DPH osvobodit nejen "plnou lidskou krev" (tj. krev, která obsahuje všechny její elementy), ale rovněž její separované složky, ať už se jedná o jednotlivé druhy krevních buněk, krevní plazmu či jiné komponenty, které lze dostupnými metodami z lidské krve oddělit a s nimiž lze samostatně nakládat. S ohledem na princip jednoty a bezrozpornosti právního řádu (ve smyslu rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2011, čj. 5 As 57/2010-79, ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54, č. 791/2006 Sb. NSS, či ze dne 31. 3. 2010, čj. 1 Afs 58/2009-541, č. 2119/2010 Sb. NSS) může jako pomůcka při výkladu pojmu "lidská krev a její složky" podpůrně posloužit i definice uvedená v § 2 odst. 2 písm. n) zákona o léčivech, která v podstatných ohledech není s dikcí § 58 odst. 2 písm. a) zákona o DPH v rozporu; je však třeba mít na zřeteli, že vymezení pojmu "transfuzní přípravky" a nepřímo také sousloví "lidská krev a její složky" je primárně určeno pro účely zákona o léčivech. Nejvyšší správní soud proto na podkladě výše uvedeného dospěl k závěru, že ustanovení § 58 odst. 2 věta druhá zákona o DPH nedávalo žádný prostor pro jiný výklad než ten, že od daně z přidané hodnoty jsou bez nároku na odpočet daně osvobozeny nejen dodávky (lidské) krve, ale i dodávky krevní plazmy jakožto její složky. Nenabízí-li se jakákoli výkladová alternativa, nemá Nejvyšší správní soud ani žádné výkladové dilema, které by musel řešit příklonem k té z nich, která odráží smysl a účel unijní právní úpravy. Pokud jde o možnost přímé aplikace čl. 32 směrnice o DPH, tedy otázku jejího možného přímého účinku (s nímž stěžovatel spojuje pro sebe výhodnější postavení), podle ustálené judikatury SDEU ve všech případech, kdy se ustanovení směrnice z hlediska svého obsahu jeví jako bezpodmínečná a dostatečně přesná, jsou jednotlivci oprávněni dovolávat se jich u vnitrostátních soudů vůči státu, pokud tuto směrnici neprovedl ve stanovených lhůtách do vnitrostátního práva nebo ji provedl nesprávně (v tomto smyslu viz zejména rozsudek ze dne 26. 2. 1986, Marshall v Southampton and South West Hampshire Area Health Authority, C-152/84, Recueil, 1986 00723, či novější rozsudky ze dne 5. 10. 2004, Pfeiffer a další, C-397/01 až C-403/01, Recueil, I-08835, ze dne 17. 7. 2008, Arcor a další, C-152/07 až C-154/07, Recueil, I-05959, či ze dne 24. 1. 2012, Dominguez, C-282/10). Podmínky přímé aplikovatelnosti směrnic, které je nutno naplnit kumulativně, byly vymezeny v rámci rozhodovací činnosti SDEU (například v rozsudcích ze dne 4. 12. 1974, Van Duyn v. Home Office, C-41/74, Reueils, 1974 01337, nebo ze dne 12. 7. 2012, Vodafone Espana SA, C-55/11, C-57/11 a C-58/11) tak, že k aplikovatelnosti přímého účinku může dojít pouze u těch směrnic, které nebyly řádně a včas implementovány, tj. k implementaci nedošlo vůbec nebo v rámci implementační lhůty, anebo nedošlo ke správné implementaci směrnice do právních řádů členských států. K naplnění této podmínky dochází i v případě nesprávné aplikační praxe, tj. v případě, že právní řád členského státu sice implementované prováděcí předpisy obsahuje, ty však nejsou ve smyslu směrnic vykládány ani používány. K této základní podmínce pro případnou přímou aplikovatelnost směrnic přistupují (jako další podmínka) objektivní vlastnosti právní normy. Ustanovení směrnice tak mohou být přímo aplikovatelná pouze za předpokladu, že splňují kritéria jasnosti a bezpodmínečnosti. Při úvaze, zda je možno směrnici aplikovat přímo, je totiž nutno zkoumat, zda je na věc dopadající ustanovení směrnice dostatečně kompletní a konkrétní, aby byl soud schopen jej přímo použít. Tak tomu bude pouze v případě, že toto ustanovení v sobě bude obsahovat minimální pravidlo, případně cíl (výsledek, jehož má být směrnicí dosaženo), určitelné bez ohledu na míru uvážení, která byla členským státům k provedení směrnic dopřána. Poslední podmínkou, zmiňovanou ve vztahu k možnosti přímé aplikace směrnic, je, že tímto postupem nesmí být zakládána povinnost jednotlivcům samotným. Mezí v aplikaci přímého účinku je v daném případě tzv. "estoppel argument" podle kterého se "nikdo nesmí dovolávat své vlastní nepoctivosti". Stát, který implementoval směrnici nedostatečně nebo chybně, proto nemůže z tohoto důvodu upřít jednotlivci práva, která mu směrnice přiznává, a nemůže použít nesplnění vlastních povinností v neprospěch jednotlivce (specifické případy tzv. vedlejšího přímého účinku směrnice lze pro potřeby nyní posuzované věci pominout). Nejvyšší správní soud se proto soustředil na otázku, zda jsou v souzené věci splněny všechny podmínky pro aplikaci přímého účinku směrnice tak, jak byly vymezeny v judikatuře SDEU. Co se týče podmínky včasné transpozice, lhůta k provedení směrnice o DPH uplynula dne 1. 1. 2008. Podle § 1 zákona o DPH zpracovává tento zákon příslušné předpisy Evropské unie a upravuje daň z přidané hodnoty; v poznámce pod čarou č. 1 k citovanému ustanovení se uvádí odkaz právě na směrnici o DPH. Zákon o DPH nabyl v převážné části (zahrnující ustanovení o osvobození zdravotnických, respektive zdravotních služeb a zboží od DPH) účinnosti ke dni 1. 5. 2004, a tedy lze uzavřít, že podmínka uplynutí lhůty pro provedení směrnice byla splněna. Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda tato implementace proběhla řádně. Směrnice, jakožto sekundární komunitární, respektive unijní právní předpis je podle čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie definována jako předpis závazný pro každý stát, kterému je určen, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům. Je tedy na jednotlivých členských státech, jakým způsobem obsah jednotlivých směrnic do svých právních řádů implementují, dostojí-li výsledku, kterého je směrnicí zamýšleno. Tento zamýšlený výsledek bývá vyjádřen nejčastěji v preambuli směrnic nebo bývá dovozen rozhodovací činností SDEU. Ve vztahu k čl. 132 odst. 1 písm. b) až e) směrnice o DPH (respektive k bývalému čl. 13 A odst. 1 šesté směrnice) je tímto účelem mj. zamezit tomu, aby se lékařská péče nestala nedostupnou z důvodu zvýšených nákladů, které by plynuly ze skutečnosti, že by tato péče podléhala DPH (mezi jinými rozsudek SDEU ze dne 14. 12. 2006, VDP Dental Laboratory, C-401/05, Recueil, s. I-12121). Při posouzení kompatibility pojmu "lidské krve a jejích složek", použitého v § 58 odst. 2 písm. a) zákona o DPH, a pojmu "lidská krev" užitého v čl. 132 písm. d) směrnice o DPH, je nutno předně uvést, že obsah transpozičního opatření by měl významově přesně odpovídat obsahu směrnice, přestože právní termíny nemusí být nutně přeloženy doslova; měly by však být přeloženy tak, aby věrně kopírovaly zamýšlený smysl a cíl. Všechna materiální pravidla obsažená ve směrnici tak musí být přijata do vnitrostátního právního předpisu a rozsah působnosti směrnice, včetně stanovených pravidel, nesmí být zúžen ani rozšířen, což dopadá zejména na rozsah zákazů a omezení (včetně výjimek), který nemusí být vždy na první pohled zřejmý. Směrnice o DPH je formulována na mnoha místech poměrně konkrétním způsobem a v těchto případech spočívala transpozice v doslovném převzetí jejího textu. Pokud jde přímo o čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH, pak porovná-li Nejvyšší správní soud francouzskou (les livraisons d'organes, de sang et de lait humains), anglickou (the supply of human organs, blood and milk), italskou (le cessioni di organi, di sangue e di latte umani), španělskou (las entregas de órganos, sangre y leche humanos), chorvatskou (isporuka ljudskih organa, krvi i mlijeka), finskou (ihmiselinten, -veren ja -maidon luovutukset), švédskou (leveranser av organ, blod och mjölk fran människor), slovinskou (oskrbo s človeškimi organi, krvjo ter materinim mlekom), slovenskou (dodanie ľudských orgánov, ľudskej krvi a materského mlieka), nizozemskou (de levering van menselijke organen, menselijk bloed en moedermelk), polskou (dostarczanie organów ludzkich, krwi i mleka ludzkiego), portugalskou (as entregas de órgaos, sangue e leite humanos) a rumunskou (livrarea de organe, sange şi lapte, de provenienţă umana) verzi tohoto článku, ze všech variant jednoznačně vyplývá, že evropský zákonodárce zamýšlel osvobodit od DPH (bez nároku na odpočet daně) dodání lidských orgánů, lidské krve a mateřského mléka. Transpozice pojmu "lidská krev", užitého v čl. 132 písm. d) směrnice o DPH do § 58 odst. 2 písm. a) zákona o DPH, je tedy očividně provedena extenzivně, neboť český zákonodárce dosah výjimky z dopadu DPH formuloval šířeji - kromě "lidské krve" i na "složky krve". Konečně, co se týče posledních dvou podmínek, Nejvyšší správní soud na rozdíl od soudu městského nepochybuje o tom, že text čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH vykazuje dostatečnou míru bezpodmínečnosti a určitosti k tomu, aby se jich mohl jednotlivec dovolávat vůči státu. Z citovaného článku je patrný jednoznačný příkaz členskému státu (a zrcadlově jeho závazek) osvobodit od daně z přidané hodnoty (pouze) dodání lidských orgánů, lidské krve a mateřského mléka. Nejvyšší správní soud na tomto podkladě uzavírá, že podmínky pro přímou aplikovatelnost směrnice o DPH pokládá za splněné. Je tedy zřejmé, že přímá aplikace čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH je v dané věci principálně možná; rozhodující pro možnost takto postupovat je nicméně posouzení, zda vyjádření předmětu osvobození od daně užité ve vnitrostátní úpravě skutečně věcně překračuje obsah transponovaného pojmu, užitého ve směrnici. Při výkladu ustanovení unijního právního předpisu mohou nastat typově dvě situace. První možností je situace, kdy je dikce unijního předpisu natolik jasná a jednoznačná, že neponechává prostor pro žádnou rozumnou pochybnost o způsobu jeho interpretace a aplikace (tzv. acte clair). Nejde-li o tento případ, pak je vnitrostátní soud, za podmínek vymezených v čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, povinen položit předběžnou otázku SDEU. Této povinnosti se může zdržet pouze tehdy, zabýval-li se již daným právním problémem SDEU ve své judikatuře (tzv. acte éclairé). V těchto případech je vnitrostátní soud oprávněn právo EU aplikovat na vlastní zodpovědnost (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, CILFIT, C-283/81, Recueil, 1982 03415). Směrnice o DPH neobsahuje žádnou obecně použitelnou definici předmětného pojmu a ani definici, která by byla aplikovatelná jen pro účely této směrnice. Na rozdíl od městského soudu se zdejší soud navíc nedomnívá, že by definice pojmů "krev", "krevní složka" a "přípravek z krve", uvedená v čl. 3 písm. a) a c) směrnice o krvi, mohla nalézt přímé uplatnění při výkladu směrnice o DPH, neboť je výslovně omezena pouze pro účely směrnice o krvi. Jako interpretační vodítko pak nemůže sloužit ani čl. 37 odst. 2 písm. a) směrnice k provedení čl. 143 písm. b) a c) směrnice o DPH, ve spojení s čl. 38 písm. a) téže směrnice. Článek 37 odst. 2 písm. a) této směrnice sice definuje "léčebné látky lidského původu" a řadí mezi ně lidskou krev a její deriváty (úplnou lidskou krev, sušenou lidskou krevní plazmu, lidský albumin a stálé roztoky lidských plazmatických proteinů, lidský imunoglobulin a lidský fibrinogen) a čl. 38 písm. a) této směrnice upřesňuje, že se osvobození od daně vztahuje pouze na zboží, které je určeno subjektům nebo laboratořím schváleným příslušnými orgány, aby je používaly výlučně k lékařským nebo vědeckým účelům s vyloučením jakéhokoli obchodního účelu, jak již ale přiléhavě podotkl žalovaný, dosah směrnice k provedení čl. 143 písm. b) a c) směrnice o DPH nezahrnuje čl. 143 písm. a) směrnice o DPH, podle kterého členské státy osvobodí od daně konečný dovoz zboží, jehož dodání osobami povinnými k dani je na jejich území za všech okolností osvobozeno od daně. Naposledy citovaný čl. 143 písm. a) směrnice o DPH, který není prováděcí směrnicí pokryt, odpovídá čl. 132 směrnice o DPH, podle něhož členské státy osvobodí od daně některá uvedená plnění, mezi něž patří i dodání lidských orgánů, lidské krve a mateřského mléka. Naproti tomu čl. 143 písm. b) a c) směrnice o DPH je odrazem záměru vyloučit některá území z oblasti působnosti směrnice o DPH; o takový případ však očividně v souzené věci nejde. Ačkoli článek 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH nelze z uvedených důvodů považovat za acte clair, Nejvyšší správní soud nepochybuje o tom, že se jedná o acte éclairé. Jak totiž upozornil stěžovatel v doplnění kasační stížnosti, SDEU v rozsudku ze dne 5. 10. 2016, TMD Gesellschaft für transfusionsmedizinische Dienste mbH v. Finanzamt Kassel II - Hofgeismar, C-412/15, rozhodoval o otázce, zda čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH musí být vykládán v tom smyslu, že dodání lidské krve zahrnuje i dodání krevní plazmy získané z lidské krve; pro případ kladné odpovědi na tuto otázku pak měl SDEU zodpovědět také to, zda totéž platí i pro krevní plazmu, která není přímo určena pro terapeutické účely, ale výlučně k výrobě léčivých přípravků, případně, bude-li odpověď na první otázku záporná, zda záleží při zatřídění pod krev pouze na přijatém účelovém určení nebo i na abstraktně existující možnosti použití krevní plazmy. Přestože tedy stěžovatel opakovaně vznesl požadavek, aby obdobně znějící předběžnou otázku předložil SDEU nejprve městský a nyní i Nejvyšší správní soud, je nepochybné, že pro takový postup již důvod není. V citovaném rozsudku ve věci TMD Gesellschaft für transfusionsmedizinische Dienste mbH v. Finanzamt Kassel II - Hofgeismar, C-412/15, vycházel SDEU z premisy, že pojmy obsažené v čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH představují autonomní pojmy unijního práva, jejichž účelem je zabránit rozdílům v používání DPH mezi jednotlivými členskými státy. Není-li pojem "lidská krev" ve směrnici o DPH definován, musí být jeho význam a dosah určen v souladu s jeho obvyklým smyslem v běžném jazyce, s přihlédnutím ke kontextu, ve kterém je užit, a k cílům, které právní úprava sleduje. Pokud jde o tento obvyklý smysl, dospěl SDEU k závěru, že pojem "lidská krev" odkazuje na jednu složku lidského těla složenou z více neautonomních a vzájemně se doplňujících komponentů, jejichž synergické působení umožňuje prokrvovat všechny orgány a tkáně. Jedním z těchto komponentů je plazma, tj. roztok, který přenáší další složky lidské krve po celém těle. SDEU dále uvedl, že pokud jde o obecný kontext, podle čl. 3 odst. 2 písm. c) Listiny základní práv Evropské unie je zakázáno využívat lidské tělo a jeho části jako takové jako zdroj finančního prospěchu. Kromě toho vycházel SDEU z účelu všech ustanovení čl. 132 směrnice o DPH, jímž je osvobodit některé činnosti ve veřejném zájmu od DPH, aby byl usnadněn přístup k některým službám, stejně jako dodání určitého zboží, a aby se tak dělo při nižších cenách než těch, které by byly na zboží či služby uvaleny, kdyby byly zatíženy DPH. Konkrétně čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH má dle mínění SDEU zajistit, že se dodání výrobků, které přispívají k péči o zdraví nebo mají terapeutický účel, nestane nedostupným z důvodu zvýšených cen těchto výrobků v případě, že by jejich dodání podléhalo DPH. Současně platí, že veškeré výrazy použité k vymezení osvobození od daně je třeba vykládat striktně, jelikož představují odchylky od obecné zásady, že DPH je vybírána z každého poskytnutí služeb uskutečněného osobou povinnou k dani za úplatu. Z toho pak SDEU dovodil, že osvobození od daně uvedené v čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH se nemůže vztahovat na tzv. průmyslovou plazmu, tj. plazmu, jejíž dodání přímo nepřispívá k činnostem ve veřejném zájmu, jelikož je určena k použití v průmyslové výrobě, a to mj. za účelem výroby léčivých přípravků. Právě proto, že uplatnění tohoto osvobození je podmíněno tím, že je plazma použita pro určitý druh činnosti ve veřejném zájmu, se osvobození od DPH stanovené v čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH vztahuje pouze na plazmu skutečně určenou k přímému terapeutickému využití. Jak v citované věci TMD Gesellschaft für transfusionsmedizinische Dienste mbH v. Finanzamt Kassel II - Hofgeismar, C-412/15, tak ve věci nyní souzené není plazma určena pro účely péče o zdraví či terapeutické účely, ale výhradně pro účely farmaceutické. Za těchto podmínek se proto na takovou plazmu nemůže vztahovat osvobození od daně stanovené v čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH. Konsekventně proto platí, že transpozice zmiňovaného ustanovení směrnice do zákona o DPH (§ 58 odst. 2) neproběhla správně, neboť dopadá na širší okruh případů, než zamýšlí unijní úprava. Jelikož do okruhu plnění, která unijní úprava z osvobození od DPH nevylučuje, dopadá i případ plnění poskytovaných stěžovatelem, jsou splněny všechny podmínky pro přímou aplikaci čl. 132 odst. 1 písm. d) směrnice o DPH.

decision_1014.txt

I. V případě, kdy povinný subjekt zcela ignoruje závazný právní názor nadřízeného orgánu, je možné napadnout žalobou přímo jeho následné rozhodnutí, odmítající informaci poskytnout. Překážkou pro takový postup není ustanovení § 68 písm. a) soudního řádu správního, neboť požadavek naplnění podmínky zde uvedené nemůže nutit stěžovatele k opětovnému, čistě formálnímu podání opravného prostředku, který by zcela zřejmě vedl znovu k témuž výsledku, kterého již jednou dosáhl. II. Ustanovení § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím je možno ohledně vymezení účastníků řízení vnímat ve vztahu k § 69 soudního řádu správního jako určitý lex specialis. k § 68 písm. a) soudního řádu správního k zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím Ustanovení § 68 písm. a) s. ř. s. nevylučuje možnost podat žalobu proti rozhodnutí povinného subjektu, který opakovaně odmítne poskytnout informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, a ignoruje přitom závazný právní názor obsažený v předchozím rozhodnutí nadřízeného orgánu, z něhož lze seznat, že informace povinným subjektem poskytnuty být měly, respektive mají. Za takovéto situace nelze po žadateli spravedlivě požadovat, aby znovu formálně vyčerpal příslušný opravný prostředek podle předpisů o správním řízení, jestliže rozhodnutí o něm by mohlo vést nanejvýš k témuž procesnímu výsledku, kterého již jednou dosáhl. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016, čj. 3 As 278/2015-44) Prejudikatura: č. 2206/2011 Sb. NSS a č. 3155/2015 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 115/2015 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 3930/14). Věc: Spolek Právo ve veřejném zájmu proti Ministerstvu vnitra o žádost o informace, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce se žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 10. 2015 (dále jen "napadené rozhodnutí"). Tímto rozhodnutím bylo zrušeno a vráceno k dalšímu řízení v pořadí již třetí rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje (správní orgán I. stupně) ze dne 25. 9. 2015. Všemi zrušenými rozhodnutími I. stupně byla odmítnuta žalobcova žádost o poskytnutí informací (dále jen "žádost") podaná na základě § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Právní základ pro odmítnutí shledal správní orgán I. stupně v § 15 odst. 1 a § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím a § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů. Věcně žalobce požadoval informace o platech a odměnách ředitele krajského úřadu a vedoucích odborů krajského úřadu Ústeckého kraje. Krajský soud se ve svém usnesení ze dne 14. 12. 2015, čj. 15 A 140/2015-56 (dále jen "napadené usnesení"), zabýval otázkou, zda napadené rozhodnutí není vyloučeno z přezkumné činnosti soudu, a dospěl k závěru, že žalobou bylo napadeno rozhodnutí správního orgánu, které spadá pod kompetenční výluku zakotvenou v § 70 písm. a) s. ř. s., tj. že se jedná o rozhodnutí, které není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť se jím nezakládají, nemění, neruší či závazně neurčují práva nebo povinnosti. Krajský soud vyjádřil přesvědčení, že zrušením předchozího (třetího) odmítavého rozhodnutí správního orgánu I. stupně ve věci žalobcovy žádosti se nemůže nic změnit na subjektivních veřejných právech žalobce, jak vyžaduje § 65 s. ř. s., neboť důsledkem je vrácení věci do stadia řízení před správní orgán I. stupně. V této souvislosti krajský soud odkázal na "dosud nepřekonané usnesení" Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2003, čj. 5 A 140/2002 - 34. Na daném základě krajský soud napadeným usnesením žalobu odmítl. Nad rámec uvedeného krajský soud zdůraznil, že si je plně vědom rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2015, čj. 9 As 154/2015-49, ve kterém tento soud vyjádřil názor, že situace, kdy žaloba směřuje proti rozhodnutí, kterým se zrušuje rozhodnutí I. stupně o odmítnutí poskytnutí informace, a toto přezkumné rozhodnutí tedy nezakládá, nemění, neruší nebo závazně neurčuje práva či povinnosti, nemůže z tohoto titulu vést k odmítnutí žaloby, kterou podala osoba dotčená poskytnutím informace. Nejvyšší správní soud totiž vyslovil přesvědčení, že za dané konstelace by zásahová žaloba nepředstavovala "preventivní" obranu práv takovéto osoby, neboť by vedla (v případě úspěchu) toliko k deklaraci skutečnosti, že poskytnutí informace bylo nezákonným zásahem. Stejně tak by v uvedeném smyslu nebyla dostatečná ani žaloba na náhradu škody za nesprávný úřední postup. V souvislosti s tímto rozsudkem Nejvyššího správního soudu však krajský soud konstatoval, že v něm vyslovené závěry nelze v nyní projednávané věci uplatnit pro odlišné postavení osob, jež vystupují na straně žalobců. V případě posuzovaném uvedeným rozsudkem se zrušení rozhodnutí odvolacího správního orgánu domáhaly osoby, jež měly být přímo dotčeny povinností poskytnout požadované informace, zatímco nyní je žalobcem osoba, která se poskytnutí informace naopak domáhá. Závěrem krajský soud poznamenal, že ani při odmítnutí žaloby proti napadenému rozhodnutí nezůstává žalobce bez možnosti soudní ochrany. Může se domáhat svých práv žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s., případně se může domáhat ochrany veřejného zájmu na řádném výkonu státní správy i podáním trestního oznámení pro podezření ze spáchání trestného činu maření úkolu úřední osoby z nedbalosti podle § 330 trestního zákoníku z roku 2009. Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které vyjádřil přesvědčení, že v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu lze za určitých okolností napadnout i nepravomocné rozhodnutí správního orgánu v případě sporu o poskytnutí informace. Stěžovatel uvedl, že správní orgán I. stupně nerespektuje ani soudní judikaturu ani právní názor nadřízeného správního orgánu (žalovaného) a jedná v rozporu se smyslem a účelem zákona o svobodném přístupu k informacím. Dále odmítl argumentaci krajského soudu stran možnosti podat v dané věci žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. V té souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2015, čj. 6 As 113/2014-35, a dodal, že pouze podáním žaloby proti rozhodnutí odvolacího orgánu je vytvořen prostor domáhat se vydání příkazu dle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, a docílit tak získání informace. V souvislosti s poznámkou krajského soudu o možnosti případného uplatnění § 330 trestního zákoníku z roku 2009 obdobně poznamenal, že daným způsobem se požadované informace nemůže nikdy domoci. Navrhl proto zrušení napadeného usnesení a přiznání náhrady nákladů řízení. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poznamenal, že stěžovatelova žádost představuje jeden z případů žádosti o poskytnutí údajů o výši platu a odměn vysokých krajský úředníků, kde správní orgán I. stupně stále odmítá předmětné informace poskytnout, a to bez ohledu na judikaturu správních soudů. Dle žalovaného k tomu využívá § 90 odst. 1 písm. c) in fine správního řádu ("odvolací správní orgán nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti"). Jelikož platy a odměny spadají do oblasti samostatné působnosti kraje, pak za situace, kdy správní orgán I. stupně opakovaně odmítá informace poskytnout, nemůže žalovaný ve smyslu § 20 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím a contrario, než "pouze" rozhodnutí zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení. Stěžovatel přitom dle žalovaného podal svou žalobu proti třetímu zrušujícímu rozhodnutí žalovaného v souladu se závěry Nejvyššího správního soudu, vyjádřenými v rozsudku čj. 6 As 113/2014-35. Žalovaný v tomto kontextu zdůraznil, že po podání žaloby správní orgán I. stupně poskytnutí informace opět odmítl, přičemž žalovaný i toto (čtvrté) rozhodnutí svým rozhodnutím ze dne 13. 1. 2016 zrušil. Ke krajským soudem odkázanému údajně "nepřekonanému" usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 5 A 140/2002-34 žalovaný konstatoval, že ve věcech žalob dotčených osob ve sporech týkajících se poskytování informací bylo předmětné usnesení již překonáno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 10. 2013, čj. 7 As 4/2013-81. V něm Nejvyšší správní soud připustil žalobu podle § 65 s. ř. s. ze strany Českých drah proti rozhodnutí o rozkladu, které fakticky přikazovalo poskytnutí informací, potencionálně obsahujících obchodní tajemství, společnosti Regiojet. V případě řádného postupu Ministerstva dopravy po rozkladu by totiž ministerstvo již další řízení nevedlo a informace by bez dalšího poskytlo, jelikož poskytnutí informací není správním rozhodnutím. Ve stejném smyslu odkázal žalovaný též na bod 110 rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62, č. 3155/2015 Sb. NSS. Žalovaný se vyslovil rovněž k odkazu krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 154/2015-49 a rozlišování žalobního oprávnění podle postavení žalobce ve sporu o poskytnutí informací. Akcentoval v této souvislosti rozsudek čj. 6 As 113/2014-35, kde Nejvyšší správní soud výslovně odkázal na možnost užití žaloby dle § 65 s. ř. s. i z pozice žadatele o informace. Žalovaný současně vyjádřil přesvědčení, že skutková a právní situace umožňovala krajskému soudu nařídit poskytnutí informací podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Podle jeho názoru tak může učinit i Nejvyšší správní soud ve smyslu § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., a to přesto, že stěžovatel byl nucen uplatnit kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: Stěžovatel podal kasační stížnost z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Namítl, že napadené usnesení je nezákonné, neboť krajský soud v dané věci nesprávně posoudil otázku přípustnosti žaloby podle § 65 s. ř. s. proti rozhodnutí žalovaného, který de facto vyhověl jeho odvolání, rozhodnutí I. stupně zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud ve spojitosti s uplatněným kasačním důvodem připomíná svou judikaturu, v souladu s níž platí, že odmítl-li krajský soud žalobu jako neprojednatelnou a nezabýval-li se jí věcně, přezkoumává Nejvyšší správní soud v kasačním řízení jen to, zda krajský soud správně posoudil nesplnění procesních podmínek; věcný obsah žaloby přezkoumávat nemůže (srovnej rozsudek ze dne 5. 1. 2006, čj. 2 As 45/2005-65). Proto se Nejvyšší správní soud zaměřil především na posouzení právních úvah krajského soudu směřujících k odmítnutí stěžovatelovy žaloby. S ohledem na ratio decidendi napadeného usnesení se Nejvyšší správní soud nejprve zabýval otázkou, zda napadené rozhodnutí představuje rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., či nikoli. Jak již bylo uvedeno, Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací činnosti připustil možnost soudního přezkumu rozhodnutí o rozkladu, které fakticky přikazovalo poskytnutí informací. Vzhledem ke specifické úpravě této oblasti by totiž v dané věci povinný subjekt již další řízení nevedl a rozhodnutí nevydával, neboť poskytnutí informací je faktickým úkonem. V nynějším případě je významné, že jakkoliv žalovaný vzhledem k povaze požadovaných informací nerozhodl přímo o jejich poskytnutí (jde o oblast samostatné působnosti orgánu I. stupně), je již z prvního rozhodnutí o odvolání jasně seznatelný jeho závěr, že informace povinným subjektem poskytnuty být měly, respektive mají (viz bod [24] citovaného rozhodnutí). Řečené platí i pro následující rozhodnutí o odvoláních stěžovatele, včetně napadeného rozhodnutí. Je tak zřejmé, že v projednávané věci napadené rozhodnutí zasahuje minimálně do práv osob, kterých se poskytované informace týkají. Jak přitom vyplývá z výše citovaného rozsudku čj. 9 As 154/2015-49, při vyloučení žaloby proti rozhodnutí správního orgánu by v těchto případech dotčenému subjektu zbývala k ochraně jeho práv jen zásahová žaloba. Ta by však nastupovala fakticky ex post, a nepředstavovala by tedy "preventivní" obranu jeho práv. V případě úspěchu by totiž vedla toliko k deklaraci skutečnosti, že poskytnutí informací představovalo nezákonný zásah. Pro posouzení charakteru rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. přitom není rozhodující, zda zasahuje do práv žalobcových či do práv jiných osob. V projednávaném případě žalobce má a zajisté i nadále bude mít potíže splnit povinnost tvrzení o nezákonnosti napadeného rozhodnutí, na podstatě věci však tato skutečnost ničeho nemění. Nejvyšší správní soud proto nemůže v tom, že by napadené rozhodnutí nebylo rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., dát krajskému soudu za pravdu. Z hlediska otázky řešené v nynějším řízení o kasační stížnosti je tedy zřejmé, že usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu pro nepřípustnost neobstojí. Rozhodnutí žalovaného totiž je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a tudíž žalobu proti takovému rozhodnutí s odkazem na § 70 písm. a) s. ř. s. odmítnout nelze. S ohledem na povinnost stěžovatele tvrdit nezákonnost napadaného rozhodnutí však vyvstává nad rámec kasační stížnosti pro futuro otázka správného postupu v tak specifických případech, jako je nyní projednávaný, pro zachování práva žadatele o informace na přístup k soudu. Zdejší soud v této souvislosti považuje za užitečné připomenout svou dřívější judikaturu v oblasti poskytování informací a skutkové okolnosti nynějšího případu. V rozsudku čj. 6 As 113/2014 - 35 zmiňovaném oběma stranami se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval problematikou obstrukčního jednání správního orgánu v řízení o poskytnutí informací. Z hlediska efektivity soudní ochrany je nepochybně relevantní, že oddalováním poskytnutí informace zpravidla ztrácí její zpřístupnění postupně na významu, což nepochybně platí i v projednávaném případě. S ohledem na to § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím umožňuje, a to navzdory kasačnímu principu ovládajícímu české správní soudnictví, namísto prostého vrácení věci povinnému subjektu, nařídit povinnému subjektu požadované informace rovnou poskytnout a zabránit tak správním orgánům ve "zdržovací taktice". Zařazení citovaného ustanovení do zákona o svobodném přístupu k informacím bylo vyvoláno právě praxí některých správních orgánů, které kasačního principu při soudním přezkumu zneužívaly k tomu, že informace opakovaně, a to i po prohraných soudních sporech, neposkytly a informaci vždy znovu odepřely pouze s pozměněným právním odůvodněním. Uvedenou funkci § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím potvrdil i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve zmíněném usnesení čj. 8 As 55/2012-62, kde zmínil jeho význam pro rychlé a účinné dosažení žádaných informací při zdržovací taktice správních orgánů. Krajský soud tak má prostřednictvím předmětného ustanovení prostor, aby posoudil, zda existují důvody pro odmítnutí žádosti o informace. Nejsou-li takové důvody, je povinen povinnému subjektu nařídit požadované informace poskytnout. Tím je bráněno povinným subjektům, aby z důvodů, které nemusejí být navenek vždy zřejmé, poskytnutí informace žadatelům významně stěžovaly a oddalovaly. Jak přitom uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 6 As 113/2014-35, úkolem správního soudnictví je čelit těmto snahám nerespektovat zákon, přičemž musí nalézt procesní prostředky, jak povinné subjekty přimět k tomu, aby informaci, která poskytnuta být má, poskytly řádně a bez průtahů (srov. též usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb. NSS). Lze tedy shrnout, že efektivní prostředek k dosažení cíle (soudní ochrany) představuje řízení o žalobě podle § 65 odst. 1 s. ř. s., v jeho rámci pak případně postup dle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Zde je pak třeba připomenout relevantní skutkové okolnosti nyní projednávaného případu. Dne 7. 5. 2015 byla správnímu orgánu I. stupně doručena stěžovatelova žádost o poskytnutí informace. Dne 22. 5. 2015 správní orgán I. stupně poprvé žádost odmítnul. Rozhodnutím ze dne 30. 6. 2015 žalovaný k odvolání stěžovatele rozhodnutí zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Správní orgán I. stupně následně rozhodl dne 22. 7. 2015 tak, že informaci opět odmítl poskytnout, přičemž znění rozhodnutí bylo v zásadě identické s jeho předchozím (zrušeným) rozhodnutím. V souladu s § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu žalovaný následně zrušil druhé rozhodnutí orgánu I. stupně pro nerespektování právního názoru odvolacího orgánu. Dne 25. 9. 2015 vydal správní orgán I. stupně třetí odmítavé rozhodnutí, kdy v převážné míře opět zopakoval svou argumentaci z prvního a druhého odmítavého rozhodnutí, jdoucí proti závaznému právnímu názoru odvolacího orgánu. Žalovaný zrušil dne 30. 10. 2015 i třetí rozhodnutí orgánu I. stupně. Dne 4. 11. 2015 stěžovatel napadl v daný okamžik poslední (třetí) rozhodnutí žalovaného žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. Z vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti pak vyplývá, že správní orgán I. stupně v mezidobí i počtvrté odmítl poskytnout požadovanou informaci, přičemž žalovaný opětovně toto rozhodnutí zrušil. Vzhledem k předmětu řízení o kasační stížnosti nemohl Nejvyšší správní soud posoudit, zda je možné žalovanému v souvislosti s jeho postupem něco vytýkat. Zdejší soud však současně nemohl přehlédnout, že žalovaný stěžovateli napadeným rozhodnutím vyhověl v míře, v jaké jen to považoval za možné. Rozhodnutí povinného subjektu zrušil a zcela jednoznačně a srozumitelně mu vyložil, v čem jeho povinnost spočívá a jak ji splnit. Tím sice vzhledem k postupu povinného subjektu nezajistil stěžovateli naplnění jeho práva na požadované informace, současně však může stěžovatel nezákonnost rozhodnutí žalovaného (z pohledu zásahu do jeho veřejných subjektivních práv) jen velice obtížně tvrdit a prokázat. Nejvyšší správní soud přitom zastává názor, že za daných okolností nelze po stěžovateli spravedlivě požadovat, aby byl nucen žalobou napadat jemu vyhovující rozhodnutí žalovaného. Nepřiměřeným se jeví rovněž požadavek, aby za situace, kdy mu žalovaný vyhoví, avšak povinný subjekt brání svým postupem, jdoucím proti smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, poskytnutí informace, musel stěžovatel podat znovu opravný prostředek, který mu však v případě úspěchu nemůže přinést nic jiného, než další kolo "marného boje" o informace před povinným subjektem. Skutečnost, že postup povinného subjektu jde proti smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, přitom dokládá teze Nejvyššího správního soudu, že zřetelným signálem pro tento závěr bude takové rozhodnutí povinného subjektu, jež bude řešit skutkové či právní otázky, které byly v podstatných ohledech již jednou řešeny předchozím zrušujícím rozhodnutím odvolacího orgánu (viz rozsudek čj. 6 As 113/2014-35). Ve světle požadavku efektivity soudní ochrany proto zdejší soud považuje za vhodné zamyslet se nad alternativními postupy k ochraně práv stěžovatele. Nejvyšší správní soud při posuzování této otázky dospěl k závěru, že v případě, kdy povinný subjekt zcela ignoruje závazný právní názor nadřízeného orgánu, je možné napadnout žalobou přímo jeho následné rozhodnutí, odmítající informaci poskytnout. Překážkou pro takový postup není dle názoru soudu ani ustanovení § 68 písm. a) s. ř. s., neboť požadavek naplnění podmínky zde uvedené nemůže nutit stěžovatele k opětovnému, čistě formálnímu podání opravného prostředku, který by zcela zřejmě vedl znovu k témuž výsledku, kterého již jednou dosáhl. Takovýto postup by se nepochybně míjel jak s účelem citovaného ustanovení soudního řádu správního, v němž je materializována zásada subsidiarity (§ 5 s. ř. s.), tak s požadavky zákona o svobodném přístupu k informacím akcentujícího poskytnutí informace v přiměřeném časovém rámci; projednávaný případ je toho ostatně názorným příkladem. Z hlediska určení žalovaného ve smyslu § 69 s. ř. s. je pak podstatné, že podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím je povinnost poskytnout informace ukládána "povinnému subjektu". Ten je tak z tohoto titulu nepochybně účastníkem soudního řízení, neboť rozsudek je závazný jen pro účastníky, osoby zúčastněné na řízení a orgány státní moci a povinnost tak lze za daných okolností uložit jen účastníku. Navíc je to též jeho rozhodnutí, které má být současně s uložením dané povinnosti zrušeno. Ustanovení § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím je tak možno ohledně vymezení účastníků řízení vnímat ve vztahu k § 69 s. ř. s. jako určitý lex specialis. Odpadne-li pak s ohledem na okolnosti potřeba přezkoumat rozhodnutí nadřízeného správního orgánu, nebrání dle názoru Nejvyššího správního soudu při splnění výše uvedených podmínek nic tomu, aby bylo přezkoumáno výlučně jen rozhodnutí povinného subjektu. Nejvyšší správní soud přitom nijak nezpochybňuje, že takový procesní postup představuje v rámci českého správního soudnictví jisté specifikum, avšak jak bylo vyloženo výše, je třeba tento závěr vnímat v kontextu rovněž specifického charakteru práva na informace a jeho právní úpravy. Nastíněný postup je pak v souladu s názorem Ústavního soudu, že "[p]rocesní předpisy určené k ochraně práv žadatele o informace je nutno vykládat takovým způsobem, aby byly účinné v praxi" (nález ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 3930/14, č. 115/2015 Sb. ÚS). V nyní projednávané věci však stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného, nikoliv odmítavé rozhodnutí povinného subjektu, takže krajský soud se pohybuje v jiném procesním rámci. Nyní je tedy na něm, aby se vypořádal s námitkami stěžovatele uplatněnými vůči napadenému rozhodnutí žalovaného, respektive s nedostatkem tvrzení o nezákonnosti právě tohoto rozhodnutí.

decision_1015.txt

k § 25 odst. 1 písm. a) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce § 346b odst. 2 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb. Povinnost respektovat zákaz přenášení rizika z výkonu závislé práce na zaměstnance (§ 346b odst. 2 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce) se uplatňuje již od vzniku pracovního poměru a trvá po celou dobu jeho existence. Tuto povinnost tedy musí zaměstnavatel plnit kdykoliv během existence pracovního poměru, nutně je spjata i se vznikem, změnou či zánikem pracovního poměru. Jde tedy o povinnost, kterou má na mysli § 25 odst. 1 písm. a) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2016, čj. 11 Ad 24/2014-63) Věc: Hlavní město Praha proti Státnímu úřadu inspekce práce o správní delikt přenesení rizika z výkonu závislé práce na zaměstnance. Žalobce uzavřel se zaměstnancem Ondřejem K. podle § 49 zákoníku práce dohodu o rozvázání pracovního poměru založeného pracovní smlouvou ze dne 29. 6. 2009. Pracovní poměr na základě dohody skončil dne 10. 2. 2012. Dne 7. 7. 2009 žalobce uzavřel se zaměstnancem Ondřejem K. dohodu o odpovědnosti za ztrátu svěřených předmětů. Předmětem dohody byl závazek zaměstnance opatrovat svěřený majetek tak, aby nedošlo k jeho poškození, ztrátě, zničení nebo zneužití. V případě skončení pracovního poměru se zaměstnanec mj. zavázal uhradit zůstatkovou hodnotu nevratného výstrojního materiálu, který mu byl zaměstnavatelem svěřen k užívání, a zůstatkovou hodnotu vratného výstrojního materiálu, který byl zaměstnavatelem svěřen k užívání a nabyl povahy výstrojního materiálu nevratného. Zůstatková cena měla být stanovena zaměstnavatelem podle délky životnosti materiálu stanovené vnitřním předpisem zaměstnavatele a dále podle doby užívání výstrojního materiálu. Ve sdělení, které zaměstnanec převzal dne 9. 2. 2012, zaměstnavatel konstatoval povinnost zaměstnance zaplatit za nevrácený materiál 7 112,41 Kč. Do tohoto sdělení zaměstnanec vepsal nesouhlas s požadavkem na zaplacení uvedené částky s tím, že chtěl všechny výstrojní součástky vrátit. Ve výstupním listu je uvedeno, že zaměstnanec dohodu o úhradě pohledávky odmítl sepsat. Oblastní inspektorát práce pro hlavní město Praha uložil žalobci rozhodnutím ze dne 6. 6. 2014 (rozhodnutí správního orgánu I. stupně) pokutu ve výši 30 000 Kč, mj. za spáchání správního deliktu podle § 25 odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce, který měl spáchat tím, že při ukončení pracovního poměru zaměstnance Ondřeje K. začal po tomto zaměstnanci požadovat uhrazení tzv. nevratného výstrojního materiálu v částce 7 112,41 Kč, čímž porušil § 2 odst. 2 ve spojení s § 346b odst. 2 zákoníku práce, jelikož přenesl riziko z výkonu závislé práce na zaměstnance, ačkoliv závislá práce je vykonávána na náklady a odpovědnost zaměstnavatele. Žalobce podal odvolání, které žalovaný zamítl a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Následně se žalobce správní žalobou domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného. Namítal, že napadené rozhodnutí žalovaného vybočuje z ústavní zásady garantované čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle níž je každý oprávněn činit, co není zákonem zakázáno, neboť žalovaný žalobci uložil povinnost na základě extenzivního výkladu ustanovení právního předpisu. Dále namítl, že ačkoliv jeho jednání není správním deliktem, přesto bylo sankcionováno jako správní delikt podle § 25 odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce. Žalovaný tak překročil meze výkonu státní správy stanovené v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2. odst. 3 Ústavy. Žalovaný blíže ani neodůvodnil vztah mezi jednáním žalobce a naplněním skutkové podstaty správního deliktu. Žalobce uzavřel se zaměstnancem dohodu o odpovědnosti za ztrátu svěřených předmětů. V této dohodě se zaměstnanec zavázal opatrovat svěřené výstrojní součásti během trvání pracovního poměru a po skončení pracovního poměru se zavázal majetkově vypořádat se zaměstnavatelem v dohodě stanoveným způsobem. Tato dohoda je smíšeným aktem upravujícím vztahy mezi žalobcem a jeho zaměstnanci částečně podle zákoníku práce, tj. práva a povinnosti během trvání pracovního poměru, a částečně podle občanského zákoníku, tj. práva a povinnosti stran dohody po skončení pracovního poměru. Na dohodu je třeba nazírat jako na svobodně a vážně míněný projev vůle smluvních stran. Žalobce mohl navazovat smluvní kontrakty na základě občanského zákoníku, což konstantně potvrzuje judikatura Nejvyššího soudu (například rozsudek ze dne 19. 8. 2014, sp. zn. 21 Cdo 2305/2013). Kontrakt obsahující závazek zaměstnance nahradit zaměstnavateli poměrnou část nákladů pořízení výstrojních součástek, pokud bude pracovní poměr ukončen, je kontraktem, jehož účinnost je dána okamžikem skončení pracovního poměru, jde o kontrakt uzavřený v intencích obecné smluvní úpravy občanského práva a vlastní závazek zaměstnance vzniká až po ukončení pracovněprávního vztahu. Definici závislé práce v rozsahu § 2 zákoníku práce vyložil žalovaný mechanicky a extenzivně, navíc svůj názor blíže nezdůvodnil. V daném případě k výkonu závislé práce již nedocházelo, neboť právní titul, na jehož základě byla vykonávána, zanikl, bylo proto legitimní sjednat úpravu budoucích závazkových vztahů, jejímž předmětem je vypořádání majetkových poměrů, při němž nedochází k majetkovému obohacení žádné ze stran. Právní vztah, který žalobce jako zaměstnavatel se svým zaměstnancem předmětnou dohodou založil, je v souladu s ústavní zásadou, podle níž je každý oprávněn činit, co není zákonem zakázáno, přičemž v tomto názoru jej utvrzuje i praxe obecných soudů. Žalobce poukazoval již v odporu proti příkazu správního orgánu I. stupně, a posléze v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, že názor žalobce je sdílen i rozhodovací praxí obecných soudů (žalovaný odkázal výslovně na rozhodnutí Městského soudu v Praze sp. zn. 58 Co 394/2007 a na rozhodnutí stejného soudu sp. zn. 17 Co 51/2008; dále pak rozhodnutí Okresního soudu v Ostravě sp. zn. 85 C 47/2011). Žalovaný se však touto námitkou žalobce nezabýval s odůvodněním, že se jedná o civilní rozhodovací praxi, nikoliv rozhodovací praxi oblasti správního trestání. Skutečnost, že právě na základě vyhodnocení civilněprávní otázky oba správní orgány konstatovaly, že se žalobce dopustil spáchání správního deliktu, žalovaný (stejně jako správní orgán I. stupně) zcela pomíjí. I přesto, že žalobce opakovaně poukazoval na podstatu smluvních vztahů ovládaných zásadou smluvní volnosti, žalovaný se charakterem dohody blíže nezabýval. Žalovaný se pouze omezil na hodnocení motivu žalobce spočívajícího v ekonomičnosti přijatého opatření a nezabýval se podstatou možnosti uplatnění zásady smluvní volnosti pro soukromé právo typickou. Žalovaný konstatoval, že se žalobce dopustil spáchání správního deliktu podle § 25 odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce. Podle tohoto ustanovení se právnická osoba dopustí správního deliktu na úseku pracovního poměru nebo dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr tím, že poruší stanovené povinnosti při vzniku, změnách, skončení pracovního poměru, dohody o provedení práce nebo dohody o pracovní činnosti. Dotčené jednání žalobce ovšem nenaplňuje skutkovou podstatu předmětného správního deliktu, neboť (jak upřesnil žalobce při ústním jednání) nedošlo k jednání, které by se vztahovalo k povinnosti související se vznikem, změnou či skončením pracovního poměru. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. Odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí, ve vztahu k tvrzenému nesprávnému podřazení jednání žalobce pod skutkovou podstatu správního deliktu žalovaný namítl pouze obecný rozsah žalobního tvrzení bez uvedení konkrétních důvodů, o něž žalobce svůj názor opírá. Při ústním jednání žalobce rozvinul žalobní námitku o nesprávném podřazení jednání žalobce pod skutkovou podstatu správního deliktu. Uvedl, že nebyla porušena žádná povinnost stanovená při vzniku, změnách nebo skončení pracovního poměru. Z toho, že shodou okolností došlo k časové shodě jednání žalobce se skončením pracovního poměru, nelze vyvozovat naplnění skutkové podstaty správního deliktu. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Mezi účastníky řízení není sporu o skutkovém stavu, z něhož správní orgány při rozhodování ve správním řízení vycházely. Ve vztahu k otázce, zda byla naplněna skutková podstata správního deliktu, je rozhodující výlučně posouzení souladu dohody o odpovědnosti za ztrátu svěřených předmětů uzavřené mezi žalobcem a jeho zaměstnancem, pokud se zaměstnanec v čl. II. zavázal v případě skončení pracovního poměru zaplatit za nevratný výzbrojní materiál jeho zůstatkovou hodnotu, se zákonem. Městský soud se neztotožňuje s názorem žalovaného, pokud odmítl posoudit přípustnost dané dohody z pohledu práva soukromého s odůvodněním, že takové posouzení nemá při rozhodování o správních deliktech místo. V souzeném případě naplnění skutkové podstaty vyžaduje nesplnění povinnosti zaměstnavatele při vzniku, změně či zániku pracovního nebo obdobného poměru, přitom jde zejména o povinnosti stanovené zákoníkem práce, tedy předpisem soukromoprávním. Pro pracovní právo platí obecné zásady soukromého práva, a tedy i obecná zásada, že "vše je dovoleno, co není výslovně zakázáno". Podle této zásady je veškeré chování osob, které není výslovně zakázáno či u kterého nelze zákaz dovodit z logiky konkrétní právní úpravy, v oblasti soukromého práva, právně dovoleným. Zároveň se v pracovním právu vychází ze zásady autonomie vůle jako obecného principu svobody jedince ve společnosti. Pokud by tak jednání žalobce v pozici zaměstnavatele bylo z pohledu práva soukromého shledáno v souladu se zákonem, nemohlo by v daném případě (s ohledem na formulaci skutkové podstaty v zákoně o inspekci práce) jít o jednání protiprávní, naplňující skutkovou podstatu správního deliktu. Konfrontovat je pak nutné jednání žalobce i s dalšími zásadami vyjádřenými v pracovním právu. Při posuzování zákonnosti uzavřené dohody je nutné brát zřetel na ochrannou funkci pracovního práva, kdy zákon omezuje smluvní svobodu kogentní právní úpravou, jejímž cílem je ochrana zaměstnance jako slabší strany před absolutní smluvní svobodou. Ochrana práv zaměstnance se tak promítá v celé řadě ustanovení, zásadně je rozvedena právě v § 346b zákoníku práce. Zcela zásadní je pak povinnost zaměstnavatele nést riziko výkonu závislé práce a tomu odpovídající zákaz přenesení takového rizika na zaměstnance. V žalovaném rozhodnutí posouzení skutkového stavu podle výše uvedených kriterií chybí, nicméně nečiní rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelným. Žalovaný odkázal na odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně, které tvoří s žalovaným rozhodnutím jednotu (zásada jednoty správního řízení), zejména na stranu 5 a 6 správního rozhodnutí orgánu I. stupně. Úvaha správního orgánu I. stupně pak vystihuje podstatu dohody uzavřené mezi žalobcem a jeho zaměstnancem právě z pohledu výše uvedených kriterií. Soud se ztotožňuje se závěry správního orgánu I. stupně, pokud dohodu shledal odporující principům zákoníku práce, zároveň se správně vypořádal s argumentací žalobce poukazující na svobodný projev vůle zaměstnance při podpisu předmětné dohody. Městský soud se ztotožňuje se závěrem správního orgánu I. stupně, pokud dospěl k závěru, že dohoda o odpovědnosti za ztrátu svěřených předmětů upravená v § 255 zákoníku práce směřuje ke zcela jinému cíli, než který je sledován dohodou uzavřenou mezi žalobcem a jeho zaměstnancem. K takovému závěru lze doplnit, že uzavřená dohoda obchází zákon, pokud je označována jako dohoda o odpovědnosti za ztrátu svěřených předmětů, v každém případě je svým obsahem v rozporu se zákoníkem práce, neboť nepřípustně přenáší riziko výkonu závislé práce na zaměstnance. Takový právní úkon je úkonem absolutně neplatným podle § 39 občanského zákoníku z roku 1964 za použití § 18 zákoníku práce (ve znění účinném do 31. 12. 2011). Městský soud se ztotožňuje s tvrzením žalobce, že v rámci pracovněprávních vztahů lze uzavírat nepojmenované smlouvy, ty však nesmí odporovat obsahu či účelu zákoníku práce (viz § 18 zákoníku práce ve znění účinném do 31. 12. 2011). Posuzovaná dohoda zjevně v rozporu se zákoníkem práce je. Jde-li o důkazy předložené žalobcem ve správním řízení - rozsudky civilních soudů, jimiž byla uložena v obdobných případech (bývalým) zaměstnancům žalobce povinnost zaplatit zaměstnavatelem požadovanou částku, pak správní orgány nesprávně odmítly žalobcem předložené důkazy hodnotit, přestože tyto rozsudky mohly obsahovat pro danou věc relevantní pohled práva civilního (jak je uvedeno výše). Předložené rozsudky však mohly být vztaženy výlučně k právnímu posouzení věci, nikoliv ke skutkovému stavu věci, který byly správní orgány povinny samostatně zjistit a právně posoudit. Vypořádání se s rozsudky při právním hodnocení věci bylo z pohledu splnění požadavku přesvědčivosti odůvodnění správního rozhodnutí vhodné, v daném případě však jejich odmítnutí nemělo vliv na zákonnost rozhodnutí, již jen proto, že skutkový stav musel být ve správním řízení zjištěn a právně hodnocen samostatně. V předložených soudních rozhodnutích pak nebyla otázka přenášení rizika výkonu závislé práce ze zaměstnavatele na zaměstnance řešena, rozsudky tak neposkytují argumentaci, se kterou by se měl žalovaný vypořádat. Městský soud zároveň konstatuje, že se s právním hodnocením skutkového stavu provedeným ve správním řízení ztotožňuje. V tomto ohledu lze pro úplnost konstatovat, že ani v usnesení Okresního soudu v Jeseníku ze dne 21. 4. 2016, čj. 104 C 2/2013-104, nebyla otázka přenosu rizika výkonu závislé práce řešena. Není správná argumentace žalobce, pokud tvrdil, že dohoda již nespadá do rámce pracovněprávních vtahů, neboť její účinnost je směřována až k okamžiku, kdy už pracovní poměr neexistoval. Dohoda byla uzavřena zjevně mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem, týká se povinnosti zaměstnance vůči zaměstnavateli, předmětem dohody byla úhrada pracovní výstroje zaměstnance. Zaměstnanci byla vzápětí po uzavření pracovní smlouvy (jako slabší smluvní straně) předložena dohoda, bez jejíhož podpisu by byl výkon práce zaměstnancem stěží představitelný. Jedná se tedy o pracovněprávní vztah zaměstnance a zaměstnavatele. Městský soud se neztotožnil s tvrzením žalobce o nepodřaditelnosti jeho jednání pod skutkovou podstatu správního deliktu. Povinnost respektovat zákaz přenášení rizika z výkonu závislé práce na zaměstnance se uplatňuje již od vzniku pracovního poměru a trvá po celou dobu jeho existence. Tuto povinnost tedy musí zaměstnavatel plnit kdykoliv během existence pracovního poměru, nutně je spjata i se vznikem změnou či zánikem pracovního poměru. Jde tedy o povinnost, kterou má na mysli § 25 odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce. V daném případě pak není pochyb o tom, že v předmětné dohodě byly dohodnuty povinnosti zaměstnance přímo v souvislosti s ukončením pracovního poměru, tedy žalobce fakticky při ukončení pracovního poměru se zaměstnancem porušil povinnost nepřenášet riziko z výkonu závislé práce na zaměstnance.

decision_1016.txt

k § 4 odst. 4 písm. a), § 9 odst. 2 písm. b) a § 15 zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, ve znění zákona č. 303/2013 Sb. k čl. 3 odst. 6 písm. a), čl. 8 odst. 1 písm. b) a čl. 9 odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz a financování terorismu I. Ustanovení § 9 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 4 odst. 4 písm. a) zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, je nutné vykládat eurokonformně v kontextu čl. 3 odst. 6 písm. a) a čl. 8 odst. 1 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz a financování terorismu. Ve smyslu těchto ustanovení nelze skutečného vlastníka bez dalšího ztotožňovat s osobou statutárního orgánu, ředitele či jiného nejvyššího vedoucího. Jmenované osoby mají zpravidla na starosti jednání za právnickou osobu, nemusejí ale mít přímý vztah k její majetkové struktuře, ani ji v konečném důsledku nemusejí ovládat. II. Povinnost zjistit skutečného vlastníka dle § 9 odst. 2 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, je dána v případech právnických osob, svěřenství a podobných právních uspořádání vždy, protože pouze tehdy lze u těchto subjektů následně přistoupit k analýze, zda nehrozí praní peněz či financování terorismu. III. Pokud se nepodaří skutečného vlastníka právnické osoby zjistit, ve smyslu čl. 9 odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz a financování terorismu a § 15 zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, je nevyhnutelným následkem neuskutečnění obchodu či jeho ohlášení příslušné instituci. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 8. 2016, čj. 3 Af 50/2014-61) Prejudikatura: č. 1713/2008 Sb. NSS. Věc: Spořitelní družstvo Moravský Peněžní Ústav proti Ministerstvu financí o uložení pokuty. Žalovaný uložil rozhodnutím ze dne 21. 5. 2014 žalobci pokutu ve výši 150 000 Kč za spáchání správního deliktu neplnění povinností při identifikaci a kontrole klienta dle § 44 odst. 1 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb., kterého se měl dopustit tím, že nesplnil povinnost provést kontrolu klienta dle § 9 odst. 1 v návaznosti na § 7 odst. 2 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb., neboť v období od 7. 7. 2009 minimálně do 4. 12. 2013 nezjišťoval v souladu s § 9 odst. 2 písm. b) citovaného zákona před vznikem obchodního vztahu ani v jeho průběhu skutečného majitele u celkem sedmi klientů. Rozklad proti tomuto rozhodnutí zamítl ministr financí rozhodnutím ze dne 31. 7. 2014 s tím, že povinnost zjišťovat skutečného majitele, pokud je klientem právnická osoba, stanoví § 9 odst. 2 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb. Metodický pokyn Finančního analytického útvaru č. 3 ze dne 29. 10. 2013 (dále jen "metodický pokyn Finančního analytického útvaru") přitom doporučuje povinným osobám při zjišťování skutečného majitele využít klientovu povinnost součinnosti a získané informace ověřit z nezávislých zdrojů. Teprve pokud žádným z těchto způsobů nelze skutečného majitele zjistit, je třeba za něj považovat osobu vykonávající nejvyšší vedoucí funkci, což výrazně zvyšuje rizikovost klienta a vyžaduje příslušnou obezřetnost ze strany povinné osoby. Ministr se ztotožnil se žalovaným, že rezignace žalobce na využití povinnosti součinnosti klienta při zjišťování skutečného majitele a spokojení se s údaji z veřejného rejstříku je hrubým porušením povinnosti provést kontrolu klienta dle § 9 odst. 2 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb. Proti rozhodnutí o rozkladu podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze. Namítal, že ve všech inkriminovaných případech učinil dle § 9 odst. 2 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb. dotaz na klienta. Žalobce nesouhlasil s výkladem § 9 odst. 2 tohoto zákona a metodického pokynu Finančního analytického útvaru, který zastávají správní orgány. Ustanovení § 9 odst. 2 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb. podle žalobce zahrnuje zjišťování skutečného majitele, nikoli však povinnost skutečného majitele klienta vždy dohledat. Žalobce tuto povinnost splnil tím, že mimo jiné nechal každého klienta vyplnit dotazník pro zjišťování skutečného majitele klienta, pořídil výpis z obchodního rejstříku a dotázal se klienta (většinou ústně) na jeho skutečného majitele. Žalobce tak učinil vše, co po něm bylo možné objektivně požadovat ke zjištění skutečného majitele klientů. Žalobce to dokládá i odkazem na doporučení Financial Action Task Force z února 2012 (dále jen "doporučení FATF") a metodický pokyn Finančního analytického útvaru, z nichž vyplývá, že v případě, kdy není skutečný majitel právnické osoby znám, postačuje zjištění totožnosti osob, které v právnické osobě zastávají nejvyšší řídicí funkce. Žalobce se přitom domnívá, že uvedený postup dodržel, neporušil povinnost zjišťovat skutečného majitele právnické osoby a nerezignoval na využití povinné součinnosti klienta při zjišťování skutečného majitele právnické osoby. Žalobce dodal, že činí veškerá rozumná opatření při zjišťování skutečného majitele právnických osob v souladu s doporučením FATF, konkrétně: - zjišťuje fyzické osoby, které disponují kontrolním podílem v dané právnické osobě; - v míře pochybností, zda tyto osoby jsou skutečnými majiteli, zjišťuje identitu fyzických osob, které ovládají právnickou osobu jinými prostředky; - pokud podle výše uvedených bodů nelze identifikovat žádnou fyzickou osobu, žalobce identifikuje a činí veškerá rozumná opatření k ověření totožnosti fyzické osoby, která zastává nejvyšší funkci v právnické osobě. Žalobce uzavřel, že řádně splnil své zákonné povinnosti, neboť byl přesvědčen, že povinnost zjišťovat skutečného majitele neznamená nutně vždy skutečného majitele dohledat. V případech, kdy skutečný majitel není znám, postačuje určit osobu, která v takové právnické osobě vykonává řídicí funkci. Ve vyjádření k žalobě žalovaný konstatoval, že zjišťování skutečného majitele musí být prováděno vždy, aby mohla být posouzena konkrétní rizikovost, což stanoví § 9 odst. 2 písm. b) citovaného zákona. Metodický pokyn Finančního analytického útvaru doporučuje povinným osobám při zjišťování skutečného majitele využít klientovu povinnost součinnosti a získané informace ověřit z nezávislých zdrojů. Pouze pokud žádným z těchto způsobů není možné zjistit skutečného majitele, je třeba za něj považovat osobu vykonávající nejvyšší vedoucí funkci. Z dostupných podkladů však vyplynulo, že žalobce klienta vůbec o součinnost nežádal a vycházel pouze z údajů uvedených v obchodním rejstříku. V době probíhající kontroly navíc nebyl nastaven systém pro zjišťování skutečného vlastníka nebo takový, který by odpovídal požadavkům zákona č. 253/2008 Sb. Nejednalo se tak o pochybení jednotlivá, ale systémová. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení žaloby 1. Povinnost zjišťovat skutečného majitele právnické osoby Žalobcova klíčová námitka, jejíž vypořádání je předpokladem pro posouzení skutkového stavu, spočívá v tvrzení, že § 9 odst. 2 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb. stanoví, že povinná kontrola klienta zahrnuje zjišťování skutečného majitele (pozn.: výrazy skutečný majitel a skutečný vlastník jsou v textu používány promiscue), nikoli však povinnost skutečného majitele klienta vždy dohledat. Žalobce se domnívá, že v rámci popsaného postupu učinil vše, co na něm bylo možné požadovat. Stejné závěry přitom vyplývají podle jeho názoru i z doporučení FATF a metodického pokynu Finančního analytického útvaru. Podle § 4 odst. 4 písm. a) zákona č. 253/2008 Sb. "[s]kutečným majitelem se pro účely tohoto zákona rozumí u podnikatele 1. fyzická osoba, která fakticky nebo právně vykonává přímo nebo nepřímo rozhodující vliv na řízení nebo provozování obchodního závodu u tohoto podnikatele; nepřímým vlivem se rozumí vliv vykonávaný prostřednictvím jiné osoby nebo jiných osob, 2. fyzická osoba, která sama nebo na základě dohody s jiným společníkem nebo společníky disponuje více než 25 % hlasovacích práv tohoto podnikatele; disponováním s hlasovacími právy se rozumí možnost vykonávat hlasovací práva na základě vlastního uvážení bez ohledu na to, zda a na základě jakého právního důvodu jsou vykonávána, popřípadě možnost ovlivňovat výkon hlasovacích práv jinou osobou, 3. fyzické osoby jednající ve shodě, které disponují více než 25 % hlasovacích práv tohoto podnikatele, nebo 4. fyzická osoba, která je na základě jiné skutečnosti příjemcem výnosů z činnosti tohoto podnikatele". Podle § 9 odst. 1 zákona č. 253/2008 Sb. "[p]ovinná osoba před uskutečněním jednotlivého obchodu v hodnotě 15 000 EUR nebo vyšší, obchodu, na který se vztahuje povinnost identifikace podle § 7 odst. 2 písm. a) až d), obchodu s politicky exponovanou osobou a dále v době trvání obchodního vztahu provádí také kontrolu klienta. Klient poskytne povinné osobě informace, které jsou k provedení kontroly nezbytné, včetně předložení příslušných dokladů. Povinná osoba může pro účely tohoto zákona pořizovat kopie nebo výpisy z předložených dokladů a zpracovávat takto získané informace k naplnění účelu tohoto zákona". Podle § 9 odst. 2 zákona č. 253/2008 Sb. "[k]ontrola klienta zahrnuje a) získání informací o účelu a zamýšlené povaze obchodu nebo obchodního vztahu, b) zjišťování skutečného majitele, pokud klientem je právnická osoba, c) získání informací potřebných pro provádění průběžného sledování obchodního vztahu včetně přezkoumávání obchodů prováděných v průběhu daného vztahu za účelem zjištění, zda uskutečňované obchody jsou v souladu s tím, co povinná osoba ví o klientovi a jeho podnikatelském a rizikovém profilu, d) přezkoumávání zdrojů peněžních prostředků". Podle § 9 odst. 3 věty první zákona č. 253/2008 Sb. "[p]ovinná osoba provádí kontrolu klienta podle odstavce 2 v rozsahu potřebném k posouzení možného rizika legalizace výnosů z trestné činnosti a financování terorismu v závislosti na typu klienta, obchodního vztahu, produktu nebo obchodu". Podle čl. 3 odst. 6 písm. a) směrnice 2005/60/ES "[p]ro účely této směrnice se rozumí: skutečným vlastníkem fyzická osoba (osoby), která v konečném důsledku vlastní nebo ovládá klienta, nebo fyzická osoba, pro kterou se provádí transakce nebo vykonává činnost. Pojem skutečný vlastník zahrnuje alespoň v případě společností: i) fyzickou osobu (osoby), která v konečném důsledku vlastní nebo ovládá právnickou osobu formou přímého nebo nepřímého vlastnictví nebo kontroly dostatečného podílu akcií dané právnické osoby nebo hlasovacích práv na ní, včetně akcií na doručitele, pokud tato právnická osoba není společností kótovanou na regulovaném trhu, která podléhá požadavkům na zveřejnění informací v souladu s právními předpisy Společenství nebo která podléhá rovnocenným mezinárodním normám; pro splnění kritéria ovládání se považuje za dostatečný podíl 25 % plus jedna akcie, ii) fyzickou osobu (osoby), která jiným způsobem vykonává kontrolu nad vedením právnické osoby." Podle čl. 8 odst. 1 písm. b) směrnice 2005/60/ES "[h]loubková kontrola klienta zahrnuje případně zjištění totožnosti skutečného vlastníka a přijetí odpovídajících a na hodnocení rizik založených opatření pro ověření jeho totožnosti, aby instituce nebo osoba, na kterou se vztahuje tato směrnice, byla přesvědčena, že skutečného vlastníka zná, a to včetně přijetí odpovídajících a na hodnocení rizik založených opatření pro to, aby pochopila vlastnickou a kontrolní strukturu klienta v případě právnických osob, svěřenectví a podobných právních uspořádání". Podle čl. 8 odst. 2 směrnice 2005/60/ES "[i]nstituce a osoby, na které se tato směrnice vztahuje, uplatňují všechny požadavky na hloubkovou kontrolu klienta podle odstavce 1, ale mohou určit rozsah takových opatření na základě posouzení rizika, v závislosti na typu klienta, obchodního vztahu, produktu nebo transakce. Instituce a osoby, na které se tato směrnice vztahuje, musí být schopné prokázat příslušným orgánům uvedeným v článku 37, včetně orgánů stavovské samosprávy, že rozsah opatření je s ohledem na riziko praní peněz a financování terorismu přiměřený" (relevantní části zvýraznil městský soud, pozn.). Městský soud předně uvádí, že jednotlivá ustanovení zákona č. 253/2008 Sb. je nutné ve smyslu principů aplikační přednosti a závaznosti unijního práva, kterou dovodila judikatura Soudního dvora, vykládat v souladu se směrnicí 2005/60/ES (srov. např. i rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2008, čj. 2 Azs 45/2008-67, č. 1713/2008 Sb. NSS; ze dne 19. 1. 2010, čj. 1 As 91/2009-83; ze dne 7. 4. 2016, čj. 9 As 291/2015-21). Ačkoli z § 9 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 4 odst. 4 písm. a) zákona č. 253/2008 Sb. může být předmětem sporu, které všechny osoby zahrnuje pojem skutečný vlastník, zda má povinná osoba povinnost jeho zjišťování, nebo zjištění, a za jakých podmínek, v kontextu čl. 3 odst. 6 písm. a) a čl. 8 odst. 1 písm. b) směrnice 2005/60/ES je obsah pojmu skutečný vlastník a rozsah povinností povinné osoby zřejmý. Soud navzdory názoru žalobce i žalovaného uvádí, že skutečného vlastníka nelze v žádném případě samo o sobě ztotožňovat s osobou statutárního orgánu, ředitele či jiného nejvyššího vedoucího. Z čl. 3 odst. 6 písm. a) směrnice 2005/60/ES, který je rozhodný pro výklad § 4 odst. 4 zákona č. 253/2008 Sb., vyplývá, že skutečný vlastník je osoba, která v konečném důsledku vlastní nebo ovládá klienta, nebo fyzická osoba, pro kterou se provádí transakce nebo vykonává činnost. Jedná se tedy o fyzickou osobu na samém konci možného řetězce vlastnických vztahů, protože právě ona v konečném důsledku ovládá fakticky celý řetězec. Rovněž obsah povinností v čl. 8 odst. 1 písm. b) směrnice 2005/60/ES odpovídá závěru, že nestačí zjišťovat namísto skutečného vlastníka statutární orgán. Uvedené ustanovení totiž oproti § 9 odst. 2 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb. jasně uvádí, že povinná osoba musí být přesvědčena, že skutečného vlastníka zná a chápe vlastnickou a kontrolní strukturu klienta v případě právnických osob. Tuto podmínku nelze přirozeně považovat za splněnou, pokud se povinná osoba omezí na zjištění statutárního orgánu. Statutární orgán je orgánem, který má zpravidla na starosti jednání za právnickou osobu, nemá ale bez dalšího přímý vztah k majetkové struktuře. Navíc je nutné poukázat na skutečnost, že konstrukce právnických osob je náchylná ke zneužívání prostřednictvím nastrčených osob, které například páchají za právnickou osobu ve prospěch skutečného pachatele - zosnovatele protiprávního jednání - trestnou činnost (tzv. bílí koně). Pokud by výklad povinnosti dané § 9 odst. 2 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb. umožňoval za určitých okolností zjišťovat toliko osobu vykonávající nejvyšší vedoucí funkci, jak - v rozporu se směrnicí 2005/60/ES - uvádí metodický pokyn Finančního analytického útvaru, byl by tím popřen smysl opatření proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu. Nejvyšším vedoucím právnické osoby totiž může být v praxi kdokoli, aniž by měl v konečném důsledku vliv na činnost právnické osoby či ji vlastnil. Nakonec soud dodává, že uvedená interpretace vyplývá i z dalších jazykových variant pojmu skutečný vlastník. Anglickou variantu beneficial owner je možné přeložit jako uživatel požitků (Chromá, M. Anglicko-český právnický slovník. Praha: LEDA, 2004, s. 46), tedy nejde pouze o osobu, která by za klienta jednala, ale musí z její činnosti plynout určitý prospěch, resp. zisk. Německá varianta wirtschaftlicher Eigentümer přeložitelná jako hospodářský vlastník akcentuje ekonomický rozměr vlastnictví podnikatele. Slovenská varianta konečný vlastník pak opakovaně zdůrazňuje skutečnost, že se jedná o fyzickou osobu na samotném konci řetězce majetkových vztahů. Zatímco § 9 odst. 1 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb. obsahuje nedokonavý tvar slovesa, který evokuje proces, nikoli výsledek, čl. 8 odst. 1 písm. b) směrnice 2005/60/ES obsahuje tvar dokonavý, z něhož jasně vyplývá povinnost docílit určitého výsledku - zjistit skutečného vlastníka. Povinnost zjistit skutečného vlastníka je přitom dána v případech právnických osob, svěřenectví a podobných právních uspořádání vždy, protože pouze tehdy se lze u uvedených subjektů následně zabývat analýzou (risk-based aproach), zda nehrozí praní špinavých peněz či financování terorismu. Slovo případně je nutné zde vyložit jako termín tehdy, kdy to připadá v úvahu, nikoli jako jednu z možných eventualit vedle ostatních povinností, což vyplývá ze smyslu ustanovení i ze srovnání jednotlivých jazykových verzí (anglicky: where applicable; německy: gegebenenfalls; slovensky: podľa potreby; polsky: w odpowiednich przypadkach). Pokud se nepodaří skutečného vlastníka zjistit, nemůže to být důvod pro snížení kontrolního standardu, tedy například prostřednictvím hledání nejvyšší vedoucí osoby klienta, ale tato skutečnost zakládá ve smyslu čl. 9 odst. 5 směrnice 2005/60/ES a § 15 zákona č. 253/2008 Sb. následek ve formě neuskutečnění obchodu či jeho ohlášení příslušné instituci. Výklad citovaných ustanovení přitom odpovídá i doporučení FATF, které je založeno ve správním spise. Na s. 14 tohoto dokumentu jsou vypočítány dílčí povinnosti hloubkové kontroly (customer due diligence), které byly prakticky ve stejném znění převzaty do směrnice 2005/60/ES. Pokud povinná osoba není schopna tyto povinnosti naplnit při zohlednění konkrétních aspektů případu určitého klienta (risk-based approach), neměla by podle doporučení na s. 15 obchod provést. Soud proto nesouhlasí s tvrzením, že žalobcem uváděné závěry se opírají o doporučení FATF. Soud se tedy neztotožnil s právním výkladem žalobce, že dle § 9 odst. 2 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb. nebylo jeho povinností zjistit skutečné vlastníky jeho klientů. Žalobní námitka není důvodná. (...)

decision_1017.txt

k § 39 odst. 1 písm. k) zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních)*), ve znění zákonů č. 484/2008 Sb. a č. 148/2010 Sb. Držitel zbrojní licence je podle § 39 odst. 1 písm. k) zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu, povinen požádat o vydání nové zbrojní licence též v případě vzniku další provozovny, v níž provádí činnost dle živnostenského oprávnění, na jehož základě obdržel zbrojní licenci. To platí i tehdy, pokud v této provozovně nejsou uloženy zbraně ani střelivo. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 22. 9. 2016, čj. 29 A 94/2014-27) Věc: Společnost s ručením omezeným SECURITY MONIT proti Policii České republiky, Policejnímu prezidiu České republiky, o uložení pokuty. Dne 24. 11. 2003 požádala žalobkyně Policii České republiky (dále jen "policie") o vydání zbrojní licence v rozsahu oprávnění skupiny G - Zajišťování ostrahy majetku a osob, jako provozovnu pro výkon živnosti označila adresu v Brně. Posléze žalobkyně ohlásila živnostenskému úřadu novou (další) provozovnu pro výkon koncesované živnosti "Ostraha majetku a osob" s adresou v Třebíči a datem zahájení provozu dne 1. 10. 2005. Na základě této změny (vzniku) nové provozovny žalobkyně nepožádala policii o vydání nové zbrojní licence, ani ji jinak policii neoznámila. Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Jihomoravského kraje (správní orgán prvního stupně) shledala rozhodnutím ze dne 8. 7. 2014 žalobkyni vinnou ze spáchání správního deliktu podle § 76d odst. 1 písm. h) zákona o zbraních, kterého se měla dopustit tím, že jako držitelka zbrojní licence skupiny G nepožádala ve smyslu § 39 odst. 1 písm. k) tohoto zákona příslušný útvar policie o vydání nové zbrojní licence nebo průkazu zbraně z důvodu změny provozovny. Za spáchaný delikt byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 2 000 Kč. Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaná rozhodnutím ze dne 25. 9. 2014 zamítla a potvrdila rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. V odůvodnění rozhodnutí zdůraznila, že dle textu § 39 odst. 1 písm. k) zákona o zbraních zákonodárce rozlišoval mezi sídlem právnické osoby, místem uložení zbraní a provozovnou. Umístění provozoven je podle § 75 odst. 1 písm. a) zákona o zbraních zásadní pro určení působnosti orgánů policie a místní příslušnosti k provedení kontrolní akce dozoru. Je přitom nepodstatné, zda jsou v té které provozovně uloženy zbraně či nikoli. Kontrole podléhají všechny, a proto musí být policii oznámeny. Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí žalobu ke Krajskému soudu v Brně, v níž označila výklad zákona aplikovaný správními orgány za extenzivní a odporující záměru zákonodárce. Úmysl zákonodárce je zřejmý z celkového posouzení znění zákona o zbraních. Při podání žádosti o vydání zbrojní licence je žadatel povinen doložit pouze adresu místa výroby, přechovávání, skladování, používání nebo ničení zbraně nebo střeliva, nikoliv tedy adresu všech svých provozoven. Zákonodárce zamýšlel uložit pouze povinnosti týkající se míst, kde jsou zbraně a střelivo fyzicky přechovávány. Provozovna, ohledně níž žalobkyně nepožádala o vydání nové zbrojní licence, neslouží k přechovávání zbraní či střeliva, a nepodléhá tedy režimu zákona o zbraních. Dle zásad správního práva je nutno ukládat povinnosti pouze v tom rozsahu, který je nezbytný k dosažení účelu zákona. Extenzivním výkladem by bylo uloženo mimořádně velké penzum povinností spojených se zabezpečením a další úpravou prostor, které jsou sice provozovnami, ale neslouží k přechovávání zbraní a střeliva. Ve vyjádření k žalobě žalovaná předně uvedla, že zákon o zbraních zřetelně rozlišuje pojmy "místo uložení zbraní" a "provozovna". U provozoven je tudíž irelevantní, zda v nich jsou uloženy zbraně. Například zbrojíř se přitom ustanovuje jak pro místo uložení zbraní, tak pro každou provozovnu. V žádosti o vydání zbrojní licence se sice uvádí pouze adresa ve smyslu § 32 odst. 1 písm. c) zákona o zbraních, nejedná se ovšem o legislativní zkratku. Dnem vydání zbrojní licence vznikají jejímu držiteli povinnosti, mimo jiné požádat o novou zbrojní licenci, pokud dojde ke změně provozovny. Policie musí mít přehled o všech provozovnách držitele zbrojní licence, čemuž přizpůsobuje kontrolní činnost. Umístění a počet provozoven je též významné pro určení příslušného kontrolního orgánu. K námitce nepřiměřených povinností žalovaná konstatovala, že žalobkyně směšuje dvě rozdílné povinnosti, a to povinnost ohlásit změnu provozovny a povinnost zajistit zabezpečení zbraní nebo střeliva proti zneužití, ztrátě a odcizení. Žalobkyně v replice konstatovala, že argumentace žalované je vnitřně rozporná. Žalobkyně nesměšovala rozdílné povinnosti; naopak, tyto jsou fakticky nerozlučně spjaty. Zákonodárce zamýšlel evidovat především místa skutečného uložení zbraní a tyto od ostatních prostor držitele zbrojní licence odlišovat. Při přísně formálním výkladu by pak důvodem žádosti o vydání nové zbrojní licence měla být pouze změna provozovny, nikoli tedy ohlášení nové provozovny či její zánik. Zde však žalovaná tak formální nebyla. Krajský soud v Brně žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci soudem (...) [8] Předmětem sporu žalobkyně nečinila otázky skutkové, nýbrž otázku právní, in concreto zda byla coby držitelka zbrojní licence skupiny G povinna požádat příslušný orgán policie o vydání nové zbrojní licence z důvodu vzniku nové provozovny, ve které ovšem dle ní nejsou uloženy zbraně ani střelivo. [9] Pro názornost je v daném případě nezbytné zrekapitulovat právní úpravu dopadající na danou věc, tedy některá ustanovení zákona o zbraních, ve znění účinném ke dni rozhodování žalované (vzhledem k trvající povaze deliktu bylo rozhodným znění účinné v době projednávání správního deliktu). [10] Podle § 32 odst. 1 písm. c) zákona o zbraních vydává zbrojní licenci "příslušný útvar policie na základě žádosti podané fyzickou osobou nebo právnickou osobou na předepsaném tiskopise, jehož vzor stanoví prováděcí právní předpis. Obsahem žádosti musí být [mimo jiné] adresa místa výroby, přechovávání, skladování, používání nebo ničení zbraně nebo střeliva." [11] Dle § 39 odst. 1 písm. k) zákona o zbraních je držitel zbrojní licence skupiny A až J "povinen požádat příslušný útvar policie o vydání nové zbrojní licence nebo průkazu zbraně v případech, kdy došlo ke změně názvu nebo sídla právnické osoby, jména, příjmení nebo místa pobytu fyzické osoby, místa uložení zbraně nebo změny provozovny; žádost musí být podána do 10 pracovních dnů ode dne, kdy změna nastala, a původní doklad musí být připojen". [12] Podle § 76d odst. 1 písm. j) [do 30. 6. 2014 se jednalo o písm. h)] zákona o zbraních se držitel zbrojní licence skupiny A až J dopustí správního deliktu tím, že "nepožádá o vydání nové zbrojní licence nebo průkazu zbraně podle § 39 odst. 1 písm. k)". Za tento správní delikt se uloží pokuta do 500 000 Kč [§ 76d odst. 10 písm. b) téhož zákona]. [13] Soud se v dané věci ztotožnil s právním hodnocením žalované. Přesto je nutno v prvé řadě uvést, že argumentace žalobkyně měla poměrně racionální základ. Aplikovaná právní úprava v daném ohledu vskutku trpí legislativně-technickými nedostatky. Není zejména dostatečně zřejmý důvod neprovázanosti mezi § 32 odst. 1 písm. c) a § 39 odst. 1 písm. k) zákona o zbraních. Na první pohled tak není zcela jasné, proč zákonodárce používá pojmy, jejichž obsah se překrývá pouze částečně [např. činnosti specifikované v § 32 odst. 1 písm. c) zákona o zbraních může držitel zbrojní licence zajisté fakticky provádět i mimo svoji provozovnu, naopak ovšem může mít provozovnu, v níž teoreticky nemusí provádět žádnou z nich]; lze dodat, že tento nedostatek byl odstraněn novelou zákona o zbraních provedenou zákonem č. 229/2016 Sb., a to s účinností od 1. 8. 2017. Tyto nedostatky však nedosahují takové intenzity, která by měla mít za následek nezákonnost vydaných rozhodnutí správních orgánů. [14] V nyní souzené věci má totiž soud za to, že povinnost uložená držiteli zbrojní licence v § 39 odst. 1 písm. k) zákona o zbraních je vyjádřena poměrně jednoznačně. Podle tohoto ustanovení je tedy držitel příslušné zbrojní licence povinen požádat o vydání nové zbrojní licence vždy, pokud došlo ke změně místa uložení zbraně nebo provozovny. Na tom sám o sobě ničeho nemění fakt, že v žádosti o vydání zbrojní licence se uvádí pouze adresa místa výroby, přechovávání, skladování, používání nebo ničení zbraně nebo střeliva. V předmětném ustanovení, ale i na jiných místech přitom zákon o zbraních rozlišuje mezi "místem uložení zbraní" a "provozovnou" [viz např. § 39 odst. 1 písm. a) zákona o zbraních]. Lze jednoznačně dovodit, že "provozovnou" pro účely zákona o zbraních je jakákoli provozovna ve smyslu § 17 zákona č. 455/1991 Sb., živnostenského zákona, v níž je uskutečňován předmět podnikatelské činnosti, nikoliv pouze taková, v níž jsou uloženy zbraně nebo střelivo. Zbraně pak mohou být uloženy i mimo provozovnu. [15] Ukládá-li proto zákon o zbraních držiteli zbrojní licence povinnost požádat o vydání nové zbrojní licence mimo jiné v případě změny provozovny, míní se tím změna týkající se kterékoli provozovny dotčeného držitele zbrojní licence, nikoliv pouze těch, v nichž jsou uloženy zbraně nebo střelivo. Onou změnou provozovny pak nutno chápat i vznik nové, další provozovny. [16] Jak plyne ze správního spisu, žalobkyně byla držitelkou tří živnostenských oprávnění - Poskytování technických služeb k ochraně majetku a osob, Ostraha majetku a osob a Výroba, obchod a služby neuvedené v přílohách 1 až 3 živnostenského zákona (obchodní živnost - koupě zboží za účelem jeho dalšího prodeje a prodej). Novou provozovnu v Třebíči žalobkyně živnostenskému úřadu ohlásila pouze k provozování prvých dvou živností. Jestliže se předmět činnosti žalobkyně vykonávaný na této provozovně týkal živnostenského oprávnění, na jehož podkladě žalobkyně získala zbrojní licenci, měla zcela nepochybně v souladu s § 39 odst. 1 písm. k) zákona o zbraních požádat o vydání nové zbrojní licence, přestože žalobkyně na této provozovně nehodlala jakkoliv nakládat se zbraněmi či střelivem, či tam zbraně přechovávat a skladovat (ve správním řízení žalobkyně uvedla, že se jedná o pouhé obchodní zastoupení a technické středisko). [17] Podstatným je v této souvislosti a vzhledem k nutnosti přísné regulace a kontroly nakládání se zbraněmi a střelivem též potřeba dozorových či kontrolních orgánů mít vědomost o všech provozovnách (tedy místech, kde provádějí svoji činnost) subjektů podléhajících kontrole. Dle § 75 odst. 2 písm. a) zákona o zbraních je navíc umístění a počet provozoven zásadním prvkem pro určení příslušného kontrolního orgánu (policejní prezidium nebo krajské ředitelství policie). [18] Poukázala-li pak žalobkyně obecně na "penzum povinností" souvisejících s ohlášením nové provozovny, nelze jí přisvědčit. Ze zákona o zbraních totiž výslovně plyne v zásadě pouze povinnost ustanovit pro každou provozovnu zbrojíře [§ 39 odst. 1 písm. a)]. Ostatní povinnosti má držitel zbrojní licence všude tam, kde se zbraně a střelivo nacházejí, tedy i v neohlášené provozovně (viz např. povinnost zabezpečit zbraně a střelivo proti zneužití, ztrátě nebo odcizení dle § 58 zákona o zbraních). A contrario však tyto povinnosti nemá tam, kde zbraně ani střelivo nejsou. Pokud tedy v nově zřízené provozovně žalobkyně zbraně ani střelivo neskladuje, není zde povinna přijímat např. zabezpečovací opatření, a není tak ani stižena zásadně větším množstvím uložených povinností. *) S účinností od 1. 8. 2017 změněn zákonem č. 229/2016 Sb.

decision_1018.txt

k § 14 odst. 2 a § 35 odst. 1 písm. h) zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění do 31. 12. 2013 k § 2 písm. g) zákona č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění zákona č. 103/2000 Sb. k § 1160 odst. 2 občanského zákoníku (č. 89/2012 Sb.) k § 5 odst. 1 nařízení vlády č. 366/2013 Sb., o úpravě některých záležitostí souvisejících s bytovým spoluvlastnictvím I. Společnými částmi domu [§ 2 písm. g) zákona č. 72/1994 Sb., o vlastnictví bytů; § 1160 odst. 2 občanského zákoníku z roku 2012 a § 5 odst. 1 nařízení vlády č. 366/2013 Sb., o úpravě některých záležitostí souvisejících s bytovým spoluvlastnictvím] mohou být i ty části domu, které jsou určeny k tomu, aby je užíval výlučně vlastník jednotky (zde: střešní okna bytové jednotky). II. Při změně stavby, která leží v památkové rezervaci, je nutno respektovat závazné stanovisko orgánu státní památkové péče (§ 14 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči). Za porušení této povinnosti nese odpovědnost stavebník, tedy ten, kdo změnu stavby provádí [§ 35 odst. 1 písm. h) citovaného zákona]. Pokud změnu stavby provedl vlastník jednotky, nelze vinu za správní delikt automaticky přičítat společenství vlastníků jednotek (právnické osobě obecně způsobilé rozhodovat o stavebních úpravách společných částí domu) jen proto, že změna stavby se dotkla společných částí domu. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 10. 2016, čj. 5 A 152/2012-27) Věc: Společenství vlastníků jednotek domu Křemencova 2, čp. 1647 Praha 1 proti Ministerstvu kultury o stavební úpravu na památkové chráněné budově. Magistrát hl. m. Prahy, odbor památkové péče, rozhodnutím ze dne 31. 1. 2012 uložil žalobci pokutu ve výši 2 500 Kč podle § 35 odst. 1 písm. h) zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, neboť provedl změnu stavby před dokončením spočívající v osazení 3 kusů střešních ateliérových oken v bytě půdní vestavby domu v Křemencově 2, Praha 1. Tuto stavební úpravu provedl v rozporu se závazným stanoviskem vydaným podle § 14 odst. 2 zákona o státní památkové péči. Proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podal žalobce odvolání. Žalovaný napadeným rozhodnutím žalobcovo odvolání zamítl a rozhodnutí prvního stupně potvrdil. Žalobce proti oběma rozhodnutím podal správní žalobu, kterou opřel o následující body. Na prvním místě namítl, že nebyly naplněny zákonné předpoklady k tomu, aby nesl odpovědnost za danou stavební úpravu, neboť se vytýkaného jednání nedopustil; jako pořizovatelka a vlastník předmětných ateliérových oken se v průběhu řízení přihlásila paní V. R. (vlastník bytové jednotky č. 6). Žalobce nemůže být činěn odpovědným za jednání třetí osoby, které proběhlo proti jeho vůli. Neobstojí ani argumentace žalovaného, jenž objektivní odpovědnost žalobce za provedení stavebních úprav odvodil pouze z toho, že žalobce je právnickou osobou způsobilou zavazovat se v souvislosti se správou společných částí domu ve smyslu § 9 zákona č. 72/1994 Sb., o vlastnictví bytů. Jednotlivá práva společenství vlastníků jednotek (dále jen "SVJ") jsou stanovena v § 9a téhož zákona, z něhož rozhodně nevyplývá, že žalobce nese odpovědnost za případné stavební delikty jednotlivých vlastníků bytových jednotek. Z výpisu z katastru nemovitostí lze nadto zjistit, že předmětný obytný dům je ve vlastnictví osob a žalobce nevlastní žádnou jednotku, ani není spoluvlastníkem společných částí domu. Žalovaný rovněž mylně posoudil vlastnictví předmětných střešních oken. S odkazem na § 2 písm. g) zákona o vlastnictví bytů žalovaný uvedl, že podle tohoto kogentního ustanovení střešní okna tvoří součást střechy, a spadají tedy do společných částí domu. Přitom není zřejmé, proč nezohlednil poskytnuté informace o občanskoprávních poměrech mezi žalobcem a paní R. Citované ustanovení uvádí pouze demonstrativní výčet a konstantní soudní judikatura se shoduje na tom, že pro určení, co spadá do společných částí domu, je určující prohlášení vlastníka (v daném případě smlouva o výstavbě, jež se k otázce oken v budově nevyjadřuje). Společné části domu jsou nadto primárně vymezeny podle svého účelu (zda slouží ke společnému užívání), což rozhodně neplatí v případě střešních oken osazených v bytové jednotce. Z obecných principů nabývání vlastnictví dále vyplývá, že původní členové žalobce nemohli nabýt spoluvlastnický podíl k něčemu, co nebylo předmětem kupní smlouvy a v okamžiku jejího uzavření ani neexistovalo. V této souvislosti žalobce odkazuje na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 11. 2011, sp. zn. 29 Cdo 406/2010, č. 64/2012 Sb. NS. Podle § 14 zákona o státní památkové péči si závazné stanovisko opatřuje vlastník kulturní památky, v tomto případě vlastník předmětné bytové jednotky, nikoliv žalobce. Dodatek v závorce (správce, uživatel) v odst. 2 téhož ustanovení nezprošťuje vlastníka, který za dodržení této povinnosti nese primární odpovědnost. Žalovaný rovněž chybně vykládá pojem správce ve smyslu § 9 zákona o vlastnictví bytů; pojem správy je konkretizován v nařízení vlády č. 371/2004 Sb., kterým se vydávají vzorové stanovy společenství vlastníků jednotek (dále jen "nařízení o vzorových stanovách SVJ"), a v zásadě zahrnuje péči o údržbu společných částí, dodávky nejrůznějších médií apod.; v žádném případě však žalobce nemůže odpovídat za to, že jeden z vlastníků bytové jednotky poruší závazné stanovisko a do své bytové jednotky zasadí tři okna. Ohledně výkladu § 2 písm. g) zákona o vlastnictví bytů žalovaný opakuje, že se jedná o kogentní ustanovení bez ohledu na to, zda obsahuje demonstrativní, či taxativní výčet. Pokud je společnou částí střecha, pak je za ni třeba považovat i okna, která jsou součástí střechy dle § 120 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964. Podstata pojmu společných částí domu vyplývá z koncepce bytového vlastnictví. Zákon o vlastnictví bytů preferuje spoluvlastnickou koncepci, takže oprávněný subjekt je nejprve spoluvlastníkem budovy a k tomu přistupuje vlastnictví bytů; z toho vyplývá zásada, že vše, co není vymezeno jako bytová jednotka, automaticky spadá do společných částí domu. Žalovaný rovněž odkazuje na komentář k předmětnému ustanovení. Žalobcův odkaz na rozsudek Nejvyššího soudu, sp. zn. 29 Cdo 406/2010, není případný, neboť Nejvyšší soud se v něm výslovně nezabýval otázkou oken a společných částí domu. Žalovaný uzavírá, že žalobce je dle § 9 zákona o vlastnictví bytů právnickou osobou způsobilou k právům a povinnostem týkajícím se správy společných částí domu. Touto částí jsou rovněž střešní okna. Podle § 14 odst. 2 zákona o státní památkové péči je vlastník (správce, uživatel) povinen vyžádat si před stavebními úpravami závazné stanovisko. Pokud se tyto stavební úpravy týkají společných částí domu, tato povinnost dopadá na správce, tedy na žalobce; za protiprávní jednání podle § 35 odst. 1 písm. h) zákona o státní památkové péči žalobce odpovídá objektivně, tedy bez ohledu na zavinění. Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: Žalobní argumentaci je možné rozdělit do několika okruhů, jimiž se soud bude zabývat v tomto pořadí: na prvním místě posoudí rozsah právní subjektivity (právní osobnosti) SVJ a jeho způsobilost zavazovat se v souvislosti se stavebními úpravami na společných částech domu. Dále se bude zabývat otázkou charakteru oken a tím, zda spadají do společných částí domu. Nakonec posoudí povahu smíšeného správního deliktu podle § 35 odst. 1 písm. h) zákona o státní památkové péči a otázku, zda je postihované jednání přičitatelné žalobci. Podle § 9 odst. 1 zákona o vlastnictví bytů je společenství vlastníků jednotek "právnická osoba, která je způsobilá vykonávat práva a zavazovat se pouze ve věcech spojených se správou, provozem a opravami společných částí domu [...], popřípadě vykonávat činnosti v rozsahu tohoto zákona a činnosti související s provozováním společných částí domu, které slouží i jiným fyzickým nebo právnickým osobám. Společenství může nabývat věci, práva, jiné majetkové hodnoty, byty nebo nebytové prostory pouze k účelům uvedeným ve větě první." Z citovaného ustanovení vyplývá, že SVJ je koncipováno jako právnická osoba, jež nedisponuje generální právní subjektivitou (běžnou pro ostatní právnické osoby), ale toliko subjektivitou omezenou. Jedná se o právnickou osobu sui generis, která vzniká přímo ze zákona, jestliže jde o dům s alespoň pěti jednotkami a nastanou podmínky, s nimiž zákon spojuje vznik SVJ (tj. podmínky stanovené v § 9 odst. 3 nebo odst. 4 zákona o vlastnictví bytů). Právní subjektivita SVJ je zákonem omezena především vymezením dovolené činnosti a také omezením oprávnění nabývat majetek. Pro posuzovaný případ je relevantní především věta první § 9 odst. 1 zákona o vlastnictví bytů, podle níž je SVJ způsobilé vykonávat práva a zavazovat se pouze ve věcech spojených se správou, provozem a opravami společných částí domu. Tyto činnosti nejsou v zákoně blíže vymezeny, některé lze ovšem dovodit z jeho jiných ustanovení; v kontextu zákona o vlastnictví bytů se tak správou společných částí domu rozumí jednak správní činnosti (např. zajišťování dodávek služeb spojených s užíváním jednotek), jednak údržba, opravy, úpravy a soubor provozních, technických, revizně technických a dalších činností (včetně např. modernizace, rekonstrukce, změn stavby, zajišťování technických prohlídek apod.). Otázka působnosti SVJ ve věci stavebních úprav společných částí domu vyplývá především z § 11 odst. 5 zákona o vlastnictví bytů, podle něhož "[k] přijetí usnesení o změně účelu užívání stavby a o změně stavby je zapotřebí souhlasu všech vlastníků jednotek. Jde-li o modernizaci, rekonstrukci, stavební úpravy a opravy společných částí domu, jimiž se nemění vnitřní uspořádání domu a zároveň velikost spoluvlastnických podílů na společných částech domu, postačuje souhlas tříčtvrtinové většiny všech vlastníků jednotek." Zákon o vlastnictví bytů tedy neobsahuje taxativní výčet záležitostí spadajících do výlučné působnosti shromáždění SVJ, pouze uvádí, o kterých věcech je nutno rozhodovat kvalifikovanou většinou; tím však nepřímo stanovuje, že se jedná o záležitosti ve výlučné působnosti shromáždění. Toto ustanovení je dále rozvedeno v čl. IV přílohy k nařízení o vzorových stanovách SVJ. Obsah tohoto článku ostatně reflektují i stanovy žalobce, které v čl. IV písm. e) svěřují do výlučné pravomoci shromáždění rozhodování o rekonstrukci a modernizaci, stavebních úpravách a opravách týkajících se společných částí domu. Stavebními úpravami je přitom třeba rozumět stavební úpravy, při nichž se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby ve smyslu § 2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona z roku 2006 [jenž se obsahově kryje s § 139b odst. 3 písm. c) stavebního zákona z roku 1976, na který odkazuje § 11 odst. 5 zákona o vlastnictví bytů]. Za stavební úpravu je třeba rovněž považovat změnu stavby před jejím dokončením podle § 2 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006, za jejíž provedení byla žalobci uložena pokuta. Z výše uvedeného vyplývá, že žalobce byl obecně způsobilý vykonávat práva a zavazovat se v souvislosti se stavebními úpravami týkajícími se společných částí domu. Správní orgány založily svůj závěr o žalobcově odpovědnosti za správní delikt na tom, že závazné stanovisko, které bylo při stavebních úpravách porušeno, se týkalo druhu a vzhledu střešních oken. Střecha patří mezi společné části domu podle § 2 písm. g) zákona o vlastnictví bytů [jimiž jsou "části domu určené pro společné užívání, zejména základy, střecha, hlavní svislé a vodorovné konstrukce, vchody, schodiště, chodby, balkóny, terasy, prádelny, sušárny, kočárkárny, kotelny, komíny, výměníky tepla, rozvody tepla, rozvody teplé a studené vody, kanalizace, plynu, elektřiny, vzduchotechniky, výtahy, hromosvody, společné antény, a to i když jsou umístěny mimo dům; dále se za společné části domu považují příslušenství domu (například drobné stavby) a společná zařízení domu (například vybavení společné prádelny)"]. Soud zde nemá ambice komplexně pojednávat o otázce vymezení společných částí domu, o níž se dlouhodobě diskutuje v judikatuře i v doktríně a leckdy s odlišnými závěry; chce jen poukázat na dva základní směry úvah. Nejvyšší správní soud ve své judikatuře obecně zaujímá stanovisko, že pro odlišení společných částí domů je určující především hledisko "společného užívání". Tak např. v rozsudku ze dne 21. 12. 2005, čj. 1 As 2/2004-2014, dospěl k závěru, že "balkón v budově ve spoluvlastnictví vlastníků bytů může být podle okolností spočívajících v účelu jeho užívání buď součástí společných částí domu ve vlastnictví vlastníků všech bytových jednotek [...], anebo může být ve vlastnictví vlastníka bytové jednotky jako příslušenství bytu". Za určující kritérium přitom NSS považuje okolnost, zda je balkón přístupný pouze z jedné bytové jednotky, či zda k němu mají přístup všichni vlastníci bytových jednotek. "Předmětem převáděného spoluvlastnického podílu na společných částech domu jsou pouze balkóny a lodžie přímo přístupné ze společných částí domu a jen ve vztahu k nim je žalobkyně jejich spoluvlastnicí společně s ostatními vlastníky bytových jednotek" (viz s. 6 citovaného rozsudku). Podobně v rozsudku ze dne 31. 10. 2012, čj. 4 As 44/2012-29, Nejvyšší správní soud uvedl, že balkón, který je přístupný pouze z jedné bytové jednotky a tvoří její příslušenství, slouží k individuálnímu užívání vlastníka bytové jednotky; protože není určen ke společnému užívání, nemůže být společnou částí domu. Tohoto závěru se Nejvyšší správní soud přidržel i v rozsudku ze dne 29. 11. 2013, čj. 5 As 117/2012-75. Nejvyšší správní soud se sice ve své judikatuře nezabýval otázkou vlastnictví oken, ovšem pro účely řešeného případu jsou balkóny a okna bez dalšího srovnatelná: jedná se o součásti domu, které k němu ze své povahy náležejí a nemohou být odděleny, aniž se tím dům znehodnotí - a ke kterým má přitom leckdy přístup jen jediný vlastník bytové jednotky. Jinak než NSS hledí na věc doktrína. Pro posouzení otázky vlastnictví oken klade v prvé řadě důraz na jejich vymezení v prohlášení vlastníka budovy. Jestliže jsou zde okna uvedena jako společné části domu, vlastníka jednotky při nakládání s okny váže usnesení shromáždění vlastníků jednotek. V řešeném případě žalobce poukazoval na smlouvu o výstavbě (nahrazující prohlášení vlastníka), která podle něj výslovně neupravuje charakter oken; ve správním řízení (ani v řízení před soudem) však tato smlouva předložena nebyla Podle převažujících názorů odborné veřejnosti (viz Čáp, J.; Schödelbauerová, P. Zákon o vlastnictví bytů. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2010, komentář k § 2) se okna považují za společnou část domu, a to především s ohledem na extenzivně pojatý význam společného užívání v rámci spoluvlastnictví budovy. Zákon o vlastnictví bytů v § 2 písm. g) obsahuje záměrně demonstrativní výčet společných částí domu, což umožňuje dané ustanovení rozšířit o další části, které plní funkci pro zajištění chodu a fungování domu jako celku. Nelze přitom poukazovat na hledisko přístupnosti či nepřístupnosti jednotlivých prvků společných částí budovy: například podlahy či strop v jednotlivých bytech tvoří součást nosných prvků domu a jako takové jsou součástí společných částí domu. Není přitom podstatné, že na tyto části nemají přístup ostatní vlastníci bytů v domě. Z logiky věci totiž vyplývá, že nosné prvky neslouží pouze vlastníku bytu, který toliko užívá jejich vnější povrch, ale svou technickou funkcí slouží všem vlastníkům jednotek v domě. Stejně tak balkóny či terasy (tvořící vnější plášť budovy) jsou podle autorů citovaného komentáře nedílnou součástí společných částí domu; jednak lze poukázat na jejich technický význam a jednak na jejich funkce estetické a architektonické. V tomto smyslu lze rovněž odkázat na definici předmětu vlastnictví uvedenou v § 2 písm. b) zákona o vlastnictví bytů, podle níž může být ve vlastnictví pouze byt jako "místnost nebo soubor místností, které jsou podle rozhodnutí stavebního úřadu určeny k bydlení". Lodžie, balkón či terasa nejsou místnostmi, tj. nemohou být předmětem vlastnictví jednotlivých vlastníků. Není podstatné, že tvoří příslušenství některých bytů podle § 121 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964, neboť toto ustanovení upravuje především "užívací" (nikoliv "vlastnický") vztah. Za společné části domu považuje doktrína i okna [ačkoliv nejsou uvedena v § 2 písm. g) zákona o vlastnictví bytů], neboť tvoří obdobně jako lodžie či terasy a balkóny součást vnějšího pláště budovy, který je bezesporu společnou částí domu. Tomuto výkladu rovněž odpovídá současná právní úprava, neboť podle § 1160 odst. 2 občanského zákoníku z roku 2012 se za společné části považují "stavební části podstatné pro zachování domu včetně jeho hlavních konstrukcí, a jeho tvaru i vzhledu, jakož i pro zachování bytu jiného vlastníka jednotky, a zařízení sloužící i jinému vlastníku jednotky k užívání bytu. To platí i v případě, že se určitá část přenechá některému vlastníku jednotky k výlučnému užívání." Občanský zákoník z roku 2012 v § 1222 dále odkazuje na prováděcí nařízení vlády č. 366/2013 Sb., o úpravě některých záležitostí souvisejících s bytovým spoluvlastnictvím. Toto nařízení v § 5 odst. 1 písm. b) označuje za společnou část domu střechu "včetně výplní výstupních otvorů, izolací, hromosvodů, lávek, dešťových žlabů a svodů venkovních či vnitřních"; odst. 1 písm. d) téhož ustanovení říká, že se dále jedná o "zápraží, schody, vchody a vstupní dveře do domu, průčelí, schodiště, chodby, výplně stavebních otvorů hlavní svislé konstrukce (okna včetně okenic)". Je rovněž vhodné zdůraznit, že odst. 1 písm. f) tohoto ustanovení výslovně označuje za společné části domu i části přístupné pouze z bytu (jako balkóny, lodžie a terasy), jež jsou ve výlučném užívání vlastníka příslušné jednotky. Navzdory ne zcela šťastné formulaci § 2 písm. g) zákona o vlastnictví bytů ("části určené pro společné užívání") se posledně zmíněný názor (tj. že společná část domu může být ve výlučném užívání) objevoval i před účinností občanského zákoníku z roku 2012 - o tom svědčí nejen shora citovaný komentář, ale např. i rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. června 2011, sp. zn. 22 Cdo 3174/2009, k otázce sklepní kóje (naopak rozsudek Nejvyššího soudu, jehož se žalobce dovolává, není případný, neboť se nikterak nezabývá otázkou vlastnictví jednotlivých částí domu). Výše citované rozsudky Nejvyššího správního soudu věc nepříliš vhodně zjednodušily, pokud dovodily, že prostor výlučně užívaný jedním vlastníkem jednotky nemůže již z tohoto důvodu patřit do společných částí domu. S ohledem na shora řečené proto nelze bez dalšího souhlasit se žalobcovým tvrzením, že střešní okna osazená v bytové jednotce nemohou patřit do společných částí domu. (...) Poslední otázkou zůstává, zda je vytýkané jednání v této konkrétní věci přičitatelné žalobci a zda za ně měl být trestán. Z výše uvedeného plyne, že subjektem probíraného správního deliktu být mohl a že se jej mohl dopustit, pokud by nerespektoval závazné stanovisko při stavebních úpravách společných částí domu. Jinak řečeno, SVJ bylo způsobilé porušit § 35 odst. 1 písm. h) zákona o státní památkové péči, ovšem výlučně svými pracemi či stavebními úpravami na společných částech domu. V žádném případě ale nelze přistoupit na to, že SVJ je automaticky odpovědnou osobou, kdykoli proběhnou práce či stavební úpravy na společných částech domu. Pro posouzení otázky žalobcovy odpovědnosti proto není tolik podstatné, jestli okna měla či neměla být kvalifikována jako společná část domu - ale jestli žalobce naplnil hypotézu použité normy, tj. jestli "prováděl stavbu" (změnu stavby). Obsah správního spisu přitom takovému závěru nesvědčí. Podle § 2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona se za stavebníka považuje "osoba, která pro sebe žádá vydání stavebního povolení nebo ohlašuje provedení stavby, terénní úpravy nebo zařízení, jakož i její právní nástupce, a dále osoba, která stavbu, terénní úpravu nebo zařízení provádí". Městský úřad Praha 1, odbor výstavby, vydal dne 21. 6. 2011 rozhodnutí o změně stavby před jejím dokončením, a to ve prospěch žadatelky paní V. R. Pouhá skutečnost, že o vydání závazného stanoviska požádal žalobce, nemůže založit jeho odpovědnost za správní delikt - ostatně žalobce v řízení vysvětlil, proč zvolil daný postup a k podání zmocnil pana Z. Soud na jeho vysvětlení neshledává nic nepochopitelného či smyšleného. Jelikož stavební úpravy prováděla paní R. a podmínky závazného stanoviska svým jednáním porušila ona, je i ona osobou odpovědnou za probírané závadné jednání.

decision_1019.txt

k § 8 odst. 4 a § 10 odst. 1 písm. a) zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím (v textu jen „shromažďovací zákon“) I. Pro zásah do shromažďovacího práva, byť i jen cestou udílení pokynů dle § 8 odst. 4 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím (zde výzvou neprovolávat konkrétní slogan pod hrozbou rozpuštění shromáždění), musí správní orgán disponovat konkrétními poznatky, jež nemohou přehlížet dosavadní zkušenosti s průběhem shromáždění, zejména jedná-li se o shromáždění probíhající opakovaně. II. Možnou kolizi víceznačného sloganu s ochranou práv jiných osob ve smyslu § 10 odst. 1 písm. a) zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, je třeba hodnotit na základě významu, jejž mu dávají pořadatelé a účastníci shromáždění (byť je třeba analyzovat jejich jednání a projevy jako celek s ohledem na možnost zastření skutečně zamýšleného významu), a nikoliv podle většinového veřejného mínění. III. Paušální přístup správního orgánu je akceptovatelný jen zcela výjimečně z důvodu bezprostředně přítomné (nikoliv spekulativní) hrozby pro veřejnou bezpečnost, k jejíž realizaci by použití sloganu, byť i v jiném významu, reálně mohlo přispět. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2024, čj. 6 As 85/2024-47) Prejudikatura: č. 1468/2008 Sb. NSS, č. 1953/2009 Sb. NSS a č. 4510/2023 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 201/2011 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 2011/10), č. 88/2015 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 164/15), č. 282/2017 Sb. a č. 101/2019 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 3564/18); rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 9. 1994, Jersild proti Dánsku (stížnost č. 15890/89), ze dne 21. 1. 1999, Janowski proti Polsku (stížnost č. 25716/94) a ze dne 25. 11. 1999, Nilsen a Johnsen proti Norsku (stížnost č. 23118/93); rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. 12. 1976, Handyside proti Spojenému království (stížnost č. 5493/72), ze dne 26. 4. 1979, The Sunday Times proti Spojenému království (stížnost č. 6538/74), ze dne 29. 2. 2000, Fuentes Bobo proti Španělsku (stížnost č. 39293/98), ze dne 12. 7. 2005, Güneri a další proti Turecku (stížnosti č. 42853/98, č. 43609/98 a č. 44291/98) a ze dne 8. 7. 2008, Vajnai proti Maďarsku (stížnost č. 33629/06), ze dne 8. 6. 2010, Gül a další proti Turecku (stížnost č. 4870/02) a ze dne 9. 7. 2013, Vona proti Maďarsku (stížnost č. 35943/10). Věc: a) A. K. a b) T. R. proti Magistrátu hlavního města Prahy o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce a). Žalobkyně b) dne 10. 11. 2023 jako svolavatelka žalovanému oznámila, že se dne 15. 11. 2023 bude od 17:30 do 20:30 hodin konat na Staroměstském náměstí shromáždění s následným průvodem po trase Kaprova – náměstí Jana Palacha – Mánesův most až na Malostranské náměstí (dále jen „shromáždění“). Jako účel shromáždění uvedla údaj „Demonstrace: NIKDY VÍCE PRO NIKOHO“. Žalobce a) se tohoto shromáždění účastnil. Ministerstvo vnitra, odbor bezpečnostní politiky, přijalo dne 15. 11. 2023 stanovisko, v němž analyzovalo trestněprávní kvalifikaci schvalování útoků teroristického hnutí Hamás ze dne 7. 10. 2023, respektive podpory teroristických hnutí Hamás či Islámský džihád. V rámci stanoviska ministerstvo i přes uznání jisté nejednoznačnosti vyhodnotilo jako potenciálně trestněprávně relevantní heslo „From the River to the Sea/Palestine will be free“ (česky: Od řeky až k moři/Palestina bude svobodná) s tím, že toto sporné heslo může být důvodem i pro zásah do práva shromažďovacího, jelikož v aktuálním kontextu je primárně používáno jako symbol jednoznačně volající po omezení práv obyvatel státu Izrael, či po jeho (jejich) zničení. V „dlouhodobém měřítku se heslo objevuje zejména u těch nejvýznamnějších organizací a hnutí, která volaly či stále volají po úplném zničení státu Izrael a význam hesla je vnímán nejen jako jednoznačný požadavek na konec židovské suverenity v regionu, ale jako úplný konec židovské etnické přítomnosti vůbec. Přičemž tohoto cíle má být dle těchto organizací a hnutí dosaženo jakoukoli formou, násilí nevyjímaje, jak právě ukazují teroristické útoky hnutí Hamás ze dne 7. října 2023, ale také dalších organizací působících proti státu Izrael (nejenom) v daném regionu.“ Užití sporného hesla by s ohledem na jeho dlouhodobé využívání teroristickými organizacemi a jeho vnímání občany státu Izrael a jinými osobami židovského původu dle ministerstva naplňovalo důvody k rozpuštění shromáždění dle § 12 odst. 4 i 5 shromažďovacího zákona, či mohlo být důvodem zákazu shromáždění dle § 10 odst. 1 písm. a) téhož zákona. Zástupci žalovaného se obratem z ministerstva přesunuli na místo shromáždění, kde pořadatelům prezentovali uvedené stanovisko a požádali je, aby sporné heslo na shromáždění nepronášeli, jinak by mohlo dojít k rozpuštění shromáždění. Po skončení shromáždění, na němž bylo od použití sporného hesla organizátory v obavě z jeho rozpuštění upuštěno, žalobcům zástupce žalovaného na zvukově obrazový záznam vysvětlil, že slogan „From the River to the Sea by mohl naplňovat skutkovou podstatu nějakého trestného činu rozněcování nenávisti, případně nějakého dalšího – ve svém důsledku a v tom kontextu tak, jak to dneska ve společnosti rezonuje. Takže právě proto jsme vás žádali, abyste od toho upustili, aby nedošlo ke zmaření vašeho shromáždění a případnému rozpuštění, protože bychom v tom shledávali důvod pro rozpuštění toho shromáždění... používání tohohle toho sloganu, tak abyste se toho vyvarovali.“ Na dotaz, zda jde pouze o slogan (heslo) „From the River to the Sea/Palestine will be free“, nebo i o jeho další verze, zástupce žalovaného odpověděl, že nejde o jiné verze, ale vztahuje se to případně i na českou verzi sporného hesla: „Řešili jsme tuhle verzi, pokud přijdete s nějakou alternativou, je pak otázka toho kontextu a toho znění.“ K dotazu žalobce a), co ze shromáždění (i s přihlédnutím k tomu, jak probíhala v minulosti) zavdává žalovanému příčinu se domnívat, že se jedná o volání po genocidě, zástupce žalovaného odpověděl, že „kontextem myslel kontext těch událostí v Izraeli 7. října a vnímání těchto událostí ve společnosti a vnímání těch vašich shromáždění v české společnosti, respektive ze strany veřejnosti“. V návaznosti na upozornění žalobce a), že několikrát v průběhu minulých shromáždění upozorňovali, že nevolají po genocidě, a že první shromáždění se konalo za izraelské oběti prvotního útoku, zástupce žalovaného na dotaz, proč by shromáždění rozpouštěl, uvedl, že „ten názor se vyvíjí. Ten slogan a vývoj ve společnosti se posouvá.“ Ke sdělení účastníků shromáždění, že kontext sloganu dodávají oni, nikoliv společnost, uvedl, že „my taky vám nějak nevkládáme do úst, k čemu vy směřujete, nebo k čemu směřuje to shromáždění […].“ Na další dotazy dodal, že „by to vždy posuzovali tak, jak by se to objevilo. My jsme se snažili upozornit, že by se to nemělo pronášet […]“, po přerušení žalobkyní b) dotazem, zda četl tiskovou zprávu Sdružení přátel Palestiny a ASM ke spornému heslu, zástupce žalovaného uvedl, že tiskovou zprávu nečetl, ale z jeho pohledu to nemá význam, neboť posuzují situaci na místě konání daného shromáždění a projevy toho shromáždění. Uvedené žalobce a) popřel, neboť zástupce žalovaného řekl, že posuzují to, jak je sporné heslo vnímáno ve společnosti. Druhý zástupce žalovaného k tomu doplnil, že jde o kontext, neboť „to heslo používá teroristická organizace Hamás […]“, s čímž ale oba žalobci nesouhlasili. Dle žalobce a) je při existenci více výkladů sporného hesla nutno hledět na kontext toho, kdo sporné heslo pronáší a s jakým záměrem. Druhý zástupce žalovaného k tomu uvedl, že „to je pro nás relevance trestněprávní roviny, nikoliv pro rozpuštění shromáždění“, s čímž opět žalobci nesouhlasili. Zástupce žalovaného dále uvedl, že „už postačuje to směřování, tam je […] předstupeň výzvy, třeba […] k schvalování“, proti čemuž se žalobci znovu ohradili. Žalobci se v reakci na tyto události společnou žalobou na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 a násl. s. ř. s. u Městského soudu v Praze domáhali určení, že uložení zákazu, respektive zabránění provolávání hesla „From the River to the Sea, Palestine will be Free“ pod pohrůžkou rozpuštění shromáždění adresovanou zástupcem žalovaného žalobkyni b) jako svolavatelce shromáždění před jeho započetím dne 15. 11. 2023 bylo nezákonné. Městský soud rozsudkem ze dne 28. 2. 2024, čj. 9 A 141/2023-58, žalobu zamítl. Vyhodnotil, že mezi účastníky nebylo sporu o tom, že varování před rozpuštěním shromáždění v případě, že by bylo provoláváno sporné heslo, představovalo pokyn správního orgánu přímo zkracující žalobce na jejich právech, jenž byl zaměřen přímo proti nim. Sporná byla pouze otázka nezákonnosti takového zásahu žalovaného. Městský soud dovodil, že v tomto případě se jednalo o pokyn zástupce žalovaného při střetu různých práv, k němuž měl pravomoc podle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona v situaci, kdy vyhodnotil, že by provolávání sporného hesla mohlo směřovat k výzvě popírat a omezovat osobní a politická práva osob pro jejich národnost, původ, politické smýšlení a náboženské vyznání. S ohledem na nutnost reagovat na novou okolnost v podobě porady na ministerstvu, jež vyústila ve vydání stanoviska, které byl žalovaný jednající v přenesené působnosti povinen respektovat, nebyl prostor pro stanovení podmínek předem podle § 8 odst. 2 shromažďovacího zákona, ale žalovaný musel reagovat až faktickým pokynem na místě. Skutečnost, že jejich dřívější shromáždění nebyla zakázána ani rozpuštěna, přitom podle městského soudu žalobcům nezaložila legitimní očekávání, že k takovému zásahu do shromažďovacího práva nedojde v budoucnu, neboť k tomu nepostačuje prostá pasivita správního orgánu. Dále se městský soud zabýval akceptovatelností sporného hesla. Městský soud vyšel z ad hoc znaleckého posudku podaného prof. JUDr. PhDr. Miroslavem Marešem, Ph.D., při ústním jednání v jiném řízení vedeném před městským soudem, jehož předmětem byl zákaz shromáždění na podporu sporného hesla, jež se mělo konat dne 5. 12. 2023 před budovou ministerstva. S ním se městský soud seznámil z odůvodnění rozsudku ze dne 18. 12. 2023, čj. 14 A 166/2023-84, podle kterého sporné heslo může mít vedle mírumilovného významu též význam násilný, směřující k potlačení základních práv a svobod. Městský soud též zohlednil vývoj judikatury zahraničních soudů z Německa, Nizozemí a Francie, které se provoláváním sporného hesla zabývaly, a na rozdíl od 14. senátu, který žalobě proti zákazu shromáždění vyhověl, se ztotožnil se striktnější linií zahraniční judikatury představované pozdějšími rozhodnutími vyšších soudů, jež uznaly, že veřejný zájem může v tomto případě převážit nad svobodou projevu. Poukázal též na to, že zde posuzovaný pokyn žalovaného byl méně striktním zásahem do práv žalobců než samotný zákaz konání shromáždění či jeho rozpuštění, pročež jej nelze hodnotit podle stejných kritérií. Podle městského soudu v tomto případě nebylo namístě aplikovat závěry rozsudků Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 7. 2008, Vajnai proti Maďarsku, stížnost č. 33629/06, a ze dne 8. 6. 2010, Gül a další proti Turecku, stížnost č. 4870/02, jichž se žalobci dovolávali. Ke spornému heslu se totiž aktuálně hlásí teroristické hnutí Hamás, proti němuž směřují sankce schválené orgány Evropské unie, a v důsledku toho tento slogan nelze oddělit od reálného a aktuálního nebezpečí pro veškeré obyvatele Izraele, že jejich základní práva a svobody budou zásadním způsobem potlačeny. S ohledem na globální přesah užití sporného hesla je nelze chápat jen izolovaně v kontextu České republiky, přičemž (aniž by městský soud chtěl zpochybňovat jiné vnímání sporného hesla ze strany žalobců) nelze přehlížet jeho nepřípustné významy, jež nemají marginální charakter. Mezi řekou Jordánem a Středozemním mořem hrozí reálné a aktuální nebezpečí, že v případě úspěchu Hamásu či obdobných uskupení bude nastolen politický režim potlačující základní práva a svobody obyvatel Izraele. Aniž by šlo o rozhodující fakt, stejně tak podle městského soudu nelze přehlížet, že provolávání sporného hesla vedlo k veřejně vyjádřeným obavám ze šíření antisemitismu a že u některých osob může vzbuzovat silný pocit ohrožení, což při aktuálním vývoji na Blízkém východě není zcela iracionální. Rozsudky Evropského soudu pro lidská práva nejsou aplikovatelné i proto, že se zabývaly možností trestněprávního postihu projevu. Konečně městský soud podotkl, že účelem shromáždění bylo poukázat na nelidské životní podmínky Palestinců, přičemž tento legitimní účel bylo možné naplnit bez ohledu na to, zda bude hlásáno sporné heslo. Jak prohlásili sami účastníci shromáždění, tento účel také naplněn byl i bez něj. I když stanovisko ministerstva mohlo trpět věcnými chybami, nebyla dle městského soudu sporná v něm uváděná existence nikoliv marginálních a přitom zcela nepřijatelných významů sporného hesla, a proto stanovisko bylo dostatečným podkladem pro žalovaného, který s ohledem na časovou tíseň mohl vyjít právě z něj a nebyl povinen zjišťovat osobní motivace jednotlivých účastníků k šíření sporného hesla. V krátkých lhůtách, které má žalovaný pro omezení práv shromažďujících se k dispozici, je prověřování osoby svolavatele v praxi neuskutečnitelné. Pokud žalovaný upozornil svolavatelku shromáždění předem na to, že by provolávání sporného hesla bylo vyhodnoceno jako důvod jeho rozpuštění, postupoval šetrně k právům žalobců způsobem, který považoval za ústavně konformní Ústavní soud v nálezu ze dne 5. 5. 2015, sp. zn. II. ÚS 164/15, č. 88/2015 Sb. ÚS. Žalobce a) (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Městský soud podle něj pochybil při výkladu a aplikaci § 8 odst. 2 a 5 shromažďovacího zákona ve spojení s čl. 17 odst. 2 a 4 a čl. 19 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 10 a čl. 11 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“), jelikož nerespektoval smysl a účel svobody projevu a shromažďovacího práva, čímž vybočil z mantinelů čl. 4 odst. 4 Listiny. Stěžovatel v první řadě nesouhlasil s tím, že pokyn žalovaného byl pokynem podle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona. Ať již šlo o pokyn bez zákonného podkladu, anebo o nepřiměřený pokyn porušující § 8 odst. 5 shromažďovacího zákona, šlo o zásah nezákonný. Stěžovatel trval na tom, že sporné heslo lze použít způsobem souladným s právními předpisy a že spadá do oblasti chráněné svobodou projevu, potažmo svobodou shromažďování. Třebaže sporné heslo může být používáno i v kontextech či subjekty, které vyzývají k násilí či nenávisti, není to důvod pro jeho paušální zákaz. Stěžovatel se plně ztotožnil se závěry rozsudku městského soudu čj. 14 A 166/2023-84, v kontrastu s nimiž závěry napadeného rozsudku nemohou obstát. Sporné heslo totiž vzniklo dlouho předtím, než vznikl Hamás, jako rýmovaná výzva k osvobození Palestiny a Palestinců a je často démonizováno v rámci lživého mediálního narativu, dle kterého jsou všichni Palestinci teroristé, kteří si přejí vyvraždění Izraelců. Městský soud bohužel zcela nekriticky převzal takto motivovaná tvrzení a důkazy žalovaného, ač by u takto silně polarizovaného tématu měly soudy postupovat nanejvýše opatrně a citlivě tak, aby byla zachována politická práva obou stran názorového spektra. V dané věci podle stěžovatele nemohl mít ani městský soud, ani žalovaný jakékoliv pochyby o tom, že ze strany žalobců nehrozí jednání podřaditelné pod § 10 odst. 1 písm. a) shromažďovacího zákona. Sporné heslo bylo provoláváno na několika shromážděních, která se konala od 15. 10. 2023 až do 15. 11. 2023, přičemž prvotní shromáždění se konalo i za izraelské oběti útoku ze dne 7. 10. 2023, přičemž též na dalších demonstracích se mluvčí vždy od radikálních subjektů a postojů distancovali, nebylo na nich vyzýváno k terorismu a tato shromáždění se konala i s podporou Židů, kteří nesouhlasí s porušováním lidských práv v Gaze. Po vydání rozsudku čj. 14 A 166/2023-84 je heslo opět používáno, a to bez jakýchkoliv incidentů, čímž byly vyvráceny obavy zmíněné městským soudem v bodech 174 až 176 napadeného rozsudku. Městský soud přitom podle stěžovatele nesprávně vyhodnotil poukaz žalobců na předchozí užívání sporného hesla jako argument legitimním očekáváním, ač jím stěžovatel poukazoval na to, že si žalovaný byl vědom poklidného průběhu předchozích shromáždění a že mu byly známy osoby organizátorů, stejně jako nenásilný kontext provolávání sporného hesla. Že je sporné heslo stálicí nenásilných propalestinských shromáždění a že nemá jednoznačně nenávistný charakter, stejně jako absenci propojení českých propalestinských hnutí s projevy radikalismu, potvrdil i znalecký posudek podaný ve věci sp. zn. 14 A 166/2023. Za chybný stěžovatel považoval závěr městského soudu, podle něhož žalovaný nebyl povinen prověřovat osobu svolavatele. Předchozí zkušenosti, zejména v případě pravidelně organizovaných shromáždění, jako tomu bylo v případě žalobců, jsou relevantní okolností, již měl žalovaný zvážit, obzvláště v kontextu dlouhodobých a korektních vztahů mezi propalestinskou scénou a zástupci žalovaného. Z těchto vztahů přitom městský soud nesprávně dovodil absenci xenofobie na straně žalovaného, ačkoliv stěžovatel poukazoval na systémovou (nikoliv individuálně motivovanou) diskriminaci propalestinských názorových proudů, jež je po období migrační krize v roce 2015 v české společnosti přítomná. Stěžovatel nesouhlasil ani s odmítnutím městského soudu přihlédnout k rozsudku ve věci Vajnai proti Maďarsku, neboť v dané věci se Evropský soud pro lidská práva zabýval právě možností zákazu symbolu, který má přípustné i nepřípustné významy. Povinnost restriktivního přístupu k výjimečnému omezení svobody projevu zdůraznil i nález Ústavního soudu ze dne 23. 3. 2010, sp. zn. I. ÚS 1990/08, č. 63/2010 Sb. ÚS, přičemž toto pravidlo se neomezuje jen na trestněprávní zásahy do svobody projevu. V rozsudku ve věci Gül a další proti Turecku dospěl Evropský soud pro lidská práva k závěru, že svoboda projevu převáží dokonce i v případě explicitně násilného sloganu s ohledem na to, že jeho užití žádné násilnosti nedoprovázely. Stěžovatel se přitom ztotožnil se závěry rozsudku č. j. 14 A 166/2023-84, podle nichž sporné heslo, ač je Hamás zmiňuje ve své chartě, nelze považovat za nerozlučně spjaté s tímto teroristickým hnutím a nelze uzavřít, že toto heslo Hamás nadobro „unesl“. Stěžovatel nemá žádný vliv na to, co činí či prohlašuje Hamás, a odmítl, aby soud napadeným rozsudkem sporné heslo takovým hnutím přisuzoval a vytvářel jim monopol na jeho užívání. Žalobcům by naopak mělo být umožněno používat heslo v nenásilných formách, naplňovat je pozitivním významem, a tím oslabovat vliv radikálních teroristických hnutí v diskusi. Za v demokratické společnosti nepřijatelný pak stěžovatel považoval závěr městského soudu, podle něhož je použití sporného hesla nutné vnímat z pohledu širší veřejnosti, a nikoliv z pohledu svolavatele, jelikož by vedl k eliminaci menšinových závěrů a umožnil by většině, aby připisovala opozičním názorovým proudům postoje, které reálně nezastávají. Hodnocení oponentních názorových proudů zprostředkovaná médii nemohou být rozhodující, a pokud se o ně městský soud opírá, jde o ukázkový případ tzv. „veta provokatérů“ zmiňovaného Evropským soudem pro lidská práva v rozsudku ve věci Vajnai proti Maďarsku. Konečně stěžovatel odmítl, že by bylo pro věc významné, že byl účel shromáždění naplněn. Sporné heslo má pro stěžovatele silný symbolický význam a je samo o sobě předmětem názorových neshod mezi příznivci Palestiny a sionisty. Zákaz tohoto hesla ministerstvem je pro stěžovatele důvodem, proč o něj bojovat před soudem. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [18] Právo pokojně se shromažďovat je podle čl. 19 odst. 1 Listiny zaručeno. Shromažďovací právo patří k základním pilířům demokratického státu. Jeho uplatňování představuje jednu z hlavních forem aktivní účasti na veřejném životě a poskytuje lidem účinný prostředek k vyjadřování názorů na politické i jiné společenské otázky. Jeho prostřednictvím dochází ke kolektivnímu výkonu svobody projevu (nálezy ÚS sp. zn. II. ÚS 164/15, bod 22, a ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 21/16, č. 282/2017 Sb., body 56 až 57). To potvrzuje i samotný § 1 odst. 2 shromažďovacího zákona, dle kterého výkon shromažďovacího práva slouží k využívání svobody projevu a dalších ústavních práv a svobod, k výměně informací a názorů a k účasti na řešení veřejných a jiných společných záležitostí vyjádřením postojů a stanovisek. V tomto směru je tedy relevantní i judikatura Evropského soudu pro lidská práva, podle níž se svoboda projevu jako taková vztahuje nejen na informace nebo myšlenky příznivě přijímané či považované za neškodné či bezvýznamné, nýbrž i na ty, které zraňují, šokují nebo znepokojují: tak tomu chtějí pluralita, tolerance a duch otevřenosti, bez nichž není demokratické společnosti (viz např. rozsudek ze dne 7. 12. 1976, Handyside proti Spojenému království, stížnost č. 5493/72). [19] Moderní demokracie představuje vládu většiny při respektování práv menšin (čl. 6 Ústavy), která musí být připravena i ke konfrontaci s menšinovými názory, které jsou jí v daném okamžiku třeba i nepohodlné. Jakékoliv omezení politických práv, tedy též práva shromažďovacího, je proto třeba posuzovat s krajní obezřetností, neboť nesmí vést – ve svých důsledcích – k jeho postupné erozi a k vytěsnění většině nepohodlné menšiny z veřejného diskurzu (viz např. rozsudek NSS ze dne 5. 11. 2007, čj. 8 As 51/2007-67, č. 1468/2008 Sb. NSS, či nález ÚS sp. zn. II. ÚS 164/15). [20] Tyto (změkčující) závěry nelze vztahovat na zcela extrémní a nenávistné projevy (tzv. hate speech). Omezení, či dokonce trestní postih projevů budou nezbytně nutné v demokratické společnosti tehdy, pokud budou tyto projevy (explicitně, ale i implicitně) obsahovat výzvy k násilí či k popírání, zpochybňování, schvalování nebo ospravedlňování zločinů proti lidskosti spáchaných v minulosti, jakož i k podpoře a propagaci hnutí směřujících k potlačení základních lidských práv a svobod, a to zvláště ve vztahu k některým minoritám. V případě nenávistných projevů přitom není možné zkoumat pouze jejich prvoplánový obsah, nýbrž i jejich celkový kontext, tj. především místo, čas a způsob projevu. To se týká například projevů pronášených v blízkosti problémových lokalit, míst historicky, nábožensky či identitárně spjatých s určitou menšinou (proti níž následné projevy směřují) nebo jejichž (i třeba skrytým) cílem bude „připomínka“ výročí souvisejícího s lidským utrpením nastalým v dějinách Evropy 20. století právě v důsledku selhání obranných schopností demokracie. V každém případě však musí být posuzovaný projev za hranou ochrany nikoli jen hypoteticky; aby mohl být postižen, musejí souvislosti jeho realizace vybočovat z naznačených mantinelů. V případě použití symbolů je třeba vážit pravou podstatu jejich užití. Spolu s tím je nezbytnou součástí posouzení hrozby, kterou daný symbol představuje, způsob, čas a místo užití. Hodnocení, zda je omezení základních práv nutné, leží na bedrech soudů, jejichž povinností je vždy posuzovat nezbytnost zásahu ze všech shora uvedených hledisek (nález ÚS ze dne 28. 11. 2011, sp. zn. IV. ÚS 2011/10, č. 201/2011 Sb. ÚS, body 29 a 47). [21] Proklamovaný účel shromáždění jistě může skrývat cíle a záměry, které se liší od těch skutečných. Chce-li ovšem správní orgán zakázat shromáždění z toho důvodu, že podle jeho názoru svolavatel zastírá oznámeným nezávadným účelem skutečný závadný účel shromáždění, musí takový závěr prokázat a nese v tomto směru důkazní břemeno. V případě shromažďovacího práva ovšem nelze odůvodnit zákaz shromáždění například pouze odkazem na osobu svolavatele či osobu oprávněnou za svolavatele jednat. I kdyby se například jednalo o osoby přináležející k extremistickým skupinám, či projevující extremistické názory, nelze a priori vyloučit, že hodlají svého práva využít v zákonných mezích. Na druhé straně je nutné uvést, že přidají-li se k popsaným charakteristikám daných osob další skutečnosti, jako například datum a místo konání shromáždění, může být již důvod pro zákaz shromáždění dán. Takový závěr může být zdůrazněn i dalšími okolnostmi, například tím, že předpokládaný den shromáždění připadne na sobotu, která je z hlediska židovského náboženství svátkem a kdy se věřící shromažďují v synagogách (srov. rozsudek čj. 8 As 51/2007-67). [22] Evropský soud pro lidská práva též uznává, že svoboda projevu i právo shromažďovací nejsou právy absolutními, neboť jak upřesňuje čl. 10 a čl. 11 Úmluvy (a v českém kontextu čl. 17 odst. 4 a čl. 19 odst. 2 Listiny), podléhají výjimkám, jež ovšem musí být interpretovány striktně, přičemž nezbytnost každého omezení musí být přesvědčivě prokázána. Musí být tedy vždy postaveno najisto, že dané omezení odpovídalo naléhavé společenské potřebě, bylo přiměřené sledovanému legitimnímu cíli a důvody, na něž se odvolaly vnitrostátní orgány pro jeho ospravedlnění, byly relevantní a dostatečné (srov. k tomu např. rozsudky velkého senátu ze dne 23. 9. 1994, Jersild proti Dánsku, stížnost č. 15890/89, ze dne 21. 1. 1999, Janowski proti Polsku, stížnost č. 25716/94, a ze dne 25. 11. 1999, Nilsen a Johnsen proti Norsku, stížnost č. 23118/93, nebo rozsudky ze dne 26. 4. 1979, The Sunday Times proti Spojenému království, stížnost č. 6538/74, a ze dne 29. 2. 2000, Fuentes Bobo proti Španělsku, stížnost č. 39293/98). Zároveň nelze odhlédnout ani od skutečnosti, že shromažďovací právo je omezeno také ostatními ústavně zaručenými právy a svobodami, se kterými se může dostávat do vzájemného konfliktu. [23] Radikální opatření omezující základní práva, jako je svoboda sdružování – ve jménu ochrany demokracie – jsou jen obtížně slučitelná s duchem Úmluvy, který je zaměřen na zaručení možnosti vyslovit politické názory (včetně těch názorů, které jsou pro orgány či větší skupiny občanů obtížně akceptovatelné a zpochybňují zavedený řád společnosti) všemi mírumilovnými a zákonnými prostředky, včetně sdružení a shromáždění, ledaže lze takové sdružení rozumně považovat za živnou půdu pro násilí nebo ztělesnění negace demokratických zásad (analogicky viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 12. 7. 2005, Güneri a další proti Turecku, stížnosti č. 42853/98, č. 43609/98 a č. 44291/98, bod 76). Je-li pak vyjadřování myšlenek doprovázeno konkrétním chováním, úroveň ochrany obecně poskytovaná svobodě projevu může být snížena s ohledem na zachování důležitého veřejného zájmu v souvislosti s tímto chováním. V případě, že chování spojené s vyjadřováním myšlenek je zastrašující nebo ohrožující nebo koliduje se svobodným výkonem jakéhokoli dalšího práva nebo požíváním výsady z Úmluvy z důvodu rasy dané osoby, nelze tyto úvahy přehlížet ani v souvislosti s čl. 10 a čl. 11 (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 9. 7. 2013, Vona proti Maďarsku, stížnost č. 35943/10, bod 66). [24] Shromažďovací zákon upravuje podmínky, za nichž může být shromáždění správním orgánem zakázáno nebo za jejichž splnění může dojít k jeho rozpuštění, stejně jako i možnost shromáždění omezit předchozím stanovením podmínek či v době jeho konání udílením pokynů na místě. Pokyny v souladu se zásadou minimalizace zásahů umožňují pružně reagovat na aktuální situaci shromáždění (aby došlo k zajištění účelu shromáždění, k odstranění rozporů při střetu práv více svolavatelů nebo při střetu různých práv a k ochraně veřejného pořádku, zdraví a majetku), a to tak, aby shromáždění mohlo řádně proběhnout, aniž by došlo k jeho rozpuštění. Účel pokynů vydávaných na místě je proto stejný jako účel rozhodnutí o stanovení podmínek pro konání shromáždění podle § 8 odst. 2 shromažďovacího zákona. Je jím konání shromáždění při současné ochraně právem chráněných zájmů. Nerespektování rozhodnutí úřadu o stanovení podmínek pro konání shromáždění účastníky může vést k tomu, že jsou ohroženy zájmy, k jejichž ochraně bylo rozhodnutí vydáno. V takovém případě může zástupce úřadu (případně subjekty uvedené v § 12 odst. 6 shromažďovacího zákona) rozpustit shromáždění za účelem jejich ochrany, nepodařilo-li se nápravu zjednat jiným způsobem. Nerespektování pokynů zástupce úřadu rovněž může vést k ohrožení zájmů, k jejichž ochraně podle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona je zástupce úřadu oprávněn pokyny udílet. Proto zástupce úřadu může rozpustit shromáždění podle § 12 odst. 4 uvedeného zákona i v případě, neřídí-li se účastníci shromáždění pokyny zástupce úřadu podle § 8 odst. 4 téhož zákona (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 6. 2023, čj. 8 As 334/2021-34, č. 4510/2023 Sb. NSS). [25] Podle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona může zástupce úřadu v místě shromáždění udílet pokyny sloužící k zajištění účelu shromáždění, k odstranění rozporů při střetu práv více svolavatelů, včetně pokynu k úpravě místa konání shromáždění, nebo při střetu různých práv a k ochraně veřejného pořádku, zdraví a majetku. [26] Podle § 8 odst. 5 shromažďovacího zákona zástupce úřadu při výkonu svého oprávnění postupuje tak, aby případný zásah do práva na svobodu shromažďování nebo jiného práva šetřil jeho podstatu a nepřekročil míru nezbytnou k dosažení účelu sledovaného zákonem. [27] Pokud jde o právní kvalifikaci výzvy, již zástupce žalovaného učinil vůči svolavatelce shromáždění ze dne 15. 11. 2023, stěžovatel v kasační stížnosti žádnou vlastní argumentaci nepřináší nad rámec prostého odmítnutí aplikovatelnosti § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona. V tomto směru tak kasační stížnost postrádá konkrétní důvody a tato námitka není projednatelná. [28] V obecnosti ovšem Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem zaprvé v tom, že i sama o sobě nezávazná výzva ke zdržení se určitého jednání, je-li podpořena pohrůžkou uplatnění pravomoci správního orgánu k tíži vyzývaného, může být žalovatelným zásahem dle § 82 s. ř. s. To ostatně potvrdila již městským soudem odkazovaná judikatura Nejvyššího správního soudu, konkrétně například bod 22 rozsudku ze dne 9. 12. 2022, čj. 5 As 230/2022-66. Zadruhé lze souhlasit i s tím, že § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona opravňoval zástupce žalovaného též k udílení takových pokynů, jež zejména v zájmu ochrany střetávajících se práv či veřejného pořádku jsou způsobilé omezit svobodu projevu osob účastnících se shromáždění. Svoboda projevu a svoboda shromažďování totiž nejsou právy absolutními a neomezenými, naopak se mohou dostávat do kolize s jinými ústavně chráněnými právy a svobodami, a mohou tedy nastat případy, v nichž vzájemné vyvážení těchto kolidujících práv může opodstatňovat i jisté omezení svobody projevu, jež ovšem musí být v souladu se zásadou proporcionality vyjádřenou na zákonné úrovni § 8 odst. 5 shromažďovacího zákona. Konkrétní okolnosti mohou vést k tomu, že z objektivních (zejména časových) důvodů nelze stanovit podmínky pro konání shromáždění rozhodnutím podle § 8 odst. 2 uvedeného zákona, což ale nevylučuje, aby ochranu střetávajících se práv či veřejného pořádku žalovaný nezajistil alespoň udělením pokynu podle § 8 odst. 4 téhož zákona na místě samém. Potud prvotní východiska městského soudu obstojí a stěžovatel nepředkládá argumentaci schopnou je vyvrátit. [29] Stěžovateli je ale třeba dát za pravdu v tom, že městský soud skutečně mohl dezinterpretovat některé jeho žalobní námitky a že upřel význam předchozím zkušenostem žalovaného se shromážděními, na nichž se žalobci podíleli, a upřednostnil většinový dojem ve společnosti před skutečným, respektive předpokládaným a předvídatelným smyslem a obsahem projevů žalobců, jež měly být na shromáždění prezentovány. V důsledku toho nesprávně vyhodnotil přiměřenost zásahu žalovaného do práv žalobců. [30] Především má stěžovatel pravdu v tom, že v podané žalobě poukazoval na to, že shromáždění s podobným zaměřením, průběhem a účastníky organizuje pravidelně každou středu, že sporné heslo používají, ale ne jako volání po zničení Izraele, nýbrž jako upozornění na to, že na území mezi řekou Jordánem a pobřežím Středozemního moře nejsou všichni lidé svobodní a že je tam páchán zločin apartheidu, přičemž zdůrazňoval, že jednoznačně odmítají násilí. Připomínal, že demonstrace vždy probíhaly poklidně a za plné spolupráce s žalovaným a policií, a třebaže na nich bylo sporné heslo provoláváno, nevedlo to k narušení veřejného pořádku, práv a svobod druhých či jiných zákonem chráněných statků. Úmysl svolavatele a účastníků shromáždění byl z jejich tiskové zprávy i z předešlých shromáždění znám. V průběhu druhého jednání před městským soudem pak i samotný žalovaný konstatoval, že se (s pořadateli) znají z předchozích shromáždění, že jednání s nimi nemělo nějaký úřední charakter a na shromáždění to probíhalo velice přátelsky. Žalovaný v průběhu jednání též potvrdil, že předchozí shromáždění proběhla bez problémů, vždy se s pořadateli dohodli a dohody byly vždy dodrženy. [31] Byť stěžovatel přímo doslovně neuvedl, že žalovaný měl zkušenosti s předchozími shromážděními a způsobem užití sporného hesla na nich, z kontextu zmínek o předchozích shromážděních v žalobě a replice bylo zcela zřejmé, že žalobci vysvětlují, jak vnímali a navenek prezentovali sporné heslo, že se distancovali od použití násilí oběma stranami konfliktu a že z četných předchozích shromáždění musel žalovaný o tomto kontextu a o poklidném charakteru shromáždění dobře vědět. Tuto skutečnost přitom v průběhu jednání nepřímo potvrdil i žalovaný. Přesto ale městský soud namísto zohlednění těchto vzájemně se shodujících stanovisek účastníků (popř. pokud by tuto shodu nepovažoval za úplnou, ověření rozsahu předchozích zkušeností výslovným dotazem na žalovaného) ustal na obecném principu, podle něhož při udílení pokynů dle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona není prostor pro bližší prověřování svolavatele shromáždění či jeho účastníků. Jakkoliv tomu tak ve většině případů bude, městský soud nezkoumal (ač jej k tomu žalobní argumentace vybízela), zda v případě shromáždění konaného dne 15. 11. 2023 žalovaný již příslušnými informacemi a zkušenostmi nedisponoval na základě zkušeností z průběhu předchozích shromáždění. Ta totiž podle žalobních tvrzení potvrzovaných i žalovaným měla probíhat opakovaně každý týden. I kdyby tedy neměl žalovaný v mezidobí od oznámení chystaného shromáždění do okamžiku vydání sporného pokynu dostatečný časový prostor k sestavení profilu osob stojících za organizovaným shromážděním, nemohl přehlížet své dosavadní zkušenosti s průběhem dřívějších demonstrací. [32] Okolnost předchozích zkušeností žalovaného s průběhem předchozích shromáždění a myšlenkami na nich šířenými je relevantní skutečností pro posouzení potřebnosti případně omezit svobodu projevu na ochranu práv a svobod druhých. Z výše shrnuté judikatury vyplývá, že okolnosti svolávané demonstrace, skutečné chování jejích účastníků a konotace jejich projevů mají zásadní význam pro posouzení přijatelnosti zásahu veřejné moci do jejich svobody shromažďování a svobody projevu, a to zejména v případě, že důvodem zásahu má být použití určitých symbolů či prohlášení, popřípadě panuje-li obava ze zastření skutečného účelu shromáždění. Pro takový zásah, byť i jen cestou udílení pokynů dle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona, musí disponovat žalovaný konkrétními poznatky, jež musejí vycházet ze všech skutečností, jež jsou mu v době rozhodování známy, a to včetně dosavadních zkušeností. Jeho rozhodování by nemělo být založeno na automatismu a předsudcích, ale na skutečné analýze konkrétních dostupných informací. [33] Lze též připomenout nález ze dne 28. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3564/18, č. 101/2019 Sb. ÚS, v němž se Ústavní soud zabýval možností omezení svobody projevu pokynem policisty, v daném případě za účelem ochrany probíhajícího shromáždění. Vzhledem k tomu, že svoboda shromažďování je způsobem uplatňování svobody projevu, v ústavní rovině jsou limity pro správní orgán omezující svobodu shromažďování obdobné jako limity pro policistu omezujícího svobodu projevu individuálního občana, ať již je tak činěno za účelem ochrany shromažďovacího práva (tj. svobody projevu) jiného nebo za účelem ochrany jiných práv a svobod ostatních. Ústavní soud v bodě 47 zmíněného nálezu upozornil na to, že omezení výměny názorů mezi účastníky shromáždění a nesouhlasící osobou je možné, ale musí „reagovat na její konkrétní jednání, proti němuž je třeba shromáždění poskytnout ochranu (zde půjde o následnou výzvu v reakci na proběhlé jednání dané osoby), nebo musí existovat důvodný předpoklad opřený o dostatečná zjištění, že osoba, vůči níž tato výzva směřuje, má v úmyslu vystoupit proti shromáždění násilně, vyhrožovat účastníkům násilím či jim jinak znemožnit výkon jejich svobody se pokojně shromažďovat (zde půjde o svého druhu preventivní ochranu shromáždění). Zjištění musí mít vztah k osobě, proti níž výzva směřuje. V případě preventivní výzvy je však třeba klást rovněž požadavky na zjištění policie o úmyslu vyzvané osoby.“ Ústavní soud zde připomenul nutnost vyvažovat kolidující práva a konstatoval, že pro méně omezující opatření postačí i jen obecná zjištění o vyzvané osobě a povaze možného rizika, zatímco u výzvy zcela znemožňující přiblížení se shromáždění (a tedy adresování vlastního projevu shromážděným) je třeba trvat na konkrétních poznatcích vůči vyzvané osobě. Zdrojem informací o úmyslu jednoho člena skupiny přitom může být i chování jiných členů skupiny, v níž se pohybuje, případně jeho reakce na jejich chování. [34] Pokud by žalovaný na základě dosavadních zkušeností věděl, že organizátoři shromáždění používají sporné heslo, avšak jen ve významu požadujícím zachovávání a rovné zajištění základních lidských práv a svobod všech obyvatel území mezi řekou Jordánem a Středozemním mořem bez rozlišení jejich původu, přičemž vystupují proti násilnému řešení konfliktů a ani svým faktickým chováním při minulých shromážděních nezavdávali vážný důvod se domnívat, že jejich úmysly jsou jiné, nebyly by dány důvody pro preventivní zásah do shromažďovacího práva a svobody projevu účastníků shromáždění. Městský soud tudíž byl povinen tyto argumenty stěžovatele náležitě vyhodnotit, a pokud tak neučinil (implicitně vyhodnotil argument dosavadními zkušenostmi žalovaného jako irelevantní), dopustil se nezákonnosti. [35] Nejvyšší správní soud zároveň nesdílí závěr městského soudu o nepoužitelnosti obecných závěrů Evropského soudu pro lidská práva vyslovených v rozsudcích ve věcech Vajnai proti Maďarsku a Gül proti Turecku. Z pohledu Úmluvy se jedná o zásah do práva chráněného čl. 10, respektive čl. 11 jak v případě trestněprávního postihu svobody projevu, tak i v případě zákazu shromáždění či faktických opatření odrazujících od použití konkrétních formulací v rámci zákonného shromáždění. Liší se jen intenzita zásahu a s tím spojený požadavek na intenzitu kolize realizovaného práva s jinými chráněnými právy či s chráněnými veřejnými zájmy, nikoliv však obecná pravidla posuzování chráněnosti uskutečňovaných projevů a shromáždění. [36] Nelze tudíž přehlížet, že Evropský soud pro lidská práva v těchto rozsudcích formuloval požadavek, že v případě víceznačných symbolů či prohlášení (ve zmíněných případech pěticípá hvězda či provolávání hesel jako „Jsme odvážným hlasem dělníků a rolníků; jsme kulkou lidu nabitou v hlavni zbraně!“, „Politická síla vyrůstá z hlavně zbraně!“ či „My dělníci, rolníci a mladí jsme sjednoceni v lidovém boji!“) je vždy nutno hodnotit konkrétní kontext, v němž jsou v rámci svobody projevu používány. I když mohou v jednom ze svých významů, a to třeba i ve svém doslovném znění, mít násilný charakter či připomínat totalitní režimy, v nichž docházelo k masovému porušování lidských práv, je třeba hodnotit konkrétní záměr těch, kdo takový symbol či slogan použili. Pokud jejich záměr nesměřoval k podněcování násilí (šlo jen o „stereotypní levičácké slogany“ či symbol užívaný dělnickými hnutími a legitimními levicovými stranami) a ani nebylo prokázáno vážné a bezprostřední riziko, že by se účastníci shromáždění násilí dopouštěli či že by v zemi bezprostředně hrozilo obnovení komunistické diktatury, není možné podle Evropského soudu pro lidská práva takové slogany a symboly paušálně zakazovat či postihovat, jelikož takový zásah by postihoval i jednání a myšlenky chráněné čl. 10 a čl. 11 Úmluvy. Podle Evropského soudu pro lidská práva nelze potlačení šíření prostého spekulativního nebezpečí považovat za naléhavou společenskou potřebu, která by odůvodňovala reálný zásah do práv chráněných Úmluvou. V bodě 57 rozsudku ve věci Vajnai proti Maďarsku zároveň Evropský soud pro lidská práva sice vyjádřil pochopení pro oběti komunistického režimu a jejich příbuzné, u nichž prezentace pěticípé hvězdy může vyvolávat znepokojení, ovšem konstatoval, že jakkoliv jsou pochopitelné, tyto obavy z návratu totalitního režimu nebyly v situaci dané země racionální, a proto nemohly samy o sobě vytvářet limity pro svobodu projevu. Právní režim, který omezuje lidská práva s cílem vyhovět diktátu veřejného mínění, nemůže být podle Evropského soudu pro lidská práva považován za nezbytný v demokratické společnosti, jelikož taková společnost si musí zachovávat rozumný úsudek. Svoboda projevu a myšlení nemůže podléhat vetu křiklounů (provokatérů). [37] Z nastíněného nahlížení Evropského soudu pro lidská práva na přípustné meze svobody projevu a shromažďování přitom plyne i důvodnost výtek stěžovatele proti tomu, že městský soud v napadeném rozsudku za dostatečný důvod pro pokyn vystříhat se užívání sporného hesla považoval veřejné mínění prezentované ve sdělovacích prostředcích. V situaci, kdy městský soud měl za prokázané, že sporné heslo má vedle nepřijatelných významů i významy legitimní, a ani žalovaný netvrdil, že by měl důvody se domnívat, že na shromáždění bude sporné heslo používáno s cílem podporovat či podněcovat k porušování práv a svobod jiných, chyběly důvody pro preventivní zákaz jeho používání. [38] Dostatečným racionálním důvodem pro potlačení použití sporného hesla ve významu volajícím po garanci dodržování lidských práv všech obyvatel území mezi řekou Jordánem a Středozemním mořem nemůže být situace v jiných zemích a chování tamějších účastníků shromáždění, stejně jako skutečnost, že totožné heslo používá v jiném významu teroristická organizace, jestliže se pořadatelé a účastníci shromáždění od něj a od ní distancují. Pokud neexistují vážné důvody se domnívat, že nebezpečí násilného jednání a potlačování lidských práv obyvatel hlásících se k židovskému náboženství či národu, popřípadě podporujících Izrael, je bezprostřední právě v České republice a že konané shromáždění pravděpodobně používáním sporného hesla (třebaže v legitimním významu) k realizaci takové hrozby přispěje (ať již např. s ohledem na zastírané, ale prokazatelné extremistické názory pořadatelů shromáždění, či na nezvládnutelné riziko připojení se nepominutelného množství účastníků prosazujících neakceptovatelný význam sporného hesla), není paušální přístup ze strany žalovaného přiměřeným řešením, jež by mohlo splňovat požadavky § 8 odst. 5 shromažďovacího zákona vykládaného ve světle standardu základních lidských práv a svobod garantovaného Úmluvou. [39] Nejde-li prokazatelně o takovou výjimečnou situaci, musí namísto paušálního přístupu (odůvodnitelného preventivním předcházením realizace bezprostředně přítomné hrozby pro veřejnou bezpečnost) vycházet příslušný pokyn žalovaného z individuálního posouzení stanovisek zastávaných svolavatelem a z významu, jenž spornému heslu dávají právě pořadatelé shromáždění (byť se nelze spokojit jen s jejich tvrzením, ale je třeba analyzovat jejich jednání a projevy jako celek). Ani většinové veřejné mínění (zejména když zpravidla vychází z povrchních a nepřesných informací či automaticky předpokládaných motivů účastníků shromáždění) nemůže žalovaného opravňovat k zásahu do svobody projevu a shromažďování – jeho kroky musí vycházet z reálných informací o účastnících a svolavateli shromáždění, a nikoliv z názoru veřejnosti, jelikož pak by opravdu hrozilo, že i případné legitimní menšinové názory budou potlačovány jen proto, že budou (bez konkrétního racionálního podkladu) vnímány většinovým lokálním či mezinárodním publikem jako nepohodlné či ohrožující. Otevření takové možnosti potlačování menšinových názorů by bylo ústavně nepřijatelné. [40] Pokud jde v této souvislosti o sporovanou otázku, zda je žalovaný povinen prověřovat osobu svolavatele shromáždění, i zde musí dát Nejvyšší správní soud v podstatě za pravdu stěžovateli. Byť shromažďovací zákon výslovně takovou povinnost žalovanému nezakotvuje, plyne z povahy věci. Žalovaný totiž může do shromažďovacího práva a s ním neoddělitelně spjaté svobody projevu zasáhnout jen tehdy, má-li pro takový zásah konkrétní důvod, jenž samozřejmě nemůže být jen spekulativní, ale musí být skutkově podložen. Jestliže tedy podle výše parafrázované judikatury Evropského soudu pro lidská práva musí omezení používání určitého sloganu či symbolu vycházet (až na zmíněnou výjimku bezprostředního ohrožení) z toho, jaký význam mu přikládají a jak se chovají účastníci shromáždění, pak žalovanému nezbývá, zejména hodlá-li shromáždění omezit preventivně, získat dopředu potřebná zjištění, jež jej budou opravňovat k uložení pokynu podle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona. Jelikož v tomto případě byl předmětem sporu před městským soudem pokyn preventivního charakteru, který nebyl prostou reakcí na to, co se již před zástupcem žalovaného v průběhu konaného shromáždění odehrálo, a ani ze znaleckého posudku, který městský soud při svém rozhodování zohlednil, nevyplynulo, že by v České republice bylo přítomno větší množství sympatizantů teroristického hnutí Hamás a panovalo bezprostřední riziko antisemitských útoků či nepokojů, mohl žalovaný svým pokynem omezit svobodu projevu účastníků shromáždění jen na základě konkrétních zjištění, o něž by mohl opřít důvodný předpoklad, že použijí sporné heslo na podporu omezování práv a svobod druhých či s cílem narušení veřejného pořádku a bezpečnosti. Chtěl-li takový pokyn uložit, musel si tedy potřebné informace o svolavateli a s ním spjatých osobách získat předem, a tedy si osobu svolavatele prověřit. [41] Na posouzení zákonnosti zásahu žalovaného přitom nemůže nic změnit ani samotná skutečnost, že účel shromáždění byl podle městského soudu naplněn i bez použití sporného hesla. I když deklarovaný účel shromáždění byl naplněn, nic to nemění na tom, že učiněná výzva omezila především svobodu projevu účastníků shromáždění, k čemuž musí mít žalovaný relevantní důvod. Pokud by žalovaný nebyl schopen prokázat existenci relevantního důvodu v intencích výše shrnutých závěrů judikatury, nebylo by možné jeho pokyn považovat za přiměřený ve smyslu § 8 odst. 5 shromažďovacího zákona. [42] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že zásah v podobě pokynu omezujícího účastníky shromáždění v používání jednoho jediného hesla je nepochybně mírnějším krokem než zákaz shromáždění či jeho rozpuštění, ale i tak platí, že žalovaný musí mít pro realizaci své pravomoci adekvátní důvod, jenž v dané situaci nemohl mít jen abstraktní, s chováním (byť třeba jen dřívějším) účastníků shromáždění bezprostředně nesouvisející povahu. Dostatečným důvodem nemohlo být ani to, že ministerstvo jakožto ústřední orgán státní správy na úseku shromažďovacího práva vydalo určitý interní pokyn ke sjednocení správní praxe, jelikož žalovaný je povinen se při výkonu úřední pravomoci řídit právními předpisy a interní pokyny (směrnice ministerstva jako ústředního správního úřadu) musí respektovat, jen pokud nevybočují z tohoto právního rámce a pokud byly publikovány ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí [srov. § 31 odst. 3 písm. b) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze]. [43] Nicméně v tomto případě je namístě dodat, že samotné stanovisko ministerstva se nejeví být nezákonným, jelikož imperativně nestanoví, že by sporné heslo bylo závadné bez dalšího. Stanovisko ministerstva pouze upozorňuje na to, že by tomu tak pravděpodobně mohlo být, přičemž ale dodává, že situaci je nutno posoudit na místě samém podle kontextu a průběhu shromáždění. Nejvyšší správní soud nepopírá, že v kontextu rozjitřené atmosféry v měsících bezprostředně následujících po brutálním a neospravedlnitelném teroristickém útoku hnutí Hamás bylo namístě, aby orgány veřejné moci byly ve střehu a nepřecházely bez povšimnutí případné projevy schvalující takový teroristický akt či se k němu hlásící, což nutně znamená i potřebu upnout pozornost na případy, v nichž jsou užívány symboly či slogany, které mohou mít s tímto teroristickým hnutím spojitost. Protože se ovšem nejedná o události, které by se odehrály přímo na území České republiky, a dle všeho neexistoval ani potenciál, že by v tuzemsku vážně hrozila jejich lokální nápodoba či celospolečensky relevantní rozvoj podpory takových hnutí, nemohly tyto okolnosti vést ke změně pravidel hry a k paušálnímu potírání sporného hesla, aniž by bylo možné v té době doložit důvodnou obavu žalovaného, že sporné heslo bude užíváno například ke schvalování teroristických útoků či náboženského pronásledování. [44] Žalovaný v takové situaci mohl preventivně svolavatelku varovat před používáním sporného hesla způsobem, který by přímo (či nepřímo, např. s ohledem na místo a čas konání či jiné faktické signály) vyjadřoval podporu či se přihlašoval k myšlenkám Hamásu, nebyl však oprávněn svolavatelce adresovat bezpodmínečný požadavek na upuštění provolávání sporného hesla, který by se vztahoval i na jeho jiné významy a konotace. Z napadeného rozsudku ovšem nevyplývá, že by výzva žalovaného byla takto konkretizována – naopak žalovaný nepopírá, že byla formulována paušálně. Jen skutečnost, že žalovaný ex post připustil, že k rozpuštění shromáždění by nejspíše přistoupil až v případě, že by sporné heslo bylo použito v závadovém kontextu, přitom nic nemění na tom, že samotná výzva takto formulována nebyla a důvodně mohla ve svolavatelce vyvolat obavu, že použití sporného hesla povede k zákroku žalovaného bez dalšího. To přirozeně vedlo k mrazícímu efektu na svobodu vyjadřování a k autocenzuře shromáždění. [45] Pokud tedy žalovaný není schopen doložit, že měl pádné důvody se domnívat, že účastníci shromáždění hodlají sporné heslo použít jako výzvu k popírání základních lidských práv a svobod židovského obyvatelstva či jako výraz podpory skutkům hnutí Hamás, nebyl oprávněn svolavatelce adresovat paušální výzvu dle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona, aby se používání sporného hesla na shromáždění zdržela. V takovém případě by došlo k nepřiměřenému zásahu do práva účastníků shromáždění (včetně stěžovatele) na svobodu projevu. [46] Na okraj věci Nejvyšší správní soud pouze dodává, že oproti situaci posuzované v již připomínaném rozsudku čj. 8 As 51/2007-67 nejsou v tomto případě patrné jasné indicie zastřeného úmyslu a zneužití shromažďovacího práva, jelikož se nejeví, že by shromáždění bylo oznámeno cíleně na určité výročí a že by mělo být záměrně vedeno uličkami historického židovského města (ohlášená trasa pochodu byla v podstatě nejkratší spojnicí mezi Staroměstským náměstím a Malostranským náměstím přes náměstí Jana Palacha). Uvedená náměstí jsou místy, kde se běžně konají nejrůznější shromáždění, a nejsou (stejně jako ul. Kaprova) vnímány ve zvláštním vztahu k židovské komunitě. Měl-li snad žalovaný obavy tohoto charakteru, bylo na něm, aby před preventivním zákazem použití sporného hesla disponoval, respektive v řízení před městským soudem předložil logickou, uzavřenou a ničím nenarušenou soustavu důkazů, které na sebe navazují a vzájemně se doplňují, nejsou vyvráceny jinými důkazy svědčícími o opaku a je z nich možno dovodit právě jediný závěr o záměru použít sporné heslo ve významu vyzývajícím k popření práv osob židovské národnosti či víry, respektive připomínajícím teroristický útok Hamásu (obdobně viz rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008-116, č. 1953/2009 Sb. NSS).

decision_102.txt

k § 61 odst. 3 a § 66 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákonů č. 204/2000 Sb., č. 230/2002 Sb. a č. 58/2014 Sb. (v textu jen "volební zákon") k § 90 soudního řádu správního ve znění zákonů č. 303/2011 Sb. a č. 275/2012 Sb. k čl. 5 Ústavy I. Námitky porušení § 66 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, při odvolávání kandidatury kandidáta politickou stranou, spadají do řízení o neplatnosti voleb a hlasování podle § 90 s. ř. s., neboť důsledky odvolání kandidatury nastávají ze zákona a projevují se zveřejněním informace o odvolání kandidatury ve volebních místnostech příslušného volebního obvodu a ve fázi samotného hlasování a zjišťování jeho výsledků tím, že volební orgány k hlasům ve prospěch odvolaného kandidáta přihlížet nesmí. II. Odvolá-li politická strana (volebního) zmocněnce, příp. jeho náhradníka podle § 61 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, je oprávněna během celého volebního procesu (tzn. i po uplynutí lhůty k podávání, respektive odstraňování vad přihlášek k registraci kandidátů, resp. po registraci přihlášek) jmenovat nového zmocněnce, popř. jeho náhradníka. III. Osoba oprávněná jednat za politickou stranu navenek je oprávněna jmenovat volebním zmocněncem sama sebe (§ 61 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky). IV. Volební orgán není oprávněn řešit otázku souladu úkonů spočívajících ve jmenování a odvolání volebního zmocněnce, resp. v odvolání kandidatury s vnitřními předpisy politické strany nebo usneseními jejích orgánů, ani hodnotit tyto úkony z hlediska své představy o tom, co je či není v zájmu politické strany; jinak by nepřípustně a protiústavně zasahoval do vnitřních autonomních poměrů politické strany a její vůle do poslední chvíle před volbami rozhodnout o tom, kdo za ni bude, resp. nebude ve volné soutěži politických stran, tj. ve volbách, kandidovat (článek 5 Ústavy). (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016, čj. Vol 4/2016-191) Prejudikatura: č. 354/2004 Sb. NSS, č. 471/2005 Sb. NSS; č. 960/2006 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 296/1995 Sb., č. 18/1999 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 53/99), č. 70/1999 Sb., č. 140/2005 Sb. a č. 2/2011 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 57/10). Věc: a) RSDr. Vlastimil B., b) Marian D., c) Mgr. Hana S., Ph. D., d) politické hnutí Severočeši.cz a e) Ing. Luboš Pitín proti 1) Státní volební komisi a 2) MUDr. Aleně Dernerové o návrhu na vyslovení neplatnosti volby kandidátky. Pro volby do třetiny Senátu Parlamentu České republiky vyhlášené rozhodnutím prezidenta republiky ze dne 21. 4. 2016, č. 138/2016 Sb., současně s volbami do zastupitelstev krajů na dny 7. a 8. 10. 2016, včetně druhého kola konaného ve dnech 14. a 15. 10. 2016, podalo registrované politické hnutí Severočeši.cz dne 1. 8. 2016 ve volebním obvodu č. 4 v Mostě přihlášku k registraci kandidátky bez politické příslušnosti, dosavadní senátorky za tento volební obvod MUDr. Aleny Dernerové. Přihláška obsahovala rovněž určení Bc. Zuzany Jiříkové jako zmocněnkyně a Bc. Lubomíra Jiříka jako jejího náhradníka; za politické hnutí Severočeši.cz přihlášku podepsal Ing. Bronislav Schwarz jako předseda hnutí. Magistrát města Most (dále jen "magistrát") přihlášku dne 19. 8. 2016 zaregistroval. V mezidobí, dne 10. 8. 2016, nabyly právní moci rozsudky Okresního soudu v Mostě ze dne 3. 9. 2015, čj. 15 C 261/2014-150, a Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. 7. 2016, čj. 14 Co 911/2015-192. Okresní soud v Mostě rozhodl, že rozhodnutí přijatá na valné hromadě hnutí Severočeši.cz konané dne 10. 2. 2014, na níž byli mimo jiné zvoleni noví členové statutárního orgánu hnutí (předsedou byl zvolen Ing. Bronislav Schwarz, prvním místopředsedou byl zvolen Ing. Jiří Zelenka a dosavadní první místopředsedkyně JUDr. Hana Jeníčková byla z funkce odvolána) a ukončeno členství JUDr. Hany Jeníčkové v hnutí, nejsou v souladu se zákonem č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (dále jen "zákon o politických stranách"), a se stanovami hnutí. Okresní soud v Mostě konstatoval, že žalobce [v nyní projednávané věci navrhovatel e)], ač řádný člen hnutí, nebyl na uvedenou valnou hromadu vůbec pozván, přestože dle stanov hnutí být pozván měl. Okresní soud odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 27. 12. 2011, sp. zn. II. ÚS 1969/10, č. 219/2011 Sb. ÚS, zejména na tam vyslovený požadavek na svobodnou a demokratickou vnitrostranickou soutěž ovládanou principy většinového rozhodování, ochranu opozice a rovnost šancí, se kterou úzce souvisí ochrana základních práv členů politických stran. Okresní soud zdůraznil stanovisko Ústavního soudu, že je třeba při přezkumu činnosti politických stran hodnotit, zda nedošlo k zásahu do základních práv jednotlivců, zejména práva sdružovat se v politických stranách. Na základě těchto východisek okresní soud dospěl k závěru, že "v politickém hnutí Severočeši.cz dochází k flagrantnímu porušování a nerespektování - v nálezu Ústavního soudu uvedenému - minimálního standardu principů a pravidel vnitrostranické demokracie". Tento rozsudek potvrdil Krajský soud v Ústí nad Labem výše citovaným rozsudkem čj. 14 Co 911/2015-192. Okresnímu soudu však nařídil, aby ještě rozhodl o návrhu na určení, že volba Ing. Jiřího Zelenky prvním místopředsedou hnutí Severočeši.cz [navrhovatele d)] na valné hromadě konané dne 10. 2. 2014 byla v rozporu se zákonem o politických stranách a stanovami hnutí. Okresní soud tak učinil (do rozhodnutí v této věci nepravomocným) doplňujícím rozsudkem ze dne 6. 10. 2016, jímž stejně jako ve svém prvním rozsudku konstatoval, že v souladu se stanovami a se zákonem o politických stranách nebylo ani usnesení, jímž byl Ing. Jiří Zelenka zvolen do funkce prvního místopředsedy navrhovatele d) za odvolanou JUDr. Jeníčkovou. Dne 29. 9. 2016 doručila JUDr. Hana Jeníčková magistrátu prohlášení o odvolání zmocněnce pro volby do Senátu Parlamentu České republiky, konané ve dnech 7. a 8. 10. 2016 ve volebním obvodu č. 4 Most, v němž uvedla, že hnutí v souladu s § 61 odst. 3 volebního zákona odvolává zmocněnkyni pro senátní volby Bc. Zuzanu Jiříkovou a jejího náhradníka Bc. Lubomíra Jiříka. Téhož dne obdržel magistrát podání podepsané JUDr. Hanou Jeníčkovou, v němž hnutí Severočeši.cz určuje zmocněncem pro senátní volby JUDr. Hanu Jeníčkovou, a dále podání obsahující prohlášení o odvolání kandidatury kandidátky MUDr. Aleny Dernerové pro jmenované senátní volby dle § 66 odst. 1 volebního zákona. K těmto podáním byl přiložen výpis z rejstříku stran a hnutí vedeného Ministerstvem vnitra, v němž je uvedeno, že jménem politického hnutí Severočeši.cz jedná a podepisuje "předseda nebo první místopředseda nebo jiný pověřený člen Předsednictva hnutí". Ve výpisu je dále jako první místopředsedkyně uvedena JUDr. Hana Jeníčková, jako první místopředseda Ing. Jiří Zelenka a jako další členové předsednictva JUDr. Pavel Horák a Miroslav Hylák. U jména Ing. Jiřího Zelenky ve výpisu z rejstříku figuruje poznámka upozorňující na výše uvedené rozsudky Okresního soudu v Mostě a Krajského soudu v Ústí nad Labem s tím, že "pokud jde o údaje týkající se statutárního orgánu hnutí, je rozhodnutí Okresního soudu v Mostě zohledněno v jejich historii s výjimkou Ing. Jiřího Zelenky, v jehož případě Okresní soud v Mostě zatím nerozhodl." Ministerstvo vnitra vydalo na žádost magistrátu dne 30. 9. 2016 stanovisko, v němž uvedlo, že volební zákon nebrání odvolání zmocněnce pro senátní volby a jeho náhradníka zároveň a že volební zákon jmenování nového zmocněnce neupravuje (v tomto směru odkázalo na usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 11. 2010, čj. 22 A 137/2010-30). Dne 3. 10. 2016 vyzval magistrát hnutí k doložení oprávnění JUDr. Hany Jeníčkové ke změně zmocněnce pro senátní volby a k odvolání kandidatury MUDr. Aleny Dernerové, neboť existují důvodné pochybnosti, kdo je za hnutí oprávněn jednat a v jakém rozsahu. Magistrát ve výzvě upozornil, že v opačném případě nebude k podání ze dne 29. 9. 2016 přihlížet. Na tuto výzvu zareagovala JUDr. Hana Jeníčková doplněním podání, které zahrnovalo část výpisu z rejstříku stran a hnutí obsahující informace o prvních místopředsedech hnutí. Odkázala také na výše zmíněné rozsudky Okresního soudu v Mostě a Krajského soudu v Ústí nad Labem a vyjádřila přesvědčení, že všechna usnesení valné hromady ze dne 10. 2. 2014 budou v doplňujícím rozhodnutí Okresního soudu v Mostě kompletně anulována a Ministerstvo vnitra následně vymaže v rejstříku politických stran politických hnutí Ing. Jiřího Zelenku jako prvního místopředsedu politického hnutí Severočeši.cz. Magistrát se i přes toto doplňující podání rozhodl k původnímu podání JUDr. Hany Jeníčkové nepřihlížet, neboť podle něj nebyly odstraněny veškeré nejasnosti v otázce, kdo je oprávněn za hnutí Severočeši.cz jednat. Nato dne 7. 10. 2016, v první den prvního kola senátních voleb, upozornila JUDr. Hana Jeníčková magistrát na odlišný postup Krajského úřadu Ústeckého kraje, který odvolání kandidátů uvedených na kandidátní listině hnutí pro volby do zastupitelstva Ústeckého kraje připustil, což následně potvrdil Krajský soud v Ústí nad Labem, který zamítl žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (rozsudek ze dne 6. 10. 2016, čj. 15 A 165/2016-82). Magistrát téhož dne reagoval sdělením, že závěr o porušení zákona ve věci jeho postupu může učinit pouze nezávislý soud. Do té doby nebude magistrát na svém stanovisku nic měnit. V senátních volbách byla dle sdělení Státní volební komise č. 340/2016 Sb. zvolena MUDr. Alena Dernerová. Navrhovatelé a), b) a c) podali společně návrh na neplatnost volby kandidátky MUDr. Aleny Dernerové senátorkou (dále jen "volební stížnost"), který byl zapsán pod sp. zn. Vol 4/2016. Druhou volební stížnost podalo samo hnutí Severočeši.cz [navrhovatel d)], za něž jednala JUDr. Hana Jeníčková, první místopředsedkyně hnutí; tato volební stížnost byla zapsána pod sp. zn. Vol 11/2016. Třetí volební stížnost podal navrhovatel e); tato volební stížnost byla zapsána pod sp. zn. Vol 12/2016. Tyto stížnosti byly usnesením ze dne 2. 11. 2016, čj. Vol 4/2016-43 spojeny ke společnému projednání. Navrhovatel d) se domáhal vyslovení neplatnosti volby kandidátky z důvodu, že politické hnutí Severočeši.cz, jednající prostřednictvím své zmocněnkyně (současně první místopředsedkyně hnutí) JUDr. Hany Jeníčkové, odvolalo kandidaturu MUDr. Aleny Dernerové v senátních volbách více než 6 dní před uplynutím zákonem stanovené lhůty pro tento úkon. JUDr. Hana Jeníčková byla oprávněna za hnutí Severočeši.cz jednat, což vyplývá z údajů evidovaných v rejstříku stran a hnutí, a magistrát byl povinen k jejím úkonům přihlížet. Navrhovatel d) měl rovněž za to, že ze stanoviska Ministerstva vnitra, jež si sám magistrát vyžádal, vyplývá jasný pokyn odvolání kandidátky respektovat. Magistrát však opakovaně odmítl zveřejnit ve všech volebních místnostech příslušného obvodu prohlášení o odvolání kandidatury MUDr. Aleny Dernerové a při zjišťování výsledků hlasování přihlížel k hlasům pro odvolanou kandidátku, tedy ponechal ve svobodném volebním boji kandidátku proti vůli politického hnutí, které ji ke kandidatuře přihlásilo, čímž porušil § 66 odst. 3 volebního zákona, narušil princip svobodné soutěže politických stran, zasáhl do složení elektorátu a zejména přímo ovlivnil výsledek senátních voleb. Pokud by magistrát odvolání kandidátky zmocněnkyní hnutí respektoval, rozložení hlasů v prvním kole by bylo naprosto odlišné (nelze předpokládat, že hlasy odevzdané odvolané kandidátce by byly rovnoměrně rozloženy mezi ostatní kandidáty), a do druhého kola by tak postoupili jiní kandidáti (zejména nikoli MUDr. Alena Dernerová). Dle názoru navrhovatele d) tak nepochybně bylo jednomu ze zbývajících kandidátů postupem volebního orgánu znemožněno postoupit do druhého kola, a tím mu byla odepřena možnost ucházet se o senátorský mandát. Popsané zatemnění výsledků voleb se nejvíce projevilo na výsledcích druhého kola senátních voleb, neboť MUDr. Alena Dernerová v tomto kole získala více než 70 % hlasů a byla zvolena senátorkou. Krom toho mohla mít na výsledek senátních voleb ve volebním obvodu č. 4 v Mostě vliv skutečnost, že v době konání druhého kola již bylo obecně známo, že výsledky voleb budou pravděpodobně zpochybněny. Navrhovatel d) také upozornil na odlišný přístup Krajského úřadu Ústeckého kraje, který odvolání kandidátů navrhovatele d) pro volby do zastupitelstva Ústeckého kraje JUDr. Hanou Jeníčkovou akceptoval. Jeho postup následně potvrdil Krajský soud v Ústí nad Labem, který zamítl žalobu na ochranu před nezákonným zásahem směřující proti tomuto postupu. Totožnou argumentaci, včetně většiny důkazních návrhů, obsahovala volební stížnost navrhovatele e). Ve vztahu k postupu magistrátu navrhovatel e) s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 18. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 26/94, č. 296/1995 Sb., dodal, že jím došlo k nepřípustnému zásahu do vnitřních poměrů hnutí a porušení čl. 20 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a § 5 odst. 1 zákona o politických stranách. Obsahově podobné námitky uplatnili také navrhovatelé a), b) a c). Podle nich byl postup volební zmocněnkyně hnutí Severočeši.cz, JUDr. Hany Jeníčkové, při odvolání kandidatury MUDr. Aleny Dernerové legitimní a měl být magistrátem podle § 13 odst. 1 písm. b) a odst. 3 písm. c) a e) volebního zákona respektován. Tím, že se tak nestalo, došlo k deformaci vůle voliče ve vztahu k této kandidátce, u níž pominul zákonný předpoklad její kandidatury. Navrhovatelé a), b) a c) kromě toho dále tvrdili, že s ohledem na citované rozsudky Okresního soudu v Mostě a Krajského soudu v Ústí nad Labem týkající se neplatnosti valné hromady politického hnutí Severočeši.cz v roce 2014 vůbec nemohla být přihláška kandidátky ze strany hnutí, resp. jeho neplatného statutárního orgánu, podána, resp. registrována, a dále že voliči byli "mateni až dezinformováni i způsobem informací k její kandidatuře, resp. její nekandidatuře ze strany pověřeného obecního úřadu i samotné kandidátky MUDr. A. Dernerové [...], a dále také nejméně půl roku před volbami probíhajícími mediálními výstupy na toto téma směrem k občanům [volebního obvodu] č. 4 Most, zároveň i samotnou povahou volební kampaně kandidátky". Tím byl dle jejich názoru ovlivněn výsledek volby. Státní volební komise se k volebním stížnostem vyjádřila tak, že za předpokladu, že JUDr. Hana Jeníčková byla oprávněna za navrhovatele d) jednat, což jí nepřísluší posuzovat, je nutno se zabývat otázkou, zda byla kromě odvolání stávajícího zmocněnce a jeho náhradníka oprávněna jmenovat zmocněnce nového, neboť volební zákon s touto možností výslovně nepočítá. Pokud by jmenování nového zmocněnce nebylo možné, byl by kandidující subjekt fakticky zbaven možnosti jednat s volebním orgánem a "jedině úkony v případech, které volební zákon zmocněnci kandidujícího subjektu nesvěřuje, by mohl činit přímo, tedy svým statutárním orgánem". Státní volební komise dále odkázala na citované usnesení Krajského soudu v Ostravě čj. 22 A 137/2010-30, v němž bylo jmenování nového zmocněnce připuštěno, s tím, že je však závazné pouze inter partes a vztahovalo se k volbám do zastupitelstev obcí. Ve vyjádření k volebním stížnostem navrhovatelů a), b) a c) navíc upozornila, že v rámci řízení o neplatnosti volby kandidáta již nelze úspěšně napadat proces registrace přihlášky kandidáta. MUDr. Alena Dernerová ve svém vyjádření k volebním stížnostem navrhovatelů a) až d) poukázala na skutečnost, že JUDr. Hana Jeníčková jako členka spolku Sdružení Mostečané Mostu podporovala jiného kandidáta do senátních voleb. V tom případě však nemohla jednat za navrhovatele d), neboť zastupovat nemůže ten, jehož zájmy jsou v rozporu se zájmy zastoupeného, což opakovaně judikoval Nejvyšší soud. Dále z textu volebního zákona dovodila, že politická strana či politické hnutí má právo odvolat zmocněnce a zřejmě i jeho náhradníka, ale po uplynutí lhůty pro podání přihlášky k registraci již nemá možnost jmenovat zmocněnce nového. Určení zmocněnce je totiž součástí přihlášky k registraci a jmenováním nového by došlo k prolomení stanovené lhůty pro podání přihlášky. Politická strana či politické hnutí "může provádět toliko negativní změny ve faktickém obsahu kandidátní listiny (odvolat kandidaturu nebo zmocněnce), ale již nemůže po uplynutí bezpochyby prekluzivních lhůt obsah kandidátní listiny jakkoli doplňovat". Na závěr svého vyjádření zdůraznila zásadu, podle níž nikdo nemůže těžit ze svého protiprávního jednání či protiprávního stavu, který vyvolal nebo nad kterým má kontrolu, a nutnost vykládat volební zákon tak, aby byl vždy pokud možno umožněn výkon práva volit a být volen. Ve vyjádření k volební stížnosti navrhovatele e) MUDr. Alena Dernerová dále uvedla, že JUDr. Hana Jeníčková nemohla být zmocněnkyní hnutí, neboť o tom nerozhodl příslušný orgán, tedy jeho předsednictvo. Byť byla první místopředsedkyní hnutí, nemohla ani sama odvolat zmocněnce a jeho náhradníka, kteří byli předtím určeni statutárním orgánem hnutí. Rovněž upozornila na jednání předsednictva hnutí Severočeši.cz, které mělo proběhnout dne 4. 10. 2013 za účasti mimo jiné JUDr. Hany Jeníčkové a na kterém byl předsedou hnutí zvolen Ing. Bronislav Schwarz, a poukázala také na kandidaturu navrhovatele e) ve volbách do zastupitelstev krajů v roce 2016 za politické hnutí NOVÝ SEVER. Nejvyšší správní soud rozhodl, že volby do třetiny Senátu Parlamentu České republiky konané ve dnech 7. a 8. 10. 2016 (první kolo) a ve dnech 14. a 15. 10. 2016 (druhé kolo) ve volebním obvodu č. 4 v Mostě jsou neplatné. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci volebním senátem (...) [63] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu posuzuje soud volební stížnost ve třech krocích (poprvé byl algoritmus uplatněn v usnesení ze dne 2. 7. 2004, čj. Vol 6/2004-12, č. 354/2004 Sb. NSS, a pak v mnoha dalších): zaprvé zkoumá, zda došlo k tvrzené nezákonnosti, tzn. porušení příslušného volebního zákona nebo právního předpisu vážícího se na volební proces (viz usnesení ze dne 4. 7. 2006, čj. Vol 36/2006-21, č. 960/2006 Sb. NSS), zadruhé zkoumá, zda mezi zjištěným porušením volebního zákona a výsledkem napadené volby (napadeného hlasování či napadených voleb) existuje přímý vztah, jinak řečeno souvislost s volebními výsledky, a zatřetí ověřuje, zda zjištěná protizákonnost je natolik intenzivní, že ve výsledku volební výsledek výrazně (nebo zásadně) zpochybňuje; volební senát hovoří o "zatemnění" volebního výsledku, což lze charakterizovat tak, že je možno se důvodně domnívat, že by volby dopadly odlišně, pokud by nedošlo ke zjištěné nezákonnosti (viz též Blažek, T. a kol. Soudní řád správní - online komentář. 3. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2016, § 90). Poslední, třetí krok je reflexí judikatury Ústavního soudu, podle níž česká právní úprava soudního přezkumu voleb nezná kategorii absolutních vad, tj. vad představujících natolik závažné porušení volebních zákonů, že automaticky vedou ke zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování s nutností jejich opakování. Všechny možné vady a pochybení je v tomto smyslu třeba považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového, nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta, popř. na celkový výsledek hlasování, a to podle principu proporcionality (nález Ústavního soudu ze dne 18. 1. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 57/10, č. 2/2011 Sb. ÚS, N 2/60 SbNU 11, bod 33, odkazující mimo jiné na nález ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, N 17/36 SbNU 185, č. 140/2005 Sb.). [64] V souladu s ustáleným algoritmem se volební senát zabýval nejprve tvrzeným porušením volebního zákona. Hned na úvod je třeba zdůraznit, že je nepřípustná námitka navrhovatelů a), b) a c), podle níž došlo k porušení volebního zákona již tím, že magistrát přihlášku kandidátky ze strany hnutí, resp. jeho neplatného statutárního orgánu, akceptoval a registroval ji. Ve volebním soudnictví se totiž uplatňuje zásada souslednosti jednotlivých přezkoumávaných volebních fází, což znamená, že po uzavření některé fáze volebního procesu nelze tutéž fázi znovu otevírat a zpětně zpochybňovat. Tato zásada se projevuje v právní úpravě třemi samostatnými řízeními, která spadají pod volební soudnictví: řízení o ochraně ve věcech seznamu voličů (§ 88 s. ř. s.), řízení o ochraně ve věci registrace kandidátů a kandidátních listin (§ 89 s. ř. s.) a konečně řízení o návrhu na vyslovení neplatnosti voleb, volby kandidáta nebo hlasování (§ 90 s. ř. s.). Byla-li tedy registrační fáze senátních voleb ve volebním obvodu č. 4 - Most uzavřena registrací přihlášek kandidátů, včetně přihlášky MUDr. Aleny Dernerové ze strany hnutí Severočeši.cz, aniž by kterýkoliv z aktivně legitimovaných subjektů v zákonné lhůtě tuto registraci před soudem ve smyslu § 89 odst. 4 s. ř. s. napadl, nelze se již ve fázi rozhodování o neplatnosti voleb podle § 90 s. ř. s. zabývat tím, zda v registračním řízení byl či nebyl porušen zákon, což ostatně plyne i z § 87 odst. 3 až 5 volebního zákona, který spojuje zjišťované porušení zákona s ovlivněním výsledku volby (již registrovaného) kandidáta (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2004, čj. Vol 11/2004-31, č. 471/2005 Sb. NSS). [65] Stejný závěr však nelze učinit ve vztahu k námitkám o porušení zákona při odvolání kandidatury po registraci přihlášek. Odvolání kandidatury již registrovaného kandidáta totiž do registrační fáze voleb nespadá, odvoláním kandidatury se ani nezahajuje nějaké řízení, jež by vyústilo v rozhodnutí registračního volebního orgánu, jež by bylo napadnutelné nějakým jiným procesním prostředkem ochrany práva (není jím očividně ani ochrana ve věcech registrace - § 89 odst. 1 s. ř. s. a contrario), registrační volební orgán odvolání kandidatury pouze bere na vědomí, důsledky odvolání kandidatury nastávají ze zákona a projevují se zveřejněním informace o odvolání kandidatury ve volebních místnostech příslušného volebního obvodu a ve fázi samotného hlasování a zjišťování jeho výsledků tím, že volební orgány k hlasům ve prospěch kandidáta, jehož kandidatura byla odvolána, nepřihlíží, resp. přihlížet nesmí (§ 66 odst. 3 volebního zákona). Registrační volební orgán má před volbami toliko povinnost zveřejnit odvolání kandidatury ve všech volebních místnostech příslušného volebního obvodu, i tuto povinnost však má jen v případě, že odvolání kandidatury obdrží do 48 hodin před zahájením voleb do Senátu. [66] Z § 66 odst. 3 volebního zákona tedy plyne, že pokud by k porušení volebního zákona ze strany magistrátu došlo tím, že neakceptoval řádné odvolání kandidatury MUDr. Aleny Dernerové ze strany navrhujícího hnutí Severočeši.cz, resp. jeho řádně ustanovené zmocněnkyně, projevilo se toto porušení zákona až při zjišťování výsledků hlasování, resp. senátních voleb v příslušném volebním obvodu. To znamená, že námitky porušení volebního zákona v této fázi volebního procesu nelze řešit v jiném řízení, než právě v řízení o neplatnosti voleb a hlasování podle § 90 s. ř. s., jak ostatně volební soudy již mnohokrát v minulosti postupovaly (např. usnesení Krajského soudu v Ostravě čj. 22 A 137/2010-30 a usnesení téhož soudu ze dne 7. 2. 2011, čj. 22 A 7/2011-69, a koneckonců i s věcí úzce související usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 3. 11. 2016 čj. 40 A 6/2016-102); to, že by tyto námitky neměly být řešeny v řízení o neplatnosti voleb, nelze dovodit ani z judikatury Ústavního soudu, který přinejmenším kvazimeritorně (výrokem o zjevné neopodstatněnosti ústavní stížnosti) posuzoval rozhodnutí volebních soudů v obdobných věcech (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 3. 1999, sp. zn. IV. ÚS 53/99, č. 18/1999 Sb. ÚS, U 18/13 SbNU 449, či usnesení ze dne 22. 6. 2004, sp. zn. II. ÚS 78/03, jimiž byly pro zjevnou neopodstatněnost odmítnuty ústavní stížnosti kandidátů v komunálních volbách, jejichž kandidatura byla těsně před volbami zmocněncem příslušné volební strany odvolána). [67] Ve všech zmíněných případech šlo o situace, v nichž příslušný volební orgán úkon zmocněnce respektoval, vzal na vědomí odvolání kandidatury a při zjišťování výsledků voleb k případným hlasům odevzdaným ve prospěch odvolaných kandidátů nepřihlížel (a ti se pak - neúspěšně - bránili podáním návrhu na neplatnost voleb). Je zřejmé, že s opačnou situací, kdy naopak volební orgán odmítl akceptovat odvolání kandidatury, jako se stalo v nyní posuzovaném případě, je volební soud konfrontován v historii volebního soudnictví poprvé. Ať z té či oné strany, výklad ustanovení volebního zákona o odvolání kandidatury musí být jednotný, resp. nemůže se lišit podle toho, jak se v daném případě volební orgán k odvolání kandidatury postavil. Jeho nezákonný postup spočívající v nerespektování platně učiněného odvolání kandidatury nelze překonat ani tím, že se takový kandidát voleb zúčastní, anebo je v nich dokonce zvolen. Argumentovat na tomto místě "svrchovanou vůlí voličů", která by mohla takovou nezákonnost zhojit, by bylo nebezpečným precedentem, neboť ve skutečnosti by to byl volební orgán, který by svým svévolným postupem rozhodoval o tom, koho pustí, anebo naopak nepustí do volebního klání, a tvrzený respekt k vůli voličů by byl jen zástěrkou pro neústavní ingerenci veřejné moci do volné soutěže politických sil (článek 5 Ústavy) a vnitřní autonomie politických stran a hnutí v rozhodování, kdo je má ve voleném orgánu reprezentovat. "Státní orgán, nadaný autoritou státního rozhodnutí a vstupující svým autoritativním posudkem aktivně do sféry soutěže politických stran je principielně potenciálním rizikem pro demokracii vůbec." (citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 26/94). [68] V daném případě se požadavek jednotnosti výkladu ustanovení volebního zákona o odvolání kandidatury, resp. o možnosti "výměny" volebního zmocněnce a jeho náhradníka, jež odvolání kandidatury předcházelo, učebnicově manifestuje v konfrontaci se zcela opačným přístupem dvou volebních orgánů k obsahově totožným úkonům směřujícím k odvolání kandidatury ve volbách. Na straně jedné je to přístup magistrátu, který neakceptoval úkony hnutí Severočeši.cz, zastoupeného první místopředsedkyní hnutí JUDr. Hanou Jeníčkovou, směřující k odvolání kandidatury MUDr. Aleny Dernerové v senátních volbách, na straně druhé je to přístup Krajského úřadu Ústeckého kraje, který jakožto registrační úřad pro souběžně konané krajské volby bez dalšího obsahově totožné úkony směřující k odvolání kandidatury v krajských volbách (mimo jiné též MUDr. Aleny Dernerové) respektoval, a to při obsahově totožné právní úpravě (srov. § 61 odst. 3 a § 66 volebního zákona s § 21 odst. 5 a § 23 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů), jak plyne z rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 6. 10. 2016, čj. 15 A 165/2016-82, a z usnesení téhož soudu čj. 40 A 6/2016-102. Je zřejmé, že v právním státě takové diametrálně odlišné výklady a přístupy nemohou vedle sebe obstát, a také volební soudy, které jsou pro volby do Senátu a krajské volby odlišné, by měly sporné otázky v souladu se zákonem posoudit shodně. [69] Volební senát je tedy, stejně jako Krajský soud v Ústí nad Labem v řízení sp. zn. 40 A 6/2016, postaven v rámci prvního kroku algoritmu přezkumu před totožné právní otázky. První dvě jsou obecné: 1. Umožňuje volební zákon po registraci přihlášek do senátních voleb kromě odvolání zmocněnce, popř. náhradníka zmocněnce, též jmenování zmocněnce nového? 2. Může osoba, která jedná za politické hnutí, sama sebe jmenovat (novým) zmocněncem? Další se pak týká specifických skutkových okolností daného případu: 3. Byla JUDr. Hana Jeníčková oprávněna v těchto věcech jednat samostatně jako první místopředsedkyně hnutí Severočeši.cz a učinit výše uvedené kroky? [70] Na všechny tři otázky odpovídá volební senát, obdobně jako Krajský soud v Ústí nad Labem ve věci vedené pod sp. zn. 15 A 165/2016, kladně. V.1 Odvolání volebního zmocněnce a jmenování nového [71] Pro zodpovězení první otázky je třeba si nejprve vymezit smysl a účel institutu zmocněnce politických stran, politických hnutí či jejich koalic (dále zjednodušeně jako "politická strana") pro senátní volby. Ten lze dovodit zejména z jednotlivých ustanovení volebního zákona, která s účastí zmocněnce ve volebním procesu počítají. [72] Nejdůležitějším úkolem volebního zmocněnce je bezesporu podání přihlášky k registraci kandidáta politické strany pro senátní volby. Jde zároveň o úkon, který politická strana může učinit výhradně prostřednictvím zmocněnce (§ 60 odst. 1 volebního zákona). Určení zmocněnce je tedy nutnou součástí přihlášky k registraci a přihláška k registraci neobsahující v příloze údaj o zmocněnci bude registračním volebním orgánem odmítnuta, pokud tato závada nebude v dodatečné lhůtě odstraněna [§ 62 odst. 2 písm. c) volebního zákona]. [73] Úloha volebního zmocněnce se však podáním přihlášky k registraci kandidáta nevyčerpává. Zmocněncům jsou oznamovány výsledky losování čísel, jimiž budou označeny hlasovací lístky kandidátů pro senátní volby (§ 62 odst. 3 volebního zákona). Zmocněnec může odvolat kandidaturu kandidáta politické strany pro senátní volby (§ 66 odst. 1 volebního zákona). Výsledky senátních voleb jsou Českým statistickým úřadem zasílány na adresu zmocněnců politických stran (§ 72a odst. 2 volebního zákona). Zmocněnec ve volebním procesu je tedy "styčným důstojníkem", "převodní pákou" mezi volebními orgány a politickou stranou, která je právnickou osobou s rozmanitou vnitřní strukturou, příp. s kolektivními statutárními orgány, nebo dokonce více politickými stranami sdruženými v koalici. Jeho úkolem je zajistit efektivní a operativní komunikaci mezi oběma stranami. Podporu pro tento závěr představuje také to, že nezávislí kandidáti ve volbách do Senátu zmocněnce nemají (poslední věta § 61 odst. 3 volebního zákona); jako fyzické osoby totiž komunikují přímo a sami, a prostředníka proto není třeba. Projevem respektu státu k vnitřní autonomii politické strany je pak respektování volby politické, resp. "volební" strany, která osoba ji jako volební zmocněnec, příp. náhradník volebního zmocněnce, bude v rámci přípravy a průběhu voleb zastupovat. Vyplývá to ostatně z obecné povahy zmocnění. Zmocněnec nemůže mít více práv než zmocnitel, zmocnitel se nestává vazalem svého zmocněnce, což nutně předpokládá možnost kdykoliv zmocněnce a náhradníka zmocněnce odvolat. To platí obecně (srov. § 442 občanského zákoníku z roku 2012) a pro volební zmocněnce to výslovně (jako samozřejmost) opakuje i volební zákon (§ 61 odst. 3). [74] Vzhledem k povinnosti mít volebního zmocněnce za účelem efektivní a operativní komunikace mezi volebními orgány a politickou, resp. "volební" stranou, pak nelze vyloučit ani možnost jmenování nového zmocněnce po odvolání stávajícího (a případně též jeho náhradníka), neboť tím by byl účel tohoto institutu zmařen a politická strana by byla zbavena prostředku k realizaci svých autonomních oprávnění, mezi něž - jak bylo uvedeno výše - patří rozhodnutí, kdo má politickou stranu ve voleném orgánu reprezentovat, byť jde - po registraci přihlášek - již jen o rozhodnutí negativní spočívající v použití "záchranné brzdy", tj. v odvolání kandidáta, který její podporu z jakýchkoli důvodů ztratil. Takový záměr zákonodárce při přijímání volebního zákona bezesporu neměl. Jako logický se proto jeví výklad, že nezakazuje-li volební zákon výslovně jmenování nového zmocněnce, je třeba tuto možnost politickým stranám ponechat, což plně odpovídá čl. 2 odst. 3 Listiny (srov. citované usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 53/99, v němž dospěl ke stejnému závěru, byť ve vztahu k již z podstatné části neplatnému zákonu č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích). [75] Argumentaci MUDr. Aleny Dernerové a magistrátu analogií k nemožnosti jmenování nového kandidáta po jeho odvolání či vzdání se kandidatury v tomto směru nelze považovat za případnou, neboť role zmocněnce a kandidáta ve volebním procesu jsou z povahy věci naprosto odlišné. Stejně tak je nutno odmítnout argumentaci připouštějící "výměnu" zmocněnce, resp. jeho náhradníka, avšak jen do uplynutí lhůty pro registraci přihlášky, po níž lze zmocněnce a náhradníka již jen odvolat bez možnosti jmenovat nové. Takový výklad by právě vedl k tomu, že se politická strana stane fakticky rukojmím svého zmocněnce, jehož jednáním (konáním či opomenutím konat) je vázána (věta druhá § 61 odst. 3 volebního zákona); mohla by ho sice (a případně též náhradníka zmocněnce) odvolat, bez možnosti jmenovat nového by však přišla o jedno ze svých klíčových oprávnění, jak bylo uvedeno výše. K téže absurdní situaci by mohlo dojít i v případě, že by se zmocněnec a náhradník zmocněnce svého postavení vzdali, byli by pasivní, nezvěstní anebo zemřeli. [76] Na základě výše uvedených východisek dospívá Nejvyšší správní soud k závěru, že jmenování nového zmocněnce poté, co byl stávající zmocněnec (případně i jeho náhradník) politickou stranou odvolán, je možné během celého volebního procesu, tedy i po uplynutí lhůty k podávání, respektive odstraňování vad přihlášek k registraci kandidátů. Ke stejnému závěru již došel v několika svých rozhodnutích Krajský soud v Ostravě (citované usnesení čj. 22 A 137/2010-30 a usnesení ze dne 7. 2. 2011, čj. 22 A 7/2011-69 a čj. 22 A 4/2011-58) a rovněž z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že tento výklad není s volebním zákonem a ústavním pořádkem v rozporu (citované usnesení sp. zn. IV. ÚS 53/99; opačný závěr neplyne ani z citovaného usnesení sp. zn. II. ÚS 78/03, jehož se dovolává MUDr. Alena Dernerová, neboť v daném případě nedošlo k platnému odvolání zmocněnce k tomu oprávněnou osobou). V.2 Možnost jmenovat volebním zmocněncem sama sebe [77] Volební senát se dále ztotožňuje se stanoviskem Státní volební komise, že volební zákon nevylučuje, aby osoba vykonávající funkci statutárního orgánu politické strany, resp. zastupující tuto politickou stranu, určila volebním zmocněncem sama sebe. Žádné omezení v tomto směru volební zákony nestanoví (což je klíčové vzhledem k čl. 2 odst. 3 Listiny) a tato možnost je logickým důsledkem skutečnosti, že zákon vyžaduje určení volebního zmocněnce obligatorně, jinak by nic nebránilo statutárnímu orgánu, aby s volebními orgány jednal přímo sám. Funkce zmocněnce je organizačně technická, politická strana je povinna označit osobu, s níž budou volební orgány výhradně jednat, a z tohoto požadavku zákona nelze dovodit, že by takovou určenou osobou nemohla být přímo osoba, která zastupuje politickou stranu jako její statutární orgán. [78] Nelze odhlédnout ani od praktického aspektu věci - při četnosti a pestrosti politických stran a hnutí s výraznými rozdíly ve velikosti členské základny nelze bez výslovné zákonné opory malým nebo nově vznikajícím stranám bránit, aby - při nedostatku jiných vhodných osob - do důležité funkce volebního zmocněnce ustanovily přímo osobu vykonávající funkci statutárního orgánu. V.3 Oprávnění JUDr. Hany Jeníčkové jednat za politické hnutí Severočeši.cz [79] Poslední otázkou zůstává, zda byla JUDr. Hana Jeníčková oprávněna všechny tyto úkony učinit, tedy zda byla ke dni 29. 9. 2016 oprávněna samostatně zastupovat politické hnutí Severočeši.cz. [80] Při zodpovězení této otázky je třeba vyjít z údajů evidovaných v rejstříku stran a hnutí, jimž svědčí princip materiální publicity (§ 121 občanského zákoníku z roku 2012 ve spojení s § 9 zákona o politických stranách). Z registračního spisu magistrátu vyplývá, že společně s listinami obsahujícími odvolání stávající zmocněnkyně hnutí Severočeši.cz a jejího náhradníka, jmenování JUDr. Hany Jeníčkové zmocněnkyní hnutí a odvolání kandidatury MUDr. Aleny Dernerové pro senátní volby byl magistrátu předložen také výpis z rejstříku, ve kterém je statutární orgán a způsob jednání hnutí vymezen následovně: "Předsednictvo, jehož jménem jedná a podepisuje předseda nebo první místopředseda nebo jiný pověřený člen Předsednictva hnutí." Údaj o předsedovi hnutí výpis z rejstříku neobsahuje, jako první místopředsedkyně hnutí je uvedena JUDr. Hana Jeníčková a jako první místopředseda Ing. Jiří Zelenka (s poznámkou o rozsudku Okresního soudu v Mostě ze dne 3. 9. 2015, čj. 15 C 261/2014-150, který nabyl právní moci dne 10. 8. 2016 a jímž bylo určeno, že usnesení přijatá na valné hromadě konané dne 10. 2. 2014 týkající se statutárního orgánu politického hnutí Severočeši.cz a změny stanov, včetně změny sídla, jsou v rozporu se stanovami hnutí a zákonem o politických stranách, s tím, že rozhodnutí Okresního soudu v Mostě je zohledněno v historii údajů týkající se statutárního orgánu hnutí s výjimkou Ing. Jiřího Zelenky, v jehož případě Okresní soud v Mostě zatím nerozhodl). [81] Již ve chvíli, kdy byly učiněny úkony zahrnující mimo jiné odvolání kandidatury MUDr. Aleny Dernerové, bylo magistrátu oprávnění JUDr. Hany Jeníčkové zastupovat politické hnutí Severočeši.cz prokázáno výpisem z rejstříku, ze kterého vyplývalo, že první místopředseda může jednat bez jakýchkoliv dalších omezení; tyto údaje, včetně jejich historie, si mohl magistrát v rejstříku stran a hnutí, resp. u Ministerstva vnitra, ověřit i sám. Magistrát se tak dopustil porušení volebního zákona tím, že podání první místopředsedkyně hnutí JUDr. Hany Jeníčkové nerespektoval a nepostupoval způsobem, jaký mu v § 61 odst. 3 a § 66 odst. 1 a 3 volební zákon ukládá. Formulace způsobu zastupování hnutí v rejstříku stran a hnutí nedávala prostor pro úvahy, zda byl k platnému jednání první místopředsedkyně hnutí třeba souhlas dalších osob, přesto magistrát akceptaci jejího úkonu podmínil kontrasignací Ing. Jiřího Zelenky. Navíc se jednalo o osobu, jejíž oprávnění zastupovat hnutí bylo již na základě údajů v rejstříku stran a hnutí značně sporné. Následné podání Ing. Jiřího Zelenky, jehož cílem bylo zpochybnit oprávnění JUDr. Hany Jeníčkové k zastupování hnutí Severočeši.cz, nemohlo mít právní účinky, i kdyby byl on sám oprávněn hnutí samostatně zastupovat, neboť kandidatura MUDr. Aleny Dernerové byla již platně odvolána a prohlášení o odvolání kandidatury nelze vzít zpět (poslední věta § 66 odst. 1 volebního zákona). [82] Nelze obecně vyloučit, že registrační orgán pojme pochybnosti o oprávnění určité osoby politickou stranu zastupovat a přistoupí v rychlém čase k nezbytným ověřením, zejména jde-li o překvapivý zásah do průběhu voleb, k němuž došlo v daném případě. Tak jako tak, nejpozději dne 5. 10. 2016, kdy volební zmocněnkyně předložila magistrátu též kopie rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem čj. 14 Co 911/2015-192 a rozsudku Okresního soudu v Mostě čj. 15 C 561/2014-150, musel mít magistrát postaveno najisto, že JUDr. Hana Jeníčková je oprávněna samostatně jednat jako první místopředsedkyně hnutí, že hnutí nemá předsedu a že naopak nelze "druhého" prvního místopředsedu hnutí Ing. Jiřího Zelenku, jehož kontrasignací magistrát podmiňoval akceptaci úkonu JUDr. Hany Jeníčkové, považovat za osobu oprávněnou hnutí zastupovat. Magistrát musel předpokládat, že určení neplatnosti usnesení valné hromady o jeho volbě bude předmětem doplňujícího rozsudku Okresního soudu v Mostě, neboť již z předchozích rozsudků zcela jednoznačně vyplývalo, že valná hromada nebyla řádně svolána, a proto byla veškerá na ní přijatá usnesení neplatná. Doplňující rozsudek Okresního soudu v Mostě byl vyhlášen dne 6. 10. 2016, byla jím očekávatelně vyslovena neplatnost volby Ing. Jiřího Zelenky prvním místopředsedou na valné hromadě dne 10. 2. 2014, o čemž byl magistrát také bezprostředně následující den JUDr. Hanou Jeníčkovou informován. Tím, že magistrát i za této situace setrval na svém stanovisku, dále prohloubil nezákonnost, jíž se dopustil. [83] MUDr. Alena Dernerová namítla, že JUDr. Hana Jeníčková nemohla být zmocněnkyní hnutí, neboť o tom nerozhodl příslušný orgán, tedy předsednictvo hnutí, a byť byla první místopředsedkyní hnutí, nemohla ani sama odvolat zmocněnce a jeho náhradníka, kteří byli předtím určeni statutárním orgánem hnutí. Volební senát tento názor nesdílí. I kdyby byla pravda, že na základě vnitřních předpisů, stanov či rozhodnutí orgánů hnutí bylo rozhodnutí o ustanovení nebo změně volebních zmocněnců v kompetenci nějakých jiných orgánů hnutí, např. předsednictva, nic to nemění na tom, že hnutí navenek vůči registračnímu orgánu projevilo svou vůli prostřednictvím první místopředsedkyně, která k tomu nepochybně oprávněna byla. Otázku souladu těchto úkonů s vnitřními předpisy hnutí nebyl magistrát oprávněn řešit, neboť jinak by nepřípustně zasahoval do vnitřních autonomních poměrů politické strany. Tvrzení, že nemohla změnit zmocněnce a náhradníka zmocněnce, kteří byli platně dříve určeni statutárním orgánem hnutí, zastírá fakt, že to byl statutární orgán - včetně Ing. Bronislava Schwarze - jehož volba na valné hromadě hnutí 10. 2. 2014 byla soudy pravomocně určena za neplatnou. I kdyby tomu tak nebylo, stále platí, že po registraci byla první místopředsedkyně hnutí oprávněna samostatně hnutí zastupovat a mohla odvolat zmocněnce, náhradníka zmocněnce a jmenovat nové. Případná porušení vnitřních předpisů, stanov či usnesení orgánů hnutí mohla toliko založit odpovědnost JUDr. Hany Jeníčkové vůči hnutí a jeho orgánům, avšak na platnosti těchto úkonů vůči registračnímu orgánu to nic nezmění. [84] Totéž lze říci ve vztahu k námitce MUDr. Aleny Dernerové, že úkony JUDr. Hany Jeníčkové byly neplatné, neboť právnickou osobu nemůže zastupovat ten, jehož zájmy jsou v rozporu s jejími zájmy, což dovozovala ze skutečnosti, že JUDr. Hana Jeníčková jako členka spolku Sdružení Mostečané Mostu podporovala jiného kandidáta do senátních voleb. K tomu lze obecně uvést, že nelze připustit, aby volební orgán hodnotil úkony zmocněnce politické strany z hlediska své představy o tom, co je či není v zájmu politické strany. Krom toho je určení aktuálního zájmu politické strany dosti subtilní a nestálou kategorií. Na případný konflikt zájmů JUDr. Hany Jeníčkové jakožto volební zmocněnkyně a politického hnutí Severočeši.cz nelze usuzovat jen z toho, že je členkou spolku (nikoli tedy jiné politické strany) Sdružení Mostečané Mostu, který v senátních volbách vyjádřil veřejnou podporu jinému kandidátovi. Z dokazování také vyplynulo, že hnutí Severočeši.cz se alespoň historicky ke spolku Sdružení Mostečané Mostu hlásí jako k jednomu z iniciátorů vzniku hnutí, ostatně vztahy mezi oběma subjekty jsou mnohem barvitější, jak plyne i z údajů o zvolených zastupitelích města Mostu za Sdružení Mostečané Mostu, mezi nimiž byla většina členy hnutí Severočeši.cz. [85] I pokud jde o nevratný úkon odvolání kandidáta z voleb, jde o svrchovaně autonomní rozhodnutí příslušné politické strany. Motivy k odvolání kandidáta mohou být nejrůznější: ztráta podpory, zpronevěření se programu a cílům politické strany, nesplnění nejrůznějších podmínek, narušení vztahu důvěry mezi orgány politické strany a jejím kandidátem atd. Může jít i o sofistikovanou strategii k dosažení politických cílů politické strany. Její cíl a smysl sice může běžnému voliči unikat, v žádném případě se však volební orgán nemůže vůči politické straně stavět do nadřazené pozice toho, kdo je moudřejší a ví lépe, co je pro politickou stranu dobré, a hodnotit podle toho platnost úkonu spočívající v odvolání kandidáta z voleb. Nejen proto, že na to volební orgán v "horké" fázi před volbami nemá čas, prostor ani dostatečnou odbornost, ale především z důvodů již shora uvedených a majících rozměr ústavněprávní. Lze jen pro ilustraci, neboť šlo o jinou právní situaci, doplnit, že Nejvyšší správní soud připustil existenci rozporu mezi zájmy osoby, jež jedná za právnickou osobu, a takto zastupovanou právnickou osobou s důsledkem neúčinnosti úkonů takového zastoupení ve smyslu § 33 odst. 4 s. ř. s. jen v extrémních případech, např. dle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2013, čj. 8 As 6/2012-204, v situaci, kdy fyzická osoba jménem právnické osoby činila podání, z nichž byl jednoznačně seznatelný záměr způsobit, aby tato právnická osoba zanikla, a současně tato fyzická osoba působila ve statutárních orgánech jiné právnické osoby, jejíž fungování přímo závisí na zániku první právnické osoby. [86] Veřejná podpora spolku Sdružení Mostečané Mostu, s nímž je JUDr. Hana Jeníčková spojována, jinému kandidátovi v senátních volbách obdobné intenzity zjevně nedosahuje. Není ani zřejmé, jaký zájem politického hnutí, s nímž by mělo být konfrontováno jednání JUDr. Hany Jeníčkové, má MUDr. Alena Dernerová na mysli a kým by měl být artikulován; postačí zde jen znovu upozornit na to, že podle pravomocných rozsudků soudů v občanském soudním řízení byla usnesení o volbě orgánů hnutí na valné hromadě dne 10. 2. 2014 v rozporu se zákonem a stanovami hnutí. [87] Ani další námitky MUDr. Aleny Dernerové neshledal volební senát přesvědčivými. Argument, že nikdo nemůže těžit ze svého protiprávního jednání či protiprávního stavu, který vyvolal nebo nad kterým má kontrolu, nebyl nijak konkretizován, především není zřejmé, jakého protiprávního jednání se měla volební zmocněnkyně hnutí dopustit nebo jaký protiprávní stav měla vyvolat nebo nad ním mít kontrolu. Zjevně nemůže jít o stav vyvolaný pravomocnými rozsudky soudů v občanském soudním řízení, které prohlásily usnesení přijatá na valné hromadě hnutí dne 10. 2. 2014, mezi nimi též usnesení o odvolání JUDr. Hany Jeníčkové z funkce první místopředsedkyně a o jejím vyloučení z hnutí, za protiprávní. Ani kandidatura navrhovatele e) Ing. Luboše Pitína za politicky konkurenční volební subjekt NOVÝ SEVER v krajských volbách nemá žádnou přímou souvislost s předmětem řízení o neplatnosti senátních voleb; na aktivní legitimaci navrhovatele ostatně nemá žádný vliv skutečnost, že jde o politického oponenta kandidáta, jehož volbu zpochybňuje. V tomto typu řízení je to naopak pravidlem. [88] Nejvyšší správní soud uzavírá, že v prvním kroku přezkumného algoritmu seznal, že v senátních volbách došlo k tvrzenému porušení volebního zákona. [89] Vzhledem k povaze zjištěného porušení volebního zákona je pak bez dalších úvah naprosto zřejmé, že mezi ním a výsledkem voleb je přímý vztah (druhý krok) a že jde současně o natolik intenzivní porušení volebního zákona, které výsledek voleb zatemnilo. Pokud by k němu totiž nedošlo a MUDr. Alena Dernerová se voleb jakožto odvolaná kandidátka nezúčastnila, resp. k jejím hlasům nebylo přihlédnuto, dopadly by volby v daném volebním obvodu nepochybně zcela jinak, tedy tak, že by MUDr. Alena Dernerová zvolena být nemohla, ani by nemohla postoupit z prvního kola voleb. [90] Nad rámec věci lze poznamenat, že i v případě, že by navrhovatel d) (hnutí Severočeši.cz) vzal volební stížnost platně zpět, musel by volební senát dospět ke stejnému závěru s ohledem na shodná tvrzení a důkazní návrhy obsažené ve volební stížnosti navrhovatele e). Při volebním přezkumu totiž nehraje roli, zda jde o subjektivní nebo objektivní porušení volebního zákona, volební soudnictví chrání primárně objektivní zákonnost voleb, a není proto ani rozhodné, zda bylo zjištěnou protizákonností porušeno nějaké další subjektivní právo navrhovatele, vedle práva volit a být volen v souladu s právními pravidly zajišťujícími regulérnost celého volebního procesu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 1999, sp. zn. I. ÚS 526/98, N 27/13 SbNU 203, č. 70/1999 Sb.). Pokud se tedy navrhovatel e) jako oprávněný volič hodnověrným způsobem dověděl, že došlo k porušení volebního zákona ze strany volebního orgánu tím, že neakceptoval odvolání jednoho z kandidátů ze strany navrhujícího politického hnutí, je oprávněn toto objektivní porušení ve volební stížnosti namítat a může být s takovou námitkou úspěšný i přes to, že tímto postupem bylo mimo jiné, resp. především porušeno právo daného politického hnutí odvolat svého kandidáta z voleb, a dokonce i v případě, že hnutí nakonec důsledky protiprávního postupu volebního orgánu, resp. volební výsledek akceptuje. Nic to totiž nemění na skutečnosti, že se odvolaný kandidát (odvolání nelze vzít zpět podle § 66 odst. 1 volebního zákona) voleb zúčastnil protiprávně a svou účastí zásadním způsobem zatemnil volební výsledek, a to dokonce tak, že volby vyhrál. VI. Závěr a náklady řízení [91] Volební senát shrnuje, že v důsledku zjištěného porušení volebního zákona došlo k tak intenzívnímu zatemnění volebního výsledku, že mu nezbylo, než volebním stížnostem vyhovět. Drtivý zisk hlasů voličů v druhém kole senátních voleb odevzdaných pro kandidátku MUDr. Alenu Dernerovou, která v daném volebním obvodu obhajovala svůj senátorský mandát, není skutečností, kterou by volební senát směl vzít při svém rozhodování v úvahu. [92] K dopadům tohoto usnesení na výsledek volby kandidátky MUDr. Aleny Dernerové, která se rozhodla za hnutí Severočeši.cz kandidovat, ač není členkou tohoto hnutí, lze poznamenat, že jí musely být složité konfliktní a vnitřní poměry v tomto hnutí, vinoucí se všemi v tomto usnesení zmíněnými soudními řízeními jako červená nit, v okamžiku přijetí kandidatury známy. To ostatně potvrdil i Ing. Bronislav Schwarz ve své svědecké výpovědi. Musela proto počítat i s rizikem, že se se zájmy tohoto hnutí, proměnlivými v závislosti na tom, kdo je momentálně ve vedení formuluje, může rozejít, a to i s rizikem případného postupu volebního zmocněnce hnutí podle § 66 odst. 1 volebního zákona. [93] Podle § 79 odst. 1 písm. b) volebního zákona se konají opakované volby, "shledá-li soud návrh na neplatnost voleb (§ 87) opodstatněným". Podle odstavce 2 se koná opakované hlasování, "shledá-li soud návrh na neplatnost hlasování (§ 87) opodstatněným". Navrhovatelé svůj návrh formulovali jako návrh na neplatnost volby kandidátky. Vzhledem k tomu, že k zatemnění volebního výsledku došlo již v prvním kole senátních voleb, nemohl volební senát prostým přepočítáním hlasů zjistit, kdo by byl řádně ve druhém kole zvolen, a vyhlásit jej za zvoleného postupem podle § 90 odst. 4 s. ř. s. Jinak řečeno, volební vada, která se vyskytla již před prvním kolem, znehodnotila výsledky prvního, a tím spíše i druhého kola senátních voleb. Zákon přitom umožňuje "pozitivní" výrok soudu jen ve vztahu k vyhlášení řádně zvoleného kandidáta, nikoli k vyhlášení kandidátů, kteří postupují do druhého kola voleb. Navíc není možné předvídat, jak by voliči v prvním kole hlasovali, pokud by bylo v souladu s volebním zákonem zveřejněno prohlášení o odvolání kandidatury ve všech volebních místnostech příslušného volebního obvodu. Volební senát stejně jako všechny ostatní volební orgány je vázán zásadou minimalizace zásahů do vůle voličů. Zatímco z pohledu magistrátu by tímto zásahem minimálně zasahujícím do vůle voličů bylo přijetí úkonů volebního zmocněnce, tzn. umožnění konání voleb bez odvolané kandidátky, volební senát již rozhoduje v jiném časovém okamžiku. V tomto okamžiku by vyslovení neplatnosti toliko hlasování vedlo nutně k tomu, že by proběhlo nové první kolo voleb, ovšem již bez odvolané kandidátky. Oproti tomu po vyslovení neplatnosti (celých) voleb proběhne v daném volebním obvodě celý volební proces znovu, včetně fáze registrace kandidátů, což představuje řešení minimalizující zásah rozhodnutí volebního senátu do vůle voličů. Volební senát proto rozhodl nikoli jen o neplatnosti hlasování, nýbrž o neplatnosti (celých) senátních voleb ve volebním obvodu č. 4 - Most. [94] Důsledkem usnesení volebního senátu proto bude nutnost vyhlásit opakované volby ve volebním obvodu č. 4 - Most podle § 79 odst. 3 volebního zákona. Volební zákon přitom výslovně nepočítá s tím, že by opakované volby proběhly obdobně jako doplňovací volby ve smyslu § 80 odst. 4 volebního zákona toliko na zbytek volebního období, jde však zřejmě o nepravou mezeru v zákoně. Z povahy věci musí jít v takto opakovaných volbách o volbu toliko na zbytek volebního období, jinak by se v důsledku výroku volebního senátu natrvalo rozešly termíny senátních voleb v jednotlivých volebních obvodech, což by bylo v rozporu s ústavním pořádkem, neboť čl. 16 odst. 2 Ústavy, resp. § 56 volebního zákona naopak počítají s jednotným termínem voleb pro volbu třetiny senátorů v pravidelném dvouletém cyklu. [95] Pro kandidátku MUDr. Alenu Dernerovou tento výsledek řízení znamená, že se může opakovaných voleb ve volebním obvodu zúčastnit na základě nové přihlášky k registraci, a to buď jako nezávislá kandidátka, nebo jako kandidátka politické strany, politického hnutí nebo jejich koalic. Jak plyne z odůvodnění tohoto usnesení, obě varianty mají své výhody a nevýhody.

decision_1020.txt

k čl. 7 odst. 1 a čl. 26 Smlouvy mezi Českou republikou a Japonskem o sociálním zabezpečení (č. 41/2009 Sb. m. s.) Pokud existují prokazatelné a silné indicie o tom, že materiální znaky vyslání ve smyslu čl. 7 odst. 1 Smlouvy mezi Českou republikou a Japonskem o sociálním zabezpečení (č. 41/2009 Sb. m. s.) nejsou u jednotlivých pracovníků naplněny, je nositel českého pojištění oprávněn se touto skutečností zabývat, svá zjištění sdělit příslušné instituci sociálního pojištění smluvního státu a požadovat zrušení či zneplatnění vydaného potvrzení o vyslání (formulář J/CZ 101), a to pro každý jednotlivý případ. Nemůže však v této fázi bez dalšího k potvrzení o vyslání, které předložil pracovník vysílajícího státu, nepřihlédnout a jednostranným úkonem založit účastenství na českém systému nemocenského a důchodového pojištění vyslaného zaměstnance, resp. příslušnost českých předpisů o nemocenském a důchodovém pojištění. Teprve v případě, že by japonský nositel pojištění i přes zjištěné skutečnosti na vydaném potvrzení o vyslání setrval a jednání ve smyslu článku 26 citované smlouvy by nevedlo k cíli, mohl by český nositel pojištění přikročit k vyměření pojistného. I v tomto případě by se však muselo jednat o postup výjimečný, vyhrazený pro zcela očividné a nepochybné případy nedostatku organické vazby mezi vyslaným zaměstnancem a vysílající organizací. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2016, čj. 5 Ads 247/2015-59) Prejudikatura: č. 2060/2010 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora EU ze dne 5. 12. 1967, Soziale Verzekeringsbank proti Van Der Vecht (C-19/67, Recueil, s. 1967 00445), ze dne 17. 12. 1970, Manpower proti Caisse primaire d'assurance maladie de Strasbourg (C-35/70, Recueil, s. 1970 01251), ze dne 10. 2. 2000, FTS (C-202/97, Recueil, s. I-00883), ze dne 30. 3. 2000, Banks a další (C-178/97, Recueil, s. I-02005), ze dne 26. 1. 2006, Herbosch Kiere (C-2/05, Recueil, s. I-01079), a ze dne 9. 9. 2015, X (C-72/14 a C-197/14). Věc: Organizační složka Bank of Tokyo-Mitsubishi UFJ (Holland) N. V. Prague Branch proti České správě sociálního zabezpečení o pojistné na sociální zabezpečení a na státní politiku zaměstnanosti, o kasační stížnosti žalované. Kontrolou odvodu pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti za období od 1. 11. 2008 do 31. 7. 2011 bylo zjištěno, že žalobkyně nezahrnula do vyměřovacího základu pro odvod pojistného příjem pana Tetsuyi N., který činil v měsících leden až květen 2010 částku 1 710 048 Kč, čímž vznikl nedoplatek na pojistném ve výši 537 723 Kč. V měsíci květnu 2010 jmenovaný zaměstnanec dosáhl maximálního vyměřovacího základu stanoveného pro rok 2010 a v souladu s § 15a zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, (dále jen "zákon o pojistném") nebylo předepsáno pojistné z částky, která přesahuje tento maximální vyměřovací základ. Jmenovanému zaměstnanci byla na období od 17. 8. 2010 do 31. 5. 2014 udělena výjimka podle čl. 10 Smlouvy mezi Českou republikou a Japonskem o sociálním zabezpečení (č. 41/2009 Sb. m. s.), která vstoupila v platnost dne 1. 6. 2009 (dále jen "smlouva"). Dále bylo zjištěno, že žalobkyně nezahrnula do vyměřovacího základu pro odvod pojistného příjem pana Hideakiho C., který činil v měsících říjen 2010 až červen 2011 částku 3 400 774 Kč, čímž vznikl nedoplatek na pojistném ve výši 1 071 248 Kč. V měsíci červnu 2011 jmenovaný zaměstnanec dosáhl maximálního vyměřovacího základu stanoveného pro rok 2011 a v souladu s § 15a zákona o pojistném nebylo předepsáno pojistné z částky, která přesahuje tento maximální vyměřovací základ. Jmenovanému zaměstnanci nebyla podle shora uvedené smlouvy povolena výjimka z příslušnosti k právním předpisům České republiky. Jmenovaní jsou státními občany Japonska a v daném období trval jejich pracovně právní vztah k japonskému zaměstnavateli Bank of Tokyo-Mitsubishi UFJ Ltd.; v České republice vykonávali práci na základě pracovně právního vztahu sjednaného s žalobkyní, a to dle českých právních předpisů; proto správní orgán I. stupně nepodřadil jejich právní režim pod čl. 7 odst. 1 smlouvy týkající se vyslání, jelikož nesplňují základní podmínku, a to výkon práce přímo pro japonského zaměstnavatele. V žalobě proti rozhodnutí žalované, která platební výměr správního orgánu I. stupně potvrdila, žalobkyně namítla, že nebylo objasněno, proč není možné na případy jmenovaných zaměstnanců aplikovat čl. 7 odst. 1 smlouvy a musí jim být udělena výjimka podle čl. 10 smlouvy; tento výklad nesdílí a namítá nesprávné posouzení právní otázky spočívající v tom, že žalovaná při svém rozhodování nesprávně vykládá smlouvu, konkrétně její článek 7 odst. 1. Dle názoru žalobkyně splňují jmenovaní všechny předpoklady stanovené ve smlouvě pro institut vyslání dle čl. 7 odst. 1 smlouvy, neboť jsou japonskými státními občany podléhajícími právním předpisům Japonska; jsou stále zaměstnáni na území Japonska zaměstnavatelem, který má sídlo na území Japonska (Bank of Tokyo-Mitsubishi UFJ Ltd., 7-1 Marunouchi 2-chome, Chiyoda-ku, Tokyo 100-8388, Japonsko); tento pracovní poměr nebyl zrušen a stále trvá, a je jim z tohoto titulu japonským zaměstnavatelem vyplácen plat; japonský zaměstnavatel přechodně vyslal oba jmenované zaměstnance na území České republiky, aby pro něho vykonávali práci (byť prostřednictvím organizační složky), s tím, že očekávaná doba tohoto vyslání nepřekročila či nepřekročí pět let; japonský zaměstnavatel určil povahu práce obou jmenovaných zaměstnanců v uvedené organizační složce; oba zaměstnanci řádně doložili potvrzení o příslušnosti k právním předpisům týkající se japonského veřejného důchodového systému pro osoby pracující v České republice - formulář J/CZ 101 (dále jen "potvrzení o vyslání"); v případě pana Tetsuyi N. má toto platnost od 1. 6. 2009 do 31. 5. 2014 a u pana Hideakiho C. má platnost od 12. 9. 2010 do 11. 9. 2015; předložená potvrzení o vyslání dokládají, že zaměstnanci podléhají právním předpisům japonského veřejného důchodového a zdravotního pojištění a jsou vyňati z povinného pojištění v České republice; tato byla vydána příslušnou japonskou institucí pojištění zodpovědnou za realizaci systému pojištění Japonska ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. d) smlouvy. Žalobkyně uvedla, že česká strana, potažmo žalovaná, navzdory legitimnímu očekávání japonské strany zaujala příliš restriktivní výklad čl. 7 odst. 1 smlouvy, který odporuje cílům samotné smlouvy. Žalovaná dle žalobkyně nikdy nepovažovala potvrzení o vyslání za platná, z čehož je zřejmé, že je nesprávně přesvědčena o tom, že je jejím výhradním právem posoudit, zda potvrzení o vyslání podle čl. 7 odst. 1 smlouvy odpovídá právním a skutkovým podmínkám zakotveným v tomto ustanovení smlouvy. Takový přístup je dle názoru žalobkyně v rozporu se stanoviskem, které zaujal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 3. 2010, čj. 6 Ads 93/2006-106, č. 2060/2010 Sb. NSS, dle kterého "je třeba presumovat správnost osvědčení o vyslání, a to až do doby, kdy je orgán, který byl oprávněn je vydat, nezmění či nezruší". Za nepřezkoumatelné označila žalobkyně tvrzení, že japonská strana uznala, že podmínky vyslání nebyly v případě jmenovaných zaměstnanců splněny, a doručila v únoru 2010 žalované žádosti o výjimky podle čl. 10 smlouvy s tím, že japonskou stranou byl přijat vstřícný krok české strany spočívající v nepožadování vystavení nových formulářů J/CZ 101. Zároveň žalobkyně k tomuto tvrzení uvádí, že z něho vůbec nelze seznat, zda japonská strana (tj. japonská instituce pojištění) zrušila či změnila původně vydaná potvrzení o vyslání předložená jmenovanými zaměstnanci, a k jakému okamžiku a z jakého důvodu. Zároveň dodává, že jí nebylo sděleno, zda o uvedeném postupu byly informovány dotčené osoby, tj. především osoby dokládající potvrzení o vyslání. I bez ohledu na uvedené však podle názoru žalobkyně nelze za situace, kdy existují uvedená potvrzení o vyslání dle čl. 7 odst. 1 smlouvy, ani případné doručení žádostí japonské strany o výjimku dle čl. 10 smlouvy, toto jednání a udělení výjimek považovat za akt zrušení či změny již vydaných potvrzení. Žalovaná při hodnocení skutkových okolností zcela přehlédla skutečnost, zda vysílající zaměstnavatel a jeho dceřiná společnost, organizační složka či jiný subjekt v rámci koncernu tvoří hospodářský celek - podnik; poukázala na konstantní judikaturu Soudního dvora EU, podle níž představuje pojem podnik jakoukoli entitu vykonávající hospodářskou činnost, bez ohledu na její právní postavení a způsob jejího financování. Pojem podnik musí být podle Soudního dvora EU chápán jako hospodářská jednotka, třebaže se z právního hlediska tato hospodářská jednotka skládá z několika fyzických nebo právnických osob (rozsudek Soudního dvora EU ze dne 1. 7. 2010, Knauf, C - 407/08 P). Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 27. 11. 2015, čj. 12 Ad 6/2012-48, zrušil rozhodnutí žalované a současně zrušil i platební výměr správního orgánu I. stupně. Dospěl k závěru, že správní orgány pochybily, pokud potvrzení o vyslání zaměstnanců Tetsuyi N. a Hideakiho C. neuznaly a následně žalobkyni uložily uhradit dluh na pojistném v úhrnné výši 1 839 734 Kč. Dle názoru městského soudu žalobkyně nebyla povinna v období leden až květen 2010, resp. říjen 2010 až červen 2011 platit pojistné za uvedené pracovníky, jelikož pro zmíněná období existovala u obou zaměstnanců japonským nositelem penzijního pojištění vystavená platná a nijak nepozměněná potvrzení o vyslání. Městský soud poukázal na čl. 7 odst. 1 smlouvy, podle kterého, je-li zaměstnanec, který podléhá právním předpisům smluvního státu a je zaměstnán na území tohoto smluvního státu zaměstnavatelem se sídlem na tomto území, vyslán tímto zaměstnavatelem z tohoto území na území druhého smluvního státu, aby tam pro něho vykonával práci, bude tento zaměstnanec podléhat pouze právním předpisům prvního smluvního státu tak, jako by tento zaměstnanec pracoval na území prvního smluvního státu, za předpokladu, že očekávaná doba takového vyslání nepřesahuje pět let. Poukázal na to, že vyslání představuje výjimku z pravidla stanoveného čl. 6 smlouvy, podle něhož se pojišťovací povinnost řídí právními předpisy toho státu, na jehož území je výdělečná činnost vykonávána. Jde o tradiční způsob koordinace sociálního zabezpečení mezi ČR a dalšími státy, jehož smyslem je zachovat pojištění v místě původního výkonu výdělečné činnosti, jestliže jde o přechodný výkon práce na území druhého smluvního státu. Vyslání se osvědčuje potvrzením vydaným dle čl. 3 odst. 1 Správního ujednání k provádění smlouvy; ten mimo jiné stanoví, že pokud se na zaměstnance vztahují právní předpisy smluvního státu podle čl. 7 odst. 1, 2, 4 nebo 5, styčné místo tohoto smluvního státu vystaví na žádost zaměstnance a jeho zaměstnavatele potvrzení uvádějící, že se na takového zaměstnance vztahují právní předpisy tohoto smluvního státu, s vyznačením doby platnosti takového potvrzení. Potvrzení na formuláři J/CZ 101 prokazuje, že zaměstnaná osoba je vyňata z právních předpisů o povinném pojištění druhého smluvního státu. V této souvislosti městský soud stran povahy potvrzení odkázal na žalobcem zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze čj. 6 Ads 93/2006-106 v obdobné věci týkající se vyslání na základě Smlouvy o sociálním zabezpečení mezi Českou republikou a Švýcarskem: "Nejvyšší správní soud zastává názor, že orgány sociálního zabezpečení smluvního státu, kde vyslaný zaměstnanec pracuje, mají jen omezené možnosti v prvém období vyslání (tedy v posuzované věci pro období prvých 24 měsíců) zpochybňovat osvědčení o tom, že takový zaměstnanec podléhá systému pojištění v původní zemi výkonu práce. Čl. 29 odst. 1 smlouvy předvídá, že v případě sporu při provádění smlouvy, nastupuje režim vzájemné dohody smluvních stran. Pokud měla žalovaná či správní orgán I. stupně pochybnosti o skutkových zjištěních anebo právním hodnocení otázky vyslání paní F., pak měly oslovit příslušný partnerský úřad ve Švýcarsku a usilovat o dohodu v náhledu na tuto otázku. Jinak je třeba presumovat správnost osvědčení o vyslání, a to až do doby, kdy je orgán, který byl oprávněn je vydat, nezmění či nezruší. Jde tedy o předběžnou otázku sui generis, o které již příslušný orgán rozhodl a žalovaná je jí vázána (tím není řečeno, že není oprávněna vyvolat jednání s druhou smluvní stranou o správnosti takového osvědčení)." Městský soud poukázal na to, že o tom, kdo je a kdo není vyslán, tedy fakticky nerozhoduje stát, na jehož území zaměstnanec směřuje, ale tento má pouze možnost vyslání toliko zpochybnit a dosáhnout změny či zrušení potvrzení, které vyslání osvědčuje. V projednávané věci soud z obsahu správního spisu zjistil, že česká strana záhy po vstupu smlouvy v platnost zpochybnila 470 potvrzení vydaných japonskou stranou na formuláři J/CZ 101. Tyto doklady nebyly českými orgány přijaty v důsledku rozdílného výkladu čl. 7 odst. 1 smlouvy. Obě strany se dohodly, že jediný způsob, jak se s touto nepříznivou situací vypořádat, by bylo udělení výjimky podle čl. 10 smlouvy všem dotčeným zaměstnancům. Tuto dohodu však česká strana neakceptovala bezvýhradně a souhlasila s udělením výjimky dle čl. 10 s tím, že v některých případech nebude výjimka platit na celé požadované období. Japonské zaměstnance následně rozčlenila do 3 různých skupin. První tvořili zaměstnanci, kteří buď byli účastni pojištění v českém systému sociálního zabezpečení a jejich účast na pojištění byla ukončena před 1. 6. 2009, kdy smlouva vstoupila v platnost, a dále zaměstnanci, kteří nikdy nebyli registrováni v českém systému sociálního zabezpečení; těmto byla udělena výjimka na celé požadované období. Druhá skupina sestávala ze zaměstnanců, jež byli účastni pojištění v českém systému sociálního zabezpečení po 1. 6. 2009 a jejich účast na pojištění již skončila; jim byla výjimka udělena ode dne, který následoval po dni ukončení jejich pojistného vztahu. Třetí skupinou byli zaměstnanci, kteří byli účastníky českého systému sociálního zabezpečení, a dosud nebyla ukončena jejich účast na něm; u nich se počítalo s udělením výjimky ode dne, který následoval po dni budoucího ukončení jejich pojistného vztahu. Městský soud konstatoval, že do právního postavení žalobkyně zmíněný dohadovací proces zasáhl tak, že jeden její zaměstnanec (Hiroto U.) byl zahrnut do první skupiny, které ČSSZ udělila výjimku na celé požadované období, a jeden do skupiny třetí (Tetsuya N.). Ten byl odhlášen z účasti na českém systému sociálního zabezpečení ke dni 16. 8. 2010 a výjimka mu tudíž byla udělena na období až ode dne 17. 8. 2010 do 31. 5. 2014. Zbývající zaměstnanec žalobkyně (Hideaki C.), jehož příjem za období říjen 2010 až červen 2011 měl být zahrnut do vyměřovacího základu, na seznamu 470 japonských zaměstnanců nefiguroval. Jeho potvrzení o vyslání bylo totiž japonskými orgány vystaveno až 25. 8. 2010, tj. po vstupu smlouvy v platnost. Jak vyplývá z platebního výměru ze dne 19. 3. 2012, správní orgány vycházely ze závěru, že je dané potvrzení o vyslání chybné, a proto nelze na jeho postavení aplikovat čl. 7 odst. 1 smlouvy. Městský soud nepřisvědčil námitce rozdílného přístupu žalované k jednotlivým zaměstnancům žalobkyně. Její postup, resp. postup správního orgánu I. stupně, měl evidentní důvody, které byly objasněny; správní rozhodnutí tak nelze označit za nepřezkoumatelná. Městský soud poukázal na záznam z jednání české a japonské delegace k vybraným otázkám týkajícím se smlouvy, které se uskutečnilo ve dnech 28. a 29. 11. 2011 v Praze, z něhož vyplývá, že se nepodařilo dosáhnout jednotného výkladu čl. 7 odst. 1 smlouvy. Vyplývá to mj. z následující pasáže uvedené v záznamu pod bodem 3: "Japonská delegace požádala českou stranu o vyhlášení opatření pro žadatele, kteří jsou v procesu udělení výjimky českou stranou, aby jim nebyl účtován odvod do českého sociálního systému, a to v souladu se specifickou situací, která je založena na odlišném výkladu článku 7(1) smlouvy." Jestliže ani na konci roku 2011 nebyla dosažena shoda ohledně sporného čl. 7 odst. 1 týkajícího se vyslání, nebylo dle městského soudu možné, aby české orgány zaujímaly toliko restriktivní výklad, na jehož základě zpochybňovaly potvrzení o vyslání vydaná japonskou stranou v průběhu roku 2010 poté, co byl dohadovacím procesem řešen jen osud dříve vydaných 470 potvrzení o vyslání. Městský soud souhlasil s žalobkyní, že takový postoj českých orgánů je v rozporu se stanoviskem, které ve výše citovaném judikátu zaujal Nejvyšší správní soud, dle kterého je třeba presumovat správnost osvědčení o vyslání, a to až do doby, kdy je orgán, který byl oprávněn je vydat, nezmění či nezruší. S existencí potvrzení o vyslání se přitom orgány sociálního zabezpečení vyrovnaly zcela nedostatečně a podle všeho popřely jeho správnost, aniž by jim takový postup příslušel. Městský soud nepřisvědčil žalované ani ohledně dohody mezi ČR a Japonskem, pokud jde o 470 vydaných potvrzení osvědčujících vyslání. Dle názoru soudu by o dohodě snad bylo možné hovořit za předpokladu, že by česká strana přijala návrh japonské bezvýhradně; k tomu však nedošlo a jednostranným "rozhodnutím" ČSSZ došlo k přijetí dohody pouze pro určitou skupinu japonských zaměstnanců, zatímco na jiné byl i přes potvrzení o jejich příslušnosti k japonskému veřejnému důchodovému systému aplikován také český systém sociálního zabezpečení. Také záznam z jednání české a japonské delegace ze dnů 28. a 29. 11. 2011 dle soudu dokládá, že japonskou stranou nebyla předpokládána "dohoda" v podobě, ke které ve výsledku v udělování výjimek dle čl. 10 smlouvy došlo z vůle české strany. Jelikož spisový materiál nijak neprokazuje, že by japonská strana 470 osvědčení změnila či zrušila, jejich správnost nemohla být dle městského soudu českými orgány ani přes přetrvávající názor o jejich nesprávnosti zpochybněna; to navíc tím způsobem, že osvědčení byla nově posuzována jako žádosti dle čl. 10 smlouvy, a to ještě v trojím různém režimu. Ten, jak ze správního spisu vyplývá, vycházel z dohody Ministerstva zdravotnictví a Ministerstva práce a sociálních věcí, která trojí režim japonských zaměstnanců v ČR zdůvodňovala tak, že odpadne potřeba komplikovaného zkoumání, zda byla z českého pojištění poskytnuta dávka, v kladném případě pak její zúčtování s pojistným, a zejména povinnost vracet odvedené pojistné s tím, že zdravotní pojišťovny inkasovaly pojistné v dobré víře a nebylo by vůči nim spravedlivé požadovat vrácení pojistného. Dle názoru soudu tento postup nebyl v souladu se smlouvou a především pak jejími čl. 7, 10 a 26, neboť fakticky nebylo dosaženo dohody dle čl. 10 smlouvy. Pakliže s tím japonská strana nesouhlasila, nepříslušelo českým orgánům zpochybňovat potvrzení o vyslání dle čl. 7 odst. 1 smlouvy na formuláři J/CZ 101, a nepodařilo-li se dosáhnout vyřešení sporu, bylo na místě presumovat správnost všech 470 potvrzení vydaných japonskou stranou. Osvědčení o tom, že zaměstnanec zůstává podřízen právním předpisům "vysílajícího" státu, je jednostranným aktem nositele pojištění pro určené období. Městský soud v tomto kontextu odkázal rovněž na již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ads 93/2006-106: "Přezkoumáváním správnosti osvědčení vydaného orgány druhé smluvní strany by totiž docházelo k popření samotného cíle koordinace systémů sociálního zabezpečení v případě dočasného působení na území smluvního státu. V tomto duchu vykládá pravidla koordinace i Soudní dvůr Evropské unie [srov. rozhodnutí ze dne 30. 3. 2000, Banks a další, C-178/97, Recueil, s. I-02005, ze dne 10. 2. 2000, FTS, C-202/97, Recueil, s. I-00883, a ze dne 26. 1. 2006, Herbosch Kiere, C-2/05, Recueil, s. I-01079] a Nejvyšší správní soud nevidí žádného důvodu, proč by měl na bilaterální smlouvu koordinačního charakteru aplikovat rozdílný přístup." (...) Na základě důvodů výše uvedených městský soud zrušil rozhodnutí žalované a současně s ním i platební výměr správního orgánu I. stupně. Žalovaná (stěžovatelka) podala proti rozhodnutí městského soudu kasační stížnost, ve které tvrdila, že spornou otázkou je výklad čl. 7 odst. 1 smlouvy. Pokud městský soud dovodil, že potvrzení o příslušnosti k právním předpisům vystavená japonskou stranou jsou pro české instituce závazná, dokud nejsou japonským nositelem pojištění pozměněna či odvolána, poukazuje stěžovatelka na to, že jak již bylo doloženo, krátce po vstupu smlouvy v účinnost, jakmile vyšlo najevo, že japonská strana vystavuje potvrzení o příslušnosti i pracovníkům, kteří uzavírají na území ČR místní pracovní smlouvu s přijímacím zaměstnavatelem, se česká strana s tímto problémem obrátila na japonskou stranu a usilovala o dohodu v náhledu na tuto otázku, a to jak na úrovni nositelů pojištění, tak na úrovni příslušných ministerstev. Česká strana nejenže tedy sporná potvrzení o příslušnosti k právním předpisům zpochybnila, ale zároveň japonskou stranu upozornila na systematický rozpor v chápání čl. 7 odst. 1 smlouvy a obě strany vyvinuly úsilí k urovnání vzniklých sporných situací, byť se v konečném důsledku nepodařilo rozdílná stanoviska sjednotit. Dle stěžovatelky se jedná o věc zcela odlišnou od věci čj. 6 Ads 93/2006-106, na kterou odkazoval městský soud. Poukázala na to, že česká i japonská strana vedly ve sporu ohledně výkladu čl. 7 odst. 1 smlouvy četnou korespondenci a jednání, nebyly však schopny v rámci stávajícího textu smlouvy dosáhnout kompromisního řešení. Obě strany tak setrvaly na svých stanoviscích. Česká strana nicméně prostřednictvím aplikace čl. 10 smlouvy svolila, v zájmu ochrany právní jistoty dotčených subjektů, aby skupina 470 japonských vyslaných pracovníků působících v ČR bezprostředně po sjednání smlouvy byla zproštěna povinné účasti v českém systému sociálního zabezpečení, pokud tito pracovníci mohli po vstupu smlouvy v účinnost v dobré víře předpokládat, že budou podléhat pouze japonským právním předpisům. Dle stěžovatelky nelze setrvávat na absolutní povinnosti přijímacího státu, aby akceptoval a považoval za závazná veškerá potvrzení o vyslání vystavená japonskou stranou na základě čl. 7 odst. 1 smlouvy včetně těch, která se týkají sporné právní otázky výkladu vyslání pracovníků s uzavřenou místní pracovní smlouvou. Je naopak nutno zohlednit, že sporná potvrzení byla českou stranou zpochybněna a bylo vynaloženo veškeré úsilí o vyřešení rozdílných výkladů vyslání, avšak bezúspěšně. V tomto ohledu stěžovatelka zdůraznila, že závaznost potvrzení o příslušnosti k právním předpisům je nutno vykládat odlišně v kontextu dvoustranných smluv o sociálním zabezpečení od obdobného principu v kontextu práva EU (tj. v rámci nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení a č. 987/2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení). Režim téměř bezvýhradné závaznosti potvrzení o příslušnosti k právním předpisům EU se totiž opírá o řadu instrumentů specifických pro unijní integraci, pro které ale neexistuje protipól v bilaterálních smlouvách o sociálním zabezpečení. Právě na těchto specifických instrumentech stojí judikatura Soudního dvora EU týkající se závaznosti potvrzení o příslušnosti k právním předpisům (viz rozsudek Soudního dvora EU ve věci Herbosch Kiere, C-2/05, na který odkázal městský soud). Jedná se zejména o zásadu loajální spolupráce dříve stanovenou v čl. 10 Smlouvy o ES, možnost dotčených institucí se v případě sporu obrátit na Správní komisi pro koordinaci systémů sociálního zabezpečení, a konečně v krajním případě možnost přijímacího státu zahájit řízení pro nesplnění povinnosti na základě čl. 227 Smlouvy o ES (nyní čl. 259 Smlouvy o fungování EU) za účelem umožnit Soudnímu dvoru přezkoumat v souvislosti s takovou žalobou otázku právních předpisů použitelných ve sporných případech. Stěžovatelka zde poukazuje na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 9. 9. 2015 ve spojených věcech C-72/14 a C-197/14, podle kterého princip závaznosti uplatňovaný na základě unijního práva, resp. nařízení o koordinaci sociálního zabezpečení, nelze vztahovat na potvrzení o příslušnosti k právním předpisům vystavených na jiném mezinárodněprávním základě (v uvedené věci šlo o dohodu o sociální zabezpečení lodníků na Rýně - viz níže). Stěžovatelka měla za to, že na situaci, která je předmětem sporu, nelze - pokud jde o závaznost vystavených japonských potvrzení o příslušnosti k právním předpisům - analogicky vztáhnout režim unijního práva ani rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ads 93/2006-106, jak učinil městský soud. Pokud by totiž česká strana byla nucena i přes veškeré úsilí a jednání s japonskou stranou směřující k vyjasnění sporné otázky vyslání bezpodmínečně uznávat v minulosti i do budoucna veškerá vystavená japonská potvrzení o příslušnosti k právním předpisům, ztratila by jakoukoli kontrolu, pokud jde o vysílání pracovníků z japonské strany na české území a jejich účast na pojištění, a byla by zcela vydána libovůli japonských institucí vystavujících potvrzení o příslušnosti k japonským předpisům. To by v důsledku vedlo ke ztrátě možnosti revidovat do budoucna způsob aplikace dané dvoustranné smlouvy legislativní či jinou dohodou mezi smluvními stranami, neboť japonská strana by k řešení sporné otázky postrádala jakoukoli motivaci. Tím by byly narušeny principy mezinárodního práva, jako je zásada svrchované rovnosti a nezávislosti států. Prakticky jediné "obranné" opatření, které by české straně zbývalo, by bylo vypovězení samotné smlouvy, což by ale bylo zcela neproporcionální řešení výkladové rozepře ohledně jejího jednoho ustanovení. Stěžovatelka proto považuje svůj postup za legitimní a přiměřený, neboť vyplývá z českého výkladu čl. 7 odst. 1 smlouvy, který je konzistentní s přístupem ke všem ostatním dvoustranným dohodám. Skutečnost, že ve výsledku podléhá výdělečná činnost dotčených pracovníků dvojímu pojištění (v japonském i českém systému sociálního zabezpečení), nelze jednoznačně klást za vinu pouze české straně, která setrvala na svém výkladu, ale přinejmenším stejný podíl nese i japonská strana, která rovněž mohla dvojímu pojištění zabránit tím, že by akceptovala užší výklad čl. 7 odst. 1 smlouvy a účast dotčených osob výlučně v českém systému sociálního zabezpečení. Nelze ani pominout, že základní pravidlo určování příslušnosti k právním předpisům dle hlavy II smlouvy stanoví čl. 6 tak, že osoba zaměstnaná na území smluvního státu podléhá právním předpisům tohoto státu (lex loci laboris) a institut vyslání upravený v čl. 7 odst. 1 smlouvy je pouze výjimkou z tohoto pravidla, přičemž obecně by měl být větší důraz kladen na obecné pravidlo nežli na výjimku. Stěžovatelka dále konstatovala, že městský soud v zásadě ponechal stranou meritum a prvopočátek sporu, tj. zda se čl. 7 odst. 1 smlouvy vztahuje či nevztahuje na pracovníky vyslané z Japonska, kteří uzavřou na území České republiky s přijímacím zaměstnavatelem pracovní poměr. Rozhodnutí městského soudu je založeno výlučně na formálním principu závaznosti vystavených potvrzení o příslušnosti k právním předpisům. K tomu stěžovatelka uvádí, že metody výkladu mezinárodních smluv upravuje Vídeňská úmluva o smluvním právu vyhlášená pod č. 15/1988 Sb., konkrétně čl. 31 a čl. 32. Ty odkazují jednak na obvyklý význam, který je výrazům ve smlouvě přikládán v jejich celkové souvislosti, a jednak na doplňkové prostředky výkladu zahrnující přípravné materiály ke smlouvě. Pokud jde o samotnou spornou otázku, zda uzavření pracovní smlouvy se zaměstnavatelem, u kterého vyslaný pracovník působí na území přijímacího státu, je pro posouzení klíčová dikce čl. 7 odst. 1 smlouvy: "Je-li zaměstnanec, který podléhá právním předpisům smluvního státu a je zaměstnán na území tohoto smluvního státu zaměstnavatelem se sídlem na tomto území, vyslán tímto zaměstnavatelem z tohoto území na území druhého smluvního státu, aby tam pro něho vykonával práci." smlouva tedy stejně jako řada dalších mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení sjednaných Českou republikou a stejně jako právo EU v oblasti koordinace sociálního zabezpečení (viz čl. 12 nařízení č. 883/2004) vyžaduje jako jednu z podmínek vyslání tzv. organickou vazbu, neboli přímý vztah mezi vysílajícím zaměstnavatelem a vyslaným pracovníkem (požadavek na organický vztah potvrzen rozsudkem Soudního dvora EU ve věci Herbosch Kiere, C-2/05, bod 19). Podrobnější výklad této podmínky je obsažen v tzv. Praktickém průvodci použitelnými právními předpisy v Evropské unii, Evropském hospodářském prostoru a ve Švýcarsku, přijatém Správní komisí pro koordinaci sociálního zabezpečení, kde jsou mimo jiné uvedeny tyto zásady: pravomoc ukončit pracovní smlouvu (propuštění) musí mít výhradně vysílající podnik, vysílající podnik si musí zachovat pravomoc stanovit povahu práce vykonávané vyslaným pracovníkem, pravomoc uložit zaměstnanci disciplinární opatření má vysílající podnik. Samotné sjednání pracovní smlouvy ve druhém státě nemusí sice ve všech případech znamenat přerušení přímého vztahu mezi vysílajícím podnikem a pracovníkem, avšak ve většině případů je při sjednání pracovní smlouvy ve státě vyslání obtížné splnit výše uvedené podmínky, zejm. pokud jde o pracovněprávní oblast; a to bez ohledu na skutečnost, že mezi mateřskou firmou a pracovníkem nadále určitý vztah trvá. Česká administrativa stejným způsobem přistupuje i k výkladu vyslání na základě dvoustranných mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení, neboť nevidí žádný rozumný důvod pro to, aby bylo vysílací ustanovení ve dvoustranné smlouvě vykládáno odlišně od obdobného ustanovení v právu EU. Pokud by mezi smluvními stranami vyvstala vůle se od tohoto konceptu vyslání odchýlit, je to samozřejmě možné, nicméně v takovém případě musí být odchylný koncept vyslání výslovně zakotvený ve smlouvě (viz např. odchylná vysílací ustanovení ve smlouvách s USA, Indií, Austrálií). Na to ovšem česká strana během jednání o smlouvě japonskou stranu výslovně upozornila a dokonce jí navrhla, aby do čl. 7 bylo vloženo ustanovení, které by umožňovalo vyslání mezi mateřskou společností a její dceřinou společností či pobočkou bez ohledu na to, se kterým z těchto subjektů má vyslaný pracovník uzavřen pracovní poměr; japonská strana, ačkoli původně zařazení tohoto doplnění čl. 7 zvažovala, jej nakonec odmítla, a to přes vysvětlení české strany, že v takovém případě nebude moci japonské pracovníky, kteří v rámci uzavřeného pracovního poměru v ČR budou v přímém vztahu k českému zaměstnavateli (byť by se jednalo o dceřinou společnost japonské firmy), považovat za vyslané a jejich podřízení se pouze japonským právním předpisům by bylo možno řešit pouze cestou výjimek (čl. 10 smlouvy), které však vyžadují v každém jednotlivém případě souhlas obou nositelů pojištění. Za výše uvedených okolností nelze dle stěžovatelky dojít k jinému závěru, než že stávající čl. 7 odst. 1 smlouvy, zejména s přihlédnutím k dikci "aby tam pro něho vykonával práci", a při absenci rozšiřujícího ustanovení ohledně mateřských a dceřiných společností a poboček, je nutno vykládat jako vyžadující podmínku organické/přímé vazby mezi vysílajícím podnikem a jeho vysílaným zaměstnancem. Přitom sjednání plnohodnotné pracovní smlouvy ve smyslu českého zákoníku práce mezi vyslaným pracovníkem a podnikem na území přijímacího státu, ke kterému je vyslán, existenci takové organické/přímé vazby výzvě zpochybňuje. Žalobkyně považovala rozsudek městského soudu za správný; dle jejího názoru stěžovatelka nepředložila žádné argumenty, které by byly způsobilé rozsudek zvrátit. Stěžovatelka se pokouší prokazovat, že výklad čl. 7 smlouvy je nejednotný, a především se mylně domnívá, že městský soud údajně nevzal v potaz skutečnost, že stěžovatelka zpochybnila 470 pracovních potvrzení vydaných japonskou stranou na formuláři J/CZ 101. Toto tvrzení stěžovatelky však nemá v napadeném rozsudku oporu, nýbrž je tomu právě naopak. Městský soud tuto skutečnost v úvahu vzal, neboť výslovně uvádí: "Česká strana záhy po vstupu smlouvy v platnost zpochybnila 470 potvrzení vydaných japonskou stranou na formuláři J/CZ 101, a že tyto doklady nebyly českými orgány přijaty právě v důsledku rozdílného výkladu čl. 7 odst. 1 smlouvy." Pro městský soud však i při vědomí této skutečnosti byla při jeho úvahách klíčová jiná zjištění, která stěžovatelka opomíjí; obě strany se dohodly, že jediný způsob, jak se s touto nepříznivou situací vypořádat, by bylo udělení výjimky podle čl. 10 smlouvy všem dotčeným zaměstnancům; následně tuto dohodu česká strana neakceptovala bezvýhradně a souhlasila s udělením výjimky dle čl. 10 smlouvy s tím, že v některých případech nebude výjimka platit na celé požadované období a japonské zaměstnance následně rozčlenila do 3 různých skupin. Městský soud se v této souvislosti správně odvolává na ve spise založený záznam z jednání české a japonské delegace k vybraným otázkám týkajícím se smlouvy, které se uskutečnilo dne 28. a 29. 11. 2011 v Praze, a zcela správně z tohoto záznamu usuzuje, že se ani tehdy nepodařilo dosáhnout jednotného výkladu čl. 7 odst. 1 smlouvy. Tyto skutečnosti ostatně nyní potvrzuje i stěžovatelka v kasační stížnosti, když poukazuje na to, že ve sporu o výklad čl. 7 odst. 1 smlouvy setrvaly obě strany na svých rozdílných stanoviscích. Ze závěrů městského soudu dle žalobkyně správně vyplývá, že stěžovatelka měla vzít v potaz skutečnost, že: 1) japonská strana stále setrvávala na širším výkladu, tedy že čl. 7 smlouvy lze aplikovat také na jednatele, členy statutárních orgánů či vedoucí organizačních složek japonských společností zapsaných v českém obchodním rejstříku, byť uzavřeli pracovní smlouvy s organizační složkou, 2) japonská strana považovala japonskou stranou vydaná potvrzení o příslušnosti k právním předpisům týkající se japonského veřejného důchodového systému pro osoby pracující v České republice - formulář J/CZ 101 (Tetsuya N., Hideaki C.) za platná a neviděla důvodu pro jejich změnu či zrušení, důvěru v jejich platnost měli i jmenovaní. Městský soud dle žalobkyně správně konstatoval, že veškeré spory týkající se výkladu smlouvy se řeší jednáním mezi úřady smluvních států k tomu příslušnými, tedy nikoli jednostranně, jak se domnívá stěžovatelka. Pro takový postup jí nedává oporu ani Vídeňská úmluva, které se dovolává. Stěžovatelce možná připadá, že formulace čl. 7 použitá v anglickém znění smlouvy nevzbuzuje žádné výkladové pochybnosti, ale právě v tomto ohledu se mýlí, protože toto přesvědčení sdílí pouze stěžovatelka, nikoli japonská strana. V souladu se svou správní praxí naopak japonská strana smlouvu uzavírala s jiným očekáváním, zejm. co se týká výkladu čl. 7. Lze doložit, že japonská strana uzavřela obdobné bilaterální smlouvy v oblasti sociálního zabezpečení s řadou dalších států. V těchto smlouvách je v anglické verzi prakticky stejný text, jako je ve smlouvě, a přesto, v žádném jiném státě, pokud je žalobkyni známo, nemusela její mateřská firma Bank of Tokyo-Mitsubishi UFJ Ltd. ohledně svých vyslaných japonských zaměstnanců řešit obdobný problém jako se stěžovatelkou. Vzhledem k tomu je zřejmé, že stejný význam (výklad) sporného článku zaujímá nejen japonská strana, ale i další dotčené subjekty, a proto výklad textu, který stěžovatelka provádí a který jí připadá obvyklý, ve skutečnosti obvyklým a všeobecně přijímaným výkladem není. Příkladem uvádí žalobkyně anglické verze smluv mezi Japonskem a Nizozemím, Japonskem a Belgií, Japonskem a USA, Japonskem a Indií, Japonskem a Švýcarskem, a poukazuje na to, že žádná z uvedených smluv neobsahuje text, který (jak stěžovatelka uvádí v kasační stížnosti) následně, tedy po uzavření smlouvy, japonské straně česká strana navrhovala doplnit do smlouvy: "For purposes of applying this paragraph, an employer and an affiliated or subsidiarity company of the employer (as defined under the laws of Contracting State from which the person was sent) shall be considered one and the same, provided that the employment in the territory of the other Contracting State would have been covered under the laws of the Contracting State from which the person was sent absent this Agreement." Stěžovatelka je dle žalobkyně ve své argumentaci značně nekonzistentní, když nejdříve tvrdí, že v dané věci nelze aplikovat platné předpisy v EU, na straně druhé se právě předpisů platných v rámci EU dovolává. Tvrzení stěžovatelky, že nelze aplikovat rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ads 893/2006-106 s tím, že režim bezvýhradné závaznosti potvrzení o příslušnosti k právním předpisům v právu EU lze aplikovat pouze v oblasti států Evropské unie, nemá dle žalobkyně mezinárodně smluvní ani zákonnou oporu a oporu nemá ani v rozsudku Soudního dvora EU ve věci Herbosch Kiere, C - 2/05. Žalobkyni není zřejmé, proč se citovaného rozsudku SD EU stěžovatelka v souvislosti se závazností potvrzení dovolává, když v rozsudku nikde není výslovně řečeno, že by se jeho závěry nemohly aplikovat i v jiných případech, a takový závěr z něj nelze dovodit ani nepřímo. Za neadekvátní považuje žalobkyně rovněž odvolání na rozsudek Soudního dvora EU ve spojených věcech C-72/14 a C-197/14 (žádost o rozhodnutí o předběžné otázce), neboť aplikace citovaného rozsudku je nepřípadná z toho důvodu, že v něm řešená věc měla zcela odlišný skutkový základ: žádným úřadem dotčeného státu nebyla zpochybňována příslušnost k předpisům sociálního zabezpečení, a nebylo mezi nimi sporu o tom, že na dotčeného pracovníka (kormidelníka na motorovém plavidle) se vztahuje Dohoda o sociálním zabezpečení lodníků na Rýně přijatá mezivládní konferencí pověřenou revizí dohody ze dne 13. 2. 1961 o sociálním zabezpečení lodníků na Rýně, podepsaná v Ženevě dne 30. 11. 1979. V uvedeném případě dokonce i příslušná instituce Lucemburského velkovévodství, která vydala potvrzení, neměla v úmyslu vydat skutečné osvědčení E 101, ale použila vzorový formulář tohoto osvědčení z administrativních důvodů. V projednávané věci však japonská strana vydala skutečné osvědčení, o jehož správnosti a platnosti byla přesvědčena. Žalobkyně trvá na tom, že Tetsuya N. a Hideaki C. všechny předpoklady stanovené ve smlouvě pro institut vyslání dle čl. 7 odst. 1 smlouvy splnili, neboť: jsou japonskými státními občany podléhajícími právním předpisům Japonska, jsou stále zaměstnáni na území Japonska zaměstnavatelem, který má sídlo na území Japonska, a to Bank of Tokyo-Mitsubishi UFJ Ltd., tento pracovní poměr nebyl zrušen a stále trvá, a je jim z tohoto titulu japonským zaměstnavatelem vyplácen plat, japonský zaměstnavatel přechodně vyslal oba jmenované zaměstnance na území České republiky, aby pro něho vykonávali práci [byť prostřednictvím organizační složky společnosti Bank of Tokyo-Mitsubishi UFJ (Holland) N.V. Amsterdam], s tím, že očekávaná doba tohoto vyslání nepřekročila či nepřekročí 5 let, japonský zaměstnavatel určil povahu práce jmenovaných v uvedené organizační složce a oba jmenovaní řádně doložili potvrzení o příslušnosti k právní předpisům týkajícím se japonského veřejného důchodového systému pro osoby pracující v České republice - formulář J/CZ 101. V případě pana Tetsuya N. má toto potvrzení platnost od 1. 6. 2009 do 31. 5. 2014, v případě pana Hideaki C. od 12. 9. 2010 do 11. 9. 2015, předložená potvrzení dokládají, že jmenované osoby podléhají právním předpisům japonského veřejného důchodového a zdravotního pojištění a jsou vyňaty z povinného pojištění v České republice, předložená potvrzení byla vydána příslušnou japonskou institucí pojištění zodpovědnou za realizaci systému pojištění Japonska ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. d) smlouvy. Dle žalobkyně jsou tak naplněny současně i všechny nosné materiální znaky toho, že v projednávané věci se jedná o institut vyslání, jak od počátku žalobkyně tvrdí. Výklad čl. 7 odst. 1 smlouvy zaujatý stěžovatelkou je dle žalobkyně nesprávný, neboť na splnění podmínek pro vyslání nahlíží právě a pouze jedinou triviální a čistě formální optikou toho, že "zaměstnanec údajně nevykonává práci přímo pro japonského zaměstnavatele, protože oba jmenovaní vykonávali práci v České republice na základě pracovního vztahu sjednaného se zaměstnavatelem Bank of Tokyo-Mitsubishi UFJ (Holland) N.V. Prague Branch, organizační složka." Stěžovatelka k vyjádření žalobkyně podala repliku, ve které poukázala na odlišnost situace řešené v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ads 93/2006-106, na němž založil argumentaci městský soud, zejména poukázala na fakt, že ve věci nyní projednávané česká strana vyvinula maximální úsilí o dosažení dohody s japonskými úřady, avšak bezúspěšně. Opětovně poukázala na to, že při jednáních o aplikaci čl. 7 odst. 1 smlouvy zaujímala česká strana vstřícný postoj - to, že japonská strana nebyla ochotna k úpravě smlouvy přistoupit, nelze přičítat k tíži české straně a nelze dovozovat, že namísto toho byla česká strana povinna přijmout extenzivní výklad č. 7 odst. 1 uplatňovaný japonskou stranou a akceptovat veškerá takto vystavená potvrzení o příslušnosti k japonským předpisům. Stěžovatelka se ohrazuje proti tvrzení žalobkyně, že v restriktivním výkladu čl. 7 smlouvy by měla být česká strana v mezinárodním kontextu osamocena. Ministerstvo práce a sociálních věcí již v roce 2011 kontaktovalo své protějšky v některých evropských státech, které mají s Japonskem rovněž uzavřenou smlouvu o sociálním zabezpečení. Z jejich odpovědí vyplynulo, že některé státy (např. Německo a Belgie) zcela sdílí náhled na věc jako česká strana, tzn. uzavření pracovní smlouvy s místním zaměstnavatelem na tutéž činnost, jež je předmětem vyslání, vylučuje uplatnění ustanovení o vyslání. Jiné státy v takové situaci provádějí detailní přezkum a posuzují zachování dostatečné vazby pracovníka na vysílajícího zaměstnavatele, s přihlédnutím k reálné dělbě kompetencí ve vztahu k zaměstnanci mezi místním a vysílajícím zaměstnavatelem. Dále stěžovatelka poukazuje na některé další rozdíly v uzavřených smlouvách mezi Japonskem a ostatními státy oproti formulaci užité v česko-japonské smlouvě. Stěžovatelka opakovaně zdůrazňuje s odkazem na instituty existující v rámci EU (nezávislý soudní orgán poskytující závazný výklad unijního práva, zásada loajální spolupráce členských států, svoboda volného pohybu pracovníků, Správní komise zajišťující jednotný výklad koordinačních nařízení v oblasti sociálního zabezpečení) na to, že nelze porovnávat princip závaznosti potvrzení o příslušnosti k právním předpisům v rámci EU a mimo ni, resp. v případě dvoustranných smluv. V této souvislosti se opětovně dovolává rozsudku Soudního dvora EU ve spojených věcech C-72/14 a C-197/14, v němž Soudní dvůr konstatoval, že jeho ustálená judikatura týkající se závaznosti potvrzení o příslušnosti k právním předpisům se týká situací, kdy bylo osvědčení E 101 vydáno pracovníkům, na něž se vztahuje hlava II nařízení Rady č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství. Protože v daném případě byla příslušnost k právním předpisům určena nikoliv na základě nařízení č. 1408/71, ale na základě ustanovení dohod o sociálním zabezpečení lodníků na Rýně, došel Soudní dvůr k závěru, že takto vystavená osvědčení proto nemohou mít účinky jako osvědčení E 101 ani nemohou být závazná pro instituce jiných členských států, než je stát, jehož instituce takové osvědčení vydala. Stejně tak ani japonští pracovníci, kterých se řízení týká, neměli vystaveno potvrzení o příslušnosti k právním předpisům dle unijních nařízení o koordinaci sociálního zabezpečení, ale podle smlouvy. Dovozovat tedy pro potvrzení vystavené na základě smlouvy stejný závazný účinek, jaký vyplývá z unijního práva, by vyžadovalo přesvědčivé odůvodnění analogie mezi úpravou a jejím kontextem ve smlouvě a v právu EU, tu ale dle stěžovatelky dovodit nelze; v tom spatřuje pochybení městského soudu. V této souvislosti stěžovatelka poukazuje na případnou studii uvedenou ve výkladovém instrumentu schváleném Správní komisí pro koordinaci systémů sociálního zabezpečení Praktický průvodce použitelnými právními předpisy v Evropské unii, Evropském hospodářském prostoru a ve Švýcarsku na s. 10 [společnost A se sídlem v členském státě A vysílá pracovníka dočasně do zahraničí, aby vykonal práci ve společnosti B umístěné v členském státě B. Pracovní smlouva se společností A je pozastavena po dobu činnosti pracovníka v členském státě B; pracovník uzavírá pracovní smlouvu se společností B na dobu jeho činnosti ve státě B a s nárokem na odměnu se obrací na tuto společnost. Řešení: Toto není případ vyslání, protože pozastavený zaměstnanecký vztah nezahrnuje dostatečné vazby z oblasti pracovního práva, které by odůvodňovaly pokračující uplatňování právních předpisů vysílajícího státu. Podle čl. 11 odst. 3 písm. A) nařízení č. 883/2004 podléhá pracovník právním předpisům členského státu B)]. Stěžovatelka poukazuje na obecné pravidlo pojištění ve státě výkonu činnosti (lex laboris), výjimky z něho je přitom třeba vykládat restriktivně, nikoli extenzivním způsobem, jak učinil městský soud. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) Nejvyššímu správnímu soudu přísluší posoudit základní otázku, od jejíhož zodpovězení se odvíjí další postup, a to, zda stěžovatelka vůbec může, a pokud ano, za jakých podmínek, zpochybnit potvrzení o vyslání, anebo zda je musí vždy bezvýhradně akceptovat, aniž by byla oprávněna zkoumat skutečné naplnění zákonných podmínek vyslání ve smyslu č. 7 odst. 1 smlouvy. Městský soud dospěl při posouzení interpretace čl. 7 odst. 1 smlouvy k jednoznačnému závěru, že stěžovatelka nebyla oprávněna nepřihlížet k potvrzením o vyslání předloženým japonskými pracovníky, resp. nebyla oprávněna je ani zpochybnit, neboť tato nebyla japonskou stranou zrušena a byla tudíž platná. Vycházel přitom z rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ads 93/2006-160 a podpůrně též z rozsudku Soudního dvora EU ve věci Herbosch Kiere, C-2/05. Městský soud, pokud jde o výrok svého rozhodnutí i část odůvodnění ve vztahu k česko-japonské smlouvě, posoudil věc správně; dopustil se však dílčí nepřesnosti, a jeho závěry proto Nejvyšší správní soud považuje za nutné částečně korigovat; nicméně i přes výše uvedené z hlediska zákonnosti rozsudek městského soudu obstojí. Na rozdíl od městského soudu totiž Nejvyšší správní soud není toho názoru, že je vždy a za všech okolností český nositel pojištění potvrzením o vyslání bezvýhradně vázán. Nelze však postupovat tak, jak to učinila stěžovatelka. Městský soud proto nepochybil, pokud rozhodnutí stěžovatelky zrušil, neboť tato založila své rozhodnutí bez dalšího výlučně na existenci pracovněprávních vztahů vyslaných japonských pracovníků uzavřených dle zákoníku práce s tuzemskou organizační složkou, resp. z této skutečnosti dovodila, že nejsou naplněny podmínky vyslání ve smyslu č. 7 odst. 1 smlouvy. Takový postup však Nejvyšší správní soud již ve výše citovaném rozsudku čj. 6 Ads 93/2006-106 odmítl: "Posouzení, zda podmínky pro vyslání stanovené čl. 7 odst. 1 smlouvy byly splněny, nelze nahlížet jediným triviálním závěrem o tom, že P. Fischer měla uzavřenu smlouvu s českou společností." Podle čl. 7 odst. 1 smlouvy, "[j]e-li zaměstnanec, který podléhá právním předpisům smluvního státu a je zaměstnán na území tohoto smluvního státu zaměstnavatelem se sídlem na tomto území, vyslán tímto zaměstnavatelem z tohoto území na území druhého smluvního státu, aby tam pro něho vykonával práci, bude tento zaměstnanec podléhat pouze právním předpisům prvního smluvního státu tak, jako by tento zaměstnanec pracoval na území prvního smluvního státu, za předpokladu, že očekávaná doba takového vyslání nepřesahuje pět let." Vyslání představuje výjimku z pravidla lex loci laboris stanoveného čl. 6 smlouvy, podle něhož se pojišťovací povinnost řídí právními předpisy toho státu, na jehož území je výdělečná činnost vykonávána. Jde o tradiční způsob koordinace sociálního zabezpečení mezi ČR a dalšími státy, jehož smyslem je zachovat pojištění v místě původního výkonu výdělečné činnosti, jestliže jde o přechodný výkon práce na území druhého smluvního státu. Stěžovatelka klade důraz na výslovný text smlouvy "aby tam pro něho vykonával práci" a bez dalšího dovozuje, že pokud je práce vykonávána na základě uzavřeného pracovněprávního vztahu s organizační složkou (žalobkyní) na základě pracovní smlouvy uzavřené podle českých právních předpisů, nemůže být tato podmínka ve vztahu k japonskému zaměstnavateli naplněna. S tímto restriktivním výkladem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Nelze paušálně konstatovat, jak činí stěžovatelka s odkazem na praxi orgánů sociálního zabezpečení např. v Německu či Belgii, bez zjištěného skutkového základu, že již samotné uzavření pracovní smlouvy s místním zaměstnavatelem na tutéž činnost, jež je předmětem vyslání, vylučuje uplatnění ustanovení o vyslání. Ostatně sama stěžovatelka současně připouští, že jiné státy v takové situaci provádějí detailní přezkum a posuzují zachování dostatečné vazby pracovníka na vysílajícího zaměstnavatele s přihlédnutím k reálné dělbě kompetencí ve vztahu k zaměstnanci mezi místním a vysílajícím zaměstnavatelem. Jinými slovy lze ve věci nyní posuzované říci, že i v situaci, kdy je práce japonskými pracovníky vykonávána v České republice u české dceřiné společnosti japonského zaměstnavatele, nelze vyloučit, že je ve smyslu č. 7 odst. 1 smlouvy vykonávaná ve svém důsledku pro japonského zaměstnavatele. Výjimka z pravidla lex loci laboris se uplatní, pokud jsou mimo jiné splněny základní podmínky, a to: 1) existence nezbytného spojení mezi podnikem poskytujícím dočasné pracovníky a vyslaným pracovníkem, tj. že vyslaný pracovník obvykle náleží k podniku, který jej vyslal, 2) podnik vysílající dočasné pracovníky musí běžně vykonávat svoji činnost ve státě, kde je usazen (srov. rozsudky Soudního dvora EU ze dne 5. 12. 1967, Soziale Verzekeringsbank proti Van Der Vecht, C-19/67, Recueil, s. 1967 00445, a ze dne 17. 12. 1970, Manpower proti Caisse primaire d'assurance maladie de Strasbourg, C-35/70, Recueil, s. 1970 01251); tento požadavek je zpravidla splněn, když tento podnik obyčejně provozuje významné a důležité činnosti ve státě, kde je usazen. Aby bylo tedy možné určit, zda japonská společnost poskytující dočasné pracovníky má zásadní organickou vazbu a rozhodný vliv na organizační složku usazenou v České republice, resp. zda jmenovaní pracovníci jí podléhají, a tedy i vykonávají pro ni práci, je nutno zkoumat všechna relevantní kritéria charakterizující provozované činnosti (viz níže). Měla-li tedy stěžovatelka pochybnosti týkající se potvrzení o vyslání, resp. o tom, zda pracovníci Tetsua N. a Hideaki C. splňují všechny předpoklady stanovené ve smlouvě pro institut vyslání dle čl. 7 odst. 1 smlouvy, měla se dále zabývat především tím, zda uvedení pracovníci jsou stále zaměstnáni na území Japonska zaměstnavatelem, který má sídlo na území Japonska [Bank of Tokyo-Mitsubishi UFJ Ltd., 7-1 Marunouchi 2-chome, Chiyoda-ku, Tokyo 100-8388, Japonsko], tzn., zda pracovní poměr nebyl zrušen a stále trvá, a je jim z tohoto titulu japonským zaměstnavatelem vyplácen plat, jakož i tím, zda japonský zaměstnavatel např. určoval povahu práce obou jmenovaných zaměstnanců v uvedené organizační složce, jakož i tím, kým a kde byla vyplácena odměna za práci, případně, zda podléhají disciplinární pravomoci japonského zaměstnavatele. Při hodnocení naplnění podmínek stanovených v čl. 7 odst. 1 smlouvy, zejm. naplnění podmínky, kterou stěžovatelka sama označuje v kasační stížnosti za zásadní (aby tam pro něho vykonával práci), se měla stěžovatelka proto zabývat skutečnou organickou vazbou mezi japonským zaměstnavatelem a žalobkyní, zejm. přihlédnout ke všem relevantním skutečnostem týkajícím se hospodářských, organizačních a právních vazeb (postavení složky v rámci společnosti, autonomní chování na trhu či závislost na japonském zaměstnavateli Bank of Tokyo-Mitsubishi UFJ Ltd, vymezení kompetencí, pravomoci v oblasti personální, otázky pracovněprávní odpovědnosti atd., jak je uvedeno výše). Ostatně sama stěžovatelka stran existence organické vazby odkazuje na výklad této podmínky v tzv. Praktickém průvodci použitelnými právními předpisy v Evropské unii, Evropském hospodářském prostoru a ve Švýcarsku přijatém Správní komisí pro koordinaci sociálního zabezpečení, kde jsou mimo jiné uvedeny tyto zásady: pravomoc ukončit pracovní smlouvu (propuštění) musí mít výhradně vysílající podnik, vysílající podnik si musí zachovat pravomoc stanovit povahu práce vykonávané vyslaným pracovníkem, pravomoc uložit zaměstnanci disciplinární opatření má vysílající podnik. Rovněž sama připouští, že samotné sjednání pracovní smlouvy ve druhém státě nemusí sice ve všech případech znamenat přerušení přímého vztahu mezi vysílajícím podnikem a pracovníkem, avšak ve většině případů je při sjednání pracovní smlouvy ve státě vyslání obtížné splnit výše uvedené podmínky, zejm. pokud jde o pracovněprávní oblast; a to bez ohledu na skutečnost, že mezi mateřskou firmou a pracovníkem nadále určitý vztah trvá. Přes uvedené konstatování však stěžovatelka tyto skutečnosti nereflektovala a zůstala při konstatování formálního uzavření pracovních smluv dle vnitrostátních předpisů u tuzemského zaměstnavatele - organizační složky japonského zaměstnavatele. Rovněž v replice k vyjádření žalobkyně stěžovatelka demonstruje příklad z Praktického průvodce použitelnými právními předpisy v Evropské unii, Evropském hospodářském prostoru a ve Švýcarsku na s. 10 [společnost A se sídlem v členském státě A vysílá pracovníka dočasně do zahraničí, aby vykonal práci ve společnosti B umístěné v členském státě B. Pracovní smlouva se společností A je pozastavena po dobu činnosti pracovníka v členském státě B; pracovník uzavírá pracovní smlouvu se společností B na dobu jeho činnosti ve státě B a s nárokem na odměnu se obrací na tuto společnost. Řešení: Toto není případ vyslání, protože pozastavený zaměstnanecký vztah nezahrnuje dostatečné vazby z oblasti pracovního práva, které by odůvodňovaly pokračující uplatňování právních předpisů vysílajícího státu. Podle čl. 11 odst. 3 písm. A) nařízení č. 883/2004 podléhá pracovník právním předpisům členského státu B)]. Nicméně daný příklad je zcela nepřípadný, neboť, jak již bylo uvedeno, stěžovatelka zaměstnanecký vztah a existenci dostatečných vazeb vůbec nezkoumala; nadto naopak sama konstatuje, že uvedeným pracovníkům je na území Japonska zaměstnavatelem Bank of Tokyo-Mitsubishi UFJ Ltd. na základě trvajícího pracovního poměru vyplácen plat. Sama stěžovatelka tvrdí, že je jejím výhradním právem posoudit, zda potvrzení o vyslání podle čl. 7 odst. 1 smlouvy odpovídá právním a skutkovým podmínkám zakotveným v tomto ustanovení. Nicméně tohoto svého práva beze zbytku nevyužila, neboť právě jakékoli posouzení skutkových podmínek (existence organické vazby) zcela ignorovala a skutkový stav, tj. materiální znaky vyslání v jednotlivých konkrétních případech, vůbec nezkoumala. Nezpochybnila, že jsou u jmenovaných pracovníků naplněny materiální znaky vyslání ve smyslu čl. 7 odst. 1 smlouvy, resp. nezpochybnila, že by na základě vydaných potvrzení o vyslání jmenovaní pracovníci neměli podléhat japonské jurisdikci a že by neměli odvádět platby na sociální zabezpečení v Japonsku, ale ze skutečnosti, že měli uzavřeny pracovní smlouvy dle českého práva, bez dalšího dovodila, že podléhají vnitrostátním právním předpisům. Tím založila dvojí pojišťovací povinnost, neboť nevyloučila odvod pojistného v Japonsku a zároveň založila povinnost odvodu v České republice. Dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu je nutno v případě kolize příslušnosti k právním předpisům dát zásadně přednost potvrzení o vyslání, které je svrchovaným projevem vůle vysílajícího státu, který deklaruje existenci odvodové povinnosti v Japonsku (s výjimkou, o níž bude pojednáno níže). Vyslání se osvědčuje potvrzením vydaným dle čl. 3 odst. 1 Správního ujednání k provádění smlouvy; ten mimo jiné stanoví, že pokud se na zaměstnance vztahují právní předpisy smluvního státu podle článku 7 odstavce 1, 2, 4 nebo 5, styčné místo tohoto smluvního státu vystaví na žádost zaměstnance a jeho zaměstnavatele potvrzení uvádějící, že se na takového zaměstnance vztahují právní předpisy tohoto smluvního státu, s vyznačením doby platnosti takového potvrzení. Potvrzení o vyslání na formuláři J/CZ 101, prokazuje, že zaměstnaná osoba je vyňata z právních předpisů o povinném pojištění druhého smluvního státu. Ohledně povahy a závazností potvrzení o vyslání Nejvyšší správní soud konstatoval v rozsudku čj. 6 Ads 93/2006-106: "Orgány sociálního zabezpečení smluvního státu, kde vyslaný zaměstnanec pracuje, mají jen omezené možnosti v prvém období vyslání (tedy v posuzované věci pro období prvých 24 měsíců) zpochybňovat osvědčení o tom, že takový zaměstnanec podléhá systému pojištění v původní zemi výkonu práce. Článek 29 odst. 1 smlouvy předvídá, že v případě sporu při provádění smlouvy, nastupuje režim vzájemné dohody smluvních stran. Pokud měla žalovaná či správní orgán I. stupně pochybnosti o skutkových zjištěních anebo právním hodnocení otázky vyslání paní P. Fischer, pak měly oslovit příslušný partnerský úřad ve Švýcarsku a usilovat o dohodu v náhledu na tuto otázku. Jinak je třeba presumovat správnost osvědčení o vyslání, a to až do doby, kdy je orgán, který byl oprávněn je vydat, nezmění či nezruší. Jde tedy o předběžnou otázku sui generis, o které již příslušný orgán rozhodl a žalovaná je jí vázána (tím není řečeno, že není oprávněna vyvolat jednání s druhou smluvní stranou o správnosti takového osvědčení). Přezkoumáváním správnosti osvědčení vydaného orgány druhé smluvní strany by totiž docházelo k popření samotného cíle koordinace systémů sociálního zabezpečení v případě dočasného působení na území smluvního státu. V tomto duchu vykládá pravidla koordinace i Soudní dvůr Evropské unie [srov. rozhodnutí ze dne 30. 3. 2000, Banks a další, C-178/97, Recueil, s. I-02005, ze dne 10. 2. 2000, FTS, C-202/97, Recueil, s. I-00883, a ze dne 26. 1. 2006, Herbosch Kiere, C-2/05, Recueil, s. I-01079] a Nejvyšší správní soud nevidí žádného důvodu, proč by měl na bilaterální smlouvu koordinačního charakteru aplikovat rozdílný přístup." Podle čl. 26 smlouvy veškeré spory týkající se výkladu nebo provádění této smlouvy se řeší jednáním mezi úřady smluvních států k tomu příslušných. Je zřejmé, že stanovisko obou stran smlouvy, tj. České republiky a Japonska, je v otázce interpretace pojmu vyslání, tj. čl. 7 odst. 1 smlouvy, odlišné. Otázkou však je, zda negativní důsledky z toho plynoucí lze přípustně přenášet na adresáty smlouvy, v posuzovaném případě konkrétně přímo na žalobkyni, a zda restriktivní výklad čl. 7 odst. 1 smlouvy neodporuje cílům samotné smlouvy. Stěžovatelka svým postupem v projednávané věci totiž ve svém důsledku vytváří situaci dvojího pojištění, neboť všichni uvedení zahraniční pracovníci jsou (byli) současně účastni systému sociálního zabezpečení v Japonsku, což dokládají potvrzeními o vyslání, která nebyla zrušena ani nahrazena (takový důsledek nemohlo mít ani vyjednání výjimek dle čl. 10 smlouvy pro tři kategorie pracovníků - viz výše). Stěžovatelce nelze přisvědčit, tvrdí-li, že postupovala zcela v intencích rozsudku čj. 6 Ads 93/2006-106, podle kterého "(p)okud měla žalovaná či správní orgán I. stupně pochybnosti o skutkových zjištěních anebo právním hodnocení otázky vyslání paní P. Fischer, pak měly oslovit příslušný partnerský úřad ve Švýcarsku a usilovat o dohodu v náhledu na tuto otázku", neboť vedla s japonskou stranou řadu jednání. Nejvyšší správní soud nikterak nezpochybňuje a nepomíjí snahy české strany o dosažení konsensu ve výkladu čl. 7 odst. 1 smlouvy. Nicméně stěžovatelka nevedla jednání se svým japonským protějškem ohledně konkrétních pracovníků, resp. ohledně konkrétních indicií, které pojala stran toho, že u nich nejsou fakticky naplněny podmínky vyslání, a to z důvodu neexistence skutečné organické vazby (neboť tuto prakticky vůbec nezjišťovala). Za této situace platí, co Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku mimo jiné stanovil: "Je třeba presumovat správnost osvědčení o vyslání, a to až do doby, kdy je orgán, který byl oprávněn je vydat, nezmění či nezruší. Jde tedy o předběžnou otázku sui generis, o které již příslušný orgán rozhodl a žalovaná je jí vázána (tím není řečeno, že není oprávněna vyvolat jednání s druhou smluvní stranou o správnosti takového osvědčení)." Přezkoumáváním správnosti osvědčení vydaného orgány druhé smluvní strany, resp. jednostranným výkladem právních předpisů spojených s aktem ignorace závaznosti potvrzení o vyslání by nepochybně docházelo k popření samotného cíle koordinace systémů sociálního zabezpečení v případě dočasného působení na území smluvního státu. V tomto duchu ostatně vykládá pravidla koordinace i Soudní dvůr Evropské unie (srov. rozhodnutí ze dne 30. 3. 2000, Banks a další, C-178/97, Recueil, s. I-02005, nebo ze dne 10. 2. 2000, FTS, C-202/97, Recueil, s. I-00883, či ze dne 26. 1. 2006, Herbosch Kiere, C-2/05, Recueil, s. I-01079). Poukazuje-li stěžovatelka na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 9. 9. 2015, ve spojených věcech C-72/14 a C-197/14 - ačkoli na jiném místě judikaturu Soudního dvora EU zásadně odmítá - [předmětem byly žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu čl. 7 odst. 1 písm. a) nařízení Rady č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství, jakož i čl. 10c až 11a, 12a a 12b nařízení Rady č. 574/72, kterými se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1408/71 změněných a aktualizovaných nařízením Rady č. 118/97, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 647/2005], je takový odkaz dle názoru Nejvyššího správního soudu ne zcela přiléhavý. Věc zde posuzovaná měla odlišný skutkový základ; žádným úřadem dotčeného státu nebyla zpochybňována příslušnost k předpisům sociálního zabezpečení a nebylo mezi nimi sporu o tom, že na dotčeného pracovníka (kormidelníka na motorovém plavidle) se vztahuje Dohoda o sociálním zabezpečení lodníků na Rýně přijatá mezivládní konferencí pověřenou revizí dohody ze dne 13. 2. 1961 o sociálním zabezpečení lodníků na Rýně, podepsaná v Ženevě dne 30. 11. 1979. V uvedeném případě dokonce i příslušná instituce Lucemburského velkovévodství, která vydala potvrzení, neměla v úmyslu vydat skutečné osvědčení E 101, ale použila vzorový formulář tohoto osvědčení z administrativních důvodů. Ve věci nyní projednávané však japonská strana vydala skutečné osvědčení, o jehož správnosti a platnosti byla přesvědčena, nadto stěžovatelka samu skutečnost vydání tohoto osvědčení nezpochybnila. Nejvyšší správní soud si však plně uvědomuje odlišnosti dané fungováním systému EU, který se opírá o řadu instrumentů specifických pro unijní integraci, na nichž je založena judikatura Soudního dvora EU týkající se závaznosti potvrzení o vyslání, na které stěžovatelka poukazuje. Spatřuje proto rozumný důvod, proč v projednávané věci na smlouvu, jejíž cíl je sice obdobný právní úpravě koordinace sociálního zabezpečení v rámci EU, aplikovat v náhledu na závaznost potvrzení o vyslání zčásti odlišný přístup, a to již z toho důvodu, že s výjimkou dohadovacího řízení (čl. 26 smlouvy), které je závislé na vůli stran, neexistují v případě bilaterálních smluv obdobné instrumenty pro sjednocení výkladu právních předpisů, jako je tomu v rámci EU. Nepřisvědčil proto městskému soudu v jednoznačném náhledu na možnost aplikace judikatury Soudního dvora EU k této otázce a s přihlédnutím k výše uvedenému nesdílí jeho závěr o bezvýhradné závaznosti potvrzení o vyslání. Nejvyšší správní soud má za to, že pokud by existovaly prokazatelné a silné indicie o tom, že materiální znaky vyslání ve smyslu č. 7 odst. 1 smlouvy nejsou u jednotlivých pracovníků naplněny, byla by stěžovatelka oprávněna se touto skutečností zabývat, svá zjištění sdělit příslušné instituci sociálního pojištění smluvního státu a požadovat zrušení či zneplatnění vydaného potvrzení o vyslání, a to pro každý jednotlivý případ. Nemůže však v této fázi bez dalšího k předloženému potvrzení o vyslání pracovníkem vysílajícího státu nepřihlédnout a jednostranným úkonem založit účastenství na českém systému nemocenského a důchodového pojištění vyslaného zaměstnance, resp. příslušnost českých předpisů o nemocenském a důchodovém pojištění. Teprve v případě, že by japonský nositel pojištění i přes zjištěné skutečnosti na vydaném potvrzení o vyslání setrval a jednání ve smyslu čl. 26 smlouvy by nevedlo k cíli, mohl by český nositel pojištění přikročit k vyměření pojistného. I v tomto případě by se však muselo jednat s ohledem na výše vyložený charakter potvrzení o postup výjimečný, vyhrazený pro zcela očividné a nepochybné případy nedostatku organické vazby mezi vyslaným zaměstnancem a vysílající organizací s tím, že pojistkou proti svévolnému rozhodnutí o účasti na pojištění a o povinnosti platby pojistného z hlediska příslušnosti k právním předpisům by byla možnost domáhat se soudní ochrany u správního soudu. Situace výše popsaná však doposud v projednávané věci nenastala.

decision_1021.txt

k § 24 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Na uplatnění fikce doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu nemá vliv skutečnost, zda po uplynutí úložní doby došlo ke vhození doručované písemnosti do schránky adresáta. (Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2016, čj. 3 As 241/2014-41) Prejudiaktura: nález Ústavního soudu č. 106/2013 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 272/13). Věc: Petr K. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného. Dne 8. 5. 2013 zjistila hlídka Policie České republiky, že žalobce řídil vozidlo, aniž by byl držitelem řidičského oprávnění. Městský úřad Klatovy (správní orgán prvního stupně) nato rozhodnutím ze dne 19. 12. 2013 uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku dle § 125 odst. 1 písm. e) bod 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, a uložil mu pokutu 40 000 Kč a zákaz řízení motorových vozidel na dobu 18 měsíců. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný rozhodnutím ze dne 14. 4. 2014 zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu. Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 31. 10. 2014, čj. 17 A 26/2014-32, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud přisvědčil žalobní námitce, že žalobci nebylo řádně doručeno oznámení o zahájení správního řízení o přestupku a předvolání k ústnímu jednání. Tato písemnost totiž byla žalobci doručována na adresu jeho trvalého pobytu, a protože nebyl v místě doručování zastižen, byla mu zásilka uložena na poště a žalobce o tom byl vyrozuměn spolu s poučením o následcích nevyzvednutí zásilky. Po uplynutí úložní doby ovšem pošta zásilku nevhodila do schránky žalobce, ale vrátila ji správnímu orgánu prvního stupně. Krajský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2011, čj. 7 As 53/2011-77, uzavřel, že vzhledem k tomu, že nebyl dodržen postup při doručování stanovený v § 23 odst. 4 správního řádu, nenastala fikce doručení a řízení před správními orgány bylo zatíženo podstatnou vadou řízení. Pokud žalovaný dovozoval, že pošta zásilku do domovní schránky nevhodila proto, že tato nebyla přístupná, resp. vůbec nebyla k dispozici, jde o pouhou spekulaci, která nemá oporu v obsahu doručenky a je i v rozporu se skutečností, že další písemnosti ve správním řízení byly žalobci na stejnou adresu doručeny, včetně vhození do domovní schránky. Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Podle stěžovatele je nesporné, že zásilka do vlastních rukou s předvoláním k ústnímu jednání byla doručována na adresu trvalého pobytu žalobce, který nebyl zastižen, a proto mu byla zanechána výzva a zásilka byla uložena na poště po dobu deseti dnů. Sporná je pouze otázka, zda musela být poté zásilka vložena do schránky žalobce, resp. proč se tak nestalo. Stěžovatel již ve svém rozhodnutí uvedl, že pozdější vhození uložené zásilky, která nebyla adresátem vyzvednuta v úložní době, do domovní schránky nemá vliv na to, zda byla zásilka doručena fikcí, či nikoli. Podle § 23 odst. 4 správního řádu je takový postup pouze fakultativní, resp. správní orgán jej může vyloučit, což se však v posuzovaném případě nestalo. I v takovém případě se však zásilka do schránky vhazuje pouze, „je-li to možné“. Pošta na zadní straně zásilky zaškrtla možnost, že vložení do domovní schránky nebylo možné, k tomu doručovatel připsal „neznámý“. Stěžovatel má za to, že pošta postupovala v souladu se správním řádem, pokud za takových okolností vrátila zásilku správnímu orgánu prvního stupně a zásilka byla doručena fikcí. Opačný výklad by vedl k závěru, že osobám, které nemají domovní schránku, by nebylo možné úřední písemnosti fikcí doručit, což by bylo v rozporu se smyslem a účelem tohoto institutu. Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že z průběhu událostí vyplývá, že proces doručování byl poznamenán opakovaným pochybením České pošty. Dokumenty ze spisu nevyvracejí obranu žalobce, že na adrese trvalého pobytu měl a má zřízenou domovní schránku. Protože mu po uplynutí úložní doby nebyla zásilka vložena do domovní schránky, nelze ji považovat za doručenou. Při předběžném posouzení věci rozhodující třetí senát shledal, že krajský soud vyšel z názoru vysloveného v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 53/2011-77, který tento soud zopakoval v rozsudku ze dne 27. 3. 2014, čj. 7 As 125/2013-35. Třetí senát se však s tímto názorem neztotožnil a věc postoupil rozšířenému senátu. Třetí senát měl za to, že následné vložení nevyzvednuté písemnosti, u níž již uběhla úložní lhůta a považuje se za doručenou, do schránky není podmínkou pro vznik tzv. fikce doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu. Citoval z důvodové zprávy k zákonu č. 7/2009 Sb., kterou byla uzákoněna obdobná právní úprava doručování v občanském soudním řádu, správním řádu i v zákoně č. 280/2009 Sb., daňovém řádu, přičemž důvodová zpráva podporuje výklad třetího senátu. Výklad sedmého senátu je rovněž v rozporu s účelem právní úpravy, kterým je umožnění postupu v řízeních, v nichž účastníci neposkytují potřebnou součinnost při doručování úředních písemností a jednoznačné určení okamžiku, kdy se písemnost považuje za doručenou. Tento účel je výkladem přijatým sedmým senátem relativizován, neboť nikde není stanovena lhůta, v níž má být uložená zásilka vložena do domovní schránky adresáta, a tím je vždy nejasné, zda a kdy k doručení písemnosti došlo (srov. takto vzniklé výkladové potíže, které byly řešeny v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013, čj. 3 As 58/2013-46, a ze dne 30. 9. 2014, čj. 10 Ads 21/2014-25). Navíc splnění informativní funkce při vložení uložené zásilky do domovní schránky např. šestnáctý den po uplynutí úložní lhůty, tj. v době, kdy by již nebylo možno proti doručovanému rozhodnutí podat odvolání, by bylo nanejvýš problematické. Ani sedmým senátem vznesený argument, že trvání na splnění podmínky vhození do schránky pro vznik fikce doručení je nezbytné pro naplnění hlavního účelu doručování, tj. umožnění seznámit se s doručovanou písemností, neobstojí. Je totiž pouze na úvaze správního orgánu, zda vhození do schránky vyloučí, a i potom se písemnost považuje za doručenou, i když se adresát o jejím uložení nedozvěděl. Povinnost vložit zásilku po uplynutí úložní doby do domovní schránky je tak imperfektní normou, s jejímž porušením není spojen žádný negativní následek. Třetí senát poukázal na judikaturu Nejvyššího soudu vztahující se k aplikaci obdobných ustanovení o doručování obsažených v občanském soudním řádu. V usnesení z 30. 4. 2013, sp. zn. 33 Cdo 1002/2013, Nejvyšší soud vyslovil závěr, že následné vhození zásilky do domovní schránky po uplynutí úložní doby, popř. vyvěšení oznámení o vrácení zásilky soudu, nemá vliv na to, zda byla zásilka doručena tzv. náhradním doručením. Stejný závěr vyplývá z veškeré dostupné komentářové literatury ke správnímu řádu i k daňovému řádu. Setrvání na výkladu sedmého senátu by tak vedlo k odlišné aplikaci obdobných předpisů upravujících doručování v občanském soudním řízení, soudním řízení správním a daňovém řízení na jedné straně a správním řízení na straně druhé. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem III.1 Pravomoc rozšířeného senátu [9] Rozšířený senát nejprve zvážil, zda má pravomoc rozhodnout spornou právní otázku. [10] V citovaném rozsudku čj. 7 As 53/2011-83 Nejvyšší správní soud vyslovil tento názor: „Pro fikci doručení písemnosti správní řád v § 24 odst. 1 stanoví podmínku, že písemnost byla k vyzvednutí připravena a od tohoto dne uplynulo 10 dnů. Zároveň se musí jednat o písemnost uloženou, tedy písemnost v režimu uložení podle § 23 správního řádu. V případě řádně uložené písemnosti, a to včetně jejího vložení do domovní schránky, nastává fikce jejího doručení. Pokud všechny podmínky uložení doručovacím orgánem splněny nebyly, pak nelze k tíži adresáta dovodit, že se písemnost považuje za doručenou. Opačný závěr by vedl k situaci, kdy by se podmínka vhození písemnosti do domovní schránky stala de facto fakultativní, neboť písemnost by byla doručena bez ohledu na její splnění. Smyslem a účelem doručování je, aby se účastníci řízení seznámili s písemnostmi správního orgánu a aby měli možnost uplatnit svá práva a oprávněné zájmy při zachování efektivního fungování veřejné správy. Při výkladu právní úpravy doručování musí být tato východiska zohledněna. [...]V dané věci z obsahu správního spisu vyplývá, že písemnost obsahující příkaz o uložení pokuty za přestupek byla dne 7. 9. 2009 uložena k vyzvednutí na poště v Moravském Berouně a téhož dne byla účastníkovi řízení zanechána výzva k vyzvednutí uložené poštovní zásilky s poučením o právních důsledcích nevyzvednutí či odmítnutí převzetí. Dne 23. 9. 2009 byla jako nedoručitelná pro nevyzvednutí účastníkem řízení vrácena magistrátu. Nebyla tedy splněna podmínka pro účinné doručení fikcí uvedená v § 23 odst. 4 správního řádu, že je-li to možné a nevyloučil-li to správní orgán, písemnost se po uplynutí 10 dnů vloží do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo; jinak se vrátí správnímu orgánu, který ji vyhotovil. Magistrát vložení do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo nevyloučil, což není sporné. Nebylo také tvrzeno, že takový postup nebyl možný. Naopak na základě skutečnosti, že účastníku řízení byla později obyčejnou zásilkou ze dne 12. 10. 2009 písemnost doručena, se lze domnívat, že vložení písemnosti do schránky možné bylo. Protože si účastník řízení nevyzvedl písemnost v době od 18. do 23. 9. 2009 (tj. v době po uplynutí 10 dnů od uložení), tedy nevyužil pochybení pošty k tomu, aby se s obsahem písemnosti seznámil jiným způsobem než zákonem předvídaným, nelze dospět k závěru, že mu byla doručena přes nedodržení všech podmínek pro uložení písemnosti. Fikce doručení po uplynutí deseti dnů od uložení písemnosti k vyzvednutí se tedy uplatnit nemohla, neboť nedostatek vložení písemnosti do schránky nebyl nijak zhojen.“ Obdobný názor zopakoval sedmý senát i v rozsudku čj. 7 As 125/2013-35. Z tohoto názoru dále vycházel Nejvyšší správní soud i v rozsudcích ze dne 27. 11. 2013, čj. 3 As 58/2013-46, a ze dne 30. 9. 2014, čj. 10 Ads 21/2014-25. [11] Nad rámec rekapitulace judikatury Nejvyššího správního soudu uvedené v usnesení o postoupení věci rozšířený senát uvádí, že lze nalézt i rozhodnutí založená na opačném názoru. V rozsudku ze dne 9. 10. 2014, čj. 4 As 158/2014-25, se uvádí: „Proto ani postup správního orgánu [prvního stupně] při volbě způsobu doručení s následným vhozením písemnosti do domovní schránky po uplynutí úložní doby není vadným. I to správně krajský soud v napadeném rozsudku konstatoval. Ostatně s vložením do domovní schránky správní řád žádné účinky nespojuje, nýbrž byla-li zásilka, kterou se nepodařilo jejímu adresátu fyzicky předat, uložena, nastává tzv. fikce doručení posledním dnem 10denní úložní lhůty, nikoliv až vložením písemnosti do domovní schránky. Vložení má význam pouze informační a zvyšuje se jím pravděpodobnost, že se adresát písemnosti po uplynutí úložní lhůty skutečně dozví, jaká písemnost mu byla na základě právní fikce doručena. Z hlediska účinků doručení fikcí tedy následné vložení písemnosti, po marném uplynutí úložní doby, do domovní schránky nemá jakýkoliv právní význam.“ Tento názor také zaujaly v některých případech krajské soudy (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 1. 4. 2015, čj. 52 A 58/2014-77, rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 2. 2013, čj. 1 A 21/2011-50). [12] Pro založení pravomoci rozšířeného senátu je rozhodné již to, že třetí senát v usnesení o postoupení této věci rozšířenému senátu dospěl k názoru zcela odlišnému od názoru přijatého v rozsudku čj. 7 As 53/2011-83 a v navazující judikatuře a domáhá se jeho popření. Jsou proto dány podmínky pravomoci rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. III.2 Posouzení věci [13] Podle § 23 odst. 4 správního řádu, „[a]dresát se vyzve vložením oznámení o neúspěšném doručení písemnosti do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo, aby si uloženou písemnost ve lhůtě 10 dnů vyzvedl; současně se mu sdělí, kde, odkdy a v kterou denní dobu si lze písemnost vyzvednout. Je-li to možné a nevyloučil-li to správní orgán, písemnost se po uplynutí 10 dnů vloží do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo; jinak se vrátí správnímu orgánu, který ji vyhotovil.“ [14] Podle § 24 odst. 1 správního řádu, „[j]estliže si adresát uložené písemnosti písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla k vyzvednutí připravena, nevyzvedne, písemnost se považuje za doručenou posledním dnem této lhůty“. [15] Rozhodná otázka, kterou se rozšířený senát musí v předložené věci zabývat, je, zda nevhození uložené a nevyzvednuté zásilky do vlastních rukou po uplynutí úložní doby do schránky adresáta vylučuje vznik fikce náhradního doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu. [16] Rozšířený senát se v této otázce přiklonil k názoru předkládajícího senátu. [17] Nejprve z hlediska samotného gramatického výkladu je třeba uvést, že § 24 odst. 1 neuvádí jako podmínku fikce „náhradního doručení“ následné vhození do schránky adresáta. Toto ustanovení počítá především s tím, že zásilka má být uložena a připravena k vyzvednutí. S tím samozřejmě neodmyslitelně souvisí nutnost vyzvání adresáta, aby si zásilku vyzvedl a s tím související poučení. Další podmínkou pro náhradní doručení uvedenou výslovně v § 24 odst. 1 je uplynutí úložní doby, resp. lhůty pro její vyzvednutí, aniž by byla zásilka vyzvednuta. [18] Předkládající senát rovněž přiléhavě upozornil na záměr historického zákonodárce vyjádřený v důvodové zprávě k návrhu zákona posléze přijatého a publikovaného pod č. 7/2009 Sb. V průběhu projednávání v Poslanecké sněmovně byla nová úprava doručování původně zamýšlená pouze pro občanské soudní řízení rozšířena s určitými nepodstatnými modifikacemi i na správní řízení a daňové řízení novelizací rovněž správního řádu a daňového řádu. Důvodová zpráva (sněmovní tisk č. 478/0, volební období 2006-2010, www.psp.cz) k nově zaváděnému vhození do schránky adresáta uvádí: „U písemností, které jsou doručovány do vlastních rukou, lze spatřovat rozdíl od současné právní úpravy ve sjednocení doby, po kterou je písemnost uložena v trvání 10 dní. Po uplynutí lhůty 10 dnů se písemnost považuje za doručenou. Při doručování do vlastních rukou se po uplynutí desetidenní úložní doby písemnost nevrací soudu, ale je vhozena do schránky adresáta. I když vhození do schránky nemá žádné právní účinky, zvyšuje se tím pravděpodobnost, že se účastník po uplynutí úložní doby dozví, jaká písemnost mu byla doručena. Vhození do schránky je jedním ze změkčovacích institutů ve fikci doručení. Každý má povinnost dbát o svoji poštovní schránku tak, aby byla správně označená a zabezpečená.“ Z tohoto je zřejmé, že úmyslem zákonodárce nebylo vázat vznik fikce doručení na následné vhození, nicméně toto vhození zavedl jako „změkčující“ institut zvyšující komfort občanů, kterým bylo fikcí doručeno. Důvodová zpráva vedle toho zdůrazňuje, že prostředkem k odstranění tvrdosti v případě fikce doručení je institut neúčinnosti doručení (nyní srov. § 24 odst. 2 správního řádu). [19] Citovaná důvodová zpráva zároveň uvádí největší slabiny předchozí právní úpravy doručování, které měly být novelou odstraněny: „Systém doručování se zdá být největším problémem současné české justice. Soudy zejména prvního a druhého stupně tíží problémy s efektivitou a spolehlivostí doručování. Samotná úprava je příliš rozsáhlá, složitá a kazuistická a často způsobuje nižší právní jistotu v českém právním řádu. V současné právní úpravě neexistuje odpovědnost účastníka za existenci adresy pro doručování a ochranu vlastních zájmů. I v případě, že je doručováno na adresu uvedenou v centrální evidenci obyvatel, je možné účinnost doručení popřít.“ Tato důvodová zpráva se týká původního vládního návrhu zákona, kterým měla být změněna úprava doručování pouze v občanském soudním řádu, v průběhu projednávání návrhu zákona ve sněmovně ovšem byla do návrhu doplněna shodná změna předpisů o doručování ve správním řádu, proto lze záměr zákonodárce vyjádřený v důvodové zprávě vztáhnout i na tento předpis. Pokud tedy úmyslem zákonodárce bylo zvýšit efektivitu doručování, právní jistotu zúčastněných osob a odpovědnost adresátů, výklad přijatý v rozsudku čj. 7 As 53/2011-83 míří zcela opačným směrem. I v případě doručování na správnou adresu trvalého pobytu totiž opětovně vytváří prostor pro zpochybnění účinnosti doručení dohady o existenci a přístupnosti domovní schránky, do níž bylo či nebylo možno zásilku vložit, jako tomu je v nyní posuzovaném případě. Shora citované rozsudky ve věcech sp. zn. 3 As 58/2013 a sp. zn. 10 Ads 21/2014 svědčí o tom, že lze vést donekonečna spory o tom, zda vložení do schránky po uplynutí tří dnů, popř. deseti či více dnů po uplynutí úložní doby již znamená vyloučení fikce náhradního doručení, či nikoli. Adresát, kterému po uplynutí úložní doby nebyla vhozena zásilka do schránky, by byl v nejistotě, zda zásilka byla či nebyla doručena v závislosti na tom, zda správní orgán vložení do schránky vyloučil, či nikoli (přičemž správní orgán ohledně této otázky disponuje určitou diskrecí, kterou lze jen obtížně přezkoumat). Výklad, který takto oslabuje základní účel právní úpravy doručování písemností, je dle rozšířeného senátu třeba odmítnout. [20] Účelem shora uváděné novelizace právní úpravy doručování zákonem č. 7/2009 Sb. bylo dále mj. sjednocení právního režimu doručování v občanském soudním řízení (resp. i soudním řízení správním) a úpravy doručování v řízení správním (srov. pozměňovací návrh ústavněprávního výboru, sněmovní tisk č. 478/2). Rozšířený senát respektuje, že výklad příslušných ustanovení občanského soudního řádu týkajících se této problematiky (tj. § 49 odst. 4) je především úkolem civilních soudů. Jejich judikatura (vedle předkládajícím senátem citovaného usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 4. 2013, sp. zn. 33 Cdo 1002/2013, lze rovněž poukázat na usnesení Vrchního soudu v Praze 12. 9. 2012, čj. 8 Cmo 299/2011-16, které je opakovaně citováno v komentářové literatuře) je vystavěna na názoru, že následné úkony doručujícího orgánu, popř. soudu, po uplynutí úložní doby a nevyzvednutí uložené zásilky, tj. poté, co nastala fikce doručení (vhození zásilky do schránky, vyvěšení sdělení o nemožnosti vložení dle § 49 odst. 4 na konci o. s. ř.) mají pouze pořádkový charakter a nejsou podmínkou pro náhradní doručení. Stejný názor zcela jednotně zastává i dostupná komentářová literatura k občanskému soudnímu řádu (Lavický, P. a kol. Občanský soudní řád. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 1116; Jirsa, J. Občanský soudní řád. Soudcovský komentář. Praha: Havlíček Brain Team, 2013, § 49; Svoboda, K. a kol. Občanský soudní řád. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 190). [21] Rozšířený senát má za to, že odlišný výklad obdobných procesních institutů ve správním řádu na jedné straně a v občanském soudním řádu na straně druhé by vedl k velmi neblahým následkům, tj. ke zvýšení nežádoucí entropie v právu a narušení právní jistoty adresátů práva a jejich důvěry v právo. [22] Ostatně i ve vztahu k správnímu řádu doktrína zaujala stanovisko, že vhození do schránky není podmínkou pro aplikaci fikce doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu. Tento názor zaujal i veřejný ochránce práv ve stanovisku ze dne 25. 4. 2013, sp. zn. 4807/2012/VOP/MK: „Adresát písemnosti tedy po uplynutí úložní doby nalezne v ideálním případě v poštovní schránce nebo na jiném vhodném místě jak oznámení o neúspěšném doručení písemnosti, tak i poučení o právních důsledcích, a samotnou doručovanou písemnost. V případě, kdy nedojde k realizaci § 23 odst. 4 věty druhé správního řádu, nalezne adresát ve schránce nebo na jiném vhodném místě jen oznámení o neúspěšném doručení písemnosti a poučení, z nějž ale musí být zřejmé, kdo písemnost odesílal, včetně adresy (viz § 23 odst. 5 věta druhá). Rozdíl mezi oběma případy je tedy zřejmý a co se týče možností adresáta, pak nevložení zásilky do schránky nebo na jiné vhodné místo bez náležitých důvodů je pro něj nepochybně méně komfortní, avšak nemá zásadně negativní dopad. Aby se adresát mohl seznámit s obsahem doručované (a v té době již formálně doručené) písemnosti, musí vynaložit určité úsilí, kontaktovat úřad, a buď jej požádat o opětovné zaslání písemnosti, nebo si ji vyzvednout osobně, nebo zvolit jiný vhodný postup. Toto nepohodlí adresáta podle mého názoru není natolik zásadní, aby bylo důvodem pro odpadnutí účinků fikce doručení. V novelizaci ustanovení § 23 odst. 4 správního řádu shledávám především zakotvení vstřícnosti úřadu vůči adresátovi, neboli formulační vyjádření principů dobré správy. [...] Rovněž považuji za vhodné zmínit, že správní řád upravuje možnost adresáta zvrátit či zmírnit účinky doručení. Jedná se o instituty upravené v § 24 odst. 2 - žádost o určení neplatnosti doručení a § 41 - žádost o navrácení v předešlý stav.“ Rovněž komentář Josefa Vedrala ke správnímu řádu (srov. citaci v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu) zastává tento názor. (Pro pořádek lze zmínit i komentář Jemelka, L. a kol. Správní řád. Komentář. 5. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 143-144, který korektně uvádí obě judikatorní linie.) Rozsudek čj. 7 As 53/2011-83 byl odbornou veřejností podroben kritice (srov. Potměšil, J. Sporné přestupkové judikáty NSS V., publikováno na blogu Jiné právo dne 26. 1. 2012, http://jinepravo.blogspot.cz). [23] Analogické ustanovení daňového řádu týkající se doručení písemností určených do vlastních rukou adresáta fikcí (tj. § 47 tohoto zákona) je rovněž vykládáno shodným způsobem jako obdobná ustanovení jiných procesních řádů. To lze opět doložit komentáři, např. Lichnovský, O. a kol. Daňový řád. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 182: „Komentované ustanovení upravuje postup doručovatele u písemností, u nichž nastala fikce doručení podle odstavce 2, tj. doručovaná písemnost nebyla v úložní lhůtě adresátem převzata, resp. vyzvednuta. V případě, že správce daně, o jehož písemnost jde, tento postup předem nevyloučí, a pokud se na daném místě nenachází vhodná či obdobná schránka, vhodí doručovatel zásilku obsahující nepřevzatou písemnost do této adresátovy schránky, bez ohledu, zda šlo o písemnost určenou k doručení do vlastních rukou. Vhození písemnosti do schránky adresáta nemá žádné právní účinky, zvyšuje se jím však pravděpodobnost, že se adresát písemnosti po uplynutí úložní doby skutečně dozví, jaká písemnost mu byla na základě fikce doručení doručena.“ Stejný názor byl vyjádřen i v dalším komentáři k daňovému řádu, který byl citován v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu (srov. Šimek, K. K § 47 In: Baxa, J. a kol. Daňový řád. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2011). [24] Rozšířený senát se tedy vzhledem k výše uvedenému přiklonil k názoru, že na uplatnění fikce doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu nemá vliv skutečnost, zda následně došlo ke vhození uložené písemnosti do schránky adresáta. Tato povinnost má za účel určité zvýšení komfortu adresátů a vzhledem k tomu, že její realizace je vázána na řadu podmínek, nelze při jejím nesplnění dovozovat to, že by doručení fikcí nenastalo. Rozšířený senát si je vědom toho, že právní úprava fikce doručení představuje značný zásah do práva občanů na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Toto omezení základního práva může být přípustné, pokud je to nezbytné pro ochranu důležitého veřejného zájmu a práv a svobod ostatních občanů. To je v daném případě podle názoru rozšířeného senátu naplněno, neboť fikce doručení, jejímž účelem je zabránit, „aby účastníci řízení nemohli nepřebíráním písemností bez relevantního důvodu bránit postupu soudního řízení a prodlužovat tak jeho délku, není s principem právní jistoty v žádné kolizi“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2013, sp. zn. III. ÚS 272/13, č. 106/2013 Sb. ÚS). Rozšířený senát si je rovněž vědom toho, že „smyslem jakékoliv právní fikce je umožnit, aby se za existující považovala situace, která je zjevně v rozporu s realitou a která dovoluje, aby z ní byly vyvozeny odlišné právní důsledky než ty, které by plynuly z pouhého konstatování faktu. Z tohoto důvodu představuje nástroj výjimečný, striktně určený k dosažení právní jistoty jako jednoho z hlavních ústavních postulátů v podmínkách právního státu. Aby přitom mohla splnit svůj takto vymezený účel, musí respektovat všechny náležitosti, které s ní zákon spojuje. Jen v takovém případě je soud oprávněn její naplnění konstatovat“ (nález Ústavního soudu ze dne 1. 10. 2015, sp. zn. IV. ÚS 883/15). [25] Rozšířený senát má však za to, že zákonné požadavky pro vznik fikce doručení jsou splněny i v případě, že z některého důvodu k následnému vložení doručované písemnosti do schránky adresáta nedošlo. Podmínkou ústavnosti institutu doručení fikcí je rovněž prostředek zajišťující proporcionalitu zásahu do práv účastníků řízení prostřednictvím zohlednění situací, kdy si adresát uloženou zásilku bez svého zavinění nemohl vyzvednout z objektivních důvodů. Takovým prostředkem je možnost požádat o určení neplatnosti doručení dle § 24 odst. 2 správního řádu. Rozšířený senát tak dospěl k závěru, že jím přijatý výklad § 24 odst. 1 správního řádu je i v souladu s ústavním pořádkem. III.3 Aplikace na posuzovaný případ [26] Následně rozšířený senát přijatý výklad § 24 odst. 1 správního řádu aplikoval na konkrétní věc. [27] Sporná zásilka byla správním orgánem prvního stupně odeslána žalobci na jeho adresu trvalého pobytu v Plzni. Dne 15. 11. 2013 nebyl žalobce na této adrese zastižen, proto mu byla zanechána výzva a poučení (byla zaškrtnuta příslušná možnost na doručence a na obálce je odtržena příslušná chlopeň s poučením) a zásilka byla uložena na příslušné poště (Plzeň 71). Žalobce si zásilku v této lhůtě nevyzvedl. (Poté byla zásilka nedopatřením zaslána na starší dosílkovou adresu a vrácena zpět poště Plzeň 71, což bylo vysvětleno sdělením pošty na základě reklamace ze dne 21. 3. 2014, které je založeno ve spise správního orgánu.) Zásilka byla následně dne 2. 12. 2013 vrácena správnímu orgánu prvního stupně s tím, že vložení do schránky nebylo možné. K tomu pracovník pošty dopsal „neznámý“. [28] Rozšířený senát uzavírá, že podmínky pro doručení předvolání ze dne 12. 11. 2013 fikcí byly naplněny (správná doručovací adresa, žalobce byl vyzván k vyzvednutí písemnosti a poučen, uplynula úložní doba a žalobce si doručovanou písemnost na příslušné poště nevyzvedl). Spekulace krajského soudu o tom, zda žalobce měl, či neměl přístupnou domovní schránku, do níž by zásilka mohla být vložena, jsou z hlediska posouzení toho, zda došlo k doručení předvolání dle § 24 odst. 1 správního řádu, nadbytečné. Zásilka byla tudíž doručena uplynutím desátého dne od uložení, tj. v pondělí 25. 11. 2013. IV. Závěr [29] Rozšířený senát shrnuje, že na uplatnění fikce doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu nemá vliv skutečnost, zda po uplynutí úložní doby došlo ke vhození doručované písemnosti do schránky adresáta. Odlišné stanovisko soudce Karla Šimky Úvod Rozhodnutí většiny považuji za hajitelné, přesto však myslím, že rozšířený senát měl věc posoudit opačně. Argumenty ve prospěch závěru, že dodržení správného postupu v souvislosti s vložením písemnosti po uplynutí 10 dnů do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo je (vyjma případů, kdy tak učinit nelze nebo učiněno být z dobrých důvodů nemá) nutnou podmínkou nastání fikce doručení, jsou podle mého soudu silnější než argumenty opačné, k nimž se přiklonila většina. Argument objektivně teleologický Základním smyslem a účelem vložení písemnosti do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo bylo nepochybně zvýšení doručovacího komfortu adresáta. Jasně to plyne z důvodové zprávy k příslušnému návrhu zákona, z níž cituje i většina rozšířeného senátu. Jinak řečeno, zákonodárce se zde - kupodivu - pokoušel něco rozumného „udělat pro lidi“, a ne je, jak to jinak rád dělá, obtěžovat dalšími a dalšími zatěžujícími regulacemi. Historický zákonodárce zde vycházel ze zcela logické a myslím, že i realitě odpovídající představy, že převážná většina lidí je rozumná a zodpovědná. Takoví lidé mají domovní schránku, kterou si v rozumných intervalech, ne však nezbytně každý den, vybírají a obecně vzato se nevyhýbají přebírání písemností. Nezřídka jsou však zaměstnaní či jinak zaneprázdnění a jsou jen rádi, pokud je doručování písemností bude co nejméně obtěžovat. Stane-li se, že nebudou při doručování zastiženi, uvítají, že se mohou spolehnout, že v řádu dní po uplynutí úložní lhůty jim bude vhozena doručovaná písemnost do domovní schránky, takže nebudou muset ztrácet čas s jejím vyzvedáváním na poště. Vložení do domovní schránky dává adresátům zvýšený komfort ve volbě buď si písemnost vyzvednout na poště v úložní lhůtě, mají-li na to čas, anebo se k písemnosti dostat tak, že jim bezprostředně po uplynutí úložní lhůty bude vhozena do domovní schránky, kde ji naleznou. Rozšířený senát tento záměr zákonodárce svým většinovým rozhodnutím fakticky vytuneloval, když připustil, že výše popsaná právní úprava sice i nadále platí a zavazuje ty, kdo doručují, nicméně bez jakýchkoli přímých sankcí. Jinak řečeno, nyní je úplně jedno, zda doručovatel bude v případě, že jsou splněny podmínky stanovené zákonem, takže písemnost by měla být do domovní schránky adresáta vložena, vskutku tak postupovat, anebo nikoli. Donucení k zákonnému postupu formou správního dozoru uvnitř veřejné správy je zde při obrovském množství doručovaných písemností iluzorní; toho si byla jistě vědoma i většina rozšířeného senátu, jen jí to zkrátka a dobře nevadilo. Písemnost tak bude účinně doručena fikcí i v případě, že doručovatel flagrantně poruší zákon a písemnost vrátí správnímu orgánu, pro který doručuje, i když v místě doručování domovní schránka adresáta byla a ani nic jiného (např. střet zájmů majitelů domovní schránky, třeba v případě rozvádějících se manželů) nebránilo vložení písemnosti do této schránky. Většině rozšířeného senátu vyčítám, že přikloněním se k výkladu, že případné pochybení v souvislosti s vložením do domovní schránky nemá vliv na účinnost doručení fikcí, vyrobila z § 23 odst. 4 věty druhé správního řádu imperfektní normu. Takové normy právní řád zásadně nemá obsahovat, neboť tím rezignuje na to, co mu má být nejvlastnější – a sice že právní pravidla jsou právní proto, že zavazují, takže pokud dodržována nejsou, má to následky. Argumenty ostatní Mám za to, že argument objektivně teleologický měl v dané věci jasně převážit nad všemi ostatními. Nicméně i jiné argumenty podle mého soudu svědčí ve prospěch závěru, který zastávám a k němuž se většina nepřiklonila. Systematické zařazení věty druhé v § 23 odst. 4 správního řádu podle mého svědčí vcelku jasně závěru, že stejně jako je podmínkou doručení fikcí to, co je stanoveno ve větě první uvedeného odstavce, je jeho podmínkou i to, co je stanoveno ve větě druhé. Tedy že podmínkou doručení fikcí ve smyslu § 24 odst. 1 správního řádu je a) jednak vložení oznámení o neúspěšném doručení písemnosti do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo, aby si uloženou písemnost ve lhůtě 10 dnů vyzvedl, b) jednak sdělení, kde, odkdy a v kterou denní dobu si lze písemnost vyzvednout, a konečně c) vložení písemnosti (neprodleně, tj. nejbližší pracovní den) po uplynutí 10 dnů úložní lhůty do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo, bylo-li to možné (tj. byla-li v místě doručování domovní schránka nebo tam bylo jiné vhodné místo, kam bylo možno písemnost dát) a nevyloučil-li to (z dobrých důvodů, a jen z nich, dodávám; typicky pro již zmíněný možný střet zájmů s jinou osobou, která má přístup do dotyčné domovní schránky) správní orgán. Jinak řečeno – pokud by podmínkou doručení bylo to, co je ve větě první § 23 odst. 4 správního řádu, ale ne to, co ve větě druhé, jak bychom to poznali? Z § 24 odst. 1 správního řádu stěží – ten pouze říká, že „[j]estliže si adresát uložené písemnosti písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla k vyzvednutí připravena, nevyzvedne, písemnost se považuje za doručenou posledním dnem této lhůty“. Neříká však nic o tom, co vše musí být vedle uplynutí úložní lhůty dále splněno, aby doručení fikcí bylo účinné. Přitom je zřejmé, že takových dalších podmínek je celá řada – začínají například již tím, že je doručováno na adresu, která je podle zákona doručovací adresou adresáta. Jistě však je podmínkou účinnosti doručení fikcí i to, že při doručování se postupovalo tak, že doručovatel učinil vše zákonem předepsané, aby se adresát o doručení písemnosti pokud možno dozvěděl či dozvědět mohl, tedy především oznámil adresátu správným způsobem neúspěšné doručení. Pokud je nezbytné k účinnosti fikce doručení učinit toto oznámení, proč by nemělo být stejně tak nezbytné vložit po uplynutí úložní lhůty písemnost do domovní schránky adresáta? Argument nutnosti jednotného přístupu k institutu doručování napříč jednotlivými procesními úpravami (v daném případě občanský soudní řád, soudní řád správní, správní řád a daňový řád) je jediný, který má ve stanovisku většiny opravdu silnou váhu. V obecné rovině se s ním plně ztotožňuji. Je opravdu krajně nežádoucí, aby jeden a tentýž institut byl ve dvou různých zákonech vykládán dvěma nejvyššími obecnými soudy odlišně. V daném případě bych však většině rozšířeného senátu doporučil podrobně analyzovat argumentaci v jí odkazovaných rozhodnutích Nejvyššího soudu a Vrchního soudu v Praze. Mám za to, že argumenty v těchto judikátech uvedené se s objektivním účelem vložení písemnosti do domovní schránky nevypořádávají dostatečně, a již vůbec v těchto rozhodnutích není provedeno vážení jednotlivých argumentů svědčících pro jednu, či druhou z výkladových variant, jež rozšířený senát posuzoval. V podstatě se v nich praví toliko to, že účinky doručení fikcí nastávají uplynutím 10 dnů od uložení a že vložení, nebo nevložení písemnosti do schránky na tomto účinku nic nemění. O tom, že vložení písemnosti do schránky nijak nesouvisí s desetidenní úložní lhůtou, přitom není a nikdy nebylo sporu. Spor je jen a pouze o to, zda nevložení písemnosti do schránky, ač vložena být měla, vede k tomu, že ač byla písemnost řádně uložena na zákonem předepsaných 10 dní, fikce doručení přesto nenastala. Mám za to, že při pečlivé analýze judikátů Nejvyššího soudu a Vrchního soudu v Praze by většina musela dojít k závěru, že jejich argumentace není dostatečně přesvědčivá. V takovém případě by byly na místě dvě varianty dalšího postupu. Za prvé se ve jménu jednoty a bezrozpornosti interpretace práva „podvolit“ právnímu názoru sice ne dost přesvědčivému, leč široce praktikovanému, a zkrátka dát přednost aplikační praxi před argumentačním ideálem. Za určitých okolností bych s tím uměl žít; jak říká klasik, summum ius, summa iniuria, a někdy je řešení praktické, byť nedokonalé a možná trochu nespravedlivé lepší než to, které plně odpovídá ideálu spravedlnosti, leč je nelze v reálném životě účinně naplňovat. Anebo za druhé mohl rozšířený senát shledat, že v daném případě je třeba i za cenu (nejspíše jen dočasného) narušení jednoty a bezrozpornosti interpretace práva dát přednost argumentům konkurujícím a třeba tím „vyzvat“ Nejvyšší soud k důkladnějšímu promyšlení věci a případné judikaturní polemice. Rozšířený senát se však „podvolil“ takříkajíc předem, aniž by uvedené střetávající se hodnoty poměřil, třebaže v jiných případech se argumentačně podloženého střetu s judikaturou Nejvyššího soudu nebál (viz bod 29 usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 11. 2010, čj. 5 Afs 86/2009-55, č. 2242/2011 Sb. NSS). Argumentace v odborné literatuře, na kterou většina odkazuje, pak v podstatě vychází z judikatury, aniž by šla dále. Jedinou výjimkou opravdu poctivě vedené úvahy je text Jana Potměšila na blogu Jiné právo, který ovšem celou věc vidí – což je korektní, a já takový otevřený a nic neskrývající pohled vítám, jakkoli s ním nesouhlasím – z pohledu správních orgánů a jejich „komfortu“ při výkonu jejich pravomocí. Konečně k argumentu záměru historického zákonodárce: Souhlasím s většinou, že historický zákonodárce nevnímal splnění podmínek ohledně vložení do domovní schránky striktně vzato jako podmínku účinnosti fikce doručení. Z důvodové zprávy nicméně podle mého plyne především to, že institutem vložení do domovní schránky se zavádí jakýsi nadstandard oproti dosavadnímu stavu. Ani z důvodové zprávy k příslušnému návrhu zákona, ani z rozpravy při projednávání návrhu v Poslanecké sněmovně však neplyne jasně vyřčený zákaz vykládat nová ustanovení tak, že mají být součástí podmínek účinnosti fikce. Historický zákonodárce sice nezamýšlel, aby se dodržení podmínek vložení písemnosti do domovní schránky stalo součástí podmínek účinnosti fikce doručení, nicméně jeho vůle v tomto ohledu není vyjádřena natolik silně a není natolik centrálním bodem jeho zákonodárného záměru, aby ji nebylo možno překonat kombinací silného argumentu objektivně teleologického a o něco slabšího, přesto však stále velmi silného argumentu systematického, jak jsem se je oba pokusil nastínit výše. Mám za to, že přesně takto měla většina postupovat. Závěr Mrzí mě, že většina rozšířeného senátu nebyla na správní orgány dostatečně přísná a že po nich nepožaduje, aby zákonem předepsaná pravidla doručování dodržovaly bezezbytku a pod účinnou sankcí neúčinnosti fikce doručení.

decision_1022.txt

k § 142 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) V rámci řízení o určení právního vztahu dle § 142 správního řádu nelze rozhodovat o určení, zda a kdy došlo k doručení jiného rozhodnutí téhož správního orgánu účastníku řízení (žadateli), případně zda a kdy nastala právní moc a vykonatelnost takového rozhodnutí. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 1. 2017, čj. 2 Ads 140/2016-23) Věc: Muhammed A. proti Státnímu úřadu inspekce práce o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného. Krajský soud usnesením ze dne 10. 12. 2012 odmítl žalobcovu dřívější žalobu, směřující proti příkazu Oblastního inspektorátu práce pro Ústecký kraj a Liberecký kraj („oblastní inspektorát“) ze dne 26. 6. 2012, jímž byla žalobci uložena pokuta ve výši 250 000 Kč za správní delikt umožnění výkonu nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bod 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Dle zjištění krajského soudu byl příkaz doručen žalobci na doručovací adresu fikcí. Jako důvod pro odmítnutí uvedené žaloby krajský soud označil nevyčerpání řádných opravných prostředků před podáním žaloby. Poté, co oblastní inspektorát na výzvu krajského soudu uvedl, že žalobce nepodal proti příkazu opravný prostředek, zjistil krajský soud z obsahu spisu oblastního inspektorátu, že žalobce zaslal oblastnímu inspektorátu toliko přípis označený jako „stížnost a žádost o zaslání rozhodnutí“, přičemž i v případě, že by se materiálně jednalo o odpor proti příkazu, by tento byl dle krajského soudu podán opožděně. Krajský soud uzavřel, že uvedená žaloba není přípustná ve smyslu § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Obiter dictum pak krajský soud v odmítavém usnesení konstatoval, že „[c]estou, jak je možné se domáhat autoritativního zjištění, že odpor byl i přes názor správního orgánu podán včas, je dle soudu podání žádosti o vydání deklaratorního rozhodnutí dle § 142 správního řádu o tom, že právní vztah nevznikl, neboť bylo vydáno nepravomocné rozhodnutí“. V reakci na tuto konstataci krajského soudu požádal žalobce přípisem ze dne 7. 1. 2013 (doplněným dne 23. 1. 2013) oblastní inspektorát o vydání rozhodnutí dle § 142 správního řádu, kterým by bylo deklaratorně rozhodnuto, že příkaz není v právní moci, protože žalobci nebyl řádně doručen, a že z tohoto důvodu proti příkazu nemohl být ani podán odpor, ale pouze stížnost. Rozhodnutím ze dne 20. 2. 2013 pak oblastní inspektorát o uvedené žádosti žalobce rozhodl tak, že „[r]ozhodnutí OIP ze dne 26. 6. 2012 [...] bylo doručeno, resp. v souladu s § 24 odst. 1 správního řádu je dne 9. 7. 2012 považováno za doručené účastníkovi řízení o správním deliktu podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti Muhammed A., na jím určenou adresu pro doručování, dnem 18. 7. 2012 je pravomocné a dnem 3. 8. 2012 je vykonatelné“. V odůvodnění tohoto rozhodnutí oblastní inspektorát předně odkázal na výše citovaný názor krajského soudu stran možnosti vydání deklaratorního rozhodnutí dle § 142 správního řádu o tom, že právní vztah nevznikl, neboť bylo vydáno nepravomocné rozhodnutí. Svou příslušnost k rozhodnutí o žalobcově žádosti dovodil oblastní inspektorát „ze skutečnosti, že vedl předcházející správní řízení o správním deliktu podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, k němuž byl příslušný podle § 5 odst. 1 písm. 1) bodu 1 zákona o inspekci práce, § 141 odst. 4 zákona o zaměstnanosti a § 11 odst. 1 písm. a) správního řádu a v jehož rámci byl příslušný také k vydání předmětného rozhodnutí, kterým byl založen právní vztah, o němž má být rozhodnuto“. Ohledně naplnění podmínky prokázání nezbytnosti vydání rozhodnutí o určení právního vztahu k uplatnění práv žadatele (žalobce) usoudil oblastní inspektorát kladně proto, že žalobci je třeba umožnit vyčerpání všech opravných prostředků ve smyslu § 68 odst. 1 písm. a) s. ř. s. tak, aby mohl u krajského soudu přípustně podat žalobu dle § 65 s. ř. s. proti příkazu, a že je též třeba postavit najisto, zda žalobci byl příkaz řádně doručen, což je předpokladem pro podání odporu proti příkazu vůbec. Oblastní inspektorát v řízení vedeném dle § 142 provedl důkaz poštovní obálkou, ve které byl příkaz žalobci doručován. Dospěl pak k závěru, že žalobci byl příkaz doručen fikcí v souladu s § 24 odst. 1 ve spojení s § 23 odst. 4 správního řádu, jelikož bylo dostatečně prokázáno, že žalobci byla zanechána výzva k vyzvednutí uložené písemnosti (příkazu) a žalobci se nepodařilo tuto skutečnost vyvrátit. Žalobce se proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně odvolal. Žalovaný pak svým rozhodnutím ze dne 2. 5. 2013 zamítl žalobcovo odvolání a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u krajského soudu, který rozsudkem ze dne 23. 5. 2016, čj. 15 A 76/2013-36, rozhodl tak, že zrušil rozhodnutí stěžovatele, stejně jako jemu předcházející rozhodnutí oblastního inspektorátu ze dne 20. 2. 2013 a věc vrátil stěžovateli k dalšímu řízení. V odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud nejdříve konstatoval, že se správní orgány zabývaly žalobcovou žádostí o určení právního vztahu správně toliko v rozsahu přezkumu naplnění podmínek pro vydání příkazu a řádnosti doručení příkazu žalobci. Naplnění podmínek pro vydání rozhodnutí ve věci správního deliktu žalobce dle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti (ke dni 26. 6. 2012, kdy byl příkaz vydán) přitom nebylo mezi stranami řízení o žalobě sporné, na rozdíl od výsledku posouzení řádnosti doručení příkazu žalobci. Dle krajského soudu správní orgány pochybily, když dospěly k závěru o řádnosti doručení příkazu žalobci i za situace, kdy poštovní obálka s doručovaným příkazem nebyla po uplynutí úložní doby vhozena do poštovní schránky žalobce. Ze správního spisu totiž dle zjištění krajského soudu nevyplývá, že by vložení doručované poštovní obálky s příkazem do schránky žalobce nebylo možné, ani že by oblastní inspektorát vložení do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo ve smyslu § 23 odst. 4 správního řádu vyloučil. Rozhodnutí krajského soudu napadl žalovaný (stěžovatel) kasační stížností. V ní podotknul, že v otázce, zda lze, aby orgány inspekce práce v řízení dle § 142 správního řádu deklaratorně rozhodly o tom, zda právní vztah vznikl, či nevznikl, se řídil právním názorem krajského soudu, vyjádřeným ve shora citovaném usnesení ze dne 20. 12. 2012. Dle stěžovatele krajský soud v tomto ohledu vycházel z odborné literatury (Vedral, J. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha: Bova polygon, 2012, s. 1173). Stěžovatel dále uvedl, že mu není známo jakékoli soudní rozhodnutí, které by se k možnosti vydání rozhodnutí o obdobné žádosti vyjadřovalo. K tomu pak dodává, že uvedený názor krajského soudu považuje za nesprávný, poněvadž v důsledku jeho aplikace dochází k obcházení ustanovení o prominutí zmeškání úkonu dle § 41 správního řádu. Touto cestou se mohl žalobce ubírat, případně mohl rovněž dát podnět k zahájení přezkumného řízení. Stěžovatel dodal, že postupem dle § 142 správního řádu by v opačném případě bylo možné kdykoli od vydání příkazu, tedy i po mnoha letech, zpochybnit existenci povinnosti příkazem uložené, což popírá smysl a účel tohoto druhu rozhodnutí. Stěžovatel měl za to, že oblastní inspektorát, stejně jako on sám, byl shora citovaným právním názorem krajského soudu vysloveným v jeho odmítavém usnesení vázán, a pouze z tohoto důvodu bylo o žalobcově žádosti o určení právního vztahu věcně rozhodnuto. Dále pak stěžovatel uvedl, že krajský soud nesprávně posoudil otázku splnění podmínek pro možnost doručení předmětného příkazu fikcí pro marné uplynutí úložní doby. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem a rozhodnutí stěžovatele a věc vrátil stěžovateli k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: Nejvyšší správní soud se v rámci posouzení důvodnosti kasační stížnosti nejdříve zabýval první z výše uvedených kasačních námitek, neboť vzhledem k její povaze by v případě její důvodnosti pozbylo posuzování dalších kasačních námitek smyslu. Podstata této kasační námitky tkví v přesvědčení stěžovatele o nesprávnosti názoru krajského soudu, dle kterého lze v řízení o určení právního vztahu dle § 142 správního řádu deklaratorně rozhodnout, zda určité rozhodnutí bylo jedinému účastníku řízení doručeno, a nabylo tak právní moci. V nynější věci je zřejmé, že žalobce požadoval, aby oblastní inspektorát rozhodnutím deklaroval, že příkaz nenabyl právní moci. Právní moc je přitom vlastností, kterou příkaz jakožto individuální právní (správní) akt získává ze zákona, a to za stanovených podmínek (srov. zejména § 73 ve spojení s § 150 odst. 3 in fine správního řádu) okamžikem nastání právní skutečnosti nabytí právní moci. Žalobce tedy v podstatě žádal oblastní inspektorát nikoli o vydání rozhodnutí o určení právního vztahu, nýbrž o vydání rozhodnutí o určení právní skutečnosti. Dle § 142 odst. 1 správního řádu platí, že „[s]právní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo.“ Odstavec druhý pak uvádí, že „[p]odle odstavce 1 správní orgán nepostupuje, jestliže může o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení anebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního řízení“. Z citovaného zákonného textu vyplývá, že správní orgán žádosti vyhoví a tedy určí právní vztah, je-li (krom dalších) splněna podmínka merita žádosti, tj. označení právního vztahu, který má být příslušným správním orgánem deklarován (určen). Pokud žadatel svou žádost formálně zcela jednoznačně uvede jako žádost o určení právního vztahu dle § 142 správního řádu, avšak v rozporu s tímto údajem požaduje, aby správní orgán deklaroval právní skutečnost, je namístě, aby adresát žádosti v souladu s § 4 odst. 2 a § 45 odst. 2 správního řádu žadateli předestřel povahu vady, kterou jeho žádost trpí, a zároveň jej vyzval k jejímu odstranění. Pokud ani přesto žadatel nespecifikuje právní vztah, o jehož určení žádá, a trvá i nadále na určení právní skutečnosti, nezbude než takovou žádost zamítnout, neboť pro vyhovění žádosti nebyly splněny zákonem stanovené podmínky. Nedostatečná specifikace právního vztahu v žádosti označené jako žádost dle § 142 správního řádu přitom nemá za následek nezahájení řízení (pro neexistenci žádosti). Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se stěžovatelem v tom, že § 142 správního řádu nelze využít k vydání takového rozhodnutí, kterým by se určovalo, zda určité jiné rozhodnutí téhož správního orgánu bylo účastníku určitého řízení doručeno, zda v důsledku doručení nabylo rozhodnutí právní moci a zda je tedy rozhodnutí vykonatelné, případně v jaký den k uvedeným skutečnostem mělo dojít. Pokud oblastní inspektorát takovéto rozhodnutí přesto k žádosti žalobce vydal, jedná se o rozhodnutí nezákonné, neboť pro vyhovění žádosti nebyly dány podmínky. Obdobně pak pochybil stěžovatel, když rozhodnutí oblastního inspektorátu pro rozpor s právními předpisy nezrušil a namísto toho je přezkoumal. Nejvyšší správní soud k tomuto považuje za vhodné poznamenat, že navzdory přesvědčení stěžovatele tento nebyl přísně vzato vázán obiter dictum vysloveným názorem krajského soudu dle usnesení ze dne 10. 12. 2012, čj. 15 A 135/2012-16, neboť daný názor nebyl v rámci uvedeného usnesení názorem nosným, stěžovatel nebyl účastníkem tohoto soudního řízení správního, přičemž správní řízení nemělo v důsledku daného soudního rozhodnutí pokračovat (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Stěžovateli tedy nic nebránilo v uplatnění vlastního právního názoru, nicméně jeho postup byl logický, neboť lze předpokládat, že krajský soud by svůj obiter dictum vyslovený názor držel i v případě žaloby proti rozhodnutí vydanému v této věci. Stěžovatel svým rozhodnutím potvrdil rozhodnutí oblastního inspektorátu, jež považoval za rozporné s právními předpisy, aby posléze svůj vlastní právní názor uplatnil jako kasační námitku v řízení před Nejvyšším správním soudem. Přípustnost takového postupu v nynějším případě zakládá jedině skutečnost, že krajský soud v napadeném rozsudku implicitně potvrdil v usnesení ze dne 10. 12. 2012, čj. 15 A 135/2012-16, okrajově uvedený názor o aplikovatelnosti § 142 správního řádu na případy, kdy je požadována deklarace skutečnosti doručení, právní moci a vykonatelnosti správního rozhodnutí. Jelikož však bylo již výše uvedeno, že takový názor shledává Nejvyšší správní soud nesprávným, nelze než konstatovat, že jeho přijetím se krajský soud dopustil nesprávného posouzení právní otázky, čímž je naplněn stěžovatelem uplatněný kasační důvod dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Kasační stížnost je důvodná a Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbývá, než napadený rozsudek zrušit dle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. Dále s ohledem na skutečnost, že na obdobně nesprávném právním názoru je postaveno i rozhodnutí žalovaného, jsou dány podmínky pro zrušení jeho rozhodnutí dle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., a k vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. V dalším řízení bude žalovaný vázán zde vysloveným právním názorem [§ 78 odst. 5 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud obiter dictum konstatuje, že v důsledku shledání důvodnosti výše vypořádané kasační námitky již nebylo namístě zabývat se další stížní argumentací stěžovatele, spočívající v rozboru důsledků nevhození obálky písemnosti doručované na pokyn správního orgánu držitelem poštovní licence na nastání fikce doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu. Považuje ovšem za vhodné poukázat na nedávné usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2016, čj. 3 As 241/2014-41, v němž byla tato otázka rozřešena následovně: „[N]a uplatnění fikce doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu nemá vliv skutečnost, zda následně došlo ke vhození uložené písemnosti do schránky adresáta.“ Nad rámec potřebného odůvodnění lze jen konstatovat, že posouzení, zda je rozhodnutí o pokutě v právní moci a vykonatelné, je možné v rámci výkonu rozhodnutí, neboť jen vykonatelné rozhodnutí může být exekučním titulem (§ 104 správního řádu, § 176 odst. 1 daňového řádu) a orgán provádějící výkon rozhodnutí se existencí vykonatelného rozhodnutí musí zabývat.

decision_1023.txt

Služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů: zvláštní příplatek; úrok z prodlení k § 120 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb. (v textu jen „zákon o služebním poměru“) k § 99 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení, kterým se ruší rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku podle § 120 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, jako nezákonné, nastávají ex tunc (§ 99 správního řádu), a proto náleží příslušníku bezpečnostního sboru za dobu, kdy mu byl zvláštní příplatek vyplácen v nižší než zákonné výši, úrok z prodlení. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2016, čj. 2 As 139/2016-22) Prejudikatura: č. 1865/2009 Sb. NSS a č. 3383/2016 Sb. NSS. Věc: Jan B. proti Policejnímu prezidentovi Policie České republiky o úrok z prodlení, o kasační stížnosti žalovaného. Ředitel Krajského ředitelství policie Moravskoslezského kraje (správní orgán prvního stupně) rozhodnutím ze dne 21. 6. 2010 snížil žalobci výši zvláštního příplatku podle § 120 zákona o služebním poměru na částku 3 700 Kč. Odvolání proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 12. 2010. K podnětu žalobce byla obě zmíněná rozhodnutí zrušena žalovaným v přezkumném řízení, a to rozhodnutím ze dne 9. 8. 2011, (dále jen „zrušující rozhodnutí“). V návaznosti na toto zrušující rozhodnutí žalobce požádal o doplacení úroku z prodlení z finančních částek, které mu byly zadržovány na základě rozhodnutí prvního stupně o snížení zvláštního příplatku. Jeho žádost správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 23. 10. 2013 zamítl. Odvolání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně následně žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 10. 2. 2014. Proti tomuto rozhodnutí brojil žalobce žalobou, jíž Krajský soud v Ostravě vyhověl a rozsudkem ze dne 21. 4. 2016, čj. 22 Ad 18/2014-30, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud předně objasnil, že právní úpravu o úrocích z prodlení dle občanského zákoníku, lze analogicky aplikovat na případy prodlení s výplatou služebního příjmu. Dále konstatoval, že ze zásady presumpce správnosti správního aktu plyne, že se akt pokládá za bezvadný do doby, než dojde k jeho zrušení či změně. Zrušení správního aktu má účinky ex nunc, a tedy působí pouze do budoucna. V projednávaném případě zde ke dni rozhodování žalovaného dle mínění krajského soudu nebylo žádné rozhodnutí, které by žalovaného opravňovalo nevyplatit úrok z prodlení. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí vydaná ve věci snížení výše zvláštního příplatku byla zrušena, měl žalobce nárok na zvláštní příplatek v původní výši. Splatnost služebního příjmu, a tedy i zvláštního příplatku, upravuje § 128 odst. 1 zákona o služebním poměru. Není-li doplatek vyplacen včas podle zde uvedených pravidel, ocitá se dlužník v prodlení, zatímco věřiteli počínají plynout úroky z takového prodlení. Krajský soud měl za to, že žalobci svědčilo právo na výplatu zvláštního příplatku v původně stanovené výši, na čemž nic nezměnilo to, že bylo vydáno rozhodnutí o jeho snížení, neboť zrušením správního aktu pomíjí i presumpce jeho správnosti. Krajský soud uzavřel, že žalovaný je povinen uhradit žalobci úrok z prodlení z částek odpovídajících zadržované části služebního příjmu za období od 1. 7. 2010 do 31. 12. 2010, která byla žalobci vyplacena v září 2011, a za období od 1. 1. 2011 do 30. 4. 2011, která mu byla vyplacena v listopadu 2011. Na úhradu úroků z prodlení je žalovaný povinen analogicky užít obecné zásady soukromého práva vztahující se k prodlení dlužníka. Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem. Stěžovatel připomněl, že rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku obou stupňů žalovaný zrušil rozhodnutím, které nabylo právní moci dne 1. 9. 2011. Právní mocí zrušujícího rozhodnutí byl nastolen původní stav, který tady byl před vydáním obou rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku, a žalobci tudíž náležel zvláštní příplatek ve výši 4 500 Kč určený předchozím rozhodnutím služebního funkcionáře. Žalobci byl nedoplatek na služebním příjmu za období od 1. 7. 2010 do 31. 12. 2010 doplacen ve služebním příjmu za měsíc září 2011 a za období od 1. 1. 2011 do 30. 4. 2011 ve služebním příjmu za měsíc listopad 2011. Stěžovatel měl za to, že v období od 1. 7. 2010 do 30. 4. 2011 nemohl být v prodlení se splatností služebního příjmu, protože v té době byl zvláštní příplatek vyplácen na základě obou rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku, jejichž správnost byla tehdy presumována. Stěžovatel nemohl být v rozhodné době v prodlení, přestože později byla obě správní rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku zrušena, a domníval se, že nedoplatek vznikl až právní mocí zrušujícího rozhodnutí, tedy ke dni 1. 9. 2011. Nedoplatek však byl uhrazen v nejkratší možné době, a nemohlo tedy dojít k prodlení stěžovatele s jeho splacením. Stěžovatel dodal, že podstatou sporu není to, zda je možné použít soukromoprávní úpravu úroku z prodlení v řízeních ve věcech služebního poměru, ani to, zda ve vztahu k dlužnému služebnímu příjmu vzniká nárok na úroky z prodlení; tyto dvě otázky stěžovatel nerozporuje. V souzené věci lze dle mínění stěžovatele analogicky vycházet z právní úpravy týkající se doplácení služebního příjmu v situaci, kdy došlo ke zrušení rozhodnutí služebního funkcionáře o propuštění ze služebního poměru (§ 44 a § 124 odst. 9 zákona o služebním poměru). V takovém případě zákon příslušníkům úroky z prodlení výslovně nepřiznává. Závěrem stěžovatel uvedl, že úroky z prodlení mají sankční a preventivní účel a jsou namístě tam, kde nebylo v rozporu s právním stavem plněno, což však není tento případ. Uplatnění úroku z prodlení jako sankčního nástroje musí být dle názoru stěžovatele předvídatelné i pro dlužníka. Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobce nesouhlasil se stěžovatelem, podle něhož nemohlo dojít k prodlení se splacením nedoplatku. Žalobce totiž nežádal úrok z prodlení ze splacení nedoplatku, nýbrž z výplaty části služebního příjmu, o niž byl zkrácen nezákonným rozhodnutím. Žalobce odmítl názor stěžovatele o možnosti analogického uplatnění právní úpravy o doplacení služebního příjmu pro případ zrušení rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru. Ustanovení § 124 odst. 9 zákona o služebním poměru vychází dle žalobce z právní fikce upravené v § 44 téhož zákona, kde je uvedeno, že „[d]ojde-li ke zrušení rozhodnutí o skončení služebního poměru příslušníka, jeho služební poměr trvá se všemi nároky“. Proto je také poskytován služební příjem ve výši odpovídající průměrnému služebnímu příjmu, nikoli služební příjem stanovený v rozhodnutí o složkách služebního příjmu. Podle žalobce se zrušením nezákonného rozhodnutí obnovil jeho nárok na výši služebního příjmu v době před vydáním rozhodnutí, pro který je právními předpisy stanoven výplatní termín (konkrétně v § 128 odst. 1 zákona o služebním poměru). Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) [13] Na úvod Nejvyšší správní soud shrnuje, že mezi účastníky není sporu o tom, že žalobce měl v období od 1. 7. 2010 do 30. 4. 2011, ve vztahu k němuž se domáhal zaplacení úroku z prodlení, nárok na zvláštní příplatek jako jednu ze složek služebního příjmu (§ 113 zákona o služebním poměru) ve výši 4 500 Kč. Namísto toho mu byl v předmětném období vyplácen v rámci služebního příjmu zvláštní příplatek ve výši pouze 3 700 Kč, a to podle rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku prvního, resp. druhého stupně. Nesporné je také to, že nedoplatek na zvláštním příplatku byl žalobci uhrazen v měsících září a listopad 2011, a to v důsledku vydání zrušujícího rozhodnutí v přezkumném řízení. [14] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 As 75/2015-17, č. 3383/2016 Sb. NSS, judikoval, že pokud bezpečnostní sbor nevyplatí služební příjem včas, ocitá se v prodlení a příslušník bezpečnostního sboru má nárok na úroky z takového prodlení. Analogicky přitom lze uplatnit soukromoprávní úpravu institutu prodlení a úroku z prodlení. Vzhledem k tomu, že stěžovatel tyto obecné závěry nepopírá, jakož i s ohledem na výše uvedené nesporné skutečnosti, je úkolem Nejvyššího správního soudu v tomto řízení o kasační stížnosti posoudit pouze to, zda se stěžovatel dostal v souvislosti s úhradou části služebního příjmu do prodlení. Klíčovou otázkou je přitom to, jaké účinky byly spojeny se zrušujícím rozhodnutím vydaným v přezkumném řízení. [15] Podle § 99 odst. 1 správního řádu, „[ú]činky rozhodnutí v přezkumném řízení mohou nastat zpětně od právní moci nebo předběžné vykonatelnosti přezkoumávaného rozhodnutí anebo od právní moci nebo předběžné vykonatelnosti rozhodnutí v přezkumném řízení. V rozhodnutí, jímž se ruší nebo mění přezkoumávané rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, správní orgán s ohledem na obsah přezkoumávaného rozhodnutí určí, odkdy nastávají jeho účinky.“ Podle odstavců 2 a 3 citovaného ustanovení pak v zásadě platí, že pokud se v přezkumném řízení ruší nebo mění rozhodnutí, jímž byla uložena povinnost, nastávají účinky rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení ode dne právní moci nebo předběžné vykonatelnosti přezkoumávaného rozhodnutí. Pokud se ruší nebo mění rozhodnutí, jímž bylo přiznáno právo, nastávají účinky rozhodnutí v přezkumném řízení ode dne jeho právní moci nebo předběžné vykonatelnosti. Okolnosti případu však mohou odůvodňovat jiné řešení. [16] Ustanovením § 99 správního řádu je tedy správnímu orgánu dáno v přezkumném řízení ke zvážení, zda účinky rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení nastanou ex tunc, či ex nunc ve vztahu k přezkoumávanému rozhodnutí. Správní orgán je přitom povinen vycházet z kritérií stanovených v odstavcích 2 a 3 tohoto ustanovení, s přihlédnutím ke konkrétnímu obsahu přezkoumávaného rozhodnutí a právním vztahům, které na jeho základě vznikly. Smyslem citovaného ustanovení je minimalizovat škodlivé následky nezákonného rozhodnutí. Proto je preferována ochrana nabytých práv před skutečností, že jich bylo nabyto v rozporu se zákonem, což plyne z toho, že bylo-li přezkoumávaným rozhodnutím přiznáno právo, dochází k jeho zrušení zpravidla s účinky ex nunc (§ 99 odst. 3 věta první správního řádu). Naopak došlo-li k nezákonnému uložení povinnosti, zpravidla se určí, že účinky spojené se zrušením přezkoumávaného rozhodnutí nastávají ex tunc (§ 99 odst. 2 věta první správního řádu; obdobně srov. Jemelka, L. a kol. Správní řád. Komentář. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 470–471). Odborná literatura ke změně a zrušení pravomocného správního aktu v přezkumném řízení také uvádí, že nezákonné správní akty vydané k tíži adresáta je zásadně třeba revokovat s účinky ex tunc a nezákonné správní akty vydané ve prospěch adresáta s účinky ex nunc; pokud by však adresát nezákonnost aktu vydaného v jeho prospěch sám zapříčinil, resp. nejednal v dobré víře, je třeba i takový správní akt revokovat s účinky ex tunc (viz Hendrych, D. a kol. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 236). [17] Stěžovatel, který zrušujícím rozhodnutím v přezkumném řízení zrušil rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku obou stupňů, byl podle § 99 správního řádu povinen určit, odkdy účinky zrušujícího rozhodnutí nastávají. Zrušující rozhodnutí však takový údaj postrádá. Vzhledem k tomu, že předmětem řízení před krajským soudem nebyla zákonnost zrušujícího rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení (nýbrž napadeného rozhodnutí týkajícího se nároku na úhradu úroků z prodlení), nemůže Nejvyšší správní soud v tomto řízení zrušující rozhodnutí zrušit a zavázat žalovaného k tomu, aby chybějící údaj o jeho účincích doplnil. Nejvyššímu správnímu soudu tedy nezbývá, než si o tom, jaké účinky byly se zrušujícím rozhodnutím spojeny, učinit úsudek sám jako o předběžné otázce. [18] Rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku byla dle svého obsahu správními rozhodnutími vydanými v neprospěch žalobce. Na jejich základě sice žalobce měl právo na zvláštní příplatek, bylo to však právo na zvláštní příplatek ve snížené výši. Má-li tedy výsledek přezkumného řízení směřovat k tomu, aby byly co nejvíce minimalizovány nepříznivé následky nezákonného rozhodnutí, jež bylo později zrušeno, je třeba zohlednit zvláštní okolnosti žalobcova případu, jak předpokládá § 99 odst. 3 věta první správního řádu, a vycházet z toho, že ke zrušení obou rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku došlo s účinky ex tunc. Vzhledem k tomu, že podání odvolání proti rozhodnutí prvního stupně o snížení zvláštního příplatku nemělo odkladný účinek, což plyne z § 190 odst. 4 zákona o služebním poměru i z poučení obsaženého v tomto rozhodnutí, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že účinky zrušujícího rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení nastaly již od předběžné vykonatelnosti rozhodnutí prvního stupně o snížení výše zvláštního příplatku. [19] Úsudek Nejvyššího správního soudu o účincích zrušujícího rozhodnutí (tzn. ex tunc) vydaného v přezkumném řízení je ostatně zcela ve shodě s tím, jaké účinky tomuto rozhodnutí přikládaly samy správní orgány (srov. předposlední stranu dole rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nebo sdělení k žádosti o proplacení úroku z prodlení ze dne 1. 12. 2011). Také stěžovatel v napadeném rozhodnutí (s. 3) i ve své kasační stížnosti konstatoval, že zrušující rozhodnutí obnovilo původní stav, který tady byl před vydáním zrušených rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku. O tom, že se zrušujícím rozhodnutím byly spojovány účinky ex tunc, nepochybně svědčí i fakt, že nedoplatek na zvláštním příplatku byl žalobci zpětně uhrazen. [20] Byly-li tedy se zrušujícím rozhodnutím spojeny účinky zrušení ex tunc, bylo třeba od jeho právní moci hledět na obě zrušená rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku jako by nebyla vydána, resp. jako by nevyvolávala žádné právní účinky. Sám stěžovatel správně poznamenal, že se právní mocí zrušujícího rozhodnutí obnovil stav, který tady byl před vydáním rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku. To znamená, že žalobce měl v období od 1. 7. 2010 právo na zvláštní příplatek v původní výši 4 500 Kč. Byl-li mu v tomto období vyplácen zvláštní příplatek pouze ve výši 3 700 Kč, dostal se stěžovatel (resp. správní orgán zodpovědný za výplatu služebního příjmu) do prodlení s úhradou nedoplatku ve výši 800 Kč v každém jednotlivém měsíci, kdy byl žalobci vyplácen zvláštní příplatek nižší, než na jaký měl právo. [21] Stěžovatelova argumentace presumpcí správnosti obou rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku nemůže obstát. S oběma těmito rozhodnutími sice byla spojena domněnka (předpoklad), že jsou správná a zákonná, presumpce správnosti však umožňovala prokázání opaku. V žalobcově případě byl tento opak prokázán v rámci přezkumného řízení, kdy byla rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku zrušena z důvodu nezákonnosti. Na obě správní rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku tak bylo třeba nazírat jako na bezvadná pouze do doby jejich zrušení. Jejich pravomocným zrušením v přezkumném řízení s účinky ex tunc došlo k prolomení presumpce správnosti. V důsledku toho je nutno pokládat postup správních orgánů, které žalobci vyplácely zvláštní příplatek v nižší výši, zpětně za nesprávný a nezákonný, třebaže v době, kdy tak činily, postupovaly v souladu s rozhodnutími, jejichž správnost byla tehdy presumována. [22] Na základě shora uvedeného lze uzavřít, že dílčí závěr krajského soudu, že ke zrušení rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku došlo s účinky ex nunc, byl nesprávný, neboť krajský soud nezohlednil právní úpravu podle § 99 správního řádu dopadající na tento případ. Z důvodů vyslovených výše proto Nejvyšší správní soud koriguje závazný právní názor krajského soudu tak, že ke zrušení obou rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku došlo s účinky ex tunc. Celkový závěr krajského soudu, že se stěžovatel dostal do prodlení s úhradou části zvláštního příplatku, a tudíž je povinen zaplatit žalobci úroky z prodlení vztahující se k období od 1. 7. 2010 do 30. 4. 2011 (za analogického užití soukromoprávní úpravy), nicméně je i přes zmíněnou dílčí nesprávnost správný. Nejvyšší správní soud postupoval v intencích usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS, a napadený rozsudek nezrušil. V dalším řízení bude pro stěžovatele závazný právní názor krajského soudu korigovaný názorem Nejvyššího správního soudu. [23] Pokud jde o stěžovatelovu argumentaci povahou úroků z prodlení, k té Nejvyšší správní soud poznamenává, že úroky z prodlení neplní pouze sankčně-preventivní (či sankčně-motivační) funkci, ale jde též (a často především) o nástroj kompenzační, neboť věřiteli nahrazuje i část utrpěné újmy, která mu opožděnými platbami vzniká. V tomto smyslu jde o cenu peněz, které prodlévající dlužník protiprávně zadržuje, a tím znemožňuje věřiteli je využít či zhodnotit (viz např. Hulmák M. a kol. Občanský zákoník V: Závazkové právo: obecná část (§ 1721-2054): komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 1050). Podstatou souzené věci je to, že správní orgány vydaly ve věci snížení výše zvláštního příplatku nezákonná rozhodnutí, na jejichž základě žalobce po určitou dobu dostával nižší zvláštní příplatek, než na jaký měl nárok. Jakkoli lze souhlasit se stěžovatelem v tom, že v době, kdy byl žalobci zvláštní příplatek (v rámci služebního příjmu) vyplácen, bylo postupováno v souladu s tehdy ještě závaznými rozhodnutími, nemění to nic na tom, že šlo o postup podle zrušujícího rozhodnutí nezákonných. Bylo tedy plněno v rozporu s právními předpisy, s čímž sankční povaha úroků z prodlení koresponduje. Úroky z prodlení zde navíc plní i svou kompenzační funkci, neboť jsou způsobilé nahradit žalobci do jisté míry případnou škodu související s tím, že mu v rozhodnou dobu neplynuly takové příjmy, jaké měly. [24] Nejvyšší správní soud se zabýval také stěžovatelovým doporučením směřujícím k analogické aplikaci § 44 a § 124 odst. 9 zákona o služebním poměru. Podle § 44 tohoto zákona platí, že „[d]ojde-li ke zrušení rozhodnutí o skončení služebního poměru příslušníka, jeho služební poměr trvá se všemi nároky“. Podle § 124 odst. 9 téhož zákona, „[p]říslušník má po zrušení rozhodnutí o skončení služebního poměru za dobu, po kterou nevykonával službu, nárok na služební příjem ve výši odpovídající průměrnému služebnímu příjmu“. Stěžovateli nelze dát za pravdu, že zákon o služebním poměru příslušníkům v těchto případech úroky z prodlení výslovně nepřiznává. Citovaná ustanovení se o právu na zaplacení úroku z prodlení nezmiňují, z toho však nelze bez dalšího vyvozovat, že zde právo na jejich zaplacení nevzniká. Zda v případech, na něž dopadají citovaná ustanovení, může příslušníku právo na zaplacení úroku z prodlení svědčit, je tak rovněž otázkou výkladu. (Nejvyššímu správnímu soudu je přitom známo, že se k této otázce dosud vyjádřil pouze Městský soud v Praze v rozsudcích ze dne 28. 7. 2016, čj. 11 Ad 16/2015-38, a ze dne 28. 6. 2016, 8 Ad 11/2013-29, které byly napadeny kasačními stížnostmi, o nichž zdejší soud prozatím nerozhodl.)

decision_1024.txt

k čl. 39 Listiny základních práv a svobod k nařízení vlády č. 41/2014 Sb., o stanovení jiných návykových látek a jejich limitních hodnot, při jejichž dosažení v krevním vzorku řidiče se řidič považuje za ovlivněného takovou návykovou látkou k § 5 odst. 2 písm. b) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu) Není v rozporu se zásadou nullum crimen sine lege vyjádřenou v článku 39 Listiny základních práv a svobod, že limitní hodnoty pro množství návykové látky v krevním vzorku, při jejichž dosažení se řidič považuje za ovlivněného takovou návykovou látkou, jsou stanoveny toliko v nařízení vlády č. 41/2014 Sb., a nikoli přímo v § 5 odst. 2 písm. b) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, který na toto nařízení odkazuje. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2017, čj. 7 As 302/2016-28) Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 259/2016 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 13/12). Věc: Rostislav S. proti Krajskému úřadu Jihočeského kraje o uložení pokuty a zákazu řízení motorových vozidel, o kasační stížnosti žalobce. Městský úřad Písek uznal dne 1. 10. 2015 žalobce vinným ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle § 125c odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu. Žalobci bylo prokázáno, že dne 12. 5. 2015 řídil v Písku nákladní automobil pod vlivem návykové látky. Orientační vyšetření testrem DrugWipe 5S bylo totiž pozitivní na amfetaminy/metamfetaminy a následné lékařské vyšetření, podepřené i znaleckým posudkem, doložilo, že byl v době řízení vozidla pod vlivem metamfetaminu v nadlimitním množství 31,3 ng/ml v krevním séru, čímž porušil § 5 odst. 2 písm. b) zákona o silničním provozu. Za to mu Městský úřad Písek uložil pokutu ve výši 7 000 Kč a zákaz řízení všech motorových vozidel na dobu 6 měsíců. Žalobce podal proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 29. 2. 2016. Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, kterou Krajský soud v Českých Budějovicích zamítl rozsudkem ze dne 26. 10. 2016, čj. 53 A 4/2016-41. V odůvodnění rozsudku krajský soud připomněl, že zákon jednoznačně upravuje situaci, kdy je v krvi řidiče detekováno byť i jen minimální množství návykové látky uvedené v prováděcím předpise, a to bez ohledu na subjektivní hodnocení žalobce či hodnocení jeho osoby ostatními účastníky silničního provozu, potažmo svědky. V projednávané věci byl právně konformním a odborně nezpochybnitelným způsobem prokázán nadlimitní výskyt návykové látky v krvi žalobce. Písemný znalecký posudek potvrdil užití metamfetaminu a je v něm uvedeno, že při zneužívání metamfetaminu jako návykové látky je v krevním séru běžně dosahováno hladin metamfetaminu 25-2 500 ng/ml, nejčastěji pak 100-500 ng/ml. Hodnota uvedené návykové látky zjištěná v krevním séru žalobce činila 31,3 ng/ml, odpovídala tedy znalcem stanovenému rozmezí hladiny návykové látky při jejím zneužívání, stejně tak i prováděcím předpisem stanovenému limitu, při němž je řidič považován za ovlivněného návykovou látkou. Krajský soud neshledal ani porušení zásady nulla poena sine lege. Skutečnost, že zákon o silničním provozu odkazuje na podzákonný předpis upravující limitní hodnoty jiných návykových látek, nikterak neodporuje čl. 39 Listiny základních práv a svobod, neboť skutková podstata projednávaného přestupku je definována přímo zákonem, nikoli podzákonnou normou, která určuje pouze limitní hodnoty. Proti tomuto rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. V ní brojil proti názoru krajského soudu, že není rozhodná míra ovlivnění návykovou látkou. Podle § 5 odst. 2 a § 125c odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu je přestupkem pouze řízení vozidla osobou, která by po užití návykové látky ještě mohla být pod vlivem této látky. Z toho však nelze dovodit nulovou toleranci k těmto látkám, neboť vliv je třeba vnímat jako ovlivnění řidičské způsobilosti v danou dobu, tedy vliv na řidičovu pozornost, reakce a úsudek. Opačný výklad krajského soudu a žalovaného je v rozporu se zásadou in dubio pro libertate. Je třeba vždy posoudit případ dle všech okolností, které budou spočívat právě zejména v chování samotného řidiče při řízení vozidla. Podle stěžovatele navíc nelze z důvodu rozporu s článkem 39 Listiny vycházet z nařízení vlády č. 41/2014 Sb., o stanovení jiných návykových látek a jejich limitních hodnot, při jejichž dosažení v krevním vzorku řidiče se řidič považuje za ovlivněného takovou návykovou látkou. Podle tohoto podzákonného předpisu k § 5 odst. 2 písm. b) zákona o silničním provozu se za ovlivněného považuje ten řidič, u něhož bylo zjištěno více než 25 ng/ml metamfetaminu v krvi. Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu ovšem plyne, že pokud ústavní předpis stanoví, že pouze zákon může stanovit skutkové podstaty trestných činů, za něž je třeba pokládat i přestupky, nelze tento zásadní požadavek obcházet a aplikovat na stěžovatelův případ podzákonný předpis. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zopakoval argumenty, na nichž postavil své rozhodnutí, a setrval na názoru, že nebylo potřeba se při potrestání stěžovatele zabývat mírou jeho ovlivnění návykovou látkou, stačilo prokázat její přítomnost ve stěžovatelově krvi. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) [17] Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje s posouzením krajského soudu, který vysvětlil, že „pro právní kvalifikaci a naplnění skutkové podstaty projednávaného přestupku není rozhodná míra ovlivnění návykovou látkou. V krvi žalobce byla nezpochybnitelnými metodami zkoumání průkazně zjištěna rozhodná hodnota aktivních forem uvedených návykových látek. Ze znaleckého posudku se podává, že metamfetamin je návyková látka se silnými stimulačními účinky na centrální nervovou soustavu [...]. K projevům akutního účinku patří euforie, nespavost, zvýšené sebevědomí a zvýšená výkonnost na úkor kvality výkonu, může se objevit též podrážděnost, psychická labilita, agresivita. Při řízení motorového vozidla se intoxikace touto návykovou látkou může promítnout do agresivní jízdy, vysoké rychlosti, sníženého soustředění, riskantní jízdy či přeceňování schopností. Není podstatné, zda uvedené následky přítomnosti návykové látky v krvi žalobce nastaly, či nikoli. Stejně irelevantní je hodnotit, zda žalobce vykazoval známky ovlivnění, či nikoli, případně předjímat míru tohoto ovlivnění. K tomu znalecký posudek uvádí, že stupeň ovlivnění řidiče alkoholem je v současné době posuzován zejména dle jeho koncentrace v krvi. Při posuzování vlivu ilegálních drog nelze analogicky postupovat tímto způsobem, neboť jejich metabolismus a účinky jsou individuální a podstatně složitější. Dle analytického principu pouhá přítomnost návykové látky či jejího metabolitu v krvi řidiče prokazuje negativní ovlivnění jeho schopnosti bezpečně ovládat motorové vozidlo. Uzavírá se, že nadlimitní nález metamfetaminu a amfetaminu v krevním séru žalobce potvrzuje negativní ovlivnění jeho schopnosti bezpečně ovládat motorové vozidlo v době odběru, resp. v době spáchání přestupku. Míru ovlivnění předmětnou návykovou látkou sice určit nelze, s ohledem na shora citované předpisy a předestřené závěry zdejšího soudu to ani není nutné. Zákon jednoznačně a nezpochybnitelně stanovuje mantinely, z nichž správní orgány při posouzení dané věci nikterak nevybočily. Kdyby měl zákonodárce v úmyslu posuzovat u řidičů motorových vozidel či jiných dopravních prostředků míru jejich ovlivnění po požití návykové látky, jistě by tak zákonným ustanovením učinil. Zákon však jednoznačně deklaruje míru tolerance pro přítomnost alkoholu i jiných návykových látek". [18] K tomu může Nejvyšší správní soud pouze doplnit, že nynější znění § 5 odst. 2 písm. b) zákona o silničním provozu bylo do zákona o silničním provozu vloženo zákonem č. 233/2013 Sb. V důvodové zprávě k této novele jsou popsány obtíže, k nimž vedl dřívější postup posuzování faktického ovlivnění řidiče návykovou látkou, založený na prokazování znaleckými posudky z oboru zdravotnictví, odvětví psychiatrie, a na chemických analýzách obsahu látky v krvi za použití specifických chromatografických metod v kombinaci s hmotnostní spektrometrií. Zákonodárce v důvodové zprávě také připomněl, že „ačkoliv se navenek řidič nejeví být ve stavu vylučujícím způsobilost, jeho ovládací a rozpoznávací schopnosti zpravidla již budou takovou návykovou látkou ovlivněny“. Z důvodu komplikovanosti tohoto souběžného posuzování se zákonodárce rozhodl vyjít ze zkušeností jiných evropských zemí a zavést tzv. analytický princip, který „je založen na aktuálních poznatcích soudních lékařů a soudních toxikologů, že minimálně u některých návykových látek, včetně všech nejběžněji zneužívaných drog, lze jasně specifikovat, od kterého množství je možné na řidiče pohlížet jako na ovlivněného návykovou látkou, a to i při zohlednění možné odchylky prováděného měření. [...] Předložený návrh v návaznosti na výše uvedené vědecké poznatky předpokládá, že v právním řádu by měly být vyjmenovány látky, u nichž lze uplatnit analytický princip, a to s uvedením tzv. cut off hodnot (mezních hodnot, při jejichž dosažení je již řidič nepochybně ovlivněn na svých ovládacích a rozpoznávacích schopnostech)". [19] Správní orgán I. stupně a žalovaný tak postupovali plně v souladu s úmyslem zákonodárce, když nezohledňovali dojem, který z možného stěžovatelova ovlivnění metamfetaminem v krvi měl v době řízení on sám a ostatní osoby v jeho okolí. Rozhodná totiž byla pouze skutečnost, že obsah metamfetaminu v krvi prokazatelně, byť mírně, překročil mezní hodnotu stanovenou nařízením vlády, při jejímž dosažení je řidič podle vědeckých poznatků ovlivněn na svých ovládacích a rozpoznávacích schopnostech, byť si to sám neuvědomuje, ani se tak nemusí navenek jevit. [20] K totožným závěrům ostatně dospěl ve své nedávné judikatuře i Nejvyšší správní soud, když v rozsudku ze dne 16. 6. 2016, čj. 4 As 35/2016-31, uvedl: „Pokud správní orgány provedly důkaz znaleckým posudkem znalce z oboru toxikologie, který zjistil takové hodnoty metamfetaminu v krvi žalobce překračující minimální hranici dokládající ovlivnění jeho řidičských schopností, a který obsahuje nejen závěry o hodnotách zjištěných u žalobce, ale i obecné úvahy o ovlivnění metamfetaminem v závislosti na zjištěných hodnotách této látky v krvi, a pokud zároveň odkázaly na odborné stanovisko České společnosti soudního lékařství a soudní toxikologie České lékařské společnosti J. E. Purkyně, bylo tím dostatečně prokázáno, že žalobce byl při řízení motorového vozidla v rozporu s § 5 odst. 2 písm. b) zákona [o silničním provozu] ještě pod vlivem této návykové látky. Uvedené stanovisko totiž výslovně uvádí, že v případě některých návykových látek (mezi tyto substance zařazuje metamfetamin) lze řidiče považovat za ovlivněného takovou návykovou látkou, byly-li překročeny arbitrárně dané koncentrační meze této látky v krevním vzorku řidiče, přičemž u metamfetaminu je hraniční mez stanovena na hodnotu 25 ng/ml.“ Tento právní názor týkající se přímo posuzování přestupku řízení po užití metamfetaminu přitom na stěžovatelovu situaci dopadá mnohem přiléhavěji, než stěžovatelem zmiňované starší judikáty vztahující se k řízení pod vlivem alkoholu, nebo ještě obecněji k zásadě in dubio pro libertate. Krajský soud tedy tuto rozhodnou právní otázku posoudil správně. [21] V druhé námitce stěžovatel namítá, že úprava limitních hodnot návykových látek v nařízení vlády č. 41/2014 Sb. je rozporná s článkem 39 Listiny základních práv a svobod. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se stěžovatelovým východiskem, že zde vyjádřená zásada, podle níž „[j]en zákon stanoví, které jednání je trestným činem a jaký trest, jakož i jaké jiné újmy na právech nebo majetku, lze za jeho spáchání uložit“, se vztahuje i na správní trestání. Přijetím uvedeného nařízení vlády však tato zásada nebyla nijak porušena. [22] Stěžovatel poukazuje na právní názor vyjádřený v nálezu Ústavního soudu ze dne 23. 7. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 13/12, č. 259/2016 Sb., v němž Ústavní soud dospěl k závěru, že § 289 odst. 2 trestního zákoníku z roku 2009 byl ve slovech „a jaké je množství větší než malé u omamných látek, psychotropních látek, přípravků je obsahujících a jedů“, kterými odkazoval na upravení těchto otázek nařízením vlády, v rozporu s článkem 39 Listiny základních práv a svobod ve spojení s článkem 78 Ústavy, a proto je zrušil. Obecně přitom připomněl, že „[m]ezi hledisky ústavního vymezení odvozené normotvorby exekutivy figuruje i zákaz zasahovat do věcí vyhrazených zákonu. Ústavní soud přitom v minulosti v souvislosti s právní úpravou jiné oblasti vyložil, že nelze připustit, aby se sféra ochrany základních práv a svobod dostala pod pravomoc moci výkonné, která k tomu není oprávněna. Vymezení, které jednání je trestným činem, je podle článku 39 Listiny svěřeno toliko zákonu, k jehož vydání je kompetentní toliko Parlament. Směšování pojmů zákon a právo je tedy v podmínkách České republiky v oblasti základních práv a svobod vyloučeno. Právě s ohledem na to, že ústavodárce svěřil kompetenci k vymezení skutkové podstaty trestného činu výhradně zákonu, vyloučil tím v jiných případech možnou a žádoucí sekundární úpravu věcí nepředvídatelných v momentu přijetí zákona, podléhající častým změnám, podrobnostem zejména technicistního charakteru, kdy zákonný základ může obsahovat jen to nejpodstatnější. [...] Předmětné ‚zmocňovací‘ ustanovení přitom nestanoví vůbec žádná kritéria, a proto vláda na jeho základě nic nekonkretizuje, ale skutkové podstaty přímo doplňuje.“ Napadená úprava navíc nenaplňovala zásadu, podle které musí být zákon, na který odkazuje článek 39 Listiny základních práv a svobod, formulován s dostatečnou mírou určitosti pro své adresáty, neboť i tato – nakonec zrušená – úprava potřebovala následné dotvoření skrze výklad provedený mocí soudní při rozhodování o konkrétních případech. [23] Tyto deficity ovšem Nejvyšší správní soud v případě provedení § 5 odst. 2 písm. b) zákona o silničním provozu nařízením vlády č. 41/2014 Sb. neshledává. Zaprvé je třeba připomenout, že jedním z důvodů stanovení jasných mezních hodnot návykových látek v nařízení vlády, a nikoli přímo v zákoně, byla snaha reflektovat aktuální vědecký vývoj určující, při jakých hodnotách daných látek v krvi je třeba řidiče považovat za ovlivněného takovou návykovou látkou, což vyplývá i z výše citované důvodové zprávy k zákonu č. 233/2013 Sb. Stanovení těchto mezních hodnot má tedy odrážet především aktuální a proměnlivý vědecký vývoj v této oblasti, k čemuž je skutečně z povahy věci vhodnější podzákonný právní předpis, který lze rychle změnit v reakci na případný vědecký vývoj. [24] Nedochází zde k tomu, že by vláda prováděcím předpisem doplňovala skutkovou podstatu, která by nebyla dostatečně upravena přímo v zákoně, jako tomu bylo v případě § 289 odst. 2 trestního zákoníku. V nyní posuzovaném případě je skutková podstata stanovena jasně přímo v § 5 odst. 2 písm. b) zákona o silničním provozu - touto skutkovou podstatou je řízení vozidla řidičem „bezprostředně po požití alkoholického nápoje nebo užití jiné návykové látky nebo v takové době po požití alkoholického nápoje nebo užití jiné návykové látky, kdy by mohl být ještě pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky“. Nařízení vlády č. 41/2014 Sb. tedy nestanovuje arbitrárně, jaké množství návykové látky považuje vláda za přípustné či nepřípustné, nýbrž na základě vědeckého poznání upravuje v souladu se zákonným zmocněním limitní hodnoty množství návykové látky v krevním vzorku, při jejichž dosažení „se řidič považuje za ovlivněného takovou návykovou látkou“. Stručně řečeno, skutková podstata řízení pod vlivem návykové látky je zde stanovena přímo v zákoně o silničním provozu; nařízení vlády pouze závazně odráží vědecké poznatky ohledně množství návykové látky v krvi, při jehož dosažení je řidiče nutno pokládat za ovlivněného návykovou látkou. Nelze zde tedy shledat deficit, který kritizoval Ústavní soud ve zrušené části § 289 odst. 2 trestního zákoníku, který ponechal na výkonné moci, aby arbitrárně určila, jaké množství omamných látek, psychotropních látek, přípravků je obsahujících a jedů je třeba pokládat za „množství větší než malé“. [25] Krom toho zde není přítomen ani druhý deficit kritizovaný Ústavním soudem v zrušené úpravě. V nyní posuzovaném případě totiž nelze shledat, že by byla právní úprava § 5 odst. 2 písm. b) zákona o silničním provozu ve vazbě na nařízení vlády č. 41/2014 Sb. formulována s nedostatečnou mírou určitosti pro své adresáty. Ostatně ani sám stěžovatel neupozorňuje na jakoukoli nejednotnost, která by aplikaci této úpravy provázela, a i Nejvyšší správní soud ji ve své předchozí judikatuře bez dalšího aplikoval, jak ukazuje výše citovaný rozsudek čj. 4 As 35/2016-31. Nejvyšší správní soud tedy nespatřuje, že by nařízení vlády č. 41/2014 Sb. porušovalo zásadu vymezení trestného činu a trestu jen zákonem. [26] Pouze na okraj Nejvyšší správní soud podotýká, že si lze samozřejmě představit, že si stěžovatel opravdu nebyl vědom, že na něj droga zjištěná v jeho krvi mohla v době spáchání přestupku stále působit, ostatně patrně jen on sám může vědět, jak a kdy se do jeho krve dostala. I krajský soud připomněl, že vliv metamfetaminu na psychiku člověka a rychlost jeho odbourávání jsou velmi individuální a těžko odhadnutelné. Ovšem právě i v této neodhadnutelnosti doby a povahy účinků spočívá rizikovost jakéhokoliv užívání přípravků obsahujících tyto zakázané substance a stěžovatel, který se v rozhodné době živil jako řidič nákladních vozidel, jak uvedl v žádosti o přiznání odkladného účinku žalobě, si těchto rizik měl být vědom.

decision_1025.txt

Správní trestání: zánik odpovědnosti za přestupek k čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“) Rozhoduje-li krajský soud ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt v situaci, kdy zákon, kterého bylo použito, byl po právní moci správního rozhodnutí změněn nebo zrušen, je povinen přihlédnout k zásadě vyjádřené ve větě druhé čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle níž se trestnost činu posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný čin spáchán, je-li to pro pachatele příznivější. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016, čj. 5 As 104/2013-46) Prejudikatura: č. 91/2004 Sb. NSS, č. 461/2005 Sb. NSS, č. 2027/2010 Sb. NSS, č. 2288/2011 Sb. NSS, č. 2672/2012 Sb. NSS, č. 2801/2013 Sb. NSS, č. 3339/2016 Sb. NSS a č. 3348/2016 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 276/2001 Sb., č. 259/2013 Sb. a č. 110/2007 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 192/05); č. 52/2006 Sb. NS a č. 17/2007 Sb. NS; rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 6. 1976, Engel proti Nizozemsku (stížnost č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72), ze dne 10. 2. 1983, Albert a Le Compte proti Belgii (č. 7299/75 a 7496/76), částečné rozhodnutí ze dne 6. 7. 1999, Simon proti Německu (stížnost č. 33681/96), ze dne 12. 7. 2001, Malhous proti České republice (č. 33071/96), ze dne 19. 1. 2010, Nersesyan proti Arménii (stížnost č. 15371/07), ze dne 18. 7. 2006, Štefanec proti České republice (č. 75615/01), a částečné rozhodnutí ze dne 20. 3. 2007 Vokoun proti České republice (stížnost č. 20728/05). Věc: Petr V. proti Ministerstvu dopravy o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce. Žalovaný rozhodl, že žalobce jako provozovatel taxislužby dne 4. 9. 2006 porušil § 21 odst. 3 zákona o silniční dopravě v návaznosti na § 15 odst. 1 vyhlášky č. 478/2000 Sb. tím, že po ukončení přepravní služby nevydal cestujícím doklad o zaplacení jízdného jako výstup z tiskárny taxametru, za což mu byla uložena pokuta 50 000 Kč. Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem z 27. 9. 2013, čj. 6 Ca 109/2009-47, zamítl. Proti rozsudku Městského soudu v Praze se žalobce (stěžovatel) následně bránil podáním kasační stížnosti. Krom jiného stěžovatel upozornil na to, že v době podání kasační stížnosti uplynulo od doby údajného spáchání správního deliktu již sedm let. Za tuto dobu byla zúžena skutková podstata u správního deliktu spočívajícího v nevydání stvrzenky cestujícím. Podle právní úpravy účinné od 1. 5. 2013 je v souladu s § 21 odst. 3 písm. i) zákona o silniční dopravě řidič taxislužby povinen vydat cestujícímu doklad o zaplacení jízdného pořízený jako výstup z tiskárny taxametru pouze v případě, pokud o něj cestující požádá. Na stěžovatele by se tak podle jeho mínění měla vztahovat výjimka ze zásady zákazu retroaktivity práva uvedená v čl. 40 odst. 6 Listiny, podle níž se trestnost činu posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější. V této souvislosti stěžovatel upozornil také na snížení maximální hranice ukládané pokuty. Zatímco za porušení povinnosti, jak byla stanovena původně, tedy v době spáchání správního deliktu, právní úprava umožňovala uložit pokutu až do výše 750 000 Kč, s účinností od 1. 5. 2013 lze za porušení nově vymezené povinnosti uložit pokutu s maximální výší 500 000 Kč. Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný v souvislosti se změnou právní úpravy uvedl, že v rámci správních řízení, která doposud nebyla ukončena pravomocným rozhodnutím, žalovaný zohledňuje výjimku ze zásady zákazu retroaktivity práva vyjádřenou v čl. 40 odst. 6 Listiny. V posuzovaném případě však uplatnění tohoto ustanovení Listiny nepřichází v úvahu, neboť správní řízení bylo pravomocně ukončeno rozhodnutím žalovaného o uložení sankce, které nabylo právní moci dne 31. 3. 2009. Pátý senát při svém rozhodování o kasační stížnosti dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, č. 1684/2008 Sb. NSS, a ze dne 4. 12. 2008, čj. 9 As 7/2008-55, a v dalších na tyto judikáty navazujících rozhodnutích. Postoupil proto věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Pátý senát nesouhlasí s názorem vyjádřeným v rozsudku čj. 2 As 9/2008-77, potažmo čj. 9 As 7/2008-55, který právní názor vyjádřený v prve zmíněném rozsudku přejímá, že zánik trestnosti (či její zmírnění) v důsledku změny příslušného právního předpisu, která nastala až po právní moci rozhodnutí správního orgánu, má být zohledněn v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, případně v navazujícím řízení o kasační stížnosti. Takový přístup podle pátého senátu popírá základní zásady správního soudnictví pro přezkum rozhodnutí správního orgánu, konkrétně zásadu vyjádřenou v § 75 odst. 1 s. ř. s., podle níž „při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“, ale také principy uvedené v § 76 a § 78 s. ř. s. Přesněji řečeno, pátý senát, na rozdíl od zmiňovaného rozsudku druhého senátu, nesouhlasí s tím, že by „prolomení“ těchto principů vyžadoval imperativ ústavně konformního výkladu. Pátý senát nepopírá, že i na oblast správního trestání je potřeba vztáhnout čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“). Nicméně druhý senát podle něj ve svém rozsudku „neuvedl žádnou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, z níž by se podávalo, že ze změny právní úpravy, ke které došlo po právní moci rozhodnutí o ‚trestním obvinění‘ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, vyplývá nutnost zohlednění této skutečnosti (a tedy i retroaktivity ve prospěch obviněného) v řízení o mimořádných opravných prostředcích, potažmo v přezkumných řízeních následujících po právní moci přezkoumávaného rozhodnutí (totéž platí ve vztahu k rozhodovací praxi Výboru OSN pro liská práva, ačkoli druhý senát argumentuje rovněž čl. 15 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech)“. Z článku 6 odst. 1 Úmluvy nelze podle pátého senátu dovodit, že by v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (resp. v řízení o kasační stížnosti) měla být zohledněna změna právní úpravy, ke které došlo po právní moci příslušného správního rozhodnutí. Podle pátého senátu „[t]ím, že je rozhodnutí správním soudem přezkoumáno v řízení o žalobě, je účastníku správního řízení zaručen jak přístup k soudu, tak přezkum oprávněnosti trestního obvinění, aniž by tento princip implikoval nutnost prolomení právní moci napadeného rozhodnutí správního orgánu v důsledku pozdější novelizace dotčeného právního předpisu“. Pátý senát nepovažuje za přesvědčivý ani argument druhého senátu, který považuje za chybné oddělování „dvou světů“: rozhodování správního orgánu a rozhodování správního soudu. Pátý senát připomíná, že judikaturou Nejvyššího správního soudu je naopak opakovaně zdůrazňováno, že „soudní řízení správní není pokračováním správního řízení“ (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2014, čj. 9 As 99/2014-17). Potřeba zohlednit pozdější změnu právní úpravy nevyplývá podle pátého senátu ani z moderačního práva soudu (§ 78 odst. 2 s. ř. s.). To může jednak krajský soud využít pouze tehdy, navrhne-li tak žalobce, a navíc ani užití tohoto oprávnění soudu v otázce uložení sankce a její výše nic nemění na přezkumné (nikoli nalézací) podobě soudního řízení správního, pokud jde o hodnocení jednotlivých žalobních námitek, ať už směřujících do výroku o vině nebo do výroku o sankci, neboť tyto námitky je v každém případě nutno posoudit a vypořádat „v přezkumném režimu“, a teprve v případě jejich nedůvodnosti se soud může zabývat právě návrhem na moderaci sankce. Za vyhovující zásadám soudního přezkumu správních rozhodnutí a za nerozporný s Listinou, resp. s mezinárodními smlouvami o lidských právech, považuje pátý senát závěr, který byl v rozsudku druhého senátu odmítnut, že pozdějšího příznivějšího zákona je naopak namístě užít v případě, že rozhodnutí správního orgánu bylo správním soudem zrušeno z jiného důvodu, než je zánik či zmírnění trestnosti. Pro podpoření svých argumentů pátý senát odkazuje na četnou judikaturu jak Ústavního soudu, tak Nejvyššího soudu. Oba soudy umožňují zohlednit zásadu použití příznivější pozdější právní úpravy ve prospěch pachatele pouze do okamžiku pravomocného rozhodnutí o věci. Výjimku z tohoto pravidla představuje pouze situace, kdy by byl podán mimořádný opravný prostředek z jiného důvodu než pro změnu právní úpravy a trestní řízení by bylo znovu otevřeno. Tyto závěry potvrzuje také trestněprávní nauka. Za zlomový okamžik, který rozhoduje o tom, zda se zásada vtělená do čl. 40 odst. 6 Listiny v řízení ještě zohlední, je podle pátého senátu nutno považovat okamžik právní moci rozhodnutí o správním deliktu. Pokud druhý senát tuto hranici neuznává, vyvolává tím zároveň řadu dalších otázek (např. zda by měla být tato zásada zohledněna také ve vykonávacím řízení, v řízení o ústavní stížnosti, zda by tato zásada byla důvodem pro uplatnění mimořádných opravných prostředků, resp. dokonce prostředků dozorčích). Podle pátého senátu by pak bylo kvůli častým změnám v právní úpravě velmi obtížné určité řízení vůbec uzavřít. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že rozhoduje-li krajský soud ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt v situaci, kdy zákon, kterého bylo použito, byl po právní moci správního rozhodnutí změněn nebo zrušen, je povinen přihlédnout k zásadě vyjádřené ve větě druhé čl. 40 odst. 6 Listiny, podle níž se trestnost činu posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný čin spáchán, je-li to pro pachatele příznivější. Rozšířený senát vrátil věc k projednání a rozhodnutí pátému senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem (...) III.2 Sporná právní otázka [16] Rozšířenému senátu přísluší posoudit, zda má správní soud v rámci řízení o žalobě, případně kasační stížnosti, zohlednit změnu právní úpravy, která nabyla účinnosti až po právní moci rozhodnutí o správním deliktu a která je zároveň pro pachatele správního deliktu příznivější než právní úprava účinná v době spáchání správního deliktu, resp. účinná do pravomocného rozhodnutí správního orgánu, a tedy zda se i v soudním řízení správním v rámci přezkumu rozhodnutí ve věcech správního trestání má použít zásada vyplývající z čl. 40 odst. 6 Listiny, která ukládá aplikovat pozdější právní úpravu, pokud je pro pachatele příznivější. [17] Tato zásada je zakotvena ve větě druhé zmiňovaného ustanovení Listiny. Zní: „Trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“ V nyní posuzovaném případě vyvstal spor o její použití, a to nikoli v řízení o správním deliktu před správními orgány, ale až v soudním řízení správním, v rámci něhož je rozhodnutí správních orgánů přezkoumáváno. [18] To, že se uvedená zásada uplatní v rámci rozhodování správních orgánů o správním deliktu, tedy není v uvedené věci sporné, ačkoli byla tato zásada původně formulována pro oblast (soudního) trestního práva, tedy pro řízení o trestných činech (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 126/2002-27, č. 461/2005 Sb. NSS, nález Ústavního soudu ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05, č. 110/2007 Sb. ÚS, usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014.55, č. 3339/2016 Sb. NSS). [19] Nyní je úlohou rozšířeného senátu posoudit, jak bude tato zásada zohledněna v rámci soudního řízení správního. Pro odpověď na tuto otázku je nejprve třeba zabývat se: a) postavením a úlohou správního soudu, a to nejenom obecně, ale zejména v oblasti správního trestání, a b) povahou aplikované zásady, podle níž je třeba použít pozdější právní úpravu, jestliže je to pro pachatele příznivější. III.2.a Postavení a úloha správního soudu v oblasti správního trestání [20] O vině a trestu za správní delikty rozhodují správní orgány ve správním řízení. Jejich rozhodnutí pak na základě žaloby mohou přezkoumat soudy rozhodující ve správním soudnictví. Činí tak zpětně, jak vyplývá z § 75 odst. 1 s. ř. s., podle něhož: „Při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.“ Dospěje-li soud k závěru, že žaloba je důvodná, napadené rozhodnutí zruší a věc vrátí k dalšímu řízení správnímu orgánu (§ 78 odst. 1 a 4 s. ř. s.). [21] Uvedené ustanovení spoluutváří model fungování českého správního soudnictví založený na principu retrospektivního přezkumu a na principu kasačním. Rozšířený senát ovšem zároveň zdůrazňuje, že se jedná o model obecný, z něhož lze v odůvodněném případě učinit výjimku. Bude tomu tak v případech, jejichž právní posouzení se dotkne více právních systémů a k jejich vyřešení nepostačí aplikace tzv. jednoduchého vnitrostátního práva, nýbrž je třeba je konfrontovat s příslušnými ustanoveními ústavního, mezinárodního či unijního práva a při zjištění jejich vzájemného konfliktu zvolit obvyklou aplikační či interpretační prioritu. [22] Jednu z možných výjimek představuje již dnes běžně uznávaná povinnost správního soudu zohlednit i v rámci soudního řízení při přezkumu rozhodnutí o mezinárodní ochraně zásadu non-refoulement (srovnej čl. 33 odst. 1 Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951, č. 208/1993 Sb.). Krajský soud je tak za určitých podmínek povinen odchýlit se od § 75 odst. 1 s. ř. s. a přihlížet i ke skutečnostem relevantním z hlediska mezinárodní ochrany, které vyšly najevo až po vydání žalobou napadeného rozhodnutí. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, čj. 5 Azs 15/2010-76, k tomu dále zaznělo: „Nicméně, otázkou možného odchýlení se od procesní normy obsažené v § 75 odst. 1 s. ř. s. se již zdejší soud zabýval. Například v rozsudku ze dne 19. 9. 2007, čj. 1 Azs 40/2007-129, dospěl k závěru, že ‚z tohoto kogentního ustanovení [§ 75 odst. 1 s. ř. s.] však existují výjimky: vedle aplikace § 52 odst. 2 s. ř. s. způsobem prolamujícím uvedenou zásadu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2007, čj. 4 As 58/2006-94) a nutnosti odhlédnutí od tohoto pravidla vzhledem ke specifičnosti věci (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 2. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 605/03, a ze dne 28. 6. 2007, sp. zn. I. ÚS 712/05), je to i příkaz právní normy, která má před § 75 odst. 1 s. ř. s. aplikační přednost‘. Posledně uvedený případ tedy dopadá na situace, kdy je kogentní procesní pravidlo prolomeno jinou normou, která požívá aplikační přednosti. Ve vztahu k § 75 odst. 1 s. ř. s. takovou normou jistě budou ve světle článku 10 současného znění Ústavy i články 2 a 3 Úmluvy, které je třeba pod úhlem mezinárodněprávní zásady ‚non-refoulement‘ vykládat tak, že stanoví závazek České republiky nevystavit žádnou osobu, jež podléhá její jurisdikci, újmě, která by spočívala v ohrožení života či vystavení mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání, a to např. tím, že bude vyhoštěna či v důsledku jiných okolností donucena vycestovat do země, kde by jí taková újma hrozila (k aplikační přednosti zásady ‚non-refoulement‘ dále srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Azs 343/2004-56, č. 721/2005 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2006, čj. 2 Azs 75/2005-75, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2007, čj. 9 Azs 23/2007–64, č. 1336/2007 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2010, čj. 2 Azs 8/2010-75).“ [23] Tyto závěry potvrdil i rozšířený senát v usnesení ze dne 8. 3. 2011, čj. 7 Azs 79/2009-84, č. 2288/2011 Sb. NSS, a obdobně dospěl ze stejných důvodů k závěru o možnosti prolomení i pravidla obsaženého v § 75 odst. 2 s. ř. s., na základě něhož soud přezkoumává napadené správní rozhodnutí v mezích žalobních bodů (srovnej aktuálně též nález Ústavního soudu ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. I. ÚS 425/16). [24] Rozšířený senát má za to, že výjimku z obecného modelu českého správního soudnictví představuje rovněž přezkum správních rozhodnutí, jimiž bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt. Tato výjimka je zakotvena dokonce v zákoně, konkrétně v § 78 odst. 2 s. ř. s. Na základě tohoto ustanovení není správní soud odkázán pouze na retrospektivní přezkum správních rozhodnutí a pouze na možnost zrušení správního rozhodnutí, ale na základě tzv. moderačního oprávnění může dokonce sám rozhodnout o trestu za správní delikt, případě upustit od potrestání, jsou-li pro to splněny zákonem stanovené podmínky. [25] Smyslem a účelem moderace není hledání „ideální“ výše sankce soudem místo správního orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí a odpovídající i všem zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, čj. 7 As 22/2012-23, č. 2672/2012 Sb. NSS). [26] Z důvodové zprávy k soudnímu řádu správnímu (Poslanecká sněmovna PČR, 2002, sněmovní tisk 1080/0) vyplývá, že zakotvením moderačního práva soudu v § 78 odst. 2 s. ř. s. měl být posílen princip „plné jurisdikce“, který bylo třeba zabezpečit s ohledem na povinnosti států plynoucí z Úmluvy a judikatury Evropského soudu pro lidská práva. [27] Specifickou roli správních soudů v případě přezkumu správních rozhodnutí o vině a trestu za správní delikt je tak třeba dovozovat přímo z požadavků zakotvených v Úmluvě. Sám Evropský soud zdůrazňuje rozdíl mezi situací, kdy o „trestním obvinění“, jak jeho význam autonomně v kontextu Úmluvy vymezil (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 6. 1976, Engel proti Nizozemsku, stížnost č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72), rozhodují nezávislé a nestranné soudy, a kdy správní orgány. [28] Rozdíl mezi soudem a správním orgánem spočívá především v míře zajištění jejich nezávislosti. Nezávislost je hlavní zásadou činnosti soudů (čl. 81 Ústavy, § 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů, dále jen „zákon o soudech a soudcích“). Nezávislost soudců zaručují instituty zakotvené přímo v Ústavě: soudce nelze proti jeho vůli odvolat nebo přeložit k jinému soudu, funkce soudce je neslučitelná s jinými funkcemi (článek 82 Ústavy). Správní orgány jsou naopak vzájemně provázány vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Rozdílné postavení orgánů souvisí také s povahou právních aktů, které jsou pro ten který orgán závazné. Soudce je při své rozhodovací činnosti vázán pouze zákony (čl. 95 odst. 1 Ústavy, § 79 odst. 1 zákona o soudech a soudcích). Správní orgány jsou pak nadto při své činnosti vázány rovněž podzákonnými právními akty. K výkladu rozdílu mezi soudem a správním orgánem srovnej též rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 27. 11. 2012, čj. 1 As 19/2010-106, č. 2801/2013 Sb. NSS (body [34] a násl.). [29] Správní orgány nejsou orgány, jež by naplňovaly požadavky čl. 6 Úmluvy. Jejich rozhodnutí o trestním obvinění tudíž musí být podrobeno následné kontrole ze strany soudního orgánu, který má úplnou jurisdikci neboli přezkumnou pravomoc (může tedy rozhodnutí přezkoumávat plně po stránce skutkové i právní) a který poskytuje záruky obsažené v uvedeném článku Úmluvy (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 2. 1983, Albert a Le Compte proti Belgii, č. 7299/75 a 7496/76, bod 29, nebo ze dne 18. 7. 2006, Štefanec proti České republice, č. 75615/01). [30] Ačkoli Evropský soud pro lidská práva připouští, aby soudy správní rozhodnutí přezkoumávaly zpětně, byl i přesto na úrovni českého vnitrostátního práva princip ochrany práv jednotlivce posílen právě skrze moderační právo soudu zakotvené v § 78 odst. 2 s. ř. s. Tím vznikla situace jinak zcela netypická pro systém soudního přezkumu, neboť správní soud zruší v rozhodnutí správního orgánu výrok o trestu, nevrací však obvyklým způsobem věc správnímu orgánu k dalšímu řízení, nýbrž konstitutivně rozhoduje o individuálních právech a povinnostech tím, že sám nahradí zrušený výrok výrokem soudním. Stane-li se tak, je v podstatě rozhodnutí o vině a trestu za správní delikt „složeno“ z rozhodnutí správního orgánu o vině na jedné straně a z rozhodnutí soudu o trestu na straně druhé. Meritorní rozhodnutí je výsledkem uplatnění pravomoci různých orgánů veřejné moci vykonané podle rozdílných procesních pravidel. [31] Z jiné perspektivy viděno, podle Úmluvy je to soud s plnou jurisdikcí, na jehož rozhodnutí má dle čl. 6 odst. 1 právo každý, kdo má být trestán ve věci proti němu vzneseného trestního obvinění. Je pravdou, že Evropský soud pro lidská práva akceptoval retrospektivní model správního soudnictví i ve věcech „trestních“ ve smyslu Úmluvy, jedině však za předpokladu, že soud přezkoumávající rozhodnutí správního orgánu má možnost zkoumat otázky skutkové i právní. Pokud tento soud tedy přezkoumává výrok správního orgánu, je povinen aplikovat veškeré záruky, které Úmluva obviněnému přiznává. Soud pak musí mít možnost jak zopakovat důkazy provedené již správním orgánem, tak i provést jakékoli další důkazy, které uzná za potřebné. Nelze např. dovozovat, že by se nemuselo již u soudu konat veřejné jednání, pokud se ústní jednání konalo v řízení před správním orgánem (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 12. 7. 2001, Malhous proti České republice, č. 33071/96). Správní orgán postupuje při svém rozhodování sice zcela samostatně a originálně, nicméně jak ve správním řízení o deliktu, tak i v rozhodnutí o něm není nic, co by nemohlo být předmětem soudního přezkumu s možným výsledkem závazného pokynu k doplnění řízení v otázkách skutkových, zopakování procesních úkonů pro jejich zjištěnou vadnost a vyslovení závazného právního názoru v otázkách hmotného i procesního práva. III.2.b Zásada použití pozdější příznivější právní úpravy [32] Jak již zaznělo výše, uvedená zásada je zakotvena na ústavní úrovni v českém právu v čl. 40 odst. 6 větě druhé Listiny. Na úrovni mezinárodního práva v čl. 15 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a v čl. 49 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie. Dovozována je rovněž z článku 7 Úmluvy, byť tak bylo učiněno teprve rozsudkem velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 17. 9. 2009, Scoppola proti Itálii (č. 2), č. 10249/03. Lze ještě doplnit, že na úrovni zákona je pak uvedená zásada provedena § 7 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, příp. § 2 odst. 1 již platného zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, jenž nabude účinnosti dne 1. 7. 2017. [33] Ve zmíněné věci Scoppola se Evropský soud pro lidská práva mimo jiné vyjádřil rovněž k úloze soudů při výkladu zákonů a zdůraznil, že v případě nejasného znění zákona, což je v podstatě vlastnost každého právního předpisu, neboť ty nikdy z povahy věci ani nemohou být zcela vyčerpávající a absolutně přesné, je v trestním právu třeba ctít zásadu in dubio mitius. Soud se v tomto rozhodnutí dále zabýval kromě výkladu článku 7 v konkrétních souvislostech daného případu také obecně možností vývoje jeho výkladu, stejně jako připustil vývoj samotné ochrany lidských práv. Konkrétně v rozhodnutí zaznělo: „100. Právě z důvodu své obecné povahy nemohou být zákony formulovány s absolutní přesností. Jednou z běžně užívaných technik je tak využívání obecných kategorií spíše než taxativních výčtů. Mnoho zákonů rovněž obsahuje více či méně nejasné formulace a jejich výklad a použití závisí na praxi (výše uvedené rozsudky Cantoni, bod 31, a Kokkinakis, bod 40). Z toho důvodu, ať je formulace zákonných ustanovení, včetně ustanovení trestního práva, sebejasnější, v kterémkoli právním systému nevyhnutelně existuje i soudní výklad. Vždy bude třeba vyjasňovat problematické otázky a přizpůsobovat se změnám situace. Krom toho jistota, která je jinak žádoucí, může někdy vést k přílišné nepružnosti; právo však musí mít schopnost přizpůsobit se změnám situace. 101. Účelem rozhodovací funkce svěřené soudům je právě rozptýlit případné pochybnosti při výkladu norem (výše uvedený rozsudek Kafkaris, bod 141). V právních tradicích smluvních států Úmluvy je ostatně již dlouhodobě a pevně zakotveno, že judikatura jakožto pramen práva nezbytně přispívá k postupnému vývoji trestního práva (Kruslin proti Francii, bod 29). Článek 7 Úmluvy nelze chápat v tom smyslu, že vylučuje postupné vyjasňování pravidel pro trestněprávní odpovědnost soudním výkladem případ od případu, pokud výsledek odpovídá skutkové podstatě trestného činu a je dostatečně předvídatelný (Streletz, Kessler a Krenz proti Německu, bod 50). [...] 104. Aniž by Soud měl formální povinnost řídit se svými dřívějšími rozhodnutími, neměl by se v zájmu právní jistoty, předvídatelnosti a rovnosti před zákonem bezdůvodně odklonit od svých vlastních precedentů (viz např. Chapman proti Spojenému království, bod 70). Jelikož však Úmluva představuje především mechanismus ochrany lidských práv, Soud musí brát v potaz i vývoj v žalovaném státě a ve smluvních státech obecně a reagovat například na případně vzniklý konsenzus o úrovni ochrany, které je třeba docílit (viz mimo jiné Cossey proti Spojenému království, bod 35, a Stafford proti Spojenému království, body 67–68). Je zcela zásadní, aby Úmluva byla vykládána a uplatňována takovým způsobem, který zajistí ochranu konkrétních a účinných práv, a nikoli práv teoretických a iluzorních. Pokud by Soud nepostupoval dynamicky a v souladu s neustálým vývojem, mohl by takový postoj bránit jakékoli změně či zlepšení (výše uvedený rozsudek Stafford, bod 68, a Christine Goodwin proti Spojenému království, bod 74).“ [34] Ačkoli se zdá, že Evropský soud pro lidská práva se doposud přímo k nyní řešené právní otázce nevyjádřil, nezbývá než podotknout, že i v případě, že by výklad uvedené zásady přijatý nyní rozšířeným senátem šel za hranice obecného standardu ochrany lidských práv vymezeného Úmluvou a judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, je taková situace v souladu s požadavky Úmluvy. Ve smyslu článku 53 Úmluvy mohou totiž vnitrostátní orgány poskytnout vyšší standard ochrany, než jaký zajišťuje Úmluva (částečné rozhodnutí ze dne 20. 3. 2007, Vokoun proti České republice, stížnost č. 20728/05, částečné rozhodnutí ze dne 6. 7. 1999, Simon proti Německu, stížnost č. 33681/96, rozhodnutí ze dne 19. 1. 2010, Nersesyan proti Arménii, stížnost č. 15371/07). K obdobnému závěru o možném poskytnutí vyššího standardu ochrany dospěl i Ústavní soud v nálezu pléna ze dne 23. 7. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 13/12, č. 259/2013 Sb., v bodu 26: „Ústavní soud ovšem i při vázanosti Úmluvou je povinen dávat přednost úpravě základních práv a svobod v jejich tuzemském pojetí, pakliže poskytují vyšší standard ochrany.“ III.2.c Zohlednění zásady použití pozdější příznivější právní úpravy v řízení před správními soudy [35] Bude-li se vzájemně poměřovat procesní pravidlo zakotvené v § 75 odst. 1 s. ř. s., které skutkový i právní stav, z něhož správní soud vychází, konzervuje k okamžiku rozhodování správního orgánu, a ústavní zásada vyjádřená v čl. 40 odst. 6 Listiny, resp. čl. 7 Úmluvy, nelze než dospět k závěru o zvláštním postavení ustanovení ústavního pořádku, které je nutné vztáhnout na danou věc přednostně. Podle čl. 95 odst. 1 Ústavy musí soud postupovat v souladu se zákonem, a to i (ve významu především) zákonem ústavním. Soud je tak povinen právní předpisy vykládat ústavně konformně, případně předložit věc Ústavnímu soudu s návrhem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Posledně uvedený postup zde nepřichází v úvahu, neboť § 75 odst. 1 s. ř. s. je běžným procesním pravidlem upravujícím řízení před správními soudy, v úvahu přichází pouze jeho ústavně konformní výklad, a tedy jeho prolomení za účelem zohlednění uvedené zásady ve správním soudnictví v případě nesouladu zákonné a ústavní úpravy v konkrétním případě. [36] Nabízí se jistě možnost, že tato zásada by mohla být správními soudy zohledněna v souladu s obecným modelem správního soudnictví. To by ovšem v praxi znamenalo, že správní soudy pouze přezkoumají, vzal-li tuto zásadu v potaz v rámci probíhajícího správního řízení správní orgán. K tomu ostatně již rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu v nedávné době dospěla v případu povahy záznamu stanoveného počtu bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, a v případě povahy daňového penále dle § 37b zákona č. 37/1992 Sb., o správě daní a poplatků, resp. § 251 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. V obou věcech shledala, že uvedené instituty je nutno považovat za „trest“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a článku 7 Úmluvy (srovnej rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014-55, č. 3339/2016 Sb. NSS a rozhodnutí téhož senátu ze dne 24. 11. 2015, čj. 4 Afs 210/2014-57, č. 3348/2016 Sb. NSS). Správní soudy by také mohly k příznivější právní úpravě, která nabyla účinnosti až po právní moci rozhodnutí správního orgánu, přihlížet v rámci moderace podle § 78 odst. 2 s. ř. s. [37] Výše uvedené však stále ještě neodpovídá požadavku na obsah a výklad „jednoduchého práva“, který vyplývá z čl. 40 odst. 6 Listiny. Ten zakotvuje povinnost státu uplatnit retroaktivně pro pachatele příznivější pozdější úpravu, je-li po spáchání trestného činu taková úprava zákonodárcem přijata. Smysl a účel uvedeného ustanovení Listiny je zřejmý – trestní právo je ultima ratio, tedy tím posledním, nejrazantnějším prostředkem, který stát používá k dosažení harmonie v určité oblasti společenských vztahů. Jde-li o prostředek nejrazantnější, z povahy věci přísný a represivní, je třeba jej užívat „jako šafránu“ a ustat s jeho užíváním ihned, jakmile jej přestane být třeba, a vůči všem případům, u nichž ještě může být dekriminalizace rozumně uskutečněna. Jinak řečeno, důsledná, široká a včasná dekriminalizace, včetně dekriminalizace rozumně zpětně působící, je jednou ze základních ústavních povinností běžného zákonodárce, přestane-li být trestnosti určitých typů jednání potřeba. Stejně tak je povinností orgánů aplikujících sankční zákony vykládat je s ohledem na tuto zásadu. [38] Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, jak byla výše podrobně rozebrána, plyne, že pojem trestu a trestního obvinění má mít význam zásadně nezávislý na konkrétních danostech vnitrostátních právních řádů členských států Úmluvy; v podmínkách České republiky sem tedy mají spadat nejen trestné činy ve smyslu českého trestního práva kodifikované v trestním zákoníku z roku 2009, nýbrž i ty další veřejnoprávní delikty (v praxi zejména delikty správní), které naplňují kritéria tzv. Engelova testu. Pro všechna tato trestní obvinění ve světle Úmluvy platí povinnost retroaktivního použití pozdějšího mírnějšího zákona (viz výše výklad k rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva k věci Scoppola). Historická provázanost vnitrostátního ústavního práva a práva Úmluvy v oblasti sankčního práva (Úmluva byla pro historického ústavodárce tvořícího Listinu nepochybně klíčovým inspiračním zdrojem a stejně tak se judikatura Ústavního soudu i obecných soudů dlouhodobě a důsledně řídí judikaturou Evropského soudu pro lidská práva) je důvodem pro to, aby co do základních principů bylo činěno pokud možno co nejméně rozdílů mezi pravidly trestání podle trestního práva v úzkém slova smyslu a pravidly trestního práva správního. [39] Takové rozdíly se proto pokud možno nemají vyskytovat ani ohledně otázky, k jakému rozhodnému okamžiku se ještě má u konkrétního správního deliktu přihlížet k pozdější, pro pachatele příznivější právní úpravě. Ostatně i záměr historického zákonodárce vyjádřený v § 78 odst. 2 s. ř. s., který krajskému soudu ve správním soudnictví dává pravomoc moderovat správním orgánem uloženou sankci, stěží může být chápán jako zmocnění k ukládání trestu podle zákona přísnějšího a již neplatného za situace, kdy v době rozhodování soudu platí nově zákon jiný, méně přísný. Zákonodárce by zřejmě nemohl takto zvláštním způsobem chtít naplnit požadavky plynoucí z čl. 40 odst. 6 Listiny. Jinak řečeno, zavedl-li zákonodárce u správních deliktů moderační právo krajského soudu, nutně tím naznačuje, že správní trestání je z pohledu pravidel, jimiž se řídí řízení před správními soudy, zvláštní oblastí správního práva. [40] Ve správním trestání se právě s ohledem na požadavek subsidiarity trestní represe a z něho odvozené zásady důslednosti uplatnění dekriminalizace může pravidlo zpětnosti soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu zakotvené v § 75 odst. 2 s. ř. s. uplatnit toliko modifikovaně. Rozhodně se nesmí uplatnit, pokud zákonodárce v době mezi vydáním správního rozhodnutí a vydáním rozhodnutí soudu přistoupí k dekriminalizaci. Má-li být úprava v § 78 odst. 2 s. ř. s. vnímána v souladu s logikou trestního práva, pak nutně nelze sankci (a její případnou moderaci soudem) časově připínat k jinému okamžiku, než k jakému je připínáno to, co je „příčinou“ sankce, a sice jednání, za které má být sankce uložena. [41] Podpůrně lze argumentovat i požadavky, které na novou úpravu správního soudnictví kladl Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, č. 276/2001 Sb. (zvýraznění provedl rozšířený senát): „Samostatný problém představuje tzv. správní trestání, kde sice Ústavní soud nálezem ze 17. 1. 2001, sp. zn. Pl ÚS 9/2000, č. 52/2001 Sb., o zrušení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, které vylučovalo ze soudního přezkumu rozhodnutí, kterými byly postihovány nejméně závažné přestupky, posunul věci poněkud dopředu, přesto však tato oblast není v souladu s Úmluvou, neboť ‚trestním obviněním‘ ve smyslu čl. 6 odst. 1 jsou podle judikatury ESLP prakticky řízení o veškerých sankcích ukládaných správními úřady fyzickým osobám za přestupek nebo jiný správní delikt, jakož i o sankcích ukládaných v řízení disciplinárním nebo kárném (státním zaměstnancům, vojákům, policistům), resp. ukládaných v obdobných řízeních členům komor s nuceným členstvím. Soud pak musí být nadán pravomocí zvážit nejen zákonnost sankce, ale i její přiměřenost. Tyto uvedené výhrady pak, spolu se skutečností, že naše správní soudy mají proces svého rozhodování upraven způsobem dle části páté o. s. ř., opravňují konstatovat, že současné správní soudnictví v České republice, pokud jde o proces a kompetence, sice obecně odpovídá Ústavě a Listině, neodpovídá však čl. 6 odst. 1 Úmluvy, když konvence jednoznačně vyžaduje, aby o právu (tedy o věci samé a nikoli jen o zákonnosti předchozího správního aktu) rozhodl soud nebo soudu podobný orgán. V naší úpravě tedy soud může odstranit pouze rozhodnutí nezákonné, nikoli však věcně vadné. Jinak řečeno, tč. nelze správní uvážení závislého orgánu nahradit nezávislým soudcovským uvážením. Je-li tomu tak ve věcech ‚ občanských práv a závazků‘ a ‚správního trestání‘ ve smyslu Úmluvy, je tento stav neústavní, v jiných věcech obstojí. Z uvedeného rozboru současného stavu vyplývá, že lze přisvědčit těm navrhovatelům, kteří uvádějí, že o. s. ř. již tím, že ve své části páté upravující správní soudnictví, se bez ohledu na konkrétní povahu věci spokojuje s pouhou kontrolou zákonnosti a ve svých ustanoveních blíže upravuje pouze tuto kontrolu, je v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy a obecně tedy i s ústavním pořádkem České republiky. Tento deficit nelze podle názoru Ústavního soudu řešit jinak, nežli zásadní změnou koncepce správního soudnictví, přičemž bude věcí zákonodárce, aby zejména s přihlédnutím k bohaté judikatuře ESLP zajistil plnou soudní kontrolu ve všech oblastech, které jsou touto judikaturou považovány ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy za ‚občanská práva či závazky‘, resp. jsou řazena pod pojem ‚jakékoli trestní obvinění‘“. [42] Jakkoli citované pasáže nálezu neobsahují výslovný požadavek, aby správní soudy posuzovaly správní delikty podle právního stavu ke dni svého rozhodnutí, důraz, který je v nálezu kladen na to, aby správní soud první instance byl vskutku plnohodnotnou nalézací instancí, je z něj více než patrný. Plnohodnotnou nalézací instancí by správní soud stěží byl za situace, kdyby měl povinnost ignorovat, že v době, kdy vydává své rozhodnutí, již skutek, u něhož zkoumá, zda v době jeho spáchání byl správním deliktem, již skutkem správně trestným není (resp. je trestný, avšak mírněji). [43] Tam, kde správní soud posuzuje právní stránku věci, proto musí mít podle rozšířeného senátu stejný právní prostor či rámec, jaký (by) měl správní orgán. Nelze přece připustit, aby existoval významný rozdíl mezi kognicí správního orgánu v běžícím řízení, soudu přezkoumávajícího jeho výsledek (meritorní rozhodnutí o vině a trestu) a posléze zase správního orgánu, který pokračuje v řízení poté, co mu soud jeho rozhodnutí (z jiných důvodů) zrušil. Je-li soud nadán úplnou kasační pravomocí nejen z hlediska nezákonnosti správního rozhodnutí, vadného řízení, ale i nedostatečnosti skutkových zjištění, je zřejmé, že i hmotněprávní posouzení věci musí odpovídat aktuálnímu právnímu stavu v době jeho rozhodování. Plná jurisdikce se tedy uplatní jak co do jejího obsahu, tak co do času. Na tom nic nemění fakt, že by soud nenahrazoval svým výrokem správní rozhodnutí (s výjimkou moderace), ale na příznivější změnu zákona by reagoval prostým kasačním výrokem bez stopy výtky vůči správnímu orgánu I. a II. stupně, ovšem se závazným právním názorem k aplikaci a interpretaci hmotného práva na skutkový stav správně zjištěný správním orgánem (či doplněný soudem). Důležité ovšem je, aby soud měl povinnost zkoumat, zda nedošlo ke změně zákona, bez ohledu, jestli to žalobce učiní předmětem svých žalobních námitek. [44] Obecnou povinnost „státních orgánů“ přihlédnout k zániku trestnosti zdůrazňoval již rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2003, čj. 28 Ca 151/2002-34, č. 91/2004 Sb. NSS: „Pokud nová právní úprava již původní skutkovou podstatu předmětného deliktu nepřevzala, zanikla ‚trestnost‘, tj. v terminologii správního trestání - povinnost státního orgánu sankcionovat jednání, které původně bylo porušením povinnosti (‚postižitelnost jednání‘), a k vyvození odpovědnosti a uložení sankce již nemůže dojít.“ [45] Podobně se vyjádřil i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 126/2002-27, č. 461/2005 Sb. NSS. Dovodil, že povinnost použít pozdější pro pachatele příznivější právní úpravu mají v souladu s čl. 40 odst. 6 Listiny jak správní orgány, tak soudy: „To, že žalobce se podle zjištění správních orgánů dopustil deliktu za účinnosti starého práva, ještě eo ipso neznamená, že mu také za tyto delikty podle starého práva může být bez dalšího uložena sankce. Takový názor by ve svých důsledcích znamenal, že tu může dojít k uložení trestu za něco, co nové právo vůbec nesankcionuje, a tedy i k přímému porušení zásady vyslovené v čl. 40 odst. 6 in fine Listiny základních práv a svobod. Také trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a v tomto smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného činu. Je totiž zřejmé, že rozhraničení mezi trestnými (a tedy soudně postižitelnými) delikty, a delikty, které stíhají orgány exekutivy, je výrazem vůle suverénního zákonodárce; není odůvodněno přirozenoprávními principy, ale daleko spíše je výrazem trestní politiky státu [...] Pro české právo to pak znamená, že i ústavní záruka článku 40 odst. 6 Listiny o tom, že je nutno použít pozdějšího práva, je-li to pro pachatele výhodnější, platí jak v řízení soudním, tak v řízení správním. Přijetí tohoto principu znamená, že nelze trestat podle práva starého v době účinnosti práva nového, jestliže nová právní úprava konkrétní skutkovou podstatu nepřevzala; analogicky to platí i tehdy, jestliže nová úprava stanoví mírnější sankce za stejné jednání.“ [46] Správní soudy, resp. soudy rozhodující ve správním soudnictví v I. stupni, tak mají sice roli retrospektivně přezkumnou, ale vlivem zvýšeného důrazu na naplnění všech stránek spravedlivého procesu o trestním obvinění plní spíše úlohu jakési „kvaziodvolací“ instance, která musí mít možnost sama napravit nepřípustný zásah do práv, byť takovýto zásah nebyl vůbec způsoben vadným postupem správního orgánu. Formální oddělení správního řízení a správního soudnictví traktované často myšlenkou, že správní soudnictví není pokračováním správního řízení, která je jinak vůdčím principem poměru obou procesů a rozdílných pravomocí správních orgánů a správních soudů, zde ustupuje požadavku ústavně souladného výkladu § 75 odst. 1 s. ř. s. s ústavními a mezinárodními předpisy aplikovanými ve věcech správního trestání splňujících charakteristiky trestního obvinění. Omezit nápravu křivd způsobených nepřihlédnutím k příznivější právní úpravě v těchto věcech pouze na případy, kdy se sám žalobce bude dožadovat moderace trestu, případně soud zruší rozhodnutí správního orgánu z jiného důvodu, by bylo nutné považovat za denegatio iustitiae ve zbylých případech. Rozšířený senát považuje svůj právní závěr za souladný s účelem a smyslem soudního řádu správního, a tedy existencí správního soudnictví, neboť jediným cílem správního soudnictví je poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob (§ 2 s. ř. s.). Ostatně ochrana základních práv a svobod je úkolem všech soudů (čl. 4 Ústavy). [47] Sluší se rovněž připomenout, že trestní právo je právem ultima ratio, z čehož vyplývá, že je zakázáno neúměrně rozšiřovat trestní represi (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2006, sp. zn. I. ÚS 69/06, a ze dne 5. 8. 2010, sp. zn. III. ÚS 2278/07). Aplikace a interpretace trestněprávních norem v tomto duchu je společným úkolem všech orgánů veřejné moci nadanými pravomocí objasňovat, vyšetřovat, stíhat, žalovat, soudit, trestat atd., bez ohledu na to, v jaké „větvi“ státní moci se organizačně, kompetenčně či procesně nacházejí. Potvrzením této myšlenky je již výše popsaná „sdílená“ či „navazující“ pravomoc exekutivních orgánů a soudů, která byť vypadá jako „koláž“ nesourodých prvků, vytváří navenek jediné rozhodnutí v materiálním smyslu použitelné jen jako celek. Je nepochybné, že soudní výrok o trestu není možno učinit bez existujícího pravomocného výroku o vině vysloveného správním orgánem. Trest se ukládá za spáchaný skutek, který naplňuje konkrétní ustanovení hmotného práva, typicky znaky skutkové podstaty deliktu a další podmínky nutné pro vznik deliktní odpovědnosti. Na tom nic nemění ani fakt, že jednotlivé „části“ rozhodnutí vydaly různé orgány, mezi nimiž není typická ani organizační, ani procesní nadřízenost a podřízenost, každý ve vlastní pravomoci, s odděleným momentem nabytí právní moci, tedy jejich závaznosti a nezměnitelnosti. Zdůrazňuje se již rovněž shora řečené, totiž, že soud rozhodující o trestu musí mít stejný právní rámec jako správní orgán v době rozhodování, tedy je povinen zaznamenat i jeho případný „pohyb“ příznivým směrem k pachateli deliktu. [48] Pokud tedy lze považovat za konformní s Úmluvou svěření určité části agendy „trestních obvinění“ do pravomoci správních orgánů s tím, že soudy vykonávají ex post soudní kontrolu na kasačním principu, lze to považovat především za „technické“ opatření sloužící odbřemenění soudní soustavy s tím, že je efektivnější a levnější, pokud správní orgány, typicky nadané odbornou specializací v určitém oboru, méně formalizovaně rozhodnou např. v nesporných věcech či shromáždí a vyhodnotí „podklady“, které by mohly být později využity (ve smyslu přezkoumání jejich správnosti a relevance, jakož i správnosti úsudku správního orgánu při jejich hodnocení) i v navazujícím soudním řízení, vyvolal-li by je potrestaný svojí správní žalobou. [49] Nelze ovšem z tohoto „technického“ opatření dovozovat omezení standardů soudní ochrany poskytované ve věcech podléhajících článku 6 Úmluvy, popř. dovozovat omezení oprávnění a povinnosti soudů vyhodnotit veškeré rozhodující skutkové i právní aspekty jednotlivých případů a aplikovat veškeré Úmluvou vyžadované garance pro rozhodování o trestních obviněních, včetně požadavku na retroaktivní aplikaci pro obviněného příznivější pozdější právní úpravy dovozeného z článku 7 Úmluvy, resp. plynoucího z čl. 40 odst. 6 Listiny. Ve skutečnosti je totiž třeba jednotlivé parametry tohoto „technického“ opatření vykládat a posuzovat tak, aby garance práva na soudní ochranu byly v plné míře respektovány. Jakýkoli jiný přístup by byl porušením čl. 1 odst. 1 a 2 Ústavy. [50] In concreto tedy z pouhého „technického“ zajištění soudní ochrany poskytované v České republice na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu o vině a trestu za správní delikt, tj. z pravomoci soudu (vedle případného moderačního výroku) pouze zrušit rozhodnutí správního orgánu a věc mu vrátit k dalšímu řízení a nikoli rozhodnutí správního orgánu nahradit, nelze dovozovat omezení soudu v tom smyslu, že nesmí přihlédnout k pozdější, pro pachatele příznivější právní úpravě, jak vyžaduje článek 7 Úmluvy a čl. 40 odst. 6 věta druhá Listiny. [51] Smyslem veškerých ústavních a mezinárodních záruk pro rozhodování ve věcech trestních je zohlednění toho, že trestání jednotlivce veřejnou mocí představuje jeden z nejintenzivnějších zásahů veřejné moci do autonomní sféry jednotlivce. Fakticky se jedná o použití mocenského donucení, realizaci státního monopolu na násilí, onoho ultima ratio státní existence. Při výkonu této své pravomoci proto musí být veřejná moc svázána celou řadou procesních a materiálních omezení. Jedním z materiálních omezení je právě přesvědčení demokratické většiny o společenské škodlivosti postihovaného jednání formálně vyjádřené v zákoně zakazujícím takové jednání a stanovícím za porušení zákazu příslušný trest (srov. článek 7 Úmluvy a článek 39 Listiny). Pokud tento formálně vyjádřený konsensus společnosti odpadne, byť dodatečně, znamenalo by rozhodnutí o vině a trestu (formálně retrospektivně přezkoumané a jako zákonné shledáno soudem) flagrantní porušení zásady proporcionality, neboť uložení trestu (a jeho následné vykonání) by nemohlo sledovat žádný legitimní cíl a představovalo by jen absurdní a formalistickou aplikaci (již mrtvé) litery zákona. [52] Rozšířený senát dodává, že výše vyslovené závěry neplatí pro Nejvyšší správní soud, neboť ten je orgánem rozhodujícím o mimořádném opravném prostředku. Rozhodnutí krajského soudu o žalobě je pravomocným výsledkem soudního přezkumu, včetně uplatnění plné jurisdikce. Proto v rámci řízení o kasační stížnosti již nemůže být zohledněna právní úprava, která by nabyla účinnosti poté, co právní moci nabylo rozhodnutí krajského soudu. Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti bez ohledu na uplatněné kasační námitky ex offo přezkoumá, zda bylo správně aplikováno právo v předcházejících řízeních. Je tedy i povinen se zabývat právním stavem a jeho případnými změnami nastalými až do okamžiku rozhodování krajského soudu a zkoumat v rámci kasačního přezkumu, zda krajský soud dostál své vlastní povinnosti zkoumat tuto otázku před svým rozhodnutím. Podobná je ostatně situace při rozhodování o trestných činech. V trestní judikatuře se ustálil názor, že změna právní úpravy, byť by nová právní úprava vyznívala ve prospěch pachatele, zásadně není důvodem pro podání mimořádného opravného prostředku (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 1. 2006, sp. zn. 5 Tdo 1588/2005, č. 52/2006 Sb. NS, ze dne 23. 3. 2006, sp. zn. 4 Tz 17/2006, č. 17/2007 Sb. NS, či ze dne 27. 10. 2010, sp. zn. 8 Tdo 697/2010). [53] Obdobné ostatně zaznělo již v usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014-55, č. 3339/2016 Sb. NSS, bodu [44]: „Společnost se vyvíjí a společně s ní se vyvíjí i vnímání potřeby sankcionovat určitá jednání. Tento vývoj pak může přinést i zmírnění určitých sankcí za jednání, jejichž trestání dosud přísnější sankcí by již nebylo účelné, výchovné ani potřebné. Dojde-li ke změně právní úpravy ve prospěch delikventa, musí být tato změna v běžících, resp. dobíhajících řízeních vzata v potaz; není však důvodem pro podání mimořádných opravných prostředků proti pravomocným správním rozhodnutím o deliktech (srov. též přiměřeně usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 3. 2006, sp. zn. 4 Tz 17/2006).“ [54] Rozšířený senát nemůže odhlédnout ani od toho, jak bylo dosud správními soudy s uvedenou zásadou nakládáno. Rozhodnutí ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, s jehož závěry nyní polemizuje předkládající senát, totiž nepředstavuje ojedinělý „výkřik do tmy“, ale od té doby již byla vydána řada rozhodnutí, která na tento judikát navazovala, a správní soudy v minulosti již několikráte rozhodly tak, že předpokládaly přihlédnutí k právní úpravě příznivější pro pachatele, byť její účinnost nastala až po pravomocném rozhodnutí správního orgánu. [55] V rozsudku ze dne 4. 12. 2008, čj. 9 As 7/2008-55, aproboval Nejvyšší správní soud s výslovným přihlášením se k právnímu názoru vyslovenému v rozsudku čj. 2 As 9/2008-77 postup krajského soudu, který moderoval sankci (uložení zákazu činnosti) tak, že od jejího uložení upustil z důvodu, že v době mezi vydáním rozhodnutí správního orgánu a rozhodnutím krajského soudu došlo u jednání, kterého se dopustil pachatel přestupku, ke zmírnění sankce, již za ně bylo možno uložit, tím, že byla vypuštěna povinnost uložit vedle pokuty také zákaz činnosti a ponechána nadále toliko sankce v podobě pokuty. [56] V rozsudku ze dne 16. 12. 2009, čj. 6 As 40/2009-125, č. 2027/2010 Sb. NSS, se Nejvyšší správní soud v obecné rovině identifikoval s právním názorem vysloveným v rozsudku čj. 2 As 9/2008-77, avšak v daném konkrétním případě shledal, že změna právní úpravy, k níž došlo v době mezi rozhodnutím správního orgánu a rozhodnutím krajského soudu, neznamenala zmírnění oproti dřívějšímu právnímu stavu, nýbrž toliko změnu podmínek a způsobu zjištění rozhodných skutkových okolností. [57] V rozsudku ze dne 29. 4. 2011, čj. 2 As 10/2011-119, Nejvyšší správní soud s odkazem na výše uvedené rozsudky dospěl k závěru, že je-li zrušena v mezidobí mezi rozhodnutím správního orgánu a rozhodnutím krajského soudu o žalobě obecně závazná vyhláška obce, v níž byla zakotvena skutková podstata přestupku, odpovědnost za přestupek zaniká a krajský soud je povinen tuto skutečnost zohlednit. V tomto rozsudku navíc zaznělo, že právní názor, podle něhož se zásada uvedená v čl. 40 odst. 6 Listiny o retroaktivitě ve prospěch musí uplatnit nejen v rámci správního řízení, ale i v rámci následného řízení soudního, představuje „ustálený právní názor tohoto soudu“. [58] I v rozsudku ze dne 4. 9. 2012, čj. 7 As 59/2012-38, se Nejvyšší správní soud přihlásil k právnímu názoru vyslovenému v rozsudku čj. 2 As 9/2008-77, jakkoli se zabýval jinými jeho aspekty než nyní posuzovanými (tím, jaké všechny nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí mají být soudem v oblasti správního trestání zohledněny z úřední povinnosti). Podobně tomu bylo vedle řady dalších případů např. v rozsudku ze dne 12. 4. 2013, čj. 2 Afs 64/2012-48. [59] Z výše uvedeného je zřejmé, že právní názor vyslovený v rozsudku čj. 2 As 9/2008-77 nejenže nelze považovat za ojedinělý, nýbrž že jde o názor výslovně následovaný i v dalších věcech. S ohledem na to, že uvedený právní názor stabilizoval určitou úroveň ochrany základních práv jednotlivce (v daném případě práv osoby, jíž je kladeno za vinu spáchání správního deliktu, na uplatnění retroaktivity pozdějšího zákona ve prospěch této osoby), bylo by možno přiklonit se k jinému, pro jednotlivce méně příznivému výkladu vskutku jen ze závažných důvodů. Takové důvody však rozšířený senát v ničem nespatřuje. [60] Ústavní soud se doposud výslovně nevyjádřil k otázce, jakou roli sehrává zásada použití pozdější příznivější právní úpravy v soudním řízení správním, pokud k nabytí účinnosti příznivější právní úpravy došlo až po právní moci rozhodnutí správního orgánu. Je ovšem možné připomenout alespoň nález ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05, č. 110/2007 Sb. ÚS, Telefónica O2 ČR, v němž Ústavní soud zdůraznil roli soudů coby strážců základních práv včetně práva vyplývajícího z čl. 40 odst. 6 in fine Listiny. Blíže se však ani v tomto nálezu Ústavní soud nyní rozšířeným senátem posuzovanou otázkou nezabýval, neboť v jím rozhodované věci účinnost nové právní úpravy nastala ještě před rozhodnutím správního orgánu. IV. Závěr [61] Rozšířený senát na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že rozhoduje-li krajský soud ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt v situaci, že zákon, kterého bylo použito, byl po právní moci správního rozhodnutí změněn nebo zrušen, je povinen přihlédnout k zásadě vyjádřené ve větě druhé čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle níž se trestnost činu posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný čin spáchán, je-li to pro pachatele příznivější. [62] Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku. V souladu s § 71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením jen o této otázce a věc vrací pátému senátu, který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem. Odlišné stanovisko soudců Jany Brothánkové, Zdeňka Kühna a Lenky Matyášové [1] Nesouhlasíme s tezí většiny rozšířeného senátu, podle níž čl. 40 odst. 6 Listiny vyžaduje, aby správní soud bral v potaz změnu právní úpravy ve prospěch pachatele správního deliktu, jakkoliv tato změna nastala až poté, co rozhodnutí správního orgánu nabylo právní moci. Ve skutečnosti žádný takový požadavek neplyne ani z Listiny základních práv a svobod, ani z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. [2] Nezpochybňujeme, že právní předpisy musí být vykládány ve světle ústavně zaručených práv a svobod, resp. mezinárodního práva. Nezpochybňujeme ani případy, kdy mezinárodní či evropské právo vyžaduje prolomení retrospektivity správního soudnictví (viz zásada non refoulement cit. v bodu [22] většinového stanoviska). Nezpochybňujeme ani, že správní orgán ke změně právní úpravy ve prospěch pachatele v průběhu správního řízení musí přihlédnout z moci úřední. To stanoví zákon (viz § 7 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, resp. § 2 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich), ovšem i kdyby takového zákona nebylo, působila by tu Listina základních práv a svobod přímo. [3] Ústavní pořádek však nejde tak daleko, aby vyžadoval přihlédnutí ke změně právní úpravy ve prospěch pachatele správního deliktu i poté, co byl za něj správním orgánem pravomocně postižen, a řízení o přestupku tedy pravomocně skončilo. Proto se uplatní na řízení před správním soudem v plném rozsahu § 75 odst. 1 s. ř. s., tedy je nutno při přezkoumání rozhodnutí vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. I. Žádný ústavní princip neukládá správním soudům prolomit § 75 odst. 1 s. ř. s. a brát v potaz změny právní úpravy, které nastanou až v průběhu řízení před soudem [4] Druhý senát ve svém rozsudku ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, jehož závěry jsou nyní zpochybňovány pátým senátem, ve snaze dbát ochrany základních práv vybočil z hranic jejich v té době uznávaného rozsahu a působení. Zřejmé je to i ze skutečnosti, že ačkoli se druhý senát ve svém rozsudku odvolával na ochranu zásady možného zpětného působení zákona ve prospěch pachatele a argumentoval Úmluvou a judikaturou ESLP, v době, kdy byl rozsudek druhého senátu vydán, takováto zásada z Úmluvy nebyla vůbec dovozována. Stalo se tak až rozsudkem velkého senátu ESLP ze dne 17. 9. 2009, Scoppola I (č. 2), č. 10249/03. [5] Pro nynější věc je klíčové, že požadavek zohlednit změnu právní úpravy po právní moci správního rozhodnutí neplyne ani z judikatury ESLP, ani z Ústavního soudu. [6] S požadavky judikatury ESLP je naprosto souladná česká „retrospektivní“ koncepce správního soudnictví, vyjádřená v § 75 odst. 1 s. ř. s. Tato norma v zásadě fixuje právní a skutkový stav přezkumu správního rozhodnutí zpětně k okamžiku vydání pravomocného správního rozhodnutí. Jak totiž vysvětluje ESLP, čl. 6 odst. 1 Úmluvy vyžaduje, aby rozhodnutí správních orgánů trestní povahy byla přezkoumatelná soudem vybaveným úplnou přezkumnou pravomocí, tedy způsobilým zabývat se jak otázkami skutkovými, tak právními (viz rozsudek ESLP ze dne 10. 2. 1983 Albert a Le Compte proti Belgii, č. 7299/75 a 7496/76, bod 29, nebo ze dne 18. 7. 2006, Štefanec proti České republice, č. 75615/01, body 26–27). Požadavky spravedlivého procesu vyvěrající z čl. 6 odst. 1 Úmluvy v žádném případě nepožadují, aby správní soud nezávisle na správním orgánu vzal v úvahu i veškeré skutečnosti a právní změny, které nastaly až po vydání napadeného správního rozhodnutí. [7] S nynější věcí nijak nesouvisí princip plné jurisdikce správního soudnictví, jak většina naznačuje v bodu [31] nebo [43]. Z tohoto principu plyne, že „žalobce je oprávněn uplatnit v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné, bez ohledu na skutečnost, že některé z nich neuplatnil v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl“, resp. může „bez omezení namítat nesprávné právní posouzení věci, k němuž žalovaný svým postupem dospěl“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS). [8] Krom toho tam většinové stanovisko jde významně nad rámec nynější kauzy a ve svých důsledcích může narušit retrospektivitu správní justice v otázkách skutkových i právních: „Je-li soud nadán úplnou kasační pravomocí nejen z hlediska nezákonnosti správního rozhodnutí, vadného řízení, ale i nedostatečnosti skutkových zjištění, je zřejmé, že i hmotněprávní posouzení věci musí odpovídat aktuálnímu právnímu stavu v době jeho rozhodování. Plná jurisdikce se tedy uplatní jak co do jejího obsahu, tak co do času“ (bod [43]). [9] Zdůrazňujeme, že rozhodně nelze z judikatury ESLP jakkoliv vyčíst, že by snad správní orgán pro správní soud jen shromažďoval „podklady“, jak nepřípadně tvrdí většinové stanovisko v bodu [48]. [10] Ostatně i Ústavní soud ve vztahu ke správnímu trestání vysvětlil, že z čl. 40 odst. 6 Listiny „vyplývá obecný zákaz retroaktivity s jedinou výjimkou, kterou je případ, kdy pozdější právní úprava je pro pachatele příznivější. Pozdější právní úpravou je myšlen zákon platný v době rozhodování o trestnosti a uložení trestu“ (nález ze dne 11. 7. 2007 sp. zn. II. ÚS 192/05, N 110/46 SbNU 11, Telefónica O2 Czech Republic). Správní soud samozřejmě nerozhoduje „o trestnosti a uložení trestu“, ale přezkoumává správní rozhodnutí, které pravomocně o trestnosti a uložení trestu rozhodlo. V citovaném nálezu Ústavní soud shledal protiústavnost rozhodnutí NSS nikoliv v tom, že by snad správní soud nezohlednil změnu právní úpravy ve prospěch delikventa v průběhu soudního řízení, ale naopak v tom, že NSS nerozpoznal, že příznivější úpravu měl aplikovat již správní orgán. [11] Naprosto odlišná situace nastane samozřejmě tehdy, je-li zákon zrušen Ústavním soudem pro jeho protiústavnost. V takovémto případě mají samozřejmě všechny orgány veřejné moci povinnost odstranit rozhodnutí o správním deliktu založená na protiústavním zákoně. Pokud by správní soud ignoroval skutečnost, že správním orgánem aplikovaný zákon byl prohlášen za protiústavní v době řízení před soudem, vedlo by to jen k tomu, že by i samotné rozhodnutí správního soudu bylo protiústavní. To však vůbec není předmětem sporu v nynější situaci. [12] Většina rozšířeného senátu si v odůvodnění vystačila jen s ústavními kautelami v jejich nejobecnější podobě. Pokud by totiž většina tyto kautely skutečně analyzovala, a to jak jsou chápány Ústavním soudem nebo ESLP, nemohla by nikdy dojít k závěru, k němuž nyní dochází. [13] Většinové stanovisko připouští, že ESLP se doposud přímo k nyní řešené právní otázce nevyjádřil, odvolává se však na článek 53 Úmluvy, podle něhož mohou vnitrostátní orgány poskytnout vyšší standard ochrany, než jaký zajišťuje Úmluva (viz bod [34]). S tím samozřejmě souhlasíme. Vyšší standard však musí vyvěrat z práva domácího, typicky z výkladu domácí ústavy. Tím se však argumentační kruh většiny uzavírá, neboť nějaký vyšší standard ochrany, daný expanzivnějším výkladem zásady aplikace příznivější právní úpravy, nevyplývá ani z českého vnitrostátního práva. Vnitrostátní orgány včetně našeho soudu musí tento standard odůvodnit na základě relevantních právních argumentů, aplikujících nějaký pramen práva. Nemůže se tak stát jen na základě přesvědčení, že nějaký vyšší standard ochrany je prostě férovější či „spravedlivější“. [14] Zatímco text § 75 odst. 1 s. ř. s. je jasný a žádnou výjimku neobsahuje, a lze jí tak dotvořit jen na základě jasného příkazu ústavního či mezinárodního práva (viz bod [2] shora), k aplikaci v nynější kauze se nabízela moderace dle § 78 odst. 2 s. ř. s. Moderace představuje zákonem povolenou a přípustnou výjimku z retrospektivního přezkumu, tj. ze zásady vyjádřené v § 75 odst. 1 s. ř. s. Na tom, že by se tak dělo jen k výslovnému návrhu žalobce, přitom nevidíme nic absurdního (srov. k tomu rozumný výklad v rozsudku ze dne 4. 12. 2008, čj. 9 As 7/2008-55, který v podstatě naznačuje cestu i k uplatnění obdobné námitky po uplynutí zákonné lhůty k podání žaloby). II. Nynější rozhodnutí se odchyluje od obdobné judikatury v trestních věcech [15] Uvedli jsme, že popření § 75 odst. 1 s. ř. s. není vyžadováno žádnými ústavněprávními důvody. Krom toho však nynější rozhodnutí narušuje i druhou stálici naší judikatury, totiž bez přesvědčivé argumentace se odchyluje od korespondující judikatury trestní. [16] Je v zájmu zachování právní jistoty a bezrozpornosti právního řádu, aby se naše rozhodovací praxe v oblasti správního trestání bezdůvodně neodchylovala od základních principů platných v trestním právu. Nejvyšší soud i Ústavní soud jsou jednotné ve výkladu limitu pro použití zásady umožňující retroaktivní působení zákona ve prospěch pachatele. Tímto limitem je právě pravomocné rozhodnutí o vině pachatele. [17] Jak zaznělo např. v usnesení NS ze dne 18. 1. 2006, sp. zn. 5 Tdo 1588/2005, č. 52/2006 rozh. tr.: „Pozdější, pro pachatele příznivější zákon, se zásadně uplatní pouze tehdy, dokud nebylo pravomocně rozhodnuto o vině. Došlo-li ke zmírnění právní úpravy po právní moci rozhodnutí o trestném činu, mohlo by to mít vliv pouze na případné rozhodování o milosti prezidentem republiky, neboť uvedená okolnost zásadně není důvodem ani pro podání mimořádného opravného prostředku.“ (obdobně také např. usnesení NS ze dne 23. 3. 2006, sp. zn. 4 Tz 17/2006, č. 17/2007 Sb. NS, či ze dne 27. 10. 2010, sp. zn. 8 Tdo 697/2010, a další rozhodnutí NS). S uvedeným se ostatně ztotožňuje i trestněprávní doktrína (srov. Šámal, P. a kol. Trestní zákoník. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, s. 51). [18] Rozšířený senát se neměl odchýlit od shora uvedených závěrů. Ty totiž zcela odpovídají přezkumné úloze správního soudu. V souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. správní soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Retrospektivní přezkum správních rozhodnutí předpokládá kasační zásah soudu tam, kde správní orgán rozhodl nezákonně nebo postupoval v předchozím řízení procesně vadně. Nepředpokládá však v řízení o žalobě proti rozhodnutí možnost zrušení rozhodnutí jen pro změnu právní úpravy, k níž došlo po právní moci přezkoumávaného správního rozhodnutí. Tato situace by se nedala podřadit pod žádný zákonem předpokládaný kasační důvod, ať již vadu řízení či vadu samotného rozhodnutí, kterou by mohl soud správnímu orgánu vytýkat a na jejím základě napadené rozhodnutí zrušit. [19] Jak dále vyplývá z trestněprávní judikatury, a s těmito závěry se plně ztotožňujeme i pro oblast správního trestání, pozdější změna zákona není důvodem ani pro uplatnění mimořádných opravných prostředků. Uplatní se pouze v případě „běžících“ řízení, tedy před tím, než rozhodnutí o (správním) trestu nabude právní moci. [20] Nutno v tomto kontextu zdůraznit, že soudní řízení není pokračováním správního řízení, nýbrž samostatným a nezávislým přezkumem rozhodnutí, které ze správního řízení vzešlo (srov. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54, č. 791/2006 Sb. NSS, usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 5. 2014, čj. 8 Ans 2/2012-278, č. 3071/2014 Sb. NSS, bod [47], naposledy usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 2. 2016, čj. 7 As 93/2014-48, č. 3380/2016 Sb. NSS, bod 23). Tento přezkumný charakter správního soudnictví zdůrazňuje též shora citovaný § 75 odst. 1 s. ř. s. Nynější rozhodnutí ho naproti tomu popírá. [21] Ke změně právní úpravy, která by byla pro pachatele správního deliktu příznivější a jejíž účinnost by nastala až po pravomocném rozhodnutí správního orgánu, je možné přihlédnout pouze v případě, že by bylo takovéto pravomocné rozhodnutí (z jiných důvodů) zrušeno. V tom případě budou správní orgány muset změnu právní úpravy ve prospěch pachatele správního deliktu zohlednit v novém řízení a v novém rozhodnutí ve věci (§ 101 správního řádu). [22] Jednotný postoj existující v oblasti trestního práva, podle něhož se použije pro pachatele příznivější právní úprava, jejíž účinnost nastala až po spáchání deliktu, ovšem pouze do okamžiku rozhodování o něm, by měl být z důvodu jednotného přístupu k téže právní otázce a vzhledem k přezkumné povaze správního soudnictví převzat rovněž v trestním právu správním. [23] Právo se nevyvíjí ve vakuu a změny právní úpravy do jisté míry vždy odrážejí společenskou poptávku po více či méně důraznější ochraně určitých vztahů, zájmů či hodnot. To se promítá rovněž do „kriminalizace“, či naopak „dekriminalizace“ určitého jednání (obdobné ostatně zaznělo již v usnesení rozšířeného senátu z 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014-55, č. 3339/2016 Sb. NSS) a konkrétně se pak ztělesňuje ve vedení řízení proti pachateli deliktu s cílem rozhodnout o vině a trestu. Toto řízení má svůj začátek, určitý průběh a je ukončeno pravomocným rozhodnutím. Po takovémto rozhodnutí se již na „obviněného“ hledí jako na „pachatele“ daného deliktu, ať již trestního či správního. [24] Společnost i zpětně posuzuje a hodnotí výsledek své trestní politiky, kterou pak může na základě nových zjištění i následně vymezit jinak, to však ještě neznamená, že má docházet k přehodnocení výsledku samotných již ukončených jednotlivých řízení rozhodnutím o vině a trestu, tedy že by zákonem byla zrušena pravomocná rozhodnutí. Jen velmi výjimečně může dojít k takovému významnému přehodnocení pohledu na jednání, které dříve bylo posuzováno jako trestný čin, jež by se dotýkalo dříve vydaných pravomocných rozhodnutí. Jedná se především o situace, kdy dochází k zásadním společenským změnám a je nutno napravit některé křivdy, k nimž masově docházelo v předchozím režimu (srov. např. § 2 zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci). III. Rozsudek sp. zn. 2 As 9/2008 ustálenou judikaturu k nyní řešené otázce nevytvořil [25] Rozsudek sp. zn. 2 As 9/2008, proti němuž se vymezuje pátý senát, je citován v desítkách rozhodnutí. Byl rovněž publikován ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 1684/2008. Právní věta k tomuto judikátu předsazená však neříká nic více a nic méně, než že k porušení čl. 40 odst. 6 Listiny přihlíží Nejvyšší správní soud i bez tomu odpovídající kasační námitky. To je zajisté v souladu s judikaturou Ústavního soudu, kterou citujeme v bodu [10]. Ani my nezpochybňujeme, že zdejší soud musí přihlédnout k takovéto (protiústavní) vadě, stala-li se v řízení před správním orgánem, a tuto vadu nerozpoznal krajský soud. [26] Judikát sp. zn. 2 As 9/2008 bývá citován pro obecnou podporu přímého působení ústavy a základních práv v právu podústavním, resp. pro názory typu, že „smysl procesních norem spočívá ve vytváření mechanismů k ochraně hmotného práva. Procesní normy nelze vnímat jako samoúčelné (samonosné) a tím spíše nemohou představovat překážku pro aplikaci ústavně zaručené hmotněprávní normy“ (rozsudek NSS ze dne 26. 8. 2010, čj. 1 As 17/2010-294), resp. pro podporu jiných obecných principů (rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2012, čj. 1 Afs 45/2012-38, bod [12]). [27] V čem ale judikát sp. zn. 2 As 9/2008 rozhodně žádnou konstantní judikaturu nevytvořil, je konkrétní právní otázka, o kterou se s většinou nyní přeme. Například většinou rozšířeného senátu citovaný rozsudek ze dne 4. 9. 2012, čj. 7 As 59/2012-38, dokonce jen deklaruje, že k porušení zásady nullum crimen sine lege přihlédne soud z úřední povinnosti (o nějakou změnu zákona zde vůbec nejde, judikát sp. zn. 2 As 9/2008 je zmíněn jen pro ilustraci). Jde tedy o právní názor, s nímž se v nynější věci nepřeme a ani nechceme přít. Rozsudek ze dne 16. 12. 2009, čj. 6 As 40/2009-125, č. 2027/2010 Sb. NSS, judikát druhého senátu sice zmiňuje, ovšem dospívá k závěru, že zde nejde o případ, kdy by bylo třeba aplikovat na pachatele deliktu pozdější úpravy, neboť ta pro něj není příznivější. [28] Rozsudky, které judikát sp. zn. 2 As 9/2008 opravdu aplikují, jsou tak jen rozsudek ze dne 4. 12. 2008, čj. 9 As 7/2008-55, a ze dne 29. 4. 2011, čj. 2 As 10/2011-119. IV. Závěr [29] Osobně můžeme mít jako soudci různé pohledy na rozumnost, spravedlivost či efektivnost této úpravy, zejména ve vztahu k retrospektivnímu přezkumu rozhodnutí správního trestání. De lege ferenda lze samozřejmě uvažovat i o změně této úpravy, respektive o zvláštní úpravě přezkumu rozhodnutí ve věcech správního trestání (třebas i ve formě ex nunc rozhodování, jako je tomu například podle části páté občanského soudního řádu ve vztahu k rozhodování správních orgánů o věcech soukromoprávních). De lege lata je však situace jasná, a nemá být narušována kreativní judikaturou rozleptávající základní kostru soudního řádu správního. [30] Dokud existuje stávající právní stav zakotvující retrospektivní přezkum správních rozhodnutí, měli bychom ho ctít, ledaže bychom snesli přesvědčivé argumenty ve prospěch ústavněkonformního výkladu. Takovéto argumenty však rozšířený senát v nynějším rozhodnutí nesnesl.

decision_1026.txt

k § 95 odst. 2 písm. c) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty*) (v textu jen „zákon o DPH“) I. V rozporu s účelem a smyslem zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, je registrace k DPH z důvodu uzavření smlouvy o sdružení v situaci, kdy tato smlouva byla ukončena před podáním přihlášky k registraci podle § 95 odst. 2 písm. c) zákona o dani z přidané hodnoty a účastníky sdružení současně nebylo a nemá být uskutečněno zákonem předpokládané zdanitelné plnění nebo plnění osvobozené od daně s nárokem na odpočet daně (včetně vypořádání). II. Uvedení nepravdivého údaje o účasti ve sdružení bez právní subjektivity v přihlášce k registraci k DPH podle § 95 odst. 2 písm. c) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, a předložení smlouvy o sdružení, která byla zrušena před podáním přihlášky, aniž byla účastníky uskutečněna jakákoliv společná činnost nebo bylo k činnosti sdružení cokoliv poskytnuto, je účelovým zneužitím pravidel DPH směřujícím k dosažení výhody před jinými neplátci DPH, kteří žádají o dobrovolnou registraci. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 14. 4. 2016, čj. 15 Af 134/2013-61)*) Věc: Dr. Stefan T. I. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o registraci žalobce jako plátce daně z přidané hodnoty. Žalobce podal dne 4. 10. 2010 u Finančního úřadu v Děčíně (správce daně) jako účastník sdružení přihlášku k registraci k DPH, v níž výslovně uvedl datum rozhodného dne pro povinnost zákonné registrace 25. 9. 2010 a jako důvod registrace uvedl § 94 odst. 2 zákona o DPH. K přihlášce předložil správci daně smlouvu o sdružení ze dne 25. 9. 2010 uzavřenou podle § 829 a násl. občanského zákoníku z roku 1964**). Dne 8. 10. 2010 vydal správce daně osvědčení o registraci žalobce jako plátce DPH s účinností od 25. 9. 2010. Z podání ze dne 19. 9. 2011 učiněného v rámci daňové kontroly zástupcem žalobce vyplývá, že zástupce žalobce sdělil v průběhu daňové kontroly, že uvedené sdružení fakticky vůbec nezahájilo svoji činnost a smlouva o sdružení byla ukončena. K podání zástupce žalobce připojil kopii smlouvy o sdružení (totožnou se smlouvou předloženou k přihlášce k registraci) a kopii dohody o ukončení smlouvy o sdružení ze dne 1. 10. 2010. V textu dohody je uvedeno, že se účastníci dohodli, že tuto „dnešním dnem“ ukončují a své vztahy upraví smlouvou mandátní. Rozhodnutím ze dne 17. 8. 2012 správce daně nařídil obnovu řízení o registraci žalobce ukončeného rozhodnutím ze dne 8. 10. 2010, které bylo k odvolání žalobce potvrzeno. Rozhodnutím ze dne 30. 11. 2012 správce daně zamítl registraci žalobce jako plátce daně z přidané hodnoty na základě přihlášky k dani z přidané hodnoty podané dne 4. 10. 2010. Proti rozhodnutí správce daně podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 7. 2013 zamítl. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem. Krajský soud žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Krajský soud se dále zabýval otázkou, zda skutečnost, že při podání přihlášky k registraci k DPH byla „smlouva o sdružení již ukončena“, byla pro rozhodnutí o registraci žalobce významná. Krajský soud přitom vyšel ze znění § 94 odst. 2 písm. c), který výslovně stanoví, že „[o]soba povinná k dani se sídlem nebo místem podnikání v tuzemsku, která uzavře smlouvu o sdružení nebo jinou obdobnou smlouvu s plátcem ke společnému uskutečňování zdanitelných plnění nebo plnění osvobozených od daně s nárokem na odpočet daně, stává se plátcem dnem uzavření této smlouvy“ a současně má podle § 95 odst. 2 písm. c) zákona o DPH povinnost předložit přihlášku k registraci do 15 dnů ode dne uzavření smlouvy a povinnost o svém podání přihlášky k registraci informovat ostatní účastníky sdružení. Osoba povinná k dani se tak stává plátcem DPH ze zákona k okamžiku uzavření smlouvy a k tomuto okamžiku jí vzniká povinnost k podání přihlášky, a to bez ohledu na to, zda je sdružení před uplynutím lhůty rozpuštěno, či nikoliv. Jakkoliv doslovné znění zákona nasvědčuje tomu, že následné rozpuštění sdružení pro registraci podstatné není, což je podpořeno i tím, že zákon o DPH v § 96 odst. 2 výslovně stanoví možnost (nikoliv povinnost) požádat o zrušení registrace při vystoupení, vyloučení či rozpuštění sdružení, je dle názoru krajského soudu skutečností pro registraci podstatnou to, že smlouva o sdružení byla zrušena před podáním přihlášky k registraci (podané v zákonem stanovené 15denní lhůtě od uzavření smlouvy), aniž byla na jejím základě vykonána jakákoliv společná činnost účastníků sdružení nebo bylo k činnosti sdružení cokoliv účastníky poskytnuto (tj. nevznikla potřeba vypořádání). Je-li taková skutečnost správci daně známa, má krajský soud za to, že tento nemůže takovou osobu výlučně z formálních důvodů - uzavření smlouvy o sdružení - k DPH registrovat. Opačné rozhodnutí správce daně by totiž bylo v rozporu s účelem a smyslem zákona o DPH, konkrétně s § 94 odst. 2 písm. c) zákona o DPH, za který krajský soud považuje zahrnutí plnění vymezených v § 2 společně uskutečněných účastníky sdružení bez právní subjektivity v případech, kdy je alespoň jeden z těchto účastníků plátcem DPH, do systému DPH, když se z důvodu nedostatku právní subjektivity plátcem DPH nemůže stát samo sdružení a plnění uskutečňovaná v rámci sdružení nejsou realizovaná tímto sdružením. Předmětná právní úprava, která stanoví, že uzavřením smlouvy o sdružení bez právní subjektivity s plátcem DPH se plátcem DPH stává i subjekt, který jím dosud nebyl, tak umožňuje podrobit DPH plnění realizovaná společně účastníky sdružení bez obtíží spojených s určováním a prokazováním, zda vůbec a v jakém rozsahu plnění uskutečněná v rámci sdružení podléhají DPH za situace, kdy se na jejich uskutečnění podílí spolu s členy sdružení, kteří jsou plátci DPH, i členové, kteří plátci DPH nejsou. Smyslem této úpravy naopak zcela jistě není „generování“ formálních plátců DPH ze subjektů, které pouze splnily formální podmínku stanovenou zákonem (uzavření smlouvy o sdružení), která však odpadla před podáním přihlášky k registraci, uskutečněným ve lhůtě 15 dnů od uzavření smlouvy o sdružení, a je zřejmé, že nebylo a nebude v rámci sdružení uskutečněno žádné zákonem předpokládané zdanitelné plnění nebo plnění osvobozené od daně s nárokem na odpočet daně (ani ve formě vypořádání). Z uvedených důvodů má krajský soud za to, že pro rozhodnutí o registraci je významné i účelové jednání, kdy plátce daně uvede nepravdivé údaje v přihlášce k registraci (tvrzení, že je členem sdružení vytvořeného za účelem společného podnikání) a předloží přihlášku k registraci na základě zrušené smlouvy, když nemá v úmyslu podnikat společně s plátcem DPH, neboť takové jednání zcela jistě nesleduje naplnění účelu § 94 odst. 2 písm. c) zákona o DPH, a to jednotného daňového režimu sdružení „neplátce“ s plátcem DPH ke společnému podnikání (tj. zdanění společně poskytovaných plnění), kterého v případě sdružení bez právní subjektivity může být dosaženo pouze registrací k DPH všech společně podnikajících účastníků, ale sleduje výlučně jen dosažení vlastní registrace k DPH mimo pravidla uplatňovaná při tzv. dobrovolné registraci. Takové jednání je samo o sobě zneužitím pravidel DPH, které má žalobci zajistit výhodu před jinými osobami - neplátci DPH, kteří žádají o dobrovolnou registraci a jsou podrobeni prokazování splnění zákonem stanovených podmínek (k tomu § 5 zákona o DPH). Je přitom zřejmé, že smyslem registrace žalobce k DPH nebylo nic jiného, než následné využití práv registrovaného plátce DPH ve formě uplatnění odpočtu daně při změně režimu v podobě DPH zaplacené při pořízení nemovitosti. Dosažení dalších cílů tvrzených žalobcem při odůvodnění nastavení obchodních vztahů (získání příjmu z nevyužívané nemovitosti, přenechání nemovitosti do podnájmu prostřednictvím osoby nájemce) totiž skutečnost, že žalobce nebyl zaregistrován jako plátce DPH, nebránila. (...) Krajský soud s ohledem na shora uvedené shrnuje, že žalobce svým postupem při registraci, tj. uvedením údaje v přihlášce k registraci o tom, že je členem sdružení v době, kdy toto bylo rozpuštěno, aniž v jeho rámci účastníci vykonávali jakoukoliv činnost a aniž vznikla potřeba vypořádání majetku, obcházel zákon, resp. zneužil platné právní úpravy DPH v úmyslu získat výhodu oproti jiným subjektům ve formě registrace mimo podmínky dobrovolné registrace k DPH a následného uplatnění daňové výhody ve formě odpočtu podle § 74 odst. 1 zákona o DPH. (...) *) S účinností od 1. 1. 2013 změněn zákonem č. 502/2012 Sb. *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 24. 11. 2016, čj. 9 Afs 125/2016-164. **) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským zákoníkem.

decision_1027.txt

k § 131 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 428/2011 Sb. Rozhodnutí o změně místní příslušnosti registrovaných daňových subjektů podle § 131 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, musí předcházet zahájení řízení ve smyslu § 91 odst. 1 daňového řádu a musí obsahovat přezkoumatelnou úvahu správce daně odůvodňující určení konkrétního dne, k němuž ke změně místní příslušnosti dojde. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 22. 9. 2016, čj. 22 Af 46/2015-42) Věc: Společnost s ručením omezeným HORPEX proti Finančnímu úřadu pro Moravskoslezský kraj o změnu místní příslušnosti registrovaného daňového subjektu. Žalovaný dne 24. 4. 2015 rozhodl o změně místní příslušnosti žalobkyně jako registrovaného daňového subjektu ve smyslu § 131 odst. 1 daňového řádu, a to tak, že dnem 21. 10. 2015 je místně příslušným správcem daně žalobkyně Finanční úřad pro hlavní město Prahu. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně správní žalobu, ve které namítala následující: 1) Skutkový stav, který vzal žalovaný za základ napadeného rozhodnutí, nemá oporu ve správním spise, přičemž žalobkyně si není vědoma toho, že by měl správce daně důkazy pro změnu místně příslušného správce daně až ode dne 21. 10. 2015. Žalobkyně se ani k žádnému případnému důkazu nevyjadřovala, ač jí to umožňuje čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. 2) Došlo k porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí, neboť žalobkyně nebyla v duchu zásady součinnosti nijak seznámena s důvody, které vedly žalovaného ke změně místní příslušnosti až od 21. 10. 2015, ani s tím, zda jsou tyto důvody opodstatněné. Žalovaný ve vyjádření k žalobě namítl, že napadené rozhodnutí není meritorním rozhodnutím a nemá povahu úkonu ve smyslu § 65 s. ř. s. Navrhl proto odmítnutí žaloby. Dále poukázal na rozdílnost rozhodnutí o změně místní příslušnosti registrovaného daňového subjektu ve smyslu § 131 odst. 1 daňového řádu a rozhodnutí o změně místní příslušnosti na základě delegace ve smyslu § 18 daňového řádu, přičemž tento druhý případ není ze soudního přezkumu vyloučen (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 7. 2008, čj. 7 Afs 13/2007-54). Pro vydání rozhodnutí podle § 131 odst. 1 daňového řádu je rozhodující změna sídla, které je směrodatné pro určení místní příslušnosti právnických osob ve smyslu § 13 odst. 1 písm. b) daňového řádu. Žalovaný dále uvedl, že lze důvodně předpokládat, že nově příslušný správce daně nezačne správu daní vykonávat okamžitě, tj. bezprostředně od samotné změny sídla, ale až ode dne uvedeného v rozhodnutí, které vydá dosud příslušný správce daně právě podle § 131 odst. 1 daňového řádu. Krajský soud usnesením ze dne 4. 2. 2016, čj. 22 Af 46/2015-17, žalobu odmítl. Toto usnesení bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2016, čj. 2 Afs 65/2016-38, a věc byla vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení. Zrušující rozsudek Nejvyššího správního soudu nabyl právní moci dne 15. 7. 2016. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí o určení dne, od kterého nastávají účinky změny místní příslušnosti správce daně podle § 131 odst. 1 daňového řádu, je rozhodnutím podléhajícím soudnímu přezkumu. V dalším řízení byl krajský soud vázán vysloveným právním názorem. Krajský soud v Ostravě rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: Obsahem napadeného rozhodnutí, jakož i vyjádřeními účastníků řízení má soud za prokázané, že ke změně sídla žalobkyně došlo. Dle veřejně dostupných údajů z obchodního rejstříku změna sídla žalobkyně z původního sídla Milotice nad Opavou byla zapsána na současné sídlo Praha 1-Nové Město dne 14. 2. 2015. Ustanovení § 131 odst. 1 daňového řádu zmocňuje správce daně pro případ, kdy daňový subjekt nesplní zákonem stanovenou registrační povinnost, jej zaregistrovat z úřední povinnosti. I když je toto řízení zahájeno z moci úřední, je nezbytné, aby ve smyslu § 91 odst. 1 daňového řádu byl o jeho zahájení daňový subjekt informován. Takový postup považuje krajský soud za nezbytný pro zachování právní jistoty daňového subjektu, zvláště pak za situace, kdy proti rozhodnutí o změně místní příslušnosti podle § 131 odst. 1 daňového řádu se nelze odvolat. Je proto nutné, aby daňový subjekt měl povědomí o existenci zahájení a vedení takového řízení a aby mohl uplatnit svá procesní práva účastníka řízení. V posuzované věci se tak nestalo, jelikož žalovaný bez předchozího jednání vydal napadené rozhodnutí a určil jím den, k němuž přechází místní příslušnost na nového správce daně. Podle § 131 odst. 1 daňového řádu dosavadní příslušný správce daně stanoví vydaným rozhodnutím den, k němuž přechází místní příslušnost na nového správce daně. V souladu s § 102 odst. 2 a 3 daňového řádu musí i toto rozhodnutí správce daně obsahovat odůvodnění a v něm uvedené důvody výroku rozhodnutí. Jelikož předmětem výroku je určení dne, k němuž má být ke správě daně příslušný nový správce daně, je nezbytné, aby odůvodnění rozhodnutí obsahovalo úvahu odůvodňující určení konkrétního dne, k němuž ke změně místní příslušnosti dojde. Jelikož se tak v posuzované věci nestalo, krajskému soudu nezbývá než vyslovit závěr o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Ve své úvaze krajský soud zohlednil také § 131 odst. 2 daňového řádu, podle něhož „[d]ojde-li do dne, k němuž přechází místní příslušnost na nového správce daně, ke změně okolností, za kterých bylo podle odst. 1 rozhodnuto, rozhodne správce daně, který rozhodnutí vydal, o jeho zrušení nebo změně". Krajský soud má za to, že je-li v § 131 daňového řádu takováto klauzule, musí být přezkoumatelné, zda se změnily okolnosti, za nichž bylo vydáno rozhodnutí podle § 131 odst. 1 daňového řádu a zda je tedy opodstatněné zrušení nebo změna takového rozhodnutí. S ohledem na dikci § 131 odst. 1 daňového řádu nelze než za okolnosti rozhodné pro eventuální postup dle odstavce 2 téhož ustanovení považovat také důvody, které vedly správce daně k určení rozhodného dne, k němuž dojde k přechodu místní příslušnosti na nového správce daně.

decision_1028.txt

k § 55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění zákonů č. 35/1993 Sb., č. 255/1994 Sb. a č. 323/1996 Sb. k § 260 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 267/2014 Sb. Smyslem a účelem institutu prominutí daně (§ 55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, resp. § 260 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) není náprava nezákonného rozhodnutí správce daně o stanovení daně, nýbrž snaha reagovat na nesoulad v daňových zákonech. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2017, čj. 5 Afs 99/2016-28) Věc: Společnost s ručením omezeným PneuMAX „v likvidaci“ proti Ministerstvu financí o prominutí daně, o kasační stížnosti žalobkyně. Žádostí ze dne 22. 12. 2010 žalobkyně požádala o prominutí daně dle § 55a zákona o správě daní a poplatků k několika platebním výměrům, mimo jiné k dodatečnému platebnímu výměru na daň z příjmů právnických osob za zdaňovací období 2004 na částku 26 320 Kč. Žádost odůvodnila tím, že daňové výměry byly vystaveny na základě kupní smlouvy, o jejíž platnosti se vedlo občanské soudní řízení, přičemž z provedeného dokazování vyplynulo, že předmětná smlouva uzavřena nebyla, a nemohlo tudíž dojít ani k dodání zboží a zdanitelnému plnění. Takový postup žalobkyně označila za zjevnou nespravedlnost, neboť na ní byla vymáhána daň za právní úkon, který nikdy neproběhl. Žalovaný rozhodnutím ze dne 31. 10. 2012 žádost o prominutí daně zamítl s tím, že uvedený důvod je z hlediska prominutí daně irelevantní. Konstatoval, že prominutí daně je specifickým prostředkem liberační povahy, při jehož uplatnění nedochází k nápravě či odstranění vad rozhodnutí nebo nesprávného postupu správce daně při aplikaci daňového zákona; k tomu jsou určeny jiné opravné prostředky. Důvodem pro aplikaci prominutí daně je v zásadě pouze existence nesrovnalostí při uplatňování daňových zákonů, přičemž nesrovnalost není ani nezákonnost, ani jiná nesprávnost aplikace platných daňových norem. O nesrovnalost půjde zejména v případech účinků zákonem nepředvídaných nebo nezamýšlených, např. při dvojím zdanění. Městský soud rozsudkem ze dne 22. 4. 2016, čj. 5 Af 59/2012-47, žalobu podanou proti rozhodnutí žalovaného zamítl. Uvedl, že rozhodnutí dle § 55a zákona o správě daní a poplatků podléhají soudnímu přezkoumání, přestože jsou založena na správním uvážení a na jejich vydání není právní nárok. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2015, čj. 9 Afs 200/2015-27, dle něhož hodnocení prominutí daně nebo jejího příslušenství probíhá ve dvou fázích: „V první fázi je třeba posoudit, zda je dána nesrovnalost vyplývající z uplatňování daňových zákonů, případně tvrdost zákona (při rozhodování o prominutí příslušenství daně). Jde o hodnocení, zda konkrétní skutkové okolnosti případu naplňují znaky neurčitého právního pojmu. Pokud jsou tyto znaky naplněny, správní orgán v druhé fázi zvažuje, zda daň promine, přičemž zde disponuje správním uvážením.“ Podle městského soudu se žalovaný důvodem uvedeným v žádosti o prominutí daně (tj. rozhodnutím civilních soudů o neuzavření kupní smlouvy) zabýval a shledal, že tvrzený důvod není nesrovnalostí ve smyslu § 55a odst. 1 zákona o správě daní a poplatků. Pro nesplnění předpokladů pro prominutí daně žalovaný tedy žádost zamítl. Žalovaný tak pouze interpretoval neurčitý právní pojem „nesrovnalost vyplývající z uplatňování daňových zákonů“ a aplikoval jej na daný případ. Nedospěl do druhé fáze, v níž by žádost o prominutí daně podrobil správnímu uvážení. Městský soud přisvědčil žalovanému v tom, že prominutí daně je specifický prostředek liberační povahy, při jehož uplatnění nedochází k nápravě či odstranění vad rozhodnutí nebo nesprávného postupu správce daně. Za nesrovnalost vyplývající z uplatňování daňových zákonů, která dle § 55a odst. 1 zákona o správě daní a poplatků může představovat jediný důvod pro prominutí daně, nelze považovat nezákonnost rozhodnutí správce daně ani jinou nesprávnost při aplikaci daňových norem. Pokud tedy žalobkyně nepodala proti dodatečnému platebnímu výměru, resp. proti rozhodnutí o odvolání, správní žalobu, ač tak učinit mohla, nemůže se dovolávat ochrany svých práv prostřednictvím prominutí daně. Žalobkyně (stěžovatelka) proti uvedenému rozsudku podala kasační stížnost, v níž namítala, že městský soud především pominul ústavněprávní rozměr celého případu. Rovněž nesprávně interpretoval § 55a zákona o správě daní a poplatků; pochybil především tím, že provedl zcela zjevně nepřiměřený a restriktivní výklad daného ustanovení. Je zjevné, že v případě stěžovatelky vyšly najevo nové závažné okolnosti, které zpochybňují správnost doměřených daní. Městský soud se s uplatněnými argumenty v tomto smyslu nijak nevypořádal, pominul i stěžovatelkou uplatněný princip proporcionality. Stěžovatelka tvrdila, že za situace, kdy zákon nepamatuje na stav, kdy stěžovatelka aktivní cestou v soudních řízeních dosáhla v občanském řízení změny původního rozhodnutí, ze kterého správce daně vycházel, je třeba § 55a zákona o správě daní a poplatků vykládat tak, aby nedošlo k rozporu s ústavně zaručeným právem vlastnit majetek. Stěžovatelka upozornila na přílišný formalismus při interpretaci § 55a zákona o správě daní a poplatků, v důsledku čehož se popírá smysl a účel institutu prominutí daně. Nesouhlasila s městským soudem, že pod pojem nesrovnalost při uplatňování daňových zákonů nelze podřadit případ, kdy je daň doměřena na základě později zneplatněného právního úkonu, resp. úkonu, který nenastal. Poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2009, čj. 8 Afs 27/2008-51, podle něhož je správnímu orgánu třeba ponechat jistou míru správního uvážení, aby mohl reflektovat všechna specifika konkrétního případu. To žalovaný neučinil a městský soud jeho postup aproboval. Žalovaný v písemném vyjádření uvedl, že jak on, tak městský soud správně vyložili a aplikovali neurčitý právní pojem „nesrovnalost vyplývající z uplatňování daňových zákonů“. Žádost stěžovatelky nespadala do kategorie nesrovnalostí výše uvedených. Žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2011, čj. 4 Ads 6/2010-65, dle něhož „předmětem řízení o prominutí daně či jejího příslušenství je posouzení jiných skutečností, než které vedly k vyměření daně. Nelze tak říci, že by v něm byla posuzována správnost vyměření daně, což by otevíralo cestu k opakovanému soudnímu přezkumu stejných skutečností, jako byly či mohly být zkoumány k žalobě proti rozhodnutí o vyměření daně“. Stěžovatelka dle žalovaného směšuje řízení, kterým byla doměřena daň s řízením o prominutí daně, a i v kasační stížnosti opakuje svá tvrzení, že daň byla nesprávně vyměřena, a proto je třeba ji prominout. To je však v rozporu s výše uvedeným názorem Nejvyššího správního soudu. Zcela nepřípadná je argumentace stěžovatelky rozsudkem čj. 8 Afs 27/2008-51, neboť toto rozhodnutí se vztahuje k promíjení příslušenství daně, které stojí na jiných rozhodovacích důvodech (tvrdost); rozdíly obou úprav žalovaný stěžovatelce vysvětlil již v odůvodnění svého rozhodnutí. Žalovaný nikterak nezpochybňoval, že je nutno vycházet nikoli pouze z jazykového výkladu zákonného ustanovení, ale také je nutno použít např. výkladu teleologického. Pokud je však text ustanovení jednoznačný, nelze ho dezinterpretovat tím způsobem, aby interpretujícímu vyhovoval co nejvíce. Takovým způsobem by docházelo k popření textu zákona. Pokud je možné příslušenství daně prominout z důvodu tvrdosti, a u promíjení daně tvrdost uvedena není, tak je zřejmé, že prominout daň z důvodu tvrdosti nelze. Důvody uváděné stěžovatelkou by mohly být považovány za určitý druh tvrdosti zákona, nicméně nelze na ně pohlížet jako na nesrovnalost při uplatňování daňových zákonů. Žalovaný závěrem poukázal na to, že stěžovatelka vedla soudní spory v občanském soudním řízení o určení vlastnictví, nezahájila však řízení ve správním soudnictví, které staví lhůtu po dobu řízení, které je v souvislosti se stanovením daně vedeno před soudem ve správním soudnictví (§ 41 s. ř. s, dnes rovněž viz § 148 odst. 4 daňového řádu). Z uvedeného důvodu v době rozhodnutí občanského sporu u soudu lhůta pro stanovení daně z příjmů marně uplynula. Aniž by žalovaný předjímal výsledek řízení ve správním soudnictví, tato cesta by zcela jistě byla účinnější, už jen z hlediska stavení lhůty pro vyměření daně. Důsledky postupu, který pro ochranu svých práv zvolila, musí nést stěžovatelka; jako takové nepředstavují nesrovnalost spočívající v uplatňování daňových zákonů. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) Nejvyšší správní soud, shodně s městským soudem, konstatuje, že prominutí daně není dalším opravným prostředkem, což vyplývá i z jeho systematického zařazení mimo část věnovanou opravným a dozorčím prostředkům, jakož i z důvodů, pro které je tento institut uplatňován. Na prominutí není právní nárok. Zákon o správě daní a poplatků, dle kterého bylo v dané věci postupováno, sám nastoloval situaci, kdy rozlišoval odlišné podmínky pro prominutí daně a pro prominutí příslušenství, které stěžovatelka mylně směšuje. Zatímco daň mohla být prominuta pouze z důvodů nesrovnalostí, jež plynou z uplatňování daňových zákonů (k takové situaci zřejmě dochází v ojedinělých případech, např. kdy by důsledným dodržením zákonů došlo ke dvojímu zdanění, které nebylo zákonem stanoveno), tak příslušenství daně mohlo být promíjeno i z důvodů odstranění tvrdosti (správce daně tedy zkoumal především osobní situaci a jiné aspekty na straně daňového subjektu). Pojem tvrdost přitom zákon o správě daní a poplatků nikterak nespecifikoval, tedy jeho posouzení ústící v prominutí příslušenství bylo především projevem správního uvážení příslušného správce daně. Ustanovení § 55a zákona o správě daní a poplatků upravující prominutí daně a příslušenství daně je právní normou, která zahrnuje kombinaci neurčitého právního pojmu a správního uvážení. Neurčitý právní pojem, zde představovaný „důvody nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování daňových zákonů“ (jako předpoklad prominutí daně) a „důvodem odstranění tvrdosti“ (jako další možný předpoklad prominutí příslušenství daně) nelze obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení v každém jednotlivém případě. Zákonodárce takto vytvořil prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého právního pojmu, či nikoli, přičemž s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný právní následek; je pak na uvážení správního orgánu - ve stanovených mezích - takový následek určit, jmenovitě rozhodnout, zda žádosti daňového dlužníka vyhovět a daň či její příslušenství prominout, či nikoli. Úkolem soudu ve správním soudnictví je přezkoumat, zda rozhodnutí správního orgánu bylo vydáno v řádném procesu vymezeném normami hmotného i procesního práva, s vyloučením případné svévole při naplňování v daném případě obsahu neurčitého právního pojmu ze strany rozhodujících správních orgánů. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud postup žalovaného náležitě vyhodnotil a své úvahy vyjádřil v odůvodnění svého rozsudku. Nejvyšší správní soud se s nimi ztotožňuje. Stěžovatelce nelze přisvědčit v tom, že skutečnost, že následně se ukázala dodatečně doměřená daň nesprávnou, lze považovat za nesrovnalost vyplývající z uplatňování daňových zákonů. O nesrovnalost půjde v případě aplikace dvou právních norem v případě, že postup nařízený normou prvou by ve svých důsledcích znamenal porušení normy druhé, resp. výklad kterékoli z nich by vedl k nemožným, popř. vzájemně se vylučujícím pravidlům chování, která by byla ukládána. Obdobnou, nikoli však totožnou úpravu obsahuje i současný daňový řád, dle jehož § 260 odst. 1 písm. a) může ministr financí „z moci úřední, pokud jde o daně, které spravují jím řízené správní orgány, zcela nebo částečně prominout daň nebo příslušenství daně z důvodu nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování daňových zákonů“. Důvodová zpráva vysvětluje, že „[o] nesrovnalost půjde v případě, kdy nastane kolize při aplikaci dvou právních norem (může se jednat i o normy obsažené ve stejném právním předpise). Jinými slovy, v případě, že postup nařízený normou prvou by ve svých důsledcích znamenal porušení normy druhé, výklad by tedy vedl k nemožným nebo nesmyslným požadavkům na chování daňových subjektů. Zachování obecné možnosti řešení případných nesrovnalostí je nutný vzhledem k charakteru daňových zákonů daného především politickým tlakem, který provází jejich přijímání. K nesrovnalostem proto může vzhledem k tomu, v jakém spěchu jsou někdy změny v daňových zákonech přijímány, docházet i do budoucna“. Je zřejmé, že smyslem a účelem zavedení institutu prominutí daně není náprava nezákonného rozhodnutí správce daně o stanovení daňové povinnosti, nýbrž snaha pružně reagovat na nesoulad v daňových zákonech, tedy nedopustit, aby byl v důsledku aplikace protichůdných daňových norem daňový subjekt nepřiměřeně zatížen povinnostmi. V posuzovaném případě však žádná kolize daňových norem opravňující uplatnění prominutí daně nenastala. Stěžovatelka pouze v rámci civilního řízení dosáhla změny původně správcem daně zjištěného a aplikovaného skutkového a právního stavu věci. Nepřísluší soudu nyní hodnotit, proč stěžovatelka proti zamítavému rozhodnutí o odvolání nezvolila soudní ochranu rovněž prostřednictvím žaloby ve správním soudnictví, nicméně je třeba přisvědčit žalovanému, že následné dopady strategie, kterou stěžovatelka zvolila, jdou nyní výhradně k její tíži. Námitka stěžovatelky, že institut prominutí daně má sloužit v případech, kdy by neprominutí fakticky znamenalo rozpor s ústavně zaručeným právem vlastnit majetek a s právem omezit tento majetek pouze zákonem, je proto nedůvodná, neboť stěžovatelka všech dostupných účinných prostředků ochrany svého vlastnického práva v reálném čase nevyužila. Nelze proto nyní vinit správní orgány, potažmo soud z neposkytnutí ochrany jejímu právu. Nejvyšší správní soud nikterak nezpochybňuje, a tedy respektuje rozhodnutí Ústavního soudu, v nichž se soud opakovaně vyjádřil k otázkám daní a všech aspektů jejich ukládání a vybírání. Pokud Ústavní soud konstatuje, že jakákoli nezákonná omezení vlastnického práva jednotlivých osob v daňových souvislostech jsou nepřípustná, činí tak vždy pro případy vyměření daně a jejího výběru. Ochrana vlastnického práva, které se stěžovatelka dovolává, je tak posuzována v oblasti stanovení a vybírání daní a poplatků, Ústavní soud ji však negarantuje ve vztahu k možnému prominutí daně, resp. jiným možným nástrojům moderace, které má správce daně na základě zákona k dispozici. Prominutí daně je specifický institut, který nespadá do fáze řízení nalézacího ani vyměřovacího, nelze se proto dovolávat zásadních atributů v tomto směru Ústavním soudem deklarovaných. O tom, že prominutí daně z důvodu nesrovnalostí je institutem zcela výjimečným (a nelze v rámci něho odstraňovat jakoukoli zjištěnou nesprávnost vyměření daně), svědčí mimo jiné i stávající úprava, která doznala zásadní změny podtrhující jeho výjimečnost. Významným rozdílem oproti předchozí právní úpravě totiž je, že daň lze prominout z uvedených důvodů jedině celému okruhu daňových subjektů, kterých se důvod týká, přičemž toto rozhodnutí musí být zveřejněno ve Finančním zpravodaji. Tyto nové podmínky mají zamezit zneužití tohoto institutu. Promíjení podle tohoto ustanovení není možno uplatňovat výběrově pouze v jednotlivých případech, ale je nutno zajistit nediskriminační přístup ke všem daňovým subjektům, kterých se daný případ týká. Rovněž to svědčí o povaze výjimečnosti důvodu prominutí, neboť existence nesrovnalostí (či živelná pohroma) se budou vždy z povahy věci týkat většího okruhu subjektů. Daň takto může prominout pouze ministr financí. Individuální žádost o prominutí daně nebo příslušenství tak může daňový subjekt podat pouze v případě, pokud to umožňuje zvláštní zákon. V případě stěžovatelky tak zákon o daních z příjmů nečiní.

decision_1029.txt

k § 149 a násl. daňového řádu Daň lze na osobním daňovém účtu daňového subjektu evidovat teprve od okamžiku, kdy je stanovena pravomocně (§ 149 a násl. daňového řádu). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2024, čj. 9 Afs 69/2024-26) Prejudikatura: č. 499/2005 Sb. NSS a č. 3735/2018 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 30/1998 Sb. Věc: Českomoravská olejářská komanditní společnost proti Finančnímu úřadu pro Jihočeský kraj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného. Spornou otázkou v této věci bylo určení, k jakému okamžiku může správce daně předepsat na osobní daňový účet daňového subjektu daň, konkrétně zda mu zákon umožňuje na osobním daňovém účtu evidovat již daň stanovenou, dosud však ne pravomocně, případně daň, která již pravomocně stanovena byla, ale rozhodnutí o odvolání proti platebnímu výměru bylo následně zrušeno. Žalovaný nevyhověl námitce žalobkyně podle § 159 daňového řádu v té části, v níž požadovala, aby byly z debetní strany jejího osobního daňového účtu odstraněny nesplatné částky DPH včetně příslušenství za zdaňovací období červen až prosinec 2010 a červen 2011 až duben 2013. Uvedl, že rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 22. 3. 2021, čj. 57 Af 8/2020-261, bylo zrušeno rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství o odvolání proti dodatečným platebním výměrům na DPH za zdaňovací období červen 2010 až duben 2013. Zatímco platební výměry za období leden až květen 2011 Odvolací finanční ředitelství následně zrušilo a řízení zastavilo, takže byl důvod k částečnému vyhovění námitce, ve vztahu ke zbývajícím obdobím odvolací řízení stále probíhá. Až do rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství je proto nutné na platební výměry hledět jako na platné, jsou tedy i nadále rozhodnutími o stanovení daně podle § 147 odst. 1 písm. b) daňového řádu, na jejichž základě došlo k zanesení pohledávek do evidence daní. Přeplatek na dani proto nevznikl. Proti rozhodnutí žalovaného o námitce žalobkyně podala u krajského soudu žalobu. Ten ji zamítl rozsudkem ze dne 31. 8. 2022, čj. 51 Af 12/2021-41. Žalobkyně následně podala kasační stížnost a Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil svým rozsudkem ze dne 19. 7. 2023, čj. 9 Afs 179/2022-38, neboť proti evidenci daní na osobním daňovém účtu se nelze bránit žalobou proti rozhodnutí, ale žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu. Krajskému soudu proto uložil, aby o tom žalobkyni náležitě poučil a umožnil jí změnu žaloby. Krajský soud tak učinil a rozsudkem ze dne 30. 1. 2024, čj. 51 Af 12/2021-85, deklaroval nezákonnost zásahu spočívajícího v evidování doměřené DPH na debetní straně osobního daňového účtu žalobkyně v době od 20. 4. 2021 do 18. 7. 2021. Zcela při tom vyšel ze závěrů rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 20. 5. 2022, čj. 45 Af 20/2017-115, podle něhož lze do evidence daní zahrnout daň až v okamžiku, kdy platební výměr nabyl právní moci a stal se nezměnitelným. Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Odkázal na § 147 daňového řádu, podle kterého správce daně v nalézacím řízení stanoví daňovému subjektu daň rozhodnutím, a to buď platebním výměrem, dodatečným platebním výměrem nebo hromadným předpisným seznamem. S podmínkou stanovení daně zde není svázána podmínka právní moci. U rozhodnutí je nutné odlišovat okamžik jeho vydání, od kterého jej správce daně nemůže změnit, a okamžik oznámení rozhodnutí jeho příjemci, s nímž je svázána jeho účinnost. Je-li rozhodnutí vydáno a je-li účinné, tedy existuje-li stanovená daň, byť nepravomocná, musí to být zaznamenáno v daňové evidenci, neboť ta musí být průkazná (§ 149 odst. 4 daňového řádu). Dalšími důvody pro evidenci stanovené daně je skutečnost, že úrok z prodlení je počítán od původního dne splatnosti daně. Správce daně pak doměřuje daň ve výši rozdílu poslední známé daně a nově zjištěné částky, doměřený rozdíl předepíše do evidence daní. Poslední známá daň proto musí být evidována. Evidování nesplatných daňových nedoplatků vyplývá rovněž z § 155 odst. 3 písm. b) daňového řádu. Možnost evidence a úhrady stanovené nesplatné daně vyplývá také z judikatury Nejvyššího správního soudu. Bez předpisu daně, která doposud nebyla pravomocně stanovena nebo u které doposud neuplynul náhradní den splatnosti, by neexistoval předpis pro zapravení příslušné platby. Z potvrzení o stavu osobního daňového účtu musí být patrný původní den splatnosti (§ 151 odst. 2 daňového řádu), který má význam pro vznik nedoplatku (§ 153 daňového řádu). Skutečnost, že daň není pravomocně stanovena, má vliv na její vymahatelnost, ale nikoliv na možnost ji evidovat. Subjektivní práva daňového subjektu nemohou být evidencí nepravomocně stanovené daně jakkoliv zasažena. Krajský soud odkázal na rozsudek Krajského soudu v Praze čj. 45 Af 20/2017-115, stěžovatel se však řídil závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2021, čj. 4 Afs 310/2020-43. Spojením závěrů těchto dvou rozsudků by došlo k situaci, kdy v důsledku zrušení rozhodnutí o odvolání pozbývá platební výměr právní moci, byť nedochází k jeho zrušení, avšak evidování jím stanovené daně by bylo nezákonným zásahem. V časovém období vymezeném žalobkyní nabyly dodatečné platební výměry opakovaně právní moci. Nejednalo se tudíž o stejnou situaci jako v citovaném rozsudku Krajského soudu v Praze. Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěrem krajského soudu. S ohledem na právní jistotu by se měl pojem stanovení daně vykládat totožně jak ve vztahu k § 148 daňového řádu, tak ve vztahu k § 149 daňového řádu. Pokud zákonodárce zamýšlel, aby se v evidenci daní evidovaly i částky nepravomocně doměřené daně, měl takové pravidlo zakotvit jednoznačným způsobem. V důsledku postupu stěžovatele byl na úhradu dodatečně doměřené daně zapraven úrok z neoprávněného jednání správce daně, což se nezměnilo ani poté, co došlo ke zrušení rozhodnutí o odvolání a doměřená daň přestala být pravomocně doměřenou, neboť stěžovatel daň nadále evidoval. Z tohoto důvodu nebyl úrok žalobkyni vyplacen. Stěžovatel v replice k vyjádření žalobkyně uvedl, že žalobkyně opomenula, že i jí citovaná judikatura Nejvyššího správního soudu rozlišuje mezi pravomocně a nepravomocně stanovenou daní. Problém pramení ze vztažení závěrů vztahujících se k prekluzivní lhůtě podle § 47 dříve platného zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, na § 148 daňového řádu, který hovoří o lhůtě pro stanovení daně, ačkoliv se fakticky jedná o její vyměření či doměření. Závěry týkající se splatnosti dříve zajištěné daně nelze bez dalšího vztáhnout také na evidenci daní. Daňový řád nikde nestanoví, že by správce daně mohl evidovat pouze pravomocně vyměřenou či doměřenou daň, respektive že by měl povinnost odevidovat daň, která v důsledku zrušení rozhodnutí o odvolání zůstává stanovenou, byť nikoliv pravomocně. Daňový subjekt může v praxi plnit i na nepravomocně stanovenou daň, v takovém případě je nutné, aby byla v evidenci daní předepsána. Namítala-li žalobkyně, že úrok z neoprávněného jednání správce daně zůstal zapraven na úhradu dodatečně doměřené daně i poté, co platební výměry pozbyly právní moc, jedná se o jiný zásah, než kterému se žalobním petitem bránila. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [18] Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že chybná evidence daní může být nezákonným zásahem (viz rozsudek čj. 9 Afs 179/2022-38 a tam citovanou judikaturu). Tato otázka v nyní projednávaném případě není předmětem sporu. [19] Sporné naopak je, zda je nezákonným zásahem evidence nepravomocně stanovené daně na osobním daňovém účtu. [20] Krajský soud v nyní projednávaném případě zcela vycházel ze závěrů rozsudku Krajského soudu v Praze čj. 45 Af 20/2017-115, podle něhož z daňového řádu vyplývá, že do evidence se předepíše teprve daň vyměřená či doměřená, tedy pravomocně stanovená. Krajský soud v Praze uzavřel, že ačkoliv „si lze obecně představit, že v evidenci daní by mohly být zaznamenávány i pouze stanovené (tedy nepravomocně vyměřené či doměřené) daňové povinnosti, jejichž výše by byla po právní moci (dodatečných) platebních výměrů korigována, postrádá soud pro takový postup rozumný důvod“. [21] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že podle něj rozumné důvody pro evidenci nepravomocně stanovené daně existují. Nejvyšší správní soud se však s jeho argumenty neztotožnil. [22] Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. To, zda lze evidovat nepravomocně stanovenou daň, je proto v prvé řadě otázkou nalezení zákonné opory pro takový postup, pouhé „rozumné důvody“ ke shledání takového postupu zákonným (a ústavně konformním) nepostačují. Je tedy nutné zcela odmítnout stěžovatelův argument, podle něhož mu daňový řád v evidenci nepravomocně stanovené daně nijak nebrání, neboť takto legální licence pro výkon státní moci v demokratickém právním státě postavena není. [23] V daňovém řádu podle Nejvyššího správního soudu nelze najít podklad pro evidenci nepravomocně stanovené daně, a to ani výslovně, ani s pomocí interpretace. V § 149 odst. 1 daňový řád stanoví, že správce daně vede evidenci daní, kde zaznamenává stanovení daně, vznik, splnění, popřípadě jiný zánik daňových povinností, a z toho vyplývající přeplatky, nedoplatky a případné převody. Tyto údaje jsou evidovány na osobních daňových účtech. Čistě jazykovým výkladem § 149 daňového řádu by bylo možné dospět k závěru, že evidovat lze již vznik daňové povinnosti, nicméně i důvodová zpráva k daňovému řádu navzdory výslovné textaci zákona uváděla, že nelze evidovat latentní daňovou povinnost, která nebyla správcem daně určena. Tento závěr následně přejala také judikatura (viz např. rozsudek NSS ze dne 9. 3. 2016, čj. 3 Afs 251/2015-34). Ustanovení § 149 daňového řádu uvádí jako jeden z možných okamžiků, ke kterému lze evidovat daň, její stanovení; pouze z jazykového výkladu však není zřejmé, zda se jedná o stanovení pravomocné, či nepravomocné. [24] Jazykový výklad nicméně slouží pouze prvotnímu přiblížení se k obsahu právní normy, a proto je při hledání odpovědi na spornou otázku nutné přihlédnout také k dalším výkladovým metodám (viz nález ÚS ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb., nebo usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 10. 2004, čj. 6 A 97/2001-39, č. 499/2005 Sb. NSS). [25] Systematickým výkladem daňového řádu je možné dovodit, že daň lze evidovat teprve od okamžiku, kdy je stanovena pravomocně. Stěžejním vodítkem jsou § 154 a § 155 daňového řádu, které upravují vznik přeplatku a nakládání s ním. Podle § 154 odst. 1 daňového řádu je totiž přeplatek definován jako částka, o kterou úhrn plateb a vratek na kreditní straně osobního daňového účtu převyšuje úhrn předpisů a odpisů na debetní straně osobního daňového účtu. V § 155 odst. 3 písm. b) pak daňový řád stanoví, že vratitelný přeplatek se nevrací, pokud vznikl v důsledku uhrazení daně, která dosud nebyla pravomocně stanovena nebo u které dosud neuplynul náhradní den splatnosti. Je-li úhrada nepravomocně stanovené daně daňovým řádem výslovně považována za přeplatek, nemůže této úhradě logicky odpovídat předpis nepravomocně stanovené daně na debetní straně osobního daňového účtu, neboť přeplatek je v § 154 daňového řádu definován jako úhrn plateb a vratek převyšující úhrn předpisů a odpisů (obdobně viz body 17 a 19 rozsudku NSS ze dne 25. 3. 2021, čj. 7 Afs 354/2019-25). [26] O správnosti tohoto závěru svědčí rovněž argument úmyslem zákonodárce (subjektivní historický výklad), který lze dovodit z důvodové zprávy k zákonu č. 283/2020 Sb., jímž byl s účinností od 1. 1. 2021 vložen do daňového řádu výše citovaný § 155 odst. 3 písm. b). Toto ustanovení upravující nevyhovění žádosti o vrácení, použití nebo převod vratitelného přeplatku v situaci, vznikl-li tento vratitelný přeplatek v důsledku uhrazení daně, která dosud nebyla pravomocně stanovena nebo u které dosud neuplynul náhradní den splatnosti, totiž podle důvodové zprávy k této novele míří na situace, „kdy daňový subjekt přizná a zaplatí daň. Daň však dosud není vyměřena a uhrazená daň tak nemůže být z pohledu evidence daní zatím zaúčtována vůči odpovídajícímu předpisu (debetní a kreditní strana osobního daňového účtu se dosud ‚neprotnuly‘). Je ovšem logické, aby prostředky, které mají jasně definovaný účel, byly vázány právě na tento budoucí předpis daně.“ Jelikož zmíněná novela daňového řádu byla zčásti reakcí na rozsudek ze dne 14. 3. 2018, čj. 6 Afs 399/2017-26, č. 3735/2018 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud vyložil, že vyměřenou daní je daň pravomocně stanovená, je namístě předpokládat, že zákonodárce v důvodové zprávě již pracuje s pojmem vyměřené daně tak, jak jej v citovaném judikátu vyložil Nejvyšší správní soud. Ze srovnání textu zákona a textu důvodové zprávy je nadto patrno, že zákonodárce v této novele chápal daň, která podle textu zákona dosud nebyla pravomocně stanovena, jako daň, která podle důvodové zprávy „dosud není vyměřena“. [27] V tomto směru se Nejvyšší správní soud rovněž ztotožňuje s dalším systematickým argumentem, jenž předkládá Krajský soud v Praze v rozsudku čj. 45 Af 20/2017-115 a podle něhož § 139 a § 143 daňového řádu výslovně spojují předpis daně do evidence s jejím vyměřením, respektive doměřením (a to i po účinnosti zmíněné novely provedené zákonem č. 283/2020 Sb.), tedy s okamžikem pravomocného stanovení daně. Také tento argument tedy podporuje závěr, že daňový řád předpokládá, že do evidence daní bude předepsána teprve daň pravomocně stanovená. [28] V neposlední řadě pro uvedený výklad svědčí také zásada in dubio pro mitius. Jak Nejvyšší správní soud naznačil v rozsudku ze dne 18. 9. 2018, čj. 9 Afs 192/2017-37, evidence nepravomocně stanovené daně může mít negativní dopad na možnost daňových subjektů účastnit se veřejných zakázek. Také z toho důvodu je namístě, aby se v daňové evidenci odrazila teprve daňová povinnost, která byla stanovena pravomocně. Jak ostatně Nejvyšší správní soud jednoznačně konstatoval v rozsudku ze dne 30. 7. 2024, čj. 6 Afs 18/2024-39, správce daně může „údaje na osobní daňový účet předepsat na podkladě pravomocného rozhodnutí o stanovení daně, do té doby rozhodnutí nevyvolává právní účinky a zároveň zapisovaný údaj (daň či úrok) a jeho výše nejsou postaveny najisto“. [29] Na tom nic nemění ani stěžovatelův odkaz na rozsudek čj. 4 Afs 310/2020-43. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku uvedl, že zrušením rozhodnutí o odvolání proti platebnímu výměru nevzniká přeplatek, neboť ten vzniká až odklizením platebních výměrů. Nejvyšší správní soud se však v tomto rozsudku vyjadřoval k § 254 odst. 4 daňového řádu ve znění účinném do 31. 12. 2020, jedná se tedy o závěry týkající se dnes již neúčinné úpravy, která se na nyní projednávanou věc nevztahuje. [30] Z daňového řádu tedy vyplývá, že daň je možné evidovat teprve v okamžiku, kdy je pravomocně stanovena. Do té doby jsou finanční prostředky zaslané daňovým subjektem na úhradu daně, která dosud není pravomocně stanovena, vedeny na kreditní straně jeho daňového účtu jako přeplatek. Jiný postup zákon neumožňuje, na čemž nic nemění ani to, že stěžovatel k takovému postupu shledává rozumné důvody. Nepravomocně stanovenou daň by bylo možné evidovat pouze za předpokladu, že by došlo ke změně zákona tak, aby takový postup výslovně umožňoval, do té doby by se jednalo o postup rozporný s čl. 2 odst. 3 Ústavy. [31] Závěr krajského soudu, že se stěžovatel evidencí nepravomocně stanovené daně v rozhodném období dopustil nezákonného zásahu, je proto správný.

decision_103.txt

k § 13 odst. 3 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů (v textu jen „zákon o veřejných službách“) k § 110 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách k § 242 až § 247 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek Institut námitek (§ 13 odst. 3 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících) a právní úprava týkající se jejich podávání, lhůt pro jejich podání, jejich vyřizování, lhůt pro jejich vyřízení a způsobů, jak mohou být vyřízeny, je pro účely zákona o veřejných službách v přepravě cestujících shodná jako v případě zákona o veřejných zakázkách (§ 110 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 242 až § 247 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek) a tedy i procesní význam těchto námitek a způsob jejich využití v průběhu zadávacího řízení i nabídkového řízení musí být pro navazující a související postupy ve vztahu k zadávacímu řízení i nabídkovému řízení shodný; i bez výslovné úpravy v zákoně o veřejných službách v přepravě cestujících proto platí, že návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonů objednatele v nabídkovém řízení na výběr dopravce před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže může podat jen ten, kdo předtím řádně a včas podal námitky k objednateli. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 4. 11. 2016, čj. 62 Af 52/2016-221) Prejudikatura: č. 3383/2016 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 66/2003 Sb. ÚS (III. ÚS 258/03). Věc: Akciová společnost České dráhy proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, za účasti 1) Jihočeského kraje a 2) akciové společnosti GW Train Regio, o námitky proti rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky. Jihočeský kraj jako objednatel (dále jen „objednatel“) dle zákona o veřejných službách v rámci nabídkového řízení na zajištění dopravní obslužnosti veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní dopravou vlaky regionální dopravy na tratích „provozního souboru Šumava“ dne 5. 3. 2015 rozhodl o výběru nejvhodnější nabídky; toto rozhodnutí bylo téhož dne doručeno žalobci. Dne 19. 3. 2015 podal žalobce proti rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky námitky. Žalobce v části „A“ námitek tvrdil nedodržení jednoroční prenotifikační lhůty podle čl. 7 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici. V části „B“ námitek dále žalobce namítal, že objednatel svůj požadavek na složení jistoty neuvedl v oznámení nabídkového řízení, jak vyžaduje § 67 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, a to i přes to, že v článku 12 dokumentace Nabídkového řízení požadoval poskytnutí jistoty ve výši 10 000 000 Kč. Tím zadavatel porušil § 10 odst. 5 zákona o veřejných službách ve spojení s § 67 zákona o veřejných zakázkách. V části „C“ námitek žalobce napadal délku zadávací lhůty a lhůty pro zahájení plnění smlouvy pro nezákonnost, netransparentnost a porušení zákazu diskriminace. V části „D“ námitek dále žalobce brojil proti obsahu návrhu smlouvy ve vztahu k požadavkům stanoveným nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1371/2007 o právech a povinnostech cestujících v železniční dopravě. V části „E“ námitek pak žalobce namítal, že v návrhu smlouvy chybí ustanovení o podrobnostech a požadavcích na vzájemné uznávání jízdních dokladů dopravců provozujících jednotlivé tratě. V části „F“ námitek žalobce upozorňoval na rozpor návrhu smlouvy s pravidly pro poskytování, resp. čerpání dotací; návrh podle žalobce neupravuje výši kompenzace v situaci, kdy dopravce na pořízení drážních vozidel čerpal dotaci; takový postup je podle žalobce nezákonný a způsobuje neporovnatelnost nabídek. V části „G“ námitek žalobce spatřoval pochybení objednatele v tom, že v dodatečné informaci ze dne 18. 9. 2014 připustil, aby uchazeč splnil profesní kvalifikační předpoklad (předložení licence k provozování veřejné drážní dopravy) prostřednictvím subdodavatele v plném rozsahu pod podmínkou, že uchazeč licenci získá nejpozději ke dni účinnosti smlouvy. Podle zadávacích podmínek Nabídkového řízení však dopravce bude povinen poskytovat převážnou část dopravních služeb sám, a tedy nikoliv prostřednictvím subdodavatele. Umožnění prokázání kvalifikačního předpokladu prostřednictvím subdodavatele je proto v rozporu se zákonem o veřejných zakázkách. V části „H“ námitek žalobce namítal, že návrh smlouvy nezajišťuje ochranu práv cestujících podle nařízení č. 1370/2007, protože objednatel připustil, že vlaky nemusí být vyjma průvodčího vybaveny vlakovým personálem. Dále žalobce v části „I“ námitek tvrdil porušení § 6 zákona o veřejných zakázkách z důvodu stanovení nezákonných a diskriminačních hodnotících kritérií a v části „J“ námitek tvrdil porušení § 6 zákona o veřejných zakázkách stanovením diskriminačních a netransparentních požadavků na vlastnosti vozidel – objednatelův požadavek na maximální rychlost vlaku 100 km/h je nedůvodný, neboť současná nejvyšší povolená rychlost na daných železničních tratích je maximálně 70 km/h, také požadavek objednatele na schopnost změny směru jízdy vlaku do 3 minut pobytu ve stanici je nereálný. V části „K“ námitek pak žalobce namítal vzájemnou neporovnatelnost nabídek z důvodu nejasnosti a rozpornosti návrhu smlouvy a dodatečných informací. Stejně tak v části „L“ námitek žalobce dovozoval, že objednatel způsobil objektivní neporovnatelnost nabídek a porušil zásadu rovného zacházení a transparentnosti podle § 6 zákona o veřejných zakázkách tím, že vybral jako nejvhodnější takovou nabídku, která nezohledňuje náklady nutné pro provedení dopravních služeb dle smlouvy a která je tedy rovněž v důsledku toho mimořádně nízká. V části „M“ námitek žalobce poukazoval na obsahovou nedostatečnost zprávy o posouzení a hodnocení nabídek. V části „N“ námitek žalobce opětovně upozorňoval na mimořádně nízkou výši kompenzace ostatních dopravců s tím, že ze zprávy o posouzení a hodnocení nabídek není zřejmé, jak hodnotící komise dospěla k závěru o tom, že nabídky dopravců neobsahují mimořádně nízkou nabídkovou kompenzaci. V části „O“ námitek žalobce dovozoval, že objednatel opakovaně a zásadním způsobem měnil zadávací podmínky, aniž by úměrně k tomu prodlužoval lhůtu pro podání nabídek. V části „P“ námitek dovozoval žalobce pochybení objednatele v tom, že v rozporu s čl. 4 odst. 7 nařízení č. 1370/2007 bylo možno poskytovat prostřednictvím subdodavatele služby až do 49,99 % jejich celkového rozsahu. Podle části „Q“ námitek měl postup objednatele také negativní dopad na regionální zaměstnanost, neboť nevyužil oprávnění dle čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1370/2007, přestože bylo zákonnou povinností objednatele realizovat aktivní politiku zaměstnanosti. Podle části „R“ námitek pochybil objednatel i tím, že žalobci neposkytl všechny protokoly z jednání hodnotící komise, o které žalobce žádal. Objednatel podaným námitkám v částech „L“, „N“ a „R“ nevyhověl, v části „M“ námitky odmítl z důvodu chybějících náležitostí podle § 110 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách a v částech „A“, „B“, „C“, „D.I.–D.III.“, „E“, „F“, „G“, „H“, „I“, „J“, „K“, „O“, „P“ a „Q“ o námitkách s odkazem na § 111 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách nerozhodl, neboť byly uplatněny opožděně. S tím žalobce nesouhlasil a u žalovaného podal návrh na přezkoumání úkonů objednatele v nabídkovém řízení podle § 26 zákona o veřejných službách. Žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 6. 2015 ve výrokové části I. návrh v části námitek „A“, „B“, „C“, „D.I.-D. III.“, „E“, „F“, „G“, „H“, „I“, „J“, „K“, „O“ a „P“ zamítl, jelikož námitky směřovaly proti zadávacím podmínkám a byly podány opožděně. Ve výrokové části II. pak žalovaný konstatoval, že objednatel nedodržel zásadu transparentnosti tím, že se věcně nezabýval otázkou mimořádně nízké nabídkové ceny, resp. mimořádně nízké kompenzace, a to ani poté, co obdržel věcné námitky, které toto namítaly, a jako opatření k nápravě výrokovou částí III. zrušil vybrané úkony objednatele. Do výrokové části I. tohoto rozhodnutí podal žalobce rozklad. Předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 11. 12. 2015 rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 6. 2015 ve výrokové části I. zrušil a zavázal jej, aby přezkoumatelným a jasným způsobem postavil najisto, zda jsou zákon o veřejných službách a zákon o veřejných zakázkách ve vztahu speciality či subsidiarity a zda tak lze aplikovat § 118 odst. 5 písm. c) zákona o veřejných zakázkách na zamítnutí návrhu navrhovatele v konkretizovaných částech z důvodu, že nebyl podán osobou oprávněnou. Žalovaný následně rozhodnutím ze dne 11. 1. 2016 návrh na přezkum úkonů objednatele v částech námitek „A“, „B“, „C“, „D.I.-D.III.“, „E“, „F“, „G“, „H“, „I“, „J“, „K“, „O“ a „P“ podle § 118 odst. 5 písm. c) zákona o veřejných zakázkách per analogiam zamítl, jelikož nebyl podán oprávněnou osobou. Tento závěr je opřen o úvahu, podle níž námitky uplatněné žalobcem proti rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky byly podány opožděně, neboť se ve skutečnosti jednalo o námitky proti zadávacím podmínkám, a bylo proto nutné tyto námitky doručit objednateli nejpozději do 5 dnů od skončení lhůty pro podání nabídek, což se nestalo. S tímto hodnocením a závěrem se již předseda žalovaného ztotožnil a rozhodnutím ze dne 24. 3. 2016 toto rozhodnutí I. stupně potvrdil. Proti těmto závěrům žalovaného žalobce podal správní žalobu, kterou se domáhal zrušení jak napadeného zamítavého rozhodnutí předsedy žalovaného o rozkladu ze dne 24. 3. 2016, tak jemu předcházejícího rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 1. 2016. Podle žalobce je chybný závěr žalovaného o tom, že námitky uplatněné žalobcem proti rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky byly podány opožděně, neboť se ve skutečnosti jednalo o námitky proti zadávacím podmínkám, a bylo proto nutné tyto námitky doručit objednateli nejpozději do 5 dnů od skončení lhůty pro podání nabídek. Žalobce spatřoval pochybení také v tom, že se žalovaný věcně nezabýval dodatečnou argumentací žalobce týkající se trvalé přítomnosti průvodčích ve vlacích a možnosti zajišťovat dopravní potřeby autobusem, přestože se žalobce o dodatečně namítaných okolnostech dozvěděl až z protokolů o jednání o nabídkách uchazečů v průběhu řízení I. stupně před žalovaným, konkrétně dne 27. 4. 2015. Nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí i rozhodnutí I. stupně dovozuje žalobce také z toho, že návrh žalobce byl zamítnut analogicky podle § 118 odst. 5 písm. c) zákona o veřejných zakázkách. Podle žalobce však nebylo použití analogie namístě, žalovaný se měl návrhem žalobce zabývat věcně a posoudit důvodnost případných nápravných opatření. Podle žalobce je evidentní, že úmyslem zákonodárce ve skutečnosti bylo umožnit věcné projednání návrhů bez ohledu na včasnost podaných námitek, neboť v opačném případě by zákonodárce jistě do zákona o veřejných službách zakotvil výslovnou možnost zamítnutí návrhu obdobně, jak učinil v § 118 odst. 5 písm. c) zákona o veřejných zakázkách. Žalobce tedy ze shora uvedených nosných důvodů navrhl napadené i jemu předcházející rozhodnutí zrušit. Podle žalovaného je napadené rozhodnutí správné, tzn., že potvrzení rozhodnutí I. stupně, jímž byl zamítnut návrh žalobce per analogiam, neboť návrh nebyl podán oprávněnou osobou, bylo učiněno v souladu s právními předpisy. Nadto podle žalovaného musí podání návrhu na přezkoumání postupu objednatele předcházet podání řádných a včasných námitek, a proto chtěl-li žalobce doplnit návrh na přezkoumání úkonů objednatele, měl nejdříve vůči objednateli uplatnit nové námitky, což však žalobce neučinil. Žalovaný tedy navrhuje zamítnutí žaloby jako nedůvodné. Objednatel považoval podanou žalobu za nedůvodnou, ztotožnil se s rozhodnutím I. stupně i s rozhodnutím napadeným žalobou a navrhl tedy zamítnutí žaloby jako nedůvodné. Vybraný dopravce se rovněž ztotožnil se žalovaným a upozornil na skutečnost, že žalobce neuvedl, jak se měly (podle něho nezákonné) zadávací podmínky projevit v jeho nabídce, navíc i kdyby krajský soud vyhodnotil některou z dílčích námitek jako podanou řádně a včas, bylo by třeba zvážit, zda nezákonný postup objednatele mohl vést k podstatnému ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky. Podle vybraného dopravce je podaná žaloba a související procesní aktivita žalobce projevem snahy pozdržet nabídkové řízení a jeho správní, resp. soudní přezkum. Vybraný dopravce navrhl zamítnutí žaloby. Krajský soud v Brně žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci V.1 Krajský soud musel nejprve posoudit, zda žalovaný postupoval v souladu se zákonem o veřejných službách, resp. se zákonem o veřejných zakázkách, pokud návrh na přezkum úkonů objednatele v části zamítl analogicky podle § 118 odst. 5 písm. c) zákona o veřejných zakázkách z důvodu opožděnosti vznesených námitek. Podstatou tohoto posouzení je tedy otázka, zda použití takové analogie je namístě, či nikoli. Pokud by dal zdejší soud v rámci tohoto posouzení zapravdu žalobci v tom ohledu, že žalovaný má za povinnost věcně posuzovat každý návrh na přezkum úkonů objednatele bez ohledu na to, zda návrhu předcházející námitky byly podány v zákonné lhůtě, neboť použití analogie namístě není, pak by nebylo třeba zabývat se otázkou včasnosti podání jednotlivých námitek. Podle § 13 odst. 2 zákona o veřejných službách se pro podání námitek, způsob jejich vyřízení a zákaz uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících použijí příslušná ustanovení zákona o veřejných zakázkách. Institut námitek je v zákoně o veřejných zakázkách upraven v části páté, hlavě I. Obecná lhůta pro podání námitek je stanovena v § 110 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách a činí 15 dnů ode dne, kdy se stěžovatel o domnělém porušení zákona úkonem zadavatele dozví, nejpozději však do doby uzavření smlouvy. Pro podání námitek proti zadávacím podmínkám je v § 110 odst. 3 zákoně o veřejných zakázkách stanovena zvláštní lhůta 5 dnů od skončení lhůty pro podání nabídek. Proti rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky musí stěžovatel (tj. ten, kdo námitky podává) podle § 110 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách doručit zadavateli námitky do 15 dnů ode dne doručení oznámení o výběru nejvhodnější nabídky. Podle § 111 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách objednatel nerozhoduje o námitkách, které byly podány opožděně nebo které vzal stěžovatel zpět. Podle § 110 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách je řádné a včasné podání námitek podmínkou pro podání návrhu na přezkoumání postupu zadavatele ve stejné věci. Podle krajského soudu je důvodné vycházet z toho, že samotný institut námitek a právní úprava týkající se jejich podávání, lhůt pro jejich podání, jejich vyřizování, lhůt pro jejich vyřízení a způsobů, jak mohou být vyřízeny, má být pro účely zákona o veřejných službách i zákona o veřejných zakázkách vnímána shodně. Toto východisko nejlépe odpovídá jak samotnému znění § 13 odst. 2 zákona o veřejných službách (jeho výkladu jazykovému), tak i vůli zákonodárce promítající se v důvodové zprávě k zákonu o veřejných zakázkách, podle níž stejně jako v koncesním řízení se pro oznámení o výběru dopravce, pro podání námitek, způsob jejich vyřízení a zákaz uzavření smlouvy a pro uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících [§ 12 odst. 2 až 4 zákona č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon)] použijí příslušná ustanovení zákona o veřejných zakázkách obdobně. Důvodová zpráva tudíž není s textem § 13 odst. 2 zákona o veřejných službách v žádném rozporu. Má-li se tedy mimo jiné pro účely aplikace zákona o veřejných službách i zákona o veřejných zakázkách nahlížet shodně na institut námitek i na jejich administraci ze strany zadavatele (podle zákona o veřejných zakázkách) i objednatele (podle zákona o veřejných službách), stejně jako na dopad jejich podání na zákaz uzavření smlouvy, pak podle krajského soudu i procesní význam těchto námitek a způsob jejich využití v průběhu zadávacího řízení (podle zákona o veřejných zakázkách) i výběrového řízení (podle zákona o veřejných službách) musí být pro navazující a související postupy ve vztahu k zadávacímu řízení (podle zákona o veřejných zakázkách) i nabídkovému řízení (podle zákona o veřejných službách) shodný. Tomu podle krajského soudu svědčí i některá další ustanovení zákona o veřejných službách, nejen jeho § 13 odst. 2. Dohled nad dodržováním zákonných postupů v rámci nabídkového řízení dle zákona o veřejných službách je svěřen žalovanému (§ 25 odst. 1 zákona o veřejných službách), obdobně jako v případě dohledu nad zákonnými postupy zadavatelů podle zákona o veřejných zakázkách. Ustanovení § 26 zákona o veřejných službách výslovně stanoví, že řízení o přezkoumání úkonů „zadavatele“ (správně by zde mělo být uvedeno „objednatele“, to však na jinak srozumitelné aplikovatelnosti tohoto ustanovení na výběrová řízení podle zákona o veřejných službách podle krajského soudu ničeho nemění) se u žalovaného zahajuje na písemný návrh osoby, která podala námitky podle § 13 odst. 2 nebo § 19 odst. 3 zákona o veřejných službách, nebo z moci úřední. Význam tohoto pravidla není zamlžen ani důvodovou zprávou k zákonu o veřejných službách, podle níž řízení před žalovaným se zahajuje na návrh osoby, která podala námitky v průběhu nabídkového řízení podle § 13 odst. 2 zákona o veřejných službách. Podle § 27 odst. 3 zákona o veřejných službách návrh na přezkoumání úkonů objednatele musí být doručen žalovanému a ve stejnopisu objednateli do 10 kalendářních dnů ode dne, v němž navrhovatel obdržel rozhodnutí, kterým objednatel námitkám nevyhověl (obdobně jako v případě dohledu nad zákonnými postupy zadavatelů podle zákona o veřejných zakázkách). Při interpretaci jednotlivých ustanovení zákona o veřejných službách není možné bezezbytku spoléhat pouze na gramatický výklad, neboť jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě (shodně nález Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2004, sp. zn. III. ÚS 258/03, č. 66/2003 Sb. ÚS, a v něm uvedená judikatura), navíc gramatický způsob provázání zákona o veřejných službách se zákonem o veřejných zakázkách nebyl proveden zcela důsledně, což lze vysledovat z terminologických nepřesností – kupříkladu v § 25 odst. 1 zákona o veřejných službách je zmiňován „zadavatel“, byť je zřejmé, že správně má být uveden „objednatel“; shodně pak v § 30 písm. c) zákona o veřejných službách je z hlediska terminologie nesprávně uveden „zadavatel“ namísto „objednatele“. Ani zvolená metoda obecných odkazů obsažených v zákoně o veřejných službách na zákon o veřejných zakázkách nepřispívá k právní jistotě adresátů právních norem obsažených v zákoně o veřejných službách, čehož si byl zřejmě vědom také zákonodárce, který v souvislosti se zákonem č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „nový zákon o zadávání veřejných zakázek“), novelizoval zákon o veřejných službách tak, že nyní se pro řízení o přezkoumání úkonů objednatele obecně použije procesní úprava dle nového zákona o zadávání veřejných zakázek. S účinností od 1. 10. 2016 obsahuje zákon o veřejných službách odkazy na konkrétní ustanovení nového zákona o zadávání veřejných zakázek a důvodová zpráva k zákonu č. 135/2016 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím nového zákona o zadávání veřejných zakázek, jako důvod zavedení přímých odkazů v zákoně o veřejných zakázkách na jednotlivá ustanovení nového zákona o zadávání veřejných zakázek zmiňuje výrazné zpřesnění a posílení jistoty adresátů těchto právních norem (podle úpravy účinné od 1. 10. 2016 zákon o veřejných službách ve vztahu k procesnímu postupu žalovaného odkazuje mimo jiné na § 257 písm. h) nového zákona o zadávání veřejných zakázek, dle kterého žalovaný řízení o přezkoumání úkonů objednatele zastaví, jestliže návrhu nepředcházely řádně a včas podané námitky). Je-li ovšem podstatou uvedené novelizace podle důvodové zprávy „výrazné zpřesnění a posílení jistoty adresátů těchto právních norem“, pak to významně nasvědčuje tomu, že i podle zákona o veřejných službách ve znění do 30. 9. 2016 (tedy nyní na věc aplikovatelného) nebylo možno podat návrh na přezkum úkonů objednatele bez předchozího včasného uplatnění námitek vůči objednateli (jinak by podstatou novelizace nebylo „zpřesnění“, nýbrž „změna“ pravidel). Krajský soud, vycházeje jak z konstantně traktovaného významu námitkového řízení předcházejícího řízení před žalovaným podle zákona o veřejných zakázkách, tak ze zřejmé analogie procesních postupů předcházejících podání návrhu k žalovanému podle zákona o veřejných zakázkách a zákona o veřejných službách, a vědom si gramatických nedokonalostí zákona o veřejných službách i pozdější novelizace téhož zákona, tedy dospívá k závěru, že přestože podle právního stavu nyní na věc aplikovatelného není v zákoně o veřejných službách výslovně obsaženo pravidlo, podle kterého by měl žalovaný řízení o přezkoumání úkonů objednatele zastavit, jestliže návrhu nepředcházely řádně a včas podané námitky, má-li být procesní význam námitek a způsob jejich využití v průběhu zadávacího řízení (podle zákona o veřejných zakázkách) i výběrového řízení (podle zákona o veřejných službách) i ve vztahu k navazujícím a souvisejícím postupům podle těchto zákonů shodný, lze jedině k takovému pravidlu dospět i podle právního stavu nyní na věc aplikovatelného, tedy i v nyní posuzované věci. Z ničeho neplyne oprávněnost přesvědčení žalobce, podle něhož je údajně evidentní, že úmyslem zákonodárce ve skutečnosti bylo umožnit věcné projednání návrhů bez ohledu na včasnost podaných námitek, neboť v opačném případě by zákonodárce jistě do zákona o veřejných službách zakotvil výslovnou možnost zamítnutí návrhu obdobně, jak učinil v § 118 odst. 5 písm. c) zákona o veřejných zakázkách. Naopak je krajský soud toho názoru, že chybějící pravidlo v zákoně o veřejných službách obdobné § 118 odst. 5 písm. b) zákona o veřejných zakázkách je jednou z nepřesností zákona o veřejných službách, jež musí být adresátovi právní normy zcela zřejmá. Úmyslem zákonodárce jistě bylo umožnit přezkum úkonů objednatele pouze při včasném uplatnění námitek; pokud by měl být umožněn věcný přezkum postupu objednatele na základě podaného návrhu bez ohledu na včasnost podaných námitek, pak by veškerá úprava námitkového řízení (obdobně rigidní jako v zákoně o veřejných zakázkách) postrádala jakéhokoli významu. Nutnost bezvýsledného vyčerpání (včas a řádně podaných) námitek před podáním návrhu k žalovanému vyplývá navíc rozumně z celého kontextu jednotlivých pravidel vyplývajících ze zákona o veřejných službách. Ten předpokládá před podáním návrhu na přezkum úkonů objednatele včasné uplatnění námitek; § 26 zákona o veřejných službách odkazuje na § 13 odst. 2 téhož zákona, který dále obsahuje obecný odkaz na zákon o veřejných zakázkách, a § 110 zákona o veřejných zakázkách pak stanoví propadné lhůty k podání námitek. Zákon o veřejných službách neupravuje postup žalovaného v případě, kdy je podán návrh na přezkum úkonů objednatele, přestože tomuto kroku nepředcházelo (řádné a včasné) podání námitek. Zároveň však, jak plyne ze shora uvedeného, pro věcné posouzení návrhu na přezkum úkonů objednatele ze zákona o veřejných službách plyne coby podmínka sine qua non včasné podání námitek objednateli. Žalovaný, resp. předseda žalovaného, použil analogie se zákonem o veřejných zakázkách. Nelze v této souvislosti přehlédnout, že smlouva o veřejných službách v přepravě cestujících je koncesní smlouvou sui generis, byť jsou tyto smlouvy výslovně z působnosti koncesního zákona, podle jeho § 3 písm. h) vyňaty. Také koncesní zákon obsahuje samostatnou procesní úpravu dohledu nad jeho dodržováním ze strany žalovaného. Podle § 24b odst. 3 koncesního zákona musí být součástí návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele také doklad o doručení námitek zadavateli. Nedoloží-li navrhovatel doklad o doručení námitek ani ve lhůtě stanovené žalovaným, žalovaný řízení zastaví dle § 24f písm. a) koncesního zákona. Důsledky nepodání (řádných a včasných) námitek před podáním návrhu k žalovanému jsou v případě zákona o veřejných zakázkách a koncesního zákona tudíž totožné. Pokud jde o samotnou oprávněnost použití analogie se zákonem o veřejných zakázkách, pak je nutně třeba vyjít z toho, že k řešení vzniklé procesní situace nelze využít jakéhokoli subsidiárního právního předpisu, neboť zákon o veřejných zakázkách ani koncesní zákon ve vztahu k zákonu o veřejných službách subsidiárními právními předpisy nejsou. Ačkoli je smlouva o veřejných službách v přepravě cestujících smlouvou koncesní sui generis a zákon o veřejných službách vychází z obdobných principů jako koncesní zákon, jsou z působnosti koncesního zákona závazky veřejné služby vyňaty [§ 3 písm. h) koncesního zákona]. Zákon o veřejných zakázkách pak upravuje způsob uzavírání typově zcela odlišných smluv oproti zákonu o veřejných službách a ani tu proto nelze dovozovat jakýkoli vztah subsidiarity a speciality. Dále je při posuzování oprávněnosti použití analogie se zákonem o veřejných zakázkách třeba vyjít z toho (jak bylo dovozeno shora), že absence výslovné úpravy procesního postupu žalovaného v situaci, kdy byl podán návrh na přezkum úkonů objednatele bez předchozího včasného podání námitek, je mezerou v zákoně z důvodu opomenutí zákonodárce, a tuto mezeru je tudíž třeba vhodným způsobem vyplnit. Mezeru v zákoně lze dle okolností vyplnit buď s využitím teleologické redukce anebo analogie (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 As 75/2015-17, č. 3383/2016 Sb. NSS). Teleologická redukce namístě není, neboť zde není jiné použitelné právní normy. Pak tedy vskutku zbývá jedině použití analogie. Nejvyšší správní soud se přitom k otázce analogie vyjádřil mimo jiné v rozsudku ze dne 14. 9. 2011, čj. 9 As 47/2011-105, následovně: „Analogií aplikace práva je třeba rozumět řešení právem neupravených vztahů podle právní úpravy vztahů podobných. Teorie práva rozlišuje tzv. analogii legis, tedy situaci, kdy se na skutkovou podstatu zákonem neřešenou aplikuje právní norma, která je obsažena ve stejném zákoně a která upravuje skutkovou podstatu nejpodobnější, a tzv. analogii iuris, tzn. situaci, kdy lze výjimečně aplikovat právní zásady příslušného právního odvětví, případně dokonce obecné právní zásady, které obsahuje celý právní řád, ovšem pouze za předpokladu, že není možné postupovat prostřednictvím analogie legis. Použití analogie iuris je ve veřejném právu značně nežádoucí, zatímco použití analogie legis lze za účelem vyplnění mezer v procesní úpravě za předpokladu, že je to ve prospěch ochrany práv účastníka řízení, použít.“ To je tedy nutně třetím východiskem zdejšího soudu při posuzování oprávněnosti použití analogie se zákonem o veřejných zakázkách. Použití analogie legis v nyní posuzované věci není myslitelné, neboť zákon o veřejných službách právní úpravu obdobné procesní situace neobsahuje. Byť je analogie iuris zásadně nežádoucí, mohou se vyskytnout případy, kdy je třeba této analogie využít (rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 75/2015-17). Podle přesvědčení krajského soudu nutnost využití analogie iuris v nyní posuzované věci nastala. V obecné rovině lze jistě přisvědčit žalobci, že analogii lze uplatnit tehdy, je-li aplikována ve prospěch ochrany práv účastníka správního řízení. V nyní posuzované věci bylo účastníků řízení před žalovaným několik, a to s protichůdnými zájmy; využití analogie ve prospěch jednoho z účastníků správního řízení v takovém případě proto nutně vede ke znevýhodnění jiného účastníka téhož řízení. K zásahu do práv žalobce tedy využitím analogie iuris došlo a je třeba posoudit, zda nedošlo k zásahu nepřiměřenému. Při posouzení této otázky krajský soud vychází z přesvědčení, že výklad žalovaného týkající se nesplnění podmínek pro podání návrhu na přezkum úkonu objednatele (resp. pro jeho meritorní posouzení) nemohl být pro adresáty překvapivý či neočekávaný ani jevící se coby zjevně nerozumný, a to obzvláště za situace, kdy zákon o veřejných zakázkách ani koncesní zákon neumožňují meritorní posouzení úkonů zadavatele, jestliže navrhovatel neuplatnil (řádné a včasné) námitky. Stejně tak úmysl zákonodárce podmínit věcný přezkum úkonů objednatele včasným podáním námitek je zřejmý z § 26 zákona o veřejných službách - řízení o přezkoumání úkonů zadavatele se u žalovaného zahajuje na písemný návrh osoby, která podala námitky podle § 13 odst. 2 zákona o veřejných službách. Z toho plyne, že vybraný dopravce i objednatel mohli oprávněně předpokládat, že po marném uplynutí lhůt pro podání námitek proti zadávacím podmínkám nabídkového řízení již nebude možné, aby se žalobce domáhal přezkumu úkonů objednatele v návrhovém řízení před žalovaným. Naopak žalobce nemohl rozumně předpokládat, že by jeho návrh před žalovaným mohl být meritorně projednatelným, nepodal-li předtím (řádné a včasné) námitky. Za těchto okolností tedy podle krajského soudu využití analogie iuris bylo namístě. Zákon o veřejných službách nejen ve vztahu k námitkám odkazuje na zákon o veřejných zakázkách, a proto lze jednotlivá ustanovení zákona o veřejných zakázkách týkající se procesního postupu žalovaného při výkonu dohledu nad zadáváním veřejných zakázek považovat svojí povahou a účelem za nejbližší úpravě procesního postupu žalovaného podle zákona o veřejných službách. Byť smlouva o veřejných službách v přepravě cestujících má rysy řadící ji spíše ke koncesní smlouvě (a také důvodová zpráva k zákonu o veřejných službách zmiňuje jako jeho předlohu koncesní zákon), nelze přehlédnout, že i koncesní zákon v části odkazuje na zákon o veřejných zakázkách a že tento zákon co do úpravy procesního postupu žalovaného je ve srovnání s koncesním zákonem komplexnější. Žalovaný tak podle zdejšího soudu postupoval správně, použil-li v rámci analogie právní úpravu podle zákona o veřejných zakázkách. Podle § 110 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách je podání námitek řádně a včas podmínkou pro podání návrhu na přezkoumání postupu zadavatele ve stejné věci. Žalovaný v zadávacím řízení návrh na přezkum úkonů zadavatele zamítne, jestliže nebyl podán oprávněnou osobou [§ 118 odst. 5 písm. c) zákona o veřejných zakázkách]. O oprávněnou osobu ve smyslu zákona o veřejných zakázkách se nejedná také tehdy, jestliže ve věci nebyly ve lhůtách stanovených v § 110 zákona o veřejných zakázkách zadavateli doručeny námitky (shodně rozsudek krajského soudu ze dne 1. 4. 2015, čj. 31 Af 51/2013-180). Dospěl-li žalovaný k závěru, že námitky žalobce v průběhu nabídkového řízení směřovaly proti zadávacím podmínkám, a byly proto podány opožděně, byly-li uplatněny až po uplynutí lhůty pro podání námitek proti zadávacím podmínkám, postupoval správně, použil-li analogicky § 118 odst. 5 písm. c) zákona o veřejných zakázkách. Žaloba je tak v části směřující proti použití analogie ze strany žalovaného nedůvodná, neboť žalovaný za situace, kdy musel vyložit a aplikovat nedokonalou právní úpravu, přistoupil k jejímu výkladu a posléze k navazující aplikaci rozumně, v souladu s jejím smyslem a obecnými výkladovými principy, a tedy nikoli nezákonně. (...)

decision_1030.txt

k § 2 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákonů č. 220/2000 Sb. a č. 261/2007 Sb. Osoba, u které zaměstnanec vykonává z titulu mezinárodního pronájmu pracovní síly práci podle jejích příkazů, je zaměstnavatelem ve smyslu § 2 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, i když jsou příjmy za tuto práci na základě smluvního vztahu vypláceny prostřednictvím osoby se sídlem nebo bydlištěm v zahraničí. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 10. 2016, čj. 6 Ad 16/2013-44) Věc: Akciová společnost BCD CZ proti Rozhodčímu orgánu Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky o pojistné na veřejné zdravotní pojištění. Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky, Regionální pobočka Praha, pobočka pro Hlavní město Prahu a Středočeský kraj (dále jen „VZP“), provedla ve dnech 17. 9. 2012 a 30. 11. 2012 u žalobkyně, jež byla v předmětném období vedena v registru pojištěnců Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky v kategorii zaměstnavatel, kontrolu plateb pojistného na veřejné zdravotní pojištění. Na základě kontroly bylo zjištěno, že ačkoli byla zaměstnanci Johnu F. (dále jen „pronajatý zaměstnanec“) žalobkyní v obdobích duben 2009 – prosinec 2010 a únor 2011 – září 2011 zúčtována měsíčně základní mzda ve výši 180 000 Kč (ze které byla v příslušné výši odvedena daň z příjmů i pojistné na sociální pojištění), vyměřovací základ pro výpočet pojistného na veřejné zdravotní pojištění byl stanoven pouze v minimální výši, tedy 8 000 Kč měsíčně. Na základě uvedených zjištění zahájila VZP s žalobkyní dne 13. 2. 2013 správní řízení, v jehož závěru vydala dne 5. 3. 2013 platební výměr na dlužné pojistné ve výši 539 090 Kč a platební výměr na penále ve výši 219 698 Kč. Proti uvedeným platebním výměrům podala žalobkyně odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 4. 2013 zamítl. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze. V žalobě kromě jiného uvedla, že pronajatý zaměstnanec byl v rozhodné době vyslán společností First Choice Administration (IOM) Limited (dále jen „zahraniční zaměstnavatel“) se sídlem na Ostrově Man v režimu tzv. mezinárodního pronájmu pracovní síly, aby vykonával práci na území České republiky dle pokynů žalobkyně. Příjmy za tuto práci byly pronajatému zaměstnanci na základě smluvního vztahu mezi zahraničním zaměstnavatelem a žalobkyní vypláceny přímo zahraničním zaměstnavatelem. Žalobkyně namítala, že pronajatý zaměstnanec nesplňoval ani jednu podmínku § 2 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění, neboť v rozhodném období neměl na území České republiky trvalý pobyt, ani nebyl zaměstnancem zaměstnavatele, jak jej pro účely veřejného zdravotního pojištění definuje zákon o veřejném zdravotním pojištění. Žalobkyně následně vyložila, jak je dle jejího názoru nutno pojmy, které pro předmětný případ považovala za klíčové [konkrétně „plátce příjmů“, „zaměstnavatel“ a „uživatel u mezinárodního pronájmu pracovní síly“ (dále jen „ekonomický zaměstnavatel“)], vykládat pro účely zákona o daních z příjmů a zákona o veřejném zdravotním pojištění. Plátce příjmů není dle žalobkyně v českém právním řádu výslovně definován, a je proto třeba jej chápat jako subjekt, který fakticky vyplácí příjem. Zákon o daních z příjmů v § 6 odst. 2 definuje zaměstnavatele tak, že je jím především každý plátce příjmu, jakož i každý ekonomický zaměstnavatel. Pojem „zaměstnavatel“ ve smyslu zákona o daních z příjmů tedy zahrnuje dvě vzájemně výlučné skupiny – plátce příjmu a ekonomického zaměstnavatele. Jinak je tomu ovšem u zákona o veřejném zdravotním pojištění, který v § 2 odst. 2 uvádí, že „[z]aměstnavatelem se pro účely zdravotního pojištění rozumí právnická nebo fyzická osoba, která je plátcem příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků dle zvláštního právního předpisu, zaměstnává zaměstnance a má sídlo nebo trvalý pobyt na území České republiky“. V poznámce pod čarou č. 1a) pak uvedené ustanovení odkazuje na § 6 zákona o daních z příjmů. Žalobkyně byla přesvědčena, že s ohledem na požadavek jednotnosti právního řádu je třeba pojem „plátce příjmu“ pro účely § 2 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění vykládat shodně, jako v případě § 6 odst. 2 zákona o daních z příjmů, tedy jako pojem odlišný (a vzájemně výlučný) od pojmu „ekonomický zaměstnavatel“. Taktéž definice pojmu „zaměstnání“ dle § 2 odst. 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění dle žalobkyně akcentuje, že „zaměstnavatelem“ pro účely zdravotního pojištění může být pouze faktický plátce příjmů (a nikoli ekonomický zaměstnavatel), neboť se jím rozumí činnost zaměstnance, ze které mu plynou od zaměstnavatele příjmy ze závislé činnosti a funkčních požitků (zdaňované dle zákona o daních z příjmů). Zaměstnavatelem ve smyslu zákona o veřejném zdravotním pojištění je tedy dle žalobkyně pouze plátce příjmů, který zaměstnance skutečně zaměstnává a má sídlo na území České republiky. Žalobkyně namítala nezákonnost rozhodnutí žalovaného z důvodu nesprávného výkladu relevantních právních předpisů. Žalovaný se podle ní nesprávně domnívá, že ekonomický zaměstnavatel se dle § 6 odst. 2 zákona o daních z příjmů považuje za plátce příjmu. Protože se však jedná o dvě vzájemně výlučné skupiny, které dohromady tvoří skupinu „zaměstnavatelů“ pro účely zákona o daních z příjmů, je výklad žalovaného chybný. Stejně tak nesprávně žalovaný považuje ekonomického zaměstnavatele za zaměstnavatele dle § 2 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, a to především z důvodu odkazu formou poznámky č. 1a) na § 6 zákona o daních z příjmů. Žalobkyně však vyjádřila přesvědčení, že aby mohla být zaměstnavatelem ve smyslu § 2 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, musela by být současně plátcem příjmů (tedy subjektem, který příjmy zaměstnanci fakticky vyplácí) a dále pronajatého zaměstnance zaměstnávat (tedy by mezi ní a zaměstnancem musel existovat přímý smluvní vztah, ze kterého by zaměstnanci plynul příjem). Žalobkyně však, jakožto ekonomický zaměstnavatel, pronajatému zaměstnanci žádné příjmy nevyplácela ani nezúčtovávala, nemohla tedy být plátcem příjmů. Na tomto závěru nic nemění ani poznámka pod čarou č. 1a), která je dle judikatury Ústavního soudu pouze informativní a orientační pomůckou (srov. nález ze dne 2. 2. 2000, sp. zn. I. ÚS 22/99, č. 14/2000 Sb. ÚS, či nález ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98, č. 173/1999 Sb. ÚS). Ustanovení § 6 zákona o daních z příjmů navíc pojem „plátce příjmů“ vykládá právě tak, že do něj ekonomický zaměstnavatel nemůže spadat, jak je vyloženo výše. Právě tak mezi žalobkyní a pronajatým zaměstnancem v rámci režimu mezinárodního pronájmu pracovní síly neexistoval žádný přímý smluvní vztah, na základě kterého by pronajatému zaměstnanci plynuly od žalobkyně příjmy. Žalobkyně proto uzavřela, že nesplnila hned dvě nezbytné podmínky pro to, aby mohla být považována za zaměstnavatele ve smyslu zákona o veřejném zdravotním pojištění, a neměla proto povinnost za pronajatého zaměstnance odvádět zdravotní pojištění. Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že přijetím zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, došlo s účinností od 1. 1. 2008 ke změně zákona o veřejném zdravotním pojištění, a to mimo jiné u definice zaměstnání a zaměstnavatele. Uvedenou novelizací došlo k odklonu zdravotního pojištění od pojištění nemocenského a pojem „zaměstnanec“ pro účely zdravotního pojištění se přiblížil pojmu „zaměstnanec“ pro účely daní z příjmů. Žalovaný uvedl, že ekonomický zaměstnavatel je pro účely zákona o daních z příjmů, na který zákonodárce v § 2 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění výslovně odkazuje, považován za plátce příjmů. Osoby činné v České republice na základě mezinárodního pronájmu pracovní síly jsou považovány za zaměstnance a jejich zaměstnavatelem je tedy ekonomický zaměstnavatel, který odvádí daň z příjmů a je též plátcem pojistného na veřejné zdravotní pojištění. Žalobkyně tedy byla pro účely zákona o veřejném zdravotním pojištění zaměstnavatelem pronajatého zaměstnance, a tedy i plátcem pojistného na veřejné zdravotní pojištění. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Dle § 2 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění se zaměstnavatelem „pro účely zdravotního pojištění rozumí právnická nebo fyzická osoba, která je plátcem příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků podle zvláštního právního předpisu1a), zaměstnává zaměstnance a má sídlo nebo trvalý pobyt na území České republiky, jakož i organizační složka státu.1b)“ Poznámka pod čarou č. 1a) odkazuje na § 6 zákona o daních z příjmů. Dle § 2 odst. 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění se zaměstnáním „pro účely zdravotního pojištění rozumí činnost zaměstnance [§ 5 písm. a)], ze které mu plynou od zaměstnavatele příjmy ze závislé činnosti a funkčních požitků zdaňované podle zvláštního právního předpisu1a) “. Dle § 5 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění se pro účely zdravotního pojištění za zaměstnance „považuje fyzická osoba, které plynou nebo by měly plynout příjmy ze závislé činnosti nebo funkčních požitků podle zvláštního právního předpisu“ (§ 6 zákona o daních z příjmů), s výjimkami uvedenými v bodech 1. až 7. tohoto ustanovení, které však nejsou pro daný případ relevantní. Dle § 6 odst. 1 písm. d) zákona o daních z příjmů se příjmy ze závislé činnosti rozumí „příjmy plynoucí v souvislosti se současným, budoucím nebo dřívějším výkonem závislé činnosti podle písmen a) až c) nebo funkce bez ohledu na to, zda plynou od plátce, u kterého poplatník vykonává závislou činnost nebo funkci, nebo od plátce, u kterého poplatník závislou činnost nebo funkci nevykonává“. Dle § 6 odst. 2 zákona o daních z příjmů „[p]oplatník s příjmy ze závislé činnosti a z funkčních požitků je dále označen jako ‚zaměstnanec‘, plátce příjmu jako ‚zaměstnavatel‘. Zaměstnavatelem je i poplatník uvedený v § 2 odst. 2 nebo v § 17 odst. 3, u kterého zaměstnanci vykonávají práci podle jeho příkazů, i když příjmy za tuto práci jsou na základě smluvního vztahu vypláceny prostřednictvím osoby se sídlem nebo bydlištěm v zahraničí. Z hlediska dalších ustanovení zákona se takto vyplácený příjem považuje za příjem vyplácený poplatníkem uvedeným v § 2 odst. 2 nebo v § 17 odst. 3.“ (...) Základní rozpor mezi žalobkyní a žalovaným tkví ve výkladu pojmu „zaměstnavatel“ pro účely zákona o veřejném zdravotním pojištění dle § 2 odst. 2 tohoto zákona. Uvedený pojem je vymezen třemi definičními znaky, z nichž jeden nebude činit vážnější interpretační potíže („má sídlo nebo trvalý pobyt na území České republiky“), avšak zbylé dva („je plátcem příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků podle zvláštního právního předpisu“ a „zaměstnává zaměstnance“) už ano. Městský soud nemohl přisvědčit výkladu žalobkyně, dle kterého zákon o daních z příjmů v § 6 odst. 2 zavádí pojem zaměstnavatel, do něhož jsou zahrnuty dvě vzájemně výlučné skupiny „plátce příjmu“ a „ekonomický zaměstnavatel“. Navzdory formulaci, která neodpovídá legislativním pravidlům vlády (která však v době vydání zákona o daních z příjmů neexistovala), je zřejmé, že označení „zaměstnavatel“ zavedené v § 6 odst. 2 větě první zákona o daních z příjmů je legislativní zkratkou, nikoli zavedením nového právního termínu. Účelem legislativní zkratky je nahrazení slovního spojení, které se v právním předpise vícekrát opakuje. Legislativní zkratka proto není, jak mylně naznačuje žalobkyně, pojmem, do něhož by zákonodárce následně mohl zahrnovat další jevy a situace (dle žalobkyně jak „plátce příjmu“, tak „ekonomického zaměstnavatele“). Zákon o daních z příjmů proto v § 6 odst. 1 větě první stanoví (mj.) právě to, že od tohoto okamžiku je slovní spojení „plátce příjmu“ nahrazeno slovem „zaměstnavatel“. Říká-li § 6 odst. 2 věta druhá zákona o daních z příjmů, že zaměstnavatelem je též ekonomický zaměstnavatel, neznamená to, že pojem „zaměstnavatel“ zahrnuje vzájemně výlučné pojmy „plátce příjmu“ a „ekonomický zaměstnavatel“, nýbrž právě a pouze to, že ekonomický zaměstnavatel je plátcem příjmu. S pojmem „plátce příjmu“, jak již bylo uvedeno, pracuje též § 2 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Formou poznámky pod čarou č. 1a) přitom odkazuje právě na § 6 zákona o daních z příjmů. Žalobkyně sice správně poznamenává, že poznámky pod čarou nemají normativní povahu a slouží spíše jako legislativní pomůcka, to ovšem neznamená, že jsou při výkladu právních předpisů zcela bez významu. V daném případě poznámka pod čarou vyjadřuje jednoznačný záměr zákonodárce učinit jedním z definičních znaků „zaměstnavatele“ pro účely zákona o veřejném zdravotním pojištění skutečnost, že se jedná o plátce příjmu dle zákona o daních z příjmů (označovaného v tomto právním předpise legislativní zkratkou „zaměstnavatel“, jak je vyloženo výše). S ohledem na § 6 odst. 2 větu druhou zákona o daních z příjmů je tedy plátcem příjmu ve smyslu zákona o daních z příjmů i zákona o veřejném zdravotním pojištění i ekonomický zaměstnavatel. To je také v souladu se zásadou jednotnosti právního řádu a ostatně sama žalobkyně ve čtvrté části své žaloby argumentuje tím, že pojem plátce příjmu v § 2 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění nelze vykládat jinak, než jak je používán v § 6 odst. 2 zákona o daních z příjmů. Druhým problematickým definičním znakem, který by měl ekonomický zaměstnavatel naplnit, aby spadal do definice „zaměstnavatele“ dle § 2 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, je „zaměstnávání zaměstnance/ů“. Žalobkyně vykládá tento definiční znak skrze § 2 odst. 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění, v němž je pro účely tohoto zákona definováno „zaměstnání“. Tento postup je nicméně problematický. Za prvé nelze dle městského soudu směšovat či zaměňovat podstatné jméno „zaměstnání“ se slovesem „zaměstnávat“. Především by se ale jednalo definici kruhem, neboť výklad pojmu zaměstnání dle § 2 odst. 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění užívá právě pojem „zaměstnavatel“. Uvedené ustanovení proto logicky nemůže spolehlivě sloužit k výkladu pojmu „zaměstnavatel“, který je v něm zároveň obsažen. Uvedený problém nicméně nenastane u druhé poloviny spojení „zaměstnává zaměstnance“, kterou je spíše třeba pokládat za určující, neboť je jednoznačně (a bez použití zpětného odkazu na pojem „zaměstnavatel“) definována v § 5 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění. Zaměstnancem ve smyslu § 5 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění přitom pronajatý zaměstnanec bezesporu je, a to především také s ohledem na opětovný odkaz na § 6 zákona o daních z příjmů (v poznámce pod čarou), jehož odst. 1 písm. d) bezesporu míří právě na režim pronájmu pracovní síly. Zaměstnávání je pak třeba s ohledem na absenci přímé definice pojmu a na široké vymezení zaměstnance v § 5 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění chápat jako obecný výraz pro vztah založený na osobním výkonu činnosti jednoho subjektu podle pokynů subjektu druhého. (...)

decision_1031.txt

k nařízení vlády č. 594/2006 Sb., o přepisu znaků do podoby, ve které se zobrazují v informačních systémech veřejné správy k čl. 3 a čl. 10 Listiny základních práv a svobod k čl. 8 a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) Jméno osoby psané latinkou je zpravidla třeba do příslušné matriční knihy zapsat v autentické (požadované) podobě, tedy i s použitím „nestandardních“ znaků, které neodpovídají „české“ abecedě; v rozsahu, v němž by jinak došlo k porušení práv dané osoby dle čl. 3 a 10 Listiny základních práv a svobod, resp. čl. 8 nebo čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, nelze aplikovat nařízení č. 594/2006 Sb., o přepisu znaků do podoby, ve které se zobrazují v informačních systémech veřejné správy. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 11. 10. 2016, čj. 29 A 69/2014-74) Prejudikatura: č. 2014/2010 Sb. NSS, č. 2352/2011 Sb. NSS a č. 3029/2014 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 41/2001 Sb., č. 96/2001 Sb., č. 94/2007 Sb., č. 30/2001 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 45/2000), č. 149/2001 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 5/01), č. 70/2004 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 167/04) a č. 39/2007 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 8/06); rozsudky Soudního dvora ze dne 14. 10. 2008, Stefan Grunkin a Dorothea Regina Paul (C-353/06), ze dne 12. 5. 2011 Malgožata Runevič-Vardyn, Łukasz Paweł Wardyn (C-391/09), ze dne 2. 6. 2016, Nabiel Peter Bogendorff von Wolffersdorff (C-438/14); rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. 12. 2004, Mentzen alias Mencena proti Lotyššku (stížnost č. 71074/01), rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 1. 10. 2008, Daróczy proti Maďarsku (stížnost č. 44378/05) Věc: Aleš Giao H. proti Magistrátu města Brna, za účasti 1) Rity Sofie de Brito Giao H. a 2) Manuela Giao H, o zápis příjmení. Žalobce žádal Úřad městské části Brno-střed (matriční úřad) o zápis jeho příjmení, příjmení jeho manželky a příjmení jeho syna do knihy manželství a do knihy narození vedených Úřadem městské části Brno-střed, Odbor matrika, oddělení zvláštní matrika, s tildou nad písmenem a, tj. „a“ v příjmení Giao. Matriční úřad rozhodnutím ze dne 25. 4. 2014 této žádosti nevyhověl. Proti tomuto rozhodnutí se žalobce odvolal, žalovaný však jako správní orgán II. stupně jeho odvolání zamítnul a potvrdil rozhodnutí matričního úřadu. Žalovaný ve svém rozhodnutí konstatoval, že dne 31. 3. 2014 matriční úřad obdržel podání žalobce označené jako „žádost o zaslání vydaných správních rozhodnutí, resp. o vydání a zaslání rozhodnutí dle § 87 odst. 1 zákona o matrikách“, týkající se zápisu jeho příjmení a příjmení jeho manželky v knize manželství a příjmení žalobcova syna v knize narození, svazek vedený Úřadem městské části Brno-střed, Odbor matrika, oddělení zvláštní matrika, s tildou nad písmenem a. Předmětný zápis do knihy manželství byl matričním úřadem, na základě podání žalobce týkajícího se zápisu o uzavření manželství, sepsaného dne 8. 10. 2013 u Velvyslanectví České republiky ve Varšavě (dále jen „zastupitelský úřad“), doručeného matričnímu úřadu dne 6. 10. 2013, proveden dne 18. 11. 2013. Tentýž den byl matričním úřadem vydán český oddací list. Předmětný zápis do knihy narození pak byl matričním úřadem, na základě podání žalobce, týkají se zápisu, sepsaného dne 15. 1. 2014 u zastupitelského úřadu, doručeného matričnímu úřadu dne 4. 2. 2014, proveden dne 25. 2. 2014. Tentýž den byl matričním úřadem vydán rodný list. Žalovaný konstatoval, že podle § 87 zákona č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o matrikách“) nebyla v uvedených případech správně vydána matričním úřadem rozhodnutí, neboť žalobci bylo vyhověno, zápisy byly provedeny a matriční doklady, oddací a rodný list, byly matričním úřadem vydány. Následně pak matriční úřad vydal rovněž správně výše uvedené rozhodnutí ze dne 25. 4. 2014. Žalovaný se ve svém rozhodnutí přihlásil zejména ke správnosti postupu matričního úřadu, který uvedl, že se při zápisu příjmení žalobce, jeho manželky a syna řídil § 1 nařízení vlády č. 594/2006 Sb., ve kterém je uvedeno, že toto nařízení stanoví závazná pravidla pro přepis znaků do podoby, ve které se zobrazují v informačních systémech veřejné správy. Žalovaný k tomu dodal, že v návaznosti na § 2 písm. s) a § 3 odst. 1 zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a § 6 zákona o matrikách nezbylo matričnímu úřadu, než postupovat tak, jak postupoval. Nadto na věc dopadá směrnice Ministerstva vnitra ze dne 2. 6. 2005, čj. VS-95/60/2-2005, k jednotnému postupu matričních úřadů při souběžném vedení matričních knih pomocí výpočetní techniky (dále jen „směrnice Ministerstva vnitra“). Dle článku 2 směrnice Ministerstva vnitra musí programové vybavení matričního úřadu mj. umožňovat provedení zápisu matričních událostí, matričních skutečností, dodatečných zápisů, změn a oprav pomocí výpočetní techniky tak, jak jsou uvedeny na matričním listu ve svazku matriční knihy rukopisně vedené, a to včetně chyb a následných oprav, dále pak musí umožňovat tisk matričního dokladu, např. rodného listu a oddacího listu na předepsaném tiskopise s aktuálními údaji ke dni jejich vydání. Programové vybavení matričního úřadu zároveň musí umožňovat předávání dat mezi informačním systémem matričního úřadu a informačním systémem evidence obyvatel. Dle žalovaného je patrné, že mezi jednotlivými informačními systémy vzniká vazba, která musí umožňovat vzájemné poskytování informací a sdílení dat. Přitom matriční úřad byl v posuzované věci vázán nařízením vlády č. 594/2006 Sb., dle jehož přílohy č. 1 (přepis znaků latinky) je uveden i grafický symbol „a“ nazvaný „malé a s tildou“, který se v informačních systémech veřejné správy přepisuje jako „a“. Žalovaný také nesouhlasí s žalobcem, že nebylo vyhověno jeho žádosti o zápis manželství a žádosti o zápis narození do zvláštní matriky v plném rozsahu, neboť předmětné matriční zápisy byly příslušným matričním úřadem provedeny, a to i v zákonem stanovené lhůtě. Při zápisu matričních událostí do informačního systému je nezbytné, aby matriční úřad dodržoval závazná pravidla pro přepis znaků do podoby, ve které se zobrazují v informačních systémech veřejné správy tak, jak ukládá nařízení vlády č. 594/2006 Sb. Žalovaný si je vědom, že zápisy provedené nikoli ve tvaru uvedeném na cizozemských dokladech (Giao), ale ve tvaru Giao, mohou mít dopad na zápis a užívání příjmení žalobcova syna v Portugalsku. Pokud by však matriční úřad provedl zápis žalobcova příjmení, příjemní jeho manželky a syna ve tvaru uvedeném na cizozemských dokladech a při přepise se neřídil závaznými pravidly, která jsou pro přepis znaků do podoby, ve které se zobrazují v informačních systémech veřejné správy, dopustil by se porušení právního předpisu, který takový přepis ukládá, a následně by tak došlo i k porušení zákona o matrikách. Žalobce v žalobě shrnul, že se dne 20. 9. 2013 v zahraničí oženil se státní příslušnicí Portugalska a v důsledku sňatku změnil své příjmení z H. na Giao H. Dne 2. 1. 2014 se ve Varšavě narodil syn žalobce, Manuel. Žalobce dlouhodobě žije v zahraničí; v období od října 2013 do ledna 2014 prostřednictvím konzulátu zastupitelského úřadu podal postupně žádosti o zápis sňatku uzavřeného v zahraničí do matriky a o vydání oddacího listu, žádost o vystavení cestovního pasu, žádosti o zápis narození syna do matriky a vystavení jeho rodného listu, žádost o vydání osvědčení o státním občanství, žádost o vystavení cestovního pasu synovi. Všechny tyto žádosti byly doloženy originálními doklady vydanými v zahraničí (portugalský oddací list, polský rodný list) a všechny tyto zahraniční doklady uvádějí jméno žalobce, jeho manželky i syna v přesné formě odpovídající diakritice příslušného jazyka, včetně portugalské tildy (Aleš Giao H., Rita Sofie de Brito Giao H. a Manuel Giao H.), a to i přesto, že „š“ se v portugalském jazyce nevyskytuje, stejně jako se v polském jazyce nevyskytuje „š“ ani „a“. Ve všech žádostech k českému matričnímu orgánu se žalobce striktně držel původní formy příjmení, žádost o zápis syna podanou na zastupitelském úřadu dne 15. 1. 2014 navíc doprovodil prohlášením dle § 70a zákona o matrikách o užívání jména v podobě, kterou umožňuje tradice jiného členského státu. Při zápisu příjmení žalobce, příjmení jeho manželky a syna do knihy manželství, resp. knihy narození, nebylo žádosti žalobce zcela vyhověno a daná příjmení byla zapsána bez tildy, jak je uvedeno na oddacím listu ze dne 18. 11. 2013 a na rodném listu ze dne 25. 2014. V důsledku uvedení příjmení na daných listinách bez tildy bylo příjmení v podobě bez tildy uvedeno také na osvědčení o státním občanství, cestovním pasu žalobce a cestovním pasu žalobcova syna. Dne 28. 3. 2014 bylo na základě podání žalobce zahájeno správní řízení ve věci žádosti o vydání rozhodnutí dle § 87 zákona o matrikách, a to z důvodu nevyhovění žádosti o zápis manželství do zvláštní matriky a žádosti o zápis narození do zvláštní matriky v plném rozsahu. Nevyhovění žalobce shledával v tom, že jeho příjmení, příjmení jeho manželky a syna nebylo zapsáno s tildou. Žádosti nebylo vyhověno a matriční úřad rozhodl výše specifikovaným rozhodnutím ze dne 25. 4. 2014 a následně žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím. Žalobou ze dne 19. 9. 2014 žalobce napadl rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 7. 2014, a navrhl rovněž zrušení rozhodnutí matričního úřadu ze dne 25. 4. 2014. Svou argumentaci opřel zejména o východisko, dle něhož je nařízení vlády č. 594/2006 Sb., na jehož základě bylo žalobou napadené rozhodnutí vydáno, v rozporu s přepisy vyšší právní síly: Ústavou, Listinou základních práv a svobod, Mezinárodním paktem o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.; dále jen „Pakt“), Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“), Smlouvou o fungování Evropské unie a Listinou základních práv EU, zákonem o informačních systémech veřejné správy, a navíc že na postup matričního úřadu v předmětné věci vůbec nedopadá. Žalobce především poukázal na to, že příjmení osoby je ústavně chráněno článkem 10 Listiny základních práv a svobod jako součást práva na rodinný život a soukromí. Zdůraznil, že příjmení osoby je zásadním elementem sebeidentifikace a sebedefinice a součástí identity jedince. Žalobce uvedl, jaké všechny negativní následky jsou spojeny s tím, že jednotliví členové jeho rodiny, kteří nemají stejnou státní příslušnost, mají svá příjmení zapsána v oficiálních dokumentech v různých formách. V této souvislosti žalobce zmínil nálezy Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2004, sp. zn. I. ÚS 167/04, č. 70/2004 Sb. ÚS, a ze dne 1. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 8/06, č. 29/2007 Sb. ÚS, č. 94/2007 Sb. Žalobce dovozuje, že stát může do autonomního projevu jednotlivce, jakým je jeho příjmení, zasahovat za účelem prosazení veřejného zájmu a pouze, není-li zásah nepřiměřený újmě na předmětném základním právu. Přitom má za to, že důvody pro nevyhovění zápisu jeho příjmení v jím požadované formě jsou technického rázu; technické důvody ohledně informačních systémů veřejné správy nemohou ospravedlnit hluboký zásah do jeho rodinného života a soukromí; tento zásah tak nelze považovat za potřebný, resp. nejšetrnější ve vztahu k jeho rodinnému životu a soukromí, a ani za přiměřený ve smyslu nálezů Ústavního soudu. Rovněž článek 8 Úmluvy poskytuje ochranu příjmení. Je tak třeba poskytnout jednotlivcům na základě článku 8 Úmluvy ochranu před zásahy veřejné moci do osobní sféry chráněné tímto ustanovením. V daných případech je třeba dbát, aby byla nalezena spravedlivá rovnováha mezi zájmy individuálními a veřejnými. Dle čl. 8 odst. 2 Úmluvy státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, ochrany pořádku a předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. V tomto směru žalobce poukázal na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva a dovodil, že sjednocení zápisů v informačních systémech, které je závislé na technických možnostech počítačového vybavení správních úřadů není možné považovat za legitimní důvod ve smyslu čl. 8 odst. 2 Úmluvy. K obdobným závěrům žalobce dospěl v souvislosti s článkem 17 Paktu, kdy poukázal na to, že dle závěrů Výboru pro lidská práva byla v konkrétním případě jednostranná změna příjmení stěžovatele ze strany státu v dokumentech svévolným zásahem do práva stěžovatele na soukromý život a porušením článku 17 Paktu. Dále měl žalobce za to, že došlo k nezákonnému zásahu do práva na rovné zacházení nebo zákazu diskriminace dle článku 3 Listiny základních práv a svobod (resp. článku 24 Listiny základních práv a svobod či článku 14 ve spojení s článkem 8 Úmluvy). V případě zásahu na podkladu nařízení vlády č. 594/2006 Sb. přitom může dojít k diskriminaci na základě jazyka, byť jde o jazyk v zemi původu nebo zemi státní příslušnosti většinový či dokonce oficiální. Tak žalobce je v daném případě diskriminován z důvodu jazyka, a to portugalského, když je podroben zásahu (změna příjmení kvůli znakům vlastním typicky portugalštině), kterému lidé, jejichž jméno sestává ze znaků výhradně českých nebo např. kombinace českých a německých znaků, podrobeni nejsou. Zde žalobce poukázal na to, které „nestandardní“ znaky se dle nařízení vlády č. 594/2006 Sb. přepisují a které ne, přičemž se zdá, že kritériem je, z jakého jazyka dotyčný znak pochází. Způsob přepisu znaků na základě nařízení vlády č. 594/2006 Sb. je tak opatřením, které nepřímo diskriminuje občany zemí, jejichž oficiální jazyk obsahuje některé „nestandardní“ znaky latinky, zatímco nemá žádný negativní dopad na občany jiných zemí, jejichž jazyk obsahuje jiné „nestandardní“ znaky. Ani zde není dán legitimní důvod pro takový zásah. Na okraj pak žalobce zmínil, že žalobci a členům jeho rodiny byly vystaveny dokumenty analogické matričním dokladům (oddací a rodný list) v Portugalsku a Polsku. Na obou z nich příslušné matriční úřady uvedly jméno a příjmení žalobce, jeho manželky a syna ve správných formách, a to přes to, že háček ve jménu Aleš není vlastní ani jednomu z dotčených úředních jazyků a taktéž tilda v příjmení Giao byla polskými úřady správně zapsána. Dle žalobce dále došlo k porušení svobody volného pohybu a pobytu na území EU. Primární právo EU (články 20, 21, 45 a 49 Smlouvy o fungování EU a článek 45 Listiny základních práv EU) zakotvuje pro občany Evropské unie (tj. státní příslušníky členských států EU) svobodu volného pohybu a pobytu na území EU, včetně práva pracovat, popř. se usadit (podnikat) na území jiného členského státu EU, než jehož jsou státními příslušníky, a to pouze s výhradou omezení a podmínek stanovených ve smlouvách (primárních pramenech) a případně navazujících sekundárních předpisech EU přijatých k jejich provedení. Ustanovení primárního práva mají bezprostřední účinek ve vnitrostátních právních řádech členských zemí a musí dostat přednost před každým ustanovením vnitrostátního práva, které by s nimi bylo v rozporu. Opatření členského státu, které by omezovalo zmiňované svobody, se musí zakládat na objektivních důvodech a plně respektovat princip proporcionality. Soudní dvůr Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“) tak již opakovaně uznal, že zásah členského státu EU do práva užívat jméno a příjmení v té podobě, jaká byla zapsána dle práva jiného členského státu, představuje zásah do svobody pohybu a pobytu, který může být ospravedlněn jen za výše zmíněných podmínek – tuto judikaturu ostatně shrnul rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 28. 11. 2013, čj. 30 A 128/2011-44, č. 3029/2014 Sb. NSS, na který žalobce odkazuje. Podobně jako v případě tohoto rozsudku se správní orgány ani nyní nezabývaly „evropskou“ dimenzí věci a souvislostmi s § 70a zákona o matrikách. Dle žalobce rovněž došlo k porušení zásady zákonnosti, neboť dle jeho názoru vláda při vydávání nařízení vlády č. 594/2006 Sb. vybočila z mezí zákona o informačních systémech veřejné správy, a tím porušila článek 78 Ústavy; nelze spravedlivě tvrdit, že pozměňování příjmení několika členům rodiny žalobce na základě předmětného nařízení je provedením zákona o informačních systémech veřejné správy. Podle názoru žalobce došlo také k nesprávnému použití nařízení vlády č. 594/2006 Sb. a matriční úřad dle něj vůbec neměl postupovat, neboť na zápisy do předmětných matričních knih a na z nich vyplývající vydání příslušných matričních dokladů se dané nařízení vůbec nevztahuje. Nařízení vlády č. 594/2006 Sb. je totiž určeno k provedení zákona o informačních systémech veřejné správy a nikoli zákona o matrikách; toto nařízení nestanoví nic o tom, jakým způsobem má matriční úřad postupovat při zápisech do matričních knih (§ 6 zákona o matrikách). Žádné ustanovení zákona o matrikách, ani prováděcí vyhláška k tomuto zákonu (vyhláška č. 207/2001 Sb., kterou se provádí zákon č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů) nestanoví, že by se jména a příjmení uvedená na cizozemských matričních dokladech latinkou měla zapisovat do zvláštní matriky v nějaké jiné, pozměněné podobě. V této souvislosti žalobce opětovně poukázal na prohlášení, které společně s manželkou učinil jménem svého syna v souladu s § 70a zákona o matrikách. Jakkoli také na základě zápisů do matričních knih dochází k vytvoření informačního systému veřejné správy, jedná se až o druhotný důsledek, který nemůže samotné provedení zápisu do matričních knih zpětně ovlivnit. Žalobce rovněž upozornil, že dle judikatury Nejvyššího správního soudu při aplikaci podzákonného právního předpisu (zde nařízení vlády č. 594/2006 Sb.) nemůže soud pominout imperativ vyplývající z čl. 95 odst. 1 Ústavy, tj. povinnost soudu zkoumat, zda podzákonný právní předpis není v rozporu se zákonem nebo s mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu. Pokud by takový rozpor existoval, soud by v konkrétní věci nemohl takový podzákonný předpis aplikovat. Soud tak dle názoru žalobce je povinen neaplikovat nařízení vlády č. 594/2006 Sb., a to pro jeho rozpor s předpisy vyšší právní síly. Konečně se žalobce domnívá, že žalovaný nesprávně vykládá § 87 zákona o matrikách, když má za to, že nevyhovění žadateli dle § 25 odst. 1 písm. a) zákona o matrikách znamená pouze nevydání matričního dokladu jako celku, ale nevztahuje se již na vydání matričního dokladu, který je v rozporu se žádostí žadatele o vydání takového dokladu. Bez vydání rozhodnutí matričním orgánem by však žadatel neměl k dispozici žádný opravný prostředek proti takovému postupu správního orgánu. Nevyhovění žádosti dle § 25 odst. 1 písm. a) zákona o matrikách ve smyslu nezapsání příjmení ve formě požadované žadatelem je prohlášením správního orgánu o tom, že žadatel nemá právo na zapsání příjmení v požadované formě, a správní orgán má tedy povinnost dle § 67 odst. 1 správního řádu vydat rozhodnutí o nevyhovění žádosti (zvláště vzhledem k tomu, že jde o zásah do základního práva dle článku 10 Listiny základních práv a svobod). Ve vyjádření k žalobě, v němž navrhl její zamítnutí, žalovaný setrval na své argumentaci vyjádřené již v napadeném rozhodnutí. Nad tento rámce uvedl, že podle § 2 písm. s) zákona o informačních systémech veřejné správy se veřejným informačním systémem rozumí informační systém vedený správci, kterými jsou ministerstva, jiné správní úřady a územní samosprávné celky (orgány veřejné správy) nebo jiný informační systém poskytující služby veřejnosti, který má vazbu na informační systémy veřejné správy. Informačním systém veřejné správy je, dle § 3 zákona o informačních systémech veřejné správy, souborem informačních systémů, které slouží pro výkon veřejné správy. Jsou jimi i informační systémy zajišťující činnosti podle zvláštních zákonů. Jedním z takových zákonů je i zákon o matrikách. Matriční úřad pak je jako jeden z mnoha správců informačního systému povinen dodržovat a řídit se platnými právními předpisy. Žalovaný tak trvá na tom, že matriční úřad postupoval v souladu s platnou právní úpravou. Tento postup je zvláštní matrikou, která je vedena daným úřadem, uplatňován ve všech případech matričních zápisů, ke kterým došlo v cizině, a to jak u nezletilých, tak i zletilých osob, stejně jako u osob, které byly v době narození státními občany České republiky, nebo toto státní občanství nabyly až po narození. Krajský soud v Brně rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci soudem (...) [22] Klíčovou právní otázkou, kterou bylo třeba posoudit, bylo to, zda při zápisu příjmení žalobce, příjmení jeho manželky a příjmení jeho syna do knihy manželství, resp. do knihy narození, měla být daná jména zapsána s tzv. tildou nad písmenem a (tedy ve formě Giao), a zda se tato skutečnost měla odrazit i ve vydaném oddacím listu a rodném listu (a v důsledku toho rovněž v osvědčení o státním občanství žalobcova syna a cestovním pasu žalobce). IV. a) Vymezení právního rámce věci [23] Dle § 1 odst. 1 zákona o matrikách je matrika státní evidence, přičemž dle písm. b) tohoto ustanovení je státní evidencí narození, uzavření manželství, vzniku partnerství a úmrtí, k nimž došlo v cizině, jde-li o státní občany České republiky (toto ustanovení tedy dopadá na případ žalobce). Dle § 1 odst. 2 zákona o matrikách se matrika dělí na a) matriku narození, pro kterou se vede kniha narození, b) matriku manželství, pro kterou se vede kniha manželství, c) matriku partnerství, pro kterou se vede kniha partnerství, d) matriku úmrtí, pro kterou se vede kniha úmrtí. Pro věc žalobce byl ve smyslu § 3 odst. 5 zákona o matrikách příslušný matriční úřad v podobě Úřadu městské části Brno-střed, jakožto zvláštní matrika. [24] To, které údaje se zapisují do knihy narození a knihy manželství, řeší § 14, resp. § 20 zákona o matrikách. Přitom dle § 6 odst. 1 zákona o matrikách se zápisy do matriční knihy provádějí rukopisně do předem svázaných knih. Podle § 6 odst. 2 zákona o matrikách se matriční události, matriční skutečnosti, změny a opravy souběžně vedou pomocí výpočetní techniky. Dle § 6 odst. 3 zákona o matrikách se zápisy matričních událostí, matričních skutečností, dodatečných zápisů, změn a oprav pomocí výpočetní techniky provádějí na základě uzavřeného zápisu ve svazku matriční knihy rukopisně vedené. Jestliže se údaje v zápise provedeném pomocí výpočetní techniky odlišují od údajů uvedených v matriční knize rukopisně vedené, považují se za správné údaje uvedené v matriční knize rukopisně vedené. Dle § 24 odst. 1 zákona o matrikách matriční doklad (mj. rodný list a oddací list, které dle § 24a zákona o matrikách slouží k prokázání narození, potažmo uzavření manželství) obsahuje údaje zapsané v matriční knize. [25] Matriční úřad přitom při svém postupu vycházel z nařízení vlády č. 594/2006 Sb., dle jehož § 1 dané „nařízení stanoví závazná pravidla pro přepis znaků do podoby, ve které se zobrazují v informačních systémech veřejné správy“, přičemž § 2 odst. 1 tohoto nařízení praví, že „[p]řepis znaků latinky je stanoven v příloze č. 1 k tomuto nařízení“. [26] Ve věci pak není sporu o tom, že žalobce postupoval při žádosti o zápis do zvláštní matriky v souladu s § 42 a § 43 zákona o matrikách, když předložil všechny potřebné podklady. IV. b) Ochrana příjmení a právo na rodinný život a soukromí [27] Se žalobcem lze souhlasit v tom, že příjmení osoby je ústavně chráněno článkem 10 Listiny základních práv a svobod jako součást práva na rodinný život a soukromí, dle něhož „[k]aždý má právo, aby byla zachována jeho lidská důstojnost, osobní čest, dobrá pověst a chráněno jeho jméno“. V tomto ohledu lze skutečně jméno osoby považovat za jeden ze základních prvků její sebeidentifikace a sebedefinice, za autonomní projev jednotlivce a inherentní součást jeho identity. V daném smyslu se ve své ustálené judikatuře k věci vyjadřuje i Soudní dvůr, který (mj.) v rozsudku ze dne 2. 6. 2016, Nabiel Peter Bogendorff von Wolffersdorff, C-438/14, v bodu 35 uvedl, že „jméno a příjmení osoby je základním prvkem její totožnosti a jejího soukromého života, jehož ochrana je zakotvena v článku 7 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen ‚Listina‘), jakož i článku 8 [Úmluvy]. I když je článek 7 Listiny neuvádí výslovně, jméno a příjmení osoby souvisejí s jejím soukromým a rodinným životem jakožto prostředek osobní identifikace a spojení s určitou rodinou (pokud jde o článek 8 [Úmluvy], viz rozsudky ze dne 22. 12. 2010, Sayn-Wittgenstein, C208/09, bod 52 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 12. května 2011, Runevič-Vardyn a Wardyn, C391/09, bod 66)“. Obdobně tak důležitost jména pro jednotlivce uznává Evropský soud pro lidská práva, který např. v rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 7. 12. 2004, Mentzen alias Mencena proti Lotyššku, stížnost č. 71074/01, konstatoval, že čl. 8 Úmluvy je aplikovatelný – ve vztahu k pojmu rodinný i soukromý život – na spory týkající se jmen a příjmení fyzických osob (v rozsudku ze dne 1. 10. 2008, Daróczy proti Maďarsku, stížnost č. 44378/05, bodu 32, Evropský soud pro lidská práva, podobně jako Soudní dvůr, uvedl, že jméno je ústředním prvkem sebeidentifikace a sebedefinice jednotlivce). Tuzemská právní nauka se pak k věci vyjadřuje kupř. tak, že „[p]rávo na osobní soukromí zahrnuje i nárok respektu k identitě a ke cti osoby, přičemž jejich samostatným výrazem je respekt ke jménu“ (Wagnerová, E. Šimíček, V. Langášek, T. Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. ASPI ID: KO2_1993CZ; komentář k čl. 10 Listiny). [28] V popsaném ohledu tak lze rovněž přisvědčit žalobci, že v rámci jeho rodiny mají její jednotliví členové (a nositelé téhož příjmení), kteří nemají stejnou státní příslušnost, své jméno zapsáno v oficiálních dokumentech v různých formách. K tomu přitom žalobce tvrdí, že absence tildy má zásadní význam pro výslovnost jména v portugalštině, jakožto v rodném jazyce některých členů jeho rodiny, a daná změna příjmení bude mít dopad na užívání příjmení synem žalobce v Portugalsku, jehož je též občanem, a že společné příjmení, které si žalobce s manželkou zvolili pro sebe a své potomky proto, že dává jejich rodině společnou identitu, se do jisté míry stává spíše oddělujícím než jednotícím faktorem. Aniž by krajský soud nekriticky přebíral všechna tvrzení žalobce v tomto smyslu, přesto osvědčuje, že předmětná „změna“ příjmení představuje zásah do jeho intimní sféry (a dalších členů jeho rodiny), který se může projevit jak v emocionální, tak v praktické rovině [ke druhé zmíněné rovině viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 5. 2011 Malgožata Runevič-Vardyn, Łukasz Paweł Wardyn, C-391/09, Recueil, s. 2011 I-03787, v němž Soudní dvůr nevyloučil následky pro dotčenou rodinu v důsledku obdobné jako nyní posuzované „změny“ jména a příjmení, zejména body 76 a násl. (ovšem s výhradami a v kontextu přiblíženém níže)]. [29] Jak poukázal žalobce, je třeba zohlednit ústavněprávní východiska formulovaná Ústavním soudem např. v nálezu ze dne 12. 5. 2004, sp. zn. I. ÚS 167/04, č. 70/2004 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud uvedl, že „[z]ákladním atributem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) je ochrana základních práv jednotlivce, do nichž je státní moc oprávněna zasahovat pouze ve výjimečných případech zejména tehdy, pokud jednotlivec svými projevy (včetně projevů volních, které mají odraz v konkrétním jednání) zasahuje do práv třetích osob nebo pokud je takový zásah ospravedlněn určitým veřejným zájmem, který však musí vést v konkrétním případě k proporcionálnímu omezení příslušného základního práva. Jinými slovy, podmínkou fungování právního státu je respektování autonomní sféry jednotlivce, která také požívá ochrany ze strany státu tak, že na jedné straně stát zajišťuje takovou ochranu proti zásahům ze strany třetích subjektů, jednak sám vyvíjí pouze takovou aktivitu, kterou do této sféry sám nezasahuje, resp. zasahuje pouze v případech, které jsou odůvodněny určitým veřejným zájmem a kdy je takový zásah proporcionální (přiměřený) s ohledem na cíle, jichž má být dosaženo. [...] Autonomie vůle a svobodného individuálního jednání je na úrovni ústavní garantována čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Závěry, které již Ústavní soud v minulosti použil k aplikaci čl. 2 odst. 2 Listiny (např. nález ve věci sp. zn. I. ÚS 512/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 143), lze analogicky a contrario vztáhnout také na čl. 2 odst. 3 Listiny. To jest, čl. 2 odst. 3 Listiny je třeba chápat ve dvojím smyslu. Ve své první dimenzi představuje strukturální princip, podle něhož lze státní moc vůči jednotlivci a jeho autonomní sféře (včetně autonomních projevů volních) uplatňovat pouze v případech, kdy jednání jednotlivce porušuje výslovně formulovaný zákaz upravený zákonem. Také takový zákaz však musí reflektovat toliko požadavek spočívající v zabránění jednotlivci v zásazích do práv třetích osob a v prosazení veřejného zájmu, je-li legitimní a proporcionální takovému omezení autonomního jednání jednotlivce. Takový princip je pak třeba chápat jako esenciální náležitost každého demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy)“. (pozn.: zvýraznění doplněno). [30] Relevantním, jakožto obecné východisko pro posouzení věci, shledává soud i odkaz žalobce na nález Ústavního soudu ze dne 1. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 8/06, č. 39/2007 Sb. ÚS, č. 94/2007 Sb., v němž Ústavní soud s poukazem na svou dřívější judikaturu uvedl, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. jinými základními právy či svobodami „je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři kritéria posuzování přípustnosti zásahu. Prvním z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám - z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních“. [31] Krajský soud tak konstatuje, že stát může zasahovat do autonomního projevu jednotlivce, který představuje i jeho jméno a příjmení, za účelem prosazení veřejného zájmu, a pouze není-li tento zásah nepřiměřený újmě na dotčeném základním právu. Jak přitom poukazuje žalobce, a jak rovněž vyplývá z výše citovaných ustanovení zákona o matrikách, zápisy do matričních knih se provádějí rukopisně a souběžně se pak vedou záznamy pomocí výpočetní techniky. Rukopisně tak lze zapsat jakýkoli znak latinky a rukopisné vedení matrik tedy nevyžaduje v zásadě žádná omezení popsaného aspektu práva na rodinný život a soukromí. [32] Co se týká nařízení vlády č. 594/2006 Sb., není v něm jednoznačně deklarován jeho cíl či účel úpravy (ve smyslu sledovaného veřejného zájmu). Žalobce k tomu uvádí, že mu tak není znám účel zásahu do jeho práva na rodinný život a soukromí, přičemž se pouze domýšlí, že účelem zásahu nemůže být, vzhledem k paralelní existenci rukopisně vedených matričních knih, zachování integrity zápisů v matričních knihách jako takových; žalobce přitom nezpochybňuje existenci veřejného zájmu na zachování jednotnosti matričních záznamů vedených pomocí výpočetní techniky, a jejich kompatibility s evidencí obyvatel, na které ve svém rozhodnutí upozornil žalovaný. Rovněž soud uvádí, že lze takový veřejný zájem konstatovat. [33] Daný dílčí cíl úpravy je státem naplňován technickou standardizací postupů a programového vybavení úřadů. Volba sady znaků latinky, které je možné pomocí tohoto programového vybavení z originální podoby přepsat, a která je obsažena v příloze č. 1 nařízení vlády č. 594/2006 Sb., je tak závislá na dostupném vybavení úřadů výpočetní technikou a programy a je tedy determinována v podstatě technickými důvody. Tomuto výkladu svědčí několik skutečností uvedených níže. [34] Sám žalovaný v napadeném rozhodnutí uvádí, že postup přepisu dokumentů při výkonech veřejné správy dříve předepisoval Standard ISVS pro transkripci neběžných latinských znaků do znaků podle kódové tabulky ISO Latin 2 (dále jen „Standard ISVS“), který standardizoval postupy pouze v případech, kdy byly k dispozici dokumenty psané v jiné grafické soustavě latinských znaků, než která je vymezena souborem grafických znaků podle ISO Latin 2. Z iniciativy Ministerstva vnitra byly následně, v souvislosti se zrušením Standardu ISVS, závazná pravidla postupu přepisu upravena nařízením č. 594/2006 Sb. (viz také informace poskytnuté Ministerstvem vnitra na jeho internetových stránkách, dostupné na http://www.mvcr.cz/clanek/narizeni-vlady-c-594-2006-sb-o-prepisu-znaku-do-podoby-ve-ktere-se-zobrazuji-v-informacnich-systemech-verejne-spravy-81.aspx; srov. také Marešová, M. O přepisu znaků do českého jazyka. Ad Notam, 2007, č. 31 s. 85). Skutečnosti, že se jak v případě Standardu ISVS, tak v případě nařízení vlády č. 594/2006 Sb. jednalo zejména o způsob řešení technických problémů, nasvědčuje i předmluva k tomuto standardu (Standard ISVS dostupný např. na http://hawk.cis.vutbr.cz/~tpoder/CESTY/2003%20Bulharsko/mapa/uvis_S015.01.01_V2001c11_20011212.pdf či Věstník Úřadu pro veřejné informační systémy, roč. II, Praha 2001, částka 11), dle níž „[t]ento standard stanovuje závazná pravidla pro ta pracoviště veřejné správy, která řeší problém zápisu znaků latinské abecedy, které nejsou obsaženy v kódovací tabulce ISO Latin 2, a které nelze proto pomocí běžné výpočetní techniky zobrazit. Přitom od 1. 1. 2002 budou příslušné orgány veřejné správy povinny vydávat všechny oficiální doklady pouze v tištěné formě“; tento dokument dále uvádí, že „[t]echnicky lze tento problém řešit u latinské abecedy použitím speciálních fontů, např. Times New Roman Special G 1 a Times New Roman Special G 2, případně Multinational Roman A a Multinational Roman B nebo rozšířením kódování podle standardu Unicode, který definuje kódy znaků obsažených v ISO/IEC 10646-1. Do doby, než bude technické řešení možné, je nutné provádět zápis vybraných znaků jejich náhradou za znaky souboru kódové tabulky ISO Latin 2“. Dle Úvodu předmětného standardu pak „[v]ýsledná převodní tabulka (pozn. krajského soudu: tabulka obdobná příloze č. 1 nařízení vlády č. 594/2006 Sb.), která je uvedena v kapitole 5 tohoto standardu, je proto výsledkem mnoha kompromisů a předpokládá se, že bude v co nejkratší době nahrazena řešením technickým, tak jak je uvedeno v Předmluvě“. [35] Lze tedy konstatovat, že důvody pro přijetí nařízení vlády č. 594/2006 Sb. byly převážně technického charakteru, přičemž bylo možné legitimně předpokládat, že s rozvojem možností výpočetní techniky bude umožněno zápisy znaků latinky do informačních systémů veřejné správy provádět bez pomoci tzv. převodních tabulek. [36] V souvislosti s argumentací žalobce pak lze uvést také to, že technické aspekty zápisu (transkripce) tzv. neběžných znaků latinských znaků pomocí výpočetní techniky zpětně či sekundárně ovlivnily i způsob rukopisných záznamů do matričních knih, kdy bylo třeba zachovat jednotnost matričních záznamů (rukopisných i „elektronických“) a jejich kompatibilitu s evidencí obyvatel, popř. dalšími informačními systémy veřejné správy (viz zákon o informačních systémech veřejné správy) – zde lze připomenout žalobcem vzpomínanou směrnici Ministerstva vnitra, dle jehož čl. 2 písm. c) musí programové vybavení matričního úřadu mj. umožňovat provedení zápisu matričních událostí, matričních skutečností, dodatečných zápisů, změn a oprav pomocí výpočetní techniky tak, jak jsou uvedeny na matričním listu ve svazku matriční knihy rukopisně vedené, a to včetně chyb a následných oprav; dále pak musí dle čl. 2 písm. d) této směrnice umožňovat tisk matričního dokladu, např. rodného listu a oddacího listu na předepsaném tiskopise s aktuálními údaji ke dni jejich vydání, přičemž dle čl. 2 písm. g) směrnice musí programové vybavení matričního úřadu zároveň umožňovat předávání dat mezi informačním systémem matričního úřadu a informačním systémem evidence obyvatel. O propojení činnosti matričních úřadů a matrik s ostatními informačními systémy veřejné správy pak svědčí i § 4a zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), dle něhož matriční úřad zapisuje údaje vedené v informačním systému evidence obyvatel ve specifikovaném rozsahu. Je tak i dle soudu skutečně patrné, že mezi jednotlivými informačními systémy vzniká vazba, která dle příslušné regulace musí umožňovat vzájemné poskytování informací a sdílení dat. [37] Krajský soud tak souhlasí s žalobcem, že důvody pro nevyhovění zápisu příjmení žalobce (resp. jeho manželky a syna) v jím požadované podobě jsou technického rázu. Soud přitom má za to, že technické důvody týkající se informačních systémů veřejné správy nemohou ospravedlnit poměrně výrazný zásah do jeho rodinného života a soukromí. Tento zásah tak nelze považovat, ve smyslu citované judikatury Ústavního soudu, za potřebný, potažmo nejšetrnější ve vztahu k rodinnému životu a soukromí žalobce, a v tomto směru ani za přiměřený, a to i vzhledem k tomu, že předmětné technické důvody bylo snad možné považovat za relevantní v době omezenějších možností výpočetní techniky, ne však v současnosti, kdy zápis sporného znaku „a“ umožňuje i v České republice nejběžněji používaný textový editor Microsoft Word (popř. rovněž novější mobilní telefony či jiná běžně dostupná technika) v rámci speciálních znaků, čehož je dokladem i tento rozsudek. [38] Podaný závěr lze podpořit i argumentací spojenou s článkem 8 Úmluvy; jak již bylo konstatováno výše, i toto ustanovení poskytuje ochranu jménu (příjmení). Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 11. 5. 2011, čj. 1 As 26/2011-55, č. 2352/2011 Sb. NSS: „V souladu s konstantní judikaturou Evropského soudu pro lidská práva je třeba poskytnout jednotlivcům na základě čl. 8 Úmluvy ochranu před svévolnými zásahy veřejné moci do osobní sféry chráněné tímto článkem. V těchto případech je třeba dbát o to, aby byla nalezena spravedlivá rovnováha mezi zájmy individuálními a zájmy veřejnými. Takovým veřejným zájmem, který může odůvodňovat nevyhovění žádosti o změnu příjmení, je zájem na jednoznačné identifikaci osob nebo přiřazení osoby k rodině nesoucí shodné příjmení (rozhodnutí ze dne 25. 11. 1994 ve věci Stjerna proti Finsku, stížnost č. 18131/91, srov. též rozhodnutí ze dne 6. 9. 2007 ve věci Johansson proti Finsku, stížnost č. 10163/02, obě přístupná na http://cmiskp.echr.coe.int). Evropský soud pro lidská práva v těchto rozhodnutích konstatoval, že jednotlivé evropské státy přistupují rozdílně ke stanovení podmínek pro změnu příjmení. Na základě tohoto zjištění dospěl k závěru, že smluvní strany Úmluvy disponují uvážením při vytváření vnitrostátních pravidel upravujících změnu příjmení, vždy však musí respektovat povinnosti plynoucí z čl. 8 Úmluvy“ (srov. také již zmiňovaný případ Daróczy proti Maďarsku, zejména body 32 a 33). [39] Jak již bylo řečeno, důvody pro přijetí nařízení vlády č. 594/2006 Sb. (a praxi na něj navázanou) jsou s největší pravděpodobností technického charakteru (jiné ani nebyly správními orgány v podstatě uvedeny). Tyto důvody však lze v popsaném kontextu jen stěží považovat za „nezbytné v demokratické společnosti“ a jen obtížně je v týchž souvislostech podřadit pod jeden z legitimních důvodů zásahu do soukromí dle č. 8 odst. 2 Úmluvy: „Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.“ [40] Jak poukázal žalobce, ve věci Daróczy proti Maďarsku Evropský soud pro lidská práva nepovažoval autenticitu matriky za legitimní důvod pro odmítnutí žádosti o změnu příjmení; v souvislosti s tím se nabízí závěr, že legitimním důvodem nemůže být ani správními orgány popsaný důvod pro odmítnutí zápisu příjmení v jeho původní podobě, a to kapacita informačních systémů veřejné správy (přiměřeně lze zmínit, že úvahy vztahující se ke zjednodušení administrativy v souvislosti s uznáním příjmení dítěte nepovažoval Soudní dvůr za dostačující, aby odůvodnily tam popsanou překážku volného pohybu v rozsudku ze dne 14. 10. 2008, Stefan Grunkin a Dorothea Regina Paul, C-353/06, Recueil, s. 2008 I-07639). [41] V dané souvislosti lze vzpomenout i zmíněné rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Mentzen alias Mencena proti Lotyšsku. Zde sice Evropský soud pro lidská práva nevyhověl stěžovatelce, občance Lotyšska, která nesouhlasila s tím, že po sňatku s občanem Německa jí byl vydán pas znějící nikoli na požadovanou formu příjmení Mentzen, nýbrž na „polotyšštěnou“ formu Mencena. Evropský soud pro lidská práva zde sice vyšel z toho, že při úpravě používání jmen cizího původu mající za cíl přiblížení grafické podoby jména a jeho výslovnosti v úředním jazyce daného státu a přizpůsobení jeho gramatickým zvláštnostem, spadá do širokého prostoru pro uvážení státu; na druhou stranu zde však Evropský soud pro lidská práva vyšel z toho, že s ohledem na dějiny Lotyšska a zvláštní postavení lotyšského jazyka v tomto kontextu zde existoval legitimní cíl, který bylo možné podřadit pod omezující kategorii „ochrana práv a svobod jiných“; v případě České republiky však nelze shledat podobně závažné důvody, které lotyšského zákonodárce (zmínění jazykové otázky v ústavě a ustanovení explicitních pravidel pro transkripci jmen cizího původu ve zvláštním zákoně – naproti tomu v případě České republiky srov. např. § 26 odst. 2 zákona o matrikách, dle něhož na žádost fyzické osoby, které se zápis týká, může být jméno, popřípadě jména, uvedeno v matričním dokladu podle původního zápisu, tj. v jiném než českém jazyce) a další státní orgány vedly k jejich postupu, nebo alespoň správní orgány v nynější věci žádné takové důvody neuvedly (naopak v závěru svého rozhodnutí žalovaný uvádí, že daná problematika je již na technické úrovni řešena mj. Ministerstvem vnitra a v budoucnosti by aktualizace příslušných technologií měla „umožnit zapisování nestandardních znaků do informačních systémů veřejné správy bez toho, aby docházelo k jejich přepisu“). [42] Jak tedy vyplývá z výše uvedeného, legitimní důvody pro postup matričního úřadu, resp. žalovaného v posuzovaném případě nebyly dány ani z pohledu článku 8 Úmluvy. Pouze podpůrně a pro úplnost pak soud poznamenává, že ve věci nebylo možné postupovat dle rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 11. 2001, Šiškina a Šiškins, č. 59727/00, která se rovněž týkala zápisu jména stěžovatelů v oficiálním dokumentu bez diakritiky, neboť tato záležitost se týkala specifické situace zápisu jmen v cestovním pase v části určené k automatickému snímání, kdy problematika cestovních dokladů a letecké dopravy je záležitostí svébytnou a navíc, jak již bylo řečeno, se jednalo pouze o zápis v části určené k automatickému snímání. [43] Bez relevance pro posouzení věci není ani žalobcem zmíněný článek 17 Paktu, dle jehož odstavce 1 „[n]ikdo nesmí být vystaven svévolnému zasahování do soukromého života, do rodiny, domova nebo korespondence ani útokům na svou čest a pověst“; dle čl. 17 odst. 2 Paktu „[k]aždý má právo na zákonnou ochranu proti takovým zásahům nebo útokům“. [44] Jak zmínil žalobce, Výbor pro lidská práva, který monitoruje dodržování Paktu smluvními státy, vykládá článek 17 tak, že soukromý život je sférou života člověka, v rámci které může svobodně vyjadřovat svou identitu, ať již ve vztahu s jinými nebo sám, přičemž příjmení člověka je důležitý komponent jeho identity, a proto ochrana proti svévolným nebo nezákonným zásahům do soukromého života zahrnuje také ochranu proti svévolným nebo nezákonným zásahům do práva svobodně si zvolit a změnit své jméno [viz věc Leonid Raihman proti Lotyšsku, Communication No. 1621/2007, U.N. Doc. CCPR/C/100/D/1621/2007 (2010), bod 8.2]. Krajský soud dovozuje, že důvody čistě technického charakteru (viz výše) nelze bez dalšího považovat za opodstatněné a okolnostem přiměřené důvody k odmítnutí zápisu příjmení v požadované formě, a lze takový postup považovat za svévolný zásah do práva svobodně si zvolit a změnit jméno jako součást soukromého života (pro úplnost lze poznamenat, že v případě Raihman proti Lotyšsku Výbor pro lidská práva neuznal jako přiměřené důvody pro zásah do jména stěžovatele ani v podstatě ty, které lotyšský stát uváděl ve věci projednávané před Evropským soudem pro lidská práva jako Mentzen alias Mencena proti Lotyšsku; tento rozdíl v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva však vzhledem k dalším závěrům soudu nemůže mít v dané věci pro žalobce negativní důsledky). [45] Rozhodnutí matričního úřadu, potažmo žalovaného tak z uvedených důvodů krajský soud hodnotí jako zásah do soukromého a rodinné života žalobce v rozporu s článkem 10 Listiny základních práva a svobod, článkem 8 Úmluvy a článkem 17 Paktu. Na tom nemůže změnit nic ani to, že správní orgány postupovaly podle platného právního předpisu (nařízení vlády č. 594/2006 Sb.), neboť aplikace tohoto přepisu v daném případě byla v rozporu s předpisy vyšší právní síly. S ohledem na uvedené důvody lze předmětné nařízení do jisté míry považovat za „přežité“. IV. c) Otázka zásahu do práva na rovné zacházení [46] Žalobce dále namítal, že rozhodnutími správních orgánů (či těmto rozhodnutím předcházejícím postupem matričního úřadu) došlo k nezákonnému zásahu do práva na rovné zacházení. [47] Právo na rovné zacházení nebo zákaz diskriminace je zakotven v článku 3 Listiny, dle jehož odstavce prvního se základní práva a svobody zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení. Za související ustanovení lze považovat článek 24 Listiny základních práv a svobod, dle něhož „[p]říslušnost ke kterékoli národnostní nebo etnické menšině nesmí být nikomu na újmu“. [48] Úmluva zakotvuje zákaz diskriminace v článku 14, přičemž mezi diskriminační důvody řadí rovněž jazyk a národnostní původ. V článku 14 Úmluvy se aktivuje ochrana užívání práv a svobod přiznaných Úmluvou, a to včetně již probíraného článku 8 (právo na respektování rodinného a soukromého života). [49] V dané souvislosti přitom žalobce připomněl i ustanovení práva Evropské unie obsahující zákaz jakékoli diskriminace na základě státní příslušnosti (čl. 18 odst. 1 Smlouvy o fungování EU), který je nástrojem ochrany základních svobod vnitřního trhu Evropské unie, včetně volného pohybu osob (čl. 26 odst. 2 Smlouvy o fungování EU); problematikou práva Evropské unie se však soud bude podrobněji zabývat až dále v textu tohoto rozsudku. [50] Lze tak konstatovat, že Listina i Úmluva (potažmo právo EU) zakazují jak přímou, tak i nepřímou diskriminaci. O nepřímou diskriminaci jde v případě, že „je jako kritérium rozlišování zvoleno kritérium na první pohled neutrální, které, nicméně nepřiměřeně více dopadá na právě chráněnou skupinu“ (Wagnerová, E. Šimíček, V. Langášek, T. Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. ASPI ID: KO2_1993CZ; komentář k čl. 3 Listiny). Obětí nerovného zacházení přitom může být i příslušník většiny. [51] Jak upozorňuje žalobce, pro případ zásahu na základě nařízení č. 594/2006 Sb. tak může jít o diskriminaci na základě jazyka, byť jde o jazyk v zemi původu nebo zemi státní příslušnosti většinový nebo oficiální. Rovněž tak není podmínkou pro diskriminaci členství oběti diskriminace v chráněné skupině, nýbrž stačí její asociace s takovou skupinou tím, kdo diskriminuje. V případě žalobce je tak obecně možné uvažovat o diskriminaci z důvodu jazyka, a to portugalského, když je podroben zásahu (změna příjmení kvůli znakům vlastním typicky portugalštině), kterému lidé, jejichž jméno sestává ze znaků výhradně „českých“ nebo kombinace českých a některých jiných, podrobeni nejsou. [52] Nařízení vlády č. 594/2006 Sb., jak již bylo opakovaně vzpomenuto, obsahuje ve své příloze č. 1 výčet „nestandardních“ znaků (latinky); tyto znaky latinky, které nejsou vlastní českému jazyku, mají svůj původ v cizích jazycích, které latinku rovněž používají. Nařízení vlády č. 594/2006 Sb. mezi těmito „nestandardními“ znaky rozlišuje tak, že některé se přepíší v originální podobě (např. „ł“ nebo „ä“), zatímco přepis jiných se od původní podoby liší (např. „a“ nebo „u“). Přepis „nečeského“ znaku latinky, který zachovává jeho původní podobu, tak v jistém smyslu zvýhodňuje nositele jména či příjmení, v němž je takový znak obsažen, oproti nositeli jména či příjmení, které obsahuje znak, jehož podobu přepis mění; k tomu žalobce uvádí, a soud tyto závěry nezpochybňuje, že rozdíl lze spatřovat např. ve změněné výslovnosti jména nebo příjmení, v nutnosti synchronizovat dokumenty vystavené na základě nařízení vlády č. 594/2006 Sb. s těmi vystavenými v originálním znění, v existenci různých oficiálních podob téhož jména či příjmení v rámci téže rodiny. [53] Krajský soud se přitom ztotožňuje s žalobcem, který dovozuje, že kritérium pro rozlišování, které znaky se při přepisu změní, a které ne, není v nařízení vlády č. 594/2006 Sb. výslovně uvedeno, přičemž se zdá, že kritériem je, z jakého jazyka dotyčný znak pochází (popř. častost, s jakou osoby, které mají ve svém jméně daný znak, přicházejí do styku s českými orgány veřejné správy, což zase může souviset s jejich národností či státní příslušností). Způsob přepisu znaků na základě nařízení vlády č. 594/2006 Sb. je tak opatřením, které nepřímo diskriminuje občany zemí, jejichž oficiální jazyk obsahuje některé „nestandardní“ znaky latinky, zatímco nemá žádný negativní dopad na občany jiných zemí, jejichž jazyk obsahuje jiné „nestandardní“ znaky. Jednoznačné kritérium sice lze z předmětného nařízení vysledovat jen obtížně, avšak se srovnatelnou skupinou osob – osobami, jejichž jméno obsahuje některé „nestandardní“ znaky, je zacházeno odlišně, aniž pro to existuje legitimní či akceptovatelný důvod či ospravedlnění (srov. přiměřeně rozhodnutí ve věci Mentzen alias Mencena proti Lotyšsku – kde Evropský soud pro lidská práva pozici státu aproboval – z něhož vyplývá, že Lotyšsko přepis jmen cizího původu aplikovalo prakticky jednotně ve všech případech a nedocházelo tedy k rozdílnému zacházení, jak je tomu v případě nynějším). [54] Žalobce k věci uvádí, že v jeho případě dochází aplikací nařízení vlády č. 594/2006 Sb. ke změně jeho příjmení a příjmení jeho manželky a také syna, a to s popsanými negativními důsledky, přičemž on sám je jako český občan diskriminován dvojmo: jednak vůči osobám s jinými „nestandardními“ znaky ve jménu či příjmení, které ale nevedou k nucené změně jména či příjmení; dále se žalobci dle jeho slov na základě zásahu správních orgánů dostává nerovného zacházení ve srovnání s českými občany, kteří „nestandardní“ znak ve jméně či příjmení nemají. K tomu soud uvádí, že daný zásah do žalobcova ústavně chráněného práva na soukromí je projevem zakázané diskriminace. Nešlo by přitom o zakázanou diskriminaci, kdyby zásah, který dopadá rozdílně na různé osoby, byl objektivně odůvodněn legitimním cílem a prostředky k jeho dosažení byly přiměřené a nezbytné [viz výše uvedený výklad k bodu části IV. b) tohoto rozsudku]. Jak již bylo rozvedeno výše, cíl úpravy předmětného nařízení, resp. zásahu správních orgánů není zcela jednoznačný, jde však pravděpodobně o jednotnost počítačové evidence, založenou typem počítačového a programového vybavení úřadů, což za daného stavu věci za legitimní odůvodnění úpravy nelze považovat. Soud opět souhlasí s žalobcem, že prostředky, kterými nařízení vlády č. 594/2006 Sb. zasahuje do práv žalobce, nejsou nezbytné (možnost dosáhnout cíle jinými, méně intruzivními prostředky, např. pořízením jiného programového vybavení, a to navíc na situace, kdy primárně jsou zápisy do matričních knih prováděny rukopisně – viz také dále v textu) a vzhledem k hloubce újmy na právu na soukromí a rodinný život žalobce ani přiměřené a ospravedlnitelné. [55] Soud tak konstatuje, že zásah do práv žalobce, založený popsaným způsobem na základě nařízení vlády č. 594/2006 Sb., je v rozporu Listinou základních práv a svobod a Úmluvou. Jen na okraj tak lze připomenout, jak uvádí a dokládá žalobce, že v roce 2013 a 2014 byly členům jeho rodiny a jemu samotnému vystaveny dokumenty analogické českým matričním dokladům (oddací a rodný list) v Portugalsku a Polsku. Na obou z nich příslušné matriční úřady uvedly jméno a příjmení žalobce, jeho manželky a syna v požadovaných formách, a to i přesto, že „háček“ v žalobcově jménu Aleš není vlastní ani jednomu z dotčených úředních jazyků a taktéž tilda v příjmení Giao byla polskými úřady zapsána, ačkoli není polštině vlastní. IV. d) Svoboda pohybu a další aspekty práva Evropské unie [56] Pakliže se soud ztotožnil s argumentací žalobce uvedenou v předchozích bodech a vyslovil souhlas s jeho právní pozicí opírající se o ochranu soukromého a rodinného života dle článku 10 Listiny, článku 8 Úmluvy a článku 17 Paktu, potažmo o zákaz diskriminace dle příslušných ustanovení Listiny základních práv a svobod a Úmluvy, nemůže mu dát za pravdu ve zbývajících bodech jeho žaloby. [57] Žalobce namítl také to, že články 20, 21, 45 a 49 Smlouvy o fungování Evropské unie a článek 45 Listiny základních práv EU zakotvují pro občany EU svobodu volného pohybu a pobytu na území EU, včetně práva pracovat, případně usadit se (podnikat) na území jiného členského státu Unie, než jehož jsou státními příslušníky, a to pouze s výhradou omezení a podmínek stanovených v primárním právu Unie a případně v navazujících sekundárních přepisech EU přijatých k jejich provedení. Žalobce se domnívá, že do těchto jeho práv bylo zasaženo. Uvádí, že dle ustálené judikatury Soudního dvora mají uvedená ustanovení primárního práva bezprostřední účinek ve vnitrostátních právních řádech členských zemní a musí dostat přednost před každým ustanovením vnitrostátního práva, které by s nimi bylo v rozporu. Žalobce uvádí, že dle této judikatury rovněž každé opatření členského státu, ať již legislativní nebo nelegislativní povahy, které by omezovalo svobodu pohybu anebo pobytu občanů EU na území EU, a které by se přitom dovolávalo jedné z výjimek upravené unijním právem, se mj. musí zakládat na objektivních důvodech a přitom respektovat princip proporcionality a zároveň musí respektovat obecnou zásadu práva EU, kterou je ochrana základních práv, jak vyplývá nejen z ústavních tradic členských zemí a z Úmluvy, ale také z Listiny základních práv EU. Žalobce dodal, že ve své rozhodovací činnosti Soudní dvůr opakovaně uznal, že zásah členského státu do práva užívat jméno a příjmení v té podobě, jak byla zapsána dle práva jiného členského státu, představuje zásah do svobody pohybu a pobytu, který může být ospravedlněn, tedy shledán v souladu s unijním právem, jen za výše vymezených podmínek. Žalobce také uvedl, že danou judikaturu Soudního dvora shrnul Krajský soud v Brně ve svém rozsudku ze dne 28. 11. 2013, čj. 30 A 128/2011-44, č. 3029/2014 Sb. NSS, když rozhodoval v souvislosti s přezkumem rozhodnutí téhož matričního úřadu a téhož žalovaného jako nyní, jimiž nebylo vyhověno žádosti žalobkyně o zapsání jejího příjmení do matriční knihy registrovaného partnerství, které získala při uzavření registrovaného partnerství v Německu. [58] Krajský soud přitom konstatuje, že ve svém rozsudku ze dne 28. 11. 2013, čj. 30 A 128/2011-44, dospěl k závěru, že určení jména a příjmení, včetně případné změny příjmení (§ 72 a násl. zákona o matrikách), podléhá pravomoci jednotlivých členských států, avšak i při výkonu této pravomoci je potřeba dodržovat právo EU, které nelze přehlédnout a jen na základě vnitrostátního práva odmítnout uznat změnu příjmení tak, jak bylo v důsledku vstupu do registrovaného partnerství určeno v jiném členském státě (zde ve Spolkové republice Německo). Matriční úřad proto pochybil, pokud takto postupoval a při zápisu, resp. opravě zápisu v knize registrovaného partnerství pominul, že rozdíl v příjmení žalobkyně – podle toho, zda se nachází v České republice nebo ve Spolkové republice Německo – pro ni představuje překážku volného pohybu v rámci EU, kterou je možno akceptovat pouze za předpokladu, že by se zakládala na objektivních důvodech a byla přiměřená ve vztahu k legitimně sledovanému cíli. [59] Žalobce dovozuje, že mutatis mutandis lze citovaný rozsudek aplikovat i v nynější věci. I on, jeho manželka a jeho syn totiž vykonávají v plném rozsahu svá práva vyplývající ze svobody pohybu a pobytu na území Evropské unie (jsou státními příslušníky dvou různých států EU, jejich syn pak obou těchto států), kdy se rozhodli usadit ve třetím členském státu EU (Polsku), kde je žalobce zaměstnán, přičemž rozdíl v jejich příjmení, jak bylo zapsáno v Portugalsku a v Polsku a je uvedeno v dokladech vydaných těmito zeměmi na straně jedné, a jak bylo zapsáno a uvedeno v dokladech vydaných orgány České republiky na straně druhé, je mj. zdrojem praktických obtíží, které jim komplikují výkon uvedeného práva pohybu a pobytu na území EU. Podobně jako ve věci řešené krajským soudem pod sp. zn. 30 A 128/2011 se tak správní orgány nezabývaly unijním rozměrem věci. [60] Jak již bylo naznačeno, s touto částí argumentace žalobce se nelze ztotožnit. Krajský soud ve věci vedené pod sp. zn. 30 A 128/2011 vycházel z judikatury Soudního dvora, která byla pozdějším vývojem podstatně upřesněna. Zatímco z rozsudků Soudního dvora ze dne 30. 3. 1993, Konstantidis, C-168/91, rozsudku ze dne 2. 10. 2003, Garcia Avello, C-148/02, a rozsudku velkého senátu ze dne 14. 10. 2008, Grunkin a Paul, C 353/06, popř. z rozsudku ze dne 22. 12. 2010, Sayn-Wittgenstein, C-208/09, o které se ve věci sp. zn. 30 A 128/2011 krajský soud opřel, by do jisté míry bylo možné dovozovat porušení namítaných práv žalobce, je třeba konstatovat, že naopak pozdější rozsudek Soudního dvora ve věci Malgožata Runevič-Vardyn, Łukasz Paweł Wardyn žalobcovy závěr popírá. Tento rozsudek přitom na situaci žalobce dopadá velmi přesně, jak soud podrobněji ilustruje níže. [61] Ke skutkovým okolnostem citované věci je tak možné uvést, že paní Malgožata Runevič-Vardyn je litevskou státní příslušnicí, která patří k polské menšině Litevské republiky, ale nemá polskou státní příslušnost, přičemž prohlašuje, že její rodiče jí dali polské jméno „Małgorzata“ a příjmení po otci „Runiewicz“. V jejím rodném listě, který jí byl vydán dne 14. 6. 1977, bylo její jméno a příjmení zapsáno v litevské podobě, a sice „Malgožata Runevič“. Stejné jméno a stejné příjmení je uvedeno v novém rodném listě, který jí vydalo dne 9. 9. 2003 oddělení matriky města Vilnius, jakož i v litevském cestovním pase, který jí vydaly příslušné orgány dne 7. 8. 2002. Rodný list ze dne 14. 6. 1977 byl sepsán v azbuce, zatímco rodný list ze dne 9. 9. 2003 v latince a jméno a příjmení žalobkyně v původním řízení jsou v něm uvedeny v podobě „Malgožata Runevič“. Oddělení matriky města Varšava jí dne 31. 7. 2006 vydalo polský rodný list. V tomto polském rodném listě jsou její jméno a příjmení uvedeny v souladu s polskými pravidly grafického zápisu, a sice „Małgorzata Runiewicz“. Příslušné polské orgány vydaly také oddací list, v němž jsou příjmení a jména paní Runevič-Vardy a jejího manžela, polského státního občana, přepsána v souladu s polskými pravidly grafického záznamu. Poté, co žila a pracovala určitou dobu v Polsku, se paní Runevič-Vardyn vdala, přičemž v oddacím listě vydaném oddělením matriky města Vilnius je manžel, pan „Łukasz Pawel Wardyn“ přepsán do podoby „Lukasz Pawel Wardyn“, a sice latinkou bez použití diakritických znamének, zatímco jméno jeho manželky je uvedeno v podobě „Malgožata Runevič-Vardyn“, což znamená, že byly použity pouze litevské znaky, k nimž nepatří písmeno W“, a to i v případě příjmení jejího manžela připojeného k jejímu jménu. Dne 16. 8. 2007 předložila paní Runevič-Vardyn oddělení matriky města Vilnius žádost o to, aby její jméno a příjmení uvedené v rodném listě, a sice „Malgožata Runevič“, byly změněny na „Małgorzata Runiewicz“ a aby její jméno a příjmení uvedené v jejím oddacím listě, a sice „Malgožata Runevič-Vardyn“, byly změněny na „Małgorzata Runiewicz-Wardyn“. Těmto žádostem nebylo vyhověno. [62] K této situaci Soudní dvůr uvedl: „80. V tomto ohledu žalobce v původním řízení a polská vláda tvrdí, že jakákoliv změna provedená orgány členského státu, která se týká původního pravopisu jména nebo příjmení osoby uvedených v dokladech o osobním stavu, které vydaly orgány členského státu původu této osoby, může mít nepříznivé následky bez ohledu na to, zda změna spočívá v novém přepisu tohoto jména nebo příjmení nebo zda vyplývá pouze z neuvedení diakritických znamének v tomto jméně a příjmení. Podle jejich tvrzení tím totiž může být ovlivněna výslovnost jména nebo příjmení a neuvedení diakritického znaménka může v určitých případech vytvořit také jiné jméno. 81. Jak nicméně uvedl generální advokát v bodě 96 svého stanoviska, diakritická znaménka jsou často opomíjena v mnohých činnostech každodenního života z technických důvodů, jako jsou důvody spojené zejména s objektivními omezeními, která jsou vlastní určitým počítačovým systémům. Kromě toho pro osobu, která neovládá cizí jazyk, je význam diakritických znamének často neznámý a ani si jich nevšímá. Je málo pravděpodobné, že by neuvedení takových znamének mohlo samo o sobě způsobit dotčené osobě skutečné a značné obtíže ve smyslu judikatury uvedené v bodě 76 tohoto rozsudku, které by mohly vést ke vzniku pochybností o totožnosti, jakož i o pravosti dokladů předložených touto osobou nebo o pravdivosti údajů v nich obsažených. 82. Z toho vyplývá, že odmítnutí příslušných orgánů členského státu učiněné na základě platné vnitrostátní právní úpravy, které se týká změny oddacího listu občana Unie, který je státním příslušníkem jiného členského státu, přepsat jména uvedeného občana v tomto oddacím listě s použitím diakritických znamének, jaká byla zaznamenána v dokladech o osobním stavu vydaných členským státem jeho původu, a v podobě, která je v souladu s pravidly grafického záznamu státního úředního jazyka tohoto státu jeho původu, nepředstavuje za takové situace, jako je situace v původním řízení, omezení svobod, které článek 21 SFEU přiznává každému občanu Unie.“ (pozn.: zvýraznění doplněno). [63] V jednom z výroků tak Soudní dvůr uvedl, že článek 21 Smlouvy o fungování EU musí být vykládán v tom smyslu, že „nebrání tomu, aby příslušné orgány členského státu za takových okolností, jako jsou okolnosti dané ve věci v původním řízení, a podle téže právní úpravy odmítly změnit oddací list občana Unie, který je státním příslušníkem jiného členského státu, tak aby jména uvedeného občana byla v tomto oddacím listě přepsána s použitím diakritických znamének, jaká byla zaznamenána v dokladech o osobním stavu vydaných členským státem jeho původu, a v podobě, která je v souladu s pravidly grafického záznamu státního úředního jazyka posledně uvedeného státu“. [64] K věci lze doplnit, že Soudní dvůr rozlišoval mezi tím, zda došlo ke změně ve jméně v podobě změny písmene jako takového (změna písmene W na V), nebo ke změně spočívající v nezapsání diakritického znaménka. Zatímco v prvním případě ponechal žalobcům (nikoli rozsáhlý) prostor pro to, aby prokázali, že jim daný přepis činí „značné správní, pracovní a soukromé potíže“ (zejména body 76 a 77 rozhodnutí), ve druhém případě tento prostor prakticky vyloučil. Nadto tyto závěry Soudní dvůr učinil v souvislosti s čl. 18 Smlouvy o fungování EU (zákaz jakékoli diskriminace na základě státní příslušnosti) a ve vztahu k dalším námitkám týkajícím se tvrzené diskriminace (body 47 a 48): „I když tedy, jak vyplývá z bodu 43 tohoto rozsudku, platí, že působnost směrnice 2000/43, která je definována čl. 3 odst. 1 této směrnice, nesmí být vykládána restriktivně, nevztahuje se na takovou vnitrostátní právní úpravu, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, která se týká přepisu příjmení a jmen v dokladech o osobním stavu. [...] Za těchto podmínek je třeba uvést, že vnitrostátní právní úprava, která stanoví, že příjmení a jména osoby mohou být v dokladech o osobním stavu tohoto státu přepisována pouze do podoby, která je v souladu s pravidly grafického záznamu státního úředního jazyka, se týká situace, která nespadá do působnosti směrnice 2000/43.“ [65] Pouze na okraj je možné poznamenat, že ve svém stanovisku k věci C-391/09 (Malgožata Runevič-Vardyn, Łukasz Paweł Wardyn) generální advokát připomněl existenci Úmluvy ICCS č. 14 o uvádění příjmení a jmen v matrikách (Úmluva podepsaná v Bernu dne 13. 9. 1973 pod záštitou Mezinárodní komise pro osobní stav o uvádění příjmení a jmen v matrikách). Uvedl také, že článek 2 této úmluvy ICCS č. 14 stanoví, že pokud má být orgánem státu, který je smluvní stranou, učiněn zápis v matrice a byl za tímto účelem předložen opis dokladu o osobním stavu nebo výpis z něj nebo jiný dokument prokazující příjmení a jména psaná stejnými znaky, jako jsou znaky jazyka, v němž má být zápis učiněn, budou tato příjmení a jména převzata doslovně, bez změny či překladu, přičemž budou převzata také diakritická znaménka, a to i když neexistují v uvedeném jazyce. K tomu soud uvádí, že v posuzované věci nemohla být předmětná úmluva použita, neboť Česká republika není její stranou. [66] Za těchto podmínek žalobci nesvědčí práva, kterých se dovolával dle uváděných ustanovení Smlouvy o fungování EU. „Neúspěch“ v této argumentační linii však nemá vliv na shora konstatované závěry týkající se porušení jiných práv žalobce, a to s ohledem na to, že dovolávaná ustanovení Smlouvy o fungování EU mají jiný předmět regulace než výše uvedená ustanovení Listiny či Úmluvy. IV. e) Práva dle § 70a zákona o matrikách [67] Krajský soud taktéž nemůže přisvědčit žalobci, pokud argumentuje § 70a zákona o matrikách, dle jehož odstavce 1 „[m]atriční úřad na základě prohlášení občana, který je současně státním občanem jiného členského státu Evropské unie, uvede v matriční knize jméno, popřípadě jména, nebo příjmení občana v podobě, kterou mu umožňuje užívat právo a tradice tohoto jiného členského státu Evropské unie, prokáže-li občan jeho užívání matričním dokladem, popřípadě jinou veřejnou listinou tohoto jiného členského státu Evropské unie. Prohlášení se činí před matričním úřadem, v jehož knize narození nebo knize manželství je jméno, popřípadě jména, nebo příjmení zapsáno. U nezletilého staršího 15 let se k prohlášení připojí jeho souhlas, bez něhož k prohlášení nemůže dojít. Prohlášení lze učinit pouze jednou a nelze je vzít zpět“. Dle odstavce 2 tohoto ustanovení pak „[k] prohlášení podle odstavce 1 nezletilého dítěte musí být přiložen písemný souhlas druhého rodiče nebo pravomocné rozhodnutí soudu nahrazující tento souhlas. Není-li souhlas činěn před matričním úřadem, musí být podpis na listině obsahující souhlas druhého rodiče úředně ověřen. Není-li jeden rodič znám, je rodičovské odpovědnosti zbaven nebo je výkon jeho rodičovské odpovědnosti v této oblasti omezen nebo pozastaven, zapíše se prohlášení podle druhého z rodičů“. [68] Předmětné ustanovení na situaci žalobce (přestože žalobce doprovodil svou žádost o zapsání narození syna, občana ČR a Portugalska, prohlášením dle § 70a zákona o matrikách) nedopadá hned ve dvou ohledech. [69] Zaprvé se předmětné ustanovení týká situace, kdy již má daná osoba ve svazku matriční knihy zapsáno příjmení v souladu s pravidly české mluvnice (viz Henych, V. Zákon o matrikách s komentářem. Plzeň: Aleš Čeněk, 2015, s. 261). Žalobcův syn však dosud jméno v matriční knize zapsáno neměl. [70] Zadruhé je ustanovení § 70a, které bylo s účinností od 1. 1. 2014 do zákona o matrikách včleněno novelou provedenou zákonem č. 312/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, reakcí na rozsudek Soudního dvora ve věci Garcia Avello ve věci změny příjmení nezletilých dětí majících dvojí státní občanství. Toto rozhodnutí Soudního dvora se však netýkalo problematiky podoby jména dle práva a tradice jiného členského státu ve smyslu používání jednotlivých znaků (včetně diakritiky), nýbrž problematiky zapsání jména jako „celku“ (ve věci šlo o to, že dítěti nebylo v Belgii zapsáno jméno v podobě obvyklé ve Španělsku, složené z příjmení otce i matky, tedy v podobě Garcia Weber, ale pouze, dle belgických zvyklostí, v podobě Garcia, tedy dle otce; k věci navíc přistoupilo to, že dotčená osoba byla fakticky nucena užívat v různých členských státech Evropské unie v podstatě zcela různá příjmení). Jak již bylo přiblíženo výše, rozhodnutí ve věci Garcia Avello bylo ve vztahu k jednotlivým „skladebným prvkům“ jmen v podobě jednotlivých písem a diakritiky spojené s těmito písmeny upřesněno pozdějším rozhodnutím ve věci Malgožata Runevič-Vardyn, Łukasz Paweł Wardyn. Nadto by výklad ustanovení § 70a, kterého se implicitně dovolává žalobce, eventuálně mohl vést k absurdním důsledkům, dle nichž by bylo třeba zapsat do matriční knihy jméno občana České republiky a Bulharska v azbuce (cyrilici) či občana České republiky a Řecka v alfabetě. IV. f) Zákonnost nařízení vlády č. 594/2006 Sb. [71] Krajský soud se neztotožňuje ani se závěrem žalobce, že vydáním nařízení č. 594/2006 Sb. vláda vybočila z mezí zákona o informačních systémech veřejné správy a tím porušila i čl. 78 Ústavy, pročež ve věci žalobce došlo k porušení zásady zákonnosti. [72] Jak již bylo řečeno, nařízení vlády č. 594/2006 provádí zákon o informačních systémech veřejné správy, kdy vláda při vydání tohoto aktu (druhotné normotvorby) využila svého oprávnění dle článku 78 Ústavy. Dle tohoto ustanovení „[k] provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Nařízení podepisuje předseda vlády a příslušný člen vlády“. Toto ustanovení generálně zmocňuje vládu v rámci plnění jejích exekutivních funkcí k podzákonné normotvorbě výhradně ve formě nařízení, k provedení zákona a v jeho mezích, a to bez nutnosti dalšího výslovného zákonného zmocnění. Přitom základní charakteristikou sekundárních právních předpisů je jejich povaha secundum et intra legem, tedy v případě nařízení k provedení zákona a v jeho mezích, v případě vyhlášek na základě zákona, v jeho mezích a na základě zmocnění. [73] Žalobce přitom dovozuje, že zásah na základě předmětného nařízení vlády má dopad ve sféře práva na soukromí žalobce, neboť nelze spravedlivě tvrdit, že pozměňování příjmení několika členům rodiny žalobce na základě nařízení vlády č. 594/2006 Sb. je provedením zákona o informačních systémech veřejné správy. I kdyby dle žalobce toto opatření k provedení zákona částečně přispívalo, značná část ve svém důsledku z mezí zákona vybočuje. [74] Ve smyslu judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 14. 2. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 45/2000, č. 30/2001 Sb. ÚS, č. 96/2001 Sb, a ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/01, č. 149/2001 Sb. ÚS, č. 41/2001 Sb.) musí odvozená normotvorba exekutivy respektovat následující zásady: 1. nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem; 2. nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit primární práva a povinnosti); 3. musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení). [75] Podle krajského soudu je nesporné, že nařízení bylo vydáno oprávněným subjektem – vládou. Dále se soud domnívá, že nařízení z obecného hlediska nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu – generálně lze totiž říci, že upravuje v podstatě technickou stránku problému vedení informačního systému veřejné správy, přičemž není zřejmé, že by zde byla vůle zákonodárce vládě v této aktivitě bránit. Idea stojící za předmětným nařízením je totiž legitimní; je-li totiž úředním (jednacím) jazykem v České republice jazyk český (viz např. § 16 správního řádu, který se týká i nynější věci), pak při zápisu některých skutečností do informačních systémů veřejné správy (i matričních skutečností a událostí) může vzniknout problém při transkripci či transliteraci těchto skutečností. Ani žalobce nezpochybňuje v tomto směru legitimitu nařízení např. v rozsahu jeho § 2 odst. 2, potažmo přílohy č. 2 upravující přepis znaků cyrilice (lze si představit, že by nařízení řešilo i jiné znaky – např. zmíněnou alfabetu nebo znaky více „exotické“). Nadto soud nezpochybňuje teoreticky možnou míru legitimity nařízení s ohledem na dřívější technické možnosti systémů veřejné správy, když i v minulosti byla problematika řešena zmíněným Standardem ISVS (přičemž se soud ovšem domnívá, ve smyslu výše uvedeného, že v současných podmínkách již o této legitimně hovořit nelze). [76] Uvedené obecné konstatování však neznamená, že by aplikace nařízení č. 594/2006 Sb. ve všech případech byla bezproblémová. Nebylo tomu tak ani nyní; v posuzovaném rozsahu zásah založený na použití daného nařízení vedl k porušení ústavně zaručených práv žalobce. Soud si je zároveň vědom toho, že se správní orgány, jakožto součást moci výkonné, cítily nařízením vlády č. 594/2006 Sb. bez dalšího vázány; v přezkoumávaném rozsahu a s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem věci však soud ve smyslu § 95 odst. 1 Ústavy konstatuje neaplikovatelnost předmětného nařízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2009, čj. 7 As 32/2009-69, č. 2014/2010 Sb. NSS). IV. g) Rozsah regulace dle nařízení vlády č. 594/2006 Sb. [77] S ohledem na již výše uvedené závěry není nutné se minuciózně vypořádávat s dalším žalobním bodem žalobce, který se týkal tvrzení, že v dané věci matriční úřad (resp. žalovaný) neměl podle nařízení vlády č. 594/2006 Sb. vůbec postupovat, neboť na zápisy do matričních knih a na z nich vyplývající vydání příslušných matričních dokladů (oddacího a rodného listu) se toto nařízení vůbec nevztahuje. K tomu soud uvádí následující: [78] Je sice pravdou, že nařízení vlády č. 594/2006 Sb. primárně provádí zákon o informačních systémech veřejné správy, na druhou stranu je však třeba i matriku považovat za takový informační systém (srov. Mates, P. Dálkový přístup k informačním systémům veřejné správy. Právní fórum, 2005, č. 7, s. 249). Ustanovení § 1 zákona o informačních systémech veřejné správy tak stanoví, že „[t]ento zákon stanoví práva a povinnosti, které souvisejí s vytvářením, užíváním, provozem a rozvojem informačních systémů veřejné správy“. Dle § 3 odst. 1 zákona o informačních systémech veřejné správy „[i]nformační systémy veřejné správy jsou souborem informačních systémů, které slouží pro výkon veřejné správy. Jsou jimi i informační systémy zajišťující činnosti podle zvláštních zákonů“. S tím souvisí i § 2 písm. a) a § 2 písm. s) zákona o informačních systémech veřejné správy, který definuje pojmy „informační systém“ a „veřejný informační systém“. Na závěru, že i matrika představuje informační systém veřejné správy, nemůže změnit nic ani to, že odkaz v poznámce pod čarou k citovanému § 3 odst. 1 neobsahuje výslovnou zmínku o zákonu o matrikách, ani to, že znění § 2 písm. b) zákona o informačních systémech veřejné správy vzbuzuje dojem, jako by se jednalo jen o systém vedený pomocí informační techniky, resp. v daném kontextu ne zcela šťastně zvolený pojem „se zobrazují“ v nařízení vlády č. 594/2006 Sb. Tímto „zobrazením“ je třeba rozumět i rukopisný zápis do matriční knihy dle § 6 odst. 1 zákona o matrikách [k tomu srov. § 26 odst. 3 zákona o matrikách, dle něhož mj. platí, že „[n]a žádost občana, který je příslušníkem národnostní menšiny, jehož jméno, popřípadě jména, a příjmení jsou v matriční knize zapsána v českém nebo v jiném než českém jazyce, uvede se jeho jméno, popřípadě jména, a příjmení v matričním dokladu v jazyce národnostní menšiny znaky přepsanými do podoby, ve které se zobrazují v informačních systémech veřejné správy“.(zvýraznění doplněno)]. [79] Pakliže tedy nařízení vlády č. 594/2006 Sb. provádí zákon o informačních systémech veřejné správy, a dle tohoto zákona je třeba za informační systém veřejné správy považovat i matriku, pak předmětné nařízení nepřímo provádí i zákon o matrikách a z obecného hlediska (s výše uvedenými výhradami) je aplikovatelné i na rukopisné zápisy do matričních knih a souběžné vedení matričních událostí, matričních skutečností, změn a oprav pomocí výpočetní techniky). V těchto spojitostech není třeba se dále podrobně věnovat souvisejícím námitkám týkajícím se procesu zápisu do matričních knih, argumentace § 70a zákona o matrikách (ta již byla vypořádána výše) či odkazem na § 70 odst. 5 zákona o matrikách, neboť ten se při zápisu manželství uzavřeného na území cizího státu netýká „znaků“, jakými je příjmení občana a jeho manžela zapsáno na cizozemském matričním dokladu, dokladu totožnosti nebo potvrzení cizího státu, ale „podoby“ ve smyslu „tvaru, který neodpovídá pravidlům české mluvnice“ (viz Henych, V. Zákon o matrikách s komentářem. Plzeň: Aleš Čeněk, 2015, s. 260). IV. h) Procesní postup správních orgánů dle § 87 zákona o matrikách [80] Pouze částečně konečně soud souhlasí s argumentem žalobce, že žalovaný (potažmo) matriční úřad nevykládá správně § 87 odst. 1 zákona o matrikách, když má za to, že nevyhovění žadateli dle § 25 odst. 1 písm. a) zákona o matrikách znamená pouze nevydání matričního dokladu jako celku, ale nevztahuje se již na vydání matričního dokladu, který je v rozporu se žádostí žadatele o vydání takového dokladu; žalobce za takové situace dovozuje, že v takovém případě by žadatel neměl k dispozici žádný opravný prostředek. [81] O tom, že žalobce fakticky měl k dispozici opravný prostředek, svědčí již to, že podal žádost o vydání rozhodnutí dle § 87, načež byla vydána rozhodnutí, která jsou předmětem této žaloby. Ustanovení § 87 s účinností od 1. 1. 2014 uvádí, že „[p]okud se žadateli podle [...] § 25 odst. 1 písm. a) nebo d),[...] nevyhoví v plném rozsahu, vydá se o tom rozhodnutí“ (s účinností do 31. 12. 2013 totožnou úpravu obsahoval § 87 odst. 2 zákona o matrikách). [82] K otázce existence zmíněných opravných prostředků krajský soud pro stručnost odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2013, čj. 2 Aps 5/2012-52: „Zákon č. 301/2000 Sb., možnost provádění oprav zápisů v matriční knize jednoznačně předpokládá (§ 50). Jde-li o chybný údaj o jménu či příjmení, postupuje se dle § 58 uvedeného zákona. Z dikce tohoto ustanovení [‚jsou-li v matriční knize zapsány chybně údaje o [...] provede se oprava zápisu‘] je zřejmé, že oprava se provádí ex officio. To ovšem nevylučuje možnost, že oprava může být provedena i na návrh, neboť ustanovení § 87 odst. 2 zákona č. 301/2000 Sb., výslovně stanoví, že pokud se žadateli podle § 5 [...] nevyhoví v plném rozsahu, vydá se o tom rozhodnutí. § 5 tohoto zákona, na který § 87 odst. 2, mimo jiné, odkazuje, se týká zápisů matričních událostí (odst. 1), matričních skutečností (odst. 2) a změn a oprav zápisů (odst. 3) v matričních knihách. Nemůže být tedy pochyb o tom, že o opravu matričního zápisu může být i požádáno, z čehož rezultuje povinnost příslušného matričního úřadu právně relevantním způsobem zareagovat. [...] Přestože nelze proti takto provedené opravě, či potažmo dopisu o jejím oznámení, brojit odvoláním či jiným opravným prostředkem (nejde o emanaci správního řízení), nelze souhlasit se stěžovatelem, že zde neexistuje jiný procesní prostředek, jímž by ke zvrácení důsledků ex offo provedené opravy nemohlo dojít. Tímto prostředkem je žádost o opravu chybného matričního údaje podle § 5 odst. 2 a § 58 zákona č. 301/2000 Sb. V případě podání takové žádosti je již zahájeno správní řízení (§ 9 správního řádu) a matriční orgán má dvě možnosti, jak postupovat. Může požadovanou opravu provést, a to bez vydání jakéhokoli rozhodnutí (87 odst. 2 zákona č. 301/2000 Sb.), nebo ji rozhodnutím zamítnout. Proti zamítavému rozhodnutí (pouze proti němu, neboť v případě vyhovění žádosti se nerozhoduje a nejde tak o případ, kdy bylo rozhodnuto a pouze se nevyhotovuje písemné rozhodnutí – srov. § 87 odst. 1 zákona) se pak může žadatel bránit odvoláním a případně též (proti konečnému správnímu rozhodnutí) žalobou ve správním soudnictví.“ [83] Na druhou stranu ovšem krajský soud souhlasí se žalobcem v tom smyslu, že právně zcela „čisté“ řešení by ze strany matričního úřadu bylo, kdyby za situace, že žalobci úplně nevyhověl (neuvedl tedy jméno přesně v jím požadované formě, a to i s rozdílem ve zmíněné tildě či jiném znaku), vydal o dané skutečnosti rozhodnutí. Pakliže je totiž údaj uvedený v žádosti „přepsán“ do jiné formy (např. dle nařízení vlády č. 594/2006 Sb.), nelze hovořit o bezvýhradném vyhovění žádosti; i prostý postup dle nařízení vlády č. 594/2006 Sb. představuje jistý myšlenkový a aplikační proces matričního úřadu, do kterého se může vloudit chyba. Pakliže je ve věci vydáno rozhodnutí, může se dotčený subjekt okamžitě bránit opravným prostředkem (a celý postup je tak urychlen) a nemusí podávat další samostatný podnět (žádost), který byl jakožto faktický opravný prostředek v podstatě explicitně „vysvětlen“ až judikaturou (viz předchozí odstavec).

decision_1032.txt

k § 4 odst. 1 nařízení vlády č. 47/2007 Sb., o stanovení některých podmínek poskytování jednotné platby na plochu zemědělské půdy a některých podmínek poskytování informací o zpracování zemědělských výrobků pocházejících z půdy uvedené do klidu, ve znění nařízení vlády č. 480/2009 Sb. k zákonu č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění účinném do 30. 4. 2014 Dotaci ve formě jednotné platby na plochu zemědělské půdy, jejíž poskytování je upraveno v nařízení vlády č. 47/2007 Sb., nelze žadateli poskytnout, jestliže zemědělská půda na něj není v rozhodné době evidována v evidenci využití zemědělské půdy podle uživatelských vztahů vedené podle zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství (§ 4 odst. 1 nařízení vlády č. 47/2007 Sb.). (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 10. 2016, čj. 9 A 168/2012-85) Věc: a) Jiří S. a b) Petra S. proti Ministerstvu zemědělství o poskytnutí dotace. Žalobci jsou právními nástupci původního žalobce Jiřího S. (dále jen „původní žalobce“). Prostřednictvím Agentury pro zemědělství a venkov Ministerstva zemědělství Hodonín (dále jen „agentura“) podal původní žalobce dne 16. 5. 2011 žádost o poskytnutí jednotné platby na plochu zemědělské půdy pro rok 2011 podle nařízení vlády č. 47/2007 Sb. Státní zemědělský intervenční fond (správní orgán I. stupně) při kontrole zjistil, že některé půdní bloky, resp. díly půdních bloků, které původní žalobce ve své žádosti uvedl, na něj nebyly vedeny v evidenci využití zemědělské půdy podle uživatelských vztahů (dále jen „evidence půdy“). Původní žalobce tedy nesplnil podmínku podle § 4 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 47/2007 Sb., podle níž se jednotná platba na plochu zemědělské půdy poskytne na půdu, která je evidována v evidenci půdy na žadatele nejméně od doručení žádosti do 31. 8. příslušného kalendářního roku. Správní orgán I. stupně proto žádost rozhodnutím ze dne 10. 4. 2012 zamítl. Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 3. 8. 2012. V odůvodnění uvedl, že správní orgán I. stupně postupoval podle § 4 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 47/2007 Sb. a podle nařízení Komise (ES) č. 1122/2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 73/2009, pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v uvedeném nařízení, a k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde o podmíněnost v rámci režimu přímé podpory pro odvětví vína, podle jehož čl. 2 odst. 23 nemohl do zjištěné plochy zahrnout výměru, která nebyla na původního žalobce evidována. Vzhledem k tomu, že rozdíl mezi plochou deklarovanou v žádosti a plochou zjištěnou byl větší než 50 % zjištěné plochy, správní orgán I. stupně v souladu čl. 58 nařízení Komise (ES) č. 1122/2009 žádost zamítl. Žalovaný dále konstatoval, že podle § 3a odst. 1 zákona o zemědělství slouží evidence půdy k ověřování údajů uvedených v žádostech, jejichž předmětem je dotace podle § 3 odst. 4 písm. a) tohoto zákona, a ke kontrole plnění podmínek poskytnutí dotace. Při rozhodování o poskytnutí nebo vrácení dotace je tak správní orgán I. stupně povinen vycházet z údajů uvedených v evidenci půdy. V této souvislosti žalovaný poukázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 9. 2011, čj. 11 A 36/2011-28, a na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, čj. 2 As 2/2008-55, a ze dne 19. 5. 2011, čj. 1 As 44/2011-210. Původní žalobce podal proti tomuto rozhodnutí žalobu k Městskému soudu v Praze. Uvedl, že předmětnou žádost o jednotnou platbu na plochu pro rok 2011 podal na předepsaných tiskopisech za přítomnosti vedoucího agentury. Do žádosti uvedl i pozemky, které byly v té době předmětem soudního sporu mezi ním a městem Kyjov o nájem těchto pozemků vedeného u Okresního soudu v Hodoníně pod sp. zn. 16 C 154/2010 a v odvolacím řízení u Krajského soudu v Brně pod sp. zn. 38 Co 370/2011. Žalovanému bylo z úřední činnosti známo, že původní žalobce vedl s městem Kyjov o nájem předmětných pozemků spor. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že z článku 55 nařízení Komise (ES) č. 1122/2009 vyplývá, že žadatel o dotace je povinen uvést v žádosti veškerou půdu, na níž hospodaří. Původní žalobce v předmětné žádosti uvedl všechny půdní bloky, resp. díly půdních bloků, na nichž hospodařil, tedy i ty, které byly v evidenci půdy vedeny na společnost PODCHŘIBÍ JEŽOV, a.s. Důvodem pro zamítnutí předmětné žádosti byla skutečnost, že původní žalobce požádal o poskytnutí jednotné platby i na tyto půdní bloky resp. díly půdních bloků, které na něj nebyly vedeny v evidenci půdy nejméně ode dne doručení předmětné žádosti, tedy od 16. 5. 2011 do 31. 8. 2011. Nesplnil tak podmínku pro poskytnutí jednotné platby na plochu dle § 4 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 47/2007 Sb. Správní orgán I. stupně proto podle článku 58 ve spojení s čl. 2 odst. 23 nařízení Komise (ES) č. 1122/2009 tuto žádost zamítl. Žalovaný zdůraznil, že správní orgán I. stupně je povinen při rozhodování o poskytnutí dotace vycházet z údajů uvedených v evidenci půdy, což je postup, který je plně v souladu s judikaturou, na kterou odkázal v napadeném rozhodnutí. Žalovanému bylo z úřední činnosti známo, že původní žalobce podal dne 30. 9. 2010 námitky proti oznámením agentury ze dne 13. 9. 2010 o změně údajů v evidenci půdy, které se týkaly evidence předmětných půdních bloků, resp. dílů půdních bloků. Rozhodnutími ze dne 24. 1. 2011 ministr zemědělství námitkám nevyhověl. Předmětné půdní bloky, resp. díly půdních bloků, byly a jsou na základě platné nájemní smlouvy s městem Kyjov vedeny v evidenci půdy na společnost PODCHŘIBÍ JEŽOV. Žalovaný rovněž nerozporoval, že věděl o sporu mezi původním žalobcem a městem Kyjov ohledně platnosti nájemních smluv. Tento soukromoprávní spor však přímo nesouvisí s řízením o poskytnutí jednotné platby na plochu. Při ústním jednání žalobci argumentovali snahou původního žalobce domoci se změny v evidenci půdy, protože oprávněným uživatelem sporných pozemků byl pouze on. Nájemní smlouva uzavřená mezi městem Kyjov a společností PODCHŘIBÍ JEŽOV shledal Okresní soud v Hodoníně neplatnou, jak vyplývá z jeho rozsudku ze dne 31. 10. 2012, čj. 4 C 39/2012-92. Dále uvedli, že proti rozhodnutím ministra zemědělství ze dne 24. 1. 2011 podal původní žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze, jenž ji usnesením ze dne 23. 2. 2016, čj. 6 A 66/2011-67, odmítl. Kasační stížnost proti tomuto rozhodnutí žalobci nepodali. Žalovaný při jednání zdůraznil nutnost rozlišovat mezi řízením o změnu údajů v evidenci půdy a řízením o žádosti o poskytnutí dotace. V dané věci se jedná o rozhodnutí o žádosti o dotaci, nikoliv o změnu údajů v evidenci půdy. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Skutečnost, že původní žalobce podal žádost o jednotnou platbu na plochu pro rok 2011 na předepsaných tiskopisech, je pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí zcela nepodstatná, stejně jako to, že předmětnou žádost vyplnil za přítomnosti vedoucího agentury. Přesvědčení původního žalobce, že právě on byl v rozhodné době oprávněným uživatelem pozemků ve vlastnictví města Kyjov, které rovněž zahrnul do své žádosti o dotaci, protože nájemní smlouva společnosti PODCHŘIBÍ JEŽOV na tyto pozemky je podle něj neplatná, a stejně tak ani jeho poukaz na soudní spor probíhající u Okresního soudu v Hodoníně pod sp. zn. 16 C 154/2010 nemohou zpochybnit zákonnost napadeného rozhodnutí. Pro rozhodnutí správního orgánu I. stupně o žádosti původního žalobce o dotaci byly totiž zásadní údaje o předmětných pozemcích obsažené v evidenci půdy, v níž byly tyto „sporné“ pozemky evidovány nikoliv na původního žalobce, ale na společnost PODCHŘIBÍ JEŽOV. Na tomto místě je nutno zdůraznit, že původnímu žalobci se nepodařilo docílit změny tohoto „evidenčního“ údaje ani v námitkovém řízení, ani v následném přezkumném řízení soudním. Ministr zemědělství rozhodnutím ze dne 24. 1. 2011 nevyhověl jeho námitce proti oznámení agentury ze dne 13. 9. 2010 o změně údajů evidovaných v evidenci půdy podle uživatelských vztahů, kterým agentura původnímu žalobci sdělila, že v evidenci půdy byly u jeho osoby provedeny na základě ohlášení ze dne 12. 4. 2010 a 6. 5. 2010 dále vyjmenované změny, mezi kterými byla i změna uživatele na společnost PODCHŘIBÍ JEŽOV. Žaloba, kterou původní žalobce proti rozhodnutí ministra zemědělství ze dne 24. 1. 2011 podal, byla usnesením Městského soudu v Praze ze dne 23. 2. 2016, čj. 6 A 66/2011-67, odmítnuta. Podle § 3a odst. 1 zákona o zemědělství evidence využití půdy slouží mj. k ověřování správnosti údajů uvedených v žádosti, jejichž předmětem je dotace. V souladu s § 3 odst. 4 písm. a) zákona o zemědělství byl správní orgán I. stupně při rozhodování o žádosti původního žalobce o dotaci povinen vycházet z údajů uvedených v evidenci půdy, v níž byla jako uživatel „sporných“ pozemků v rozhodné době evidována společnost PODCHŘIBÍ JEŽOV a nikoliv původní žalobce. To, že pro rozhodnutí o žádosti o dotaci je zásadní právě údaj o tom, na koho je ten který půdní blok/díl půdního bloku evidován v evidenci půdy, jednoznačně vyplývá i z § 2 nařízení vlády č. 47/2007 Sb., které žadatele o platbu definuje jako fyzickou nebo právnickou osobu „obhospodařující zemědělskou půdu evidovanou na ni v evidenci využití zemědělské půdy podle uživatelských vztahů, která doručí [Státnímu zemědělskému intervenčnímu fondu] na jím vydaném formuláři žádost o platbu pro příslušný kalendářní rok“. Podle § 4 odst. 1 písm. b) tohoto nařízení může Státní zemědělský intervenční fond poskytnout žadateli platbu pouze na zemědělskou půdu, „která je evidována v evidenci na žadatele nejméně ode dne doručení žádosti Fondu do 31. 8. příslušného kalendářního roku“. Stejná podmínka, tedy to, že půda, na kterou je žádáno o dotaci, je evidována v evidenci na žadatele, je ostatně zakotvena i v § 4 odst. 1 písm. c) citovaného nařízení. Jak bylo konstatováno shora, původní žalobce v rozhodném období prokazatelně nebyl v evidenci půdy veden jakožto uživatel „sporných“ půdních bloků/dílů půdních bloků v majetku města Kyjov, které zahrnul do své žádosti o dotaci. V žalobě ostatně nerozporoval klíčové zjištění žalovaného, že o dotaci žádal také na pozemky, které byly dle evidence půdy evidovány na jiný subjekt (společnost PODCHŘIBÍ JEŽOV), pouze popíral opodstatněnost tohoto evidenčního údaje, přičemž poukazoval na probíhající občanskoprávní řízení. Tato žalobní argumentace však vzhledem k výše uvedenému nemůže obstát. Zákonnou povinností správního orgánu I. stupně bylo posuzovat žádost o dotaci právě na základě údajů obsažených v evidenci půdy, a to správní orgán I. stupně také učinil. Jinak řečeno, jestliže správní orgán I. stupně a následně též žalovaný vycházeli v rámci posuzování předmětné žádosti při zjišťování uživatelských vztahů k půdě z údajů obsažených v evidenci půdy pro rozhodné období, byl jejich postup, a stejně tak i závěr, že původní žalobce nesplnil podmínku pro poskytnutí dotace uvedenou v § 4 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 47/2007 Sb., v souladu se zákonem. Pokud by naopak správní orgány obou stupňů při rozhodování o předmětné žádosti zohlednily jiné údaje, případně přihlédly k nepravomocnému soudnímu rozhodnutí nebo k původnímu žalobcem odlišně tvrzenému faktickému stavu, nerespektovaly by zákonem stanovená kritéria pro posouzení žádosti o dotaci, a zatížily by tak své rozhodnutí nezákonností. Soud na okraj uvádí, že k rozsudku Okresního soudu v Hodoníně ze dne 31. 10. 2012, čj. 4 C 39/2012-92, v němž soud zpochybnil platnost nájemní smlouvy uzavřené mezi společností PODCHŘIBÍ JEŽOV a městem Kyjov, nelze jakkoliv přihlížet už z toho důvodu, že tento rozsudek nikdy nenabyl právní moci (byl zrušen usnesením téhož soudu ze dne 19. 3. 2013, čj. 4 C 93/2012-127). Na tomto místě nelze než zopakovat, že z hlediska zákonnosti napadeného rozhodnutí je podstatné, že „sporné“ pozemky byly dle evidence půdy v rozhodné době evidovány na společnost PODCHŘIBÍ JEŽOV a původnímu žalobci se nepodařilo zákonem stanoveným postupem docílit změny tohoto pro něj nepříznivého evidenčního údaje, ač se o to pokusil (viz výše). (...)

decision_1033.txt

k § 15a odst. 3 písm. a) bodu 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 25. 5. 2015 (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) Spojení „žil s občanem Evropské unie ve společné domácnosti“ obsažené v § 15a odst. 3 písm. a) bodu 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 17. 12. 2015, je nutno vykládat tak, že musí jít o společné soužití s občanem EU, které bezprostředně předchází vstupu cizince (rodinného příslušníka) na území členského státu EU. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2016, čj. 1 Azs 273/2016-29) Prejudikatura: č. 2420/2011 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 18. 10. 1990, Dzodzi, (C-297/88 a C-197/89, Recueil, s. I-3763), ze dne 9. 1. 2007, Jia (C-1/05, Sb. rozh., s- I-00001), ze dne 25. 7. 2008, Metock (C-127/08, Sb. rozh., s. I-6241), ze dne 5. 5. 2011, McCarthy (C-434/09, Sb. rozh., s. I-03375) a ze dne 16. 1. 2014, Reyes, (C-423/12). Věc: Tan Minh P. proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o povolení k přechodnému pobytu, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce podal dne 19. 12. 2014 žádost o povolení k přechodnému pobytu dle § 87b odst. 1 zákona o pobytu cizinců. V žádosti uvedl jako účel pobytu sloučení rodiny s občanem Evropské unie. Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 25. 5. 2015 zamítlo žádost žalobce o povolení k přechodnému pobytu na území České republiky. Žalovaná následně zamítla žalobcovo odvolání a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdila. Proti rozhodnutí žalované brojil žalobce žalobou, kterou Krajský soud v Hradci Králové zamítl rozsudkem ze dne 15. 9. 2016, čj. 30 A 96/2015-71. Krajský soud se neztotožnil s námitkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalované. Žalovaná sice částečně opakovala závěry správního orgánu I. stupně, jestliže se s nimi ale ztotožnila, není třeba po ní žádat, aby říkala totéž jinými slovy. Byť krajský soud připustil, že se žalovaná některými otázkami (přiměřenost dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobce) měla zabývat podrobněji, v zásadě se se všemi odvolacími námitkami vypořádala. Mezi účastníky není sporu, že žalobce je synem občana EU; sporné je, zda je osobou, která splňuje podmínky § 15a odst. 3 písm. a) bodu 1 nebo písm. b) zákona o pobytu cizinců. Krajský soud uzavřel, že pro splnění podmínky soužití ve společné domácnosti obsažené v § 15a odst. 3 písm. a) zákona o pobytu cizinců je nutno, aby šlo o soužití bezprostředně nebo v nedávné době předcházející vstupu na území hostitelského státu, nikoli o soužití ve vzdálené minulosti, jak tomu bylo v případě žalobce. K tomuto výkladu krajský soud dospěl v návaznosti na znění čl. 3 bodu 2 písm. a) ve spojení s čl. 3 bodu 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Krajský soud podpůrně odkázal na novelizované znění zmíněného ustanovení (účinné od 18. 12. 2015), které odstranilo případné výkladové nejasnosti, neboť nově uvádí, že za rodinného příslušníka občana EU se považuje též cizinec, který prokáže, že je příbuzným občana EU neuvedeným v odstavci 1, pokud žil před vstupem na území s občanem Evropské unie ve společné domácnosti. Co se týče § 15a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců [který je transpozicí čl. 3 bodu 2 písm. b) směrnice 2004/38/ES], ten dle krajského soudu cílí pouze na faktické partnerské vztahy, a není tak aplikovatelný na žalobce. Již z úvodu ustanovení je zřejmé, že se nejedná o rodinné příslušníky stricto sensu. Tuto skupinu tvoří cizinci, kteří nebudou disponovat žádným formálním dokladem o rodinné vazbě, definici rodinného příslušníka ale naplňují fakticky. Dle názoru krajského soudu tak nemůže jít o osoby, které jsou osobami s přímou rodinnou vazbou. Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 Azs 211/2014-34, kterým žalobce argumentoval, na situaci žalobce dle krajského soudu nedopadá, neboť v něm posuzované osoby nebyly jako v případě žalobce rodinnými příslušníky uvedenými v § 15a odst. 1 zákona o pobytu cizinců, které by nesplňovaly některou z dalších tam uvedených podmínek. Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Namítal v ní, že krajský soud pouze převzal argumentaci žalované a její rozhodnutí aproboval. V důsledku toho uplatňuje stěžovatel své žalobní námitky jako námitky kasační. Krajský soud nesprávně vypořádal námitku, dle níž stěžovateli svědčí postavení rodinného příslušníka občana EU dle § 15a odst. 3 písm. a) bod 1 zákona o pobytu cizinců. Dle stěžovatele je příliš restriktivní výklad žalované, podle něhož je nutné, aby ke sdílení společné domácnosti v domovském státě docházelo bezprostředně před vstupem na území České republiky. Takový výklad je zaměřen proti oprávněným zájmům cizince a účelu evropského právního institutu přechodného pobytu. Krajský soud ani správní orgány nepopírají, že stěžovatel žil ve své vlasti se svým otcem ve společné domácnosti, avšak ze skutečnosti, že v dané době nebyl otec ještě občanem EU, nepovažují požadovanou podmínku za splněnou. Z dikce zákona je však zjevné, že zmíněná podmínka není vztahována na to, aby v době, kdy dané osoby žily ve společné domácnosti, byla již jedna z nich občanem EU, ale aby v domovském státě tyto osoby žily ve společné domácnosti. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (...) III.a) Námitka nesprávného posouzení stěžovatele jako rodinného příslušníka občana EU dle § 15a odst. 3 písm. a) bod 1 zákona o pobytu cizinců. [25] V projednávané věci není sporu o tom, že stěžovatel je synem občana České republiky. Stěžovatel se narodil ve Vietnamu v roce 1982; od svého narození do roku 1985 žil ve společné domácnosti mj. se svým otcem, který v roce 1985 odcestoval do Československa. Stěžovatel svého otce v České republice nikdy nenavštívil, přicestoval sem v listopadu 2014 a od té doby s otcem bydlí ve společné domácnosti. Otec za stěžovatelem jezdil do Vietnamu mnohokrát (minimálně desetkrát). [26] Stěžovatel dne 19. 12. 2014 podal žádost o povolení k přechodnému pobytu dle § 87b odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Ten stanoví, že „rodinný příslušník občana Evropské unie, který sám není občanem Evropské unie a hodlá na území pobývat přechodně po dobu delší než 3 měsíce společně s občanem Evropské unie, je povinen požádat ministerstvo o povolení k přechodnému pobytu. Žádost je povinen podat ve lhůtě do 3 měsíců ode dne vstupu na území“. [27] Stěžovatel má za to, že na něho má být nahlíženo jako na rodinného příslušníka občana EU ve smyslu § 15a odst. 3 písm. a) bod 1 zákona o pobytu cizinců. Namítá, že podmínka soužití s občanem Evropské unie ve společné domácnosti není podmíněna tím, že takové soužití mělo být prokázáno k době bezprostředně před podáním žádosti o přechodný pobyt. [28] Tento právní názor není správný. [29] Podle § 15a odst. 1 zákona o pobytu cizinců „se rodinným příslušníkem občana Evropské unie pro účely tohoto zákona rozumí jeho a) manžel, b) rodič, jde-li o občana Evropské unie mladšího 21 let, kterého vyživuje a se kterým žije ve společné domácnosti, c) dítě mladší 21 let nebo takové dítě manžela občana Evropské unie a d) nezaopatřený přímý příbuzný ve vzestupné nebo sestupné linii nebo takový příbuzný manžela občana Evropské unie“. [30] Podle § 15a odst. 3 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců (ve znění účinném v době vydání rozhodnutí žalované) se „ustanovení tohoto zákona, týkající se rodinného příslušníka občana Evropské unie, obdobně použijí i na cizince, který hodnověrným způsobem doloží, že je příbuzným občana Evropské unie neuvedeným v odstavci 1, pokud ve státě, jehož je občanem, nebo ve státě, ve kterém měl povolen trvalý či dlouhodobý pobyt, žil s občanem Evropské unie ve společné domácnosti“. [31] V případě stěžovatele je zjevné, že není rodinným příslušníkem občana EU ve smyslu § 15a odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel tvrdí, že je na něj však nutno nahlížet jako na rodinného příslušníka ve smyslu § 15a odst. 3 písm. a) bodu 1 tohoto zákona. Pro posouzení tohoto tvrzení pak nutno vyřešit spornou otázku, zda spojení „žil s občanem Evropské unie ve společné domácnosti“ znamená, že má jít o společné soužití předcházející vstupu cizince na území České republiky, či nikoli. [32] Předmětné ustanovení (v tehdejším znění) výslovně neupravovalo, v jaké době před vstupem na území České republiky musí cizinec žít ve společné domácnosti s občanem EU, aby na něj mohlo být nahlíženo jako na rodinného příslušníka dle § 15a odst. 3 písm. a) bod 1 zákona o pobytu cizinců. [33] Ustanovení § 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců je nutno vykládat v souladu s čl. 2 odst. 2 a čl. 3 odst. 1 a 2 směrnice 2004/38/ES, které definují kategorie osob, které jsou považovány za rodinné příslušníky občanů Evropské unie, byť je tato směrnice 2004/38/ES v nyní posuzované věci použitelná pouze nepřímo, na základě odkazu ve vnitrostátním právu, kterým je § 15a odst. 4 zákona o pobytu cizinců. [34] Na stěžovatelův případ směrnice 2004/38/ES nedopadá přímo, protože jeho otec – občan České republiky není osobou, která by využila své právo volného pohybu a nemůže tak být (stejně jako stěžovatel) oprávněnou osobou ve smyslu této směrnice. Jak uvedl rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS, směrnice 2004/38/ES se vztahuje na občany EU, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky (čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38/ES). Ostatně i Soudní dvůr potvrdil, že právo pobytu v členském státě přísluší na základě směrnice 2004/38/ES nikoli všem státním příslušníkům třetích zemí, ale pouze těm státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou ve smyslu čl. 2 bodu 2 této směrnice rodinnými příslušníky občana Unie, který využil své právo volného pohybu (zvýraznění doplněno NSS). Pobyt, který uvedená směrnice upravuje, je tak v prvé řadě spojen s využitím práva volného pohybu osob. Pokud tedy občan Unie nikdy nevyužil svého práva volného pohybu a vždy pobýval v členském státě, jehož je státním příslušníkem, nespadá pod pojem „oprávněné osoby“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38/ES, stejně tak ani jeho rodinný příslušník. (Srov. rozsudek ze dne 25. 7. 2008, Metock, C-127/08, Sb. rozh., s. I-6241, bod 73; nebo rozsudek ze dne 5. 5. 2011, McCarthy, C-434/09, Sb. rozh., s. I-03375, body 35 až 43). [35] Rozšířený senát v citovaném usnesení současně zdůraznil, že na základě přijetí § 15a odst. 4 (včleněného do zákona o pobytu cizinců zákonem č. 161/2006 Sb.), podle kterého se ustanovení zákona o pobytu cizinců týkající se rodinného příslušníka občana Evropské unie použijí i na cizince, který je rodinným příslušníkem státního občana České republiky, došlo z vůle vnitrostátního zákonodárce nad rámec požadavků vyplývajících z unijního práva ke zrovnoprávnění rodinných příslušníků občanů ČR s rodinnými příslušníky občanů EU. Takovýto úmysl zákonodárce je zřejmý i z důvodové zprávy k zákonu č. 161/2006 Sb. [36] Situace, kdy se právní řád členského státu EU snaží zrovnoprávnit své občany s občany jiných členských států, resp. rodinné příslušníky svých občanů s rodinnými příslušníky občanů jiných členských států, není situací nijak výjimečnou či dokonce nepřípustnou. V rámci právního řádu členského státu může totiž docházet k diskriminaci vlastních státních občanů, a to vlivem paralelního použití unijní úpravy, která míří především na odstranění překážek volného pohybu, a která se vztahuje zejména na migrující občany jiných členských států a jejich rodinné příslušníky, a vnitrostátního práva, které se vztáhne na státní občany daného členského státu. Členské státy přitom mohou tuto diskriminaci vlastních státních občanů odstranit tím, že rozšíří působnost unijního práva čistě na základě přijetí vnitrostátní normy, jak tomu je právě v případě § 15 odst. 4 zákona o pobytu cizinců. [37] Takový postup přitom aprobovalo již samotné unijní právo, např. rozsudkem Soudního dvora ze dne 18. 10. 1990, Dzodzi proti Belgii, C-297/88 a C-197/89, Recueil, s. I-3763. Z něj jasně vyplývá, že unijní právo může být použitelné nepřímo, tedy pouze na základě odkazu obsaženého ve vnitrostátním právu. Vnitrostátní norma tak může „aktivovat“ unijní právo, které by se jinak na daný případ nepoužilo, když by daná situace sama o sobě neobsahovala žádný z faktorů podmiňujících jeho použití. Členský stát tak může vztáhnout unijní právo na situace, které nespadají do oblasti působnosti unijního práva. [38] Z daného tak vyplývá, že i § 15a zákona o pobytu cizinců je nutno vyložit způsobem souladným s právem EU ve všech případech. Tedy v případě všech rodinných příslušníků občana EU, resp. občana ČR, bez ohledu na to, zda využili své právo volného pohybu. K výkladu souladnému s unijním právem je tak nutné přistoupit i v případu stěžovatele. [39] Článek 3 odst. 1 směrnice 2004/38/ES stanoví, že se tato směrnice „vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2, kteří je doprovázejí nebo následují“. [40] Dle čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES „[a]niž je dotčeno právo volného pohybu a pobytu dotyčných osob, které tyto osoby již případně mají, usnadňuje hostitelský členský stát v souladu se svými vnitrostátními předpisy vstup a pobyt těchto osob: a) všech ostatních rodinných příslušníků bez ohledu na jejich státní příslušnost, kteří nejsou zahrnuti v definici rodinného příslušníka ve smyslu čl. 2 bodu 2 a kteří jsou v zemi, z níž pocházejí, osobami vyživovanými občanem Unie s primárním právem pobytu nebo členy jeho domácnosti nebo u kterých vážné zdravotní důvody naléhavě vyžadují osobní péči tohoto občana Unie o ně; b) partnera, se kterým má občan Unie řádně doložený trvalý vztah. Hostitelský členský stát pečlivě posoudí osobní poměry těchto osob a zdůvodní každé odepření vstupu či pobytu těchto osob“. [41] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že dle čl. 2 bodu 2 směrnice 2004/38/ES se pro účely této „směrnice rodinným příslušníkem rozumí: a) manžel nebo manželka; b) partner, se kterým občan Unie uzavřel registrované partnerství na základě právních předpisů členského státu, zachází-li právní řád hostitelského členského státu s registrovaným partnerstvím jako s manželstvím, v souladu s podmínkami stanovenými souvisejícími právními předpisy hostitelského členského státu; c) potomci v přímé linii, kteří jsou mladší 21 let nebo jsou vyživovanými osobami, a takoví potomci manžela či manželky nebo partnera či partnerky stanovení v písmenu b); d) předci v přímé linii, kteří jsou vyživovanými osobami, a takoví předci manžela či manželky nebo partnera či partnerky stanovení v písmenu b)“. [42] Vzhledem ke shora uvedenému je tedy zjevné, že stěžovatelem dovolávaný § 15a odst. 3 písm. a) bod 1 je nutno vykládat v souladu s čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/38/ES. [43] Článek 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/38/ES mj. normuje, že hostitelský členský stát usnadňuje vstup a pobyt všech ostatních rodinných příslušníků, kteří nespadají pod čl. 2 bod 2, bez ohledu na jejich státní příslušnost a kteří jsou v zemi, z níž pocházejí, členy domácnosti občana EU. Z tohoto ustanovení směrnice 2004/38/ES ve spojení s § 15a odst. 3 písm. a) bod 1 zákona o pobytu cizinců je prostým jazykovým výkladem nutno dovodit, že spojení „soužití ve společné domácnosti“ znamená, že v zemi z níž rodinný příslušník přichází, musel žít ve společné domácnosti s občanem EU. [44] Aplikují-li se tato východiska na § 15a odst. 3 písm. a) bod 1 zákona o pobytu cizinců, je zjevné, že spojení „žil s občanem Evropské unie ve společné domácnosti“ je nutno skutečně vykládat tak, jak to učinila žalovaná i krajský soud, tedy že musí jít o společné soužití s občanem EU, které bezprostředně předchází vstupu cizince (rodinného příslušníka) na území členského státu EU (spojení „jsou členy domácnosti občana Unie“, nikoli byli členy). [45] Ze skutkových okolností nyní posuzovaného případu je ovšem zjevné, že stěžovatel v době předcházející době jeho vstupu na území České republiky ve společné domácnosti se svým otcem (jako občanem EU) nežil; naposledy tomu tak bylo před 29 lety. [46] Tento výklad potvrzuje bod 6 odůvodnění směrnice 2004/38/ES, který stanoví, že „[k] zachování jednoty rodiny v širším slova smyslu [...] by měl hostitelský členský stát postavení osob, které podle této směrnice nejsou zahrnuty v definici rodinného příslušníka, a které tedy nemají automatické právo na vstup a pobyt v hostitelském členském státě, přezkoumávat v souladu s vlastními vnitrostátními předpisy z hlediska otázky, zda by těmto osobám měl být umožněn vstup a pobyt s ohledem na jejich vztah k občanu Unie nebo na jakékoli další okolnosti, například jejich finanční nebo fyzickou závislost na občanu Unie“. [47] Účelem směrnice 2004/38/ES je tedy zachování jednoty rodiny v širším smyslu, a to zejména s ohledem na finanční či fyzickou závislost rodinného příslušníka na občanu EU. Tato závislost pak může být projevena i tím, že občan EU a jeho rodinný příslušník spolu žili ve společné domácnosti; aby ovšem mohl být naplňován účel směrnice 2004/38/ES, tedy zachování jednoty rodiny při pohybu jejích členů, musí taková společná domácnost z logiky věci fungovat před vykonáním pohybu, aby bylo vůbec co zachovávat. [48] Tuto interpretaci předmětného ustanovení zákona o pobytu cizinců lze podpořit i skutečností (na kterou ostatně poukázal též krajský soud), že toto ustanovení bylo s účinností od 18. 12. 2015 novelizováno (zákon č. 314/2015 Sb.) tak, že zní: „Za rodinného příslušníka občana Evropské unie se považuje též cizinec, který prokáže, že je příbuzným občana Evropské unie neuvedeným v odstavci 1, pokud ve státě, jehož je občanem, nebo ve státě, ve kterém měl povolen pobyt, žil před vstupem na území s občanem Evropské unie ve společné domácnosti“ [zvýraznění doplněno; nově jde o § 15a odst. 2 písm. a) bod 1 zákona o pobytu cizinců]. Ze znění tohoto ustanovení v novelizovaném znění je zjevné, že podmínka soužití ve společné domácnosti je splněna pouze tehdy, šlo-li o soužití s občanem EU před vstupem na území. Z důvodové zprávy k tomuto novelizačnímu zákonu vyplývá, že ke změnám v § 15a zákona o pobytu cizinců zákonodárce přistoupil z důvodu četných výkladových problémů tohoto ustanovení ve stávajícím znění a současně za účelem jeho přizpůsobení aktuální judikatuře Soudního dvora. S ohledem na tuto judikaturu (rozsudek Soudního dvora ze dne 9. 1. 2007, Jia, C-1/05, Sb. rozh., s-I-00001, rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 1. 2014, Reyes, C-423/12, pak ve vztahu k nezbytnosti materiální podpory a též soužití ve společné domácnosti zákonodárce zdůvodnil, že ta musí existovat v členském státě původu nebo státě posledního pobytu těchto příbuzných v okamžiku, kdy žádají o připojení se k občanu Evropské unie, tedy bezprostředně před vstupem na území České republiky, a je na rodinném příslušníkovi, aby tuto závislost (resp. soužití ve společné domácnosti) prokázal. (...)

decision_1034.txt

k § 15a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákona č. 165/2006 Sb. a č. 41/2009 Sb.*) k § 14 odst. 3 trestního zákoníku (č. 40/2009 Sb.) I. Pojmy „zvlášť závažný zločin“ v § 15a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do 17. 12. 2015 a „vážný zločin“ v § 15a zákona o azylu, ve znění účinném ode dne 18. 12. 2015 vyjadřují totéž. Současně je třeba tyto pojmy interpretovat nezávisle na pojmu „zvlášť závažný zločin“ v § 14 odst. 3 trestního zákoníku z roku 2009. II. Při posuzování toho, zda je určité jednání „vážným zločinem“ ve smyslu § 15a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, je třeba posuzovat jak individuální, tak typový charakter předmětného jednání. Nelze se přitom spokojit s konstatováním, že dané jednání je (typově) trestním zákoníkem z roku 2009 označeno jako zvlášť závažný zločin. (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2016, čj. 49 Az 71/2015-26) Prejudikatura: č. 835/2005 Sb. NSS. Věc: Lam Nguyen T. (Vietnam) proti Ministerstvu vnitra, odboru azylové a migrační politiky, o udělení mezinárodní ochrany. Dne 4. 5. 2015 podal žalobce žádost o udělení mezinárodní ochrany v České republice. Rozhodnutím ze dne 27. 5. 2015 zamítl žalovaný podle § 12, § 13 a § 14 zákona o azylu žádost žalobce o mezinárodní ochranu a rozhodl rovněž, že doplňkovou ochranu nelze udělit pro existenci důvodů uvedených v § 15a zákona o azylu. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že pokud jde o možnost aplikace § 14 zákona o azylu, posuzoval v této souvislosti především rodinnou a sociální situaci žalobce a přihlédl i k jeho věku a zdravotnímu stavu. Z jeho výpovědí v průběhu správního řízení však nevyplynul žádný zvláštního zřetele hodný důvod pro udělení azylu podle § 14 zákona o azylu. Žalovaný dále uvedl, že v průběhu správního řízení vyšly najevo velmi závažné skutečnosti, které jej vedly k jednoznačnému závěru, že žalobce spáchal zvlášť závažný zločin, který je předvídán právě v § 15a zákona o azylu. Uvedl, že dle § 14 odst. 3 trestního zákoníku z roku 2009 jsou „zvlášť závažnými zločiny [...] ty úmyslné trestné činy, na něž trestní zákoník stanoví trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně deset let“. Podobně definoval zvlášť závažný trestný čin také trestní zákon z roku 1961**), podle něhož byl žalobce odsouzen. Podle § 41 odst. 2 trestního zákona z roku 1961 jsou „[z]vlášť závažnými trestnými činy [...] trestné činy uvedené v § 62 a ty úmyslné trestné činy, na něž trestní zákon stanoví trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně osm let“. Žalobce byl v České republice pravomocně odsouzen rozsudkem Okresního soudu v Domažlicích ze dne 24. 10. 2008, sp. zn. 2T 170/2008, pro spáchání trestného činu nedovolené výroby a držení omamných a psychotropních látek a jedů podle § 187 odst. 1 a 2 písm. a) trestního zákona z roku 1961 k trestu vyhoštění na dobu 10 let. Tento trestný čin je již ze své podstaty definován jako úmyslný a za jeho spáchání byl stanoven trest odnětí svobody s trestní sazbou v rozmezí 2-10 let, jednalo se tedy o zvlášť závažný trestný čin. Totožná výměra trestu je pak dána pro tento trestný čin i trestním zákoníkem z roku 2009 [§ 283 odst. 1 a 2 písm. a)]. I podle trestního zákoníku z roku 2009 se tedy jedná o zvlášť závažný zločin. Podle obou úprav (trestního zákona z roku 1961 i trestního zákoníku z roku 2009) je tedy trestný čin, pro který byl žalobce pravomocně odsouzen, jednoznačně definován jako zvlášť závažný zločin. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Praze. Žalobce předně uvedl, že v řízení o udělení azylu byl porušen § 3 správního řádu a § 12, § 13, § 14, § 14a a § 14b zákona o azylu. V doplnění žaloby namítl, že došlo k chybné aplikaci § 15a zákona o azylu. Uvedl, že v jeho případě měly být meritorně posouzeny důvody pro udělení doplňkové ochrany, neboť nesouhlasí s hodnocením jeho trestné činnosti v České republice, za kterou byl pravomocně odsouzen. Žalobce měl za to, že v jeho konkrétním případě nedošlo k naplnění podmínek stanovených čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice z roku 2011“). Žalovaný své rozhodnutí založil na zdůvodnění, že se žalobce dopustil zvlášť závažného zločinu a případné důvody pro udělení doplňkové ochrany není třeba zkoumat ani provádět další dokazování. Odkázal přitom na skutečnost, že žalobce byl odsouzen za pěstování konopí, a to v roce 2008 podle § 187 trestního zákona z roku 1961. Žalobce namítl, že se v jeho případě jednalo jen o pěstování konopí. Ačkoliv § 15a zákona o azylu používá terminologii, která odkazuje k pojmosloví trestního zákoníku, nelze dle žalobce odhlédnout od toho, že pěstování konopí nespadá do obdobné kategorie jako například vražda. Je sice pravdou, že dle § 14 odst. 3 trestního zákoníku z roku 2009 se zvlášť závažnými trestnými činy rozumí „úmyslné trestné činy, na něž trestní zákon stanoví trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně deset let“, dle žalobce však při rozhodování o udělení doplňkové ochrany nelze vycházet jen z horní hranice trestní sazby. Vzhledem k eurokonformnímu výkladu i § 3 a § 2 odst. 4 správního řádu by měla být hodnocena vážnost konkrétního trestného činu spáchaného žalobcem. To však správní orgán zcela opomenul, stejně jako hodnocení skutečnosti, že trestní rozsudek je již z roku 2008. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že je ve věci žalobce nutné aplikovat § 15a zákona o azylu, který je implementací článku 17 směrnice Rady 2004/83/ES o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany*) (dále jen „kvalifikační směrnice z roku 2004“). Konstatoval, že v průběhu správního řízení vyšly najevo velmi závažné skutečnosti, které jej vedou k jednoznačnému závěru, že žalobce spáchal zvlášť závažný zločin, který je předvídán právě v § 15a zákona o azylu. Krajský soud v Praze zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Stěžejním žalobním bodem je námitka, že žalovaný nesprávně aplikoval § 15a zákona o azylu, když se spokojil toliko se skutečností, že trestní zákon z roku 1961 i trestní zákoník z roku 2009 označují trestný čin, pro nějž byl žalobce odsouzen, za zvlášť závažný zločin, aniž by se zabýval charakterem a závažností konkrétní trestné činnosti páchané žalobcem. Tato námitka je důvodná. Úvodem krajský soud připomíná, že žalobce byl odsouzen pro spáchání trestného činu nedovolené výroby a držení omamných a psychotropních látek a jedů podle § 187 odst. 1 a 2 písm. a) trestního zákona z roku 1961 k trestu vyhoštění na dobu 10 let. Podle § 187 odst. 1 trestního zákona z roku 1961 „[k]do neoprávněně vyrobí, doveze, vyveze, proveze, nabízí, zprostředkuje, prodá nebo jinak jinému opatří nebo pro jiného přechovává omamnou nebo psychotropní látku, přípravek obsahující omamnou nebo psychotropní látku, prekursor nebo jed, bude potrestán odnětím svobody na jeden rok až pět let“. Podle § 187 odst. 2 písm. a) trestního zákona z roku 1961 „[o]dnětím svobody na dvě léta až deset let bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 jako člen organizované skupiny, nebo ve větším rozsahu“. Podle § 41 odst. 2 trestního zákona z roku 1961 „[z]vlášť závažnými trestnými činy jsou trestné činy uvedené v § 62 a ty úmyslné trestné činy, na něž tento zákon stanoví trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně osm let]“. Podle § 283 odst. 1 trestního zákoníku z roku 2009 „[k]do neoprávněně vyrobí, doveze, vyveze, proveze, nabídne, zprostředkuje, prodá nebo jinak jinému opatří nebo pro jiného přechovává omamnou nebo psychotropní látku, přípravek obsahující omamnou nebo psychotropní látku, prekursor nebo jed, bude potrestán odnětím svobody na jeden rok až pět let nebo peněžitým trestem“. Podle § 283 odst. 2 písm. c) trestního zákoníku z roku 2009 „[o]dnětím svobody na dvě léta až deset let nebo propadnutím majetku bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 ve značném rozsahu“. Podle § 14 odst. 3 trestního zákoníku z roku 2009 „[z]ločiny jsou všechny trestné činy, které nejsou podle trestního zákona přečiny; zvlášť závažnými zločiny jsou ty úmyslné trestné činy, na něž trestní zákon stanoví trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně deset let“. Z výše uvedených ustanovení jednoznačně vyplývá, že trestný čin, za který byl žalobce odsouzen, byl „zvlášť závažným trestným činem“ ve smyslu trestního zákona z roku 1961 a je „zvlášť závažným zločinem“ ve smyslu trestního zákoníku z roku 2009. Podle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu ve znění účinném do 17. 12. 2015 „[d]oplňkovou ochranu podle § 14a nebo 14b nelze udělit, i když budou zjištěny důvody uvedené v § 14a, avšak je důvodné podezření, že cizinec, který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, spáchal zvlášť závažný zločin“. Na první pohled se může zdát, že pojem „zvlášť závažný zločin“ (resp. „zvlášť závažný trestný čin“) má shodný obsah jak v trestním, tak v azylovém právu. Podle názoru krajského soudu tomu tak ale není. Podle odborné literatury (Kosař, D. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2010.) „vylučující klauzule zakotvená v § 15a odst. 1 písm. b) [zákona o azylu] se od vylučující klauzule obsažené v § 15 odst. 1 písm. b) [zákona o azylu] drobně odchyluje i v tom, že používá termín ‚zvlášť závažný trestný čin‘, zatímco § 15 odst. 1 písm. b) [zákona o azylu] obsahuje termín ‚vážný [...] trestný čin‘. Tato odchylka je dána pravděpodobně tím, že při transpozici [kvalifikační směrnice z roku 2004] zákonodárce nově zakotvil celý § 15a [zákona o azylu], zatímco § 15 odst. 1 [zákona o azylu] zůstal nedotčen a doslovně parafrázuje znění článku 1F [Úmluvy o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.; dále jen „Ženevská úmluva“)] (přičemž při formulování § 15 odst. 1 písm. b) [zákona o azylu] se navázáním na terminologii českého trestního zákona tehdejší zákonodárce zjevně nezabýval). Vzhledem k tomu, že (1) čl. 12 odst. 1 písm. b) [kvalifikační směrnice z roku 2004] i čl. 17 odst. 1 písm. b) [kvalifikační směrnice z roku 2004] obsahují totožnou formulaci (‚vážný zločin‘) a že (2) z povahy vztahu definice uprchlíka k definici osoby požívající doplňkové ochrany je nelogické, aby vylučující klauzule z azylu byla v tomto aspektu širší než vylučující klauzule z doplňkové ochrany, by bylo vhodné pojmy ‚zvlášť závažný trestný čin‘ v § 15a odst. 1 písm. b) [zákona o azylu] a ‚vážný [...] trestný čin‘ v § 15 odst. 1 písm. b) [zákona o azylu] vykládat pro účely [zákona o azylu] jako synonyma.)“. Krajský soud tento názor odborné literatury sdílí, a to ze dvou důvodů. Jedním z nich je povinnost eurokonformního výkladu. Jak uvádí i výše citovaná literatura, § 15a zákona o azylu je transpozicí kvalifikační směrnice, jejíž článek 17 hovoří o „vážném zločinu“ (předcházející kvalifikační směrnice z roku 2004 hovořila o „vážném nepolitickém zločinu“) a stejný pojem (tedy „vážný nepolitický zločin“) používá i článek 12 kvalifikační směrnice z roku 2011, který pojednává o důvodech pro vyloučení z postavení uprchlíka a který je transponován v § 15 zákona o azylu. Eurokonformní výklad tedy velí vykládat pojem „zvlášť závažný zločin“ shodně s pojmem „vážný zločin“ ve smyslu kvalifikační směrnice z roku 2011. Druhým důvodem je zřejmý záměr zákonodárce, který pokládá uvedené pojmy v zákoně o azylu za samostatné pojmy azylového práva. Tato skutečnost je zřejmá z důvodové zprávy k zákonu č. 314/2015, kterým byl § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu změněn tak, že pojem „zvlášť závažný zločin“ byl nahrazen pojmem „vážný zločin“. Důvodová zpráva k tomu uvádí, že „[z]měna v § 15a odst. 1 zpřesňuje již provedenou transpozici kvalifikační směrnice [z roku 2011]. Opět se jedná o termín více korespondující s kvalifikační směrnicí [z roku 2011]. Stejně jako v § 15 se jedná o autonomní pojem azylového, resp. uprchlického práva“. I aplikace zásady zohlednění předúčinného práva (Wintr, J. Metody a zásady interpretace práva. Praha: Auditorium, 2013, s. 120) tedy svědčí pro synonymický (a na trestním zákoníku z roku 2009 nezávislý) výklad pojmů „zvlášť závažný zločin“ a „vážný zločin“. Z výše uvedených důvodů činí krajský soud dílčí závěr, že pojem „zvlášť závažný zločin“, obsažený v zákoně o azylu, je nutno chápat jako pojem nezávislý na stejném pojmu obsaženém v trestním zákoníku z roku 2009 a je třeba jej vykládat ve smyslu pojmu „vážný zločin“ obsaženém v kvalifikační směrnici z roku 2011 i v kvalifikační směrnici z roku 2004. Poté, co krajský soud učinil závěr, že není nutné vztahovat pojem „zvlášť závažný zločin“ v zákoně o azylu automaticky k témuž pojmu v trestním zákoníku z roku 2009, zabýval se dále tím, zda je takové automatické vztažení, jaké provedl žalovaný, možné z hlediska mezinárodního a evropského práva. Dospěl k závěru, že nikoliv. Úvodem krajský soud poznamenává, že pojem „vážný zločin“ (resp. „vážný nepolitický zločin“) je sice evropským právem používán, nemá v něm však svůj původ. Původ tohoto pojmu je nutno hledat v Ženevské úmluvě. Podle čl. 1 odst. F písm. b) Ženevské Úmluvy se „[u]stanovení této úmluvy [...] nevztahují na žádnou osobu, o níž jsou vážné důvody se domnívat, že se dopustila vážného nepolitického zločinu mimo zemi svého azylu dříve, než jí bylo povoleno se tam usadit jako uprchlík“. Na úrovni Organizace spojených národů, resp. Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) bylo k aplikaci tohoto pojmu vydáno dne 4. 9. 2003 stanovisko (dostupné na www.refworld.org), podle kterého je při zjišťování míry závažnosti zločinu nutné brát v potaz následující faktory: povahu činu, skutečně způsobenou škodu, postup použitý pro zahájení trestního stíhání, povahu trestu a skutečnost, zda většina soudů považuje tento čin za vážný zločin. Zároveň toto stanovisko uvádí jako příklady vážných zločinů vraždu, znásilnění, žhářství či ozbrojenou loupež. Z výše uvedeného je zřejmé, že UNHCR pokládá za nezbytné při posuzování, zda je určité jednání vážným zločinem, zohlednit jak individuální, tak typový charakter předmětného jednání. Na úrovni Soudního dvora sice nebyl vydán žádný rozsudek, který by se posuzovanou otázkou přímo zabýval, nicméně vodítka pro výklad pojmu „vážný zločin“ lze najít i zde, a sice ve stanovisku generálního advokáta Mengozziho ve věci Spolková republika Německo proti B a D, C-57/09, Sb. rozh., s. I-10979 (přestože toto stanovisko se, stejně jako stanovisko UNHCR, vztahuje k důvodům pro vyloučení z postavení uprchlíka, je s ohledem na skutečnosti uvedené na s. 6 rozsudku plně použitelné i ve vztahu k vyloučení z nároku na doplňkovou ochranu). V tomto stanovisku generální advokát uvádí: „Aby se na určité jednání vztahoval čl. 12 odst. 2 písm. b) směrnice, musí být nejprve možné jej kvalifikovat jako ‚zločin‘. Rozdílný obsah, jejž tento výraz může mít v jednotlivých právních řádech, ztěžuje jeho definici, a to jak v rámci Úmluvy z roku 1951, tak v rámci směrnice. Pro účely mé analýzy stačí v tomto ohledu uvést, že vzhledem k původu dotčeného ustanovení - které doslovně přejímá znění čl. 1F písm. b) [Ženevské úmluvy] - jakož i cíli směrnice, který je uveden výše, vyžaduje tato kvalifikace především použití mezinárodních standardů, ačkoliv je třeba vzít v úvahu rovněž kritéria použitá v právním řádu, v němž je žádost o azyl posuzována, a případně zásady společné právním předpisům členských států nebo vyplývající z práva Unie. Z přípravných prací na Úmluvě a ze systematického výkladu čl. 1F písm. b), jakož i obecněji z povahy a účelu tohoto ustanovení vyplývá, že se důvod vyloučení, který je v něm stanoven, použije pouze v případě vysokého stupně závažnosti dotčeného zločinu. Toto pojetí je potvrzeno výkladem poskytnutým odděleními různých úrovní v rámci UNHCR a aplikační praxí smluvních států, a rovněž jej sdílí odborná literatura. Posouzení závažnosti zločinu musí být konkrétně prováděno případ od případu ve světle všech polehčujících a přitěžujících okolností a rovněž všech dalších relevantních subjektivních nebo objektivních okolností, ať již nastaly před předmětným chováním nebo po něm, a vyžaduje přijetí spíše mezinárodních než místních standardů. Toto posouzení nevyhnutelně ponechává orgánu pověřenému jeho provedením velkou volnost rozhodování. Mezi faktory, které je třeba vzít v úvahu, UNHCR v Pokynech ze dne 4. 9. 2003 (dále jen ‚Pokyny z roku 2003‘) demonstrativně uvádí povahu činu, skutečně způsobenou škodu, postup použitý pro zahájení trestního stíhání, povahu trestu a skutečnost, zda většina soudů považuje tento čin za vážný zločin. Zvláště je třeba vzít v úvahu výši stanoveného nebo skutečně uloženého trestu ve státě, v němž je žádost o přiznání postavení uprchlíka přezkoumávána, ačkoli se nejedná o prvek, který je sám o sobě rozhodující, a to vzhledem k jeho odlišnému charakteru v jednotlivých právních řádech. Za vážné zločiny jsou obecně považovány zločiny proti životu, fyzické integritě nebo svobodě člověka.“ I ze stanoviska generálního advokáta tedy vyplývá důraz na individuální posouzení konkrétního činu. S ohledem na výše uvedené krajský soud uzavírá, že pojmy „zvlášť závažný zločin“ v § 15a zákona o azylu ve znění účinném do 17. 12. 2015 a „vážný zločin“ v § 15a zákona o azylu ve znění účinném ode dne 18. 12. 2015 je třeba interpretovat shodně a nezávisle na pojmu „zvlášť závažný zločin“ v § 14 odst. 3 trestního zákoníku z roku 2009. Při posuzování toho, zda je určité jednání „vážným zločinem“, je pak třeba posuzovat jak individuální, tak typový charakter předmětného jednání. Nelze se přitom spokojit s konstatováním, že dané jednání je (typově) trestním zákoníkem z roku 2009 označeno jako zvlášť závažný zločin. Jelikož žalovaný výše uvedeným způsobem nepostupoval a spokojil se při svém odůvodnění s konstatací, že dané jednání je trestním právem označeno za zvlášť závažný zločin, nemůže jeho rozhodnutí v soudním přezkumu obstát. (...) *) S účinností od 18. 12. 2015 změněn zákonem č. 314/2015 Sb. **) S účinností od 1. 1. 2010 nahrazen zákonem č. 40/2009 Sb., trestním zákoníkem. *) S účinností od 21. 12. 2013 nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 2011/95/EU o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany.

decision_1035.txt

k § 25 odst. 5 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 294/2013 Sb. Opatření předsedy insolvenčního soudu podle § 25 odst. 5 č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení, má „správně-soudní“ povahu a není proto aktem vydaným v oblasti veřejné správy. Soudní přezkum tohoto opatření není v pravomoci soudů ve správním soudnictví. (Podle usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 19. 12. 2016, čj. 45 A 70/2016-41) Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 190/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 301/05) Věc: Veřejná obchodní společnost Administrace insolvencí CITY TOWER proti předsedkyni Krajského soudu v Ostravě o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem. Žalobkyně zaslala dne 27. 5. 2016 Krajskému soudu v Ostravě žalobu na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 a násl. s. ř. s. Domáhala se určení, že opatření žalované ze dne 18. 5. 2016, kterým žalovaná pro insolvenční řízení vedené u Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci určila insolvenčním správcem Mgr. Ing. Petru Hamplovou, Ph.D., bylo nezákonným zásahem, a určení, že napadené opatření, kterým byla žalobkyně zařazena na konec pořadí pro určování insolvenčních správců do insolvenčních řízení vedených u Krajského soudu v Ostravě, bylo nezákonným zásahem. Dále žádala, aby soud žalované zakázal pokračovat v porušování práva žalobkyně být ustanovena insolvenčním správcem pro uvedené insolvenční řízení a v porušování práva žalobkyně nebýt napadeným opatřením o určení osoby insolvenčního správce zařazována na konec pořadí pro určování insolvenčních správců do insolvenčních řízení vedených u Krajského soudu v Ostravě a aby soud žalované přikázal vydat opatření o určení osoby insolvenčního správce, kterým pro uvedené insolvenční řízení určí žalobkyně. Krajský soud v Ostravě předložil věc Nejvyššímu správnímu soudu, aby věc podle § 9 odst. 1 s. ř. s. přikázal jinému než místně příslušnému soudu z důvodu vyloučení soudců specializovaných senátů tohoto soudu. Nejvyšší správní soud přikázal věc zdejšímu soudu. Žalobkyně v žalobě uvedla, že napadeným opatřením žalovaná odmítla určit žalobkyni jako insolvenčního správce, ačkoliv na ni připadlo zákonné pořadí, a zároveň ji bez zákonné opory zařadila na konec pořadí v seznamu insolvenčních správců určovaných pro insolvenční řízení vedených v obvodu Krajského soudu v Ostravě. Žalovaná je orgánem státní správy a napadený akt je činností předsedkyně soudu coby orgánu státní správy soudů. Napadené opatření považuje žalobkyně za trvající nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s., kterým byla přímo zkrácena na svých právech. V té souvislosti odkázala na usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 4. 2016, sp. zn. II. ÚS 3234/15. Podle žalobkyně žalovaná uplatňovala výjimku z pravidel pro určování insolvenčních správců podle § 25 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 294/2013 Sb. v takové míře, že ji povznesla na pravidlo, a to s odůvodněním spočívajícím v zajištění rovnoměrného zatížení insolvenčních správců. Napadené opatření je odůvodněno formálně a nepravdivě a žalovaná jím porušila zákaz libovůle a překročila svou pravomoc. Žalovaná se rovněž dopustila nepřípustné diskriminace vůči žalobkyni jako insolvenčnímu správci nesídlícímu v obvodu Krajského soudu v Ostravě. Žalovaná tím rovněž omezila žalobkyni v přístupu k veřejné funkci a omezila její právo podnikat. Žalovaná ve svém vyjádření k žalobě uvedla, že napadené opatření žádným způsobem nezasahuje do veřejných subjektivních práv žalobkyně. Názory obsažené v žalobkyní citovaném usnesení Ústavního soudu nebyly zaujaty plénem a jsou v rozporu s dosavadní judikaturou Ústavního soudu co do rozsahu práv insolvenčního správce, jejíž některé závěry žalovaná ve svém vyjádření cituje. Žalovaná odkázala rovněž na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které rozvrh práce nemá žádné negativní dopady na soudce a nijak se nepromítá do jeho právní sféry. Tyto závěry jsou plně přenositelné i na postavení insolvenčního správce. Napadené opatření nesměřovalo vůči žalobkyni a nemohlo zasáhnout její práva. Vzhledem k tomu nemůže být žalobkyně úspěšná s jakoukoli žalobou před správními soudy, ať už by opaření bylo posouzeno jako rozhodnutí, zásah nebo opatření obecné povahy. Dále uvedla, že napadené opatření je dle jejího názoru rozhodnutím v materiálním smyslu a žalobkyně tak zvolila nepřiléhavý žalobní typ. Jedná-li se o rozhodnutí, je to rozhodnutí předběžné povahy, které je ze soudního přezkumu podle § 70 písm. b) s. ř. s. vyloučeno. Pro případ, že by soud napadené opatření posoudil jako zásah, považuje žalovaná napadené opatření za zákonné, což následně rozsáhle odůvodňuje. Navrhla proto odmítnutí, popřípadě zamítnutí žaloby. Krajský soud v Praze žalobu odmítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Podle § 2 s. ř. s. poskytují soudy „ve správním soudnictví ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon“. Podle § 4 s. ř. s. soudy ve správním soudnictví rozhodují o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu, o ochraně proti nečinnosti správního orgánu, o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu, kompetenčních žalobách, ve věcech volebních a ve věcech místního a krajského referenda, ve věcech politických stran a politických hnutí, o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí pro rozpor se zákonem. Rovněž rozhodují o návrhu na zrušení služebního předpisu (§ 101e a 101f s. ř. s.). Podle § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je správním orgánem orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Z napadeného opatření vyplývá, že žalovaná podle § 25 insolvenčního zákona ve věci dlužníka L. D. určila insolvenčním správcem Mgr. Ing. Petru Hamplovou, Ph.D., a tento postup odůvodnila zajištěním rovnoměrného zatížení insolvenčních správců. Z téhož důvodu byla žalobkyně napadeným opatřením zařazena na konec pořadí. Podle § 25 odst. 2 insolvenčního zákona ustanoví insolvenční soud insolvenčním správcem osobu, kterou určí předseda insolvenčního soudu podle pořadí určeného dnem zápisu jejího sídla nebo provozovny do příslušné části seznamu insolvenčních správců, nejde-li o případ podle § 25 odst. 1 insolvenčního zákona. Podle § 25 odst. 5 insolvenčního zákona, nelze-li ustanovit osobu insolvenčního správce postupem podle § 25 odst. 2 insolvenčního zákona nebo je-li to nezbytné se zřetelem k dosavadnímu stavu insolvenčního řízení, k osobě dlužníka a k jeho majetkovým poměrům, jakož i k odborné způsobilosti insolvenčního správce, jeho dosavadní činnosti a k jeho zatížení, může předseda insolvenčního soudu určit insolvenčního správce mimo stanovené pořadí; takový postup vždy odůvodní. Zdejší soud se při zkoumání existence podmínek řízení zabýval argumentací obsaženou v usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 4. 2016, na které odkazuje žalobkyně. Tímto usnesením Ústavní soud odmítl v obdobné věci ústavní stížnost žalobkyně s odůvodněním, že „stěžovatelce – před podáním ústavní stížnosti – musí být dána možnost obrany základních práv formou správní žaloby ve správním soudnictví“, že „není důvod, aby se tvrzeným zásahem do stěžovatelčiných práv – při šetření principu subsidiarity – před podáním ústavní stížnosti nezabývaly správní soudy na základě stěžovatelčiny správní žaloby podané ve smyslu ustanovení § 82 a násl. [s. ř. s.]“, a že „nic nebrání správním soudům, aby předmětné opatření případně považovaly za úkon, resp. ‚rozhodnutí‘ správního orgánu podle § 65 odst. 1 [s. ř. s.]“ (body 7, 11 a 12 usnesení). Tyto závěry však byly později popřeny v nálezu Ústavního soudu ze dne 6. 9. 2016, sp. zn. IV. ÚS 3141/15. V něm Ústavní soud dospěl k závěru, že opatření vydané předsedou soudu podle § 25 odst. 5 insolvenčního zákona „nepředstavuje standardní úkon realizovaný v rámci výkonu státní správy soudnictví“, nýbrž že se jedná o „úkon hybridní povahy, který sice má základ v realizaci administrativních pravomocí předsedy soudu, současně je ovšem nedílnou součástí insolvenčního řízení jako probíhajícího (živého) soudního řízení“ (bod 10 nálezu). Podle Ústavního soudu se obrana proti opatření předsedy soudu podle § 25 odst. 5 insolvenčního zákona ve správním soudnictví „jeví jako koncepčně nevhodná a po faktické stránce spíše iluzorní“ (bod 12 nálezu). Pro posouzení existence pravomoci zdejšího soudu v projednávané věci tak jsou určující závěry, ke kterým Ústavní soud v citovaném nálezu dospěl. Ústavní soud totiž dále uvedl: „Pokud by se měla systémově přezkoumávat opatření podle § 25 odst. 5 insolvenčního zákona ve správním soudnictví, bylo by to nejen problematické z pohledu vymezení pravomocí a faktického vstupu správních soudů do insolvenčního řízení, ale v řadě případů by to znamenalo další neúměrné prodlužování často již tak zdlouhavého insolvenčního řízení a prostor pro obstrukce (zejména v případě přiznání odkladného účinku žaloby proti opatření) - to jistě nebylo úmyslem zákonodárce. Ústavní soud proto uzavírá, že proti opatření nejsou přípustné další opravné prostředky, a lze se proti němu proto v krajních případech bránit přímo ústavní stížností.“ (bod 13 nálezu). V otázce povahy opatření vydávaných předsedou soudu podle § 25 odst. 5 insolvenčního zákona, kterým je i napadené opatření, a otázce možností jeho soudního přezkumu tak Ústavní soud dospěl v různých případech k odlišným závěrům. Určujícími pro úvahy zdejšího soudu však byly posledně uvedené závěry obsažené v odůvodnění výše citovaného nálezu. Dříve uvedené usnesení sice bylo vydáno ve věci ústavní stížnosti žalobkyně, ale ve věci jiného opatření předsedy soudu a chybí tak totožnost věci. Navíc, a to je podle zdejšího soudu klíčové, na druhém místě uvedené rozhodnutí Ústavního soudu má povahu nálezu, nikoliv pouhého usnesení o odmítnutí ústavní stížnosti. Z judikatury Ústavního soudu přitom vyplývá, že „precedenční síla kteréhokoliv nálezu převažuje nad silou usnesení“ (nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, bod 88). Ostatně sama žalobkyně v replice správně poukazuje na to, že právní názory usnesení nejsou závazné ani pro samotný Ústavní soud. Žalobkyně se proti napadenému opatření brání formou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Pro posouzení otázky existence pravomoci zdejšího soudu je přitom nerozhodné, zda napadené opatření považovat za zásah, jak tvrdí žalobkyně, rozhodnutí, jak tvrdí žalovaná, či opatření obecné povahy, neboť napadené opatření nemůže spadat pod žádnou z uvedených forem činnosti veřejné správy. Ze závěrů Ústavního soudu obsažených v nálezu ze dne 6. 9. 2016 vyplývá, že opatření vydaná podle § 25 odst. 5 insolvenčního zákona nespadají pod „ryzí“ výkon státní správy předsedou soudu, ale jsou natolik spojena s probíhajícím insolvenčním řízením, že se jedná o akt hybridní povahy. Tato jeho „správně-soudní“ povaha tedy znemožňuje považovat jej za jakýkoliv z uvedených úkonů, proti kterým je přípustná žaloba ve správním soudnictví, neboť tato opatření nejsou vydávána „v oblasti veřejné správy“. Při vydávání opatření podle § 25 odst. 5 insolvenčního zákona proto předsedu soudu nelze považovat za správní orgán, neboť při této činnosti nenaplňuje definiční znaky, kterými správní orgán vymezuje § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nemůže se proto jednat ani o zásah ve smyslu § 82 s. ř. s., neboť ten může provést pouze správní orgán. Ochranu ve správním soudnictví proti napadenému opatření však nemůže žalobkyni poskytnout ani jiný žalobní (návrhový) typ. Z výše uvedených důvodů proto soud dospěl k závěru, že napadené opatření nelze přezkoumat ve správním soudnictví, neboť jeho přezkum vybočuje z rámce pravomoci soudů ve správním soudnictví. Pro nedostatek pravomoci zdejšího soudu k přezkumu napadeného opatření nejsou splněny podmínky řízení, přičemž tento nedostatek je neodstranitelný. Z tohoto důvodu soud žalobu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.

decision_1036.txt

k § 17 odst. 1 soudního řádu správního I. Pravomoc rozšířeného senátu ve vztahu k právnímu názoru, k němuž se již vyslovil (§ 17 odst. 1 s. ř. s.), může být dána jen tehdy, ponechal-li určitou otázku nerozhodnutou, umožňují-li závěry rozšířeného senátu v určité otázce vícero možných výkladů, eventuálně je-li pochybné, nakolik tyto závěry obstojí s ohledem na relevantní legislativní změny související právní úpravy. Pravomoc je dána i tehdy, existuje-li skutečný rozpor v samotné judikatuře rozšířeného senátu, aniž by se rozšířený senát v pozdějším rozhodnutí s tímto rozporem nějak vyrovnal (např. by vysvětlil, že dosavadní právní názor je modifikován či upřesněn, event. nahrazen právním názorem novým). Naproti tomu pravomoc dána není, pokud se rozhodující senáty od právního názoru rozšířeného senátu svévolně nebo nevědomky odchýlily, třebas i opakovaně. II. Vyslovení právního názoru v předchozím rozhodnutí rozšířeného senátu nevytváří překážku tomu, aby mu byla rozhodujícím senátem postoupena věc s návrhem na změnu doposud zastávaného právního názoru. S ohledem na zásadní význam stability judikatury rozšířeného senátu (§ 17 odst. 1 s. ř. s.) však není přípustné, aby rozhodující senát předkládal návrh na změnu judikatury rozšířeného senátu, který by podpořil jen prostým nesouhlasem s touto judikaturou, aniž by předložil konkurující argumentaci, resp. toliko polemizoval s otázkami, s nimiž se však již rozšířený senát v dřívější judikatuře vypořádal. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2017, čj. 1 As 72/2016-48) Prejudikatura: č. 1546/2008 Sb. NSS, č. 2055/2010 Sb. NSS, č. 2288/2011 Sb. NSS a č. 3268/2015 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 54/2007 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 4/06). Věc: Tomáš J. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje o spáchání přestupku, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce byl rozhodnutím Městského úřadu v Klatovech ze dne 8. 9. 2014 shledán vinným ze spáchání přestupku tím, že mj. porušil § 5 odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změně některých zákonů (zákon o silničním provozu), dle kterého řidič je kromě povinností uvedených v § 4 dále povinen užít vozidlo, které splňuje technické podmínky stanovené zvláštním právním předpisem. Zvláštními právními předpisy pak jsou zejména zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), a vyhláška č. 341/2002 Sb., o schvalování technické způsobilosti a o technických podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích. V řízení je nesporné, že jeden z výroků správního rozhodnutí prvního stupně obsahoval skutkovou větu a odkaz na porušený § 5 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu, aniž by však obsahoval i ustanovení zvláštního právního předpisu, na které § 5 odst. 1 písm. a) odkazuje. To bylo rozvedeno teprve v odůvodnění rozhodnutí. Proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 15. 2. 2016, čj. 17 A 5/2015-42, podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. V ní krom dalších námitek mj. tvrdí, že soud měl zrušit rozhodnutí žalovaného ex offo, neboť ve výroku není obsažena norma, na kterou odkazuje § 5 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu. Žalovaný ve vyjádření mj. poukázal na dvě protichůdná rozhodnutí NSS, která se týkají požadavku na zákonné vymezení výroku rozhodnutí u přestupků spočívajících v technických závadách vozidla [§ 5 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu]. Jedná se o rozsudky ze dne 4. 2. 2016, čj. 7 As 304/2015-40, a ze dne 21. 4. 2016, čj. 9 As 263/2015-34. Navrhl danou věc předložit rozšířenému senátu za účelem sjednocení judikatury, a dále kasační stížnost zamítnout. První senát zjistil, že Nejvyšší správní soud vydal dvě rozhodnutí týkající se uvedené otázky, která jsou ve vzájemném rozporu. Dle rozsudku čj. 9 As 263/2015-34 je nutné, aby výrok správního rozhodnutí obsahoval i ustanovení zvláštních právních předpisů, na která odkazují ustanovení uvedená ve výroku, nikoli pouze ustanovení odkazující. Naopak dle rozsudku čj. 7 As 304/2015-40 postačí, jsou-li odkazovaná ustanovení zvláštních právních předpisů uvedena alespoň v odůvodnění. První senát současně objevil rozpor i v související otázce, a to, o jaký druh vady rozhodnutí (nepřezkoumatelnost nebo nezákonnost) by se mohlo jednat v případě, že by výrok neobsahoval i odkazovaná ustanovení zvláštního právního předpisu. Zodpovězení i této otázky je zásadní pro následný soudní přezkum. Je tomu tak z důvodu, že námitku vady výroku vznesl stěžovatel až v kasační stížnosti. V případě, že by se jednalo o nezákonnost, ke které se přihlíží jen k námitce účastníka, nebyla by námitka vady výroku v kasační stížnosti přípustná, neboť toto nebylo namítáno již ve správní žalobě. Podle usnesení rozšířeného senátu čj. 2 As 34/2006-73 neuvede-li správní orgán předepsané náležitosti do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]; správní soud zruší takové rozhodnutí k námitce žalobce. Naopak v usnesení čj. 8 As 141/2012-57 rozšířený senát dovodil, že nedostatky výroku zakládají nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Proto položil první senát rozšířenému senátu následující dvě otázky: I. Je nezbytné, aby výrok rozhodnutí o správním deliktu obsahoval spolu s přesným popisem skutku znění všech ustanovení právního předpisu, kterých bylo použito pro posouzení viny a uložení sankce, včetně znění ustanovení zvláštních právních předpisů, na která odkazuje některé z použitých ustanovení obecné právní úpravy a jejichž porušení zakládá odpovědnost za tento delikt? II. Nedostatek některé z náležitostí výroku rozhodnutí představuje jeho vadu. Jedná se o nepřezkoumatelnost rozhodnutí, kterou má soud zkoumat z úřední povinnosti, nebo jde o nezákonnost rozhodnutí, ke které soud přihlíží jen k námitce účastníka řízení? Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vrátil věc k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Pravomoc rozšířeného senátu [11] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s., „[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“. [12] Rozšířený senát nejprve zvážil svou pravomoc v druhé otázce, kterou první senát položil, totiž zda nedostatek některé z náležitostí výroku správního rozhodnutí představuje vadu, k níž má soud přihlédnout z úřední povinnosti, anebo pouze k námitce žalobce. [13] K této otázce se rozšířený senát již opakovaně vyjádřil. První senát však dovozuje konflikt uvnitř judikatury samotného rozšířeného senátu. Ve skutečnosti je však judikatura rozšířeného senátu vnitřně jednotná a již od ledna 2008 tuto otázku jasně řeší. [14] Podle § 76 odst. 1 s. ř. s. soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem mj. „pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí [písm. a)] a pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [písm. c)]“. [15] V usnesení ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, ve věci „AQUA SERVIS“, se rozšířený senát zabýval minimální nutnou mírou specifikace výroku rozhodnutí ve věci správního deliktu. Dospěl k tomu, že neuvedení použitého ustanovení je vadou řízení, která je vždy – ovšem pouze k uplatněné námitce – důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí pro nezákonnost. Rozšířený senát vyšel z předchozí judikatury, která nedostatky ve specifikaci výroku spojila nikoliv s nepřezkoumatelností pro nesrozumitelnost [§ 76 odst. 1 písm. a)], ale s nezákonností ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.: „Nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost by bylo jen rozhodnutí neobsahující specifikaci skutku ani ve výroku ani v odůvodnění, případně za přistoupení jiných vad. Neuvede-li správní orgán náležitosti, jimiž je skutek dostatečně a nezaměnitelně identifikován, do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s]. Nakonec zbývá zhodnotit, zda taková nezákonnost je důvodem ke zrušení rozhodnutí správního orgánu soudem z moci úřední či zda se tak může stát jen k námitce žalobce. Ustanovení § 76 odst. 1 s. ř. s. upravuje postup soudu v případech, kdy soud může rozhodnutí zrušit i bez nařízení jednání - z toho lze dovodit jen to, že případy tam uvedené jsou důvodem ke zrušení správního rozhodnutí. Výslovně předpokládá postup z moci úřední - tj. bez návrhu - pouze v případě nicotnosti rozhodnutí, kterou lze vyslovit podle odst. 2 cit. ustanovení. Z povahy vady pak postup z moci úřední přichází v úvahu i u vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to proto, že nepřezkoumatelnost brání zpravidla věcnému přezkumu a posouzení důvodnosti žalobních námitek. U vad podřazených pod ust. § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. se jedná o vady skutkového stavu - v daném případě tedy jeho užití nepřichází v úvahu. Ustanovení § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. umožňuje zrušení rozhodnutí správního orgánu bez jednání v případě, že došlo k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci, což je posuzovaný případ nedostatků identifikace skutku v rozhodnutí o jiném správním deliktu. Jde o nezákonnost, k níž přihlíží soud jen k námitce, jak již dříve vyslovil rozšířený senát v rozsudku ze dne 23. 10. 2007, sp. zn. 9 Afs 86/2007 [...]. Nelze opomíjet, že správní soudnictví stojí na zásadě dispoziční, pokud z ní zákon výslovně nestanoví výjimky. V případě nezákonnosti podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. tomu však tak není. [...] Rozšířený senát tak přisvědčil názoru předkládajícího druhého senátu o procesních důsledcích zjištěné vady výrokové části rozhodnutí o správním deliktu spočívající ve výše popsaných nedostatečných skutkových a právních náležitostech či dokonce jejich absenci a tedy shledal důvody pro odklon od názoru vyjádřeného v citovaném rozhodnutí třetího senátu. Uzavřel tedy, že zjistí-li soud k námitce účastníka řízení existenci vady řádné identifikace skutku v rozhodnutí o jiném správním deliktu, správní rozhodnutí z tohoto důvodu zruší.“ [16] Právě uvedené závěry rozšířený senát dále rozvinul v usnesení ze dne 8. 3. 2011, čj. 7 Azs 79/2009-84, č. 2288/2011 Sb. NSS. Vysvětlil, že § 76 odst. 1 s. ř. s. stanoví podmínky, za nichž soud není povinen nařídit jednání. Důvodem je nadbytečnost a neekonomičnost jednání, neboť ze spisu či z rozhodnutí je dostatečně zřejmé, že procesní postup či rozhodnutí správního orgánu jsou natolik vadné, že rozhodnutí musí být zrušeno. Neznamená to ovšem, že soud je k této úvaze oprávněn bez ohledu na žalobní námitky. Ustanovení § 76 odst. 1 s. ř. s. totiž není výjimkou z dispoziční zásady. Rozšířený senát citoval závěry z usnesení ve věci AQUA SERVIS, které dále vysvětluje: „15. [...] Výklad [provedený v usnesení ve věci AQUA SERVIS] není oporou názoru, že k vadám podle § 76 odst. 1 s. ř. s. přihlíží soud vždy z moci úřední, jak dovodil první senát [v rozsudku, který byl napaden ve věci sp. zn. 7 Azs 79/2009]. Soud tak sice může učinit, ale jen za určitých podmínek. Těmi jsou právě případy, kdy rozhodnutí vůbec není schopno přezkumu z hlediska žalobních námitek. Tato vadnost a nemožnost podrobit rozhodnutí zkoumání musí být zjevná buď ze spisu (či z jeho absence), nebo z rozhodnutí samého, pokud bude postrádat srozumitelnost či důvody v takové míře, že vylučuje zkoumání důvodnosti žaloby, anebo ji soud sezná na základě jiných rozhodných skutečností, jež se dostanou do jeho sféry. 16. Směřují-li tedy žalobní námitky proti vadám podřaditelným ustanovení § 76 odst. 1 s. ř. s., soud podle tohoto ustanovení rozhodnutí zruší bez jednání. V takovém případě není projednání třeba a je nadbytečné zjišťovat souhlas účastníků s rozhodnutím bez jednání. Nesměřují-li však žalobní námitky proti takovým objektivně existujícím vadám, může tak soud učinit, pouze pokud vady brání přezkumu v mezích žalobních bodů, jinak by dispoziční zásada ztrácela smysl. [...] Zrušení rozhodnutí bez ohledu na žalobní námitky je ve všech těchto případech pouhým důsledkem toho, že vady jsou takového charakteru, že vylučují jiný postup a rozhodnutí soudu.“ [17] Z této judikatury tedy plyne následující. Relevantní nedostatek výroku rozhodnutí ve věci správního trestání zásadně představuje vadu ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé). Ve výjimečných případech pak může nedostatek výroku rozhodnutí založit vadu nepřezkoumatelnosti [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], kterou podle okolností musí soud zvednout i bez námitky. Soud totiž s ohledem na deficity správního rozhodnutí není s to vůbec přezkoumat rozhodnutí věcně, typicky proto, že nedostatek výroku nebyl zhojen dostatečným způsobem ani v odůvodnění správního rozhodnutí, odůvodnění je v rozporu s výrokem (přičemž tento rozpor nebude odstranitelný ani výkladem), event. pro naprostou nesrozumitelnost nebo vnitřní rozpornost výroku (srov. např. rozsudky NSS ze dne 13. 10. 2010, čj. 1 As 16/2010-105, body [28]-[29], ze dne 20. 12. 2012, čj. 1 Afs 67/2012-48, ve věci „EY INVESTMENTS“, body [23]-[25], a ze dne 15. 10. 2015, čj. 7 As 196/2015-25, ve věci „Krajská zdravotní“). [18] První senát dovozuje rozpor z usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 7. 2015, čj. 8 As 141/2012-57, č. 3268/2015 Sb. NSS, ve věci „CET 21“. Zde rozšířený senát dospěl k závěru, že „[p]ovinnost uvést ve výrokové části rozhodnutí správního orgánu právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno (§ 68 odst. 2 správního řádu), je splněna i tehdy, když je příslušné ustanovení právního předpisu uvedeno v tzv. návětí (záhlaví) rozhodnutí, které je třeba pokládat za součást výrokové části rozhodnutí“. V bodu [18] rozšířený senát pro pořádek podotkl: „Je však nutné zdůraznit, že takovýto postup správního orgánu nesmí mít za následek, že by z jeho rozhodnutí nebylo jednoznačně seznatelné, jaký byl předmět řízení před správním orgánem, jakým způsobem o něm bylo rozhodnuto a podle jakých právních ustanovení. Pokud by tomu tak bylo (např. jednotlivé dílčí podčásti výrokové části rozhodnutí by byly ve vzájemném nesouladu, případně by byly příliš obecné až bezobsažné), pak by to vedlo k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí.“ [19] Rozšířený senát ve věci CET 21 rozhodně nesměřoval k modifikaci celé dosavadní ustálené judikatury, tím méně pak k jejímu popření. I podle dřívější judikatury může určitá hrubá vada výroku vést až k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí, která brání jeho obsahovému přezkumu správním soudem (viz shrnutí v bodu [17] shora). Obiter dictum v bodu 18 usnesení ve věci CET 21 nelze vytrhávat z kontextu celé tam řešené věci. Rozšířený senát dospěl k širokému výkladu výrokové části rozhodnutí. Takto široký výklad nicméně zvyšuje možnost vnitřní kontradiktornosti rozhodnutí. Proto je bod 18 nutno číst jako apel na správní orgány, aby výrokovou část formulovaly srozumitelně a aby se při této formulaci vyvarovaly vnitřních rozporů. V extrémním případě totiž tyto nedostatky mohou vést až k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí. [20] Pravomoc rozšířeného senátu ve vztahu k právnímu názoru, k němuž se již vyslovil, může být dána jen tehdy, ponechal-li určitou otázku nerozhodnutou, umožňují-li závěry rozšířeného senátu v určité otázce vícero možných výkladů, eventuálně je-li pochybné, nakolik tyto závěry obstojí s ohledem na relevantní legislativní změny související právní úpravy. Pravomoc je dána i tehdy, existuje-li skutečný rozpor v samotné judikatuře rozšířeného senátu, aniž by se rozšířený senát v pozdějším rozhodnutí s tímto rozporem nějak vyrovnal (např. by vysvětlil, že dosavadní právní názor je modifikován či upřesněn, event. nahrazen právním názorem novým). Naproti tomu pravomoc dána není, pokud se rozhodující senáty od právního názoru rozšířeného senátu svévolně nebo nevědomky odchýlily, třebas i opakovaně. [21] Rozšířený senát připouští, že k druhé otázce může existovat dílem odlišná rozhodovací praxe senátů NSS (první senát některé izolované příklady zmiňuje). Ani tyto dílčí rozpory ovšem pravomoc rozšířeného senátu nezaloží. Rozšířený senát totiž již svůj právní názor k druhé otázce jasně vyjádřil. Pokud senáty NSS nevezmou při rozhodování v úvahu právní závěr rozšířeného senátu, který na rozhodování v dané věci dopadá, jedná se o exces proti povinnosti respektovat rozhodnutí rozšířeného senátu (§ 17 odst. 1 s. ř. s. a contrario). Takové pochybení, byť třebas i opakované, však bez dalšího nezakládá konflikt judikatury, a tím pádem ani povinnost dalšího senátu předložit věc k posouzení rozšířenému senátu, aplikuje-li senát právní závěr vyjádřený v rozhodnutí rozšířeného senátu (shodně již rozsudek ze dne 29. 9. 2010, čj. 1 As 77/2010-95). [22] Ústavnost právě uvedeného výkladu § 17 odst. 1 s. ř. s. nedávno potvrdil též Ústavní soud: „Při přísném trvání na požadavku věc předložit ke sjednocení by takový rozpor bez dalšího vedl k povinnosti kterékoliv dalšího rozhodujícího senátu předložit věc opět ke sjednocení [nemohl by totiž ve věci sám rozhodnout, aniž by se odchýlil od již dříve vyjádřeného právního názoru buď sjednocujícího tělesa, anebo (malého) soudního senátu]. Je zřejmé, že takový postup by byl ryze formální tam, kde nerespektování názoru rozšířeného či velkého senátu bylo způsobeno např. opomenutím či zjevným nepochopením ze strany rozhodujícího malého senátu. Řízení před sjednocujícím tělesem totiž nepřináší pouze výnosy (předvídatelnost a bezrozpornost rozhodování), ale též nezanedbatelné náklady (prodloužení délky řízení, zvýšené využití omezených personálních zdrojů). Z toho důvodu Ústavní soud považuje za ústavně přijatelné, pokud se v naznačených případech rozhodující senát přímo přikloní k rozhodnutí sjednocujícího tělesa a nepředloží věc opětovně k formálnímu sjednocení, přestože tuto výjimku procesní řády výslovně nepředvídají. Prosté opomenutí či zjevné nepochopení by v této souvislosti nemělo být bez dalšího považováno za nový judikatorní rozpor“ (nález ze dne 14. 3. 2016, sp. zn. I. ÚS 2866/15, ve věci Office Park Šantovka, bod 20). [23] Pravomoc rozšířeného senátu není dána ani tím, že první senát má na nyní popsanou otázku opačný názor a všechny možné nedostatky vady výroku paušálně podřazuje pod § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Sám totiž nesnáší pro překonání ustálené judikatury rozšířeného senátu žádné argumenty (což je dáno tím, že má mylně za to, že v dané otázce již beztak panuje judikatorní rozkol). Proto postačí jen odkázat na judikaturu uvedenou v bodech [15] až [17] shora. [24] Rozšířený senát připomíná, že ani jeho vlastní judikatura není nezměnitelná. Vyslovení právního názoru v jeho předchozím rozhodnutí nevytváří překážku tomu, aby mu byla rozhodujícím senátem postoupena věc s návrhem na změnu doposud zastávaného právního názoru (shodně usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 2. 2010, čj. 7 Afs 20/2007-73, č. 2055/2010 Sb. NSS, ve věci „VOP 014“, bod [13]). Rozšířený senát si uvědomuje zásadní význam stability a spolehlivosti své judikatury, proto k její změně přistupuje jen z důvodů mimořádně závažných a přesvědčivých (věc VOP 014, bod [13]). Není proto přípustné, aby senát tohoto soudu předkládal návrh na změnu judikatury rozšířeného senátu, který by podpořil jen prostým nesouhlasem s touto judikaturou, aniž by předložil konkurující argumentaci, resp. toliko polemizoval s otázkami, s nimiž se však již rozšířený senát v dřívější judikatuře vypořádal. [25] Ve druhé otázce tedy není dán žádný judikatorní rozpor, který by založil kompetenci rozšířeného senátu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. [26] Není-li dána pravomoc rozšířeného senátu v otázce druhé, má to přímý dopad na posouzení pravomoci rozhodnout otázku prvou. V nynější věci je nesporné, že absence odkazu na ustanovení zvláštních právních předpisů, na která odkazují použitá ustanovení obecné právní úpravy, nebyla v žalobě zmíněna. Současně první senát sám připouští, že odkazovaná ustanovení jsou rozvedena v odůvodnění správního rozhodnutí. V takovémto případě se ve smyslu shora podané judikatury nemůže jednat o vadu nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, která brání meritornímu přezkumu napadeného správního rozhodnutí [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. I kdyby šlo o vadu (kteroužto otázku nyní rozšířený senát neposuzuje), mohlo by se jednat maximálně o vadu podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., která měla být řádně a včas v žalobním bodu uplatněna. Proto je nyní kasační námitka v tomto rozsahu nepřípustná (§ 104 odst. 4 s. ř. s.). [27] Rozšířený senát tedy nemůže prvou otázku řešit. V jeho pravomoci totiž není tvorba akademického rozhodnutí, o kterém předem ví, že nebude prvním senátem v nynější věci jakkoliv využito (srov. k tomu též nález ze dne 20. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 4/06, N 54/44 SbNU 665, č. 54/2007 Sb. ÚS, ve věci Slovenské důchody V, bod [19]).

decision_1037.txt

k § 17 odst. 1 soudního řádu správního Pravomoc rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. není dána, pokud předložená právní otázka byla autoritativně vyřešena opakovanými konzistentními nálezy Ústavního soudu, které byly pouze v ojedinělých rozhodnutích Nejvyššího správního soudu opomenuty, aniž by názor odlišný od názoru Ústavního soudu byl blíže odůvodněn. Rozšířený senát by mohl o takové otázce rozhodovat pouze za předpokladu, že by se postupující senát hodlal odchýlit od rozhodnutí Nejvyššího správního soudu souladných s názorem Ústavního soudu, což by ovšem musel výslovně vyjádřit v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu a svůj názor by musel podpořit závažnými argumenty vyvracejícími názor zaujatý Ústavním soudem. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2.2.2017, čj. 5 As 140/2014-76) Prejudikatura: č. 1723/2008 Sb. NSS, č. 1833/2009 Sb. NSS, č. 1948/2009 Sb. NSS, č. 2230/2011 Sb. NSS a č. 2370/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 2/2008 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 268/06), č. 44/2011 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 2942/10), č. 164/2011 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 3608/10) a č. 184/2011 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 263/11). Věc: Jaroslav H. proti Krajskému úřadu Zlínského kraje, za účasti 1) Josefa F., 2) Ing. Petra L. a 3) Anny D., o existenci veřejně přístupné účelové komunikace. Na základě žádosti osoby zúčastněné na řízení č. 1) určil Obecní úřad Hutisko - Solanec (správní orgán I. stupně) podle § 142 odst. 1 správního řádu rozhodnutím ze dne 5. 12. 2011, že na pozemku žalobce existuje veřejně přístupná účelová komunikace. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 6. 4. 2012 zamítl. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Ostravě, kterou krajský soud rozsudkem ze dne 27. 6. 2014, čj. 22 A 108/2012-84, zamítl. Shledal totiž, že ve správním řízení byly zjištěny podmínky pro existenci účelové komunikace dle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích: existence cesty v terénu a její užitelnost dopravními vozidly a dále to, že cesta slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Dalším definičním znakem veřejně přístupné účelové komunikace je podle ustálené judikatury souhlas jejího vlastníka s veřejným užíváním cesty udělený v minulosti, byť konkludentně. Z výpovědí svědků v řízení před správními orgány krajský soud ověřil, že právní předchůdci žalobce konkludentně vyjádřili souhlas s užíváním komunikace. K otázce nezbytnosti komunikační potřeby krajský soud konstatoval, s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99, č. 2370/2011 Sb. NSS, že při nesporném prokázání souhlasu s veřejným užíváním účelové komunikace je nadbytečné tuto podmínku zkoumat. Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Napadal závěr krajského soudu o konkludentně uděleném souhlasu jeho právních předchůdců s veřejným užíváním cesty. Stěžovatel dále poukazoval na konkrétní jiné možnosti přístupu k sousedním nemovitostem, které jsou reálné a využitelné. Podmínka nutné komunikační potřeby tedy není v projednávané věci naplněna. Pátý senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc přidělena, dospěl k závěru, že pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je zásadní zodpovězení otázky, zda je při zkoumání existence veřejně přístupné účelové komunikace nezbytné posoudit nutnost komunikační potřeby i v případě, že byl dán souhlas vlastníka, respektive jeho právních předchůdců, s obecným užíváním cesty. Krajský soud s odkazem na citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 44/2011-99 dovozoval, že při nesporném prokázání souhlasu s veřejným užíváním účelové komunikace je nadbytečné otázku nutné komunikační potřeby zkoumat. Stěžovatel se naproti tomu domáhá posouzení alternativní možnosti přístupu k sousedním nemovitostem. Při předběžném posouzení této otázky pátý senát zjistil, že na ni existují v judikatuře Nejvyššího správního soudu rozdílné odpovědi. Většina rozhodnutí, která se k této problematice vyjadřují, vychází z názoru, že pro rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové komunikace musí být kumulativně naplněn jak znak v minulosti alespoň konkludentně vyjádřeného souhlasu vlastníka pozemku s veřejným užíváním, tak znak nutné komunikační potřeby (tj. nemožnosti jiného přiměřeného přístupu k nemovitostem, jež mají být cestou dopravně napojeny na komunikační síť). Již v rozsudku ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64, Nejvyšší správní soud konstatoval, vycházeje přitom z judikatury prvorepublikového Nejvyššího správního soudu: „Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak, že pozemek byl věnován buď výslovným projevem, nebo z konkludentních činů vlastníka byl k obecnému užívání určen, a dále především z toho, že toto užívání slouží k trvalému uspokojení nutné komunikační potřeby. (Boh A 10017/32). Není proto v této souvislosti rozhodné, jak byl pozemek v pozemkových knihách, popř. v ostatních listinách označován.“ V rozsudku ze dne 26. 6. 2008, čj. 6 As 80/2006-105, Nejvyšší správní soud dovodil, že „podmínkou jednoznačného závěru o tom, že se na určitých pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, musí být prokázání toho, že vlastník příslušného pozemku či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu lze přihlížet, souhlasil s takovýmto omezením svého vlastnického práva, a že je v daném případě splněna podmínka komunikační nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa přístupu, a kde tento přístup zjevně není upraven soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem)“. Stejný názor byl vyjádřen dále v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009-66, č. 2012/2010 Sb. NSS, ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS, ze dne 7. 4. 2011, čj. 2 As 84/2010-128, ze dne 9. 1. 2013, čj. 8 As 19/2012-42, ze dne 10. 3. 2016, čj. 7 As 252/2015-25, a ze dne 28. 1. 2016, čj. 10 As 242/2014-29. Na druhou stranu existuje i menšinová judikatura, která zastává odlišný názor, a to, že v případě zjištění v minulosti uděleného souhlasu vlastníka pozemku (jeho právního předchůdce) s veřejným užíváním cesty již při rozhodování o existenci veřejně přístupné účelové komunikace není zapotřebí zkoumat znak komunikační potřeby. V citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu, čj. 2 As 44/2011-99, o nějž se opírá i rozhodnutí krajského soudu v této věci, Nejvyšší správní soud uvedl: „[27] Na základě uvedené judikatury, která je východiskem i pro současnou rozhodovací činnost soudů (za všechny např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64) lze obecně vymezit následující základní modelové situace vzniku (existence) účelových pozemních komunikací, které naplňují znaky vymezené v § 7 odst. 1 větě první zákona o pozemních komunikacích: 1) účelová pozemní komunikace byla zřízena vlastníkem pozemku, případně vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil, 2) účelová pozemní komunikace vznikla a existuje bez toho, aby s tím vlastník pozemku vyslovil souhlas. [28] K tomu nutno podotknout, že souhlas předchozího vlastníka pozemku se zřízením účelové komunikace v zásadě přechází na vlastníka pozdějšího; jeho souhlasu tedy není třeba (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, čj. 22 Cdo 1173/2005). V obecné rovině se k tomuto závěru, který ‚jistě platí tam, kde dochází k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno‘, přiklonil i Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06. Předmětem zkoumání v každém konkrétním případě nicméně bude, zda byl skutečně souhlas vlastníka udělen (k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60). Rovněž je nutné rozlišovat situace, které budou představovat výjimku z tohoto pravidla (viz naposled uvedený nález Ústavního soudu, kde se jednalo o nabytí vlastnického práva k pozemku od veřejnoprávní korporace v restituci). Přitom by mělo platit, že v případě pochybností o existenci souhlasu je třeba rozhodnout ve prospěch vlastníka. [29] V prvním případě nic nebrání tomu, aby se společně se vznikem či zřízením účelové pozemní komunikace aktivoval režim jejího obecného užívání. Za této situace je v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí nadbytečné zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu – vlastník fakticky ‚věnoval‘ tuto komunikaci do veřejného užívání.“ Tyto závěry pak Nejvyšší správní soud zopakoval v rozsudku ze dne 9. 11. 2011, čj. 9 As 55/2011-141, ze dne 25. 9. 2014, čj. 7 As 68/2014-87, a ze dne 20. 12. 2013, čj. 7 As 94/2013-37. Pátý senát měl tedy v nyní posuzované věci za to, že není oprávněn ve věci sám rozhodnout, neboť ať by se přiklonil ke kterémukoli z dosud vyslovených názorů, odchýlil by se zároveň od právního názoru již vysloveného v jiných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu. Proto věc postoupil rozšířenému senátu. Rozšířený senát rozhodl, že v dané věci není dána jeho pravomoc ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s., a věc vrátil pátému senátu bez věcného rozhodnutí k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem [15] Rozšířený senát nejprve zvážil, zda má pravomoc rozhodnout spornou právní otázku. [16] Rozšířený senát se ztotožňuje s názorem pátého senátu, že v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu existují dva názorové proudy ohledně otázky, zda je v řízení o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace při zjištění, že v minulosti byl dán souhlas vlastníka pozemku s obecným užíváním cesty na jeho pozemku, nezbytné zkoumat zároveň i to, zda je dána komunikační potřeba. Většinový proud zastává názor, že pro deklarování existence účelové komunikace rozhodnutím dle § 142 správního řádu je nutné ověřit kumulativní naplnění obou podmínek. Naproti tomu menšinové judikatorní stanovisko, podle něhož postačuje zjištění souhlasu vlastníka, je vyjádřeno především v citovaných rozsudcích čj. 2 As 44/2011-99 (jehož právní věta publikovaná ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vyjadřuje právě tento názor) a čj. 7 As 94/2013-37. [17] Pokud by rozšířený senát na tomto zjištění ustal, musel by konstatovat, že jeho pravomoc je dána. [18] Existuje zde ovšem ustálená a zcela konzistentní judikatura Ústavního soudu, která kumulativní naplnění obou citovaných předpokladů považuje za nezbytnou podmínku pro ústavně konformní stanovení mezí výkonu vlastnických práv k pozemku v podobě zákonem stanovené povinnosti strpět obecné užívání veřejně přístupné účelové komunikace. V nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS, bod [34], Ústavní soud uvedl, že „vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům“. Tomu odpovídá i právní věta, s níž byl tento nález publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu: „Ústavně konformní omezení vlastnického práva je možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu, přičemž míra a rozsah omezení musí být proporcionální ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Tam, kde jedna z těchto podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (například zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za jeho omezení), jedná se o neústavní porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka, proto existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 citovaného zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích však toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. S ohledem na shora uvedené lze tedy konstatovat, že jeho jediný ústavně konformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.“ [19] V nálezu ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10, č. 44/2011 Sb. ÚS, se Ústavní soud k této myšlence znovu přihlásil. Konkrétně uvedl, že „v případech, v nichž zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za omezení vlastnického práva, lze je ústavně konformně omezit pouze se souhlasem vlastníka, čili existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích však toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud dovodil, že jeho jediný ústavně konformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Nadto vyslovil i podmínku potřebnosti, tj. existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům“. Rovněž v nálezech ze dne 21. 9. 2011, sp. zn. II. ÚS 3608/10, č. 164/2011 Sb. ÚS, a ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. I. ÚS 263/11, č. 184/2011 Sb. ÚS, Ústavní soud zopakoval, že deklarování cesty na pozemku jakožto účelové komunikace je možné výlučně při kumulativním splnění obou podmínek, tj. souhlasu vlastníka a komunikační potřeby. [20] Rozšířený senát v minulosti opakovaně vyslovil myšlenku, že existuje hierarchický systém judikatury při výkladu práva. Již v usnesení ze dne 11. 1. 2006, čj. 2 Afs 66/2004-53, č. 1833/2009 Sb. NSS, rozšířený senát na základě teleologického výkladu dospěl k názoru, že není dána jeho pravomoc, pokud důvodem zamýšleného odchýlení se od názoru vysloveného v předchozích rozhodnutích Nejvyššího správního soudu není přesvědčení o nesprávnosti takového názoru, nýbrž nutnost respektovat nálezy Ústavního soudu. Rozšířený senát k tomu uvedl: „Pokud by zdejší soud připustil opačný výklad, tzn. aktivaci rozšířeného senátu v případě existence ustálené judikatury Ústavního soudu odporující judikatuře Nejvyššího správního soudu, mohlo by to ve svých důsledcích znamenat dva výsledky. Buď by se rozšířený senát cítil být vázán právními závěry Ústavního soudu, respektuje jeho ústavní vymezení; anebo by setrval na právních závěrech Nejvyššího správního soudu. První řešení by znamenalo, že funkce rozšířeného senátu by byla ponížena z pozice významného sjednocovatele judikatury na pouhého formálního hlasatele názorů Ústavního soudu, což by s sebou nutně přinášelo i faktickou svázanost jeho členů při formování výsledných právních závěrů. Druhé řešení by oproti tomu sice neznamenalo snížení funkce rozšířeného senátu, nicméně představovalo by zásadní ohrožení funkčnosti soudního systému. Toto řešení je totiž pojmově založeno na možnosti vzniku odlišnosti judikatury ke stejným právním otázkám správních soudů na straně jedné a Ústavního soudu na straně druhé. Jestliže tedy první z nabízených možností činí rozhodování rozšířeného senátu veskrze zbytečným a jen formálním, představuje druhá možnost systémové riziko. Nejvyšší správní soud nicméně ve svých úvahách vycházel ze skutečnosti, že celý vnitrostátní právní řád je založen na principu vnitřního souladu a hierarchického uspořádání. Tato základní maxima musí být nazírána jako dominující hledisko při výkladu jeho jednotlivých součástí. [...] Právě v tomto kontextu vystupuje do popředí funkce Ústavního soudu, kterou je podle článku 83 Ústavy ochrana ústavnosti. Ústavní soud je tedy hlavní interpretátor ústavního pořádku a právě v tomto smyslu musí být jeho rozhodnutí závazná.“ [21] V usneseních ze dne 28. 7. 2009, čj. 2 As 35/2008-56, č. 1948/2009 Sb. NSS, a ze stejného dne čj. 8 Afs 73/2007-107, pak rozšířený senát popřel svou pravomoc rozhodnout v případech, kdy v průběhu projednávání věci před rozšířeným senátem o sporné otázce rozhodl Ústavní soud nálezem. [22] Rozšířený senát tento svůj názor dále rozpracoval v usnesení ze dne 12. 1. 2011, čj. 1 Afs 27/2009-98, č. 2230/2011 Sb. NSS. Na jedné straně zdůraznil závaznost nálezů Ústavního soudu pro rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu, a to i mimo konkrétní věci, v nichž rozhodl Ústavní soud kasačním nálezem. Na druhé straně ovšem připustil, že za určitých výjimečných okolností se od názoru zaujatého v nálezech Ústavního soudu může Nejvyšší správní soud odchýlit. V bodu [19] citovaného usnesení k tomu rozšířený senát uvedl: „Judikatura Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu připouští v ojedinělých a zcela specifických případech možnost odchýlení se od judikatury Ústavního soudu. V již zmíněném nálezu sp. zn. IV. ÚS 301/05 Ústavní soud sám vyslovil, že jeho názory nemohou být kategoricky neměnné a výjimečně je možné připustit, že obecné soudy mohou dojít k jiným ústavněprávním závěrům a uplatnit konkurující právní úvahy. Taková polemika s Ústavním soudem nemůže být bez dalšího považována za porušení článku 89 Ústavy. Odkázal na svůj předchozí nález sp. zn. III. ÚS 252/2004, podle něhož tak soud smí učinit, je-li opravdově a z vážných důvodů přesvědčen, že by nebylo správné následovat rozhodovací praxi Ústavního soudu.“ Pokud tak Nejvyšší správní soud zamýšlí rozhodnout, musí tak ovšem učinit výslovně, jednoznačně a předestřením konkurujících právních úvah. Existuje-li předchozí judikatura souladná s názorem Ústavního soudu, je nutné postupovat podle § 17 odst. 1 s. ř. s. [23] Obdobně se vyjádřil k principiální závaznosti judikatury Ústavního soudu pro rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu rozšířený senát v usnesení ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS. Jestliže rozhodl Ústavní soud nálezem o právní otázce v obdobné věci, je podle tohoto usnesení prolomena jinak přísná vázanost předchozím kasačním rozsudkem Nejvyššího správního soudu v téže věci: „Průlom může nastat i při podstatné změně judikatury, a to na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu povinen akceptovat v novém rozhodnutí. Tak by tomu bylo v případě, že jinak o rozhodné právní otázce uvážil Ústavní soud [...] Závaznost těchto rozhodnutí stojí jednak na sjednocovací funkci určitých orgánů v rámci soudní hierarchie, jednak na skutečnosti, že i mimo přímou závaznost rozhodnutí toho kterého soudu v konkrétní věci lze důvodně předpokládat stejné posouzení v případech obdobných.“ [24] Rozšířený senát nedávno vyloučil vlastní rozhodovací pravomoc i v případech, kdy by se předkládající senát hodlal odchýlit od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu, byla-li rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva shledána jako nezbytná pro dodržení standardů ochrany základních práv zaručených Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). V usnesení ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015-40, uvedl: „Rozšířený senát proto shrnuje, že i kdyby snad vyhodnotil v této otázce usnesení čtvrtého senátu jako návrh na odklon od stávající konzistentní judikatury, není rozšířený senát vůbec příslušný v této otázce rozhodovat. Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci, ve které byla Česká republika účastníkem, je pro Českou republiku závazný (čl. 46 odst. 1 Úmluvy). Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva (čl. 1 odst. 2 Ústavy). Rozšířený senát nemůže snižovat standard ochrany lidských práv daný dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu, která byla shledána nedávným rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva nezbytnou podmínkou pro dodržení požadavků Úmluvy ze strany České republiky (srov. k tomu ostatně v poněkud jiném kontextu usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 7. 2009, čj. 2 As 35/2008-56, č. 1948/2009 Sb. NSS, resp. usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS).“ [25] Pokud se výše citované závěry ohledně pravomoci rozšířeného senátu vztáhnou na konkrétní věc, je třeba konstatovat následující. Existuje zde tradiční a dominantní judikatura Nejvyššího správního soudu (již od roku 2004 do současnosti), která vyžaduje pro deklarování existence veřejně přístupné účelové komunikace kumulativní naplnění obou znaků, tj. (i) souhlasu vlastníka pozemku s veřejným užíváním cesty a (ii) nezbytné komunikační potřeby. Dále zde existuje zcela konzistentní a jednotná, jasně vyjádřená a argumentačně podpořená nálezová judikatura Ústavního soudu, která prve uvedený názor pokládá za podmínku souladu veřejnoprávního omezení vlastnického práva v důsledku obecného užívání cesty s ústavním pořádkem. Existuje zde také několik málo odlišných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, která sice zčásti spadají do období po citovaných nálezech Ústavního soudu, ale tuto judikaturu náležitě nereflektují, ani se vůči ní nevymezují, resp. s ní argumentačně nijak nepolemizují. Odlišné stanovisko (tj. že v případě souhlasu vlastníka již není třeba zkoumat znak nutné komunikační potřeby) je v nich tedy vysloveno toliko mimoděk, bez bližšího vysvětlení a bez toho, aby se výslovně, jednoznačně a s předestřením konkurujících právních úvah chtěla tato rozhodnutí od názoru Ústavního soudu odchýlit. Ani pátý senát v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu nevyslovil úvahy, na jejichž základě by bylo možné usuzovat, že se hodlá od názoru vysloveného v nálezech Ústavního soudu odchýlit. Pátý senát pouze poukázal na rozpory v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu, aniž sám zaujal ke sporné otázce vlastní názor. Judikaturu Ústavního soudu v usnesení o postoupení věci (mimo její citace obsažené v odkazovaných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu) nezmínil, ani se s ní nijak argumentačně nevypořádal. [26] Za těchto okolností není dána pravomoc rozšířeného senátu o sporné otázce rozhodnout. Judikatura totiž byla sjednocena opakovanými konzistentními nálezy Ústavního soudu, které byly pouze v ojedinělých rozhodnutích Nejvyššího správního soudu opomenuty a jejich názor odlišný od Ústavního soudu nebyl blíže odůvodněn. Lze zde tedy připomenout závěry vyslovené rozšířeným senátem již ve shora citovaném usnesení čj. 2 Afs 66/2004-53. Pokud by rozšířený senát v projednávané věci sám rozhodoval o postoupené právní otázce, mohl by buď pouze zopakovat názor vyslovený Ústavním soudem, což by postrádalo smyslu, nebo by názor vyslovený v nálezech Ústavního soudu popřel. Pro případné odchýlení se od názoru vysloveného Ústavním soudem však rozšířený senát nenalezl ani v namítaných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu, ani v usnesení o postoupení věci žádné relevantní argumenty. Pátý senát tak byl povinen především následovat nálezovou judikaturu Ústavního soudu. Kdyby se od ní hodlal odchýlit, musel by tak učinit kvalifikovaným způsobem za výjimečných a striktně stanovených podmínek popsaných v citovaném usnesení čj. 1 Afs 27/2009-98. Pouze v takovém případě by mohl o věci rozhodovat rozšířený senát. To však z usnesení o postoupení věci nevyplývá.

decision_1038.txt

k § 167 odst. 1 a § 168 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu I. Je-li s ohledem na okolnosti pravděpodobné, že daňový subjekt splatnou daň uhradí, byť postupně, je třeba zásadně upřednostnit standardní stanovení daně před okamžitým uspokojením budoucí daňové pohledávky exekucí zajišťovacího příkazu (§ 167 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) na dosud nesplatnou nebo nestanovenou daň, jejímž důsledkem je ekonomická likvidace daňového subjektu. II. Lhůta pro vyřízení odvolání proti zajišťovacímu příkazu (§ 168 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) je propadnou procesní lhůtou, která je vydáním odvolacího rozhodnutí zkonzumována a po skončení soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění daně již znovu neběží ani nepokračuje. Pokud správní soud shledá, že zákonné podmínky pro vydání zajišťovacího příkazu nebyly dodrženy, zruší kromě napadeného rozhodnutí i rozhodnutí I. stupně (zajišťovací příkaz). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2016, čj. 2 Afs 239/2015-66) Prejudikatura: č. 2001/2010 Sb. NSS, č. 3049/2014 Sb. NSS a č. 3368/2016 Sb. NSS Věc: Petr Š. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o zajišťovací příkazy k úhradě dosud nestanovené daně z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalovaného. Finanční úřad pro Moravskoslezský kraj, Územní pracoviště v Karviné (správce daně), dne 19. 11. 2014 vydal celkem 18 zajišťovacích příkazů, jimiž žalobci uložil úhradu dosud nestanovené daně z přidané hodnoty za zdaňovací období leden 2011 až červen 2012. Souhrnná výše požadované jistoty stanovené zajišťovacími příkazy činila 114 051 772 Kč. Správce daně dospěl k závěru, že u pohonných hmot s místem nakládky v jiném členském státě Evropské unie, které žalobce pořídil, bylo místo plnění mimo tuzemsko, a proto žalobce nebyl oprávněn uplatňovat odpočet DPH z dokladů přijatých od svých dodavatelů, ale naopak byl povinen přiznat pořízení tohoto zboží z jiného členského státu. Žalobce podal proti rozhodnutí správce daně odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 1. 2015 zamítl. Žalobce proto podal správní žalobu u Krajského soudu v Ostravě, který rozsudkem ze dne 13. 8. 2015, čj. 22 Af 8/2015-69, žalobě vyhověl, zrušil rozhodnutí žalovaného a vrátil mu věc k dalšímu řízení. V rozsudku vyjádřil přesvědčení o nedostatečném odůvodnění naplnění podmínek pro vydání zajišťovacího příkazu ve smyslu § 167 odst. 1 daňového řádu. Závažné defekty shledal již v rozhodnutích I. stupně, neboť ze skutečnosti, že předpokládaná výše daně a výše aktiv žalobce jsou zhruba stejné, nelze bez budoucího snížení majetku žalobce automaticky (jen ze samotné výše předpokládané daně) dovodit nedobytnost daně. Daňový řád předpokládá existenci „značných obtíží“ při výběru daně, nikoli pouhou nemožnost uhradit dobrovolně doměřenou daň najednou; je třeba vážit možnost splátek, posečkání či jiných reálně v úvahu přicházejících institutů. Správce daně nepředložil žádnou indicii možnosti vyvedení aktiv z žalobcova majetku. Žalobce navíc v odvolání předestřel relevantní skutečnosti, které činí budoucí znesnadnění výběru daně méně pravděpodobným (zejména pořízení majetku v řádech desítek milionů Kč), žalovaný na ně však nereagoval. Nevyjádřil se ani k žalobcem nabízené možnosti zajistit daň na smluvní bázi, která by byla k podnikání žalobce šetrnější, a neaktualizoval si údaje o jeho hospodářské situaci za rok 2014. Údaje svědčící ve prospěch žalobce obsažené v úředním záznamu ze dne 10. 11. 2014 měly být správně hodnoceny již v rozhodnutích I. stupně, případně k nim měl přihlédnout žalovaný. Ačkoli není dle krajského soudu jeho úlohou v řízení o zajištění daně detailně přezkoumat její samotné vyměření, nepovažoval míru pravděpodobnosti vyměření za nevýznamnou. V této věci neshledal, že by zákonné vyměření daně bylo prima facie nemožné. Podle krajského soudu je však rozdíl mezi situací, kdy právní názor, o nějž se pravděpodobný doměrek daně opírá, je jasný či vyplývá z ustálené judikatury, nebo takový není. U omezení vlastnického práva, kterým zajištění daně bezpochyby je, musí totiž být míra a rozsah omezení proporcionální ve vztahu k prostředkům a k cíli, který omezení sleduje. Stupeň pravděpodobnosti úvah správce daně stran budoucí hospodářské situace daňového subjektu, jakož i výše stanovené daně vyjadřuje ve svém souhrnu míru oné proporcionality. Námitky týkající se pochybení správce daně při úvaze o samotném vyměření daně (nesprávné posouzení hmotněprávního základu vzniku daňové povinnosti, zejména určení místa zdanitelného plnění) nepovažoval krajský soud pro přezkum zákonnosti zajišťovacích příkazů za relevantní, proto se jimi nezabýval. K výtkám ohledně exekuce poukázal na to, že ekonomický dopad do hospodaření adresáta jakéhokoliv vykonatelného rozhodnutí je s ním přirozeně spojen a tento aspekt je automaticky brán v úvahu při posouzení závažnosti zásahu zajišťovacího příkazu do ekonomické sféry daňového subjektu. Argumentaci žalovaného o nedovolené podpoře podle práva Evropské unie považoval za nepřiléhavou. Ostatním žalobním námitkám nepřisvědčil. Krajský soud zavázal žalovaného k tomu, aby nově posoudil skutečnosti sdělené žalobcem i plynoucí z jeho vlastních zjištění, aktualizoval je a zdůvodnil, proč nelze účelu zákona dosáhnout jinými prostředky méně zatěžujícími daňový subjekt. Akceptovatelné zajišťovací příkazy by musely být podpořeny konkrétními indiciemi svědčícími o nepříznivém budoucím vývoji hospodaření žalobce a zároveň o nedobytnosti či značných (nikoli běžných) obtížích při výběru budoucí daně. Nebude-li takových indicií, bude třeba zajišťovací příkazy zrušit. Žalovaný také měl zhodnotit pravděpodobnost budoucího uložení daně ve světle recentní judikatury. Žalovaný (stěžovatel) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost. Setrval na svém názoru, že neschopnost žalobce uhradit předpokládanou, vzápětí stanovenou daňovou povinnost vyplývala už z její výše (doměření včetně příslušenství přesáhlo k 1. 10. 2015 164 milionů Kč). Obavu správce daně vyjádřenou v zajišťovacích příkazech ostatně potvrdil sám žalobce svým jednáním, když nesložil ani poměrnou část dosud nestanovené daně, ani nepředložil důkazy o jiném rozsahu aktiv, než jak byly uvedeny v rozvaze z konce roku 2013. Vůči výtce, že si neobstaral aktuální údaje o hospodářské situaci žalobce za rok 2014 (ani je nevyhodnotil), stěžovatel opáčil, že posledním komplexním účetním výkazem, kterým daňové orgány disponovaly a z něhož byly schopny účetní hodnotu aktiv žalobce zjistit, byla účetní rozvaha ke dni 31. 12. 2013, přiložená k daňovému přiznání k dani z příjmů fyzických osob za rok 2013. Ta se pak stala jedním z dílčích listinných podkladů pro jednotlivé skutkové závěry. Aktuálnější verzi účetní rozvahy neměl v té době k dispozici ani sám žalobce. Podle stěžovatele žalobci nic nebránilo v tom, aby v odvolání doložil, že se jeho majetkové poměry oproti stavu k 31. 12. 2013 změnily, ten se však omezil na obecné tvrzení, že majetek nezcizoval ani neukrýval, a dokonce pořídil majetek další v hodnotě 28 milionů korun, avšak nic z toho nedoložil. I tak však vzhledem k celkové výši později doměřené DPH považoval stěžovatel námitku rozmnožení majetku v tomto rozsahu za marginální. Daňovou exekuci provedl správce daně jen v omezeném rozsahu, aby žalobci zůstala možnost dále podnikat a umořovat nedoplatek podle svých možností. K vyjádření žalobce ze dne 15. 12. 2014, že se nebrání jakémukoli zajištění majetku i na dobrovolné bázi, stěžovatel podotkl, že realizace smluvního zajištění je výlučně v dispozici daňového subjektu, přijetí ručení či finanční záruky správcem daně předpokládá aktivní úkon ručitele, výstavce záruční listiny. Nic takového žalobce nepředložil ani nenavrhl, jeho vyjádření bylo zcela obecné a neadresné. Nabídkou smluvního zajištění nadto žalobce poprvé argumentoval až v žalobě, proto se k ní stěžovatel v napadeném rozhodnutí neměl příležitost vyjádřit. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že budoucí daň a aktiva byly ve zhruba stejné výši, a namítl, že nominální účetní hodnotu žalobcových aktiv nelze bez dalšího srovnávat s výší zajišťované částky. I když byl žalobce co do výše základního kapitálu poměrně dobře kapitalizován, celková částka předepsaného zajištění (přes 114 milionů Kč) byla vyšší než jeho aktiva (cca 69 milionů Kč) v rozvaze ke dni 31. 3. 2014, což samo o sobě indikovalo možný úpadek a prakticky vylučovalo dobrovolnou úhradu. Přesto daňové orgány nedovozovaly nedobytnost jen z tohoto srovnání, ale z odůvodnění zajišťovacích příkazů je patrná komplexní úvaha. Z úředního záznamu ze dne 10. 11. 2014 plynou důvody, proč správce daně zvolil změkčující prostředky zajišťující úhradu, a to zřízení zástavního práva a provedení exekuce jen v omezeném rozsahu (přikázáním pohledávky z účtu). Proto dle stěžovatele není pravdou, že by v přezkoumávaných rozhodnutích scházely konkrétní indicie o nepříznivém budoucím vývoji hospodaření žalobce a zároveň o nedobytnosti či značných obtížích při výběru budoucí daně. K úřednímu záznamu ze dne 10. 11. 2014 stěžovatel podotkl, že ten se v prvé řadě týkal reálných možností daňové exekuce navazující na vydání zajišťovacích příkazů. Pokud v něm byly uvedeny skutečnosti vztahující se k majetkovým poměrům, tyto byly z velké části hodnoceny v odůvodnění zajišťovacích příkazů a byly zahrnuty do komplexní úvahy správce daně. V souvislosti s krajským soudem vytýkaným neuvedením indicií k možnosti vyvedení aktiv žalobcem stěžovatel připustil, že související část jeho úvah je strohá, nicméně v kontextu celého odůvodnění je podložená a řádně odůvodněná (velmi vysoká výše dosud nestanovené daně vůči jeho základnímu kapitálu indikující možný úpadek pro předlužení). Podle stěžovatele nebylo možno v této fázi řízení využít institutů posečkání úhrady daně nebo rozložení do splátek, neboť daň ještě nebyla stanovena. Otázka aplikace změkčujících institutů dle § 156 daňového řádu spadá až do fáze exekučního řízení, proto související argumentace krajského soudu směšující jednotlivé fáze daňového řízení zakládá nepřezkoumatelnost jeho rozsudku. V daném řízení se nabízel např. odklad exekuce, posečkání dle § 156 daňového řádu, o jejichž aplikaci může žalobce požádat. Správce daně nemohl zohlednit „bezvadnou mnohaletou daňovou minulost žalobce“ proto, že žalobce naopak dlouhodobě a soustavně porušoval daňové předpisy přinejmenším v rozsahu jednání popsaného v zajišťovacích příkazech. Ani případné řádné plnění zákonných povinností by mu však nemohlo zajistit preferenční zacházení. Povinnost zhodnotit pravděpodobnost budoucího uložení daně ve světle recentní judikatury, kterou stěžovateli uložil krajský soud, nevyplývá z § 167 daňového řádu ani z judikatury správních soudů. Stěžovatel dodal, že DPH včetně příslušenství za stejná období doměřil žalobci platebními výměry, které již nabyly právní moci, neboť odvolání proti nim bylo podáno opožděně. Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti kritizoval postup správce daně a měl za to, že oproti dříve zastávanému náhledu je založen na novém, neověřeném právním názoru o okamžiku přechodu vlastnictví ke zboží, se kterým on nesouhlasí. Jeho podání ze dne 15. 12. 2014 nelze považovat za obecné a neadresné. Ve snaze zabránit vydání zajišťovacích příkazů nabídl smluvní zajištění jak nemovitostí, tak i dopravních prostředků, jež však nemůže učinit sám, tak očekával jednání se stěžovatelem, při kterém by byly dohodnuty konkrétní podmínky. Žalobce měl vzhledem k délce probíhající daňové kontroly dostatek času ukrýt svůj majetek, ale neučinil tak, pokračoval v rozvoji podniku a investoval do něj desítky milionů, místo aby volné zdroje ukrýval. Žalobce podotkl, že díky zajišťovacím příkazům přišel o povolení distributora pohonných hmot, což vedlo ke snížení jeho příjmů, a tím i možnosti, že daň bude v budoucnu uhrazena. Odmítl tvrzení stěžovatele, že měl možnost aktualizovat údaje o svém majetku, neboť nemohl předem odhadnout, jak budou odůvodněny vydané zajišťovací příkazy. Po jejich vydání by doplnění důkazů bylo zbytečné, neboť by byly odmítnuty s tím, že rozhodující je stav k vydání zajišťovacích příkazů. Stěžovatel měl veškeré důkazy k dispozici, protože u žalobce prováděl daňovou kontrolu, ale úmyslně je opominul. Žalobce trvá na nedostatku hmotněprávního základu pro vyměření daně, neboť stěžovatelovu závěru, že k uskutečnění zdanitelného plnění došlo v jiném členském státě, odporují veškeré předložené dokumenty (nákladní listy CMR, záznamy e-AD, propuštění do režimu volného oběhu). Že by žalobce nabyl vlastnictví k přepravovanému zboží již v zahraničí, vyvrací sám stěžovatel, když v některých případech přepravované zboží zabavil, avšak jinému vlastníkovi, a žalobci byla správcem daně dokonce proplacena přeprava tohoto zboží do jeho skladu. V této souvislosti poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu v obdobné věci ze dne 25. 10. 2015, sp. zn. 5 Afs 77/2015. Dodal, že v případě se shodnými rysy, jaké má ten jeho, Krajský soud v Ústí nad Labem postup správce daně neaproboval (rozsudek ze dne 30. 9. 2015, č. j. 15 Af 76/2014 - 56). Podobnost s tímto případem nachází v těchto skutkových okolnostech: žalobce vždy řádně plnil své daňové povinnosti, stav majetku a závazků ke dni vydání zajišťovacích příkazů neindikoval hrozbu insolvence, ani po zahájení daňové kontroly nezměnil své chování, pokračoval v podnikání a dále v kamionové dopravě dosahuje podobných měsíčních obratů, pouze se snížením kvůli ztrátě povolení k distribuci pohonných hmot, nečinil žádné pokusy o snižování hodnoty majetku, neztěžoval ani nemařil budoucí vymahatelnost doměřených daní a navíc (na rozdíl od zmiňovaného případu) nebyl vyšetřován orgány činnými v trestním řízení. Na závěr vyjádřil svůj názor, že zákonodárce měl v § 168 odst. 1 daňového řádu na mysli vydání zákonného rozhodnutí o odvolání proti zajišťovacímu příkazu, takže v situaci, kdy soud zruší rozhodnutí o odvolání proti zajišťovacímu příkazu, nedošlo k rozhodnutí o odvolání do 30 dnů, a vydané zajišťovací příkazy se tak stávají neúčinnými. Proto navrhl zamítnutí kasační stížnosti a zrušení všech zajišťovacích příkazů. Stěžovatel v replice obecně poukázal na odlišnosti žalobcova případu od jím zmiňovaných rozhodnutí (u věci, jež prošla kasačním řízením, šlo navíc o přezkum platebních výměrů a nikoli zajišťovacích příkazů). Ve stěžejní hmotněprávní otázce (vliv režimu, ve kterém se zboží nachází dle zákona o spotřebních daních, na daňovou povinnost na DPH) kasační soud výrazně korigoval závěry zrušujícího rozsudku krajského soudu, přičemž svůj výrok odůvodnil především nutností doplnit dokazování a nikoli tím, že by správce daně nesprávně vyhodnotil otázku režimu přepravy. Zopakoval své postoje vyjádřené již v předchozích podáních a dodal, že žalobce dobrovolně nesložil byť jen část dosud nestanovené daně, ani nenavrhl alternativní způsob její úhrady či zajištění. K výkladu § 168 odst. 1 daňového řádu stěžovatel konstatoval, že jeho účel spatřuje v zabránění nečinnosti odvolacího orgánu. Po zrušení odvolacího rozhodnutí soudem je již třicetidenní lhůta zkonzumována a zajišťovací příkaz se stává po právní moci „běžným“ rozhodnutím, kdy již zákon neupravuje potřebu rychlejšího a efektivnějšího přezkumu jeho zákonnosti. Vzhledem k délce žalobní lhůty a absenci lhůty pro rozhodnutí soudu považoval za absurdní zavazovat odvolací orgán znovu tak krátkou lhůtou pro vydání nového odvolacího rozhodnutí, jež navíc ze zákona není po dobu soudního přezkumu přerušena či stavěna. Proto dle stěžovatele platí povinnost rozhodnout do šesti měsíců od právní moci rozsudku o zrušení odvolacího rozhodnutí (v souladu s pokynem č. MF-4). V této věci však bylo znovu rozhodnuto již 8. 10. 2015, tedy třicátý den po právní moci rozsudku krajského soudu. V dalších třech písemných reakcích žalobce poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu v obdobné věci čj. 4 Afs 22/2015-104, č. 3368/2016 Sb. NSS, se shodnými skutkovými okolnostmi významnými pro základní hmotněprávní otázku. Dále se vyjadřoval k následnému postupu stěžovatele po zrušení jeho rozhodnutí napadeným rozsudkem krajského soudu. Shrnul, že podle jeho mínění poté, co soud zrušil rozhodnutí o odvolání proti zajišťovacím příkazům, nedošlo k vydání (zákonného) rozhodnutí o odvolání do 30 dnů a zajišťovací příkazy se staly definitivně neúčinnými. Stěžovatel tedy nebyl oprávněn měnit odůvodnění zajišťovacích příkazů, ale měl je zrušit, neboť nebyla dodržena 30denní lhůta podle § 168 odst. 1 daňového řádu. Jelikož bylo v jeho případě pouhé zrušení odvolacího rozhodnutí soudem neúčinné, žádal, aby kasační soud podobně jako ve věci čj. 4 Afs 22/2015-104 zrušil i rozhodnutí prvoinstanční. Poukazoval na komentářovou literaturu, podle níž je neobvykle krátká lhůta k vyřízení odvolání stanovena proto, aby nejistota daňového subjektu trvala co nejkratší dobu. S tím nekoresponduje výklad užitý v jeho případě, kdy po zrušení odvolacího rozhodnutí soudem (po několika měsících) má stěžovatel možnost zajišťovací příkaz „doupravit“. Stěžovatel měl tedy po vydání napadeného rozsudku postupovat tak, že shledal-li naplnění zákonných kritérií, měl vydat nový zajišťovací příkaz (nové odvolací rozhodnutí vydat nelze, neboť lhůta nenávratně uplynula, a původní zajišťovací příkaz se v důsledku toho stal neúčinným). Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) [22] Správce daně může vydat zajišťovací příkaz na daň dosud nestanovenou pouze tehdy, existují-li objektivní skutečnosti, které zakládají odůvodněnou obavu (tj. přiměřenou pravděpodobnost), že a) daň bude v budoucnu v určité výši stanovena, a zároveň že b) v době její vymahatelnosti bude tato daň nedobytná nebo bude její vybrání spojeno se značnými obtížemi. Tyto skutečnosti musí být uvedeny v odůvodnění rozhodnutí správních orgánů. [23] K povaze a náležitostem zajišťovacích příkazů se Nejvyšší správní soud již opakovaně vyjádřil ve svých rozhodnutích. Rozšířený senát v rozsudku ze dne 24. 11. 2009, čj. 9 Afs 13/2008–9, č. 2001/2010 Sb. NSS, vyslovil, že je „správce daně povinen rozvést důvody vydání zajišťovacího příkazu, tedy proč pokládá vybrání daně za ohrožené“. V rozsudku ze dne 16. 4. 2014, čj. 1 As 27/2014–31, č. 3049/2014 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud v bodu [20] uvedl, že „naplnění odůvodněné obavy je třeba zkoumat individuálně ve vztahu ke konkrétním okolnostem případu. Bylo by velmi obtížné a málo funkční snažit se institut odůvodněné obavy vymezit či zpřesnit stanovením více či méně abstraktních nepřekročitelných mantinelů nebo mnohabodovým testem jeho použitelnosti. V té nejobecnější rovině proto pouze soud konstatuje, že existence odůvodněné obavy musí být založena na konkrétních poměrech daňového subjektu, které musí být vztaženy k výši dosud nesplatné nebo nestanovené daně. Vydání zajišťovacího příkazu tak nelze spojovat výhradně se situací, kdy daňovému subjektu hrozí insolvence, kdy se daňový subjekt zbavuje majetku nebo kdy činí účelově kroky, které by podstatně ztížily nebo zmařily budoucí výběr daně. Jak správně konstatoval krajský soud, zajišťovací příkaz lze vydat i v případech, kdy ucelený a logický okruh indicií nižší intenzity svědčí o nedobré ekonomické situaci daňového subjektu, která ve vztahu k výši dosud nesplatné či nestanovené daně vyvolá obavu o schopnosti daňového subjektu daň v době její vymahatelnosti uhradit. Tento okruh indicií a závěry o ekonomické situaci daňového subjektu musí být přesvědčivě popsány v zajišťovacím příkazu (viz obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2010, čj. 9 Afs 57/2010–139).“ V rozsudku ze dne 25. 8. 2015, čj. 6 Afs 108/2015-35, k tomu tento soud doplnil: „Pojistkou proti hrozící svévoli správce daně související s bezdůvodným zadržováním finančních prostředků daňových subjektů, na kterou upozorňovala stěžovatelka, je přitom výše zmíněná podmínka existence odůvodněných obav, které musí správce daně ve smyslu citované judikatury správních soudů řádně specifikovat a odůvodnit. Dané úvahy jsou přitom soudně přezkoumatelné (srov. již rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. listopadu 2009, čj. 9 Afs 13/2008-90, č. 2001/2010 Sb. NSS).“ [24] Další krok ve zpřesnění výkladu zákonných podmínek pro vydání zajišťovacích příkazů představuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2016, čj. 4 Afs 22/2015-104, č. 3368/2016 Sb. NSS. Zde dovodil, že oba prvky, tj. přiměřenou pravděpodobnost ve vztahu ke stanovení daně a odůvodněnou obavu o její budoucí dobytnost, lze vyhodnocovat jak jednotlivě, tak i celkově. Pokud „bude dána určitá míra obavy ve vztahu k oběma prvkům, je možné např. nižší pravděpodobnost (slabší důvody) ve vztahu k budoucímu stanovení daně kompenzovat jasnými okolnostmi (silnými důvody) svědčícími o tom, že daňový subjekt se zbavuje majetku, který by mohl sloužit k uspokojení daňového nedoplatku, a naopak“. Současně však uvedl, že „[p]okud bude možno odůvodněnou obavu ve vztahu k jednomu či druhému prvku s jistotou vyloučit, pak zpravidla nebude možné zajišťovací příkaz vydat“. A) K důvodům svědčícím o budoucí nedobytnosti daně [25] Vzhledem k tomu, že se krajský soud blíže pravděpodobnosti budoucího doměření daně nevěnoval (pouze konstatoval, že to není prima facie vyloučeno, proti čemuž stěžovatel pochopitelně nebrojí), vážil Nejvyšší správní soud v kontextu kasačních námitek pouze to, zda jsou zajišťovací příkazy a napadené rozhodnutí opřené o dostatek důvodů svědčících o tom, že daň bude v době její vymahatelnosti nedobytná, nebo v této době bude její vybrání spojeno se značnými obtížemi. [26] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že skutečnosti shromážděné správcem daně nebyly v uvedeném smyslu dostatečnou oporou pro závěr o budoucí nedobytnosti daně či o značných obtížích při jejím vymáhání. To, co správce daně o chování a majetkových poměrech žalobce zjistil (resp. která zjištění a jak vyhodnotil), nebylo v žádném případě dostatečné pro užití tak závažného opatření, jakým ve vztahu k ústavně chráněnému vlastnickému právu zajišťovací příkaz je. [27] V zajišťovacích příkazech správce daně k existenci odůvodněných obav ve smyslu § 167 odst. 1 daňového řádu uvedl, že ačkoli obchodní závod žalobce disponuje aktivy ve výši kolem sta milionů korun českých a co do výše základního kapitálu je poměrně dobře kapitalizován (69 268 000 Kč), má za to, že žalobce nebude schopen po stanovení daně dobrovolně plnit svou daňovou povinnost. Pokud by měl žalobce v rámci účetnictví vyčlenit byť jen část finančních prostředků na tento účel, je vysoce pravděpodobné, že to povede k ochromení jeho ekonomické činnosti a k dalšímu snížení schopnosti hradit své závazky. Správce daně dále podotkl, že i když žalobce dosud plnil své daňové povinnosti řádně, nelze vyloučit, že v mezidobí od oznámení výsledků kontrolních zjištění po stanovení jednotlivých daňových povinností podnikne kroky směřující k vyvedení aktiv svého podnikání, jakož i soukromého majetku, aby je nebylo možné postihnout daňovou exekucí. Podle správce daně je důvodný předpoklad, že bude třeba přistoupit k daňové exekuci, přičemž její včasné provedení má z hlediska vymožení exekvované částky naprosto zásadní význam. Shrnul, že kvůli nestandardní výši dosud nestanovené daně bude možnost domoci se uspokojení daňových pohledávek běžnými prostředky výrazně ztížena či dokonce znemožněna. Žalobce považoval v tomto ohledu za rizikový subjekt i proto, že obchoduje s pohonnými hmotami (riziková komodita pro četnost protiprávního jednání), a to vědomě, cíleně a po dlouhou dobu tak, že to vyústilo ve zkrácení daně ve výši 114 051 772 Kč. Podnikání daňového subjektu bylo provozováno vysoce závadným způsobem, a přitom nešlo o náhodné opomenutí, ale o soustavné a dlouhodobé porušování daňových předpisů. Pro nebezpečí z prodlení stanovil správce daně vykonatelnost zajišťovacích příkazů již k okamžiku jejich vydání (§ 103 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty). [28] V napadeném rozhodnutí stěžovatel podotkl, že odvolateli (žalobci) nic nebránilo doložit, že došlo ke změně skutkového stavu, prokázat, že je schopen předpokládaný doměrek uhradit, a vyvrátit tak obavu vyjádřenou v zajišťovacích příkazech. Ostatně žalobce nesložil, byť i poměrnou část dosud nestanovené daně, ani nenavrhl alternativní způsob její úhrady či zajištění. Stěžovatel za základ své úvahy označil velmi vysokou úhrnnou výši dosud nestanovené daně, která sama o sobě prakticky vylučovala, že by ji žalobce byl schopen uhradit dobrovolně nebo jinak tuto úhradu zajistit. Ohledně rizikovosti komodity a způsobu podnikání žalobce zopakoval teze správce daně. Odůvodněná obava správce daně tedy vycházela i z jiných skutečností než pouze z účetní závěrky ke konci roku 2013. Argumentaci žalobce ohledně dopadů nevydání potvrzení o bezdlužnosti či vydání rozhodnutí o nespolehlivém plátci považoval za irelevantní. [29] Podle údajů z účetních výkazů ke konci roku 2013, jak je zjistil a hodnotil správce daně v zajišťovacích příkazech, činil dlouhodobý hmotný majetek žalobce 38 623 000 Kč, zásoby 6 978 000 Kč, krátkodobé pohledávky 31 834 000 Kč a krátkodobý finanční majetek 23 189 000 Kč (dohromady hodnota aktiv netto 98 624 000 Kč; dle správce daně 100 852 000 Kč). Pasivní stránku tvořil základní kapitál ve výši 69 268 000 Kč, výsledek hospodaření (ztráta) -4 352 000 Kč, rezervy 9 726 000 Kč, krátkodobé závazky 17 959 000 Kč a bankovní úvěry a výpomoci 8 000 000 Kč (hodnota pasiv celkem 100 601 000 Kč; dle správce daně 100 852 000 Kč). [30] Stěžovatel staví svou kasační argumentaci na tvrzení o tom, že již samotná výše očekávané daňové povinnosti vylučuje dobrovolnou úhradu žalobcem a odvolává se na komplexní posouzení jeho situace ve vztahu k hrozící nedobytnosti daně. S tím se však Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit. Majetkové poměry tak, jak byly zjištěny, nesvědčí o nedobré ekonomické situaci žalobce, struktura majetku je „zdravá“ (aktiva a pasiva nejsou v nepříznivém poměru), dokonce byl majetek v poslední době (v průběhu daňové kontroly) rozmnožován. Z úředního záznamu ze dne 10. 11. 2014 je zjevné, že správce daně sám nepokládal tvrzení žalobce o pořízení nového majetku za nevěrohodná a z údajů o nákupu vozového parku v hodnotě 24 mil. Kč bez DPH koncem roku 2013 a počátkem roku 2014 vycházel. Stejně nezpochybňoval ani zde zaznamenaný fakt, že žalobce přes vědomost o hrozícím vysokém doměrku dále podniká a majetku se nezačal zbavovat. Neexistují tedy indicie o nepříznivém budoucím vývoji ekonomické situace ani objektivní okolnosti, které by naznačovaly, že dobrovolná úhrada daně je vyloučena. Z rozsahu a zaměření daňové kontroly, jakož i z jejího průběhu si žalobce mohl učinit velmi přesnou představu o tom, jaký konkrétní doměrek a na základě jakých důvodů mu hrozí. Účastnil se totiž řady ústních jednání, předkládal požadované listiny a s názory správce daně byl průběžně seznamován. Přesto své ekonomické chování nezměnil. [31] Očekávaná výše budoucí daňové povinnosti jistě není v poměru vůči majetku žalobce marginální, ale zároveň ani taková, kterou by daňový subjekt nebyl schopen při vynaložení jistého úsilí, byť i postupně, splnit. Není ostatně ani vyloučeno, aby svůj závazek vůči státu vyrovnal např. i za pomoci úvěru, pokud jeho vlastní prostředky aktuálně nestačí. Předpoklad správce daně o neochotě žalobce daň zaplatit (daňové orgány hovoří o jeho schopnosti dobrovolně uhradit) nemá žádné reálné opodstatnění. Takto uvažoval i krajský soud, když připomněl možnost vážit stanovení splátek, posečkání apod. Nejvyšší správní soud v této pasáži odůvodnění napadeného rozsudku spatřuje jen nanejvýš potřebnou snahu vnímat a posuzovat případ žalobce komplexně, a nikoli pomýlení krajského soudu ohledně fází daňového řízení, jak se to snaží prezentovat stěžovatel. Posečkání (možnost rozložení do splátek) se skutečně pojí s placením daní, což je fáze následující po stanovení daně, jíž vydání posuzovaných zajišťovacích příkazů předchází. Racionální a zodpovědný správce daně však musí v každém okamžiku daňového řízení volit takový postup, který povede k efektivnímu výběru daně, ale zároveň je i povinen šetřit práva a právem chráněné zájmy daňových subjektů (§ 1 odst. 2 a § 5 odst. 3 daňového řádu). Provádí-li řadu měsíců daňovou kontrolu směřující v závěrečné fázi ke konkrétnímu doměření daně, vytváří současně strategii, jak pomocí právních instrumentů, které mu poskytuje daňový řád, dovést řízení do zdárného konce. Na půdorysu zjištění o chování a majetkové situaci daňového subjektu rovněž zvažuje, zda a jak je možné dosáhnout splnění povinnosti, již zakrátko hodlá stanovit. Nutně tedy vede i úvahy o tom, zda je daňový subjekt aktuálně schopen daň uhradit, případně zda nedostatek části prostředků může řešit institut posečkání, či bude daň již v okamžiku stanovení nejspíš nedobytná. Že budoucí daň převyšuje disponibilní finanční prostředky daňového subjektu, není samo o sobě důvodem pro masivní zajištění doprovázené týž den vydanými exekučními příkazy, po němž bezprostředně následuje nařízení exekuce [v tomto případě dokonce i nařízení prodeje nemovitých věcí (!), jehož následek v případě, že se později ukáže výchozí předpoklad mylným, tj. výklad zastávaný správcem daně co do merita bude překonán, zpravidla nebude už nikdy možné zcela napravit uvedením v předešlý stav]. [32] Účelem zajišťovacího příkazu není ihned získat současný majetek daňového subjektu, a tím ukončit jeho ekonomickou činnost, ale zajistit, aby aktiva předtím, než poslouží k uspokojení daňového dluhu, nezmizela. Proto existuje-li potenciál, že daňový subjekt bude v rozumné době schopen potřebné prostředky vygenerovat, není namístě masivní odčerpání jeho zdrojů, jež jeho činnost ochromí. Prognóza budoucího ekonomického vývoje musí být pochopitelně založena na racionální úvaze vycházející z individuálních okolností, zejména z dosavadních výsledků a způsobu hospodaření a dále i na rozumném a podloženém odhadu o „ochotě“ subjektu dostát svým povinnostem. Významnou roli hraje i přesvědčivost právního názoru, jenž je základem pro doměření daně, s níž se pojí i míra neodvratnosti, že daň bude pravomocně stanovena daňovými orgány a případně i potvrzena správním soudem (k tomu viz níže). Je-li přiměřeně pravděpodobné, že daň bude moci být uhrazena postupně, je třeba upřednostnit tuto variantu před okamžitým uspokojením s ekonomickou likvidací subjektu, neboť ta s sebou nese řadu nepříznivých následků, které není těžké domyslet (propuštění zaměstnanců, výpadek dosud odváděných daní atd.). Součástí úvah o pravděpodobnosti dobrovolné úhrady daně nutně musí být i fakt, že výtěžek nucené dražby je obecně nižší než při volném prodeji majetku za tržní cenu. [33] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že sama předpokládaná výše doměřené daně (114 milionů Kč) není ani spolu s domněnkou o rizikovosti obchodování s pohonnými hmotami způsobilá v kontextu jiných skutečností, s nimiž byl správce daně obeznámen (ať již z tvrzení žalobce nebo z vlastní činnosti), založit důvodnou obavu budoucí nedobytnosti daně či značných obtížích s jejím vybráním. Daňové orgány navíc nepovažovaly za podstatné zohlednit, že žalobce je podnikající fyzickou osobou, a má tedy z tohoto důvodu podstatně snížené možnosti zatajení majetku a změna identity či struktury za účelem vyhýbání se daňovým povinnostem je pojmově vyloučena. Žalovaný ani v reakci na odvolací námitku ohledně právní podstaty daňového subjektu a jeho bezproblémové daňové historie nevysvětlil, proč tato skutečnost nemá podle jeho mínění pro úvahu o existenci obav z nesplnění daňové povinnosti žádný význam. V tomto rozsahu je tedy odůvodnění napadeného rozhodnutí nedostatečné. Na rozdíl od žalovaného má soud za to, že bezvadná mnohaletá daňová minulost žalobce spolu s bezproblémovou spoluprací se správcem daně během daňové kontroly, hladkým a včasným plněním uložené záznamní povinnosti atd. je indikátorem přístupu žalobce ke svým závazkům a plnění veřejnoprávních povinností. Proto by měla být součástí hodnocení rizika vyvedení aktiv za účelem zmaření vybrání budoucí daně. [34] Stěžovatel k demonstraci velikosti rozdílu mezi majetkem žalobce a předpokládanou daňovou povinností používá údaj o celkové výši doměřené daně z října 2015 (tj. více než 8 měsíců po vydání napadeného rozhodnutí, kdy daň činila včetně příslušenství dohromady částku kolem 164 milionů Kč). Takovou argumentaci je třeba s ohledem na § 75 odst. 1 s. ř. s. odmítnout. Daň, jež měla být předmětnými zajišťovacími příkazy zajištěna, dosahovala v době jejich vydání cca 114 milionů Kč, a vůči takové (tehdy předpokládané) výši měla být v souvislosti s majetkovou situací žalobce posuzována existence důvodných obav z nedobytnosti daně. Argumentace pozdější výší skutečně doměřené daně, dokonce včetně příslušenství, je nepřípustná a jako taková nemůže (dodatečně) ospravedlnit postup daňových orgánů v době vydání přezkoumávaných rozhodnutí, kdy takový údaj neexistoval. Podobně nelze tímto argumentem marginalizovat poukaz žalobce na to, že během daňové kontroly rozmnožil svůj majetek o 28 milionů korun. [35] Jelikož jsou zjištěné nedostatky napadeného rozhodnutí i zajišťovacích příkazů takového charakteru, že vylučují závěr o důvodnosti obav správce daně ve vztahu k budoucí úhradě daně (jasné okolnosti nebyly shledány), nebylo třeba vzájemně poměřovat pravděpodobnost stanovení daně a sílu důvodů svědčících o tom, že daňový subjekt znemožní uspokojení daňového nedoplatku, jak to Nejvyšší správní soud učinil ve výše citovaném rozsudku čj. 4 Afs 22/2015-104. B) K dalším předpokladům pro vydání zajišťovacích příkazů [36] Nejvyšší správní soud považuje v této věci za podstatné, že správce daně ani žalovaný v průběhu celého řízení (ani ve zprávě shrnující výsledky daňové kontroly) nikdy netvrdili, že by žalobce podezírali z účasti na daňovém podvodu. Celá věc se více než rok a půl (zahájení daňové kontroly 28. 8. 2013, vydání dodatečných platebních výměrů 24. 3. 2015) řeší jako čistý spor o právo. Konkrétně jde o výklad několika článků Směrnice 2006/112/ES a souvisejících ustanovení zákona o dani z přidané hodnoty o tom, která z řady po sobě následujících obchodních transakcí s jedinou přepravou je intrakomunitárním dodáním osvobozeným od DPH, a od toho se odvíjející posouzení, zda žalobce oprávněně uplatnil odpočet daně na vstupu. K tomu se dosud vyjádřil pouze Soudní dvůr Evropské unie a správce daně svůj právní názor formuloval právě a jen na základě dvou jeho rozhodnutí řešících v některých rysech podobnou situaci, a proto je určitým způsobem interpretoval a takový výklad pak použil na situaci žalobce. [37] Hmotněprávní posouzení daňové povinnosti v tomto případě nestojí na banální úvaze, jednoznačném textu zákona či konstantní judikatuře. Jedná se o otázku, jejíž řešení předpokládá jednak rozsáhlá skutková zjištění a jednak sofistikované právní posouzení. Správce daně v této souvislosti vytvořil určitou právní konstrukci, která jistě není na první pohled neudržitelná, nicméně v době zajištění ani vyměření daně nebyla ještě judikatorně aprobována. Žalobce s tímto právním názorem nesouhlasil a v průběhu daňové kontroly soustavně vznášel argumenty, které rovněž není možné jednoduše odmítnout jako mimoběžné nebo nesmyslné. Nejvyšší správní soud sdílí názor krajského soudu, že je třeba rozlišovat mezi situacemi, kdy právní názor správce daně, na němž zakládá svou úvahu o pravděpodobnosti doměření daně, vychází z jasných zákonných ustanovení, jejich dlouhodobě nezpochybňovaného výkladu a aplikace, potvrzené případně i konzistentní judikaturou vysokých soudů, a na druhé straně situacemi typu té, v níž je nyní žalobce. Jde o nový výklad, se kterým byl daňový subjekt seznámen až v průběhu daňové kontroly a který je právně složitý a nebyl dosud judikatorně potvrzen. [38] Z toho, co vyšlo najevo, je zjevné, že výklad, který vedl správce daně k provedení vlny kontrol DPH u řetězově přeprodávaného zboží s místem nakládky v jiném členském státě (řada z nich je nyní předmětem přezkumu správními soudy, viz např. věci sp. zn. 4 Afs 22/2015, 5 Afs 77/2015, 2 Afs 250/2015, 1 Afs 87/2016), byl daňovými orgány zaujat teprve nedávno. Ani žalobce, který dlouhodobě podniká v oblasti přepravy pohonných hmot, nestál mimo pozornost daňové správy, nicméně místní šetření, jež k tomu proběhlo již v srpnu 2012, nemělo pro něj konkrétní negativní vyústění. Že názor správce daně na hmotněprávní základ sporu prošel jistým vývojem, může ilustrovat žalobcem zmíněný (a stěžovatelem nepopřený) incident v minulosti, kdy byly pohonné hmoty, jež žalobce převážel, zabaveny jinému subjektu coby vlastníkovi, kdežto nyní je za vlastníka přepravovaného zboží považován žalobce, což vedlo k doměření daně. Nové nahlížení správce daně na léta praktikované modely jistě není vyloučeno, nicméně o to naléhavější se pak jeví potřeba propracovaného odůvodnění nově zastávaného právního názoru spolu s řádně objasněným skutkovým základem případu. [39] Že jednání žalobce mělo spočívat v nesprávném chápání nároku na odpočet DPH, a nikoli v podvodném jednání, ostatně plyne i z úředního záznamu ze dne 10. 11. 2014, kde správce daně výslovně uvedl, že nepřiznání daně nebylo vyhodnoceno jako trestný čin, a nebude tedy podávat trestní oznámení. Tím se také relativizuje neúměrně přísný poukaz stěžovatele na to, že žalobce jednáním popsaným v zajišťovacích příkazech „dlouhodobě a soustavně porušoval daňové předpisy“, pročež nemůže být vnímán jako subjekt s „bezvadnou mnohaletou daňovou minulostí“. [40] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že za tohoto stavu věci a při zohlednění, že žalobce podniká jako fyzická osoba, vlastní majetek v řádu milionů korun, má desítky zaměstnanců, léta plní bezchybně své daňové povinnosti, se správcem daně spolupracuje a svůj majetek neukrývá, ale rozmnožuje, nebyl namístě tak razantní postup správce daně. I když se stěžovatel odvolává na změkčující opatření při provedení exekuce tak, aby mohl žalobce dále podnikat, reálně mu správce daně okamžikem vydání zajišťovacího příkazu zmrazil finanční prostředky na účtech u peněžních ústavů a nařídil prodej řady nemovitých věcí v dražbě, včetně domu, kde žije. Pokud jde o věci movité (desítky vozidel), tam se omezil na zřízení zástavního práva. [41] Nejvyšší správní soud stejně jako krajský soud shledal v napadených rozhodnutích absenci indicií o možném vyvedení aktiv z majetku žalobce. Kasační argumentace, jíž se stěžovatel brání, tj. velmi vysoká očekávaná daň v poměru k základnímu kapitálu napovídající možnému úpadku pro předlužení, se vůbec nevztahuje k riziku zmenšení majetku jeho skrytím či účelovým převedením na jiné osoby, a proto nemůže být úspěšná. Nesprávně užitý pojem základní kapitál u fyzické osoby sice znemožňuje nalezení přesné definice jeho obsahu (vztahuje se totiž pouze k právnickým osobám), nicméně o smyslu sdělení soud pochybnosti nemá. [42] Odkaz stěžovatele na judikaturu správních soudů je zčásti obecný – bez vztažení k projednávanému případu, a zčásti nepřípadný (v jím zmíněné věci sp. zn. 1 As 27/2014 došlo k účelovému odprodeji majetku), a nemůže proto prosazení jeho názoru napomoci. [43] V případě jako je tento, kdy daňové orgány nestanovily (budoucí) daňovou povinnost v návaznosti na podezření účasti na podvodu na DPH a chybí náznaky snahy o vyvádění majetku, který by mohl sloužit jak k uspokojení daňového nedoplatku, tak ale i ke generování zisku použitelného k umoření daňového dluhu, bylo namístě postupovat obezřetněji, méně razantně a šetřit práva daňového subjektu. Nelze pouštět ze zřetele, že konstrukce institutu zajišťovacího příkazu umožňuje kromě rychlého, akčního odčerpání značných prostředků na úhradu daně i způsobení závažných nežádoucích následků kvůli bezprostředně navazující (nevhodně provedené či excesivní) exekuci. [44] Pokud jde o nabídku smluvního zajištění, zde je namístě přisvědčit stěžovateli, že mu nelze vyčítat nedostatek iniciativy, když z povahy institutů ručení třetí osobou a finanční záruky podle § 173 daňového řádu je zřejmé, že je na daňovém subjektu, aby nejprve předložil písemné prohlášení ručitele či výstavce v záruční listině, o nichž pak správce daně může rozhodnout, zda je přijme. Žalobce nic takového skutečně nepředložil. Nicméně není pravdou, že by se stěžovatel k nabídce poskytnutí smluvního zajištění v napadeném rozhodnutí nemohl vyjádřit, neboť žalobce dobrovolné zajištění jako možnost, jak předejít vydání zajišťovacích příkazů, zmínil již ve svém podání z 15. 12. 2014, tj. v rámci dialogu se správcem daně ještě před podáním odvolání, a nikoli až v žalobě, jak tvrdil stěžovatel. [45] Žalobce se také mýlí, pokud má za to, že v odvolacím řízení nemělo smysl doplňovat důkazy k jeho majetkové situaci po datu 31. 12. 2013, k němuž se váže účetní závěrka, z níž správce daně čerpal potřebné údaje. Stěžovatel by nepochybně ve svém rozhodnutí veškeré nové skutečnosti byl povinen vyhodnotit. Přestože však odvolání nové důkazy nenabídlo, nemohou napadená rozhodnutí z výše uvedených důvodů obstát. [46] Daňový subjekt byl navíc ve specifické situaci (na niž upozornil bezprostředně po vydání zajišťovacích příkazů), kterou měly daňové orgány uvážit. Podle jeho tvrzení, i kdyby nedošlo k provedení exekuce na majetek žalobce, mělo vydání zajišťovacích příkazů v jeho případě závažné následky na provozování podnikatelské činnosti. V důsledku vydání zajišťovacích příkazů nezíská potvrzení o bezdlužnosti (k čemuž by nedošlo, pokud by byla daň již doměřena a např. povoleny splátky), což způsobí, že nesplní podmínky pro oprávnění vykonávat činnost distributora pohonných hmot. Ukončení činnosti dosud generující zisk zřetelně vede k dalšímu prohlubování ekonomických potíží subjektu dále snižujících budoucí dobytnost daně. Správce daně měl proto ověřit pravdivost tohoto tvrzení, neboť bylo-li by potvrzeno, musí se stát součástí hodnocení reálné prognózy vývoje ekonomické situace žalobce. Totéž platí o důsledcích uplatnění institutu tzv. nespolehlivého plátce. Soud je toho názoru, že v posuzované věci bylo lze předpokládat, že i kdyby žalobce nepřerušil v podnikání v oboru, nebylo příliš pravděpodobné, že by dále svou obchodní činnost vyvíjel způsobem, který podle správce daně neumožňuje uznat odpočet DPH, a vystavil se tak znovu konfrontaci s přímým prosazováním právního názoru správce daně, jak byl prezentován ohledně předmětných zdaňovacích období. C) K procesnímu postupu krajského soudu [47] Krajský soud z důvodů, které nejsou zcela zřejmé, rozhodl v této věci pouze o zrušení napadeného rozhodnutí (o odvolání), ačkoli shledal závažná pochybení již v odůvodnění zajišťovacích příkazů. Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud přisvědčil jeho názoru, že důvody, na nichž spočívá závěr správce daně o naplnění podmínky přítomnosti obav o dobytnost daně, byly nedostatečné v rozhodnutích obou stupňů, musel vážit, zda se krajský soud nedopustil procesního pochybení, když současně s napadeným rozhodnutím nezrušil i zajišťovací příkazy. Nezbytnost posouzení zákonnosti tohoto postupu plyne přímo z několika vyjádření žalobce, který poukazoval na to, že ač byl se žalobou úspěšný, v důsledku následného postupu správce daně (který podle něj nebyl v souladu s daňovým řádem, avšak byl umožněn procesním postupem krajského soudu) mu nebyla poskytnuta ochrana. Po vydání napadeného rozsudku bylo totiž vydáno nové rozhodnutí o odvolání, a to v době, kdy již byla daň stanovena. [48] V narativní části tohoto rozsudku jsou shrnuty zcela protichůdné postoje stran k povaze řízení ve věci zajištění daně. Zatímco stěžovatel má za to, že po zrušení odvolacího rozhodnutí je třeba pokračovat ve standardním odvolacím přezkumu a vydat nové rozhodnutí o odvolání, žalobce je přesvědčen, že je proti smyslu zákona, aby mohl správce daně původní zajišťovací příkazy „doupravit“ a znovu je odvolacím rozhodnutím potvrdit. [49] Podle § 168 odst. 1 daňového řádu se zajišťovací příkaz stává neúčinným, pokud není vydáno rozhodnutí o odvolání proti němu do 30 dnů ode dne, kdy bylo podáno. [50] Smysl extrémně krátké lhůty pro skončení odvolacího řízení, navíc s definitivními následky na účinky zajišťovacích příkazů, je podle Nejvyššího správního soudu zčásti takový, jak tvrdil stěžovatel. V popředí stojí nutnost zkrátit období právní nejistoty daňového subjektu na minimum. Důvodnost odvolání má být posouzena bezodkladně, zjevně bez většího doplňování podkladů, nepochybně i proto, aby se daňovému subjektu v rozumném čase otevřela cesta pro případný soudní přezkum. Lhůta zakotvená v § 168 odst. 1 daňového řádu je svou povahou propadnou procesní lhůtou, která má motivovat správce daně k urychlenému posouzení důvodnosti podaného odvolání s tím, že nečinnost vyvolá bez dalšího okamžitý efekt v podobě neúčinnosti zajišťovacího příkazu. [51] V případě, že odvolací orgán lhůtu pro rozhodnutí dodrží a o odvolání včas rozhodne, je účel § 168 odst. 1 daňového řádu naplněn. Správní soud poté na základě žalobních bodů posoudí zákonnost rozhodnutí o zajištění, a pokud shledá, že zákonné podmínky pro zajištění daně nebyly dodrženy, je třeba, aby zrušil jak napadené rozhodnutí, tak i rozhodnutí I. stupně (zajišťovací příkaz). Takový procesní postup vystihuje specifickou podstatu institutu zajištění daně jakožto rozhodnutí předstižného a akčního, avšak velmi razantního, kde se rychlost vydání pojí s efektivitou. Není totiž možné akceptovat, aby správce daně měl po (minimálně) několika měsících soudního přezkumu možnost např. doplnit dalšími údaji původně nepřezkoumatelné rozhodnutí, a tím je (zpětně) konvalidovat. Takový výklad by umožnil daňové správě paušální vydávání rychlých zajišťovacích příkazů třeba i zcela bez odůvodnění, které by pouze stačilo v odvolacím řízení včas potvrdit. Takto by bylo dosaženo vždy a za všech skutkových okolností např. zajištění majetku každého daňového subjektu, kterému ještě ani nebyla stanovena daň, a to minimálně do doby jejího stanovení, avšak bez jakékoli reálné šance dosáhnout v co nejkratší době zrušení či omezení zajištění, bylo-li nezákonné. [52] Standardní situace bude taková, že po vydání zajišťovacího příkazu a zamítnutí odvolání proti němu bude v mezidobí, než soud rozhodne o žalobě, daň stanovena nebo se stane splatnou, čímž zajištění dojde svého účelu, pozbude účinků a zajištěná částka se převede na úhradu daně (§ 168 odst. 4, 5 daňového řádu). Rozhodování soudu bude mít tedy již jen podobu retrospektivní kontroly zákonnosti, jehož projevem ve sféře daňového subjektu zasaženého nezákonným rozhodnutím nebo postupem daňové správy bude kromě nároku na úrok z neoprávněného jednání správce daně (zde v rovině placení daní, tj. podle § 254 odst. 2 daňového řádu) otevření cesty k náhradě škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Úrok přiznaný podle citovaného ustanovení daňového řádu se započítává na přiznanou náhradu škody nebo přiznané zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu způsobenou daňovému subjektu (§ 254 odst. 6 daňového řádu). Přeplatkem se zajištěná částka stane pouze do té výše, ohledně níž ke stanovení daně nedošlo, případně neuplynul den její splatnosti. Nezřídka již kompenzace vzniklé újmy nebo navrácení v předešlý stav nebudou možné (např. došlo k exekuci prodejem nemovité věci, byly zpřetrhány obchodní vazby vinou nedodržení splatnosti závazků kvůli blokaci peněz na účtu apod.). Proto by jakákoli dodatečná náprava pochybení správce daně při rozhodování o zajištění nemohla adresátovi zajišťovacího příkazu prospět. [53] Nejvyšší správní soud považoval za nutné vyjevit svůj pohled na tuto problematiku, neboť jde o otázku důležitou pro správní praxi. Správní soudy považují institut zajištění daně za potřebný a plně respektují jeho užití v situacích, pro jaké jej zákonodárce včlenil do právního řádu. Postihlo-li však zajištění daňový subjekt neprávem, je třeba zachovat možnost obrany (primárně takovou, která připouští návrat do původního stavu), potažmo umožnit náhradu vzniklé újmy. Soud si je vědom, že každé jednotlivé využití institutu zajištění bude vyžadovat od správce daně velmi dobrou přípravu a propracovanou procesní strategii, včetně přesného načasování tak, aby měl včas shromážděn dostatek podložených argumentů, a zároveň nepropásl vhodný okamžik a váháním nezapříčinil vzdálení postižitelného majetku z dosahu daňové správy. S ohledem na dopady zajištění budoucí daňové povinnosti na adresáty správy daní však nejde o požadavky nelegitimní či přemrštěné. [54] Právní úprava zajištění daně je vůči daňové správě velmi přísná, neboť jde v zásadě o rozhodování „na jeden pokus“. To však není u institutů předstižné povahy v rámci celého právního řádu nijak ojedinělé (srov. podmínky pro uvalení vazby v trestním řízení). Lhůta pro vyřízení odvolání je vydáním rozhodnutí definitivně zkonzumována a po skončení soudního přezkumu již znovu neběží, takže úvahy o jejím stavění (či přetržení) po dobu řízení před soudem jsou zcela bezpředmětné. Daňový řád ani soudní řád správní ostatně neobsahují žádné ustanovení, z něhož by to bylo možné dovodit (§ 148 daňového řádu se týká lhůt pro stanovení daně a § 41 s. ř. s. lhůty pro zánik práva ve věcech daní). [55] V případě, že soud shledá, že nebyly splněny podmínky pro vydání zajišťovacích příkazů, zruší v zájmu právní jistoty účastníků jak rozhodnutí o odvolání proti zajišťovacímu příkazu, tak zajišťovací příkaz samotný. Správce daně může v případě, že podá kasační stížnost, požádat o přiznání odkladného účinku, jinak je povinen zajištěné prostředky neprodleně uvolnit. [56] Nejvyšší správní soud připomíná, že nastavení procesních lhůt a dalších parametrů řízení je výhradně věcí zákonodárce. Smysl a účel extrémně přísných pravidel pro daňovou správu je přitom jasný – vyvážit razanci, s jakou zajišťovací příkaz vstupuje do majetkové sféry daňového subjektu. [57] S ohledem na to, že kasační stížnost podal žalovaný a Nejvyšší správní soud je důvody v ní uvedenými vázán, není vhodné při shledání nedůvodnosti kasační stížnosti zohlednit to, co bylo k charakteru zajišťovacího řízení a zásadám jeho přezkumu soudem uvedeno výše, a přistoupit navíc ex officio i ke zrušení rozhodnutí I. stupně. Podstatné důvody, na nichž spočívá výrok napadeného rozsudku, totiž kasační stížnost nezpochybnila, a tak by takové rozhodnutí soudu mohlo být objektivně překvapivé. Za této situace, i když bylo namístě, aby krajský soud sám zrušil zajišťovací příkazy nebo alespoň vyložil příslušná ustanovení daňového řádu a zpřístupnil stranám pohled soudu na běh lhůty k vydání nového odvolacího rozhodnutí, postačí korigovat jeho závazný právní názor a doplnit instrukci pro žalovaného (stěžovatele). [58] V následujícím řízení bude třeba, aby správce daně vydané zajišťovací příkazy zrušil, neboť jsou nezákonné a jejich nedostatky již nelze zhojit. Pro účely případné náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb. je změna nebo zrušení nezákonného rozhodnutí přímo nezbytnou podmínkou (§ 8 odst. 1 uvedeného zákona), takže nestačí, že zajišťovací příkazy pozbyly účinnosti okamžikem stanovení daně. Zastavení daňového řízení pro bezpředmětnost dle § 106 odst. 1 písm. f) daňového řádu není namístě (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 4. 2014, čj. 6 As 38/2014-14, a ze dne 22. 7. 2016, čj. 5 Afs 149/2015-36). V případě, že správce daně zůstane pasivní, může se žalobce (při dodržení podmínek přípustnosti) domáhat u soudu ochrany prostřednictvím tzv. nečinnostní žaloby podle § 79 a násl. s. ř. s. [59] Pro úplnost lze ještě dodat, že za této situace ztrácí smysl námitka týkající se pokynu krajského soudu, aby při novém rozhodování o zajištění byla pravděpodobnost budoucího doměření daně zhodnocena ve světle nejnovější judikatury. Kromě zrušení zajišťovacích příkazů a odstranění dalších rozhodnutí, která na ně navázala a nemohou bez nich samostatně obstát (soudu je známo jedno rozhodnutí o odvolání), již toto řízení o zajištění nebude pokračovat. Správce daně má pochopitelně obecně možnost vydat zajišťovací příkazy nové, ovšem ohledně téže daně a zdaňovacího období založené na jiných skutkových okolnostech nebo právních závěrech. Při úvaze o vydání nového zajišťovacího příkazu je požadavek zhodnocení recentní judikatury týkající se hmotněprávních předpokladů budoucího stanovení daně zcela legitimní. Správce daně musí pokaždé vážit, jaká je v okamžiku, kdy o zajištění rozhoduje, pravděpodobnost, že daň bude v určité výši stanovena, a své úvahy promítnout do odůvodnění zajišťovacího příkazu. Vzhledem k tomu, že hmotněprávní základ doměření daně v situaci obdobné té, která se týká žalobce, dosud nebyl Nejvyšším správním soudem v potřebné míře řešen, bylo by namístě při novém rozhodování s určitým časovým odstupem ověřit, zda judikatura v těchto otázkách v poslední době nepřinesla odlišný pohled, než jaký dosud uplatňoval správce daně. Jedná se ovšem o obecné pravidlo pro všechny případy nového rozhodování správního orgánu. [60] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud zcela správně poukázal na zásadní nedostatky napadeného rozhodnutí, jakož i samotných zajišťovacích příkazů, pro něž nemohou obstát. Odůvodnění napadeného rozsudku poskytuje dostatečný podklad pro zrušení napadeného rozhodnutí.

decision_1039.txt

k § 149 správního řádu k § 75 odst. 3 soudního řádu správního Pokud dotčený orgán omezí platnost závazného stanoviska (§ 149 správního řádu) na určitou dobu z důvodu možné budoucí změny poměrů v území a o odvolání proti rozhodnutí, pro něž bylo takové závazné stanovisko podkladem, bylo rozhodnuto po skončení platnosti závazného stanoviska, jedná se o vadu řízení. Soud může dospět k závěru, že tato vada neměla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí (ve smyslu § 75 odst. 3 s. ř. s.), bude-li stanoviskem či vyjádřením dotčeného orgánu příslušného k vydání závazného stanoviska prokázáno, že ke změně poměrů v území od doby vydání závazného stanoviska nedošlo, a jeho podmínky jsou tak stále aktuální. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2024, čj. 6 As 125/2024-76) Prejudikatura: č. 5/2003 Sb. NSS, č. 2061/2010 Sb. NSS, č. 2186/2011 Sb. NSS, č. 3903/2019 Sb. NSS a č. 4157/2021 Sb. NSS. Věc: Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu proti Ministerstvu dopravy, za účasti Ředitelství silnic a dálnic, o povolení stavby, o kasační stížnosti žalobce. Drážní úřad vydal dne 23. 8. 2021 stavební povolení v rozsahu 14 objektů stavby dráhy pro stavbu „Dálnice D1, stavba 0136 Říkovice – Přerov“. K žalobcovu odvolání žalovaný prvostupňové rozhodnutí svým rozhodnutím ze dne 16. 12. 2022 částečně změnil, ve zbytku odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Ostravě, který ji rozsudkem ze dne 11. 4. 2024, čj. 38 A 1/2023-196, zamítl. Krajský soud nejprve zdůraznil, že otázkou ústavnosti zákona č. 413/2021 Sb., kterým byla do § 23a odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí; dále jen „zákon o EIA“) včleněna poslední věta, podle níž stanovisko musí být platné v době vydání rozhodnutí v navazujících řízeních v prvním stupni, se již zabýval Ústavní soud, přičemž nálezem ze dne 20. 12. 2023, sp. zn. Pl. ÚS 7/23, č. 24/2024 Sb., zamítl návrh na zrušení tohoto ustanovení. K námitce rozporu § 23a zákona o EIA se směrnicí EIA a nezákonnosti stanoviska EIA krajský soud připomněl, že se obdobnou námitkou již zabýval v řízení týkajícím se změny územního rozhodnutí pro projednávanou stavbu. Připomněl, že jeho dřívější návrh na přezkum ústavnosti § 23a zákona o EIA Ústavní soud zamítl nálezem ze dne 17. 7. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 44/18, č. 225/2019 Sb. Dále krajský soud uvedl, že v rámci řízení týkajícího se změny územního rozhodnutí pro projednávanou stavbu dospěl k závěru, že podmínky § 23a zákona o EIA jsou naplněny. Krajský soud se zabýval také návrhem na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru. Konstatoval, že žalobce neprezentoval argumentaci, ze které by vyšly najevo pochybnosti, jež by bylo nutné tímto způsobem prověřit. Zdůraznil též, že není soudem poslední instance, proto není jeho povinností předběžnou otázku pokládat, a to i v případě, kdy otázka výkladu aktů přijatých orgány Evropské unie v řízení vyvstane. Krajský soud uvedl, že vydáním opravného rozhodnutí žalovaný vyhověl také námitkám žalobce ve vztahu k závaznému stanovisku Krajské hygienické stanice Olomouckého kraje ze dne 24. 4. 2017. K námitce absence platného závazného stanoviska dle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), krajský soud uvedl, že tato námitka je mimo žalobcovu sféru zájmu jakožto environmentálního spolku. Žalobce napadal nezákonnost rozhodnutí pouze preventivně, aby žalovaný zajistil nové závazné stanovisko, které by žalobce mohl napadnout a nechat přezkoumat. Dodal, že žalobce netvrdil a ani ze spisu nevyplývala žádná relevantní změna poměrů v území od skončení platnosti závazného stanoviska na ochranu vod. Současně krajský soud zopakoval, že se stavební povolení týká stavby dráhy, a nikoliv samotného tělesa dálnice. Pokud bylo závazné stanovisko vydáno pro účely celé stavby dálnice 0136, lze připustit, že projednávané stavební povolení nebude obsahovat všechny požadavky závazného stanoviska. Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž namítal, že krajský soud dezinterpretoval oddíl 4 žaloby. Stěžovatel ve skutečnosti upozorňoval na absenci povinných podkladů (závazného stanoviska na ochranu povrchových vod). Stěžovatel odkazoval na řadu faktů ohledně vztahu stavebních objektů 654, 659, 680 a 681 a závazného stanoviska na ochranu povrchových vod, které krajský soud v napadeném rozsudku popřel. Platnost závazného stanoviska skončila 15. 10. 2022, rozhodnutí žalovaného bylo vydáno 16. 12. 2022, žalovaný tedy v době vydání rozhodnutí zcela zjevně nedisponoval povinným a platným závazným stanoviskem. Stavební povolení tak bylo vydáno v rozporu se zájmy vodního zákona, a tedy s veřejným zájmem na ochranu povrchových vod. Bylo povinností správních orgánů a osoby zúčastněné na řízení, aby prokázaly, že stavba ovlivňuje různé zájmy v souladu se zákonem. Stěžovatel nemusel dokládat, že v dotčeném území by bez platného závazného stanoviska mělo docházet k závažným vlivům na povrchové vody, jelikož se jedná o notorietu. Ochrana povrchových vod před škodlivými zásahy náleží k ochraně životního prostředí, která je dle stanov činností stěžovatele. V daném případě již došlo ke škodlivému zásahu vydáním rozhodnutí žalovaného bez platného závazného stanoviska na ochranu povrchových vod, nelze proto hovořit o námitce z „preventivních“ důvodů. Krajský soud se mýlil v závěru, že vydání stavebního povolení není podmíněno vydáním závazného stanoviska. O tom, že stěžovatel může ve stavebním řízení namítat absenci platného závazného stanoviska na ochranu určité složky životního prostředí, svědčí rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 6/2011-347, č. 2368/2011 Sb. NSS. Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil v tom smyslu, že drážní úřad podmínky závazného stanoviska na ochranu povrchových vod nezahrnul do stavebního povolení, neboť tyto podmínky nelze vztáhnout na žádný z povolovaných stavebních objektů. Drážní úřad navíc k některým podmínkám přihlédl, neboť k ochraně povrchových vod směřují podmínky č. 16 a č. 25 stavebního povolení. V době vydání stavebního povolení bylo závazné stanovisko platné. Stěžovatel nedoložil, že by v době dvou měsíců od skončení platnosti závazného stanoviska došlo k jakékoliv změně v území. O opaku svědčí stanoviska správce povodí a Magistrátu města Olomouce, které osoba zúčastněná na řízení doložila v soudním řízení. Dle žalovaného tak nedošlo k žádným zásadním změnám poměrů ve vztahu k ochraně vod, jež by vedly k nutnosti vydat nové závazné stanovisko. Stěžovatelovy námitky navíc přesahují jeho námitkovou sféru jako dotčené veřejnosti. Osoba zúčastněná na řízení v reakci na kasační stížnost uvedla, že v případě námitky absence závazného stanoviska na ochranu povrchových vod platí, že závazné stanovisko bylo přezkoumáno nadřízeným správním orgánem, který je potvrdil jako zákonné. Přezkumem došlo k prodloužení platnosti závazného stanoviska, rozhodnutí žalovaného tak bylo vydáno v době, kdy bylo závazné stanovisko stále v platnosti. Zároveň platí, že poměry v území se nezměnily, jak potvrdili správce povodí a Magistrát města Olomouce. Nemohlo dojít k zásahu do „práv životního prostředí“ hájených stěžovatelem. Potenciální zásahy do životního prostředí pak stěžovatel začal tvrdit až v rámci řízení o kasační stížnosti, námitka je tak opožděná. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) III.C) K závaznému stanovisku na ochranu povrchových vod Magistrátu města Přerova ze dne 15. 10. 2020, čj. MMPr/209342/2020/Ta. [33] Stěžovatel v žalobě uváděl, že platnost závazného stanoviska na ochranu povrchových vod byla omezena na dobu dvou let. Závazné stanovisko proto přestalo platit 15. 10. 2022, avšak k vydání rozhodnutí o odvolání došlo až 16. 12. 2022, tedy po konci platnosti závazného stanoviska. Stěžovatel tak v žalobě namítal, že rozhodnutí o odvolání bylo vydáno bez platného závazného stanoviska na ochranu povrchových vod. Návazně pak stěžovatel namítal, že stavební povolení neobsahovalo podmínky stanovené v tomto závazném stanovisku. [34] Dle krajského soudu se jedná o námitky, které přesahují námitkovou sféru stěžovatele jako environmentálního spolku. Soud totiž dospěl k závěru, že stěžovatel napadal závazné stanovisko pouze preventivně, jelikož požadoval zajistit nové závazné stanovisko, aby se k němu mohl opětovně vyjádřit a zajistit jeho přezkum. Krajský soud v žalobní argumentaci nenalezl tvrzení svědčící o hrozbě pro životní prostředí. Uvedená námitka tudíž stěžovateli dle krajského soudu nesvědčila. Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem neztotožnil. [35] Své závěry krajský soud opřel zejména o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2022, čj. 10 As 533/2021-140. S obecnými závěry tohoto rozsudku se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, má však za to, že při jejich aplikaci na skutkový stav nelze dospět k jinému závěru, než že stěžovatel v žalobě uplatnil námitky, které bez dalšího spadají do námitkové sféry environmentálního spolku. [36] V rozsudku čj. 10 As 533/2021-140 Nejvyšší správní soud vyložil, že environmentální nebo tzv. ekologické spolky nejsou „univerzálními ochránci“ všech možných zájmů, a mohou proto uplatňovat (ať už ve správních, nebo soudních řízeních) jen ty námitky, které se týkají ochrany přírody a krajiny, respektive ochrany životního prostředí. Zároveň je ale potřeba přihlédnout k tomu, že jak například zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (především v § 2 odst. 1), tak i zákon o EIA (v § 2) vymezují „chráněné zájmy“ široce, a proto musí být široce posuzována i možnost spolků tyto zájmy chránit (srov. již rozsudek ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 As 2/2009-80, č. 2061/2010 Sb. NSS, věc Hnutí DUHA Jeseníky, nebo naopak rozsudek ze dne 23. 2. 2022, čj. 3 As 304/2019-79, body 19–20). Široce je navíc vymezen i rozsah vlivů, které se podle zákona o EIA posuzují (srov. § 5 tohoto zákona, a především jeho první odstavec, podle kterého se posuzují jak přímé, tak nepřímé vlivy na životní prostředí). Správní orgány i správní soudy ale musí rozlišovat mezi námitkami, které se evidentně ochrany životního prostředí či ochrany přírody a krajiny netýkají (např. námitka zhoršení situace drobných živnostníků v rozsudku ve věci sp. zn. 7 As 2/2009) – a námitkami, u nichž nelze jednoznačně vyloučit, že se chráněných zájmů týkají (např. námitky ohledně ochrany před povodněmi ve věci sp. zn. 7 As 2/2009 nebo požární ochrany ve věci sp. zn. 3 As 304/2019). Soud nezpochybňuje nezastupitelnou roli environmentálních spolků při ochraně životního prostředí a jejich oprávnění iniciovat přezkum souvisejících rozhodnutí, přičemž není sporu o tom, že ochranu veřejného zájmu nelze ponechat toliko na dotčených orgánech (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 25. 9. 2019, čj. 2 As 187/2017-264, č. 3903/2019 Sb. NSS). Je však třeba trvat na tom, že spolek není legitimován k uplatnění jakýchkoli námitek, ale pouze námitek relevantních z hlediska zájmů hájených tímto spolkem (viz rozsudek NSS ze dne 2. 9. 2009, čj. 1 As 40/2009-251). Zároveň spolky nemohou napadat závazná stanoviska jen z „preventivních důvodů“ za účelem celkového ověření jejich zákonnosti, ale musí se bránit právě proti takové nezákonnosti, která představuje hrozbu pro životní prostředí (rovněž ve věci sp. zn. 3 As 304/2019, bod 20). Spojitost mezi jejich námitkami a ochranou životního prostředí musí přitom buď být zjevná, nebo musí vyplývat z podkladů, které má správní orgán k dispozici, případně ji musí spolek prokázat (rozsudek NSS ze dne 22. 12. 2020, čj. 8 As 193/2018-102, bod 31). [37] Mezi stranami není sporné, že stěžovatel je environmentálním spolkem. Dle spolkového rejstříku je hlavním účelem, cílem a posláním stěžovatele ochrana životního prostředí, ochrana přírody a krajiny, ochrana zdraví a kvality života, ochrana práv zvířat, ochrana práv spotřebitelů, ekologická výchova, osvěta a vzdělávání, podpora veřejnosti v jejím zapojování do ochrany životního prostředí a do veřejného života a propagace alternativních kulturních a uměleckých aktivit. Spornou otázkou naopak je, zda námitky stěžovatele mají spojitost s ochranou životního prostředí. Dle krajského soudu stěžovatel tuto skutečnost neprokázal, podle Nejvyššího správního soudu je však tato spojitost zcela zjevná. [38] Předně krajský soud dezinterpretoval žalobní argumentaci stěžovatele, pokud dospěl k závěru, že stěžovatel požadoval vydání nového závazného stanoviska pouze proto, aby je mohl opět podrobit přezkumu nadřízeným orgánem. Je pravdou, že se argumentace zásahem do procesních práv stěžovatele v žalobě objevuje, má však toliko vedlejší charakter. Je zřejmé, že stěžovatel primárně brojil proti narušení zájmu na ochraně životního prostředí, které mělo spočívat v tom, že žalovaný vydal rozhodnutí o odvolání bez platného závazného stanoviska na ochranu povrchových vod. [39] Stěžovatel tak brojil proti absenci platného závazného stanoviska na ochranu jedné ze složek životního prostředí, povrchové vody totiž bez pochyb složku životního prostředí představují (§ 2 zákona o EIA). Závazná stanoviska orgánů ochrany životního prostředí jakožto dotčených orgánů přitom představují základní procesní nástroj zohlednění zájmů ochrany jednotlivých složek životního prostředí, respektive životního prostředí komplexně. Souvislost stěžovatelovy argumentace s ochranou životního prostředí je tak na první pohled zřejmá. V takovém případě není namístě po stěžovateli požadovat, aby souvislost dále prokazoval, nebo trvat na již zcela formálním vysvětlení souvislosti mezi námitkou a ochranou životního prostředí (jak ve vyjádření požaduje osoba zúčastněná na řízení). Pokud environmentální spolek námitku absence závazného stanoviska na ochranu složky životního prostředí uplatní, nelze bez dalšího pouze stručně konstatovat, že spolek neuvedl, v čem spočívá souvislost jeho námitky s ochranou životního prostředí, jak v projednávané věci učinil krajský soud. Současně Nejvyšší správní soud nerozumí tom, proč krajský soud považoval námitku stěžovatele pouze za preventivní. Stěžovatel namítal, že rozhodnutí o odvolání bylo vydáno bez platného závazného stanoviska (alternativně, že do stavebního povolení nebyly převzaty podmínky ze závazného stanoviska). Tato námitka nemá preventivní charakter, stěžovatel poukazuje na konkrétní důvody nezákonnosti rozhodnutí o odvolání, které již nastaly, neboť ke konci platnosti závazného stanoviska, stejně tak jako k nepřebrání podmínek závazného stanoviska, již došlo. [40] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že námitky stěžovatele ohledně závazného stanoviska na ochranu povrchových vod se týkají ochrany životního prostředí, opačný závěr krajského soudu je nesprávný. [41] Krajský soud v napadeném rozsudku dále uvedl alternativní argumentaci pro případ, že by výše uvedené námitky stěžovateli svědčily. Připustil, že je nutné trvat na tom, aby rozhodnutí podmíněné závazným stanoviskem vycházelo z platného stanoviska, stěžovatel však netvrdil, že by od skončení platnosti závazného stanoviska došlo k tak významným změnám, že by bylo nutné nové posouzení. Takové skutečnosti přitom dle krajského soudu nevyplývaly ani ze spisu, ani mu nebyly známy z úřední činnosti. Námitka stěžovatele by tak nebyla důvodná, i kdyby ji mohl v řízení uplatnit. Ani s touto argumentací krajského soudu se Nejvyšší správní soud neztotožnil. [42] Z § 149 odst. 1 správního řádu je zřejmé, že závazné stanovisko podmiňující vydání správního rozhodnutí musí být v době rozhodování správního orgánu platné. Opačný závěr by vyvracel smysl závazných stanovisek. S ohledem na to, že pro účely soudního přezkumu tvoří rozhodnutí správních orgánů obou stupňů v téže věci jeden celek (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2003, čj. 7 A 124/2000-39, č. 5/2003 Sb. NSS), je nutné, aby závazné stanovisko bylo platné také v době rozhodování odvolacího orgánu. V projednávané věci není sporné, že žalovaný vydal rozhodnutí o odvolání cca dva měsíce po konci platnosti závazného stanoviska na ochranu vod a že tato skutečnost představuje vadu. Sporným je nicméně vliv této vady na zákonnost rozhodnutí o odvolání. [43] Dle podmínky č. 2 závazného stanoviska byla jeho platnost omezena na dobu dvou let ode dne vydání, z jeho odůvodnění pak plyne, že se tak stalo „vzhledem k možným změnám v území“. Ze stanoviska tak vyplývá, že vodoprávní úřad stanovil podmínky, za kterých je vliv realizace záměru na povrchové vody přijatelný, přičemž přijatelnost vlivu lze garantovat po dobu dvou let. Po uplynutí této doby tak již nelze garantovat, že stanovené podmínky budou dostatečné či adekvátní. Uplynutím dvou let proto končí taktéž využitelnost závazného stanoviska jako podkladu pro rozhodnutí žalovaného. V napadeném rozsudku se však krajský soud pokouší navodit dojem, že závazné stanovisko je stále využitelné i po skončení jeho platnosti, pakliže žalobcem nebyla prokázána změna poměrů, která by vydání nového závazného stanoviska podmiňovala. Tak by tomu však mohlo být pouze v případě, že by dotčený orgán výslovně neomezil platnost závazného stanoviska. Za situace, kdy dotčený orgán omezí platnost závazného stanoviska na určitou dobu s ohledem na možnou změnu poměrů, není po uplynutí této doby pro posouzení platnosti tohoto závazného stanoviska podstatné, zda ke změně poměrů skutečně došlo. Závazné stanovisko po uplynutí doby platnosti nemůže představovat řádný podklad pro správní rozhodnutí, pokud dotčený orgán platnost závazného stanoviska neprodloužil. [44] V projednávaném případě tak závazné stanovisko na ochranu povrchových vod přestalo být způsobilým podkladem pro rozhodnutí o odvolání v okamžiku uplynutí doby své platnosti. Stěžovatel nebyl povinen prokazovat, že v daném území došlo ke změně poměrů. Žalovaný si měl před vydáním svého rozhodnutí vyžádat aktualizaci závazného stanoviska u příslušného vodoprávního úřadu, jelikož pouze tento orgán je oprávněn možnost změny poměrů v území posoudit (nikoliv sám žalovaný či krajský soud). [45] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření uvedla, že závazné stanovisko na ochranu povrchových vod bylo na základě stanoviska ze dne 11. 1. 2022 potvrzeno Krajským úřadem Olomouckého kraje. Je pravdou, že nadřízený správní orgán závazné stanovisko potvrdil s tím, že bylo vydáno v souladu se zákonem a je platné. Nadřízený správní orgán však stanovisko přezkoumával ještě v době jeho platnosti, přičemž přezkoumával toliko zákonnost stanoviska, a to s účinky ke dni svého rozhodnutí. Nelze tak dovozovat (jak činí osoba zúčastněná na řízení), že přezkoumáním ze strany nadřízeného orgánu dojde k prodloužení platnosti závazného stanoviska na blíže neurčitou dobu, a že tedy v době vydání rozhodnutí o odvolání bylo závazné stanovisko na ochranu povrchových vod ještě platné. [46] Je tedy nutné trvat na tom, jak ostatně uvádí i krajský soud, aby závazná stanoviska podmiňující vydání rozhodnutí byla platná v době rozhodování správního orgánu. Vydá-li správní orgán rozhodnutí podmíněné závazným stanoviskem v době, kdy platnost závazného stanoviska již skočila uplynutím doby, na kterou byla dotčeným orgánem omezena, jedná se bezpochyby o významnou procesní vadu. [47] Rovněž návazný závěr krajského soudu, že ani taková vada nemusela mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, může být v obecné rovině správný, avšak nikoliv z důvodů, na nichž takový závěr postavil krajský soud. Pokud se v řízení před krajským soudem prokáže, že nedošlo ke změně rozhodných poměrů a závěry a podmínky závazného stanoviska jsou ve vztahu k dotčenému území a posuzovanému záměru stále relevantní, může skončení platnosti závazného stanoviska před vydáním pravomocného rozhodnutí tímto stanoviskem podmíněného představovat toliko formální nedostatek. Za takové situace by totiž zrušení žalobou napadeného rozhodnutí pouze proto, aby příslušný dotčený orgán vydal nové závazné stanovisko totožného obsahu, představovalo bezúčelný formalismus. K obdobným závěrům ostatně dospěl Nejvyšší správní soud i ve vztahu k situaci zcela chybějícího (závazného) stanoviska dotčeného orgánu v procesu pořizování územně plánovací dokumentace, opatřeného až následně v průběhu řízení před soudem (rozsudek ze dne 2. 9. 2010, čj. 1 Ao 3/2010-161, č. 2186/2011 Sb. NSS). Jeho závěry jsou plně přenositelné i pro nyní posuzovanou věc. [48] Posouzení, zda v dotčeném území došlo k takové změně poměrů, která znamená i věcnou nepoužitelnost závazného stanoviska, a tedy zda procesní vada zániku platnosti závazného stanoviska přede dnem rozhodnutí žalovaného zjištěná soudem k žalobní námitce mohla mít vliv na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí, či nikoliv, je však úkolem soudu a nemůže být podmíněno dalším požadavkem na žalobcovo tvrzení, či dokonce důkazní břemeno. Je jistě v žalobcově zájmu takový vliv tvrdit, je ale především zájmem žalovaného, případně osoby zúčastněné na řízení, aby tvrdili a prokazovali absenci takového vlivu. Z povahy procesní vady spočívající v absenci platného závazného stanoviska dotčeného orgánu o přípustnosti posuzovaného záměru z hlediska zvláště chráněného veřejného zájmu je nutné trvat na tom, aby skutečnost, že k relevantní změně poměrů nedošlo, prokazovali výhradně stanoviskem či vyjádřením dotčeného orgánu příslušného k vydání takového závazného stanoviska. [49] Je ale nakonec na krajském soudu, aby na základě podkladů obsažených ve správním spisu, případně důkazů předložených a provedených v řízení před soudem rozhodl, zda zjištěná procesní vada mohla způsobit nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí, či nikoliv. Účastníci řízení před soudem samozřejmě musí dostat možnost se i k závěrům stanoviska dotčeného orgánu doloženého v řízení před soudem vyjádřit a požadovat jejich přezkum soudem. Nejvyšší správní soud shrnuje, že je to žalovaný, respektive osoba zúčastněná na řízení, kdo má možnost absenci změny poměrů prokázat, a nikoliv žalobce, kdo má povinnost prokázat, že ke změně poměrů došlo, jak uváděl krajský soud. [50] Krajský soud rovněž pochybil ve vymezení časového úseku, v němž je třeba případnou změnu poměrů zkoumat. Závazné stanovisko přirozeně reflektuje stav poměrů v území ke dni svého vydání, je-li v rámci odvolacího řízení proti navazujícímu rozhodnutí potvrzeno, případně změněno nadřízeným orgánem dotčeného orgánu, děje se tak opět na základě zjištění poměrů v území ke dni vydání potvrzujícího či změnového stanoviska. Právě tato data proto vymezují počátek období a výchozí stav pro posouzení případných následných změn poměrů v území. Konečným datem je přirozeně datum vydání rozhodnutí, pro něž bylo závazné stanovisko podkladem (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2021, čj. 1 As 161/2019-56, č. 4157/2021 Sb. NSS). [51] K námitce nezahrnutí požadavků závazného stanoviska do stavebního povolení krajský soud uvedl, že se stavební povolení týká stavby dráhy v rozsahu vybraných stavebních objektů, přičemž na žádný z nich nelze vztáhnout podmínky závazného stanoviska. [52] Předmětem stavebního řízení je povolení čtrnácti stavebních objektů souvisejících s dráhou, jejichž realizace byla vyvolána výstavbou dálnice v úseku č. 0136. Závazná stanoviska (včetně závazného stanoviska na ochranu povrchových vod) byla vydávána pro účely celé stavby dálnice 0136. Krajský soud tak má pravdu v tom, že všechny podmínky stanovené v závazných stanoviscích nemusí být vždy relevantní ke každému jednotlivému stavebnímu objektu, ale je namístě, aby se v každém z navazujících rozhodnutí promítly ty podmínky, které upravují vliv jím povolovaných částí stavby na dotčené veřejné zájmy. V takovém případě je však nutné trvat na tom, aby soud alespoň souhrnně vysvětlil, na základě jakých skutečností a úvah má za to, že se stanovené podmínky povolovaných stavebních objektů netýkají. Krajský soud tak ovšem v projednávané věci neučinil, pouze zcela obecně uvedl, že podmínky stanovené závazným stanoviskem na ochranu vod se povolovaných stavebních objektů netýkají. Takto by však bylo možné odmítnout námitku chybějících podmínek v podstatě v jakémkoliv případě. Napadený rozsudek je pro absenci konkrétního odůvodnění v této části nepřezkoumatelný. S obecností odůvodnění se Nejvyšší správní soud nespokojil zejména proto, že samotné závazné stanovisko na ochranu povrchových vod mezi dotčené objekty výslovně uvádí také SO 654, 659, 680 a 681, které patří mezi čtrnáct stavebních objektů dráhy, povolovaných přezkoumávaným stavebním povolením. Závazné stanovisko výše uvedené čtyři stavební objekty uvádí s tím, že jejich realizace měla proběhnout v záplavovém území. Krajský soud by tak měl především s ohledem na tuto skutečnost zdůvodnit, proč se dle něj podmínky stanovené závazným stanoviskem nevztahují na povolované stavební objekty. (…)

decision_104.txt

k § 84 odst. 2 písm. d) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách Podstatná změna okolností [§ 84 odst. 2 písm. d) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách], v jejímž důsledku odpadnou důvody pro pokračování v zadávacím řízení, může spočívat i v markantním snížení prostředků na výdajové straně rozpočtu zadavatele. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 4. 2016, čj. 29 Af 21/2014-53) Věc: Společnost s ručením omezeným Advokátní kancelář Němec, Bláha & Navrátilová proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, za účasti České republiky – Ministerstva spravedlnosti, o zrušení zadávacího řízení veřejné zakázky. Osoba zúčastněná na řízení (zadavatel) zadávala veřejnou zakázku s názvem „Hromadné správy a vymáhání pohledávek vzniklých v resortu Ministerstva spravedlnosti ČR“ formou otevřeného řízení podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), jehož oznámení bylo v Informačním systému o veřejných zakázkách uveřejněno dne 8. 6. 2010. Dne 23. 7. 2010 pak zadavatel rozhodl o zrušení zadávacího řízení podle § 84 odst. 2 písm. d), e) zákona o veřejných zakázkách. V odůvodnění uvedl, že po přezkoumání zadávacích podmínek „dospěl k závěru, že koncepce zadání neodpovídá řešení této problematiky, tj. cíli rychlejšího a účinnějšího vymáhání pohledávek“. Jako další důvod pro zrušení zadávacího řízení zároveň uvedl skutečnost, že „financování veřejné zakázky není z rozpočtu Ministerstva spravedlnosti dostatečně zajištěno, a to vzhledem k ponížení střednědobého výdajového rámce na rok 2011, tzn. zadavatel nedisponuje finančními prostředky na pokrytí závazku z případně uzavřené smlouvy“. Žalobkyně proti tomuto rozhodnutí zadavatele brojila a po neúspěšném námitkovém řízení podala žalovanému návrh na přezkoumání předmětného úkonu zadavatele. Žalovaný ve věci rozhodl nejprve rozhodnutím ze dne 21. 3. 2011. V něm dospěl k závěru, že se zadavatel dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. e) zákona o veřejných zakázkách, a to tím, že zrušil zadávací řízení, aniž byly splněny podmínky podle § 84 téhož zákona. Za spáchání tohoto správního deliktu pak zadavateli uložil pokutu ve výši 100 000 Kč. V odůvodnění žalovaný zejména uvedl, že ke zrušení zadávacího řízení dle § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách musí být v něm uvedené podmínky splněny kumulativně. Podstatná změna okolností přitom musí nastat v průběhu zadávacího řízení. V daném případě ovšem k takové změně došlo až po zrušení předmětného zadávacího řízení. Nedostatek finančních prostředků (zvýšením částky povinně vázaných rozpočtových prostředků zadavatele) vznikl na základě usnesení vlády č. 552/2010 ze dne 28. 7. 2010. Zadávací řízení však bylo zrušeno již dne 23. 7. 2010. Po zrušení zadávacího řízení je datován i dopis ministra financí zadavateli ze dne 12. 8. 2010. Současně žalovaný konstatoval, že skutečnost navýšení vázaných výdajů zadavatele o částku 501 489 000 Kč usnesením vlády č. 552/2010 lze považovat za objektivní, nepředvídatelnou a na vůli zadavatele nezávislou okolnost. Snížení části rozpočtu zadavatele „Ostatní věcné výdaje“ (z níž měla být hrazena veřejná zakázka) z 5 905 700 000 Kč na 5 142 595 000 Kč ale nelze s ohledem na celkovou výši veřejné zakázky (120 000 000 Kč na dobu pěti let) považovat za podstatnou změnu okolností. Takovou změnou, která by z hlediska faktické možnosti financování veřejné zakázky měla znamenat zásadní zásah do finanční situace zadavatele, by bylo např. nepřidělení původně přislíbené dotace, prohlášení konkursu, vstup do likvidace apod. Zadavatel neprokázal, že snížení rozpočtových prostředků mělo přímý dopad na financování veřejné zakázky. Na věci nic nemění ani zápis z porady vedení zadavatele ze dne 19. 7. 2010, z něhož nelze pro obecnost jeho formulace dovodit přímý dopad na možnost či nemožnost financování předmětné veřejné zakázky. Závěry studie společnosti KPMG Advisory, s. r. o., ze dne 12. 8. 2009 ohledně nevýhodnosti původně zvoleného řešení předmětu veřejné zakázky pak byly zadavateli známy již před zahájením zadávacího řízení. Žalovaný v uvedeném rozhodnutí dále shledal, že pro zrušení zadávacího řízení nebyly dány ani důvody podle § 84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách. Pokud pak šlo o hledisko náležitosti odůvodnění, bylo rozhodnutí zadavatele dostačující, určité a tedy učiněné v souladu s § 84 odst. 8 zákona o veřejných zakázkách. K návrhu žalobkyně na zrušení předmětného rozhodnutí zadavatele ze dne 23. 7. 2010 pak žalovaný uvedl, že vzhledem k okolnostem není náprava nezákonného postupu zadavatele formou nápravného opatření možná, neboť v zadávacím řízení nelze pokračovat. V zadávacím řízení nebyly v okamžiku jeho zrušení podány žádné nabídky a lhůta pro jejich podání již uplynula. Žalovaný při posuzování možnosti aplikace nápravného opatření současně přihlédl i k analýze společnosti KPMG Advisory, s. r. o., ze dne 12. 8. 2009, v níž byl postup zamýšlený realizací veřejné zakázky, tedy zapojení externího subjektu, označen za nejméně výhodný, a naopak jako nejvýhodnější byla zadavateli předložena možnost realizovat předmět veřejné zakázky interními zdroji. Proti rozhodnutí žalovaného podal zadavatel rozklad, na jehož základě předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „předseda žalovaného“) rozhodnutím ze dne 13. 12. 2011 napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění předseda žalovaného uvedl, že dospěl k pochybnostem, zda jsou závěry žalovaného ohledně zrušení zadávacího řízení natolik srozumitelné, aby naplnily zásadu dostatečně zjištěného skutkového stavu věci a přezkoumatelnosti. Žalovaný zejména nedostatečně posoudil rozhodný okamžik, kdy se zadavatel dozvěděl o podstatné změně okolností, a to zvláště s ohledem na zápis z porady vedení zadavatele ze dne 19. 7. 2010. Obsah tohoto zápisu přitom naznačuje, že by zde mohla být příčinná souvislost mezi informací o snížení rozpočtových prostředků v něm deklarovanou a zrušením zadávacího řízení. Předseda žalovaného se neztotožnil ani s definitivním tvrzením žalovaného, že zadavatel neprokázal, že snížení rozpočtových prostředků mělo přímý dopad na financování dané veřejné zakázky. V rámci správního řízení by přitom bylo zcela jistě možné zjistit i informace o tom, jaká zadávací řízení byla v rozhodné době (ke dni 19. 7. 2010) zahájena, jakou hodnotu měly konkrétní zakázky, vztah hodnoty těchto zakázek k pokynu k jejich zrušení a jaká zadávací řízení byla na základě pokynu z porady vedení skutečně zrušena. Žalovaný měl zadavatele vyzvat k doplnění podkladů takovým způsobem, aby byly uvedené souvislosti spolehlivě zjištěny či vyvráceny. Žalovaný tudíž pokračoval v řízení a po jeho doplnění rozhodl dne 21. 1. 2013 tak, že návrh žalobkyně na přezkoumání úkonů zadavatele zamítl, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření. V odůvodnění konstatoval, že mezi důvody pro zrušení zadávacího řízení podle § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách lze obecně zařadit nedostatek finančních prostředků potřebných k plnění veřejné zakázky. Tento nedostatek ovšem musí být zároveň nepředvídatelný a nezávislý na vůli zadavatele. Žalovaný v této souvislosti poukázal na bod 8. „Ekonomická situace resortu, úspory“ zápisu z porady vedení zadavatele ze dne 19. 7. 2010. Žalovaný neobdržel žádný dokument, který by potvrzoval, že zadavatel před datem 19. 7. 2010 získal informaci od Ministerstva financí o dalším ponížení střednědobého výdajového rámce rozpočtu. Následné události však bez pochyb dokládají, že tato informace byla založena na reálných základech a zadavateli byla známa již dne 19. 7. 2010. Navýšení vázaných výdajů zadavatele mělo za následek zkrácení „Ostatních věcných výdajů“ v rozpočtu zadavatele (z nichž měla být financována i předmětná veřejná zakázka) z 5 905 700 000 Kč na 5 142 595 000 Kč. Tuto skutečnost lze považovat za objektivní, nepředvídatelnou a na vůli zadavatele nezávislou okolnost, která nastala v období mezi datem 13. 7. 2010, kdy došlo ke jmenování nové vlády prezidentem republiky, a datem 19. 7. 2010, kdy již tato informace byla známa zadavateli, jak plyne ze zápisu z porady vedení zadavatele. V daném případě není nutné za podstatnou změnu okolností považovat až samotné vydání usnesení vlády č. 552/2010 ze dne 28. 7. 2010, neboť toto usnesení je pouze formálním projevem existence podstatné změny okolností, které však pro zadavatele existovaly již dříve. Vázat existenci daného důvodu pro zrušení zadávacího řízení na tento závazný dokument by bylo nepřípustným formalizmem. Rozhodující bylo, že zadavatel získal informace, že dojde ke změně okolností, a dále skutečnost, že tyto informace byly následně závazně potvrzeny a tak učiněny reálnými. V daném případě tak byly naplněny podmínky pro zrušení předmětného zadávacího řízení dle § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách. Žalovaný se zabýval též otázkou přímého dopadu snížení rozpočtových prostředků na financování předmětné veřejné zakázky. Na základě porady vedení zadavatele byla (vyjma jednoho hrazeného z velké části z prostředků EU) zrušena všechna zadávací řízení, která u zadavatele probíhala ke dni 19. 7. 2010. Částku 763 000 000 Kč, o niž byly zkráceny ostatní výdaje zadavatele a s níž zadavatel počítal pro úhradu probíhajících veřejných zakázek, je nutno považovat za natolik vysokou, že má přímý dopad na možnost financování předmětné veřejné zakázky s předpokládanou hodnotou 120 000 000 Kč bez DPH. Podstatné je, že zadavatel zrušil v zásadě všechna probíhající zadávací řízení. Učinil tak v rámci několika dnů, tedy bez zbytečného odkladu, pořadí jednotlivých zrušení je tudíž irelevantní. Závěrem žalovaný dodal, že z hlediska náležitosti odůvodnění bylo rozhodnutí zadavatele dostačující, určité a tedy učiněné v souladu s § 84 odst. 8 zákona o veřejných zakázkách. Proti tomuto druhému rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně rozklad, který předseda žalovaného nyní žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 15. 1. 2014 zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil. V odůvodnění v prvé řadě uvedl, že žalovaný v druhém rozhodnutí dospěl ke stejným skutkovým zjištěním jako v původním řízení, tato však jinak právně posoudil, a to i s přihlédnutím k právnímu názoru obsaženému v prvém rozhodnutí předsedy žalovaného o rozkladu zadavatele. Změnu v právním posouzení pak žalovaný řádně odůvodnil. Dále předseda žalovaného konstatoval, že zadavatel postupoval správně, pokud zadávací řízení zrušil bez zbytečného odkladu poté, co se dozvěděl o snížení rozpočtu, aniž by vyčkával vydání oficiálního právního aktu. Tímto postupem zadavatel šetřil výdaje jednotlivých uchazečů o veřejnou zakázku, neboť zadávací řízení zrušil co nejdříve a k jeho zrušení došlo před uplynutím lhůty pro podání nabídek. Informace uvedená v bodu 8. zápisu z porady vedení zadavatele přitom není příliš obecná, jednoznačně z ní plyne, že zadavatel neobdrží očekávané rozpočtové prostředky určené k uhrazení veřejné zakázky. Po zahájení správního řízení již navíc byla informace o snížení rozpočtu zadavatele potvrzena usnesením vlády č. 552/2010 ze dne 28. 7. 2010. Žalovaný se též řádně zabýval otázkou, jak konkrétně se redukce rozpočtu zadavatele projevila v jeho schopnosti plnit své závazky. Zadavatel v tomto ohledu po výzvě předložil žalovanému dostatečné podklady. Závěry žalovaného pak podporuje i zadavatelem doložený seznam zadávacích řízení zrušených zadavatelem po obdržení informace o snížení rozpočtu. Nedůvodnou pak byla též námitka žalobkyně, že předpokládaná hodnota veřejné zakázky činí pouhá 2,3 % z částky 5,1 mld. Kč představující položku rozpočtu zadavatele „Ostatní věcné výdaje“, z nějž měla být veřejná zakázka hrazena. Je totiž nepodstatné, jakou částku představovala předpokládaná hodnota veřejné zakázky z celkové částky příslušné části rozpočtu zadavatele, neboť nelze bagatelizovat ostatní mandatorní výdaje zadavatele a zejména vysoký schodek jeho rozpočtu. Snížení rozpočtu přitom bylo nepředvídatelnou okolností. Ve včas podané žalobě žalobkyně namítla, že rozhodnutí správních orgánů jsou nepřezkoumatelná. Na straně zadavatele nebyla splněna ani jedna z podmínek předpokládaných zákonem pro zrušení zadávacího řízení. Zadavatel tudíž nebyl oprávněn předmětné zadávací řízení zrušit hned z několika důvodů. Zrušení zadávacího řízení bylo v prvé řadě předčasné. V prvém rozhodnutí ze dne 22. 3. 2011 žalovaný ve věci považoval za rozhodující usnesení vlády č. 552/2010 ze dne 28. 7. 2010. Ve druhém rozhodnutí však vycházel z toho, že podstatný je zápis z porady vedení zadavatele ze dne 19. 7. 2010. V těchto rozhodnutích tak žalovaný na základě týchž podkladů dospěl ke zcela opačným právním i skutkovým závěrům. Takový postup žalovaného odporuje principu ochrany legitimního očekávání, jakož i § 2 odst. 4 správního řádu. K řešení příslušné otázky přitom žalovaný v novém řízení ani neprovedl další dokazování. Pokud žalovaný v novém řízení zamýšlel učinit z týchž důkazů zcela opačné skutkové závěry, měl této změně v odůvodnění rozhodnutí věnovat mimořádnou pozornost, a své aktualizované závěry měl jasně a přesvědčivě konfrontovat se závěry z původního řízení. Preferencí zápisu z porady vedení zadavatele ze dne 19. 7. 2010 žalovaný zcela ignoroval možnost, že by vláda posléze svým usnesením zredukovala zadavatelův rozpočet v menší míře, nebo dokonce vůbec. Dokud předmětné informace o plánované změně poměrů nebyly vtěleny do hmatatelné a oficiální podoby v podobě usnesení vlády, bylo třeba je považovat za čirou spekulaci. Na základě spekulace přitom nelze zrušit zadávací řízení. Zadavatel mohl případně vyčkat do okamžiku, kdy bude informace o údajném zkrácení rozpočtu postavena najisto. V dané věci přitom nehrozilo bezprostřední „nebezpečí z prodlení“, uzavření smlouvy by bylo otázkou minimálně týdnů. Ze zápisu z porady vedení zadavatele přitom nelze vysledovat žádnou konkrétní okolnost, která by zadavatele opravňovala aplikovat § 84 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách. Zápis je velmi obecný. Lze z něj vyčíst pouze to, že zadavatel byl Ministerstvem financí informován o dalším ponížení střednědobého výdajového rámce rozpočtu. Taková informace je pro zrušení předmětného zadávacího řízení příliš neurčitá. K tomuto závěru ostatně dospěl i žalovaný v bodu 56 prvního rozhodnutí. Žalobkyně dále namítla, že v daném případě neexistoval dostatečně závažný důvod pro zrušení zadávacího řízení. I bez ohledu na okamžik snížení rozpočtu zadavatele totiž zůstalo otázkou, zda toto krácení rozpočtu bylo natolik závažným, aby jím zadavatel mohl platně odůvodnit zrušení zadávacího řízení. Žalovaný se vůbec nezabýval otázkou, jak konkrétně se redukce rozpočtu zadavatele projevila v jeho schopnosti plnit své závazky, resp. brát na sebe závazky nové. Dle žalovaného sice bylo prokázáno, že u zadavatele objektivně došlo ke snížení disponibilních rozpočtových prostředků, avšak nebylo vedeno žádné dokazování v tom směru, zda toto snížení mělo za následek objektivní neschopnost zadavatele plnit v budoucnu to, k čemu by se uzavřením smlouvy v předmětném zadávacím řízení zavázal. Zadavatel mohl mít naplánována jiná úsporná opatření. V takovém případě by pak žalovaný nemohl dospět k závěru, že snížení rozpočtu bez dalšího znamenalo neschopnost zadavatele plnit závazek, který by na sebe předmětnou veřejnou zakázkou vzal. Žalovaný měl dokazováním zjistit, že souhrn všech plánovaných mandatorních výdajů zadavatele by v rozhodném období překročil jeho plánované příjmy. Žalovaný se však spokojil s pouhým tvrzením zadavatele o nemožnosti financování dané veřejné zakázky. Položka rozpočtu zadavatele „Ostatní věcné výdaje“ byla zkrácena z cca 5,9 mld. Kč na cca 5,1 mld. Kč. Předpokládaná hodnota zrušené veřejné zakázky (120 000 000 Kč) tak činí pouhá 2,3 % dané rozpočtové položky. Tato částka by navíc nebyla hrazena jednorázově. Očekávatelné roční náklady zadavatele na tuto veřejnou zakázku by tak byly ještě výrazně nižší. Tyto okolnosti zavdávají důvodnou pochybnost, zda zkrácení rozpočtu zadavatele skutečně mohlo mít za následek neschopnost zadavatele veřejnou zakázku financovat. V této souvislosti ovšem žalovaný neopatřil, ani neprovedl žádné důkazy. Velmi sporným je pak i závěr správních orgánů, že zkrácení rozpočtu zadavatele bylo možné považovat za nepředvídatelnou okolnost. V roce 2010 probíhala celosvětová ekonomická krize. V jejím důsledku docházelo u mnoha států, a též u České republiky, k prohlubování jejich finančních problémů, které se projevovaly zejména růstem deficitu veřejných financí. Skutečnost, že veřejný sektor se s tímto trendem bude muset vyrovnat formou úsporných opatření, bylo možno očekávat i v České republice. Koncem května 2010 proběhly volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a bylo možno jasně předvídat, že jedním z prvních kroků nové vlády bude nutně zavedení úsporných opatření. Zároveň již od počátku června, tj. ještě před zahájením předmětného zadávacího řízení, bylo zřejmé, že i přes volební vítězství ČSSD bude vláda sestavena z představitelů pravicových a středopravicových stran. Již tou dobou tedy bylo velmi nepravděpodobné, že by se rozpočty jednotlivých resortů mohly navyšovat. Naopak, každý zasvěcený pozorovatel, a tedy i zadavatel, důvodně očekával, že rozpočty jednotlivých organizačních složek budou kráceny. Nahlíží-li tedy žalovaný nově na existenci závažných okolností odůvodňujících zrušení zadávacího řízení extenzivním způsobem, nelze dospět k jinému závěru, než že budoucí snížení rozpočtu zadavatele bylo jasně a důvodně předvídatelné již od počátku června 2010, tj. ještě před tím, než bylo zadávací řízení zahájeno. Za shora uvedené situace se jeví velmi zvláštní, že zadavatel dne 4. 6. 2010 (těsně před očekávanou změnou svého politického vedení) zahájil zadávací řízení na veřejnou zakázku o předpokládané hodnotě 120 000 000 Kč, o níž pak tentýž zadavatel později prohlásil, že by její naplnění nevedlo k vytčenému cíli. Jde o mimořádně lehkovážné a nezodpovědné jednání, jímž jsou poškozeni všichni potenciální dodavatelé. Sama žalobkyně před oznámením o zrušení zadávacího řízení zahájila „přípravné práce“ směřující k podání nabídky, s čímž byly spojeny nezanedbatelné náklady. Byl tak znevážen celý institut veřejných zakázek. Zadavatel je přitom ústředním orgánem státní správy. Rozhodnutí správních orgánů jsou vnitřně nesourodá a protiřečí si. Není-li třeba vyčkávat, až k relevantní změně okolností skutečně dojde a bude jasně zakotvena v nějakém dokumentu, znamená to, že důvody pro zrušení zadávacího řízení dle § 84 odst. 2 písm. d) a e) zákona o veřejných zakázkách jsou naplněny již v okamžiku, kdy se zadavatel jakkoliv, třeba i jen v obecné rovině, dozví o plánované změně okolností. Potom je však třeba zadavateli přičíst k tíži, že zadávací řízení v dané věci vůbec zahájil, neboť přímé i nepřímé signály o snižování rozpočtů jednotlivých ministerstev byly zcela zřetelné již před tím. Skutečnost redukce rozpočtu byla zřejmá již před jmenováním vlády. Dle názoru žalovaného tak příslušné okolnosti předvídané zákonem nastaly vlastně ještě před zahájením zadávacího řízení. Tudíž podmínky pro jeho fakultativní zrušení nebyly naplněny. V případě původního názoru žalovaného pak tyto podmínky také nebyly naplněny, neboť rozhodná okolnost (usnesení vlády č. 552/2010 ze dne 28. 7. 2010) nastala až po zrušení zadávacího řízení. Z uvedených důvodů žalobkyně navrhla, aby soud rozhodnutí předsedy žalovaného, jakož i rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení žalovanému. Ve vyjádření k žalobě žalovaný uvedl, že s námitkou předčasnosti zrušení zadávacího řízení na základě zápisu z porady vedení zadavatele ze dne 19. 7. 2010 se vypořádal již v bodech 27 a násl. rozhodnutí předsedy žalovaného. Žalovaný přitom dospěl ke stejným skutkovým závěrům jako v původním řízení, pouze tato skutková zjištění jinak právně posoudil, nebylo tedy třeba znovu provádět dokazování. Současně byly dostatečně vysvětleny důvody, pro něž žalovaný dospěl k opačnému závěru než ve svém původním, posléze zrušeném rozhodnutí. Zadavatel již po poradě vedení konané dne 19. 7. 2010 věděl, že jeho rozpočtové prostředky budou zkráceny a nebude tedy schopen veřejnou zakázku realizovat. Postupoval proto správně, pokud zadávací řízení zrušil bez zbytečného odkladu. Vydání oficiálního dokumentu, kterým by byla informace o snížení rozpočtu potvrzena, není podmínkou pro zrušení zadávacího řízení. Informace o budoucím krácení finančních prostředků přitom byla určitá. Z bodu 8. zápisu vyplývá, že zadavatel neobdrží očekávané rozpočtové prostředky, které jsou určeny k uhrazení veřejné zakázky. Žalovaný se v řízení zabýval otázkou, zda se krácení rozpočtu zadavatele projeví v jeho schopnosti plnit závazky, a vedl k ní dokazování. Poměrná hodnota předmětné veřejné zakázky (2,3 % z částky 5,1 mld. Kč) pak s přihlédnutím k vysokému schodku rozpočtu zadavatele a ostatním mandatorním výdajům není podstatná. K námitce ohledně předvídatelnosti zkrácení rozpočtu zadavatele žalovaný konstatoval, že zadavatel nemohl při zadání veřejné zakázky znát výsledky voleb do Poslanecké sněmovny, ani to, jak se případná úsporná opatření dotknou jeho resortu. Pokud zadavatel vycházel při oznámení zahájení zadávacího řízení ze schváleného rozpočtu, nemohlo být následné snížení tohoto rozpočtu považováno za zadavatelem předvídatelnou okolnost. Zadavatel nemůže být nucen realizovat veřejnou zakázku v situaci, kdy by neměl neplánovaně dostatek prostředků k jejímu plnění. Napadené a původní rozhodnutí žalovaného si neprotiřečí. K názoru vyjádřenému v původním rozhodnutí již nelze dále přihlížet, neboť bylo zrušeno. Relevantní je tedy názor obsažený v napadeném rozhodnutí. Na základě uvedeného žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl. Žalobkyně v replice ze dne 18. 6. 2014 uvedla, že závěr o tom, kdy se zadavatel dozvěděl o snížení disponibilního výdajového rámce, je skutkovou okolností, nikoli právním závěrem. Žalovaný tudíž nedospěl ke stejným skutkovým závěrům jako v původním řízení a odůvodnění jeho rozhodnutí je tak nepřesvědčivé. Nepodloženým a nepřiměřeně zjednodušujícím byl i názor žalovaného o nedostatku finančních prostředků zadavatele pro úhradu předmětu plnění veřejné zakázky. Závažnost a faktický dopad snížení výdajového rámce na situaci zadavatele žalovaný nehodnotil. Zde je mimořádně důležitým též poměr předpokládané hodnoty zrušené veřejné zakázky k celkové částce příslušné části rozpočtu zadavatele. Tato hodnota je ve vztahu k dané části rozpočtu i po snížení zcela marginální. Argument žalobkyně nebyl přesvědčivým způsobem vyvrácen. Výsledky voleb pak byly známy již 29. 5. 2010, k zadání veřejné zakázky však došlo až dne 4. 6. 2010. Tou dobou již navíc bylo zřejmé, že vláda bude zformována ze stran pravicové koalice a že napříč rezorty budou přijata zásadní úsporná opatření. Zadavateli tak muselo být známo, že nastane citelné zkrácení jeho rozpočtu. Žalobou napadené rozhodnutí předsedy žalovaného a druhé rozhodnutí žalovaného si protiřečí a jsou vnitřně rozporná. Dospěl-li žalovaný k závěru, že zadavatel nemusel vyčkávat na formalizaci snížení výdajových rámců v závazném dokumentu, pak to znamená, že zadavatel neměl zadávací řízení vůbec zahajovat. Již tím porušil zákon o veřejných zakázkách. Neformální informace a signály o plánovaném snižování veřejných rozpočtů totiž byly zřetelné již při zahájení zadávacího řízení. Otázku vědomosti zadavatele o omezení výdajového rámce tedy nelze pojímat tak extenzivně, jak to učinil žalovaný. Pokud by tomu tak bylo, tak by snížení výdajových rámců nebylo skutečností, která by nastala „v době od zahájení zadávacího řízení“. Krajský soud v Brně žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: VI. Posouzení věci soudem (...) [26] Podstatou sporu je v daném případě oprávněnost použití § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách zadavatelem při zrušení předmětného zadávacího řízení. Soud se ztotožnil s právním hodnocením podaným předsedou žalovaného v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí. [27] Ustanovení § 84 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách reglementuje tzv. fakultativní důvody pro zrušení zadávacího řízení, tedy podmínky, při jejichž nastoupení je na zvážení zadavatele, zda zadávací řízení zruší nebo ne. Při této úvaze je ovšem zadavatel časově omezen, neboť k případnému zrušení zadávacího řízení musí přistoupit bez zbytečného odkladu. [28] Podle § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách pak může zadavatel zrušit zadávací řízení, pokud odpadly důvody pro pokračování v zadávacím řízení v důsledku podstatné změny okolností, které nastaly v době od zahájení zadávacího řízení a které zadavatel s přihlédnutím ke všem okolnostem nemohl předvídat a ani je nezpůsobil. [29] Z uvedeného plyne, že důvod pro zrušení zadávacího řízení spočívající v odpadnutí důvodů pro jeho pokračování je podmíněn kumulativním splněním čtyř předpokladů: 1. odpadnutí důvodů pro pokračování zadávacího řízení bylo zapříčiněno podstatnou změnou okolností, 2. ke změně okolností došlo po zahájení zadávacího řízení (a současně před zrušením zadávacího řízení), 3. tuto změnu nemohl zadavatel předvídat, 4. a zároveň tuto změnu nezpůsobil. Je zřejmé, že při zkoumání oprávněnosti postupu zadavatele je třeba zabývat se primárně splněním zmiňovaných podmínek, a to vždy na základě konkrétních skutkových zjištění. [30] V daném případě směřuje argumentace žalobkyně proti závěru žalovaného o splnění uvedených podmínek, a to s výjimkou podmínky 4. [31] Žalobkyně v prvé řadě namítla, že zrušení zadávacího řízení bylo předčasné. Měla za to, že za okamžik, s nímž by bylo možné spojovat změnu okolností, lze považovat toliko usnesení vlády č. 552/2010 ze dne 28. 7. 2010. Soud se však ztotožnil s názorem správních orgánů, že v daném případě by byl takový závěr poněkud zjednodušující a zejména formalistický. [32] Předmětná problematika má svůj základ zejména v povaze „změny okolností“, jež měly nastat. Zde má soud v prvé řadě za to, že změna rozpočtové (či obecněji finanční) situace zadavatele může být takovou změnou okolností, která vyústí v odpadnutí důvodů pro pokračování zadávacího řízení (viz též komentářovou literaturu, např. Jurčík, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 553, či Podešva, V. a kol. Zákon o veřejných zakázkách: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2011). Zda je taková změna relevantní z hlediska aplikace § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách, ovšem bude záviset na jejích detailech. [33] Pokud pak jde o otázku, „kdy“ ke změně rozpočtové situace zadavatele dochází, je třeba z hlediska aplikace § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách odlišovat formální a materiální stránku. Je vcelku zřejmé, že z čistě formálního hlediska a též z pohledu rozpočtových předpisů, je podstatný správní akt, jímž je taková změna vyjádřena. V nyní souzené věci by v této souvislosti šlo hovořit o zmiňovaném usnesení vlády č. 552/2010 ze dne 28. 7. 2010. Současně je však tento akt třeba považovat za výsledek určitého procesu. Zároveň je tento akt formalizovaným vyjádřením materiální informace o snížení rozpočtu. Ve věci je předmětem sporu zejména to, kdy se o materiální podstatě dané informace zadavatel relevantně [z hlediska aplikace § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách] dozvěděl. [34] Řešení hospodářské krize a jejích důsledků je předmětem celospolečenské diskuze. Na straně veřejné moci je k jednání v tomto ohledu předurčena primárně její exekutivní složka, byť některé její kroky mohou vyžadovat schválení složkou jinou (a to zejména zákonodárnou, např. při schvalování státního rozpočtu). V rámci odborného diskursu dochází k předkládání a posuzování návrhů, jakým způsobem na ekonomické potíže reagovat. Při řešení vzrůstajícího deficitu veřejných financí se samozřejmě naskýtají různé ekonomické nástroje. Jedním z legitimních nástrojů státu je nepochybně i zásah do výdajové stránky veřejných rozpočtů. V daném případě se exekutiva zabývala výběrem opatření k zabezpečení podílu deficitu veřejných rozpočtů na hrubém domácím produktu. Je zřejmé, že v průběhu tohoto procesu vrcholícího usnesením vlády o vázání výdajů jednotlivých rozpočtových kapitol a o snížení vybraných nároků z nespotřebovaných výdajů dochází jednak ke konkretizaci a upřesňování informace, který ekonomický nástroj a v jakém rozsahu bude použit, jednak k opakované výměně mezi Ministerstvem financí a jednotlivými správci rozpočtových kapitol. [35] Lze předpokládat, že těsně před vydáním dotčeného usnesení disponuje Ministerstvo financí dostatečně konkrétními informacemi o tom, jaká opatření a v jakém rozsahu se budou s vysokou mírou pravděpodobnosti uplatňovat vůči jednotlivým správcům rozpočtových kapitol. Finální schválení takových opatření příslušným orgánem je samozřejmě zcela nezbytnou podmínkou jejich platnosti a účinnosti, při aplikaci § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách však tato skutečnost může hrát sice podstatnou, ale přesto sekundární roli. [36] Tak tomu bylo i v daném případě. Zde je zcela zásadním dokumentem zápis z porady vedení zadavatele ze dne 19. 7. 2010. Porady se zúčastnili ministr spravedlnosti, tři jeho náměstci a vrchní ředitelka sekce kabinetu ministra. Zápis obsahuje mimo jiné bod 8. „Ekonomická situace resortu, úspory“, který zní: „- Obtížná finanční situace dosahující aktuálně podfinancování i mandatorních agend - Ministerstvo financí informovalo MSp o dalším ponížení střednědobého výdajového rámce rozpočtu Úkol: navrhnout a realizovat úsporná opatření, zrušit zadávacích řízení s nejvyššími nároky na rozpočet Odpovědný: nám. K. ve spolupráci se všemi vedoucími sekcí.“ [37] Tento bod zápisu sice nevypovídá o detailech rozpočtové situace zadavatele, to ostatně ani není jeho úkolem. Co je však podstatné, je z něj zřejmé, že zadavatel obdržel od Ministerstva financí informaci o dalším ponížení výdajového rámce rozpočtu. Jestliže se již na základě takové informace zadavatel rozhodl přistoupit ke zrušení zadávacích řízení, z hlediska podmínek § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách tak příslovečně vstoupil na tenký led. Vycházel totiž z informace, o níž lze předpokládat poměrně vysokou míru konkrétnosti, ale která ještě nebyla formalizována usnesením vlády. Zde je však významné, že dne 28. 7. 2010, tedy pět dnů po zrušení předmětného zadávacího řízení byla informace o podstatném vázání výdajů rozpočtové kapitoly zadavatele a o snížení vybraných nároků z nespotřebovaných výdajů potvrzena vydáním usnesení vlády č. 552/2010. [38] V této souvislosti nelze opomenout, že ke zrušení zadávacího řízení dle § 84 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách může zadavatel přistoupit pouze za podmínky, že tak učiní bez zbytečného odkladu. Jak správně podotkl předseda žalovaného, bezodkladným zrušením zadávacího řízení zadavatel zabránil tomu, aby případní uchazeči zvažující účast v zadávacím řízení nevynakládali zbytečné transakční náklady, a to tím spíše, že tak zadavatel učinil ještě v rámci běžící lhůty k podání nabídek a zároveň v situaci, kdy ještě žádná nabídka podána nebyla. [39] Pokud pak žalobkyně ve vztahu k uvedenému poukázala na změnu právních a skutkových závěrů na základě týchž podkladů a na porušení principu ochrany legitimních očekávání, je nutno uvést, že se mýlí. Zde je třeba uvést, že není v rozporu se zákonem, pokud orgán rozhodující o odvolání (rozkladu) má na hodnocení spisových podkladů jiný právní názor než správní orgán prvního stupně. Naopak, jedná se o samou podstatu odvolacího řízení. Ostatně je též zásadou, že rozhodnutí odvolacího orgánu tvoří s rozhodnutím správního orgánu prvního stupně jeden celek. Závěry obsažené v prvém rozhodnutí žalovaného současně nemohly u žalobkyně vyvolat žádná legitimní očekávání, jednalo se o rozhodnutí dosud nepravomocné. [40] Nelze též souhlasit s tvrzením žalobkyně, že žalovaný v druhém rozhodnutí dospěl na základě týchž podkladů ke zcela opačným skutkovým závěrům. V prvé řadě je nutno uvést, že v rámci nového řízení před žalovaným došlo k doplnění podkladů ze strany zadavatele. Co je však pro danou námitku podstatným, hodnocení, zda pro aplikaci dotčeného ustanovení zákona o veřejných zakázkách je zásadním usnesení vlády či zda postačuje zápis z porady vedení zadavatele, je zcela jednoznačně závěrem právním, nikoli skutkovým. Na základě týchž podkladů nedošlo ke změně skutkového stavu, již v rámci prvního rozhodnutí se žalovaný zabýval i obsahem zápisu z porady vedení zadavatele. V rámci druhého rozhodnutí však nedošlo k tomu, že by žalovaný shledal, že z tohoto zápisu plynou jiné skutečnosti. Veden závazným právním názorem předsedy žalovaného žalovaný pouze přehodnotil význam těchto skutečností z hlediska jejich subsumpce pod § 84 písm. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách. Tento právní závěr pak dostatečným způsobem odůvodnil. [41] Preferencí zápisu z porady vedení zadavatele ze dne 19. 7. 2010 přitom žalovaný neignoroval možnost, že by vláda posléze svým usnesením zredukovala zadavatelův rozpočet v menší míře, nebo dokonce vůbec. Jak uvedeno již výše, zadavatel svým postupem, který byl na jedné straně bezodkladný, na straně druhé však byl učiněn ještě před formálním stvrzením získaných informací o snížení rozpočtu, poměrně značně riskoval. Pokud by totiž k onomu formálnímu stvrzení v daném rozsahu nedošlo, bylo by nutno dospět k závěru o nezákonnosti postupu zadavatele. Tento závěr je z rozhodnutí správních orgánů jasně patrný, byť implicite. [42] Žalobkyně dále namítla, že v daném případě neexistoval dostatečně závažný důvod pro zrušení zadávacího řízení. Žalobkyně v této souvislosti poukázala zejména na poměr výše zbývající části žalobkynina rozpočtu „Ostatní věcné výdaje“ (cca 5,1 mld. Kč) k předpokládané výši předmětné veřejné zakázky (120 mil. Kč na pět let). I s touto problematikou se správní orgány dle soudu zabývaly dostatečným způsobem. Nelze též dospět k závěru, že by v tomto ohledu nevedly žádné dokazování. Ostatně k dokazování v tomto směru byl žalovaný zavázán prvním rozhodnutím předsedy žalovaného a v novém řízení tak učinil (viz zejména usnesení ze dne 4. 10. 2010 a vyjádření zadavatele ze dne 12. 10. 2010 s přílohami). Žalobkyně na danou problematiku nahlíží poměrně subjektivně (což ovšem lze pochopit). Při objektivním pohledu však nelze přehlédnout, že došlo k velmi razantnímu snížení na výdajové straně rozpočtu zadavatele. Zásadní relevanci má též skutečnost, že zadavatel na základě informace o snížení rozpočtu přistoupil ke zrušení všech zahájených a dosud neukončených zadávacích řízení, a to s jedinou řádně odůvodněnou výjimkou. [43] Krajský soud pak neshledal sporným ani závěr správních orgánů, že zkrácení rozpočtu zadavatele bylo možné považovat za nepředvídatelnou okolnost. Jak bylo uvedeno již výše, podstatnou je v daném případě konkrétnost informace o snížení výdajové stránky rozpočtu. Žalobkyně přitom přiléhavou argumentaci správních orgánů (viz zejména bod 82. druhého rozhodnutí žalovaného či bod 27. druhého rozhodnutí předsedy žalovaného) dovádí ad absurdum. Je zcela zřejmé, že ke zrušení zadávacího řízení mohl zadavatel přistoupit až v okamžiku, kdy mu byl s vysokou mírou pravděpodobnosti znám konkrétní rozsah snížení rozpočtu. Nelze tedy přistoupit na tvrzení, že snížení rozpočtu muselo být žalobkyni zřejmé již před samotným zahájením zadávacího řízení. Ano, zadavatel mohl do jisté míry předpokládat, že rozpočtová situace se nebude vyvíjet expanzivním směrem. Podstatnou je ovšem již zmiňovaná konkrétnost informace o snížení rozpočtu zadavatele a o jeho rozsahu. Informace v takové míře konkrétnosti, která by u zadavatele měla vyvolat závěr, že předmětnou veřejnou zakázku nemá vůbec zadávat, resp. že by měl zadávací řízení zrušit dříve, než jak učinil, zadavatel neměl. Takovou informací rozhodně nebyla jak probíhající celosvětová ekonomická krize, projevující se též růstem deficitu veřejných financí, tak výsledky voleb Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, či předpoklad, že i přes volební vítězství ČSSD bude vláda sestavena z představitelů pravicových a středopravicových stran. [44] V této souvislosti pak nelze hovořit ani o tom, že by rozhodnutí správních orgánů byla vnitřně nesourodá a protiřečila si. K takovému závěru lze dospět pouze velmi extenzivním výkladem jejich obsahu. Z rozhodnutí správních orgánů je jasně patrná konzistentní myšlenková linie týkající se aplikace § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách. Jak soud uvedl již výše, závěr o splnění podmínek uvedených v tomto ustanovení je závislý na konkrétních skutkových okolnostech dané věci. Správní orgány dotčené ustanovení vyložily správně, se zdůrazněním jednotlivých skutečností, které ve svém souhrnu jeho uplatnění v daném případě umožnily.

decision_1040.txt

k § 6 a § 112 odst. 1 a odst. 2 písm. b) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 417/2009 Sb.*) Ustanovení § 112 odst. 1 a odst. 2 písm. b) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném do 31. 3. 2012, zakládalo věcnou působnost Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k výkonu dohledu nad postupem zadavatele při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu, konkrétně zda zadavatel neporušil povinnost dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace stanovenou v § 6 citovaného zákona. (Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2017, čj. 9 As 195/2015-68) Prejudikatura: č. 1792/2009 Sb. NSS a č. 2495/2012 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 216/2013 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 3221/11); usnesení Soudního dvora ze dne 3. 12. 2001, Bent Mousten Vestergaard proti Spottrup Boligselskab (C-59/00, Recueil, s. I-9505) a rozsudek Soudního dvora ze dne 20. 10. 2005, Komise proti Francii (C-264/03, Sb. rozh., s. I-8831). Věc: Akciová společnost Ecological Consulting proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, za účasti Jihomoravského kraje, o přezkoumání úkonů zadavatele, o kasační stížnosti žalovaného. Osoba zúčastněná na řízení dne 8. 3. 2012 vybrala v rámci zadání zakázky malého rozsahu „Natura 2000 – implementace v Jihomoravském kraji, 5. etapa“ nabídku dodavatele – Sdružení pro Natura 2000, jehož nabídková cena činila 699 500 Kč. Nabídku žalobkyně s nabídkovou cenou 634 980 Kč bez DPH nevybrala, neboť žalobkyně byla plátcem DPH, a celková nabídková cena tak činila 761 976 Kč. Nato podala žalobkyně u žalovaného návrh na přezkoumání úkonů zadavatele (osoby zúčastněné na řízení) při zadání této zakázky. Žalovaný rozhodnutím ze dne 21. 5. 2012 tento návrh zamítl. Rozklad žalobkyně zamítl předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 14. 12. 2012. V odůvodnění uvedl, že se jednalo o zakázku malého rozsahu, kterou zadavatel nemusí zadávat v zadávacím řízení podle zákona o veřejných zakázkách. Protože návrh žalobkyně nesměřoval proti postupu osoby zúčastněné na řízení, který by jako zadavatel musela dodržovat podle zákona o veřejných zakázkách, žalovaný návrh zamítl správně podle § 118 odst. 5 písm. d) citovaného zákona. Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Brně. Krajský soud napadené rozhodnutí spolu s rozhodnutím žalovaného ze dne 21. 5. 2012 zrušil rozsudkem ze dne 30. 7. 2015, čj. 30 Af 18/2013-48, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Podle krajského soudu je relevantní právní úprava v zákoně o veřejných zakázkách v rozhodném znění, účinném do 31. 3. 2012, až na nepodstatné odlišnosti shodná se zněním účinným do 31. 12. 2009. Proto je namístě aplikovat i na tuto věc závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2011, čj. 2 Afs 132/2009-275, č. 2495/2012 Sb. NSS, ve věci „MARSH“. Zadávání veřejných zakázek malého rozsahu je zadáváním v širším slova smyslu a podléhá tedy dohledové pravomoci žalovaného dle § 112 odst. 2 písm. b) zákona o veřejných zakázkách; toto ustanovení hovoří o „zadávání veřejné zakázky“, pod které lze podřadit též zadávání veřejné zakázky malého rozsahu mj. právě z důvodu znění § 17 písm. m) a § 18 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách, jež jsou zařazeny v části prvé tohoto zákona (Obecná ustanovení). V kontextu těchto ustanovení je proto nutno přistupovat také k výkladu části páté zákona o veřejných zakázkách (Ochrana proti nesprávnému postupu zadavatele). Nehledě na to, že v případě restriktivního výkladu pojmu „zadávání“ vázaného toliko k veřejným zakázkám podlimitním a nadlimitním by to znamenalo absenci jakéhokoli efektivního dohledu žalovaného nad veřejnými zakázkami malého rozsahu. Tento závěr je i ústavně konformní, neboť nerozšiřuje kompetence žalovaného nad rámec výslovného znění zákona. Žalovaný (stěžovatel) podal proti tomuto rozsudku kasační stížnost, v níž namítal, že jeho pravomoc vykonávat dohled nad dodržováním zákona o veřejných zakázkách stanovil § 112 tohoto zákona. Tento dohled byl omezen a specifikován právě v § 112 odst. 2 písm. b) téhož zákona, a to na rozhodování o tom, zda zadavatel při zadávání veřejné zakázky a soutěži o návrh postupoval v souladu se zákonem o veřejných zakázkách. Pojmy „zadávání“ a „zadávací řízení“ jsou definovány v § 17 písm. m) a § 21 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Pokud se podle § 17 písm. m) zákona o veřejných zakázkách zadáváním rozumí postup zadavatele v zadávacím řízení, je zřejmé, že podmínku zadávacího řízení splňuje právě (a pouze) šest druhů zadávacích řízení uvedených v § 21 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Jednoznačnost pojmu „zadávací řízení“, tj. taxativní výčet postupů, jež tento pojem obsahuje, dále vyplývá i z věty za středníkem § 17 písm. m), která pojem „zadávání“ rozšiřuje i o postup směřující k zadání veřejné zakázky v dynamickém nákupním systému a řízení, ve kterém veřejný zadavatel zadává veřejnou zakázku na základě rámcové smlouvy. Pojem „zadávání“ má přesný význam a rozumí se jím závazný postup zadavatele podle zákona v 1) některém z druhů zadávacích řízení vyjmenovaných v § 21 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, 2) dynamickém nákupním systému či 3) v řízení, ve kterém veřejný zadavatel zadává veřejnou zakázku na základě rámcové smlouvy. Z § 18 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách vyplývá, že zadavatel není povinen zadávat podle zákona veřejné zakázky malého rozsahu, tedy že není povinen při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu postupovat podle pravidel stanovených pro jednotlivá zadávací řízení vyjmenovaná v § 21 odst. 1 tohoto zákona, podle pravidel pro dynamický nákupní systém či pro rámcovou smlouvu. Dle § 112 odst. 2 písm. b) zákona o veřejných zakázkách stěžovatel rozhoduje o tom, zda zadavatel při zadávání veřejné zakázky a soutěži o návrh postupoval v souladu s tímto zákonem. „Zadávání“ veřejných zakázek malého rozsahu není „zadáváním“ ve smyslu § 17 písm. m) zákona o veřejných zakázkách, neboť se nejedná o závazný postup zadavatele v některém ze zákonem taxativně vyjmenovaných druhů zadávacích řízení, v dynamickém nákupním systému, ani v řízení, ve kterém veřejný zadavatel zadává veřejnou zakázku na základě rámcové smlouvy. Pravomoc k dohledu nad dodržením zásad při „zadávání“ veřejné zakázky malého rozsahu z § 112 uvedeného zákona proto dovodit nelze. Stěžovatel souhlasil s krajským soudem v tom, že § 18 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách obsahuje logickou chybu, přinejmenším v tom, že používá pojem „zadávání“ v souvislosti s veřejnými zakázkami malého rozsahu. Ani tato skutečnost však nemůže být dostačující ke konstatování pravomoci stěžovatele k přezkumu procesu, jenž předchází uzavření smlouvy na veřejnou zakázku malého rozsahu. Pravidla postupu zadávání jsou stanovena pouze v případě nadlimitních a podlimitních veřejných zakázek, což jednoznačně poukazuje na úmysl zákonodárce regulovat a kontrolovat pouze zadávání veřejných zakázek s hodnotou překračující určitý finanční limit. Pouze zadávání těchto „větších“ veřejných zakázek má být tedy podrobeno veřejné kontrole. To lze ostatně dovodit i z evropských zadávacích směrnic, ze kterých vyplývá, že evropský zákonodárce dokonce považuje za nutné regulovat pouze postup při zadávání nadlimitních veřejných zakázek. Problematická je v případě veřejných zakázek malého rozsahu též nemožnost podat námitky dle § 110 zákona o veřejných zakázkách. Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že je rovněž toho názoru, že je napadený rozsudek nezákonný z důvodu nesprávného posouzení právní otázky kompetence stěžovatele k dohledu nad zadáváním veřejných zakázek malého rozsahu. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že závěry krajského soudu považuje za přiléhavé a korespondující se závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku ve věci MARSH. Není jediného důvodu, pro který by měla být odůvodnitelnou rezignace na přezkum dodržení zásad podle § 6 zákona o veřejných zakázkách v případech, kdy je třeba dodržovat toliko tyto zásady a není třeba uskutečňovat jednotlivé kroky podle zákona o veřejných zakázkách (tedy v případě veřejných zakázek malého rozsahu). Devátý senát při předběžné poradě dospěl k závěru odlišnému od názoru vyjádřeného v rozsudku druhého senátu Nejvyššího správního soudu ve věci MARSH. Druhý senát ve zmíněném rozsudku vyjádřil názor, že veřejný zadavatel u veřejné zakázky malého rozsahu nemusí dodržet závazný postup stanovený pro zadávání veřejných zakázek zákonem o veřejných zakázkách, musí však dodržet zásady transparentnosti, rovného zacházení a nediskriminace (§ 18 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách; později v důsledku novelizace odst. 5 téhož ustanovení). Ačkoli se závěry druhého senátu ve věci MARSH vztahují k právní úpravě účinné do 31. 12. 2009, lze je dle předkládajícího senátu plně vztáhnout i na úpravu účinnou do 31. 3. 2012, která se použije na posuzovanou věc. Devátý senát však měl za to, že pojem „zadávání veřejné zakázky“ obsažený v § 112 odst. 2 písm. b) zákona o veřejných zakázkách nelze výkladem rozšiřovat na postup vedoucí k uzavření smlouvy na veřejnou zakázku malého rozsahu a z tohoto rozšiřujícího výkladu dovozovat pravomoc stěžovatele přezkoumávat zakázky malého rozsahu. Tento názor opřel devátý senát o znění § 17 písm. m) a § 21 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, které vymezují pojmy zadávání veřejné zakázky a zadávací řízení. Pokud zadavatel při „zadávání“ veřejných zakázek malého rozsahu nepostupuje v zadávacím řízení, nemůže se jednat o zadávání ve smyslu definice v § 17 písm. m) zákona o veřejných zakázkách. Pojem zadávání je v souvislosti s veřejnými zakázkami malého rozsahu v § 18 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách použit v negativním smyslu, tedy že zadavatel není povinen zadávat podle tohoto zákona veřejné zakázky malého rozsahu. Nejedná se o logickou chybu, jak uvádí stěžovatel. Uvedené ustanovení říká pouze to, že v případě veřejných zakázek malého rozsahu není zadavatel povinen postupovat v zadávacím řízení. Nelze-li postup vedoucí k uzavření smlouvy na veřejnou zakázku malého rozsahu podřadit pod pojem zadávání, nemůže se na veřejné zakázky malého rozsahu vztahovat ani pravomoc vykonávat dohled nad zadáváním veřejné zakázky stanovená v § 112 odst. 2 písm. b) zákona o veřejných zakázkách. V případě dovození pravomoci stěžovatele k přezkumu veřejných zakázek malého rozsahu by nebylo možné uložit ani předběžné opatření, ani nápravné opatření či pokutu. Dle § 117 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách je stěžovatel oprávněn nařídit zadavateli tato předběžná opatření: a) zakázat uzavřít smlouvu v zadávacím řízení, nebo b) pozastavit zadávací řízení nebo soutěž o návrh. Jelikož zadavatel není povinen zadávat veřejné zakázky malého rozsahu, tedy není povinen postupovat v zadávacím řízení, nepřipadá v úvahu ani jedno z možných předběžných opatření. Dle § 118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách může být uloženo nápravné opatření, pokud zadavatel nedodržel postup stanovený pro zadání veřejné zakázky nebo pro soutěž o návrh. Uložení nápravného opatření je tedy prostřednictvím pojmu zadání navázáno na postup zadavatele v zadávacím řízení [srov. § 17 písm. m) zákona o veřejných zakázkách]. Stejná situace je u správních deliktů zadavatelů dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách. Tento správní delikt je opět navázán na pojem zadání veřejné zakázky a jeho prostřednictvím na postup v některém ze zadávacích řízení vymezených v § 21 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Ostatní správní delikty vymezené v § 120 odst. 1 tohoto zákona nepřipadají u veřejných zakázek malého rozsahu rovněž v úvahu. Jinými slovy, aby vůbec bylo možné u zakázek malého rozsahu uložit sankci za správní delikt, uložit předběžné či nápravné opatření, bylo by nutné vyložit pojem „zadávání“ značně extenzivně, a to nad rámec vymezený zákonem o veřejných zakázkách. Veškerá činnost veřejné správy je dle judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu vázána zásadou zákonnosti, což znamená, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví [čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)]. V oblasti trestání to platí tím spíše, že dochází k citelným zásahům do základních práv a svobod osob. Rozšiřující výklad pojmu „zadávání“ (a s ním úzce souvisejících pojmů zadání a zadávací řízení) je v projednávané věci rozporný se zásadou zákonnosti, zásadou nullum crimen, nulla poena sine lege. Při jeho aplikaci by bylo stěžovateli umožněno při přezkumu veřejných zakázek malého rozsahu konstatovat spáchání správních deliktů a ukládat za tyto delikty sankce. Jediným ustanovením zákona o veřejných zakázkách, na základě něhož by bylo možné dospět k závěru o pravomoci stěžovatele k přezkumu postupu zadavatelů při uzavírání smluv na veřejné zakázky malého rozsahu (z hlediska dodržení zásad dle § 6 zákona o veřejných zakázkách), je § 112 odst. 1 tohoto zákona („Úřad vykonává dohled nad dodržováním tohoto zákona“). Ačkoli se jedná o ustanovení velmi obecné, pravomoc stěžovatele k dohledu nad § 18 odst. 5 větou za středníkem citovaného zákona z něj gramatickým výkladem nepochybně dovodit lze. Je však nutné brát v úvahu i výklad systematický a teleologický, který takovému výkladu protiřečí, zejména absenci pravomoci stěžovatele v případě porušení citovaných zásad vydat předběžné opatření či uložit nápravné opatření nebo pokutu. Přezkum zadávání zakázek malého rozsahu není možný ani z praktického hlediska. Porušení povinnosti dodržovat u veřejných zakázek malého rozsahu zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace nezůstane ani bez dohledové činnosti stěžovatele bez veřejné kontroly. Porušení uvedeného ustanovení může být považováno za porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 44 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, nebo § 22 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem III.1 Pravomoc rozšířeného senátu [21] Rozšířený senát nejprve zvážil, zda má pravomoc rozhodnout spornou právní otázku. [22] V této souvislosti bylo třeba posoudit otázku, zda je třeba aplikovat postup podle § 17 odst. 1 s. ř. s., pokud předkládající senát nesouhlasí s výkladem § 112 zákona o veřejných zakázkách, ve znění účinném ke dni 31. 12. 2009, který byl podán v rozsudku ve věci MARSH. Ovšem na nyní posuzovanou věc je třeba v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. aplikovat § 112 zákona o veřejných zakázkách ve znění účinném do 31. 3. 2012, přičemž v mezidobí došlo k částečné změně znění tohoto ustanovení. [23] Podle § 112 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách ve znění účinném do 31. 12. 2009 „Úřad vykonává dohled nad dodržováním tohoto zákona, při kterém přezkoumává zákonnost úkonů zadavatele s cílem zajistit zachování zásad podle § 6“. Podle odstavce 2 písm. b) tohoto ustanovení ve stejném znění pak „Úřad rozhoduje o tom, zda zadavatel při zadávání veřejné zakázky postupoval v souladu s tímto zákonem“. [24] Po změně provedené zákonem č. 417/2009 Sb. pak stejná ustanovení zněla takto: „Úřad vykonává dohled nad dodržováním tohoto zákona“ (odst. 1). „Úřad při výkonu dohledu nad dodržováním tohoto zákona rozhoduje o tom, zda zadavatel při zadávání veřejné zakázky a soutěži o návrh postupoval v souladu s tímto zákonem“ [(odst. 2 písm. a)]. [25] Důvodová zpráva k zákonu č. 417/2009 Sb. (sněmovní tisk č. 882/0, V. volební období) k této změně uvádí: „Vzhledem k výkladovým nejasnostem, zda § 112 odst. 1 nepředstavuje další pravomoc Úřadu nad rámec výčtu v odstavci 2, se text odstavce 2 doplňuje o text, z něhož bude zřejmé, že odstavec 2 obsahuje taxativní výčet pravomocí Úřadu v oblasti dohledu nad zadáváním veřejných zakázek.“ Z uvedeného je zřejmé, že změna vykládaného ustanovení provedená zákonem č. 417/2009 Sb. je změnou pouze formulační, aniž by zákonodárce zamýšlel právní úpravu měnit po stránce obsahové. Tomu odpovídá i odůvodnění rozsudku ve věci MARSH, které nevychází z toho, že by § 112 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách zakládal nějakou širší kompetenci stěžovatele nad rámec jednotlivých pravomocí vypočtených v odstavci 2, nýbrž kompetenci stěžovatele k přezkoumání postupu zadavatelů při zadávání zakázek malého rozsahu, při němž jsou povinni dodržovat zásady uvedené v § 6 zákona o veřejných zakázkách, dovodil z § 112 odst. 2 písm. b) tohoto zákona. V posuzovaném období nedošlo ani k podstatné změně dalších ustanovení, která jsou pro posouzení sporné právní otázky podstatná, tj. § 6, § 17 písm. m) a § 18 odst. 5 téhož zákona (posledně uvedené ustanovení bylo pouze přečíslováno a v zákoně o veřejných zakázkách ve znění účinném k 31. 12. 2009 bylo označeno jako § 18 odst. 3). [26] Rozšířený senát tedy konstatuje, že obsah právní úpravy je v obou zněních přes provedenou formulační změnu shodný a pokud se předkládající senát hodlal odchýlit od právního názoru vysloveného v rozsudku ve věci MARSH, správně věc postoupil rozšířenému senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. [27] Jsou proto dány podmínky pravomoci rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. III.2 Posouzení věci samé [28] Rozšířený senát se dále věcně zabýval předloženou právní otázkou, zda zákon o veřejných zakázkách zakládá věcnou působnost stěžovatele k vykonávání dohledu nad zadáváním veřejných zakázek malého rozsahu, resp. zda takové zadávání veřejných zakázek malého rozsahu lze podřadit pod postup zadavatele při zadávání veřejných zakázek, u něhož by stěžovatel byl oprávněn posoudit, zda zadavatel postupoval podle zákona o veřejných zakázkách. [29] Přitom je třeba jednak posoudit otázku, zda zakázky malého rozsahu jsou veřejnými zakázkami ve smyslu zákona o veřejných zakázkách, jednak i to, zda zadávání zakázek malého rozsahu lze pokládat za zadávání veřejné zakázky ve smyslu tohoto zákona. Odpověď na první otázku je snadná a lze ji nalézt v § 7 zákona o veřejných zakázkách. Podle jeho odstavce 1 věty první je veřejnou zakázkou „zakázka realizovaná na základě smlouvy mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejímž předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či služeb nebo úplatné provedení stavebních prací“. Odstavec třetí pak jasně uvádí, že „[v]eřejné zakázky se podle výše jejich předpokládané hodnoty dělí na nadlimitní veřejné zakázky, podlimitní veřejné zakázky a veřejné zakázky malého rozsahu“. [30] Větší obtíže nepochybně vznikají při výkladu pojmu zadávání veřejné zakázky a pojmu postup zadavatele, který je povinen dodržovat podle tohoto zákona. Na jednu stranu stěžovatel a následně i předkládající senát poukazují na § 17 písm. m) zákona o veřejných zakázkách, v němž se uvádí, že „[p]ro účely tohoto zákona se rozumí zadáváním závazný postup zadavatele podle tohoto zákona v zadávacím řízení, jehož účelem je zadání veřejné zakázky, a to až do uzavření smlouvy nebo do zrušení zadávacího řízení; zadáváním se rozumí i postup zadavatele směřující k zadání veřejné zakázky v dynamickém nákupním systému, a řízení, ve kterém veřejný zadavatel zadává veřejnou zakázku na základě rámcové smlouvy“. Na druhou stranu je zřejmé, že (jak uvedeno shora) i zakázky malého rozsahu jsou veřejnými zakázkami podle zákona o veřejných zakázkách a postup vedoucí k uzavření smlouvy na zakázku malého rozsahu zákon o veřejných zakázkách v různých ustanoveních rovněž nazývá zadáváním veřejné zakázky. Nejvíce patrné je to v § 18 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách, kde se uvádí: „Zadavatel není povinen zadávat podle tohoto zákona veřejné zakázky malého rozsahu; veřejný zadavatel je však povinen dodržet zásady uvedené v § 6.“ Odkazovaný § 6 říká, že „zadavatel je povinen při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace“. Pojem „zadávání“ uvádí zákon o veřejných zakázkách v souvislosti se zakázkami malého rozsahu také v § 26 odst. 5. [31] Důvodová zpráva k zákonu o veřejných zakázkách (sněmovní tisk č. 1076/0, IV. volební období) také používá opakovaně v souvislosti s veřejnými zakázkami malého rozsahu pojem „zadávání“. Například právě k § 6 důvodová zpráva uvádí: „Základní zásady zadávacího řízení uvedené v tomto ustanovení vychází ze zásad vyplývajících z práva Evropských společenství. Tyto zásady je proto třeba interpretovat tak, jak jsou vykládány v evropském právu, mimo jiné ve smyslu příslušných rozhodnutí Soudního dvora Evropských společenství. Zákon však neobsahuje taxativní výčet zásad; je třeba vždy přihlédnout i k jiným zásadám práva Evropských společenství, které jsou stanoveny zejména Smlouvou o založení Evropského společenství. Zásady jsou stanoveny s ohledem na působnost zákona. Je proto nutno je vztahovat nejen na zadávání veřejných zakázek, ale rovněž na soutěž o návrh. Veřejný a dotovaný zadavatel jsou povinni dodržovat zásady v plném rozsahu, bez ohledu na to, zda zadávají veřejné zakázky nadlimitní, podlimitní či veřejné zakázky malého rozsahu.“ Podobně k § 7 důvodová zpráva uvádí: „Veřejný či dotovaný zadavatel zadávají nadlimitní a podlimitní veřejné zakázky vždy v zadávacím řízení; úprava veřejných zakázek malého rozsahu je však ze zákona vyňata a jejich zadávání podléhá pouze základním zásadám uvedeným v § 6.“ (Zvýraznění doplnil nyní rozšířený senát). [32] Lze tedy učinit mezitímní závěr, že rozsudek ve věci MARSH správně vyšel z toho, že zákon o veřejných zakázkách používá pojem zadávání veřejné zakázky též v souvislosti se zakázkami malého rozsahu, ačkoli z definice uvedené v § 17 písm. m) zákona o veřejných zakázkách může vyplývat opak. Jedná se o určitou legislativně technickou nedůslednost, která je jistě nežádoucí, nemůže však vést k vyloučení věcné působnosti stěžovatele k dohledu nad zadáváním veřejných zakázek malého rozsahu. [33] Z § 18 odst. 5 a z § 6 zákona o veřejných zakázkách dále vyplývá, že zadávání veřejných zakázek malého rozsahu je vyňato z působnosti zákona o veřejných zakázkách, avšak nikoli úplně, nýbrž pouze částečně, neboť (veřejní a dotovaní) zadavatelé jsou povinni při zadávání této kategorie veřejných zakázek postupovat podle § 6 zákona o veřejných zakázkách, tedy dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Z toho lze dále dovodit, že jestliže zadavatel je povinen při zadávání veřejné zakázky, včetně zakázky malého rozsahu, dodržet přinejmenším § 6 zákona o veřejných zakázkách, není důvodu dovozovat, že by stěžovatel i v takovém případě neměl dle § 112 odst. 2 písm. b) zákona o veřejných zakázkách věcnou působnost k rozhodování, zda zadavatel při zadávání veřejné zakázky postupoval v souladu s tímto zákonem. [34] Povinnost zadavatelů dodržovat zásady uvedené v § 6 zákona o veřejných zakázkách i při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu není v zákoně o veřejných zakázkách zakotvena náhodou. Z judikatury Soudního dvora EU totiž vyplývá, že i při zadávání veřejných zakázek, na něž se nevztahuje úprava obsažená v sekundárním právu EU (tj. především ve směrnicích 2004/18/ES a 2004/17/ES, resp. tzv. přezkumné směrnici 2007/66/ES, resp. v současnosti jde o směrnice 2014/23/EU, 2014/24/EU a 2014/25/EU), tedy mj. i zakázek, jejichž předpokládaná hodnota nedosahuje limitů stanovených v těchto předpisech EU, je nutné respektovat zásady vyplývající z primárního práva EU. V usnesení ze dne 3. 12. 2001, Bent Mousten Vestergaard proti Spottrup Boligselskab, C-59/00, Recueil, s. I-9505, bod 20, Soudní dvůr uvedl: „Ačkoliv jsou některé zakázky z oblasti působnosti směrnic Společenství týkajících se zadávání veřejných zakázek vyňaty, musejí veřejní zadavatelé, kteří je uzavírají, přesto dodržovat základní pravidla Smlouvy o ES.“ To poté Soudní dvůr zopakoval i v rozsudku ze dne 20. 10. 2005, Komise proti Francii, C-264/03, Sb. rozh., s. I-8831, a v dalších rozsudcích. Jedná se právě o zásady nediskriminace, rovného zacházení a transparentnosti. [35] Evropská komise poté tyto požadavky dovozované z judikatury Soudního dvora blíže vysvětlila v interpretačním sdělení o právních předpisech Společenství použitelných pro zadávání zakázek, na které se plně nebo částečně nevztahují směrnice o zadávání veřejných zakázek (2006/C 179/02). Jedná se sice o dokument mající povahu tzv. soft-law, přesto má svou váhu při interpretaci právních předpisů implementujících tyto požadavky vyplývající z práva EU v českém právním řádu. Komise v bodě 2. 3. 1. tohoto sdělení uvedla, že již v „rozsudku v případu Telaustria [rozsudek Soudního dvora ze dne 7. 12. 2000, Telaustria a Telefonadress, C- 324/98, Recueil, s. I-10745, pozn. rozšířeného senátu] zdůraznil Evropský soudní dvůr důležitost možnosti přezkoumání nestrannosti řízení o veřejné zakázce. Bez přiměřeného přezkumného mechanismu nelze účinně zaručit, že budou dodrženy základní normy spravedlivého a transparentního řízení“. Z bodu 2. 3. 3. citovaného sdělení dále vyplývá: „V případě zakázek nedosahujících prahových hodnot pro použití směrnic o zadávání veřejných zakázek je třeba brát v úvahu, že fyzické osoby mají podle judikatury Evropského soudního dvora [zde je připojen odkaz na rozsudky Soudního dvora ze dne 25. 7. 2002, Unión de Pequenos Agricultores proti Radě Evropské unie, C-50/00 P, Recueil, s. I-6677, a ze dne 15. 10. 1987, Union nationale des entraîneurs et cadres techniques professionnels du football (Unectef) proti Georgesi Heylensovi a dalším, C-222/86, Recueil, s. 4097, pozn. rozšířeného senátu] nárok na účinnou soudní ochranu práv, která jsou odvozená z vnitřního řádu Společenství. Nárok na tuto ochranu je jednou z obecných právních zásad vyplývajících z ústavních tradic společných členským státům. Neexistují-li žádné relevantní právní předpisy Společenství, musí potřebné předpisy a postupy k zaručení účinné soudní ochrany stanovit členské státy. Ke splnění tohoto požadavku účinné soudní ochrany musí být alespoň rozhodnutí mající nepříznivý dopad pro osoby, které mají nebo měly zájem o získání zakázky, například rozhodnutí o vyřazení žadatele či uchazeče, předmětem přezkumu případných porušení základních norem odvozených z primárního práva Společenství. Aby byl umožněn účinný výkon práva na tento přezkum, musí veřejní zadavatelé svá rozhodnutí, která je možné přezkoumat, zdůvodnit, a to buď přímo v rozhodnutí, nebo na žádost po oznámení rozhodnutí. V souladu s judikaturou týkající se soudní ochrany nesmějí být dostupné opravné prostředky méně účinné než ty, které se používají v případě podobných nároků na základě vnitrostátních právních předpisů (zásada rovnocennosti) a nesmějí být takové povahy, aby soudní ochranu prakticky znemožňovaly nebo nepřiměřeně ztěžovaly (zásada účinnosti).“ [36] Vzhledem k uvedenému má rozšířený senát za to, že zásada výkladu vnitrostátních předpisů souladného s právem EU rovněž vyžaduje, aby v případě pochybností byla právům osob dotčených zadáváním zakázek malého rozsahu poskytována pokud možno obdobná a obdobně účinná ochrana jako v případě veřejných zakázek podlimitních, u nichž pouze české právo vyžaduje jejich zadávání v rámci zadávacího řízení a dodavatelům ucházejícím se o tyto zakázky poskytuje ochranu prostřednictvím pravomoci stěžovatele rozhodovat o souladu postupu zadavatelů se zákonem o veřejných zakázkách. Právě prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí stěžovatele o návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele se dotčeným osobám dostává možnosti soudní ochrany jejich práv. [37] K tomu je možné dodat argument, že pokud by zákonodárce zamýšlel vyjmout zadávání zakázek malého rozsahu z dohledové pravomoci stěžovatele, mohl tak učinit jednoznačným způsobem, např. obdobně jako v § 110 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, kde se uvádí: „Při zadávání nadlimitních a podlimitních veřejných zakázek či v soutěži o návrh může kterýkoliv dodavatel, který má nebo měl zájem na získání určité veřejné zakázky a kterému v důsledku domnělého porušení zákona úkonem zadavatele hrozí nebo vznikla újma na jeho právech (dále jen ‚stěžovatel‘), zadavateli podat zdůvodněné námitky.“ (zvýraznění doplnil nyní rozšířený senát). Právě i srovnání textace § 110 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách a § 112 tohoto zákona vede rozšířený senát k závěru, že zákon svěřuje stěžovateli i kompetenci k vykonání dohledu nad dodržováním zákona o veřejných zakázkách při zadávání zakázek malého rozsahu. [38] Pokud měl předkládající senát za to, že stěžovatel nemá oprávnění jakkoli rozhodnout ve věci postupu zadavatele při zadávání zakázek malého rozsahu, rozšířený senát se s takovým názorem neztotožnil. Podle § 118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, v rozhodném znění, „[n]edodrží-li zadavatel postup stanovený pro zadání veřejné zakázky nebo pro soutěž o návrh, přičemž tento postup podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky nebo návrhu, a dosud nedošlo k uzavření smlouvy, Úřad zruší zadávací řízení nebo soutěž o návrh nebo jen jednotlivý úkon zadavatele“. Rozšířený senát nevidí důvod, proč by v případě, že zadavatel nedodrží postup pro zadání veřejné zakázky malého rozsahu, tj. poruší zásady uvedené v § 6 zákona o veřejných zakázkách, a toto pochybení mohlo ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, stěžovatel nemohl uložit nápravné opatření spočívající ve zrušení příslušného úkonu zadavatele (zrušení zadávacího řízení zde ovšem z povahy věci nelze uložit). [39] Rozšířený senát se ztotožňuje s názorem vysloveným v rozsudku ve věci MARSH, že zákonodárce částečným vynětím zakázek malého rozsahu z věcné působnosti zákona o veřejných zakázkách zamýšlel umožnit neformální zadávání těchto menších zakázek, aby předpisy o formalizovaném postupu zadavatelů při zadávání zcela neparalyzovaly činnost zadavatelů. Konkrétní způsob aplikace zásad transparentnosti, nediskriminace a rovného zacházení je samozřejmě vždy třeba posuzovat ve vztahu ke konkrétní zakázce. Jinak bude vypadat v případě drobné nahodilé zakázky typu zakoupení pohonných hmot do služebního automobilu během pracovní cesty, jinak v případě pořízení nových automobilů, byť jejich úhrnná hodnota v účetním období nepřesáhla hranici zakázek malého rozsahu. [40] Je rovněž zřejmé, že vzhledem ke znění § 110 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách nebude možné, aby osoba dotčená postupem zadavatele při zadávání veřejné zakázky malého rozsahu podala před zahájením řízení o přezkoumání úkonů zadavatele námitky, o kterých by nejprve zadavatel musel rozhodnout. Rozšířený senát se i zde ztotožňuje s názorem vysloveným v rozsudku ve věci MARSH. Z něj vyplývá, že pokud dotčená osoba brojí proti postupu zadavatele při zadávání veřejné zakázky malého rozsahu, nelze trvat na podmínění návrhu na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele předchozím podáním námitek. Není tedy rovněž možné vyžadovat splnění požadavku dle § 114 odst. 3 věty druhé zákona o veřejných zakázkách, tedy aby navrhovatel připojil k návrhu doklad o doručení námitek zadavateli. Jednalo by se o požadavek na splnění nemožné podmínky, ke kterému tedy nelze přihlížet. Ani to však nemůže vyloučit kompetenci stěžovatele k řízení o návrhu takové dotčené osoby o přezkoumání úkonů zadavatele. [41] Účelem dohledové pravomoci stěžovatele nad zadáváním veřejných zakázek malého rozsahu jistě není podrobná kontrola veškerých zakázek malého rozsahu v České republice, spíše otevírá možnost zásahu kompetentního orgánu v případě excesivního porušení zásad transparentnosti, nediskriminace a rovného zacházení veřejným zadavatelem při zadávání zakázek malého rozsahu. Již možnost vykonání dohledových pravomocí stěžovatele přispívá ke kultivaci postupů veřejných zadavatelů při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu. [42] Při svých úvahách rozšířený senát zohlednil též nutnost chránit důvěru adresátů práva v dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu. Rozsudek ve věci MARSH byl navíc publikován ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (§ 22 s. ř. s.). Jak uvedl i Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 12. 2013, sp. zn. III. ÚS 3221/11, č. 216/2013 Sb. ÚS, bod 28: „[v] obecné rovině lze vycházet především z toho, že změna judikatury obecných soudů - primárně s ohledem na princip rovnosti v právech (konkrétně v podobě zásady rovného použití práva) - nesmí být svévolná, což by bylo v případě, že by výklad a aplikace práva, představující odklon od dosavadní judikatury, postrádaly racionální odůvodnění (tzn. nebyly by postaveny na věcně přiléhavých důvodech, přičemž daná změna by se jevila jako náhlá, překvapivá, bez určité myšlenkové linie, a dané rozhodování by tak neslo známky nahodilosti) a současně by se ocitaly mimo rámec tzv. podústavního práva v důsledku toho, že by nerespektovaly požadavky plynoucí z ochrany základních práv a svobod“. Rozšířený senát se zároveň ztotožňuje s názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2009, čj. 1 Afs 140/2008-77, č. 1792/2009 Sb. NSS, kde se uvádí, že „relativní stabilita judikatury je nezbytnou podmínkou právní jistoty jako jednoho ze základních atributů právního státu. Z toho plyne závěr, že změny judikatury za situace nezměněného právního předpisu by se měly odehrávat z principiálních důvodů, tedy zejména proto, že se změnily právní předpisy související s právním předpisem vykládaným, resp. došlo ke změně pro věc relevantních právních názorů soudů, k jejichž judikatuře je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet (Ústavní soud, Evropský soudní dvůr, Evropský soud pro lidská práva), případně se změnily okolnosti podstatné pro působení právní normy dotvořené judikaturou, event. se nově objevily jiné závažné důvody (včetně evidentní nefunkčnosti judikatury ve společenské realitě nebo podstatného zvýšení transakčních nákladů účastníků právních vztahů v důsledku právního názoru zaujatého judikaturou), které poskytnou základ pro změnu právního názoru Nejvyššího správního soudu, pokud potřeba takovéto změny převáží nad zájmy osob jednajících v dobré víře v trvající existenci judikatury“. Rozšířený senát v této souvislosti nemohl přehlédnout ani skutečnost, že časová působnost právní úpravy, která je v posuzované věci předmětem interpretace, je omezena přechodnými ustanoveními zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek. [43] Rozšířený senát i vzhledem k výše uvedeným úvahám o nutnosti zachovávat zdrženlivost v souvislosti se změnami soudní judikatury a potřebě přistupovat k takovým změnám pouze v případě důležitých důvodů, především ukáže-li se dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu jako neudržitelná, dospěl k závěru, že takovéto důležité důvody, vyžadující, aby se soud od své dosavadní judikatury odchýlil, dány nejsou. [44] Rozšířený senát uzavřel, že § 112 odst. 1 a odst. 2 písm. b) zákona o veřejných zakázkách zakládal věcnou působnost stěžovatele k výkonu dohledu nad postupem zadavatele při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu, konkrétně zda zadavatel neporušil povinnost dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace stanovenou v § 6 zákona o veřejných zakázkách. III.3 Aplikace na konkrétní případ [45] Krajský soud v nyní projednávané věci založil svůj rozsudek na právním názoru, že i v tomto případě, přes dílčí změny provedené v textu rozhodných ustanovení zákona o veřejných zakázkách zákonem č. 417/2009 Sb., je namístě aplikovat právní závěry vyplývající z rozsudku ve věci MARSH. Stěžovatel tedy byl oprávněn a povinen v řízení o návrhu žalobkyně postup osoby zúčastněné na řízení přezkoumat z hlediska dodržení zásad uvedených v § 6 zákona o veřejných zakázkách. [46] Stěžovatel v kasační stížnosti brojil proti tomuto závěru krajského soudu. Jednak namítal neaplikovatelnost závěrů vyplývajících z rozsudku ve věci MARSH na projednávanou věc v důsledku změny právní úpravy. Dále obšírně zopakoval svůj názor vyjádřený již v napadeném rozhodnutí, že zadáváním zakázky lze rozumět pouze postup v zadávacím řízení ve smyslu § 17 písm. m) zákona o veřejných zakázkách. V důsledku akceptování právního názoru krajského soudu by byla ohrožena právní jistota zadavatelů, neboť zásady uvedené v § 6 zákona o veřejných zakázkách jsou značně nekonkrétní. Stěžovatel také poukázal, že zadavatel může podle § 12 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách „optovat“ pro použití zadávacího řízení rovněž pro zakázky malého rozsahu, přičemž v takovém případě zde nepochybně pravomoc stěžovatele k dohledu nad zadáváním takové zakázky dána je. Nesouhlasil ani se závěrem krajského soudu o možnosti dotčené osoby podat návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele při zadávání zakázky malého rozsahu i bez předchozího podání námitek a poukázal na některé praktické obtíže spojené s aplikací takového názoru. Stěžovatel dále namítal nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, protože se krajský soud nezabýval řádně definicí pojmu zadávací řízení, a z obsahu rozsudku dovozoval názor krajského soudu, že i zakázky malého rozsahu jsou zadávány v jakémsi zjednodušeném zadávacím řízení. [47] Z argumentace uvedené výše v části III. 2 tohoto rozsudku vyplývá, že argumenty stěžovatele jsou nesprávné a právní názor krajského soudu naopak obstojí. Právní závěry rozsudku ve věci MARSH lze vztáhnout i na právní úpravu účinnou po novele provedené zákonem č. 417/2009 Sb. a krajský soud je na posuzovanou věc správně a přiléhavě aplikoval. Krajský soud rovněž správně na projednávanou věc použil právní úpravu účinnou do 31. 3. 2012 vzhledem k přechodnému ustanovení obsaženému v čl. II bod 1 zákona č. 55/2012 Sb. Rozšířený senát rovněž konstatuje, že rozsudek krajského soudu obsahuje logické odůvodnění přiměřeným způsobem vysvětlující právní názor soudu na řešené právní otázky. Blíže nekonkretizovaná námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů proto není důvodná. [48] Částečnou důvodnost ovšem rozšířený senát přiznal výtce stěžovatele, že krajský soud nesprávně dovodil, že zákon o veřejných zakázkách nedefinuje pojem zadávací řízení a že vyslovil závěr, že v jisté formě zadávacího řízení jsou zadávány i zakázky malého rozsahu. Takový názor se zdá vyplývat z odstavce druhého a třetího na straně 9 napadeného rozsudku krajského soudu, rozšířený senát má ovšem za to, že se jedná spíše o formulační nepřesnost. V tomto ohledu je třeba názor krajského soudu opravit. V § 21 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách je taxativní výčet druhů zadávacího řízení a pojem zadávací řízení tedy není možné rozšiřovat nad rámec tohoto výčtu, jak naznačil krajský soud. Zadávání veřejných zakázek malého rozsahu se tedy neděje v zadávacím řízení (s výjimkou případu uvedeného v § 12 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách), to však nemění nic na tom, že se jedná o postup zadavatele při zadávání veřejné zakázky, při němž je zadavatel povinen dodržet § 6 zákona o veřejných zakázkách. I přes tuto dílčí nepřesnost tedy právní názor vyslovený v napadeném rozsudku jako celek obstojí. Odlišné stanovisko soudkyně Barbary Pořízkové [1] Otázka, zda zakázka malého rozsahu je, či není veřejnou zakázkou ve smyslu zákona o veřejných zakázkách, není sporná. Spornou není ani skutečnost, že se pojem zadávání a zadavatel používají i pro zadávání veřejných zakázek malého rozsahu. Ostatně zakázky malého rozsahu mohou a v praxi i velmi často jsou s ohledem např. na stanovené dotační podmínky či interní postupy veřejného zadavatele režimu zákona o veřejných zakázkách podřazeny. V souladu s § 26 zákona o veřejných zakázkách mají zadavatelé možnost v případě veřejných zakázek malého rozsahu podřídit svůj postup zákonné regulaci uplatňující se na podlimitní veřejné zakázky a tedy i dohledu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“). Předmětem sporu je vymezení rozsahu dohledové činnosti Úřadu, jestliže zadavatel veřejné zakázky malého rozsahu postup dle § 26 uvedeného zákona nevyužil. [2] Jsem přesvědčena, že zákon o veřejných zakázkách spojuje dohled Úřadu výlučně se zadávacím řízením a úkony zadavatele, tak jak tyto pojmy zákon o veřejných zakázkách taxativně vymezuje. [3] Zadáváním ve smyslu působnosti Úřadu (nikoli v obecném slova smyslu) je jen a pouze postup zadavatele v některém z druhů zadávacích řízení taxativně vyjmenovaných v § 21 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách [výjimkou z tohoto pravidla je věta za středníkem v § 17 písm. m) zákona o veřejných zakázkách]. Obdobně § 118 tohoto zákona omezuje uložení nápravného opatření pouze v případě ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky při postupu zadavatele při zadání veřejné zakázky, tj. v zadávacím řízení. Nápravné opatření, zrušení jednotlivého úkonu nevyjímaje, u zakázek malého rozsahu uložit nelze. Uzavření smluv na veřejné zakázky malého rozsahu neprobíhá v zadávacím řízení a nedochází tedy k jejich zadání podle zákona o veřejných zakázkách. [4] Rozšiřující výklad působnosti nelze odůvodnit ani úvahou, že by zadávání těchto zakázek zůstalo bez jakékoliv veřejné kontroly. Zadavatelé veřejných zakázek malého rozsahu podléhají množství kontrol různých druhů, vykonávaných různými subjekty. Vnitřní předpisy zadavatele nebo dotační podmínky v mnohých případech ukládají zadavateli postupovat právě v souladu se zásadami transparentnosti, nediskriminace a rovného zacházení, případně provádět k zadání veřejné zakázky malého rozsahu soutěž, která přestavuje zvláštní způsob uzavírání smlouvy podle občanského zákoníku (veřejná soutěž o nejvhodnější nabídku). Veřejné zakázky, a to včetně veřejných zakázek malého rozsahu, podléhají kontrole dle platného zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Porušení uvedených zásad může vyústit v odvod za porušení rozpočtové kázně. Dále se jedná o kontrolu Nejvyšším kontrolním úřadem podle zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, či přezkoumání podle zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. Transparentnost postupů při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu řada zadavatelů zajišťuje svými vnitřními předpisy, prostřednictvím povinnosti uveřejňovat na profilu zadavatele uzavřenou smlouvu, jejíž cena přesáhne určitou částku, nejčastěji 500 000 Kč bez DPH, jakož i nově zákonem č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv. [5] Zákon o veřejných zakázkách výslovně neupravuje následky porušení některé ze zásad uvedených v § 6. Porušení zásad v zadávacím řízení tak, jak je definováno zákonem o veřejných zakázkách, může mít v konkrétních případech odlišnou intenzitu a její právní kvalifikace přináleží Úřadu. Může jít o pouhé konstatování porušení některé z povinností (zásad), aniž by bylo uloženo nápravné opatření či pokuta, a to v těch případech, kdy porušení nemá za následek jakékoliv znevýhodnění či další postup v zadávacím řízení, nebo zadavatel sám včas takové porušení či jeho následky napravil, až po zrušení zadávacího řízení. Vždy se však intenzita porušení poměřuje ve vztahu k zadávacímu řízení definovanému zákonem o veřejných zakázkách. [6] Nápravná opatření jsou upravena v § 118 zákona o veřejných zakázkách, dle prvního odstavce tohoto ustanovení je uložení nápravného opatření navázáno na podmínku, že zadavatel nedodrží postup stanovený pro zadání veřejné zakázky nebo pro soutěž o návrh. Pojem zadání je vymezen v § 17 písm. k) zákona o veřejných zakázkách jako rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky a uzavření smlouvy s vybraným uchazečem, uskutečněné v zadávacím řízení. Uložení nápravného opatření je tedy prostřednictvím pojmu zadání navázáno na postup zadavatele v zadávacím řízení, tj. v některém z druhů zadávacích řízení taxativně vymezených v § 21 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. [7] Stejná situace je u správních deliktů zadavatelů dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách. Tento správní delikt je opět navázán na pojem zadání veřejné zakázky a jeho prostřednictvím na postup v některém ze zadávacích řízení vymezených v § 21 odst. 1 tohoto zákona. Ostatní správní delikty vymezené v § 120 odst. 1 téhož zákona nepřipadají u veřejných zakázek malého rozsahu rovněž v úvahu. Obdobně jsou na zadávací řízení navázána předběžná opatření dle § 117 zákona o veřejných zakázkách. [8] Závěr, že Úřad bez využití postupu dle § 26 zákona o veřejných zakázkách vykonává dohled i při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu, je postaven na nepřípustně rozšiřujícím výkladu taxativně vymezeného pojmu „zadávací řízení“, a v tomto důsledku i rozšiřujícím výkladu oprávnění Úřadu uložit nápravné opatření, jakož i rozšiřujícím výkladu skutkových podstat správních deliktů uvedených v zákoně o veřejných zakázkách. [9] Veškerá činnost veřejné správy je vázána zásadou zákonnosti, což znamená, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny). V oblasti trestání to platí tím spíše, že dochází k citelným zásahům do základních práv a svobod osob. Vyjádřením zásady zákonnosti v oblasti trestání je zásada nullum crimen, nulla poena sine lege (není zločinu ani trestu bez zákona), jež je výslovně zakotvena v trestním právu (článek 39 Listiny, § 1 trestního zákoníku z roku 2009), avšak jakožto zásadu vyvěrající ze samé podstaty právního státu ji je třeba podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva i Ústavního soudu ctít i při správním trestání. [10] Ze zásady zákonnosti vyplývá mimo jiné požadavek na určité, jasné a přesné vyjádření skutkových podstat deliktů a zákaz analogie v neprospěch odpovědné osoby; není tak přípustné zejména rozšiřování podmínek odpovědnosti za správní delikty nad rámec stanovený příslušnými zákony (srov. Hendrych a kol. Správní právo: Obecná část. 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 418-419). [11] Tyto zásady většinové stanovisko popírá. Jsem přesvědčena, že Úřad nevykonává dohled a nepřezkoumává veřejné zakázky malého rozsahu, s výjimkou takových veřejných zakázek malého rozsahu, při jejichž zadávání zadavatel dobrovolně postupuje v přísnějším režimu, tj. zadává je v některém z druhů zadávacího řízení vymezených v zákoně o veřejných zakázkách. [12] Dovodila-li většina působnost Úřadu i nad veřejnými zakázkami malého rozsahu, pak se jeho dohled musí vztahovat na všechny zakázky malého rozsahu. V opačném případě by při absenci zákonných pravidel mohlo docházet k libovůli či svévoli. Excesivní porušení zásad transparentnosti, nediskriminace a rovného zacházení zákon jako kritérium pro uplatnění působnosti Úřadu nestanoví. To, zda jde, či nejde o excesivní porušení uvedených zásad je navíc seznatelné až po věcném přezkoumání konkrétního postupu zadavatele, nikoli při posuzování rozsahu kompetencí Úřadu. Nemohu se ztotožnit ani se závěrem, že porušení uvedených zásad má být posuzováno rozdílně podle toho, co konkrétně bude předmětem zakázky malého rozsahu. [13] Je-li pro demokratický právní stát charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné, pak není možné připustit stav, kdy Úřad bude svoji působnost uplatňovat dle svého výběru a fakticky určovat, které veřejné zakázky budou jeho dohledové činnosti podléhat. [14] Z praktického hlediska je nutné si uvědomit, že za veřejné zakázky malého rozsahu byly v rozhodné době považovány veškeré veřejné zakázky, jejichž předpokládaná hodnota nedosáhla u dodávek a služeb 2 000 000 Kč bez DPH a u stavebních prací 6 000 000 Kč bez DPH (§ 12 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách). Jedná se tedy i o veřejné zakázky v hodnotě několika desítek či stovek korun (např. nákup kancelářských potřeb, pohonných hmot do motorového vozidla, oprava kapajícího kohoutku apod.). Na naprostou většinu těchto veřejných zakázek malého rozsahu neprobíhá žádné výběrové řízení, plnění je napřímo pořízeno od konkrétních dodavatelů. Za situace, kdy v České republice jsou tisíce zadavatelů (zadavatelem je např. každá obec – srov. § 2 zákona o veřejných zakázkách), a každý i menší zadavatel v kalendářním roce uzavírá smlouvu minimálně na několik desítek veřejných zakázek malého rozsahu, jsou ročně uzavřeny smlouvy na řádově statisíce až miliony veřejných zakázek malého rozsahu. [15] Nemyslím si, že dohled ústředního správního orgánu nad takovým množstvím jasně finančně limitovaných veřejných zakázek je smysluplný či efektivní, resp. že slovy většiny „již jen teoretická možnost vykonávání dohledových pravomocí Úřadem přispívá ke kultivaci postupů veřejných zadavatelů při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu“. Pokud Úřad svoji působnost nepopře, resp. bude v důsledku závazného právního názoru soudu povinen zadání veřejné zakázky malého rozsahu přezkoumat, omezí se jeho dohled na pouhý deklaratorní výrok, zda zadavatel dodržel zásady stanovené v § 6 zákona o veřejných zakázkách. [16] Argumentaci judikaturou Soudního dvora Evropské unie považuji za zavádějící. Soudní dvůr skutečně judikoval, že i u zakázek pod evropskými limity musí být dodrženy základní zásady vyplývající ze Smlouvy o fungování EU (dříve Smlouva o založení ES), avšak v případě, kdy by takové porušení mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy. U veřejných zakázek malého rozsahu je přeshraniční prvek s ohledem na jejich zanedbatelnou velikost téměř vždy vyloučen. [17] Základní zásady evropského práva navíc nelze takto jednoduše ztotožňovat se základními zásadami v pojetí zákona o veřejných zakázkách. Význam zásady zákazu diskriminace, která je v podstatě odvrácenou stranou zásady rovného zacházení, je určován s ohledem na účel, který tato zásada v daném právním odvětví plní. Zatímco zákaz diskriminace je v evropském kontextu vnímán jako zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti, smysl zákazu diskriminace vyjádřený v § 6 zákona o veřejných zakázkách je ve své podstatě instrumentální. Toto ustanovení totiž v prvé řadě směřuje k cíli samotného zákona o veřejných zakázkách, kterým je zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. [18] Diskriminací ve smyslu zákona o veřejných zakázkách je v obecném slova smyslu odlišný postup zadavatele vůči jednotlivci než vůči celku. Za skrytou formu nepřípustné diskriminace v zadávacích řízeních je třeba považovat i postup zadavatele, při kterém je některým dodavatelům znemožněno ucházet se o veřejnou zakázku nastavením zjevně účelově nepřiměřených kvalifikačních předpokladů, které mají za následek vyloučení dodavatelů (potenciálních uchazečů), jež by jinak byli k plnění předmětu veřejné zakázky objektivně způsobilými (blíž srov. rozsudek NSS ze dne 5. 6. 2008, čj. 1 Afs 20/2008-152, č. 1771/2009 Sb. NSS). [19] Evropské právo požaduje, aby bylo zajištěno jeho vymáhání prostřednictvím moci soudní, nikoli prostřednictvím specializovaného správního orgánu. Dokonce ani u nadlimitních veřejných zakázek nemusí být dána pravomoc nějakého zvláštního správního orgánu, ale ochrana může být poskytována běžnými civilními soudy, což se i v mnoha členských státech děje. Ostatně i v českém prostředí je ochrana veřejných zakázek rozdělena mezi Úřad a civilní soudy – typicky pokud jde o náhradu škody způsobenou nezákonně zadanou veřejnou zakázku, a to i bez předchozího rozhodnutí Úřadu. Pokud by tedy měl někdo pocit, že u veřejných zakázek malého rozsahu dochází k porušení základních svobod či zásad dle evropského práva, nic mu nebrání, aby se obrátil na civilní soud, kde navíc nebude muset platit povinnou kauci. [20] Závěrem lze odkázat na důvodovou zprávu k novému zákonu o zadávání veřejných zakázek (zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek), který výslovným vyjmutím zakázek malého rozsahu z působnosti Úřadu, spornou otázku alespoň do budoucna odstranil. V rámci části, která se zabývá finančními limity pro veřejné zakázky malého rozsahu (strana 183 – 189 této důvodové zprávy), je uvedeno následující: „Cílem je nastavení optimální výše finančních limitů pro [veřejné zakázky malého rozsahu] tak, aby ve vyvážené míře zohledňovaly výše popsané skutečnosti, tj. aby došlo k zamezení nadbytečné administrativní zátěže a zároveň aby byla zajištěna náležitá transparentnost vynakládání veřejných prostředků, tj. prahové hodnoty pro tento druh veřejných zakázek by měly být stanoveny takovým způsobem, aby na jedné straně jejich nízká výše nepřispěla k navýšení administrativní zátěže pro zadavatele spočívající v nezbytnosti realizovat (bagatelní) zadávací řízení dle zákonných pravidel a k navýšení přezkumné agendy [Úřadu]. Na druhé straně by finanční limity neměly být v takové výši, aby znemožňovaly veřejnou kontrolu nad tokem finančních prostředků v rámci veřejného zadávání. V rámci zákonných pravidel je nezbytné zaměřit se zejména na zásadní případy a dohled nad zadáváním veřejných zakázek menšího rozsahu ponechat kontrole ‚zezdola‘, tj. interním procesním postupům zadavatele, veřejností a neziskovými organizacemi zabývajícími se zadáváním veřejných zakázek.“ [21] Rozšiřující výklad působnosti Úřadu fakticky znamená, že dohled nad veřejnými zakázkami malého rozsahu nemá jasná pravidla, je drahý a neefektivní. *) S účinností od 1. 10. 2016 nahrazen zákonem č. 136/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek.

decision_1041.txt

k § 2 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění ke dni 18. 11. 2015 Požadavek, aby žadatelka o příspěvek na živobytí a doplatek na bydlení prodala motorové vozidlo malé hodnoty, které jí bylo darováno otcem za účelem zkvalitnění péče o tři děti předškolního věku, je v rozporu s účelem pomoci v hmotné nouzi (§ 2 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi). (Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 12. 2016, čj. 20 Ad 14/2016-33) Věc: Jana P. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o doplatek na bydlení a příspěvek na živobytí. Žalobkyni nebyly přiznány dávky hmotné nouze doplatek na bydlení a příspěvek na živobytí z důvodu vlastnictví motorového vozidla. Dne 18. 11. 2015 požádala žalobkyně Úřad práce – krajskou pobočku v Ostravě (správní orgán I. stupně) o přiznání příspěvku na živobytí a doplatku na bydlení, a to vyplněním obou příslušných formulářů. Správní orgán I. stupně však žalobkyni dvěma rozhodnutími (o příspěvku na živobytí a o doplatku na bydlení) ze dne 21. 12. 2015 požadované dávky hmotné nouze nepřiznal. Obě rozhodnutí byla žalobkyni doručena dne 28. 12. 2015. Součástí správních spisů byly, mimo jiné, následující dokumenty: - formuláře Úřadu práce vyplněné žalobkyní dne 18. 11. 2015: Informace o užívaném bytu (obytném prostoru), Prohlášení o celkových sociálních a majetkových poměrech a Doklad o výši měsíčních příjmů pro nezletilé děti a druha žalobkyně, Potvrzení o době vedení Pavla K., r. 1986 – druha žalobkyně, v evidenci uchazečů o zaměstnání ze dne 30. 9. 2015 Doklad o měsíčním příjmu žalobkyně a Oznámení o přiznání dávky státní sociální podpory – rodičovského příspěvku ze dne 18. 10. 2014; - dohoda o převodu členských práv a povinností ze dne 19. 7. 2012; - nájemní smlouva ze dne 27. 8. 2012; - vyúčtování elektrické energie za období od 7. 8. 2015 do 10. 9. 2015; - protokol o ústním jednání ze dne 18. 11. 2015; - výpisy z osobního účtu žalobkyně za období od 1. 8. 2015 do 30. 9. 2015; - záznam o sociálním šetření ze dne 14. 12. 2015; - pracovní smlouva druha žalobkyně spolu se mzdovým výměrem; - rozpis záloh plynu ze dne 14. 12. 2015; - fotokopie „malého“ a „velkého“ technického průkazu vozidla Renault Kangoo; - darovací smlouva ze dne 4. 11. 2015 vozidla Renault Kangoo; - protokol o ústním jednání ze dne 21. 12. 2015. Obsahem správních spisů byla rovněž obě napadená rozhodnutí, včetně odvolání proti rozhodnutím I. stupně. V rámci podaných odvolání žalobkyně předložila do spisů též odstoupení od darovací smlouvy s žádostí o vrácení daru ze dne 21. 12. 2015 ze strany dárce. Proti uvedeným rozhodnutím žalobkyně podala odvolání. Ministerstvo práce a sociálních věcí (žalovaný) rozhodnutím ze dne 16. 2. 2016 podle § 90 odst. 5 správního řádu zamítlo první odvolání a potvrdilo rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 21. 12. 2015, kterým dle § 33 odst. 2, § 61 a § 67 zákona o pomoci v hmotné nouzi nebyl přiznán doplatek na bydlení. I druhé odvolání žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 2. 2016 podle § 90 odst. 5 správního řádu zamítl a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 21. 12. 2015, kterým dle § 33 odst. 4, § 61 a § 67 zákona o pomoci v hmotné nouzi nebyla přiznána dávka příspěvek na živobytí. Obě rozhodnutí žalovaného přitom spočívají ve shodné argumentaci, kterou soud shrnul následovně: i. žalovaný přezkoumal rozhodnutí žalovaného, jakož i správní spis správního orgánu I. stupně, přičemž zjistil, že žalobkyně požádala dne 18. 11. 2015 o dávky pomoci v hmotné nouzi doplatek na bydlení a příspěvek na živobytí; ii. prostřednictvím sociálního šetření bylo zjištěno, že žalobkyně je vlastníkem motorového vozidla značky Renault, rok výroby 2005, přičemž žalobkyně uvedla, že motorové vozidlo nedávno dostala, do prohlášení o celkových sociálních a majetkových poměrech ho tedy neuvedla; iii. žalobkyně se dne 21. 12. 2015 dostavila ke správnímu orgánu I. stupně a doložila „velký“ technický průkaz jejího motorového vozidla a darovací smlouvu, přičemž uvedla, že pořizovací cena automobilu byla 60 000 Kč, přítomen byl také její otec, který uvedl, že dceři finančně pomáhá, přispívá jí na úhradu úvěru, pokud na to daný měsíc nemá dostatek peněz, a osobní automobil dceři daroval. Žalovaný na základě takto zjištěného skutkového stavu rozhodl s odůvodněním, že dle technického průkazu otec žalobkyně nikdy nebyl vlastníkem předmětného automobilu, a tak jej dceři nemohl ani darovat. Své rozhodnutí žalovaný opřel o ustanovení občanského zákoníku upravující darování. Dále žalovaný uvedl, že finanční prostředky, které žalobkyně použila na zakoupení vozidla, měla přednostně použít k zajištění základních životních potřeb rodiny a k úhradě nákladů na bydlení. Proti uvedeným rozhodnutím žalovaného podala žalobkyně dne 16. 3. 2016 u Krajského soudu v Ostravě žalobu, ve které uvedla, že na zakoupení automobilu neměla žádné peníze. V doplnění žaloby ze dne 4. 5. 2016 uvedla, že její příjem za listopad a prosinec 2015 byl tak malý, že měla nárok na příspěvek na bydlení i příspěvek na živobytí, které jí však přiznány nebyly, protože dostala od rodičů automobil, o kterém nevěděla, a byla to pouze souhra náhod. Rodiče jí jako matce tří malých dětí chtěli pomoci. Postup žalovaného rozhněval otce žalobkyně, který si vozidlo vzal zpět s tím, že nemá povinnost žalobkyni živit. K prokázání, že otec bez jejího vědomí jednal s majitelem servisu KIA Kunín, kde bylo motorové vozidlo zakoupeno, žalobkyně navrhla výslech majitele autoservisu. Žalovaný ve vyjádření k žalobě ze dne 6. 6. 2016 zpochybnil důvodnost žaloby a setrval na zákonnosti napadených rozhodnutí. Uvedl, že dospěl k závěru, že úřad práce postupoval v souladu se zákonem o pomoci v hmotné nouzi a se správním řádem. Vzhledem ke skutečnosti, že dávky pomoci v hmotné nouzi představují tzv. poslední záchrannou síť pro osoby nacházející se v obtížné sociální situaci, je před poskytnutím této pomoci ze strany státu nutné, aby osoby učinily veškeré dostupné zákonné kroky k vyřešení situace hmotné nouze vlastními silami, a to v rozsahu, který lze po osobě spravedlivě požadovat. Při posuzování stavu hmotné nouze nejsou tedy ze strany orgánu pomoci v hmotné nouzi zohledňovány pouze příjmy, ale též sociální a majetkové poměry osob s důrazem na pomoc rodiny a osob blízkých při překonávání či prevenci stavu hmotné nouze. Žalovaný navrhl žalobu zamítnout. Krajský soud napadená rozhodnutí jakož i rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. (...) [11] Soud po přezkoumání správních spisů dospěl k závěru, že žaloba je důvodná, neboť se neztotožnil s právními závěry správních orgánů ohledně možné aplikace § 3 odst. 4 zákona o pomoci v hmotné nouzi na případ žalobkyně, protože správní orgány dospěly k nesprávným právním závěrům ohledně darovaného majetku (osobního vozidla). [12] Obě napadená rozhodnutí jsou vzájemně provázána, jelikož obě dávky pomoci v hmotné nouzi jsou též vzájemně provázány podle § 33 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi, pročež následná argumentace dopadá na obě rozhodnutí stejně. [13] Správní orgány založily argumentaci pro nepřiznání dávek pomoci v hmotné nouzi na skutečnosti, že žalobkyně od svého otce de iure nedostala darem osobní vozidlo, nýbrž finanční prostředky ve výši 60 000 Kč, jež následně použila na zakoupení osobního vozidla. Správní orgány přitom vycházely z technického průkazu vozidla, v němž nebyl otec žalobkyně nikdy uveden jako vlastník vozidla, a proto nemohl předmětné vozidlo dceři darovat. Správní orgány následně žalobkyni vyčítají, že tyto finanční prostředky měla použít k zajištění základních životních potřeb rodiny a úhradě nákladů na bydlení. [14] Z darovací smlouvy, která je součástí spisového materiálu správních orgánů, jakož i z vyjádření otce žalobkyně před správním orgánem I. stupně, který sice nebyl vyslechnut jako svědek, a konečně též z odstoupení od darovací smlouvy plyne vůle otce žalobkyně dceři darovat osobní vozidlo tovární značky Renault Kangoo, nikoli darovat peníze na zakoupení vozidla. Žalobkyně pak sama soudu předestřela průběh nabytí vozidla, kdy měla otci předat plnou moc a následně jí otec v autobazaru koupil předmětné vozidlo. [15] Krajský soud se tedy nejprve zabýval tím, zda je naplněna premisa správních orgánů o zastřeném darování částky 60 000 Kč ve smyslu § 555 odst. 2 občanského zákoníku. Je potřeba připomenout, že registr vozidel není veřejným seznamem ve smyslu § 980, resp. § 1102 občanského zákoníku, pročež zápis vlastníka vozidla do registru vozidel má pouze evidenční charakter, nikoli konstitutivní – správní orgány proto pochybily, pokud se ve vztahu k vlastnickému právu k osobnímu vozidlu spokojily se zjištěními z technického průkazu. Správní orgány se tedy nedostatečně vypořádaly s otázkou vlastnického práva k osobnímu vozidlu, nicméně soud dospěl k závěru, že tato otázka není rozhodná pro platnost darování osobního vozidla, resp. ani pro nárok na přiznání dávek pomoci v hmotné nouzi, jak bude níže vysvětleno. Je vysoce pravděpodobné, že kdyby správní orgány důkladněji zjišťovaly okolnosti nabytí vlastnického práva žalobkyně k předmětnému vozidlu, zjistily by, že otec žalobkyně skutečně nedisponoval vlastnickým právem – soud na tuto skutečnost pouze usuzuje z vyjádření žalobkyně, když tato poukazovala na plnou moc, kterou otci podepsala. Je tedy pravděpodobné, že v kupní smlouvě k předmětnému vozidlu byla žalobkyně uvedena jako kupující, tj. bez mezičlánku vlastnického práva jejího otce. [16] Podle § 2055 občanského zákoníku „[d]arovací smlouvou dárce bezplatně převádí vlastnické právo k věci nebo se zavazuje obdarovanému věc bezplatně převést do vlastnictví a obdarovaný dar nebo nabídku přijímá“. Správní orgány z citovaného ustanovení dovodily nesprávný závěr, že dárce musí být vlastníkem darované věci. Občanský zákoník na žádném místě nepředpokládá neplatnost darování cizí věci, naopak s touto alternativou počítá výslovně v § 2065 („Daruje-li někdo vědomě cizí věc a zatají-li to obdarovanému, nahradí škodu, která z toho vznikne. Dárce škodu obdarovanému nahradí i v případě, že škoda vznikla z vady darované věci, pokud dárce o vadě věděl a obdarovaného na ni neupozornil. V těchto případech může obdarovaný také od smlouvy odstoupit a dar vrátit.“) Dle názoru soudu je přitom rozhodující úmysl otce žalobkyně (dárce) darovat žalobkyni (obdarované) osobní vozidlo tovární značky Renault Kangoo, nikoli peněžní prostředky, a to v souladu s § 556 odst. 1 občanského zákoníku. Krajský soud k tomuto závěru, resp. výkladu ustanovení občanského zákoníku týkajících se darování, dospěl obdobně jako již v minulosti též Nejvyšší soud Protektorátu Čechy a Morava v rozhodnutí ze dne 4. 2. 1943, Rv I 703/42 (Vážný č. 18435): „K platnosti darovací smlouvy takto uzavřené nevyžaduje, aby darovaná věc, jíž je rozuměti věc v širším slova smyslu (§ 285, § 292 obč. zák.), byla již v době darování v majetku dárcově. Z § 945 obč. zák. plyne jasně, že předmětem darování může býti i věc cizí (Gl. U. N. F. 3400). Úmysl stran se tu zřejmě nesl jen k darování, pokud se týče k přijetí daru polovice nemovitostí, a nikoli polovice peněz, vynaložených na zakoupení pozemku i na provedení stavby podle zjištění prvého soudu jedině z prostředků žalobce samého.“ Závěry, které tehdy Nejvyšší soud k výkladu darování podle tehdy účinného obecného zákoníku občanského ze dne 1.6.1811 učinil, jsou dobře aplikovatelné i na dnešní úpravu, neboť ta je s tou minulou takřka shodná. [17] Krajský soud uzavírá, že na nabytí vlastnického práva žalobkyně k osobnímu vozidlu tovární značky Renault Kangoo je potřeba pohlížet tak, že jí toto vozidlo bylo otcem darováno, neboť se otec dne 4. 11. 2015 zavázal bezplatně převést zmíněné vozidlo do vlastnictví žalobkyně, což téhož dne učinil a žalobkyni vozidlo předal (jak vyplývá z darovací smlouvy a podpůrně též z technického průkazu). [18] Je však již jinou otázkou, zda vlastnictví předmětného vozidla u žalobkyně odůvodňovalo užití § 3 odst. 4 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Vzhledem ke skutečnosti, že se správní orgány touto otázkou nezabývaly, neboť na darování vozidla pohlížely nesprávně jako na darování částky 60 000 Kč, a tato otázka se logický nabízí, považuje krajský soud za nutné se též vyjádřit i k této navazující právní otázce. [19] Ze samotných zjištění správních orgánů a ze shora popsaných právních závěrů krajského soudu je zřejmé, že žalobkyně nikdy fakticky ani formálně částkou 60 000 Kč nedisponovala. Otec žalobkyně měl zjevně v úmyslu darovat žalobkyni vozidlo, nikoli peníze, a vzhledem k tomu, že potřebné vozidlo sám neměl, rozhodl se jej pro svou dceru (žalobkyni) zakoupit z vlastních finančních prostředků. Jak správně podotkl žalovaný v napadených rozhodnutích, dávky pomoci v hmotné nouzi představují tzv. poslední záchrannou síť pro osoby nacházející se v obtížné sociální situaci a je nutné před poskytnutím pomoci ze strany státu, aby tyto osoby učinily veškeré dostupné zákonné kroky k vyřešení situace hmotné nouze vlastními silami, a to v rozsahu, který lze po nich spravedlivě žádat. Vlastní-li osoba nacházející se v hraniční životní situaci hrozící nebo již nastalé hmotné nouze nějaký cenný majetek, obecně platí, že tato osoba by měla zpeněžit tento svůj „zbytný“ majetek tak, aby efektivně stav hmotné nouze u sebe odvrátila. Je pravdou, že pokud by žalobkyně předmětné osobní vozidlo zpeněžila, jistě by krátkodobě stav hmotné nouze odvrátila, nicméně je potřeba přihlédnout ke konkrétním specifickým okolnostem daného případu. [20] Žalobkyně osobní vozidlo obdržela darem od svého otce, nejedná se o dar nikterak závratné hodnoty, naopak jde snad o jednu z nejlevnějších alternativ pro matku tří nezletilých dětí, která jí umožňuje dosáhnout na osobní vozidlo vhodné pro přepravu těchto dětí. Krajský soud je toho názoru, že v daném případě nelze po žalobkyni spravedlivě požadovat, aby vozidlo zpeněžila a sanovala tak pouze dočasně stav hmotné nouze – je nutné připomenout, že prodej vozidla není věc, již je možno realizovat „ze dne na den“ a už vůbec nelze předpokládat, že by žalobkyně rychle utržila celých 60 000 Kč, za které bylo vozidlo původně koupeno, neboť je potřeba odečíst marži „zprostředkovatele“, např. autobazaru. Dalším neméně významným faktorem je též skutečnost, že vozidlo žalobkyně dostala darem od otce. Daruje-li někdo člověku v hmotné nouzi dar značné hodnoty, který je pro obdarovaného nevyužitelný a jeho zpeněžení mu může významným způsobem zlepšit život, pak dárce nemůže očekávat, že obdarovaný věc bude uchovávat a nezpeněží ji. V opačném případě, je-li člověku v hmotné nouzi darována věc, která je sama o sobě schopna jeho život významně pozvednout a ulehčit mu každodenní strasti, pak by naopak bylo nerozumné, aby se obdarovaný užitečného daru zbavoval, zvlášť, byl-li tento dar darován osobou blízkou, která je lépe než například správní orgány obeznámena se skutečnými nejen majetkovými poměry, ale též aktuálními potřebami obdarovaného. Je tedy namístě poměřovat užitnou hodnotu a tržní hodnotu věci, která má být osobou v hmotné nouzi zpeněžena tak, aby byl odvrácen aktuální stav hmotné nouze, přičemž je v zásadě nerozhodné, zda se jedná o věc darovanou nebo jinak nabytou. Není samoúčelné připomenout též závěry Nejvyššího soudu, jež vyslovil v usnesení ze dne 9. 4. 2014, sp. zn. 22 Cdo 3831/2013: „Při zvažování majetkových poměrů účastníka za účelem přiznání osvobození od soudních poplatků nelze bez dalšího vycházet jen z toho, že účastník vlastní nemovitý či movitý majetek; vždy je třeba posuzovat, zda vzhledem ke všem okolnostem lze po něm spravedlivě žádat, aby tento majetek (jeho části) zpeněžil a z výtěžku poplatek zaplatil. Vlastní-li dům, ve kterém bydlí, a nemá-li rovnocennou možnost jiného vlastního bydlení, pak nelze k tomuto domu (resp. k přilehlé zahradě) přihlížet, ledaže by šlo o zjevně nadstandardní nemovitost. Podobně je třeba postupovat i ohledně osobního automobilu; v zásadě jde již o standardní součást majetku, která je zejména tam, kde jeho vlastník bydlí v menší obci, podmínkou pro zajištění dostupnosti nutných služeb (nákupy, návštěvy lékaře apod.). Také pro starší, již méně mobilní osoby mnohdy představuje vlastnictví automobilu podmínku pro plnohodnotný život.“ Byť si je soud vědom, že řízení o osvobození od soudních poplatků je zcela rozdílným typem řízení a též rozdílnou životní situací oproti dnes posuzované věci, mají závěry Nejvyššího soudu vypovídající hodnotu k pochopení všednosti a významu vlastnictví osobního vozidla. [21] Shora popsané závěry o nutnosti individuálního zvážení charakteru majetku osoby nacházející se ve stavu hmotné nouze lze vyčíst též z rozsudku krajského soudu ze dne 31. 5. 2016, čj. 19 Ad 25/2015-30: „Krajský soud zastává názor, že je nutno odmítnout závěr správního orgánu, podle něhož by v zásadě každá osoba v hmotné nouzi, v jejíž dispozici se ocitnou finanční prostředky, příp. jiné hmotné prostředky v důsledku civilních právních vztahů, měla tyto v rozporu se smluvním ujednáním soukromoprávního charakteru, prioritně použít pro svou výživu.“ [22] Krajský soud uzavírá, že případný požadavek, aby žalobkyně prodala předmětné vozidlo a nejistě tím sanovala stav hmotné nouze, by byl krátkozraký, krajně nemorální a nespravedlivý, a též v rozporu s účelem pomoci v hmotné nouzi.

decision_1042.txt

k § 56 odst. 1 písm. a) č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 23. 6. 2014 Ustanovení § 56 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, obsahuje tři alternativní důvody pro zamítnutí pobytové žádosti cizince. Třetí alternativa spočívající v tom, že se nepodařilo ověřit údaje uvedené v žádosti cizince, představuje odchylku od obecně platné zásady materiální pravdy a zakotvuje důkazní břemeno žadatele vztahující se k údajům uváděným v jeho žádosti. Tato alternativa se přitom může uplatnit jen, nenastal-li důvod pro zamítnutí žádosti podle předchozích dvou alternativ (cizinec se dostavil k výslechu a předložil požadované doklady). Při zkoumání, zda se naplnila některá z prvních dvou alternativ pro zamítnutí žádosti, se však uplatní zásada materiální pravdy a žadatele důkazní břemeno netíží. (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 9. 11. 2016, čj. 45 A 28/2015-38) Věc: Mykhaylo K. proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu. Dne 28. 11. 2012 podal žalobce u Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „ministerstvo“), žádost o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem zaměstnání u společnosti Nový svit s.r.o. dle § 44a odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), a doložil potřebné doklady (výpis z rejstříku trestů, doklad o ubytování, kopii cestovního dokladu, rozhodnutí o prodloužení povolení k zaměstnání pro uvedeného zaměstnavatele). Dne 14. 3. 2013 v reakci na interní sdělení z dubna 2012 o bezkontaktnosti a osobní provázanosti společností registrovaných na adrese Poděbradská 433/65b, Praha 9 (včetně společnosti Nový svit s.r.o.), spojené s doporučením prověřit plnění účelu pobytu u nahlášených zaměstnanců ministerstvo požádalo Oblastní inspektorát práce pro hlavní město Prahu o prošetření plnění účelu pobytu ze strany žalobce na území České republiky a o prošetření činnosti související s chodem obchodní společnosti Nový svit s.r.o. Ministerstvo také dne 18. 3. 2013 žalobce předvolalo ve smyslu ustanovení § 169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců k výslechu na 19. 4. 2013, přičemž předvolání k výslechu si žalobce dne 2. 4. 2013 osobně převzal na pracovišti ministerstva. Předvolání obsahovalo i poučení, že v případě, že se žalobce nemůže v uvedený termín dostavit, má tuto skutečnost oznámit na telefon 974 833 142, a o tom, že v případě, že se žalobce bez vážného důvodu nedostaví, bude jeho žádost zamítnuta. Podle úředního záznamu z uvedeného dne se žalobce 19. 4. 2013 k výslechu bez předchozí omluvy nedostavil. Předmětem připraveného protokolu měly být otázky směřující k zjištění okolností týkajících se zaměstnání žalobce u společnosti Nový svit s.r.o. a vysvětlení skutečnosti, že žalobce byl současně i jednatelem a společníkem uvedené společnosti. Dne 21. 5. 2013 ministerstvo obdrželo předběžné sdělení Oblastního inspektorátu práce pro hlavní město Prahu o průběhu místního šetření na adrese sídla společnosti Nový svit s.r.o., při němž bylo zjištěno, že se předmětná právnická osoba na adrese sídla uvedeného v obchodním rejstříku nenachází a že písemnosti (ze dne 12. 4. a 26. 4. 2013) jsou této společnosti doručovány do datové schránky fikcí, aniž by na ně bylo reagováno. Dne 6. 6. 2013 žalobce obdržel vyrozumění o možnosti seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí a vyjádřit se k nim dle § 36 odst. 3 správního řádu. Žalobce se dne 12. 6. 2013 osobně dostavil, doprovázen panem Pavlo S., dle obchodního rejstříku aktuálním jediným jednatelem a společníkem společnosti Nový svit s.r.o. (společnost převzal ke dni 29. 4. 2013), a jediným jeho vyjádřením bylo sdělení, že společnost Nový svit s.r.o. se na rejstříkové adrese nachází. Ministerstvo poté dne 28. 6. 2013 vydalo rozhodnutí, kterým žádost žalobce o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání podle § 44a odst. 3 v návaznosti na § 35 odst. 3, § 37 odst. 2 písm. b) a § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců zamítlo z důvodu, že se na požádání ministerstva nedostavil k výslechu a po vyhodnocení předložených dokladů se nepodařilo ověřit údaje uvedené v žádosti. Dne 11. 7. 2013 se žalobce proti rozhodnutí ministerstva odvolal, přičemž vedle argumentace průtahy v řízení, v jejichž důsledku byl ponechán ve stavu právní nejistoty, především kategoricky odmítl, že by se k výslechu bez omluvy nedostavil. Protože se ve lhůtě stanovené v předvolání nemohl dostavit, volal v souladu s údaji v předvolání na linku 974 833 142, na níž oznámil, že se nemůže dostavit a byl mu stanoven nový termín na 15. 5. 2013. Ten den se žalobce dostavil, ovšem nikdo s ním výslech neprovedl s tím, že na něj nemají čas. Dále pak žalobce argumentoval tím, že již neplatí povinnost zapsat do obchodního rejstříku skutečné sídlo společnosti, navíc společnost Nový svit s.r.o. byla v době doručení písemnosti ze dne 22. 4. 2013 ve stadiu prodeje, k němuž došlo dne 29. 4. 2013. Nový jednatel posléze oblastnímu inspektorátu práce doklady o zaměstnancích předložil a kontrola dosud probíhá. Ministerstvo v předkládací zprávě na tvrzení žalobce o omluvě ze stanoveného výslechu a k tvrzení o dostavení se na náhradní termín žádným způsobem nereagovalo. V průběhu odvolacího řízení žalobce doplňoval podklady a aktuální potvrzení o ubytování a aktuální povolení k zaměstnání vydaná vždy pro zaměstnavatele Nový svit s.r.o., posledním ze dne 12. 5. 2014 bylo povolení prodlouženo až do 21. 6. 2015. Dne 23. 7. 2015 žalovaná vydala rozhodnutí, kterým odvolání žalobce zamítla a rozhodnutí ministerstva jakožto správního orgánu I. stupně potvrdila. V odůvodnění žalovaná k tvrzené omluvě z termínu výslechu pouze konstatovala, že žalobce nesplnil ve smyslu § 52 správního řádu povinnost označit důkazy na podporu svých tvrzení. Ke společnosti Nový svit s.r.o. pak žalovaná upozornila na ustanovení § 19c odst. 3 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, podle něhož právnická osoba proti tomu, kdo se dovolá sídla zapsaného ve veřejném rejstříku, nemůže namítat, že skutečné sídlo má v jiném místě. K prodeji společnosti žalovaná argumentovala tím, že další písemnost byla společnosti doručena fikcí dne 6. 5. 2013 a na ni a ani na zásilku odeslanou fyzickou poštou dne 9. 5. 2013 společnost do 16. 5. 2013 nereagovala. Pokud jde o přiměřenost rozhodnutí, žalovaná uvedla, že ministerstvo zhodnotilo nejen existenci rodinných vazeb na území České republiky, ale i délku pobytu a společenské vazby vytvořené na území. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce správní žalobu. V žalobě žalobce namítal, že napadené rozhodnutí je nezákonné, nepřiměřené a nepřezkoumatelné. K okolnostem své neúčasti u výslechu, který se měl konat dne 19. 4. 2013, žalobce konkrétně uvedl, že se ve stanovený den nemohl na příslušné pracoviště ministerstva dostavit. Den předem telefonicky kontaktoval zaměstnance ministerstva a ten mu stanovil nový termín výslechu na den 15. 5. 2013. Ve stanovený den (který předchází datu vydání rozhodnutí o zamítnutí žádosti a kdy tedy tento úkon mohl být bez obtíží proveden) se žalobce na pracoviště ministerstva dostavil se svým kolegou, avšak výslech proveden nebyl s tím, že nejsou objednáni. K uvedeným tvrzením žalobce navrhl v žalobě důkazy, a to písemná prohlášení svědků s úředně ověřeným podpisem a dále výslech těchto svědků, konkrétně výpověď pana Ivana S., který byl přítomen, když žalobce telefonicky omlouval svou neúčast u výslechu naplánovaného na 19. 4. 2013, a výpověď pana Pavla S., který žalobce doprovázel dne 15. 5. 2013 k výslechu v náhradním termínu na ministerstvo a byl přítomen tomu, že pracovník ministerstva odmítl dne 15. 5. 2013 žalobce vyslechnout a poslal jej pryč. Žalobce dále uvádí, že ministerstvo musí disponovat organizačním systémem, z něhož by bylo možné ověřit, zda k telefonickému hovoru se žalobcem skutečně došlo, žalobce sám naopak uskutečnění telefonického hovoru může dokázat jen stěží. Ministerstvo, byť samo bylo v řízení nečinné (v době pohovoru řízení trvalo již 6 měsíců, ač zákonem stanovená lhůta pro trvání řízení činí 60 dnů), se podle žalobce nepokusilo předejít újmě na jeho straně a čistě formalisticky jeho žádost zamítlo. Třebaže žalobce namítal, že se z termínu výslechu omluvil, žalovaná jeho tvrzení odmítla, aniž by za tímto účelem provedla jakékoliv prošetření (jež žalobce očekával) toho, zda se telefonicky omluvil, popř. zda se dostavil k ministerstvu dne 15. 5. 2013. Žalovaná zůstala zcela pasivní, pouze uvedla, že žalobce neunesl své důkazní břemeno a za existence pochybností o skutkovém stavu rozhodla v neprospěch žalobce. Takové rozhodnutí považuje žalobce za nezákonné, neboť je v rozporu s principem materiální pravdy, ale i principem přiměřenosti a dobré správy. Protože podle § 3 správního řádu je správní orgán povinen zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, byla žalovaná povinna i v tomto případě námitku žalobce řádně přezkoumat a prověřit a výsledek tohoto šetření přezkoumatelně obsáhnout v napadeném rozhodnutí. Žalovaná tak podle něj ovšem neučinila a ani se nepokusila předejít možné újmě na právech žalobce tím, že by jej za takto zpochybněné situace předvolala k výslechu opětovně. Žalobce dále uvedl, že dle rozhodnutí správních orgánů bylo důvodem jeho předvolání zjištění, že zaměstnavatel žalobce, společnost Nový svit s.r.o., nevyvíjí na adrese sídla žádnou činnost související s chodem společnosti a také že nereagoval na výzvy Oblastního inspektorátu práce hl. m. Prahy k doložení soupisu zaměstnanců. K tomu žalobce namítl, že fyzická nepřítomnost zaměstnavatele na adrese zapsaného sídla, resp. to, že své aktivity nerealizuje přímo v místě hlášeného sídla, není pro posouzení možnosti prodloužení dlouhodobého pobytu zaměstnance podstatná. Takovým důvodem by mohla být teprve skutečnost, že společnost neexistuje či fakticky nepodniká, a tedy že zaměstnání žadatele o pobyt je toliko účelové. V dané věci však podle žalobce nic takového obsah spisového materiálu nenasvědčuje. Navíc žalobce dne 15. 5. 2015 jako jeden ze zakladatelů založil družstvo LAOM a za účelem plnění úkolů vyplývajících z předmětu činnosti družstva mu bylo rovněž Úřadem práce povoleno zaměstnání. Žalobce tudíž ke dni vydání napadeného rozhodnutí byl zaměstnancem jiné společnosti než v době rozhodování ministerstva. Žalovaná ve vyjádření k žalobě uvedla, že tvrzení o omluvě neúčasti na nařízeném výslechu, o sjednání nového termínu a o odmítnutí provedení výslechu dne 15. 5. 2013 bylo poprvé žalobcem uplatněno až v odvolání proti rozhodnutí ministerstva. Dne 12. 6. 2013 byl přitom žalobce seznámen s obsahem spisu dle § 36 odst. 3 správního řádu a žádnou námitku ohledně provedené omluvy z výslechu a odmítnutí provedení výslechu správním orgánem nevznesl. Jediné vyjádření, které učinil, se týkalo sídla jeho zaměstnavatele. Žalobce tvrzení uplatnil až v odvolacím řízení, a protože na podporu svých tvrzení nenavrhl žádný důkazní prostředek, žalovaná se více jeho nepodloženými tvrzeními nezabývala. Ministerstvo výslech žalobce nařídilo, aby zjistilo, zda žalobce plní účel pobytu, o jehož prodloužení žádá, tj. účel zaměstnání, který uvedl v žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu. Žádost žalobce byla zamítnuta podle § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců proto, že se tuto skutečnost z důvodu nedostavení se žalobce k výslechu nepodařilo ověřit, a nikoliv proto, že zaměstnavatel nebyl kontaktní na adrese zapsaného sídla. Pokud žalobce dále v žalobě uváděl, že v době vydání napadeného rozhodnutí byl jeho zaměstnavatelem někdo jiný, žalovaná konstatovala, že rozhoduje na základě podkladů předložených cizincem. Žalobce přitom poslední rozhodnutí o povolení zaměstnání, které se týkalo prodloužení povolení zaměstnání u společnosti Nový svit s.r.o. na dobu od 22. 6. 2014 do 21. 6. 2015, předložil dne 3. 6. 2014. Pokud žalovaná nedisponovala aktuálními podklady pro rozhodnutí, šlo podle ní o pochybení žalobce, který aktuální rozhodnutí příslušného úřadu práce nedoložil. Navíc pro rozhodnutí nebyla změna zaměstnavatele relevantní, protože žádost byla zamítnuta z důvodu nemožnosti ověření údajů uvedených v žádosti v důsledku nedostavení se žalobce k výslechu. K otázce přiměřenosti pak žalovaná konstatovala, že skutečnosti uváděné žalobcem (zaměstnání a podnikání na území ČR) samy o sobě nemohou být důvodem pro vyslovení nepřiměřenosti rozhodnutí, neboť při takové interpretaci by každé zamítavé rozhodnutí týkající se žádosti o pobytové oprávnění za účelem zaměstnání či podnikání bylo nutno posoudit jako nepřiměřené. Žalovaná proto navrhla, aby krajský soud žalobu zamítl. Krajský soud v Praze rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: Podle § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců „[d]louhodobé vízum, s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle § 33 odst. 3, ministerstvo cizinci neudělí, jestliže se cizinec na požádání ministerstva nebo zastupitelského úřadu nedostaví k pohovoru nebo nepředloží ve stanovené lhůtě doklady za účelem ověření údajů uvedených v žádosti o dlouhodobé vízum nebo jestliže se i přes provedení pohovoru nebo vyhodnocení předložených dokladů nepodaří tyto údaje ověřit“. Text § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců obsahuje tři různé alternativně využitelné důvody pro zamítnutí pobytové žádosti cizince. Prvním je samotná skutečnost, že se cizinec nedostaví k pohovoru. Druhým je situace, kdy cizinec ve stanovené lhůtě nepředloží doklady, jež jsou nezbytné pro ověření údajů, o něž se jeho žádost opírá. Třetí z těchto důvodů pak představuje stav, kdy se nepodaří ověřit údaje v žádosti žadatele, tj. stav důkazní nouze (non liquet), který však zákonodárce činí závislým na předchozích dvou alternativách v tom smyslu, že přichází do úvahy jen tehdy, nenastal-li důvod pro zamítnutí žádosti podle předchozích dvou alternativ [cizinec se dostavil k výslechu (je-li takový výslech potřebný), předložil požadované doklady, a přesto se jeho tvrzení v žádosti nepodařilo ověřit]. Třetí alternativa je tak podmíněna tím, že cizinec důkazně vyčerpal jak své oprávnění předkládat doklady ke svým tvrzením, tak i možnost být k věci vyslechnut, může-li výslech k ověření údajů přispět. Teprve tehdy se může uplatnit tímto ustanovením zakotvené důkazní břemeno žadatele vztahující se k údajům uváděným v jeho žádosti, jakožto zákonem o pobytu cizinců stanovená odchylka od obecně platící zásady materiální pravdy, podle níž je to správní orgán, kdo je povinen postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky právních předpisů, ochrany dobré víry a oprávněných zájmů dotčených osob a s požadavkem proporcionality zásahu do těchto práv (viz § 3 správního řádu). Ministerstvo, potažmo žalovaná, v tomto případě dospěly k závěru, že jsou současně naplněny hned dva z důvodů uváděných v ustanovení § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců – nedostavení se žalobce k pohovoru a též neunesení důkazního břemene žalobce k údajům uvedeným v jeho žádosti. S ohledem na předchozí výklad je zjevné, že druhý z uvedených důvodů nastat nemohl, protože výslech žalobce se neuskutečnil, a to v situaci, kdy správní orgány tento výslech považovaly za nezbytný pro ověření údajů v žádosti. O potřebě výslechu za daných okolností ostatně nepochybuje ani soud. Nelze tedy přijmout závěr, že žalobce neunesl své důkazní břemeno, neboť dokazování nebylo úplné. Je tedy nutné zjistit, zda byla naplněna alespoň první alternativa, spočívající v tom, že se žalobce na požádání ministerstva nedostavil k výslechu. V takové situaci by totiž povinnost zjišťovat skutkový stav z moci úřední tížila ministerstvo a žalovanou jen ve vztahu k tomu, že se žalobce k výslechu nedostavil a ve vztahu ke splnění podmínky, že důsledky jejich rozhodnutí budou přiměřené k důvodům zamítnutí žádosti. K tomu je třeba uvést, že „pohovorem“ ve smyslu § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců je třeba rozumět rovněž „výslech“ podle ustanovení § 169 odst. 2 tohoto zákona (srov. obdobně rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 12. 2011, čj. 11 A 252/2010-41). Dále je třeba konstatovat, že ač ustanovení § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců nad rámec nedostavení se cizince k pohovoru žádné další podmínky nestanoví, v tomto případě je třeba dovodit, že k zamítnutí žádosti z tohoto důvodu by bylo možné přistoupit jen tam, kde cizinec neměl k nedostavení se vážný důvod. Tento závěr vyžaduje ochrana dobré víry žalobce, protože v předvolání k výslechu ze dne 18. 3. 2013 byl výslovně poučen, že teprve v takovém případě může být jeho žádost zamítnuta. Na možnost omluvy byl přitom žalobce upozorněn též výslovným uvedením telefonního čísla, na něž má skutečnost, že se nedostaví, oznámit (fakt, že se v textu hovoří jen o oznámení této skutečnosti, a nikoliv o omluvě, zde není rozhodný, neboť v kontextu s poučením připojeným k předvolání jednoznačně vyvolává dojem, že omluva – přinejmenším z vážných důvodů – znemožňuje žádost zamítnout pro absenci žalobce u pohovoru a že omluva má být provedena právě na uvedené telefonní číslo). Za daných okolností by tedy omluva žalobce z výslechu, k němuž byl předvolán, mohla reálně zpochybnit oprávnění žalované k zamítnutí žádosti. Bylo proto třeba zkoumat, zda se žalobce, tak jak v odvolání tvrdil, z výslechu konaného dne 19. 4. 2013 omluvil a zda se jen vinou ministerstva výslech žalobce neuskutečnil v náhradním termínu. V tomto směru žalovaná napadené rozhodnutí postavila pouze na závěru, že žalobce nesplnil svou povinnost označit důkazy na podporu svých tvrzení ve smyslu § 52 správního řádu. Podle § 52 správního řádu jsou účastníci „povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení. Správní orgán není návrhy účastníků vázán, vždy však provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci.“ Podle § 50 odst. 2 správního řádu opatřuje podklady „pro vydání rozhodnutí správní orgán. Jestliže to nemůže ohrozit účel řízení, může na požádání účastníka správní orgán připustit, aby za něj podklady pro vydání rozhodnutí opatřil tento účastník. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, jsou účastníci povinni při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí poskytovat správnímu orgánu veškerou potřebnou součinnost.“ K § 52 správního řádu je třeba říci, že nestanoví povinnost, s jejímž nesplněním by zákon spojoval možnost učinit závěr o tom, že tvrzení účastníka je nepravdivé. Bez speciální právní úpravy zakotvující důkazní břemeno pak nelze bez dalšího k tíži účastníka na základě § 52 správního řádu ani uzavřít, že nebyla prokázána pravdivost jeho tvrzení. Toto ustanovení nijak nevyvrací odpovědnost správního orgánu za řádné a úplné zjištění skutkového stavu, přičemž zásada materiální pravdy není prolomena ani ustanoveními zákona o pobytu cizinců, neboť důkazní břemeno uložené cizinci v ustanovení § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců je omezeno jen na skutečnosti uváděné v pobytové žádosti, ne však na okolnost, zda se k pohovoru dostavil, popř. zda se z pohovoru řádně omluvil. Právní hodnocení, o něž se žalovaná v napadeném rozhodnutí při vypořádání související odvolací námitky opírá, tedy postrádá zákonný podklad. I při zjišťování skutkového stavu založeném na zásadě materiální pravdy samozřejmě může žalovaná dojít k závěru, že omluva žalobce ze stanoveného termínu jednání a jeho nepřijetí v tvrzeném náhradním termínu nebyly prokázány, takovému závěru však musí předcházet snaha žalované pomocí dostupných důkazních prostředků (záznamy o telefonních hovorech, evidence osob vstupujících na příslušné pracoviště ministerstva, kamerové záznamy) pravdivost těchto tvrzení ověřit. V situaci, kdy tvrzení v odvolání je nedostatečně konkrétní pro výběr vhodných důkazních prostředků či jejich rychlé vyhledání, popř. kdy je vhodné, aby důkazní prostředky v souladu s povinností stanovenou v § 50 odst. 2 správního řádu označil účastník řízení, je třeba k nápravě účastníka nejprve vyzvat (viz oboustranně platnou zásadu součinnosti podle § 50 odst. 2 správního řádu) a teprve po marném uplynutí stanovené lhůty lze uzavřít, že tvrzení účastníka (i přes konkrétní snahu správního orgánu) zůstala neprokázaná. V tomto případě však žalovaná k odvolací námitce žalobce žádné dokazování nevedla, ani nevysvětlila, proč případně žalovaná žádné vhodné důkazní prostředky nenalezla, a konečně ani žalobce nevyzvala k tomu, aby on sám vhodné důkazní prostředky označil. V takové situaci však bylo vydáno napadené rozhodnutí předčasně, neboť ve věci je nezbytné zásadním způsobem doplnit dokazování, které k otázce omluvy žalobce a dostavení se k náhradnímu termínu nebylo vůbec provedeno, resp. žalovaná se ani nepokusila zjistit (sama či výzvou směřovanou žalobci), zda jsou vhodné důkazní prostředky k dispozici. Jak se přitom ukazuje v nyní podané žalobě, přinejmenším se nabízela možnost výslechu dvou svědků, kteří měli být uvedeným událostem přítomni. Je tedy dán důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí i bez jednání z důvodu stanoveného v § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Jen pro úplnost je třeba poukázat i na fakt, že žalobce zjevně nebyl pro správní orgány nekontaktní v tom smyslu, že by se vyhýbal osobnímu kontaktu, naopak ze správního spisu je patrno, že se dne 12. 6. 2013, tj. ještě před vydáním rozhodnutí ministerstva, osobně na příslušné pracoviště dostavil, což ukazuje, že jeho výslech mohl být realizován alespoň v náhradním termínu.

decision_1043.txt

k § 15a odst. 1 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákonů č. 165/2006 Sb., 41/2009 Sb. a 314/2015 Sb. k směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (v textu jen „kvalifikační směrnice“) k Úmluvě o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb., v textu jen „Ženevská úmluva“) Pojem „vážný zločin“ [§ 15a odst. 1 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu] je autonomním pojmem azylového práva a je třeba jej vykládat s přihlédnutím k významu, jaký mu přikládá směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU (kvalifikační směrnice) a Úmluva o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.). Závěr o tom, že se žadatel o mezinárodní ochranu dopustil vážného zločinu, a tudíž mu nelze udělit doplňkovou ochranu, nelze odůvodnit pouze s odkazem na skutečnost, že byl odsouzen za spáchání činu, jenž je ve vnitrostátním trestním právu kvalifikován jako zvlášť závažný zločin, nýbrž je vždy třeba posoudit individuální okolnosti případu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2017, čj. 6 Azs 309/2016-28) Prejudikatura: č. 933/2006 Sb. NSS; rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 9. 11. 2010, Spolková republika Německo proti B a D (C 57/09 a C-101/09). Věc: N. Trung Hieu (Vietnam) proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce podal dne 1. 9. 2016 žádost o udělení mezinárodní ochrany, v níž uvedl, že zemi původu opustil proto, že si tam půjčil od skupiny lidí peníze s vysokým úrokem a nebyl schopen je splácet. V případě návratu se obává ohrožení svého života kvůli dluhům a také dalšího trestu za čin, za který již byl potrestán v České republice. Doslechl se, že ve Vietnamu za takový čin hrozí vyšší trest a možná i trest smrti, po výkonu trestu navíc není možnost začít znovu žít normální život. Jednoho z jeho známých v takové situaci úřady předvolaly (důvod žalobce nezná) a obtěžovaly. Žalobce nevěděl, že, jelikož byl odsouzen za zvlášť závažný zločin, je vyloučen z možnosti získat v České republice doplňkovou ochranu, a nechápe to, neboť „nebyl ten hlavní“ a byl mu uložen trest odnětí svobody ve výši jen dva a půl roku. Chce zde zůstat a najít si práci, uživit se a hledat kontakty na svou rodinu. Své děti a manželku, jež mají v České republice povolen dlouhodobý pobyt, viděl žalobce naposledy v roce 2013. Domnívá se, že mezinárodní ochrana je jediný způsob, jak si může v České republice legalizovat pobyt. Žalovaný si v rámci správního řízení vyžádal rozsudek Okresního soudu v Kolíně ze dne 23. 1. 2014, čj. 1 T 116/2013-1002, jímž byl žalobce za spáchání pokračujícího zločinu nedovolené výroby a jiného nakládání s omamnými a psychotropními látkami a jedy ve stadiu pokusu [§ 283 odst. 1, odst. 2 písm. c) ve spojení s § 21 odst. 1 trestního zákoníku z roku 2009] odsouzen k odnětí svobody na dva a půl roku a byl mu uložen zákaz pobytu v okrese Kolín na pět let spolu s trestem propadnutí věci. Dne 15. 6. 2016 žalovaný rozhodl, že se žalobci azyl podle § 12, § 13 a § 14 zákona o azylu, neuděluje a doplňkovou ochranu mu pro existenci důvodů podle § 15a tohoto zákona udělit nelze. Žalovaný nezjistil, že by žalobci ve Vietnamu hrozilo pronásledování ve smyslu § 12 téhož zákona. Obavy žalobce z opětovného potrestání za trestnou činnost spáchanou a již potrestanou v České republice označil žalovaný za nepodložené s odkazem na informaci Ministerstva zahraničních věcí, ze které vyplývá, že vietnamské právo umožňuje stíhání trestných činů spáchaných vietnamskými občany v zahraničí pouze tehdy, požádá-li stát o vydání svého občana k posouzení trestní odpovědnosti před výkonem trestu či v jeho průběhu, což není případ žalobce. Udělení azylu nemůže odůvodnit ani strach žalobce z věřitelů či jeho nesouhlas s komunistickým režimem ve Vietnamu. Žalovaný neshledal ani žádný důvod hodný zvláštního zřetele pro udělení humanitárního azylu. Udělení doplňkové ochrany vylučuje skutečnost, že žalobce byl pravomocně odsouzen a potrestán za zvlášť závažný zločin, což je trestný čin spadající pod pojem „vážný zločin“ dle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu. Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 15. 11. 2016, čj. 1 Az 40/2016-27, zamítl. Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž se domáhal jeho zrušení, zrušení rozhodnutí žalovaného a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Namítal, že mu měl být udělen azyl podle § 12 písm. b) zákona o azylu, neboť má obavy z pronásledování z důvodu příslušnosti k sociální skupině propuštěných trestanců. Jelikož je Vietnam zemí, kde je dodržování lidských práv problematické, není vyloučeno, že zákony, na které se žalovaný odvolával, nebudou v praxi dodržovány a stěžovatel bude potrestán opětovně. Stěžovatel má dále za to, že mu měl být udělen humanitární azyl, protože má v České republice ženu a dítě, se kterými se po propuštění z výkonu trestu znovu shledal. Jako poslední námitku potom stěžovatel uvedl, že na něj neměl být aplikován § 15a uvedeného zákona. Každý zvlášť závažný zločin nelze automaticky považovat za „vážný zločin“ ve smyslu citovaného ustanovení, ale naopak je třeba vždy posoudit konkrétní skutkové okolnosti. Stěžovateli byl uložen trest na samé spodní hranici zákonné výměry a trestní soud jeho jednání vyhodnotil jako okrajové, a proto jeho čin nedosáhl intenzity „vážného zločinu“. Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s posouzením věci městským soudem a navrhl její zamítnutí. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) [10] Nejvyšší správní soud ovšem považuje za přijatelnou námitku týkající se výkladu pojmu „vážný zločin“ užitého v § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu, neboť se jedná o otázku, která nebyla v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu řešena. Až do 17. 12. 2015 obsahovalo citované ustanovení pojem „zvlášť závažný zločin“. Novelizací provedenou zákonem č. 314/2015 Sb. byl uvedený pojem nahrazen pojmem „vážný zločin“. Důvodová zpráva k zákonu č. 314/2015 Sb. k tomu uvádí, že „[z]měna v § 15a odst. 1 zpřesňuje již provedenou transpozici kvalifikační směrnice. Opět se jedná o termín více korespondující s kvalifikační směrnicí. Stejně jako v § 15 se jedná o autonomní pojem azylového, resp. uprchlického práva.“ Již z toho vyplývá, že paušální závěr, že pojem „vážný zločin“ ve smyslu § 15a (resp. § 15) zákona o azylu odpovídá pojmu „zvlášť závažný zločin“ vymezenému v § 14 odst. 3 větě za středníkem trestního zákoníku („zvlášť závažnými zločiny jsou ty úmyslné trestné činy, na něž trestní zákon stanoví trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně deset let“), který učinil žalovaný a převzal městský soud, ač se může z jazykového hlediska zdát logický, je třeba označit za zjednodušující a nedostatečně zohledňující povahu azylového práva. [11] Podle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu „[d]oplňkovou ochranu nelze udělit, je-li důvodné podezření, že cizinec, který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, se dopustil vážného zločinu“. Jedná se o promítnutí úpravy kvalifikační směrnice, která od 21. 12. 2013 nahradila směrnici č. 2004/83/ES. Podle čl. 17 odst. 1 písm. b) kvalifikační směrnice nemají státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti nárok na doplňkovou ochranu, existují-li vážné důvody se domnívat, že se dopustili vážného zločinu. Ačkoli doplňková ochrana jako taková je institutem vlastním unijnímu právu, citované ustanovení svým zněním, s určitými odchylkami (časová neomezenost, absence teritoriálního omezení a charakteristiky zločinu jako nepolitického) odpovídá čl. 12 odst. 2 písm. b) kvalifikační směrnice, který vymezuje důvody vylučující určitou osobu z postavení uprchlíka [v českém právu mu v zásadě odpovídá § 15 odst. 1 písm. b) zákona o azylu]. Toto ustanovení má základ v Ženevské úmluvě, jejíž čl. 1 odst. F písm. b) vylučuje aplikaci úmluvy na osobu, o níž jsou vážné důvody domnívat se, že se dopustila vážného nepolitického zločinu mimo zemi svého azylu dříve, než jí bylo povoleno se tam usadit jako uprchlík (srov. body 3, 22 a 24 odůvodnění kvalifikační směrnice). Všechna citovaná ustanovení tedy vylučují přiznání mezinárodní ochrany cizinci, u něhož je důvodné podezření, že se dopustil vážného zločinu. Že jsou pojmy užité v § 15 odst. 1 písm. b) a v § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu synonyma, ostatně již ve vztahu ke znění účinnému před novelizací provedenou zákonem č. 314/2015 Sb. konstatovala jak judikatura (rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2016, čj. 49 Az 71/2015-26, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2016, čj. 3 Azs 82/2016-29), tak doktrína (Kosař, D.; Molek, P.; Honusková, V.; Jurman, M.; Lupačová, H. Zákon o azylu. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 230). Výklad pojmu „vážný zločin“ v § 15a zákona o azylu v souvislosti s doplňkovou ochranou tak musí být v souladu s významem, jaký je mu ve vztahu k azylu připisován v režimu Ženevské úmluvy i kvalifikační směrnice. [12] Interpretační vodítka pro výklad Ženevské úmluvy přináší Příručka k postupům pro určování právního postavení uprchlíků a vybraná doporučení UNHCR z oblasti mezinárodní ochrany vydaná Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (v českém znění dostupná na http://www.unhcr-centraleurope.org/_assets/files/content/resources/pdf_cz/unhcr_handbook_recommendations_and_guidelines/Prirucka_k_postupum.pdf, dále jen „příručka“). V bodu 155 příručky se uvádí: „Co představuje ‚vážný‘ nepolitický zločin pro účely této exkluzivní klauzule je obtížné definovat, a to zejména z toho důvodu, že termín ‚zločin‘ má různé konotace v různých právních systémech. V některých zemích slovo ‚zločin‘ označuje pouze trestné činy vážného charakteru. V jiných zemích může znamenat cokoliv od drobné krádeže až po vraždu. V tomto kontextu však ‚závažný‘ zločin musí být hrdelním zločinem nebo velmi závažným trestu podléhajícím činem. Méně závažné trestné činy podléhající mírným trestům nejsou důvodem pro vyloučení podle článku 1F (b), i když jsou technicky označovány za ‚zločiny‘ v trestním právu dotyčné země.“ Pro hodnocení charakteru spáchaného činu příručka vyžaduje vzít v úvahu všechny relevantní skutečnosti, včetně veškerých polehčujících okolností. „Je rovněž nutné vzít na zřetel veškeré přitěžující okolnosti jako např. ten fakt, že žadatel má záznam v rejstříku trestů. Skutečnost, že žadatel usvědčený z vážného nepolitického zločinu si již odpykal svůj trest, nebo mu byla udělena milost nebo se na něj vztahovala amnestie, je rovněž relevantní. V posledně uvedeném případě existuje presumpce, že exkluzivní klauzuli již nelze uplatnit, pokud se neprokáže, že navzdory omilostnění nebo amnestii stále převažuje kriminální charakter žadatele.“ (bod 157; zvýrazněnou změnu provedl Nejvyšší správní soud podle anglického znění příručky dostupného na http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?page=search&docid=4f33c8d92&skip=0&query=Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status). [13] Výkladem pojmu závažný nepolitický čin užitého v čl. 12 odst. 2 písm. b) kvalifikační směrnice se zabýval Soudní dvůr v rozsudku velkého senátu ze dne 9. 11. 2010, Spolková republika Německo proti B a D, spojené věci C 57/09 a C-101/09, v němž dospěl k závěru, že vyloučení osoby z postavení uprchlíka je podmíněno individuálním přezkumem konkrétních skutečností (odstavec 94 odůvodnění). Generální advokát Paolo Mengozzi ve svém stanovisku k této věci ve vztahu ke znakům „závažnosti“ a „zločinu“ konstatoval, že „[z] přípravných prací na Úmluvě a ze systematického výkladu čl. 1F písm. b), jakož i obecněji z povahy a účelu tohoto ustanovení vyplývá, že se důvod vyloučení, který je v něm stanoven, použije pouze v případě vysokého stupně závažnosti dotčeného zločinu. Toto pojetí je potvrzeno výkladem poskytnutým odděleními různých úrovní v rámci UNHCR a aplikační praxí smluvních států, a rovněž je sdílí odborná literatura. Posouzení závažnosti zločinu musí být konkrétně prováděno případ od případu ve světle všech polehčujících a přitěžujících okolností, a rovněž všech dalších relevantních subjektivních nebo objektivních okolností, ať již nastaly před předmětným chováním nebo po něm, a vyžaduje přijetí spíše mezinárodních než místních standardů. Toto posouzení nevyhnutelně ponechává orgánu pověřenému jeho provedením velkou volnost rozhodování. Mezi faktory, které je třeba vzít v úvahu, UNHCR v Pokynech ze dne 4. 9. 2003 [...] demonstrativně uvádí povahu činu, skutečně způsobenou škodu, postup použitý pro zahájení trestního stíhání, povahu trestu a skutečnost, zda většina soudů považuje tento čin za vážný zločin. Zvláště je třeba vzít v úvahu výši stanoveného nebo skutečně uloženého trestu ve státě, v němž je žádost o přiznání postavení uprchlíka přezkoumávána, ačkoli se nejedná o prvek, který je sám o sobě rozhodující, a to vzhledem k jeho odlišnému charakteru v jednotlivých právních řádech. Za vážné zločiny jsou obecně považovány zločiny proti životu, fyzické integritě nebo svobodě člověka.“ (body 51 – 53 stanoviska generálního advokáta). [14] Z výše uvedeného vyplývá, že závěr o tom, že se stěžovatel dopustil vážného zločinu, a tudíž mu nelze udělit doplňkovou ochranu, nelze odůvodnit pouze s odkazem na to, že byl žadatel odsouzen za spáchání činu, který je vnitrostátním trestním právem označován za zvlášť závažný zločin. Ačkoli může být kvalifikace činu z hlediska terminologie trestního práva jedním z kritérií, ke kterým je žalovaný povinen přihlédnout (jakkoli kritériem výchozím), z hlediska požadavku souladnosti rozhodnutí o mezinárodní ochraně s kvalifikační směrnicí, nemůže být jediným. V kontextu případu stěžovatele budou dalšími okolnostmi, které je třeba vzít v úvahu, povaha a závažnost činu spáchaného stěžovatelem a v souvislosti s ní výše uloženého trestu, míra účasti stěžovatele na trestné činnosti, skutečnost, že nedošlo k dokonání trestného činu (včetně příčiny odůvodňující, proč se tak nestalo) či skutečnost, že stěžovatel již trest odnětí svobody vykonal. Na tomto místě Nejvyšší správní soud pouze upozorňuje, že podle výše citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci Spolková republika Německo proti B. a D. skutečnost, zda cizinec je, či není aktuální hrozbou pro bezpečnost ve státě, v němž žádá o mezinárodní ochranu, není pro aplikaci vylučovací klauzule zahrnující spáchání vážného zločinu relevantní (body 104 a 105 odůvodnění rozsudku). [15] Nejvyšší správní soud považuje také za potřebné postavit najisto, že uvedená kritéria reflektují specifické okolnosti projednávaného případu a jejich účelem proto není stát se obecným a závazným návodem pro žalovaného k posuzování případného naplnění předpokladů pro aplikaci § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu v jiných případech. Nejde ani o výčet vyčerpávající – žalovanému v dalším řízení nic nebrání identifikovat další okolnosti, ze kterých dovodí, zda se stěžovatel vážného zločinu dopustil. [16] Jen na okraj Nejvyšší správní soud uvádí, že závěry vyslovené v tomto rozsudku nejsou v judikatuře správních soudů zcela nové. Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 30. 8. 2016, čj. 49 Az 71/2015-26, dospěl ke shodnému právnímu hodnocení věci, přičemž aplikoval znění § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu před novelizací provedenou zákonem č. 314/2015 Sb. Toto ustanovení interpretoval eurokonformně a v souladu s výše citovaným rozhodnutím Soudního dvora i Ženevskou úmluvou, přičemž dospěl k závěru, že pojem „zvlášť závažný zločin“ užitý v § 15a zákona o azylu nelze automaticky ztotožňovat s termínem „zvlášť závažný zločin“ ve smyslu § 14 odst. 3 trestního zákoníku. Tím spíše to pak platí pro současné znění zákona o azylu, které již bylo uvedeno do souladu s kvalifikační směrnicí.

decision_1044.txt

k § 3b odst. 3 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákonů č. 2/2002 Sb., č. 136/2006 Sb. a č. 165/2002 Sb. k § 82 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. K posouzení otázky, zda projev vůle učiněný cizincem v zařízení pro zajištění cizinců lze považovat za žádost o udělení mezinárodní ochrany ve smyslu § 3b odst. 3 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, je příslušné výlučně Ministerstvo vnitra. Policejní orgán, jemuž cizinec takový projev vůle směřuje, nemůže činnost Ministerstva vnitra při posouzení této otázky nahrazovat; jeho povinností je cizincův projev vůle pro účely posouzení splnění podmínek dle citovaného zákonného ustanovení ministerstvu postoupit. Neučiní-li tak a postupuje dále, jako by cizinec žádost o mezinárodní ochranu dle § 3b odst. 3 zákona o azylu nepodal, případně ponechá-li takový projev vůle bez povšimnutí jen pro jeho údajnou opožděnost, dopustí se nezákonného zásahu dle § 82 a násl. s. ř. s. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2017, čj. 8 Azs 182/2016-51) Věc: Nazar Khammas J. (Irák) proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie o žádost o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobce. Na základě rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Ústeckého kraje, Odboru cizinecké policie, Oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort, ze dne 12. 10. 2015 byl žalobce zajištěn za účelem správního vyhoštění na dobu 60 dní ode dne omezení osobní svobody žalobce, které nastalo dne 30. 9. 2015. Týž správní orgán uložil žalobci rozhodnutím ze dne 4. 11. 2015 dle § 119 odst. 1 písm. c) bod 2. zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), správní vyhoštění, neboť žalobce pobýval na území České republiky bez víza či jiného pobytového titulu. Dobu, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie, stanovil správní orgán na jeden rok. Rozhodnutím ze dne 25. 11. 2015 pak uvedený správní orgán prodloužil dobu zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění o 30 dnů. Dne 16. 12. 2012 bylo žalobci prostřednictvím dokumentu psaného v českém i arabském jazyce (který žalobce odmítl podepsat) sděleno, že dne 21. 12. 2015 v 18:40 hod. bude leteckou cestou realizováno jeho správní vyhoštění z letiště Václava Havla do Bagdádu. Dne 19. 12. 2015 podal žalobce žádost o mezinárodní ochranu z důvodu jím tvrzeného nebezpečí ze strany Islámského státu a šíitských milic v Iráku. Zároveň žalobce dle § 41 správního řádu požádal o navrácení v předešlý stav, prominutí zmeškání úkonu a přiznání odkladného účinku žádosti s odůvodněním, že poučení o možnosti podat žádost o mezinárodní ochranu neporozuměl a nemohl se o věci poradit s právníkem. Usnesením ze dne 21. 12. 2015 žalovaná nevyhověla žádosti žalobce o navrácení v předešlý stav, neprominula zmeškání úkonu a nepřiznala žádosti odkladný účinek. V odůvodnění tohoto rozhodnutí uvedla, že považuje tvrzení žalobce za účelová, neboť žalobce mohl požádat o azyl v bezpečných zemích, kterými cestoval, avšak chtěl tak učinit až ve Švédsku. Neshledala přitom, že by v případě žalobce byly dány důvody znemožňující vycestování dle § 179 zákona o pobytu cizinců. Ohledně samotné žádosti o mezinárodní ochranu příslušníci cizinecké policie žalobci sdělili, že žádost je opožděná a nebude proto akceptována. Žalobce spatřoval v postupu policie spočívajícím v neakceptování jeho žádosti o mezinárodní ochranu nezákonný zásah, proti němuž brojil žalobou dle § 82 s. ř. s. Ani k okamžiku podání žaloby žalobce neobdržel žádnou písemnou informaci či sdělení o neakceptaci jeho úmyslu podat žádost. Městský soud v Praze žalobu rozsudkem ze dne 29. 6. 2016, čj. 9 A 257/2015-60, zamítl. V odůvodnění svého rozhodnutí předně uvedl, že na věc dopadá úprava zákona o azylu účinná od 18. 12. 2015. Městský soud přitom dovodil, že „[v] nyní posuzovaném případě je novou úpravou danou § 3b odst. 3 zákona o azylu stanovena povinnost ministerstva zabývat se projevem vůle cizince tak, je-li z tohoto projevu zřejmé, že hledá v České republice mezinárodní ochranu za podmínek v tomto ustanovení uvedených. Jen v takovém případě, kdy se ministerstvo bude projevem vůle cizince zabývat, může cizinci poskytnout vyrozumění o tom, zda se jeho projev vůle za podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany považuje. V souzené věci z ničeho nevyplývá, že by se ministerstvo v intencích § 35 odst. 3 zákona o azylu účinného od 18. 12. 2015 žádostí žalobce zabývalo, a proto postup žalovaného, který žalobci po podání žádosti jen ústně sdělil, že žádost je opožděná, nemůže být před vlastním posouzením žádosti ministerstvem jednáním, kterým nebylo umožněno žalobci vstoupit do azylového řízení.“ V důsledku toho tudíž „nebylo porušeno právo žalobce podat žádost o mezinárodní ochranu. Účinné podání této žádosti a účinný vstup do azylového řízení, jehož se žalobce v žalobě domáhá, nezávisí na posouzení orgány Policie ČR, nýbrž ministerstva vnitra za podmínek § 3b odst. 3 zákona o azylu.“ Žalobce (stěžovatel) se v podané kasační stížnosti neztotožnil s posouzením věci ze strany městského soudu, dle něhož postup žalované (spočívající v nepředání žádosti o mezinárodní ochranu Ministerstvu vnitra) představoval pouze průtahy v řízení a nikoli nezákonný zásah. Dle názoru stěžovatele „[b]ezprostředním důsledkem postupu žalovaného totiž byla skutečnost, že žalobcova žádost nebyla vůbec předána Ministerstvu vnitra tak, aby bylo možno účinně zamezit či pozastavit bezprostředně hrozící deportaci do země původu - tedy do Iráku“. Dle § 3b zákona o azylu má přitom žalovaná povinnost předat Ministerstvu vnitra (dále jen „ministerstvo“) i takovou žádost, která je podána opožděně. Kdy a zda vůbec takovou žádost ministerstvu postoupí, není na libovůli žalované. V důsledku jejího postupu přitom „[o] stěžovatelově žádosti o azyl neběží žádné řízení a jeho žádost není předmětem žádného přezkumu přijatelnosti. Stěžovatel z této pozice nemá žádnou jinou možnost, jak se domoci svých práv a soudní ochrany, neboť v daném případě neexistují žádné jiné účinné prostředky ochrany. V dané věci není možné namítat průtahy v řízení, když žádné řízení nebylo zahájeno a neběží.“ Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozhodnutí městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaná vyjádření ke kasační stížnosti nepodala. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu (...) [13] Předně Nejvyšší správní soud poznamenává, že vzhledem k datu podání stěžovatelovy žádosti o mezinárodní ochranu, tj. 19. 12. 2015, je v nyní projednávané věci aplikovatelný zákon o azylu ve znění novely č. 314/2015 Sb. s účinností od 18. 12. 2015. V důsledku této novely zákon o azylu opustil koncept prohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu a pracuje nadále pouze s institutem žádosti o mezinárodní ochranu. [14] Dle § 3b odst. 1 zákona o azylu přitom v zásadě platí, že „[o]právnění cizince podat žádost o udělení mezinárodní ochrany v zařízení pro zajištění cizinců zaniká uplynutím 7 dnů ode dne, kdy byl policií informován o možnosti požádat o udělení mezinárodní ochrany na území a o důsledcích spojených s uplynutím této lhůty“. Dle § 3b odst. 3 téhož zákona je přitom žádostí o udělení mezinárodní ochrany podanou v zařízení pro zajištění cizinců po uplynutí doby podle odstavce 1 „projev vůle cizince, z něhož je zřejmé, že hledá v České republice ochranu před pronásledováním nebo před hrozící vážnou újmou, pouze tehdy, pokud se lze na základě jeho obsahu důvodně domnívat, že došlo k podstatné změně okolností vztahujících se k jeho možnému pronásledování nebo hrozbě vážné újmy; ministerstvo vyrozumí cizince o tom, zda se jeho projev vůle za podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany považuje. Na doručování vyrozumění podle věty první se § 11a odst. 3 použije obdobně.“ Smyslem posledně citovaného ustanovení je pak ochrana tzv. uprchlíků na místě („sur place“), tj. osob, u nichž důvod k udělení mezinárodní ochrany vznikne až v průběhu jejich pobytu na území cizího státu. [15] V nyní projednávané věci je přitom podstatné, že dle § 3b odst. 3 zákona o azylu je k posouzení, zda projev vůle cizince pobývajícího v zařízení pro zajištění cizinců představuje žádost o udělení mezinárodní ochrany, příslušné výlučně ministerstvo, které o výsledku takového posouzení cizince vyrozumí. Až teprve tímto vyrozuměním je postaveno najisto, zda cizinec má postavení žadatele o mezinárodní ochranu, či nikoli, a tedy zda bylo řízení o jeho žádosti účinně zahájeno. Potud se Nejvyšší správní soud ztotožnil s názorem městského soudu. [16] Za nesprávný však Nejvyšší správní soud považuje závěr, dle něhož nebylo porušeno právo žalobce podat žádost o mezinárodní ochranu. Právo podat takovou žádost v zařízení pro zajištění cizinců ve smyslu § 3b odst. 3 zákona o azylu totiž nespočívá v pouhém zaevidování příslušného projevu vůle cizince do správního spisu, jak v nyní projednávané věci učinila žalovaná, nýbrž též jeho postoupení ministerstvu k posouzení, zda se jedná o žádost o udělení mezinárodní ochrany, či nikoli. Zákon o azylu totiž žalované neumožňuje činnost ministerstva v této souvislosti nahrazovat či obcházet. Právě toho se však žalovaná v nyní posuzovaném případu dopustila, neboť nepostoupení projevu stěžovatelovy vůle ministerstvu znamenalo pro stěžovatele prakticky totéž jako negativní výsledek posouzení tohoto projevu vůle ministerstvem. [17] Důsledkem postupu žalované přitom nebyly „průtahy ve věci posouzení žádosti ministerstvem“, jak dovodil městský soud, nýbrž to, že žalovaná bez zákonem předpokládaného podkladu (posouzení projevu stěžovatelovy vůle ministerstvem) ke stěžovateli přistupovala tak, jako by žádost o mezinárodní ochranu vůbec nepodal. Aniž by tedy žalovaná měla postaveno najisto, zda stěžovateli svědčilo postavení žadatele o mezinárodní ochranu a s ním spojená práva a povinnosti, činila nadále pouze kroky směřující k realizaci správního vyhoštění stěžovatele (k tomu došlo 23. 2. 2016), čímž stěžovateli v případném vstupu do řízení o udělení mezinárodní ochrany via facti zabránila. Takovou praxi nemůže Nejvyšší správní soud aprobovat, a to již proto, že žalovaná si svým postupem v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod uzurpovala pravomoc jí nenáležející, zákonem svěřenou výlučně ministerstvu. [18] V projednávané věci nelze pak přijmout ani závěr městského soudu, dle něhož se stěžovatel může proti postupu ministerstva dále „bránit dostupnými právními prostředky jak ve správním řízení, tak v řízení před správním soudem“. Tato právní úvaha postrádá smysl za situace, spočívá-li nezákonnost postupu žalované v „neakceptování“ projevu stěžovatelovy vůle a jeho nepostoupení ministerstvu; je totiž zřejmé, že k posouzení povahy tohoto projevu vůle ze strany ministerstva v takovém případě nemohlo dojít. Uvedený závěr městského soudu by potenciálně vedl k vyprázdnění samé podstaty zákonné úpravy vyplývající z ustanovení § 3b odst. 3 zákona o azylu, tedy k rezignaci na soudní ochranu těch cizinců, jejichž projev vůle učiněný v zařízení pro zajištění cizinců by policejní orgán svévolně a bez zákonné opory sám fakticky posoudil tak, že žádostí o udělení mezinárodní ochrany není.

decision_1045.txt

k § 14 a § 15 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění zákona č. 160/2006 Sb. (v textu jen „zákon o odpovědnosti za škodu“) k § 97 soudního řádu správního Spor mezi Ministerstvem vnitra a Ministerstvem dopravy o to, kdo je příslušný předběžně projednat soukromoprávní nárok na náhradu škody, která podle tvrzení poškozeného vznikla na jeho vozidle pochybením Policie ČR při silniční kontrole (§ 14 a § 15 zákona č. 82/1998 Sb.), není kompetenčním sporem ve smyslu § 97 s. ř. s., protože tu nejde o spor o pravomoc vydat rozhodnutí. Nejvyšší správní soud proto takovou kompetenční žalobu odmítne. (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2016, čj. Komp 1/2016-64) Prejudikatura: č. 1428/2008 Sb. NSS. Věc: Ministerstvo dopravy proti Ministerstvu vnitra, za účasti společnosti s ručením omezeným AUTO-EXTRA, o určení příslušnosti mezi správními orgány. Žalobce se u Nejvyššího správního soudu domáhal rozhodnutí kompetenčního sporu, který vznikl mezi ním a žalovaným o příslušnost k posouzení návrhu osoby zúčastněné na řízení ze dne 6. 8. 2015 ve věci přiznání náhrady škody z nesprávného úředního postupu Policie ČR. Policie ČR se měla nesprávného postupu dopustit dne 1. 8. 2015, kdy po ukončení silniční kontroly osobního automobilu, jehož vlastníkem je osoba zúčastněná na řízení, neupozornila řidiče, že v jízdní dráze je položen ve složeném stavu zastavovací pás, ani tento zastavovací pás zřetelně neoznačila. Vozidlo osoby zúčastněné na řízení přes něj přejelo levými koly, čímž došlo k poškození pneumatik vozidla. Podáním ze dne 6. 8. 2015 osoba zúčastněná na řízení požádala u Krajského ředitelství policie Libereckého kraje o náhradu škody ve výši 12 891 Kč. Dne 2. 2. 2016 žalovaný postoupil předmětnou žádost žalobci s odůvodněním, že není věcně příslušným úřadem podle § 6 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za škodu. Žalobce nesouhlasil s postoupením věci a dne 5. 2. 2016 vrátil věc žalovanému. Ani žalovaný nesouhlasil s postupem žalobce a opět mu věc postoupil dne 10. 3. 2016. Žalobce byl nadále přesvědčen, že není příslušný k posouzení žádosti osoby zúčastněné na řízení, proto k Nejvyššímu správnímu soudu podal podle § 97 a násl. s. ř. s. kompetenční žalobu. Nedostatek své příslušnosti dovodil ze zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (dále jen „kompetenční zákon“), a zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). Podle uvedených předpisů je žalobce ústředním orgánem státní správy ve věcech dopravy a provozu na pozemních komunikacích, ale působnost ve věcech dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích je svěřena žalovanému [§ 12 odst. 1 písm. a) kompetenčního zákona]. Policie ČR se měla dopustit nesprávného úředního postupu právě při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích. Dle názoru žalovaného se nejedná o kompetenční spor podle § 97 a násl. s. ř. s. Předběžné projednání nároku na náhradu škody z titulu vydání nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu u příslušného orgánu státní správy má neformální povahu, nejsou pro něj stanovena žádná procesní pravidla, nevede se správní řízení a nevydává se žádné rozhodnutí. Příslušný ústřední orgán žádosti vyhoví a náhradu škody zaplatí, nebo vyrozumí žadatele, že tak neučiní. Pokud poškozenému nesdělí odmítavé stanovisko do 6 měsíců, může se poškozený obrátit na soud. Pro případ, že by soud žalobu neodmítl, žalovaný setrval na stanovisku, že věcně příslušným ústředním orgánem státu je v posuzované věci žalobce. Nesprávného úředního postupu se měla dopustit hlídka policie při silniční kontrole, při které policisté postupovali podle zákona o silničním provozu. Uvedený zákon je speciálním zákonem vůči kompetenčnímu zákonu a v § 124 odst. 1 stanoví, že žalobce je ústředním orgánem státní správy ve věcech provozu na pozemních komunikacích. Žalobce je proto podle § 6 odst. 1 a odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za škodu příslušný k projednání nároku poškozeného. Žalovaný poukázal na předchozí dlouhodobou praxi žalobce, který přijímal a řešil obdobné postoupené žádosti podle zákona o odpovědnosti za škodu mající vztah k silničnímu zákonu. Ke změně ustálené praxe došlo až na konci roku 2015, kdy žalobce začal žádosti vracet žalovanému s odkazem na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2015, čj. 16 Co 255/2015–57, který dovodil věcnou příslušnost žalovaného. Právní názor vyjádřený v citovaném rozsudku je ale nesprávný a ojedinělý. Jiné senáty městského soudu posuzují skutkově obdobné nároky odlišně, ve shodě s názorem žalovaného (viz např. rozsudek městského soudu ze dne 20. 1. 2016, čj. 28 Co 3/2016–25). Osoba zúčastněná na řízení se k žalobě nevyjádřila. Nejvyšší správní soud kompetenční žalobu odmítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. [8] Nejvyšší správní soud se zabýval nejprve otázkou, zda se v posuzované věci jedná o žalobcem tvrzený kompetenční spor ve smyslu § 97 s. ř. s. [9] Žalobce se domáhal, aby soud rozhodl tvrzený záporný kompetenční spor ve smyslu § 97 odst. 3 s. ř. s., který měl vzniknout mezi ním a žalovaným ve věci žádosti o náhradu škody vzniklé v důsledku nesprávného úředního postupu Policie ČR. Podle citovaného ustanovení se záporným kompetenčním sporem rozumí „spor, ve kterém správní orgány popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí o tomtéž právu nebo povinnosti téhož účastníka řízení před správním orgánem“. Jedním ze základních předpokladů je tedy skutečnost, že spor se týká pravomoci vydat rozhodnutí (viz např. usnesení ze dne 20. 12. 2006, čj. Komp 3/2004–40, č. 1428/2008 Sb. NSS). [10] Mezi žalobcem a žalovaným je sporné, který z nich je v nyní posuzované věci příslušným úřadem k projednání nároku podle § 14 zákona o odpovědnosti za škodu. Uvedený zákon nepředpokládá vedení řízení, jehož výsledkem by bylo vydání rozhodnutí, neupřesňuje žádná procesní pravidla, ani subsidiárně neodkazuje na jiný procesní předpis. Jedná se pouze o předběžné projednání nároku na náhradu škody, které má neformální povahu (viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 8. 2011, sp. zn. 30 Cdo 2651/2010, nebo Vojtek, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, komentář k § 14). [11] I přes specifika takovéhoto právního vztahu se stále jedná o soukromoprávní vztah odpovědnosti za škodu. Příslušný správní úřad tu jedná jménem státu (§ 6 odst. 1 zákona o odpovědnosti za škodu), a je to stát, kdo je účastníkem takového vztahu. O výkon veřejné moci (vrchnostenské veřejné správy) tu nejde. Nejde tu – ani jít nemůže – o spor o pravomoc vydat rozhodnutí ve smyslu § 97 s. ř. s., a proto nemůže jít ani o konflikt kompetencí, o němž rozhodnout by náleželo do pravomoci Nejvyššího správního soudu. [12] Výsledkem projednání nároku podle § 14 odst. 1 zákona o odpovědnosti za škodu je sdělení, že nárok bude (nebo nebude) zcela nebo zčásti uspokojen. Pokud příslušný úřad nesdělí poškozenému své odmítavé stanovisko do šesti měsíců, může se poškozený obrátit přímo na soud v občanskoprávním řízení (§ 15 odst. 2 zákona o odpovědnosti za škodu). Možnost podání žaloby má také poškozený, kterému úřad sdělil negativní stanovisko ve lhůtě kratší než šest měsíců (viz rozsudek ze dne 23. 5. 2012, sp. zn. 30 Cdo 1728/2011, ve kterém Nejvyšší soud uzavřel: „Nedošlo-li ze strany příslušného úřadu k dobrovolnému uspokojení uplatněného nároku, postrádají jakékoli další pokusy o změnu jeho postoje smysl. [...] V případě negativního stanoviska příslušného úřadu je účel § 14 odst. 3 [zákona o odpovědnosti za škodu] vyčerpán a není důvodu vyčkávat s uplatněním nároku u soudu. Ustanovení § 15 odst. 2 [zákona o odpovědnosti za škodu] nebrání poškozenému v tom, aby svůj nárok na náhradu škody nebo nemajetkové újmy uplatnil žalobou u soudu dříve, než uplyne šest měsíců ode dne, kdy jej v souladu s § 14 odst. 1 a 3 [zákona o odpovědnosti za škodu] uplatnil u příslušného úřadu.“ [13] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že projednání nároku podle § 14 zákona o odpovědnosti za škodu není řízením, jehož výsledkem by bylo vydání správního rozhodnutí, není tedy splněna jedna z nezbytných podmínek pro projednání žaloby v rámci řízení podle § 97 s. ř. s. [14] Pro úplnost soud doplňuje, že osoba zúčastněná na řízení se neocitá v situaci, kdy by v důsledku sporu mezi žalobcem a žalovaným neexistoval žádný orgán, který by byl ochoten projednat její nárok na náhradu škody. S ohledem na skutečnost, že žalobce ani žalovaný nesdělil své stanovisko k nároku uplatněnému dne 6. 8. 2015 ve lhůtě šesti měsíců, může se osoba zúčastněná na řízení obrátit na soud v občanskoprávním řízení.

decision_1046.txt

k § 37 odst. 2 soudního řádu správního ve znění zákonů č. 303/2011 a č. 298/2016 Sb. Podání učiněné způsobem, jenž vyžaduje potvrzení podle § 37 odst. 2 s. ř. s., je nutno v zákonné třídenní lhůtě potvrdit u soudu, u něhož bylo učiněno, jinak se k němu nepřihlíží. (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2016, čj. 7 As 274/2016-16) Prejudikatura: č. 3411/2016 Sb. NSS; rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 6. 2016, Baka proti Maďarsku (stížnost č. 20261/12, ECHR 2016). Věc: Společnost s ručením omezeným AVS TRANSPORT proti Krajskému úřadu Zlínského kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně. Rozhodnutím Městského úřadu Luhačovice ze dne 11. 2. 2014 byla žalobkyně shledána vinnou ze spáchání správního deliktu podle § 125f zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), a byla jí uložena pokuta ve výši 2 000 Kč. Žalovaný rozhodnutím ze dne 9. 7. 2014 výrokovou část rozhodnutí městského úřadu upravil tak, že specifikoval povinnosti, které měla žalobkyně jakožto provozovatelka vozidla porušit - nezajistila, aby při užití vozidla byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích, neboť blíže nezjištěný řidič s vozidlem dne 3. 7. 2013 zastavil a stál na travnaté ploše před placeným parkovištěm v rozporu s § 27 odst. 1 písm. r) zákona o silničním provozu. Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 13. 9. 2016, čj. 29 A 66/2014-31, žalobu proti rozhodnutí žalovaného zamítl. Rozsudek byl žalobkyni doručen dne 6. 10. 2016. Proti rozsudku krajského soudu byla dne 20. 10. 2016 na elektronickou podatelnu Nejvyššího správního soudu prostřednictvím e-mailu doručena blanketní kasační stížnost. Toto podání nebylo opatřeno elektronickým podpisem. Dne 21. 10. 2016 zaslal zástupce žalobkyně krajskému soudu prostřednictvím datové schránky blanketní kasační stížnost proti shora uvedenému rozsudku krajského soudu. Krajský soud ji následně přípisem ze dne 25. 10. 2016 odeslal Nejvyššímu správnímu soudu, kam byla doručena dne 1. 11. 2016. Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítl. Z ODŮVODNĚNÍ: II. [6] Při posuzování kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že byla podána opožděně. [7] Rozsudek krajského soudu byl stěžovateli doručen dne 6. 10. 2016. Posledním dnem lhůty k podání kasační stížnosti byl s ohledem na zákonem stanovenou dvoutýdenní lhůtu k podání kasační stížnosti (§ 106 odst. 2 s. ř. s.) čtvrtek 20. 10. 2016. Tento den byla ovšem Nejvyššímu správnímu soudu zaslána pouze blanketní kasační stížnost prostřednictvím e-mailu bez elektronického podpisu. O den později, čili již po uplynutí zákonem stanovené lhůty, byla na krajský soud prostřednictvím datové zprávy podána prakticky totožná blanketní kasační stížnost. Ta byla sama o sobě opožděná, zároveň ji nelze chápat jako potvrzení podání učiněného o den dříve přímo k Nejvyššímu správnímu soudu. [8] Podle § 37 odst. 2 s. ř. s. ve znění účinném od 19. 9. 2016 aplikovatelném v nyní posuzované věci, platí: „Podání obsahující úkon, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem, lze provést písemně, ústně do protokolu, popřípadě v elektronické formě. Bylo-li takové podání učiněno v jiné formě, musí být do tří dnů potvrzeno písemným podáním shodného obsahu nebo musí být předložen jeho originál, jinak se k němu nepřihlíží.“ [9] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, zda muselo být podání ze dne 20. 10. 2016 vůbec potvrzeno ve smyslu § 37 odst. 2 s. ř. s., aby k němu mohl soud přihlížet. [10] První věta citovaného ustanovení ve znění účinném do 18. 9. 2016 zněla následovně: „Podání obsahující úkon, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem, lze provést písemně, ústně do protokolu, popřípadě v elektronické formě podepsané elektronicky podle zvláštního zákona.“ Tímto zvláštním zákonem byl podle poznámky pod čarou zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu). Za tohoto dřívějšího znění § 37 odst. 2 věty první s. ř. s. bylo nesporné, že se k podání obsahujícímu úkon, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem, zaslanému e-mailem bez elektronického podpisu, které nebylo potvrzeno podle věty druhé, nepřihlíží a žádné řízení se o něm vůbec nezahajuje (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2016, čj. 2 As 136/2016-35, bod [8]). [11] Jak vyplývá ze srovnání obou citovaných znění, od 19. 9. 2016 již není ve větě první uvedeno „v elektronické formě podepsané elektronicky podle zvláštního zákona“, nýbrž pouze „v elektronické formě“. K této změně došlo v souvislosti se zrušením zákona o elektronickém podpisu a nabytím účinnosti zákona č. 297/2016 Sb., o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce, a souvisejícího zákona č. 298/2016 Sb. [12] Nejvyšší správní soud má za to, že uvedená novelizace § 37 odst. 2 věty první s. ř. s. nic nezměnila na povinnosti potvrdit podání kasační stížnosti zaslané soudu e-mailem bez elektronického podpisu podle § 37 odst. 2 věty druhé s. ř. s. Zaprvé, z důvodové zprávy k zákonu č. 298/2016 Sb. vyplývá, že smyslem změny je toliko vypuštění duplicitního požadavku na podepsání elektronického podání pro nadbytečnost. Úmysl zákonodárce byl tedy toliko „kosmetického“ rázu. Zadruhé, lze poukázat na analogickou úpravu v občanském soudním řadu, podle jehož § 42 odst. 2 se k nepotvrzenému (respektive – jazykem odkazovaného ustanovení – nedoplněnému) podání obsahujícímu návrh ve věci samé učiněnému v elektronické podobě nepřihlíží. Výjimku tvoří právě zákonným způsobem podepsaná podání v elektronické podobě (§ 42 odst. 3 o. s. ř.). Zejména se však nic nezměnilo na smyslu tohoto požadavku obsaženého v § 37 s. ř. s., „kterým je identifikace podatele a autenticita podání (a to skrze vlastnoruční podpis, identifikaci vlastní osoby při sepisu protokolu či skrze elektronický podpis). Soudní řád správní požadavek zvláštní formy podání vztahuje jen na vybraná podání, jejichž důležitost odůvodňuje zájem na formě, která umožňuje identifikaci podatele a autenticitu podání. U dalších podání, která se zpravidla váží na již zahájená řízení, se lze spokojit s tím, že podatel je dostatečně identifikován již samotným povědomím o řízení, k němuž se podání váže; o identitě podatele tak nevyvstávají žádné pochybnosti“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 3. 2016, čj. 8 As 78/2015-22, č. 3411/2016 Sb. NSS, bod [21]). I po účinnosti uvedené novely tedy platí, že pokud je kasační stížnost podána prostřednictvím e-mailu, aniž by byl jeho odesílatel autentizován, což je i tento případ, vztahuje se na něj povinnost potvrdit podání soudu v třídenní lhůtě písemným podáním shodného obsahu podle § 37 odst. 2 věty druhé s. ř. s. [13] Následně Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení toho, zda k takovému zákonem vyžadovanému potvrzení v nyní posuzované věci došlo, a dospěl k závěru, že nikoliv. Podle Nejvyššího správního soudu totiž vyplývá z povahy věci, že pokud je podatel povinen potvrdit podle § 37 odst. 2 věty druhé s. ř. s. dříve zaslané neověřené podání, musí tak učinit u soudu, kterému ono potvrzované podání předtím zaslal. Jinými slovy, pokud podatel nejprve zašle e-mailem podání jednomu soudu a později zašle totéž podání jinému soudu datovou zprávou, nelze pozdější podání vnímat jako potvrzení předchozího podání, ale jako samostatné podání, jehož včasnost bude posuzována nezávisle na včasnosti dřívějšího nepotvrzeného podání k jinému soudu. [14] Tento výklad má i své praktické opodstatnění, neboť správní soudy se v některých případech nemusí o dříve učiněném podání k jinému soudu dozvědět. Pokud například žalobce poslední den lhůty podle § 72 odst. 1 s. ř. s. zašle e-mailem bez elektronického podpisu žalobu k místně nepříslušnému krajskému soudu, ten k němu podle § 37 odst. 2 s. ř. s. do jeho potvrzení nemůže přihlížet. V případě, že žalobce o den později zašle téže podání místně příslušnému krajskému soudu, ten se bez upozornění žalobcem objektivně nemůže dozvědět o dříve učiněném podání u jiného soudu, a tak žalobu jako opožděnou odmítne. Pokud by měl být § 37 odst. 2 s. ř. s. vykládán tak, že opožděná žaloba podaná u jednoho soudu je potvrzením totožné, dříve podané žaloby u jiného soudu, muselo by být rozhodnutí krajského soudu v uvedeném příkladu nutně zrušeno pro nezákonnost, třebaže krajský soud postupoval za jemu známých skutkových okolností zcela správně. Skutečnost, že nevěděl o žalobě podané k jinému soudu (ať už k jinému krajskému soudu, či dokonce k některému okresnímu či obvodnímu soudu), přitom nemohl nijak ovlivnit, leda by se před odmítnutím žaloby pro opožděnost informoval u všech ostatních soudů, zda někde nečeká na potvrzení žaloba shodného obsahu. V případě žaloby podané do civilního soudnictví, kde je úprava obdobná (viz výše citovaný § 42 odst. 3 o. s. ř.), by nastíněné praktické dopady byly s ohledem na počet civilních soudů ještě problematičtější. [15] Nejvyšší správní soud má tedy za to, že podání učiněné způsobem, jenž vyžaduje potvrzení podle § 37 odst. 2 s. ř. s., je nutno ve stanovené třídenní lhůtě potvrdit u soudu, u něhož bylo učiněno; jinak se k němu nepřihlíží. Teprve pokud je v třídenní lhůtě zákonem stanovenou formou učiněné potvrzení původního podání odesláno témuž soudu, jemuž bylo adresováno původní podání, lze na ně nahlížet jako na účinné podání, k němuž soud již může, respektive musí přihlédnout, neboť jeho podatel se dodatečným potvrzením témuž soudu ve stanovené lhůtě autentizoval. V takovém případě musí adresovaný soud přiřknout původnímu podání účinky podání učiněného způsobem podle § 37 odst. 1 věty první s. ř. s. [16] V nyní posuzované věci byl dne 20. 10. 2016 doručen Nejvyššímu správnímu soudu e-mail obsahující blanketní kasační stížnost. Stěžovatel toto podání Nejvyššímu správnímu soudu způsobem vyžadovaným § 37 odst. 2 větou druhou s. ř. s. a ve lhůtě stanovené tímto ustanovením nepotvrdil. Krajský soud blanketní kasační stížnost, která měla být požadovaným potvrzením, obdržel v pátek 21. 10. 2016 a odeslal ji Nejvyššímu správnímu soudu, a to nejdříve dne 25. 10. 2016, tedy již po uplynutí zákonem stanovené třídenní lhůty. Opožděnost potvrzujícího podání však nelze klást k tíži krajskému soudu, který ji Nejvyššímu správnímu soudu přeposlal bez zbytečného odkladu, ale stěžovateli, který ji způsobil tím, že potvrzení e-mailového podání zaslal jinému soudu než soudu, jemuž měl své e-mailové podání v třídenní lhůtě potvrdit (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2009, sp. zn. I. ÚS 669/09). Nejvyšší správní soud proto k tomuto včas nepotvrzenému e-mailovému podání podle § 37 odst. 2 věty druhé s. ř. s. nemůže přihlížet. [17] Fakticky totožnou kasační stížnost podanou u krajského soudu dne 21. 10. 2016 způsobem nevyžadujícím potvrzení podání, je tak třeba považovat s ohledem na výše uvedené za samostatnou kasační stížnost. Napadený rozsudek byl stěžovateli doručen dne 6. 10. 2016; tato kasační stížnost byla tedy podána opožděně. [18] Podle Nejvyššího správního soudu výše uvedený výklad není v rozporu s právem stěžovatele na přístup k soudu. Právo na přístup k soudu není absolutní a může být předmětem omezení, která ho však nesmí omezit takovým způsobem nebo v takové míře, že by zasáhla samou podstatu tohoto práva (viz např. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 6. 2016, Baka proti Maďarsku, stížnost č. 20261/12, ECHR 2016, bod 120, nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 8. 2016, sp. zn. II. ÚS 1178/16). Povinnost potvrdit podání ke stejnému soudu, jemuž bylo adresováno potvrzované podání, jistě takto limitujícím omezením není, neboť je přiměřeně odůvodněna legitimním zájmem aby soud rozhodoval pouze o podání, u něhož je skutečně prokazatelně uvedeno, kdo jej činí (srov. též požadavek na včasné doplnění kasační stížnosti přímo u Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 25. 2. 2016, čj. 1 Ads 306/2015-22, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta pro zjevnou neopodstatněnost usnesením Ústavního soudu ze dne 24. 5. 2016, sp. zn. I. ÚS 1600/16). [19] Zároveň jde o omezení, které takřka nijak nesnižuje procesní komfort účastníků. Soudní řád správní zná výjimky z požadavku na podání žaloby či kasační stížnosti přímo u věcně a místně příslušného soudu, které jsou odůvodněny zjednodušením řízení pro účastníky a možnou nejasností výkladu procesních ustanovení upravujících správný postup a tím, že by účastník, který se v nich nezorientuje, neměl automaticky „ztratit lhůtu“ (viz např. § 106 odst. 4 s. ř. s.). Na rozdíl od těchto výjimek by však umožnění doplnit včas podané nepotvrzené e-mailové podání u libovolného správního soudu, či dokonce u libovolného soudu vůbec, takřka nijak nezvýšilo procesní komfort účastníků a nesnížilo „práh“ přístupnosti správního soudnictví. Zatímco totiž podání k jinému než věcně či místně příslušnému soudu může být způsobeno nedostatečnou orientací v procesních ustanoveních či obdobnými důvody, podání včasného e-mailového podání jednomu soudu a jeho potvrzení u soudu jiného nelze dost dobře zdůvodnit ničím jiným, než snahou o procesní obstrukce či administrativní chybou na straně stěžovatelova právního zástupce. [20] Tento případ je navíc třeba skutkově odlišit od věci rozhodnuté nálezem Ústavního soudu ze dne 31. 5. 2016, sp. zn. I. ÚS 955/16, jímž Ústavní soud zrušil usnesení Nejvyššího správního soudu, kterým byla kasační stížnost taktéž odmítnuta pro opožděnost. V odkazovaném případě totiž byla – na rozdíl od nyní posuzované věci – kasační stížnost podána e-mailem bez elektronického podpisu jak ke krajskému soudu, tak k Nejvyššímu správnímu soudu, a pokud tedy byla ve stanovené třídenní lhůtě potvrzena u krajského soudu, bylo tak učiněno u soudu, jemuž bylo zasláno původní, potvrzované podání. Kasační stížnost přitom mohla být podána i u krajského soudu na základě § 106 odst. 4 s. ř. s. [21] Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podanou u krajského soudu dne 21. 10. 2016 podle § 46 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 120 s. ř. s. odmítl pro opožděnost. Nejvyšší správní soud stěžovatele již nevyzýval k odstranění vad blanketní kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu, neboť na závěru o její opožděnosti by to již nic nemohlo změnit. K podání učiněnému k Nejvyššímu správnímu soudu dne 20. 10. 2016 e-mailem bez elektronického podpisu pak nijak nepřihlížel, neboť bylo u tohoto soudu potvrzeno až po uplynutí třídenní lhůty podle § 37 odst. 2 věty druhé s. ř. s.

decision_1047.txt

Policie České republiky: úkony v přípravném řízení trestním; dozor státního zástupce k § 174 trestního řádu ve znění zákonů č. 57/1965 Sb., č. 292/1993 Sb. a č. 265/2001 Sb. Nezákonný zásah policisty do práv obhájce v rámci přípravného řízení trestního (založený např. výzvou, aby obhájce opustil místo konání vyšetřovacího úkonu) je vždy zásahem do práv obviněného. K ochraně vůči takovému zásahu je povolán státní zástupce v rámci své dozorové pravomoci dle § 174 trestního řádu, a nikoliv soud rozhodující ve správním soudnictví. Naproti tomu soudní ochranu před policejními zásahy vůči obhájci zjevně přesahujícími půdorys trestního procesu (např. použití hmatů a chvatů vůči obhájci či zajištění osoby obhájce) nelze s odkazem na dozorovou pravomoc státního zástupce odmítnout právě proto, že se z přípravného řízení trestního vymykají. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2017, čj. 8 As 224/2016-49) Prejudikatura: č. 623/2005 Sb. NSS a č. 3196/2015 Sb. NSS. Věc: JUDr. Roman K. proti Policii České republiky, Krajskému ředitelství policie hlavního města Prahy o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce se jako obhájce v trestním řízení dne 15. 7. 2014 na služebně žalované zúčastnil výslechu svědkyně, který popsal následovně. Žalobce zdvihl během výslechu telefonní hovor ze skrytého čísla, který si přál zaprotokolovat. Policista, který výslech vedl, společně se svým kolegou toto odmítli, a když žalobce trval na svém, vyzvali jej k opuštění místnosti. Žalobce odmítl a vyzval policisty, aby tak učinili násilím a sepsali o tom úřední záznam. Policista, který vedl výslech, nato chytil žalobce do tzv. „kravaty“, přetáhl jej přes zadní opěradlo židle, na které seděl, a strhl ho na zem. Policista držel žalobce zezadu za krk, jakmile sevření povolil, začal žalobce volat o pomoc. Policista se žalobci snažil nasadit páku na levou ruku, toto se mu nepodařilo. Zákrok ukončil teprve poté, co se okolo sešlo několik dalších policistů. Žalobce následně ještě přibližně dvě a půl hodiny čekal v režimu zajištění na podání vysvětlení. Proti tomuto jednání se žalobce bránil žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s. u Městského soudu v Praze. Žalobce se domáhal, aby městský soud žalované zakázal 1) zasahovat do práva žalobce být přítomen úkonům trestního řízení vedeného žalovanou, zejména výzvami podle § 114 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky (dále jen „zákon o policii“), k opuštění místa, kde se provádí úkony tohoto trestního řízení, a v případě neuposlechnutí této výzvy užívat vůči žalobci donucovacích prostředků. Žalobce rovněž navrhl, aby městský soud určil, 2) že výzva žalované vůči žalobci k opuštění místa konání úkonu trestního řízení byla nezákonná, 3) že použití donucovacích prostředků ze strany hmatů a chvatů žalované vůči žalobci při výslechu svědka bylo nezákonné a 4) že zajištění žalobce žalovanou na policejní služebně bylo nezákonné. Městský soud usnesením ze dne 14. 9. 2016, čj. 6 A 138/2014-61, žalobu jako nepřípustnou odmítl. Žalobce se totiž domáhal přezkoumání zákonnosti postupů provedených orgány činnými v trestním řízení, což je nepřípustné; k odůvodnění městský soud citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2016, čj. 10 As 11/2016-153. Proti tomuto usnesení podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že obecný odkaz na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, který učinil městský soud, není odůvodněním. Stěžovatel dále namítal, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku, neboť žalovaná nejednala vůči stěžovateli jako orgán činný v trestním řízení, ale jako správní orgán. Rozsudek Nejvyššího správního soudu citovaný městským soudem se týká úkonů podle trestního řádu. Žalovaná však jednala podle zákona o policii, tedy jako správní orgán, takže tento rozsudek nelze ve stěžovatelově věci aplikovat. Stěžovatel dále uvedl, že ruší-li obhájce úkon trestního řízení, lze postupovat podle § 66 trestního řádu, tedy uložit pořádkovou pokutu nebo předat věc příslušnému orgánu ke kárnému postihu, nelze však použít donucovací prostředky podle zákona o policii. Užila-li žalovaná výzvy k opuštění místnosti, ve které se úkon trestního řízení odehrával, a užila-li, po neuposlechnutí této výzvy vůči stěžovateli (obhájci) donucovacích prostředků podle zákona o policii, nejednalo se o úkon trestního řízení, ale o zásah a donucení podle zákona o policii, tj. podle správního předpisu. Takový úkon je přezkoumatelný ve správním soudnictví. Stěžovatel namítal, že v žalobě vytkl i nedůvodnost zákroku, která podle něj nemá s trestním řízením nic společného a jako taková měla být přezkoumána. Městský soud se však podmínkami, za kterých byl zákrok proveden, nezaobíral. Dále namítal opomenutí městského soudu, neboť stěžovatel se domáhal také deklarace nezákonnosti jeho zajištění podle zákona o policii. Toto zajištění nemělo nic společného s trestním řízením a žalovaná k němu přistoupila až po vyvedení stěžovatele od úkonu trestního řízení. Nejednalo se proto o úkon trestního řízení. Stěžovateli není zřejmé, proč městský soud dovodil opak. Stěžovatel uvedl, že se domáhal přezkumu postupu žalované prostřednictvím státního zástupce. Ten však s ohledem na podanou správní žalobu deklaroval, že se nebude námitkami stěžovatele zabývat, neboť předmětné posouzení náleží soudnímu přezkumu. Jedná se tak o případný negativní kompetenční spor. Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že příslušník žalované nejednal vůči stěžovateli jako správní orgán, ale šlo o úkony prováděné v rámci trestního řízení. Žalovaná s odkazem na citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 10 As 11/2016-153 trvala na tom, že závěry v něm učiněné jsou beze zbytku aplikovatelné na souzený případ. Jednání policisty se odehrálo po vydání usnesení o zahájení trestního stíhání proti konkrétní osobě, kterou zastupoval stěžovatel; jednalo se proto o úkony orgánu činného v trestním řízení. Žalovaná uvedla, že se neztotožňuje s jednáním tohoto policisty, a proto s ním také vedla kázeňské řízení. Přesto je žalovaná toho názoru, že jeho jednání nelze posuzovat izolovaně. Podle žalované stěžovatel směšuje povinnosti podle § 66 trestního řádu s povinností uposlechnout výzvy podle § 114 zákona o policii. Tyto povinnosti se vzájemně nevylučují. Žalovaná přitom stěžovatele informovala o tom, že uvědomila Českou advokátní komoru, protože se stěžovatel jakožto obhájce dopustil jednání podle § 66 odst. 1 trestního řádu. Žalovaná neobcházela § 66 trestního řádu; výklad stěžovatele, podle kterého nemusí osoba výzvě podle § 114 zákona o policii vyhovět, pokud tak stanoví jiný právní předpis, není správný, ale nemá ani vliv na posouzení věci. Žalovaná nesouhlasila se stěžovatelem také v tom, že neměl jinou možnost obrany proti řešení následujícímu po neuposlechnutí výzvy. Stěžovatel totiž mohl kromě jím zvolených prostředků využít obrany podle § 174 trestního řádu. Podle žalované by ani jednání jejího příslušníka v rozporu se zákonem nemělo vliv na to, že v souzeném případě není dána pravomoc správního soudu k projednání žaloby. Městský soud proto žalobu zcela po právu odmítl. Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [21] K věci samé Nejvyšší správní soud uvádí, že již v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Aps 2/2004-69, č. 623/2005 Sb. NSS, uvedl: „Ustanovení § 82 s. ř. s., jež stanoví podmínky žalobní legitimace k řízení o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu, však nelze vykládat bez souvislosti s § 4 odst. 1, a to zejména pokud jde o výklad pojmu ‚správní orgán‘, který byl přijat ve formě legislativní zkratky. Pravomoc správních soudů je totiž určena i okruhem orgánů, jejichž aktivity soudnímu přezkoumávání podléhají (orgány moci výkonné, orgány územního samosprávného celku, fyzické nebo právnické osoby nebo jiné orgány, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy). Vymezení správního orgánu v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy), jež je vázáno na oblast veřejné správy, proto musí být vykládáno z hlediska celé pravomoci ve správním soudnictví, tedy i pokud jde o ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (§ 4 odst. 1 písm. c) s. ř. s., § 82 a násl. s. ř. s.). Z uvedeného proto Nejvyšší správní soud dovozuje, že soudní kontrola, tedy i zákonnosti zásahu správního orgánu ve smyslu ustanovení § 82 a násl. s. ř. s., se pohybuje jen v hranicích veřejné správy, a proto napadnutelnými jsou pouze takové zásahy orgánů, které patří do působnosti ve veřejné správě.“ [22] Stěžejním pro rozhodnutí městského soudu proto mělo být posouzení, zda policista, při stěžovatelem tvrzeném jednání, vystupoval jako správní orgán ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) a § 82 s. ř. s., a vykonával tak působnost ve veřejné správě, nebo zda vystupoval jako orgán činný v trestním řízení ve smyslu § 12 odst. 1 trestního řádu. V druhém z uvedených případů by výkon jednotlivých úkonů nebyl veřejnou správou. Nejvyšší správní soud k tomu dále poznamenává, že při posouzení naplnění podmínek řízení v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem konstantně judikuje, že v rámci úvahy o splnění podmínek řízení soud zkoumá pouze odpovídající tvrzení žalobce, nikoli už jeho důvodnost, neboť ta je předmětem vlastního meritorního posouzení věci (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2013, čj. 9 Aps 2/2013-63). [23] Městský soud k této úvaze rozhodné pro posouzení jeho pravomoci o věci rozhodnout pouze uvedl, že souzená věc je skutkově obdobná situaci, kterou se Nejvyšší správní soud zabýval v řízení vedeném pod sp. zn. 10 As 11/2016, a citoval předmětný rozsudek. Poté městský soud konstatoval, že se stěžovatel domáhá přezkoumání zákonnosti postupů provedených orgány činnými v trestním řízení, což je nepřípustné, a proto žalobu odmítl. [24] Se závěrem, podle něhož pro odmítnutí žaloby postačuje skutková obdobnost případu souzeného Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 10 As 11/2016 a věci nyní souzené, se Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit. [25] V řízení vedeném Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 10 As 11/2016 byli žalobci, kteří následně podali kasační stížnost, zadrženi podle § 76 odst. 1 trestního řádu pro podezření ze spáchání trestného činu neoprávněného zásahu do práva k domu, bytu nebo nebytovému prostoru. Se všemi žalobci bylo vedeno trestní řízení (u třech žalobců byla věc odevzdána k projednání přestupku, jeden žalobce byl uznán vinným z přečinu podle § 208 odst. 1 trestního zákoníku z roku 2009), zahájené provedením neodkladných či neopakovatelných úkonů. [26] V souzeném případě však stěžovatel tvrdí, že byl obhájcem obviněného a příslušník žalované vůči němu postupoval podle zákona o policii – vyzval ho podle § 114 zákona o policii k opuštění místnosti, kde probíhal úkon trestního řízení; podle § 53 zákona o policii vůči němu použil donucovací prostředek; podle § 26 zákona o policii ho zajistil, přičemž podle stěžovatelova tvrzení v rozporu s § 11 zákona o policii vůči němu nepostupoval přiměřeně. [27] Pro úvahu, lze-li jednání policie vůči stěžovateli hodnotit jako postup orgánu činného v přípravném řízení trestním, není přitom rozhodující, že v projednávané věci – na rozdíl od kauzy vedené Nejvyšším správním soudem v řízení sp. zn. 10 As 11/2016 – byl stěžovatel v pozici obhájce a nikoliv osoby zadržené podle § 76 odst. 1 trestního řádu. To proto, že i ve věci nyní souzené nepochybně nejméně v počátku probíhajícího skutkového děje postupoval příslušník žalované jako policejní orgán činný v trestním řízení (vyslýchal v trestní věci svědkyni za účasti obhájce); již proto ochranu proti jeho nezákonným postupům v rámci přípravného řízení poskytovaly obviněnému i obhájci dozorové prostředky státního zástupce dle § 174 trestní řádu. Není rozhodující, že dle stěžovatelova tvrzení státní zástupce na tento dozor (čili na svoji zákonnou povinnost) rezignoval s odkazem na podanou žalobu. Nelze totiž připustit, aby každý exces policisty představující nezákonnost přípravného řízení řešily správní soudy a nikoliv státní zástupce. Je především v zájmu obhajoby, aby jakékoliv nezákonnosti dotýkající se práv obviněného byly odstraňovány bez průtahů a okamžitě právě těmi prostředky, které státnímu zástupci dává § 174 trestního řádu, a nikoliv mnohem zdlouhavější cestou zásahových žalob projednávaných ve správním soudnictví. Exces policisty vůči obhájci je přitom vždy zásahem do práv obviněného. [28] Řečené však platí jen potud, pokud by bylo v projednávané věci celé jednání příslušníka žalované podřaditelné pod jeho činnost policisty v přípravném řízení. Právě a jedině tehdy by byly nezákonnosti vyšetřování odstranitelné toliko uplatněním dozorové pravomoci státního zástupce. [29] Policejní nepřístojnosti tvrzené stěžovatelem (a koneckonců nepopírané ani žalovanou) však – jak stěžovatel tvrdí a jak navrženými důkazy navrhoval prokázat již v řízení před městským soudem – pokračovaly i poté, kdy policista, aniž by ukončil výslech svědkyně, použil vůči stěžovateli hmaty a chvaty a kdy byl nakonec stěžovatel žalovanou i zajištěn. Podřadit všechny tyto stěžovatelem popsané postupy policie pod nezákonnost přípravného řízení přezkoumatelnou toliko dozorem státního zástupce je zjevně nemožné, neboť nejméně tato část policejního konání vůči stěžovateli neměla již s přípravným řízením (vyšetřováním obviněného) nic společného. [30] Paušální odmítnutí žaloby odůvodněné v podstatě jen citací rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 10 As 11/2016, aniž by městský soud jakkoliv uvážil o tom, bylo-li celé jednání policisty vůči stěžovateli nezákonností přípravného řízení, či ocitlo-li se (posléze) již mimo půdorys trestního procesu, v němž stěžovatel působil v roli obhájce, činí napadené usnesení natolik vadným, že musilo být zrušeno. [31] Z dosavadního průběhu řízení se proto jeví požadavky obsažené v částech I. a II. žalobního petitu jako návrhy v soudním řízení správním neprojednatelné, a tudíž správně městským soudem odmítnuté (k odůvodnění srov. shora zejména bod [27]), zatímco návrhy dle částí III. a IV. žaloby za odmítnuté nezákonně. Pro zachování přehlednosti řízení a vzhledem i k dále uvedenému upozornění přitom nepřistoupil Nejvyšší správní soud k štěpení osudů jednotlivých částí petitu žaloby. [32] Z uvedeného je zřejmé, že skutkové okolnosti souzeného případu a případu souzeného pod sp. zn. 10 As 11/2016 nebyly obdobné. Minimálně nelze bez jakýchkoliv bližších důvodů a jen s odkazem na citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu uzavřít, že celý postup příslušníka žalované byl jednáním v přípravném řízení. Pokud městský soud zásahovou žalobu stěžovatele odmítl v celém rozsahu, postupoval nezákonně. [33] Nejvyšší správní soud rovněž považuje za vhodné upozornit na usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014, čj. Nad 224/2014-53, č. 3196/2015 Sb. NSS. V něm Nejvyšší správní soud mimo jiné dospěl k závěru, že „[v] řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.) je třeba vykládat § 83 s. ř. s. tak, že soud na základě tvrzení žalobce, eventuálně doplněného na výzvu soudu, a s přihlédnutím k dalším informacím, které má soud případně k dispozici, po právní stránce posoudí, kterému správnímu orgánu je s ohledem na tato tvrzení přičitatelné jednání, jež má být podle žalobce nezákonným zásahem“. Městský soud by proto měl v dalším řízení posoudit, zda příslušník žalované jednal jako správní orgán, nebo jako příslušník ozbrojeného bezpečnostního sboru. Ve druhém případě by byl podle § 83 s. ř. s. pasivně legitimován správní orgán, který Policii České republiky řídí. Podle § 1 zákona o policii je totiž Policie České republiky jednotný ozbrojený bezpečnostní sbor. [34] K nastíněným otázkám se musí prvotně vyjádřit městský soud; Nejvyššímu správnímu soudu, v postavení soudu kasačního, nepřísluší argumentačně dotvářet právní závěry absentující v přezkoumávaném usnesení.

decision_1048.txt

k § 82 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích Ustanovení § 82 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, jež správnímu orgánu znemožňuje v odvolacím řízení změnit uloženou sankci v neprospěch obviněného z přestupku, nebrání správnímu orgánu prvního stupně uložit přísnější sankci novým rozhodnutím, pokud bylo jeho původní rozhodnutí v odvolacím řízení jako celek zrušeno a správní orgán prvního stupně v novém řízení posoudil otázku viny i trestu v plném rozsahu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 3. 2017, čj. 6 Afs 169/2016-42) Prejudikatura: č. 1856/2009 Sb. NSS a č. 2248/2011 Sb. NSS; č. 44/2014 Sb. NS; usnesení Ústavního soudu č. 1/2009 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 880/08). Věc: Michael R. proti České národní bance o uložení pokuty, o kasační stížnost žalobce. Žalovaná rozhodnutím ze dne 2. 3. 2010 uznala žalobce vinným ze spáchání přestupku podle § 166 odst. 1 písm. a) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, jelikož porušil § 4a citovaného zákona tím, že v období let 1995 – 2009 poskytoval investiční službu obchodování na vlastní účet bez povolení České národní banky. Za tento přestupek mu uložila pokutu ve výši 500 000 Kč. Bankovní rada žalované dne 20. 5. 2010 uvedené rozhodnutí zrušila a věc jí vrátila k novému projednání. Po doplnění dokazování, změně časového vymezení skutku ve výroku (od 4. 1. 2001 do 5. 6. 2009) a doplnění odůvodnění výše uložené sankce rozhodla žalovaná rozhodnutím ze dne 9. 3. 2011 tak, že žalobci za shora uvedený přestupek uložila pokutu ve výši 1 000 000 Kč. Bankovní rada žalované rozhodnutím ze dne 15. 6. 2011 zamítla rozklad žalobce a rozhodnutí I. stupně potvrdila. Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který jeho žalobu jako nedůvodnou zamítl rozsudkem ze dne 31. 5. 2016, čj. 4 A 23/2012-50. Po stránce skutkové neshledal pochyb o tom, že žalobce skutečně aktivně obchodoval s investičními nástroji v období od 4. 1. 2001 do 5. 6. 2009, a to odkupem investičních nástrojů z řad veřejnosti a jejich následným prodejem, přičemž nedisponoval povolením k poskytování této služby a tato služba není mezi výjimkami k poskytování služeb bez povolení stanovených v § 4b zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Žalovaná si vyžádala výpis z žalobcova účtu majitele cenných papírů vedeného Střediskem cenných papírů za období od roku 1994 do roku 2009. Městský soud přitom odmítl argumentaci žalobce, že by žalovaná mohla být nepřípustně ovlivněna záznamy z výpisu, které se nevztahují k sankcionovanému jednání (období před rokem 2001). Otázky pokládané svědkům v průběhu doplňování dokazování městský soud neshledal kapciózními. Ve svědeckých výpovědích nejsou patrné vzájemné rozpory a tyto výpovědi nebyly zpochybněny. Při úvahách o výši sankce byl žalobcův zisk správně vypočten jako rozdíl mezi cenou, za které žalobce investiční nástroje nabyl, a cenou, za které je prodal. Městský soud se neztotožnil s názorem žalobce, že vytýkané jednání nebylo poskytováním hlavní investiční služby, k němuž je třeba povolení. K tomu, aby mohlo být určité jednání kvalifikováno jako poskytování hlavní investiční služby obchodování s investičními nástroji na vlastní účet, je třeba kumulativní splnění třech podmínek. Jedná se o obchodování na vlastní účet, podnikatelským způsobem a vůči třetím osobám. Žalobce jednal s drobnými investory svým jménem, na vlastní odpovědnost prováděl velký počet obchodů na vlastní účet, jeho jednání nebylo nahodilé, naopak vykazovalo znaky soustavnosti, bylo dlouhodobé, systematické, opakované a ve velkém rozsahu, přestávky mezi provedenými obchody jsou vzhledem k hodnocenému celku irelevantní. Městský soud neshledal ve vztahu k žalobci ani porušení zásady zákazu reformationis in peius ve smyslu § 82 zákona o přestupcích, podle něhož v odvolacím řízení nemůže správní orgán změnit uloženou sankci v neprospěch obviněného z přestupku. Rozhodnutí, kterým byla žalobci uložena přísnější sankce, totiž nebylo rozhodnutím v odvolacím řízení, ale rozhodnutím v prvním stupni po doplněném dokazování. Výši uložené sankce odůvodnil žalovaný dostatečně a přesvědčivě. Žalobce sám nenamítl, že by pro něj měla uložená sankce likvidační účinek, a ani městský soud se nedomnívá, že by byla výše pokuty nepřiměřená. Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. Měl za to, že jeho jednání nelze kvalifikovat jako poskytování investiční služby obchodování na vlastní účet třetím osobám, k němuž bylo třeba získat povolení České národní banky. Napadeným rozhodnutím byla porušena zásada zákazu reformationis in peius zakotvená v § 82 zákona o přestupcích. Proti uložení pokuty ve výši 500 000 Kč se stěžovatel bránil rozkladem, kterému bankovní rada žalované vyhověla. V novém řízení poté byla stěžovateli za stejný přestupek uložena pokuta ve výši 1 000 000 Kč. Argumentaci městského soudu, že pokuta nebyla zvýšena v odvolacím řízení, je třeba odmítnout jako zjednodušující a formalistickou. Smyslem zásady zákazu reformationis in peius je zabezpečit možnost účastníků správního řízení podávat opravné prostředky a přitom je chránit před obavou, že by si mohli v důsledku podaného opravného prostředku přivodit zhoršení situace. Uvedená zásada musí být bez výjimky respektována i za situace, kdy odvolací správní orgán rozhodne o zrušení napadaného rozhodnutí a věc vrátí správnímu orgánu I. stupně k novému rozhodnutí. Také v rozsudku ze dne 23. 1. 2014, čj. 2 Afs 67/2013-53, Nejvyšší správní soud dovodil, že tato zásada musí platit pro řízení jako celek, nikoliv jen pro odvolací řízení. Opačný výklad by umožnil snadné obcházení zákazu změny k horšímu ze strany správních orgánů. Stěžovatel poukázal na to, že ve druhém rozhodnutí vycházela žalovaná ze stejného skutkového stavu a pouze zúžila časové vymezení skutku (místo let 1994 – 2009 nově 4. 1. 2001 – 5. 6. 2009), s čímž souvisí i nižší počet uskutečněných transakcí. Všechny ostatní okolnosti zůstaly nezměněny, rozhodnutí tedy bylo pro stěžovatele zároveň nepředvídatelné. Obecně pak žalovaná nemohla mít žádný racionální důvod pro zvýšení uložené sankce na dvojnásobek. Žalovaná pochybila také při ukládání sankce, jelikož se vůbec nezabývala majetkovými poměry stěžovatele. Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že jednání žalobce nepochybně představovalo poskytování investiční služby obchodování s investičními nástroji na vlastní účet (k tomu odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2014, čj. 9 Afs 42/2013-105). Osoba obchodující na vlastní účet poskytuje službu osobám, se kterými obchoduje, neboť právě jim nabízí možnost odkoupit či prodat cenné papíry. Pokud by jednal na účet těchto třetích osob, jednalo by se o jiný druh investiční služby. Námitku, že žalovaná se v napadeném rozhodnutí nezabývala jeho majetkovými poměry, stěžovatel neuplatnil v žalobě. Stěžovatel dlouhodobě a ve velkých objemech obchodoval s investičními nástroji, přičemž dosáhl zisku v řádu milionů korun. Nelze pominout, že pro účely obchodování musel mít vyčleněny značné finanční prostředky. Dle žalované nedošlo k formálnímu ani materiálnímu porušení zásady zákazu reformationis in peius. Bankovní rada žalované ponechala pokutu ve výši uložené správním rozhodnutím I. stupně, nedošlo tudíž ke zpřísnění sankce v odvolacím řízení. V prvním zrušujícím rozhodnutí bankovní rada nezavázala žalovanou ke zvýšení pokuty či jinému zpřísnění sankce. Touto otázkou se nemohla vůbec zabývat, neboť v prvním rozhodnutí nebyla výše sankce přezkoumatelně odůvodněna. Odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2014, čj. 2 Afs 67/2013-53, považuje žalovaná za nepřípadný. Nejvyšší správní soud řešil situaci, kdy odvolací správní orgán zrušil rozhodnutí pouze ve výroku o trestu, nikoliv ve výroku o vině. Správní orgán I. stupně tedy nemohl posoudit věc s ohledem na nová skutková zjištění. Nejvyšší správní soud naopak výslovně připouští, že pokud by správní orgán znovu posuzoval i výrok o vině, byla by nová úvaha o výši pokuty možná. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) [43] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani kasační námitku vztahující se k porušení zásady zákazu reformationis in peius. Úvodem je třeba zmínit, že pro trestnost přestupků platí v zásadě obdobné principy a pravidla jako pro trestnost trestných činů. Přestupkem je protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem a správní orgán za ně ukládá zákonem stanovený trest. Věcný rozdíl mezi trestnými činy a přestupky bývá i velmi mlhavý, může být i výsledkem politického rozhodnutí („dekriminalizace“), a je běžné, že skutky trestané právním řádem jednoho státu nebo v určité době jako trestné činy jsou podle právního řádu jiného státu nebo v jiné době „pouze“ předmětem správního trestání a naopak (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 29/2007-5, ve vztahu ke správním deliktům). Z premisy jednoty a vnitřní bezrozpornosti právního řádu pak vyplývá, že zásady správního trestání mají stejný (ústavní) základ jako zásady v trestním právu (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2009, čj. 1 As 28/2009-62, č. 2248/2011 Sb. NSS, ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS, nebo ze dne 26. 3. 2014, čj. 6 As 80/2013-40). [44] V trestním právu uvedená zásada tradičně nalézá své uplatnění. Komentář k trestnímu řádu zákaz změny k horšímu odůvodňuje nutností garantovat možnost obviněného napadnout rozsudek v co nejširším rozsahu bez obav z rizika, že si situaci zhorší (Šámal, P. a kol. Trestní řád, komentář. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 1808 a 3097). Zákaz reformationis in peius nutno důsledně chápat jako garanci svobody odvolacího práva. Proto je třeba jej pojímat co možná nejšířeji, jinak by se právo na podání opravného prostředku stalo do značné míry formálním, když sice určité osoby by měly právo podávat opravné prostředky, ale z obavy že toto právo by se mohlo obrátit proti nim, by ho raději nevykonávaly. (srov. Šámal, P. K úpravě trestního procesu. In: Vývoj práva v Československu v letech 1945-1989. Praha: Karolinum, 2004, s. 328). Zákaz reformationis in peius, tedy princip zákazu změny k horšímu, vyjadřuje v trestním řízení obecně požadavek zákazu zhoršení postavení osoby, která podala opravný prostředek nebo v jejíž prospěch byl opravný prostředek jinou oprávněnou osobou podán, a to jak přímo v opravném řízení, tak i v následujícím řízení po zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. 8. 2013, sp. zn. 5 Tdo 741/2013, č. 44/2014 Sb. NS). [45] Pro oblast správního trestání však z ústavněprávních předpisů nelze dovodit všeobecný zákaz změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele, a to ani z práva na spravedlivý proces ve smyslu článku 36 Listiny základních práv a svobod (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. III. ÚS 880/08, č. 1/2009 Sb. ÚS). Skutečnost, že při správním trestání se zásada zákazu reformationis in peius bez výslovného zákonného zmocnění neuplatní, nelze považovat za protiústavní, ačkoliv část odborné veřejnosti pokládá takový postup za nesprávný. [46] V případě správního trestání se tak zákonodárci nabízí relativní volnost v tom, jak na zákonné úrovni pravidla odvolacího řízení a řízení následujícího po případném zrušení rozhodnutí prvního stupně upraví. Již ze samotného srovnání s právní úpravou trestního práva procesního lze vysledovat podstatné rozdíly. Trestní proces vychází důsledně z chápání zásady zákazu změny k horšímu ve shora uvedeném významu, což se odráží i v příslušných ustanoveních zákona. Podle § 259 odst. 4 trestního řádu platí, že „[v] neprospěch obžalovaného může odvolací soud změnit napadený rozsudek jen na podkladě odvolání státního zástupce, jež bylo podáno v neprospěch obžalovaného“. Pokud odvolací soud sám napadený rozsudek nezmění, ale zruší jej a věc vrátí k novému projednání a rozhodnutí soudu prvního stupně, pravidla postupu jsou stanovena v § 264 trestního řádu. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení, „[b]yl-li napadený rozsudek zrušen jen v důsledku odvolání podaného ve prospěch obžalovaného, nemůže v novém řízení dojít ke změně rozhodnutí v jeho neprospěch“. [47] Naproti tomu ve věci přestupků dle § 82 zákona o přestupcích platí, že „[v] odvolacím řízení nemůže správní orgán změnit uloženou sankci v neprospěch obviněného z přestupku“. Zákon výslovně stanoví, že změnit uloženou sankci v neprospěch obviněného nelze v odvolacím řízení. Pro následný postup orgánu prvního stupně po zrušení rozhodnutí v odvolacím řízení zákon o přestupcích ani správní řád žádná zvláštní pravidla nestanoví. [48] Podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu platí, že „[j]estliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal; v odůvodnění tohoto rozhodnutí vysloví odvolací správní orgán právní názor, jímž je správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, při novém projednání věci vázán; proti novému rozhodnutí lze podat odvolání“. Výsledkem zrušení rozhodnutí v odvolacím řízení dle obecných ustanovení správního řádu je tedy nové projednání věci. V něm má účastník řízení plnohodnotnou možnost bránit se proti skutkovým i právním závěrům správního orgánu, včetně případné korekce závazným právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozhodnutí. Ostatně, hlavní smysl omezení změny uložené sankce k horšímu v odvolacím řízení spočívá právě v tom, aby účastníku řízení bylo umožněno na přísnější posouzení věci reagovat adekvátní obranou ještě v rámci správního řízení. [49] Zákaz změny k horšímu v odvolacím řízení plyne a contrario i z § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, podle něhož odvolací orgán „napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se“. Ustanovení § 90 odst. 3 správního řádu („Odvolací správní orgán nemůže změnit napadené rozhodnutí v neprospěch odvolatele, ledaže odvolání podal také jiný účastník, jehož zájmy nejsou shodné, anebo je napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy nebo jiným veřejným zájmem.“) nemá před § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu přednost. Ve srovnání s úpravou v trestním řádu nelze opomenout, že v případě správního trestání, včetně přestupkového řízení, nevystupuje jako účastník tohoto řízení „veřejný“ žalobce; povinnost zrušit napadené rozhodnutí pro rozpor s právními předpisy, aniž by kdokoli mohl podat odvolání do výroku o vině či trestu v neprospěch přestupce, tak leží na odvolacím orgánu, který dle § 89 odst. 2 správního řádu „přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem.“ [50] Stěžovatel odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2014, čj. 2 Afs 67/2013-53, z něhož dovozuje zásadu všeobecného zákazu změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele při správním trestání stejným způsobem, jakým je upravena v citovaných ustanoveních trestního řádu. Nejvyšší správní soud tuto interpretaci nesdílí. Je pravdou, že v citovaném rozsudku je zmiňována odborná literatura, která považuje zákaz změny k horšímu za reálnou garanci odvolacího práva, která musí platit pro řízení jako celek (jde o stejný článek, na nějž stěžovatel odkazuje v kasační stížnosti). Na tyto úvahy navazuje i vyslovený závěr, že „z hlediska zákazu zakotveného v § 90 odst. 3 správního řádu je třeba správní řízení brát jako celek. Opačný výklad by mj. umožnil snadné obcházení zákazu změny k horšímu.“ Tento závěr byl nicméně vysloven v situaci, kdy odvolací správní orgán potvrdil rozhodnutí prvního stupně ve výroku o vině a zrušil pouze výrok o trestu, kterým byla uložena pokuta. Tím de facto závazně vymezil možný postup orgánu prvního stupně a neponechal žádný prostor pro úvahu, k níž by bylo možno dospět při doplnění skutkových zjištění. V takovém případě skutečně tvoří všechna rozhodnutí jeden celek sestávající z prvního rozhodnutí prvního stupně (v části, kterou bylo rozhodnuto o vině), odvolacího rozhodnutí, druhého rozhodnutí prvního stupně (v části, kterou bylo rozhodnuto o trestu) a následného zamítavého odvolacího rozhodnutí. [51] V nyní posuzovaném případě však bylo rozhodnutí prvního stupně odstraněno a správní orgán opětovně celou věc projednal v novém řízení, v němž byly všechny skutkové a právní otázky znovu hodnoceny a stěžovateli byla dána plná možnost k uplatnění jeho práv. Jak upozorňuje i žalovaná, z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu výslovně vyplývá, že se jeho závěry vztahují výhradně na situaci, kdy dojde ke zrušení rozhodnutí pouze ve výroku o trestu. Pokud správní orgán znovu váží o vině i o pokutě, je nová úvaha o výši pokuty možná. [52] Uloženou sankci také nelze z pohledu stěžovatele považovat za překvapivou. Stěžovatel byl již prvním rozhodnutím trestán za to, že v období let 1995–2009 poskytoval investiční službu obchodování na vlastní účet bez příslušného povolení. V novém řízení žalovaná doplnila skutková zjištění prostřednictvím výslechu svědků a písemného dotázání dalších osob. Zároveň interpretovala použité právní předpisy tím způsobem, že k poskytování investiční služby tak, jak činil stěžovatel, nevyžadoval zákon ve znění účinném do 31. 12. 2000 získání příslušného povolení. Stěžovatel byl tedy ve srovnání s prvním rozhodnutím potrestán za výrazně kratší období (konkrétně o 6 let), přičemž sankce byla oproti prvnímu rozhodnutí uložena ve dvojnásobné výši. Pokud je však rozhodnutí zrušeno v odvolacím řízení pro vady řízení a rozpor s právními předpisy, nemůže ani teoreticky zakládat legitimní očekávání, že by z něj bylo možné v dalším řízení jakkoliv vycházet. O původně vyměřenou pokutu se tudíž nelze opírat jako o jakési závazné východisko pro stanovení konečné pokuty (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 1. 2017, čj. 6 As 261/2016-22). Pokud uložená pokuta splňuje zákonná kritéria pro ukládání sankcí, nelze ji považovat za nepřiměřenou či překvapivou jen z toho důvodu, že v dřívějším zrušeném rozhodnutí byla její výše poloviční. [53] Podle § 192 odst. 2 a 3 zákona o podnikání na kapitálovém trhu se při stanovení výše pokuty uložené za spáchání přestupku fyzické osobě přihlédne k závažnosti deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán, popřípadě též k délce trvání porušení právní povinnosti, finanční situaci přestupce, významu neoprávněného prospěchu, pokud jej lze stanovit, ztrátě třetích osob způsobené zjištěným porušením právní povinnosti, součinnosti v řízení o přestupku a předchozímu protiprávnímu jednání. Při ukládání sankce lze „nad rámec kritérií uvedených v zákoně přihlédnout i k jiným okolnostem, pokud jsou svojí povahou podstatné pro posouzení závažnosti správního deliktu, a které by s ohledem na skutkové okolnosti konkrétního případu mohly být kvalifikovány jako polehčující či přitěžující. Takovýto postup odpovídá obecné trestněprávní zásadě individualizace trestu, resp. trestní sankce, jejímž smyslem je, aby co nejvíce odpovídala okolnostem případu. Jinými slovy, aby byla co nejvíce‚ spravedlivá‘. Případné zohlednění těchto kritérií spadá do rámce správního uvážení příslušného správního orgánu“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 Afs 106/2012-45). Žalovaná nepochybila, když při výpočtu výše pokuty vycházela z majetkového prospěchu stěžovatele ve vztahu k investičním nástrojům, se kterými stěžovatel obchodoval nejčastěji, a který dosáhl celkové výše 17 700 000 Kč. Sám stěžovatel v příloze k žalobě svůj zisk vyčíslil částkou 15 275 000 Kč, přičemž i ve vztahu k této částce se jeví pokuta ve výši 1 000 000 Kč přiměřenou. [54] Teprve v kasační stížnosti stěžovatel poprvé namítá možný likvidační charakter uložené sankce. Podle § 104 odst. 4 s. ř. s. však platí, že „[k]asační stížnost není přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl“. V žalobě přitom stěžovatel žádným způsobem netvrdil, že by pro něj měla mít uložená sankce ve vztahu k jeho majetkovým poměrům likvidační důsledky. Ani městský soud se touto problematikou v napadeném rozsudku nezabýval a majetkové poměry stěžovatele nehodnotil. V řízení před Nejvyšším správním soudem se tudíž jedná o námitku nepřípustnou dle citovaného ustanovení.

decision_1049.txt

k § 5 odst. 2 zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech k § 158 odst. 7 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) Využila-li Policie České republiky při zadržení průkazu o povolení k pobytu údaj o jeho neplatnosti z informačního systému cizinců, podle § 5 odst. 2 zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, nebyla povinna ani oprávněna ověřovat jeho správnost. To neznamená, že uvedený údaj nemůže být nesprávný, je to však Ministerstvo vnitra, a nikoli Policie České republiky, kdo jej vkládá do informačního systému cizinců a podle § 158 odst. 7 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, odpovídá za jeho správnost. Právě Ministerstvo vnitra může zapsáním nesprávného údaje do informačního systému cizinců nezákonně zasáhnout do veřejných subjektivních práv cizince, o jehož údaje jde. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2024, čj. 9 Azs 42/2024-46) Prejudikatura: rozsudek Soudního dvora ze dne 26. 3. 2020, Miasto Łowicz (C-558/18 a C-563/18). Věc: H. T. N. proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalované spočívajícím v zadržení průkazu o povolení k pobytu, o kasační stížnosti žalobkyně. V této věci šlo o právní otázku, zda Policie ČR mohla nezákonně zasáhnout do práv cizince tím, že zadržela jeho průkaz o povolení k pobytu při hraniční kontrole podle § 117 odst. 1 písm. d) a § 167 odst. 1 písm. m) zákona o pobytu cizinců, vycházela-li při tom z údaje o neplatnosti tohoto dokladu v informačním systému cizinců. Podle § 158 odst. 7 téhož zákona je to totiž Ministerstvo vnitra (dále jen „ministerstvo“), kdo vkládá tento údaj do informačního systému cizinců a komu v této souvislosti náleží posoudit, zda cizinci zaniklo jeho povolení k pobytu, ať už na základě rozhodnutí nebo přímo ze zákona. Právě jemu by byl přičitatelný případný nezákonný zásah spočívající v tom, že byl v informačním systému cizinců veden nesprávný údaj. Žalobkyně se dne 25. 8. 2023 při hraniční kontrole po příletu na letiště prokázala cestovním pasem Vietnamské socialistické republiky a předložila průkaz o povolení k pobytu, druh povolení: zaměstnanecká karta, s údajem o platnosti do 16. 10. 2024. Žalovaná lustrací v dostupných evidencích a následným telefonickým ověřením na pracovišti odboru azylové a migrační politiky ministerstva zjistila, že povolení k pobytu zaniklo ke dni 30. 5. 2023 a předložený průkaz o povolení k pobytu byl zneplatněn dne 15. 6. 2023. Žalobkyni proto odepřela vstup na území České republiky, neboť neměla platné povolení k pobytu, a vydala jí o tom potvrzení v anglickém jazyce (Refusal of Entry at the Border). Následně jí žalovaná zadržela průkaz o povolení k pobytu a vydala jí potvrzení o zadržení dokladu. Uvedla v něm, že platnost zadrženého průkazu skončila podle § 117f odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců nabytím právní moci rozhodnutí o zrušení povolení k pobytu. Žalobkyně nadále považovala průkaz o povolení k pobytu za platný a v jeho zadržení spatřovala nezákonný zásah, proti němuž podala žalobu u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 20. 12. 2023, čj. 5 A 39/2023-78, žalobu zamítl. Na základě provedeného dokazování zjistil, že průkaz o povolení k pobytu byl v době, kdy byla provedena hraniční kontrola, evidován v informačním systému cizinců i v Schengenském informačním systému jako neplatný z důvodu předčasného skončení pracovněprávního vztahu stěžovatelky ke dni 31. 3. 2023. Zaměstnavatel žalobkyně, obchodní společnost Velká Hvězda s.r.o., tuto skutečnost oznámil dne 1. 4. 2023 příslušné krajské pobočce Úřadu práce České republiky (dále jen „úřad práce“), která o ní dne 28. 4. 2023 vyrozuměla ministerstvo. Podle § 63 odst. 1 zákona o pobytu cizinců zanikla platnost zaměstnanecké karty marným uplynutím 60 dnů od skončení pracovněprávního vztahu stěžovatelky, tedy uplynutím dne 30. 5. 2023, což mělo podle § 117f odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců za následek, že zanikla i platnost dokladu vydaného k zaměstnanecké kartě. Původně žalobkyně v žalobě namítala, že si není vědoma rozhodnutí, kterým by jí bylo zrušeno povolení k pobytu. Teprve v řízení o žalobě vyšlo najevo, že platnost zaměstnanecké karty zanikla ze zákona z důvodu předčasného skončení pracovněprávního vztahu. V návaznosti na toto zjištění tvrdila, že její pracovní poměr neskončil. Městský soud však konstatoval, že povinnost zaměstnavatele písemně informovat úřad práce o předčasném skončení pracovního poměru je povinností informační, nikoli dokladovou. Oznámení je podkladem pro závěr o předčasném skončení pracovního poměru k určitému datu, od něhož ministerstvo počítá lhůtu 60 dnů, ve které cizinec může oznámit změnu v údajích zaměstnanecké karty. Marným uplynutím této lhůty platnost zaměstnanecké karty zanikla. Po doplnění dokazování o podkladové listiny, na jejichž základě byl údaj o zneplatnění průkazu o povolení k pobytu do informačního systému cizinců vložen, dospěl městský soud k závěru, že správní orgány postupovaly v souladu se zákonem, pokud do evidence zanesly informace získané při plnění vzájemné informační povinnosti stanovené úřadům a zaměstnavatelům při dohledu nad zaměstnáváním cizinců na území České republiky. Otázka, zda byl pracovní poměr skončen v souladu s hmotným právem, nespadá do rozsahu přezkumu zákonnosti postupu žalované, nýbrž žalobkyně mohla ve věci podat civilní žalobu. Podle městského soudu postup žalované při zadržení průkazu o povolení k pobytu nebyl nezákonný. Za situace, kdy skutkový stav existující v době tvrzeného zásahu trval i v době vydání tohoto rozsudku a údaje v informačních systémech žalované zůstaly nezměněny, nebyla žalovaná ani v době vydání tohoto rozsudku povinna vydat stěžovatelce zadržený průkaz o povolení k pobytu. Pro úplnost je nutné dodat, že dne 8. 9. 2023 byla žalované doručena žádost žalobkyně o nové posouzení důvodu odepření jejího vstupu na území České republiky podle § 180e odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Tato žádost byla postoupena ministerstvu jako příslušnému správnímu orgánu podle § 180e odst. 7 zákona o pobytu cizinců, které přípisem ze dne 12. 10. 2023 vyrozumělo žalobkyni o tom, že vůči ní uplatněné odepření vstupu bylo provedeno v souladu s § 9 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, jakož i s čl. 14 odst. 1 ve spojení s čl. 6 odst. 1 písm. b) a přílohou V Schengenského hraničního kodexu. Zrušení povolení k pobytu shledalo ministerstvo mimo působnost přezkumu podle § 180e zákona o pobytu cizinců. Žalobkyni zároveň upozornilo, že rozhodnutí o odepření vstupu a rozhodnutí o žádosti o nové posouzení důvodů odepření vstupu jsou podle § 171 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců vyloučena ze soudního přezkumu. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. Podle ní nebyly splněny podmínky zániku platnosti zaměstnanecké karty ve smyslu § 63 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, neboť její zaměstnanecký vztah v době tvrzeného zásahu trval a trvá i v současnosti. V právním státě není možné, aby byl zadržen platný průkaz o povolení k pobytu a odepřen vstup na území pouze na základě sdělení zaměstnavatele, o kterém stěžovatelka vůbec nevěděla. Skončení pracovněprávního vztahu musí být prokázáno (např. výpovědí s doručenkou). V této souvislosti stěžovatelka odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2020, čj. 7 Azs 62/2020-36, a rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 17. 12. 2019, čj. 57 A 137/2018-44, a ze dne 12. 1. 2021, čj. 57 A 90/2020-53. V potvrzení o zadržení průkazu o povolení k pobytu ze dne 25. 8. 2023 bylo uvedeno, že platnost dokladu skončila nabytím právní moci rozhodnutí o zrušení povolení k pobytu. Teprve v řízení před městským soudem (při posledním ústním jednání) začala žalovaná tvrdit, že zaměstnanecká karta zanikla ze zákona následkem zániku zaměstnaneckého vztahu, což je také důvod, pro který nemohla na toto tvrzení reagovat již v žalobě. Bylo povinností správních orgánů, aby shromáždily dostatek podkladů pro jimi tvrzený důvod zániku zaměstnanecké karty. Stěžovatelka spatřovala nezákonnost zásahu žalované již v tom, že v potvrzení o zadržení dokladu byl uveden nesprávný důvod jeho zadržení. Konečně stěžovatelka namítala rozpor § 63 zákona o pobytu cizinců, který umožňuje zánik platnosti zaměstnanecké karty ze zákona, s čl. 8 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě (dále jen „směrnice 2011/98/EU“), podle něhož může být jednotné povolení odňato pouze na základě rozhodnutí. Nesouhlasila s právním názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2019, čj. 4 Azs 275/2019-27, že soulad obou ustanovení je zřejmý. Stávající právní úprava neumožňuje jakkoli se bránit proti zániku zaměstnanecké karty a jejím důsledkem je nutnost podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem proti zadržení průkazu k pobytu. Podle stěžovatelky by Nejvyšší správní soud měl Soudnímu dvoru předložit předběžnou otázku o souladu těchto ustanovení s unijním právem. Žalovaná se ve svém vyjádření ztotožnila s odůvodněním rozsudku městského soudu. Po shrnutí skutkového stavu, v němž byl spatřován stěžovatelkou tvrzený zásah, uvedla, že její postup byl v souladu s § 163 zákona o pobytu cizinců. Toto zákonné ustanovení jí neukládá povinnost prověřovat postup ministerstva ve věci povolení k pobytu cizince. V replice stěžovatelka setrvala na své argumentaci. Vyjádřila porozumění pro stanovisko žalované, že pochybilo hlavně ministerstvo, což je také důvod, pro který sama poukázala na nedostatky současné právní úpravy. Nic to však neměnilo na povinnosti žalované přezkoumat správnost údajů o zániku platnosti povolení k pobytu zanesených ministerstvem do informačního systému cizinců, aby o nich nebylo rozumných pochybností. Opačný výklad by znamenal, že se cizinec o údajném zániku povolení k pobytu nemá šanci dozvědět dříve než při odepření vstupu během hraniční kontroly. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [15] Stěžovatelka se žalobou domáhala ochrany před tvrzeným nezákonným zásahem žalované, který měl spočívat v zadržení jejího průkazu o povolení k pobytu. Tvrdí, že v informačním systému cizinců byl evidován nesprávný údaj o neplatnosti zadrženého průkazu, neboť její pracovněprávní vztah neskončil a nadále trvá, a stejně tak je platná i její zaměstnanecká karta. V kasační stížnosti proto namítá nesprávné právní posouzení věci městským soudem. IV.a Rozhodná zákonná úprava [16] Úvodem svého posouzení Nejvyšší správní soud shrnuje zákonnou úpravu vztahující se k zániku průkazu o povolení k pobytu a oprávnění k jeho zadržení. Ustanovení § 167 odst. 1 písm. m) ve spojení s § 163 odst. 1 písm. r) zákona o pobytu cizinců umožňuje žalované zadržet doklad, jehož platnost skončila podle § 87z, 87aa nebo 117f. Učiní-li tak, o zadržení dokladu vydá cizinci potvrzení. Na takto vymezené oprávnění navazuje § 117 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, podle něhož policie zadrží při hraniční kontrole nebo pobytové kontrole doklad vydaný podle tohoto zákona, který je neplatný, nebo doklad opravňující cizince ke vstupu na území, který je pozměněný nebo padělaný. Zadržení neplatného dokladu nicméně není svěřeno jen žalované. Při plnění úkolů podle zákona o pobytu cizinců jej může zadržet také ministerstvo [§ 117 odst. 3, § 165a písm. g) tamtéž]. [17] Z napadeného rozsudku se podává, že stěžovatelka byla držitelkou zaměstnanecké karty podle § 42g zákona o pobytu cizinců. Jde o druh povolení k dlouhodobému pobytu, který opravňuje cizince k přechodnému pobytu na území delšímu než 3 měsíce a k výkonu zaměstnání na pracovní pozici, na kterou byla zaměstnanecká karta vydána, nebo která byla za splnění dalších zákonných podmínek oznámena. Kromě toho byla stěžovatelka držitelkou průkazu o povolení k pobytu podle § 117a zákona o pobytu cizinců, který byl dokladem o její zaměstnanecké kartě. [18] Podle § 165 písm. n) zákona o pobytu cizinců ministerstvo v rámci působnosti ve věcech vstupu a pobytu cizinců na území a jejich vycestování z tohoto území rozhoduje o vydání zaměstnanecké karty […], o prodloužení nebo zrušení její platnosti, posuzuje shodu oznámené změny zaměstnavatele nebo pracovní pozice držitele zaměstnanecké karty se zákonem. Právě ministerstvo vydává také průkaz o povolení k pobytu, byť příslušné oprávnění není v zákoně o pobytu cizinců stanoveno výslovně. Toto oprávnění má základ v několika ustanoveních, která ho předpokládají. Týká se to především oprávnění ministerstva pořídit biometrické údaje cizince a jeho podpis, určený k dalšímu digitálnímu zpracování za účelem vydání průkazu [§ 117a odst. 4, § 165 písm. g)], oprávnění vyznačit v průkazu některé údaje (§ 117b) a oprávnění vydávat průkazy o povolení k pobytu bez nosiče dat s biometrickými údaji (§ 117g odst. 1). [19] Platnost průkazu o povolení k pobytu může ministerstvo podle § 117f odst. 2 zákona o pobytu cizinců zrušit, nejde však o jediný důvod jejího zániku. Jiným důvodem může být některá ze zákonem stanovených právních skutečností, mezi které § 117f odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců zařazuje také nabytí právní moci rozhodnutí o zrušení povolení k pobytu nebo zánik jeho platnosti. V dřívějším znění, účinném do 30. 6. 2023, toto ustanovení spojovalo skončení platnosti průkazu o povolení k pobytu výslovně jen s nabytím právní moci rozhodnutí o zrušení povolení k pobytu, nicméně ani tehdy nemohl tento doklad zůstat v platnosti, pozbylo-li platnosti samotné povolení k pobytu. Odporovalo by totiž účelu průkazu o povolení k pobytu, měl-li by nadále dokládat platnost povolení, které zaniklo. Ve shodě s městským soudem lze odkázat na právní názor vyslovený v rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 6. 6. 2018, čj. 15 A 119/2016-44, podle něhož „průkaz o povolení k pobytu je pouhým dokladem o existenci takového povolení, který ovšem nemůže samostatně existovat bez tohoto povolení. Pokud tedy bylo povolení žalobkyně k trvalému pobytu pravomocně zrušeno, logicky musela v ten stejný okamžik skončit i platnost průkazu o povolení k pobytu, neboť není možné, aby nadále existoval (resp. byl platný) průkaz o něčem, co bylo pravomocně zrušeno“ (bod 17). Teprve novelou provedenou zákonem č. 173/2023 Sb., která nabyla účinnosti dne 1. 7. 2023, byl tento následek vyjádřen i v citovaném ustanovení. [20] O zánik platnosti povolení k pobytu ze zákona jde i u zániku platnosti zaměstnanecké karty podle § 63 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, který nastává nejpozději uplynutím 60 dnů ode dne, kdy cizinci skončil poslední pracovněprávní vztah splňující podmínky podle § 42g odst. 2 písm. b) na pracovní pozici, na kterou byla vydána zaměstnanecká karta nebo povolení k zaměstnání anebo která byla oznámena za splnění podmínek uvedených v § 42g odst. 7 až 10; to neplatí, pokud se jedná o cizince uvedeného v § 98 zákona o zaměstnanosti. Zjednodušeně řečeno, skončil-li cizinci, jemuž byla vydána zaměstnanecká karta, pracovněprávní vztah a neoznámil-li cizinec ministerstvu ve lhůtě 60 dnů změnu zaměstnavatele, pracovního zařazení nebo zaměstnání na další pracovní pozici u téhož nebo u jiného zaměstnavatele, jeho zaměstnanecká karta zanikla přímo ze zákona. [21] Skončení pracovněprávního vztahu upravuje zákoník práce. Zpravidla půjde o následek právního jednání některého z účastníků pracovněprávních vztahů (např. výpověď). Zákoník práce zároveň stanoví postup, kterým se zaměstnavatel i zaměstnanec mohou domoci soudní ochrany, budou-li považovat takovéto právní jednání za neplatné. Zaměstnavatel má podle § 88 odst. 1 písm. b) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, povinnost informovat příslušnou krajskou pobočku Úřadu práce, jestliže cizinec, kterému bylo vydáno povolení k zaměstnání, zaměstnanecká karta nebo modrá karta, ukončil zaměstnání před uplynutím doby, na kterou bylo vydáno povolení k zaměstnání, zaměstnanecká karta nebo modrá karta, a v případě, že zaměstnání bylo ukončeno výpovědí z některého z důvodů uvedených v § 52 písm. a) až e) zákoníku práce nebo dohodou z týchž důvodů anebo okamžitým zrušením podle § 56 zákoníku práce, i důvod ukončení zaměstnání. Tuto skutečnost je pak krajská pobočka úřadu práce podle § 106 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců povinna neprodleně písemně oznámit ministerstvu. [22] Údaje o platnosti průkazu o povolení k pobytu jsou vedeny v informačním systému cizinců. Podle § 158 odst. 1 zákona o pobytu cizinců žalovaná při výkonu působnosti podle tohoto zákona provozuje informační systém cizinců, jehož je správcem. Tento informační systém obsahuje některé identifikační údaje o cizincích a dále, jak vyplývá z jeho písm. b), se v něm vedou údaje o dni, měsíci a roku vydání víza nebo dokladu podle tohoto zákona, jeho číslu, druhu a době platnosti“ (bod 1.), údaje o zrušení, zániku nebo skončení platnosti víza nebo dokladu vydaného podle tohoto zákona, včetně uvedení jeho druhu a čísla, a důvodu zrušení, zániku nebo skončení platnosti (bod 5.) a údaje o zaměstnavateli, pracovním zařazení a místě výkonu práce držitele zaměstnanecké karty nebo modré karty (bod 16.). [23] Zanikla-li platnost průkazu o povolení k pobytu jako následek skončení pracovněprávního vztahu, ministerstvo o této skutečnosti nevydává rozhodnutí, rozhodné údaje ale vloží do informačního systému cizinců. Podle § 165 písm. o) zákona o pobytu cizinců je v rámci své působnosti oprávněno do informačního systému podle § 158 odst. 1 vkládat údaje a v rozsahu nezbytném pro plnění úkolů podle tohoto zákona využívat údaje vedené v informačních systémech podle § 158. Ustanovení § 158 odst. 7 zákona o pobytu cizinců toto jeho oprávnění upřesňuje v tom smyslu, že ministerstvo je oprávněno v rámci své působnosti stanovené tímto zákonem vkládat do informačního systému cizinců podle odstavce 1 údaje získané v rámci plnění úkolů ministerstva a údaje z informačních systémů podle odstavců 1 a 4 využívat pro svou činnost; za údaje vložené do informačního systému cizinců ministerstvem podle odstavce 1 odpovídá ministerstvo. Údaj o neplatném dokladu o povolení k pobytu se vkládá také do Schengenského informačního systému [čl. 38 odst. 2 písm. l) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1862 o zřízení, provozu a využívání Schengenského informačního systému (SIS) v oblasti policejní spolupráce a justiční spolupráce v trestních věcech, o změně a o zrušení rozhodnutí Rady 2007/533/SVV a o zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1986/2006 a rozhodnutí Komise 2010/261/EU]. [24] Shrnutí rozhodné zákonné úpravy je třeba zakončit poukazem na to, že informační systém cizinců je agendovým informačním systémem ve smyslu § 2 písm. f) zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech. Žalovaná byla při zadržení průkazu o povolení k pobytu stěžovatelky oprávněna využít údaje o jeho platnosti právě z tohoto informačního systému. Podle § 5 odst. 2 věty první zákona o základních registrech orgán veřejné moci využívá údaje vedené v základním registru nebo údaje vedené v agendovém informačním systému, které nejsou ve tvaru předcházejícím současný stav, aniž by ověřoval jejich správnost. IV.b Zákonnost postupu žalované spočívajícího v zadržení průkazu o povolení k pobytu [25] Nejvyšší správní soud vyšel z obsahu správního a soudního spisu, jemuž odpovídá výše uvedené shrnutí okolností věci. Využila-li žalovaná při zadržení průkazu o povolení k pobytu stěžovatelky údaj o jeho neplatnosti z informačního systému cizinců, podle § 5 odst. 2 zákona o základních registrech nebyla oprávněna ověřovat jeho správnost, což by v průběhu hraniční kontroly ani nebylo dost dobře možné. To neznamená, že uvedený údaj nemůže být nesprávný, je to však ministerstvo, a nikoli žalovaná, kdo jej vkládá do informačního systému cizinců a podle § 158 odst. 7 zákona o pobytu cizinců odpovídá za jeho správnost. Právě ministerstvo může zapsáním nesprávného údaje do informačního systému cizinců nezákonně zasáhnout do veřejných subjektivních práv cizince, o jehož údaje jde. [26] V posuzované věci je proto třeba rozlišovat dvě oprávnění: oprávnění žalované zadržet průkaz o povolení k pobytu z důvodů jeho neplatnosti a oprávnění ministerstva vkládat do informačního systému cizinců údaje týkající se zániku platnosti tohoto průkazu, ať už tento zánik nastal následkem rozhodnutí, nebo jiné právní skutečnosti. [27] Podle § 117 odst. 1 písm. d), § 163 odst. 1 písm. r) a § 167 odst. 1 písm. m) zákona o pobytu cizinců byla žalovaná při hraniční kontrole oprávněna zadržet stěžovatelce průkaz o povolení k pobytu, byla-li splněna podmínka jeho neplatnosti. Z úředního záznamu ze dne 25. 8. 2023 se podává, že žalovaná zadržela průkaz o povolení k pobytu poté, co jeho neplatnost zjistila v informačním systému cizinců. Podle evidence trvale nebo dlouhodobě usídlených cizinců (CIS TDU) platnost pobytového oprávnění stěžovatelky skončila dne 30. 5. 2023. V evidenci ztracených a zcizených dokladů (CIS ZZD) je zase údaj o neplatnosti průkazu o povolení k pobytu z důvodu zániku zaměstnanecké karty. Tento doklad byl zneplatněn dne 15. 6. 2023. Nadto byl jako neplatný evidován také v Schengenském informačním systému. Takto zjištěné informace si žalovaná telefonicky ověřila na pracovišti odboru azylové a migrační politiky ministerstva. [28] Vedle toho je ministerstvo oprávněno vkládat údaje do informačního systému cizinců podle § 158 odst. 7 a § 165 písm. o) zákona o pobytu cizinců. Jak již bylo uvedeno výše, z napadeného rozsudku vyplývá, že zaměstnavatel stěžovatelky oznámil zánik pracovního poměru příslušné krajské pobočce úřadu práce. Ta o něm následně vyrozuměla ministerstvo, které z této informace dále vycházelo a po uplynutí lhůty 60 dnů vyznačilo v informačním systému cizinců zánik platnosti povolení k pobytu podle § 63 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, jakož i zánik platnosti průkazu o povolení k pobytu podle § 117f odst. 1 písm. d) tohoto zákona. [29] Stejně jako nelze zaměňovat uvedená oprávnění žalované a ministerstva, nelze zaměňovat ani zásahy, jichž se mohl vůči stěžovatelce dopustit každý z těchto správních orgánů. Zatímco žalovaná mohla nezákonně zasáhnout do veřejných subjektivních práv stěžovatelky zadržením průkazu o povolení k pobytu, který je podle informačního systému cizinců platný, ministerstvo mohlo takto zasáhnout tím, že by do informačního systému cizinců zapsalo nebo v něm vedlo nesprávný údaj o zániku platnosti průkazu o povolení k pobytu. Soudní ochrany před každým z těchto zásahů je třeba se domáhat samostatně. Žaloba musí vždy směřovat vůči tomu správnímu orgánu, který je původcem zásahu. [30] Spatřuje-li stěžovatelka nezákonný zásah žalované v nesprávném posouzení skončení pracovněprávního vztahu, resp. v nesprávném posouzení, zda její zaměstnanecká karta zanikla, přehlíží, že provedení takovéhoto posouzení bylo povinností ministerstva, které údaj o zániku průkazu o povolení k pobytu vložilo do informačního systému cizinců. Nelze přisvědčit ani námitce, že městský soud měl žalobě vyhovět, nedoložila-li žalovaná v řízení o žalobě rozhodnutí o zrušení povolení k pobytu. Žalovaná nebyla oprávněna ověřovat údaj o neplatnosti průkazu o povolení k pobytu, natožpak získávat jakékoli podklady k samotnému zániku platnosti zaměstnanecké karty stěžovatelky. Otázky týkající se platnosti zaměstnanecké karty spadají do působnosti ministerstva a samotné nemohou být důvodem nezákonnosti vytýkaného postupu žalované. Jak vyplývá z § 165 písm. n) zákona o pobytu cizinců, ministerstvo posuzuje shodu oznámené změny zaměstnavatele nebo pracovní pozice držitele zaměstnanecké karty se zákonem. [31] Na těchto závěrech nemění nic ani napadený rozsudek, který se na podkladu žaloby na ochranu před zásahem spočívajícím v zadržení průkazu o povolení k pobytu zabýval také postupem ministerstva při ověřování zániku pracovněprávního vztahu stěžovatelky a v tomto ohledu provedl některé důkazy (např. sdělení o ukončení zaměstnání, vyslání, vnitropodnikového převedení cizince, včetně průvodky elektronického podání, učiněného dne 1. 3. 2023). Takovéto dokazování by mohlo mít význam, přezkoumával-li by městský soud právě postup ministerstva. Žalovaná byla nicméně vázána údajem o zániku platnosti průkazu o povolení k pobytu v informačním systému cizinců až do jeho případné změny a byla povinna tento průkaz zadržet. Teprve nové vložení údaje o platnosti tohoto průkazu, ať již provedené na základě rozhodnutí soudu, nebo z jiného důvodu, by znamenalo, že další zadržování dokladu by bylo nezákonné. [32] Za této situace nebyl dán prostor pro položení stěžovatelkou formulované předběžné otázky Soudnímu dvoru. Rozhodnutí ve věci žaloby na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v zadržení průkazu k povolení pobytu nezáviselo na vyřešení stěžovatelkou tvrzeného rozporu důvodu zániku platnosti zaměstnanecké karty podle § 63 zákona o pobytu cizinců s čl. 8 směrnice 2011/98/EU, a tudíž pro ně nebylo nezbytné ani rozhodnutí o takovéto předběžné otázce (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 26. 3. 2020, Miasto Łowicz, ve spojených věcech C-558/18 a C-563/18, bod 44, a v něm citovaná judikatura). Z hlediska postupu žalované bylo rozhodné pouze to, že ministerstvo zánik platnosti průkazu o povolení k pobytu vyznačilo v informačním systému cizinců. (…) IV.c Postup soudu z hlediska případných vad řízení vztahujících se k vymezení zásahu a jeho původce [33] Nejvyšší správní soud se nakonec zabýval i tím, zda řízení před městským soudem není zatíženo vadou ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., která by měla za následek odepření přístupu k soudu, jde-li o případný přezkum postupu ministerstva již v tomto řízení, a k níž by musel přihlédnout i nad rámec důvodů kasační stížnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). V této souvislosti si byl vědom toho, že otázka, jakým způsobem se lze domáhat soudní ochrany při zadržení průkazu o povolení k pobytu z důvodu zániku jeho platnosti, je-li údaj o zániku platnosti veden v informačním systému cizinců, nebyla v jeho judikatuře doposud řešena. [34] Při rozhodování o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je správní soud vázán tím, jakým způsobem žalobce vymezil nezákonný zásah. Tento závěr vyplývá z § 84 odst. 3 písm. a) s. ř. s., podle něhož musí žaloba obsahovat označení zásahu, před kterým se žalobce ochrany domáhá. Vymezení zásahu je nezbytnou náležitostí takové žaloby, jejíž nedostatek může vést až k jejímu odmítnutí podle § 37 odst. 5 s. ř. s. Jeho prostřednictvím žalobce v hrubých obrysech vytyčí mantinely nezbytného zjišťování skutkového stavu a jeho právního posouzení. [35] Dále platí, že „řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem se (rovněž s přihlédnutím k výrokovým modalitám meritorního rozhodnutí soudu) svou povahou spíše blíží nalézacímu civilnímu řízení soudnímu o negatorní (zápůrčí) žalobě nežli přezkumnému řízení o žalobě proti rozhodnutí, které může v důvodných případech vyústit leda v kasaci rozhodnutí, deklaraci jeho nicotnosti nebo moderaci uložené pokuty. Je proto nabíledni, že aby soudy ve správním soudnictví mohly prostřednictvím rozhodování o zásahových žalobách adresátům veřejné správy poskytovat ochranu jejich veřejných subjektivních práv skutečně efektivně, nesmí ve jménu vlastní vázanosti žalobním vymezením zásahu aplikovat při interpretaci žaloby slepý textualistický přístup bez přihlédnutí ke kontextu té které žaloby jakožto významového (byť zpravidla strukturovaného) celku. Opačný přístup by totiž nezřídka mohl vést k přemíře formalizace tohoto žalobního typu a v konečném důsledku tedy i k iluzornosti jím poskytované soudní ochrany“ (rozsudek NSS ze dne 6. 2. 2020, čj. 2 Afs 187/2019-49, bod 21). [36] Jakkoli je to tedy žalobce, kdo je povinen vymezit v žalobě tvrzený nezákonný zásah, před nímž se domáhá soudní ochrany, při posouzení toho, co stěžovatel navrhuje, soud musí zohlednit obsah zásahové žaloby jako celek, a nikoli vyjít jen ze žalobního návrhu formulovaného žalobcem. [37] Jde-li o označení původce zásahu, Nejvyšší správní soud vykládá § 83 s. ř. s. tak, že „soud na základě tvrzení žalobce, eventuálně doplněného na výzvu soudu, a s přihlédnutím k dalším informacím, které má soud případně k dispozici, po právní stránce posoudí, kterému správnímu orgánu je s ohledem na tato tvrzení přičitatelné jednání, jež má být podle žalobce nezákonným zásahem. Liší-li se tento závěr soudu od projevu vůle žalobce označujícího žalovaného, upozorní soud žalobce na svůj závěr a vyzve jej, aby případně reagoval úpravou označení žalovaného“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014, čj. Nad 224/2014-53, č. 3196/2015 Sb. NSS). Samotné nesprávné označení žalovaného tedy nemůže bez dalšího předurčit neúspěch žaloby, na straně druhé však dokládá význam žalobcem podaného popisu jednání, v němž je nezákonný zásah správního orgánu spatřován. Právě popis nezákonného zásahu totiž představuje východisko pro správné určení žalovaného. Pro poskytnutí soudní ochrany je podstatné, aby bylo „označeno a najisto postaveno jednání veřejné správy, které je předmětem žaloby jednotlivce (jeho obsah, rozsah, důsledky aj.), a teprve sekundárně to, který její ‚úd‘ je za takové jednání odpovědný“ (srov. bod 28 cit. usnesení). [38] V žalobě stěžovatelka jednoznačně vymezila, v čem spatřuje tvrzený zásah do svých práv, a správně označila také původce tohoto zákazu. Z potvrzení o zadržení dokladu, které vydala žalovaná, se stěžovatelka dozvěděla, že důvodem zániku platnosti povolení k pobytu bylo nabytí právní moci rozhodnutí o jeho zrušení, o žádném takovém rozhodnutí ale nevěděla. Její žaloba proto směřovala výlučně proti postupu žalované spočívajícímu v zadržení průkazu o povolení k pobytu, neboť stěžovatelka předpokládala, že její povolení k pobytu je stále platné, a tedy, že pro postup žalované neexistoval žádný podklad. Za situace, kdy nezákonnost spatřovala v nesprávném posouzení platnosti průkazu přímo žalovanou, dával takovýto procesní postup smysl. Tvrzený zásah, jak byl vymezen žalobou, ani to, který správní orgán měl být jeho původcem, nevyžadoval provedení žádného upřesnění. [39] Žalovaná teprve ve svém vyjádření k žalobě ze dne 21. 9. 2023, k němuž připojila kopie listin ze správního spisu, uvedla, že údaje o neplatnosti průkazu o povolení k pobytu i neplatnosti zaměstnanecké karty zjistila z informačního systému cizinců. To potvrdil i přípis ministerstva ze dne 12. 10. 2023, kterým byla stěžovatelka vyrozuměna o výsledku nového posouzení důvodů odepření vstupu cizince na území. Protože uvedené údaje vkládá do informačního systému cizinců ministerstvo, žalovaná nebyla schopna se vyjádřit k samotnému zneplatnění zaměstnanecké karty a procesu, který mu předcházel. Skutečný důvod zániku platnosti zaměstnanecké karty, tedy, že zanikla ze zákona uplynutím zákonem stanovené lhůty po skončení dřívějšího pracovněprávního vztahu, vyplynul až z vyjádření ministerstva ze dnů 23. 11. 2023 a 14. 12. 2023. Následkem zániku platnosti zaměstnanecké karty byl i zánik platnosti průkazu o povolení k pobytu. [40] Stěžovatelka se o skutečném důvodu zániku platnosti zaměstnanecké karty dozvěděla prostřednictvím svého zástupce nejpozději na ústním jednání konaném dne 20. 12. 2023, na němž byl vyhlášen napadený rozsudek. Nejpozději k tomuto dni mohla také vědět, že žalovaná postupovala na základě údajů v informačním systému cizinců, včetně údaje o zániku platnosti průkazu o povolení k pobytu, který podle § 5 odst. 2 zákona o základních registrech nebyla oprávněna ověřovat. Spatřovala-li stěžovatelka zásah právě v nesprávnosti tohoto údaje vloženého ministerstvem, měla možnost domáhat se ochrany před takto vymezeným zásahem novou žalobou. Městský soud ale neměl povinnost ji o tom poučit. Nešlo by o poučení o procesních právech a povinnostech v řízení, nýbrž přímo o pomoc s formulací nové zásahové žaloby (nebo změnou dosavadní žaloby), v důsledku čehož by městský soud přestal vůči účastníkům řízení postupovat nestranně. [41] Uvedla-li žalovaná v potvrzení o zadržení dokladu, že důvodem skončení platnosti průkazu o povolení k pobytu bylo nabytí právní moci rozhodnutí o zrušení povolení k pobytu podle § 117f odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, jde pouze o nesprávný odkaz na znění tohoto ustanovení účinné do 30. 6. 2023, tj. znění, které bylo k okamžiku, kdy byl zadržen tento průkaz, neúčinné. Tehdejší znění sice jako důvod skončení platnosti průkazu o povolení k pobytu výslovně nezmiňovalo zánik platnosti tohoto povolení, jak již ale bylo uvedeno, s touto skutečností byl z povahy věci spojen stejný následek. Povinnost žalované zabývat se splněním podmínek zániku platnosti zaměstnanecké karty podle § 63 odst. 1 zákona o pobytu cizinců nelze dovozovat z toho, že teprve v řízení o žalobě byla odstraněna dílčí nejasnost vyplývající z nesprávně ocitovaného znění příslušného zákonného ustanovení v potvrzení o zadržení dokladu. Důsledkem této vady mohlo být určité oddálení okamžiku, kdy byla stěžovatelka plně seznámena se skutkovým stavem věci, nikoli však povinnost městského soudu zabývat se skutečnostmi, které pro posouzení důvodnosti žaloby nebyly rozhodné. [42] Nejvyšší správní soud uzavírá, že v postupu městského soudu neshledal vadu řízení, která by mohla mít vliv na jeho zákonnost.

decision_105.txt

k § 5 odst. 2 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění zákonů č. 635/2004 Sb., č. 377/2005 Sb., č. 47/2011 Sb. a č. 360/2014 Sb. k čl. 9 a čl. 10 směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty I. Úplatný výkon funkce jednatele společnosti s ručením omezeným je samostatně vykonávanou ekonomickou činností ve smyslu čl. 9 odst. 1 směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty, a proto je jednatel osobou povinnou k DPH. II. Při posuzování nároku společnosti s ručením omezeným na odpočet DPH je nutno otázku, zda jednatel – fyzická osoba při výkonu své funkce poskytl společnosti zdanitelné plnění, posuzovat přímo v intencích článků 9 a 10 směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty, neboť poslední část § 5 odst. 2 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, která vylučuje ze systému DPH činnosti fyzické osoby, jejíž příjmy jsou zdaňovány jako příjmy ze závislé činnosti, je s touto směrnicí v rozporu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2016, čj. 2 Afs 100/2016-29) Prejudikatura: č. 2262/2011 Sb. NSS, č. 3027/2014 Sb. NSS, č. 3244/2015 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 9. 3. 1978, Amministrazione delle finanze dello Stato proti Simmenthal (C-106/77, Recueil, s. 629), ze dne 26. 2. 1986, M. H. Marshall proti Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (C-152/84, Recueil, s. 723), ze dne 26. 3. 1987, Komise proti Nizozemsku (C-235/85, Recueil, s. 1471), ze dne 25. 7. 1991, Ayuntamiento de Sevilla proti Recaudadores de Tributos de las Zonas primera y segunda (C-202/90, Recueil, s. I-4247), ze dne 14. 7. 1994, Faccini Dori proti Recreb (C-91/92, Recueil, s. I-3325), ze dne 27. 1. 2000, Heerma (C-23/98, Recueil, s. I-419), ze dne 11. 7. 2002, Marks & Spencer (C-62/00, Recueil, s. I-6325), ze dne 5. 10. 2004, Pfeiffer a další (C-397/01 až C-403/01, Sb. rozh., s. I-8835), ze dne 18. 10. 2007, van der Steen (C-355/06, Sb. rozh., s. I-8863), ze dne 11. 10. 2010, Danosa (C-232/09, Sb. rozh., s. I-11405), ze dne 29. 3. 2012, BLM (C-436/10), ze dne 11. 9. 2014, A (C-112/13) a ze dne 29. 9. 2015, Gmina Wrocław (C-276/14). Věc: Společnost s ručením omezeným ETP Servis proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně, společnost s ručením omezeným s jediným společníkem, který je zároveň jediným jednatelem, uzavřela s tímto jednatelem dne 1. 1. 2014 smlouvu o výkonu funkce, podle níž mu za jeho činnost příslušela měsíční odměna. Jako jedna ze složek odměny jednatele byla sjednána platná sazba daně z přidané hodnoty. Později žalobkyně podala daňová přiznání k dani z přidané hodnoty za zdaňovací období prvního a druhého čtvrtletí roku 2014, v nichž uplatnila nárok na odpočet daně z přidané hodnoty z plnění, která byla fakturována na základě smlouvy o výkonu funkce. Finanční úřad pro Pardubický kraj (správní orgán prvního stupně) v návaznosti na to zahájil daňovou kontrolu, jejímž výsledkem bylo vydání dodatečného platebního výměru ze dne 18. 11. 2014, kterým žalobkyni doměřil daň z přidané hodnoty za první čtvrtletí roku 2014 ve výši 29 400 Kč, a platebního výměru ze dne 18. 11. 2014, kterým žalobkyni vyměřil daň z přidané hodnoty za druhé čtvrtletí roku 2014 ve výši 34 676 Kč. Proti oběma platebním výměrům podala žalobkyně odvolání, které žalovaný dvěma rozhodnutími ze dne 17. 9. 2015 zamítl. Postup správního orgánu prvního stupně shledal správným, neboť daňová kontrola ukázala, že žalobkyně uzavřela se svým jednatelem smlouvu o výkonu funkce. Správní orgán prvního stupně pak správně vyhodnotil výkon funkce jednatele jako činnost závislou a z ní plynoucí příjmy za příjmy podléhající dani z příjmů. Žalobkyni tak nemohl vzniknout nárok na odpočet daně z přidané hodnoty z plnění fakturovaných na základě smlouvy o výkonu funkce. Činnost jednatele dle správního orgánu prvního stupně a žalovaného naplňovala znaky závislé činnosti, nikoliv samostatně uskutečňované ekonomické činnosti, a žalobkyně tudíž nárok na odpočet daně z přidané hodnoty uplatnila v rozporu s § 72 a § 73 zákona o dani z přidané hodnoty. Žalobu podanou proti napadeným rozhodnutím zamítl Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 21. 3. 2016, čj. 52 Af 46/2015-136. Za jádro věci považoval krajský soud to, zda je činnost jednatele společnosti s ručením omezeným samostatně uskutečňovanou ekonomickou činností ve smyslu § 5 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty. Vycházel z judikatury Soudního dvora, podle níž není činnost vykonávána samostatně, a tedy nevede k výběru daně z přidané hodnoty, existuje-li mezi subjekty vztah podřízenosti srovnatelný se vztahem založeným pracovní smlouvou. Krajský soud odkázal také na judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž plyne, že výkon funkce jednatele nelze dle jeho povahy považovat za samostatnou výdělečnou činnost; funkce jednatele společnosti představuje vztah jiný – obdobný vztahu pracovnímu. Obdobné závěry dovozoval i z rozsudku Soudního dvora ze dne 11. 10. 2010, Danosa, C-232/09, Sb. rozh., s. I-11405. Podle platné a účinné právní úpravy není vztah mezi jednatelem a společností s ručením omezeným běžným dodavatelsko-odběratelským vztahem, nýbrž vztahem korporačně-právním, neboť jednatel je zástupcem společnosti sui generis, vůči třetím osobám nejedná sám za sebe, nýbrž za společnost, na její účet a odpovědnost. Jednatele ustanovuje valná hromada a může ho též kdykoliv odvolat. Jednateli sice dle § 195 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (dále jen „zákon o obchodních korporacích“), náleží obchodní vedení společnosti a nikdo není oprávněn udělovat mu pokyny týkající se obchodního vedení, současně však platí, že si valná hromada může vyhradit rozhodování případů, které jinak náleží do působnosti jednatele (§ 190 odst. 3 téhož zákona). Jednatel musí být vůči společnosti loajální, a tedy vždy jednat v jejím zájmu, který musí upřednostnit i před zájmem vlastním. Ustanovení § 199 zákona o obchodních korporacích pak upravuje celou řadu dalších omezení jednatele, omezení mohou být stanovena také společenskou smlouvou. Krajský soud shrnul, že jednatel společnosti s ručením omezeným nevystupuje při výkonu své funkce zcela nezávisle. Jednatel za žalobkyni jednal vůči třetím osobám, na její účet i odpovědnost a v jejím zájmu. Mezi jednatelem a žalobkyní existoval dle mínění krajského soudu „jiný právní svazek“ ve smyslu článku 10 směrnice 2006/112/ES srovnatelný se vztahem založeným pracovní smlouvou. Neuznal-li žalovaný nárok žalobkyně na odpočet daně z přidané hodnoty na vstupu u plnění, které jí poskytl její jediný jednatel na základě smlouvy o výkonu funkce jednatele, postupoval v souladu se zákonem, směrnicí 2006/112/ES i judikaturou Soudního dvora. Ani námitku žalobkyně, že důsledná aplikace § 5 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty vede k nerovnosti, neshledal krajský soud důvodnou. Odlišný režim opodstatňují rozdíly mezi podnikáním fyzické a právnické osoby. Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž uvedla, že z odůvodnění krajského soudu nelze vyčíst, z jakého skutkového stavu věci krajský soud vycházel, neboť se v odůvodnění zabýval vztahem společnosti s ručením omezeným a jejího jednatele výlučně v obecné rovině, aniž by jakkoliv přihlédl ke konkrétním okolnostem případu, zejména k povaze činnosti jednatele pro stěžovatelku a povaze vyplacených příjmů jednatele. Z odůvodnění napadeného rozsudku plyne, že jednatel společnosti s ručením omezeným nemůže za žádných okolností uskutečňovat ekonomickou činnost pro společnost, což je však v přímém rozporu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. Krajský soud kupříkladu argumentoval tím, že si valná hromada může vyhradit rozhodování případů, které náleží do působnosti jednatele, pominul však, že k ničemu takovému v posuzovaném případě nedošlo. Stěžovatelka zdůraznila, že její jednatel na ní není žádným způsobem závislý, obdobnou činnost vykonává i pro jiné subjekty, používá vlastní obchodní majetek, nese sám veškeré náklady spojené s výkonem činnosti (ty jsou mu hrazeny paušální náhradou ve výši 10 000 Kč měsíčně) a svou podnikatelskou činnost vykonává ve vlastních prostorách, odlišných od prostor stěžovatelky. Všechna významná kritéria stanovená judikaturou Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu tedy byla splněna, a tudíž bylo třeba dojít k tomu, že stěžovatelka a její jednatel mezi sebou mají vztah ryze obchodní povahy. Krajský soud taktéž pominul, že při posuzování právního vztahu mezi stěžovatelkou a jejím jednatelem je nutno vycházet především ze soukromoprávní úpravy. V tomto kontextu stěžovatelka citovala z komentáře k občanskému zákoníku a dovodila, že výkon funkce jednatele není výkonem závislé činnosti a již z principu je u něj třeba předpokládat jistou míru nezávislosti. Nadto způsob spolupráce mezi společností a jednatelem závisí na jejich vlastní vůli, přičemž úkolem správce daně jistě není vnucovat soukromoprávním subjektům svou představu o její podstatě. Stěžovatelka také podotkla, že z pohledu státní pokladny zde neexistuje podstatný rozdíl, neboť odpočtenou daň z přidané hodnoty za stěžovatelku vždy řádně odvedl její jednatel. Krajský soud rovněž pochybil při aplikaci práva Evropské unie, což stěžovatelka dokládala rozsudkem Soudního dvora ze dne 28. 1. 2010, Eulitz, C-473/08, Sb. rozh., s. I-907. Ke kritériím, která zde nastínil Soudní dvůr, stěžovatelka uvedla, že její jednatel jí poskytoval služby dle vlastního časového rozvrhu ve vlastních prostorách, odměňování se řídilo vzájemnou dohodou, nikoli obdobou mzdového výměru, který by umožňoval stanovit odměnu jednostranně, a jednatel stěžovatelce odpovídal v plném rozsahu za škodu (v násobně vyšším rozsahu, než v jakém odpovídá zaměstnanec za škodu zaměstnavateli). Na podporu své argumentace citovala stěžovatelka také z rozsudku Soudního dvora ze dne 18. 10. 2007, van der Steen, C-355/06, Sb. rozh., s. I-8863, a upozornila i na další obdobná rozhodnutí. Stěžovatelka dodala, že stejná činnost, jakou vykonává její jednatel, může být svěřena také právnické osobě. Na právnickou osobu se přitom nevztahuje § 6 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, a tedy ani vyloučení z ekonomické činnosti ve smyslu § 5 odst. 2 věty poslední zákona o dani z přidané hodnoty. Přístupem žalovaného by tak byla založena nerovnost plynoucí z právní formy osoby povinné k dani, kterou Soudní dvůr zásadně nepřipouští. Tatáž činnost by byla v případě poskytovatele – fyzické osoby vyloučena z ekonomické činnosti, zatímco u právnické osoby by ekonomickou činností byla. Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s odůvodněním napadeného rozsudku a konstatoval, že se krajský soud vztahem mezi stěžovatelkou a jejím jednatelem zcela konkrétně zabýval, své závěry opřel o relevantní judikaturu a z odůvodnění je zřejmé, proč nelze činnost jednatele stěžovatelky pokládat za samostatně uskutečňovanou ekonomickou činnost. Na svém stanovisku k projednávané věci žalovaný setrval, odkázal na obsah správního spisu a své vyjádření k žalobě. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové a obě rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) III.2 K obsahu pojmů osoba povinná k dani a ekonomická činnost dle judikatury Soudního dvora [19] Cílem směrnice 2006/112/ES je zavést společný systém daně z přidané hodnoty. Pro účely jednotného uplatňování této směrnice je nutné, aby pojmy, které definují rozsah její působnosti, jako jsou zdanitelné plnění, osoba povinná k dani nebo ekonomická činnost, byly vykládány autonomně a jednotně, a to bez ohledu na účel nebo výsledky daných plnění (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 29. 9. 2015, Gmina Wrocław, C-276/14). [20] Směrnice 2006/112/ES ve své hlavě III vymezuje osoby povinné k dani. Podle jejího čl. 9 odst. 1, „[o]sobou povinnou k dani se rozumí jakákoliv osoba, která na jakémkoli místě vykonává samostatně ekonomickou činnost, a to bez ohledu na účel nebo výsledky této činnosti“. Podle odstavce 2 téhož ustanovení, „[e]konomickou činností se rozumí veškerá činnost výrobců, obchodníků a osob poskytujících služby, včetně těžební činnosti, zemědělské výroby a výkonu svobodných a jiných obdobných povolání. Za ekonomickou činnost se považuje zejména využívání hmotného nebo nehmotného majetku za účelem získávání pravidelného příjmu z něj.“ Podle článku 10 citované směrnice, „[p]odmínka, aby byla ekonomická činnost vykonávána samostatně, jak stanoveno v čl. 9 odst. 1, vylučuje ze systému DPH zaměstnance a další osoby, váže li je k zaměstnavateli pracovní smlouva nebo jiný právní svazek, který zakládá vztah zaměstnavatele a zaměstnance v oblasti pracovních podmínek a odměňování zaměstnance a odpovědnosti zaměstnavatele“. [21] Článek 9 odst. 1 směrnice 2006/112/ES vymezuje osoby povinné k dani širokým způsobem založeným na samostatnosti při výkonu ekonomické činnosti v tom smyslu, že všechny fyzické a právnické osoby, veřejné i soukromé, jakož i entity bez právní osobnosti, které objektivně splňují kritéria uvedená v citovaném ustanovení, jsou považovány za osoby povinné k dani z přidané hodnoty (např. výše zmiňovaný rozsudek ve věci Gmina Wrocław). Z povinnosti odvádět daň jsou vyloučeni zaměstnanci a další osoby, které váže k zaměstnavateli pracovní smlouva nebo obdobný právní svazek (článek 10 této směrnice). Osobami nepovinnými k dani jsou veřejnoprávní subjekty vystupující jako orgány veřejné moci (článek 13 směrnice). [22] Za účelem určení, zda posuzovaná jednotka vykonává ekonomickou činnost samostatně, je třeba zjistit, zda se nachází ve vztahu podřízenosti vůči jednotce jiné. Pro posouzení existence takového vztahu podřízenosti je dle judikatury Soudního dvora třeba ověřit, zda dotyčná osoba provádí svou činnost vlastním jménem, na svůj účet a na vlastní odpovědnost, jakož i to, zda nese hospodářské riziko spojené s výkonem takové činnosti, svobodně si určuje podmínky výkonu práce a sama vybírá honoráře tvořící její příjem (srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 26. 3. 1987, Komise proti Nizozemsku, C-235/85, Recueil, s. 1471; ze dne 27. 1. 2000, Heerma, C-23/98, Recueil, s. I-419; a citovaný rozsudek ve věci van der Steen, které se sice vztahují k šesté směrnici Rady 77/388/EHS o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu – Společný systém daně z přidané hodnoty: jednotný základ daně (dále jen „šestá směrnice“), jejich závěry jsou však plně přenositelné i na výklad směrnice 2006/112/ES, neboť relevantní ustanovení obou směrnic jsou obsahově shodná; k užití těchto východisek i při aplikaci směrnice 2006/112/ES viz zejména výše citovaný rozsudek ve věci Gmina Wrocław). [23] Ve věci van der Steen se Soudní dvůr zabýval případem J. A. van der Steena – jediného společníka, zaměstnance a jednatele nizozemské společnosti s ručením omezeným, který se společností uzavřel pracovní smlouvu, podle níž dostával pravidelný měsíční plat a jednou ročně příspěvek na dovolenou. Společnost z jeho platu odváděla daň z příjmů a povinné příspěvky na sociální pojištění. Soudní dvůr shledal, že J. A. van der Steen byl při určování podmínek svého odměňování na společnosti závislý. Další zjištěnou skutečností bylo to, že J. A. van der Steen, pokud své služby poskytoval jako zaměstnanec, nejednal svým jménem, na svůj účet a na svou odpovědnost, nýbrž na účet a odpovědnost společnosti. Dále Soudní dvůr zdůraznil, že vztah podřízenosti nemůže být dán, pokud dotyčná osoba nese hospodářské riziko své činnosti. V daném případě však bylo předkládajícím soudem upřesněno, že J. A. van der Steen nenesl za své vystupování jako jednatel společnosti a za svou činnost v rámci jednání společnosti vůči třetím osobám žádné hospodářské riziko. Soudní dvůr proto uzavřel, že J. A. van der Steen jako zaměstnanec nemohl být považován za osobu povinnou k dani z přidané hodnoty. Na základě stanoviska generální advokátky Sharpston v téže věci pak lze dále doplnit, že nizozemské právo umožňovalo, aby mezi společností a jejím jednatelem byla uzavřena pracovní smlouva, přičemž nic ve spise v projednávané věci nenasvědčovalo tomu, že by kterékoliv ze služeb poskytovaných J. A. van der Steenem byly poskytovány jinak než v rámci skutečné pracovní smlouvy. [24] Soudní dvůr se specificky zabýval výkladem článku 10 směrnice 2006/112/ES, resp. čl. 4 odst. 4 šesté směrnice také dříve v rozsudku ze dne 25. 7. 1991, Ayuntamiento de Sevilla proti Recaudadores de Tributos de las Zonas primera y segunda, C-202/90, Recueil, s. I-4247, kdy řešil povahu činnosti španělských výběrčích daní. Ti byli dle španělského práva jmenováni do funkce místním správním orgánem, pro nějž vybírali daně. Při výkonu funkce byli řízeni místním správním orgánem a jejich odměna byla stanovována jako podíl z vybraných daní. Své úřady si zřizovali sami a stejně tak sami nabírali pomocný personál. Soudní dvůr ve svém rozhodnutí objasnil, že pokud šlo o pracovní podmínky těchto výběrčích daní, nebyl zde dán zaměstnanecký vztah, neboť nezávisle – v rámci zákonných limitů - zajišťovali a organizovali svůj personál, vybavení a materiál nezbytný k výkonu činnosti. Rozhodujícím faktorem dle Soudního dvora nemohlo být to, že při výkonu činnosti byli spjati s místním správním orgánem, který jim dával instrukce, ani to, že podléhali jeho disciplinární kontrole. V otázce odměňování neshledal Soudní dvůr podobnost se vztahem zaměstnaneckým, neboť výběrčí daní nesli ekonomické riziko své činnosti, když jejich výdělek závisel nejen na množství vybraných daní, ale také na výdajích vynaložených na personál a vybavení. Konečně v otázce odpovědnosti zaměstnavatele konstatoval Soudní dvůr, že k založení zaměstnaneckého vztahu nepostačovalo, že správní orgán mohl být odpovědným za jednání výběrčích daní, když vystupovali jako zástupci veřejné moci. Klíčovým kritériem totiž bylo to, že výběrčí daní nesli odpovědnost plynoucí ze vztahů, do nichž v rámci výkonu své činnosti pro místní správní orgán vstoupili, a sami odpovídali za škodu způsobenou třetí straně, když nejednali jako zástupci veřejné moci. Za těchto okolností Soudní dvůr uzavřel, že na činnost španělských výběrčích daní bylo třeba nahlížet jako na samostatnou ve smyslu šesté směrnice. [25] Na základě shora uvedeného lze uzavřít, že obsah pojmů osoba povinná k dani a samostatná ekonomická činnost je třeba naplňovat v souladu s unijním právem, neboť se jedná o autonomní pojmy, jež mají být vykládány ve všech členských státech jednotně. Ze systému daně z přidané hodnoty jsou dle unijního práva vyloučeni zaměstnanci, které váže k zaměstnavateli pracovní smlouva, a další osoby, které k osobě jim nadřízené váže jiný právní svazek, který se vztahu zaměstnaneckému podobá co do úpravy pracovních podmínek, odměňování a odpovědnosti zaměstnavatele. Z judikatury Soudního dvora plyne, že při posuzování, zda je určitá činnost vykonávána samostatně, a nikoli ve vztahu zaměstnaneckém nebo jemu obdobném, je třeba zohledňovat řadu kritérií. Podstatné je přitom to, zda dotyčná osoba nese při výkonu činnosti vlastní hospodářské riziko a zda je s výkonem její činnosti spojena vlastní odpovědnost za případnou škodu. III.3 K povaze činnosti jednatele společnosti s ručením omezeným podle českého práva [26] Podle účinné soukromoprávní úpravy obsažené zejména v občanském zákoníku a zákonu o obchodních korporacích je jednatel společnosti s ručením omezeným jejím statutárním orgánem. Jednatelem společnosti s ručením omezeným může být jak fyzická, tak právnická osoba; přísluší mu zastupovat společnost navenek i dovnitř; je jejím výkonným orgánem pověřeným obchodním vedením společnosti a kromě toho zajišťuje řádné vedení předepsané evidence a účetnictví; vede seznam společníků a informuje je na jejich žádost o věcech společnosti. Pokud je jednatelem společník, nelze směšovat jeho společnický poměr ke společnosti s postavením jednatele, neboť se jedná o dva nezávislé právní vztahy, které běží vedle sebe, jsou založeny odlišnými právními skutečnostmi a mohou být také odlišnými právními skutečnostmi ukončeny (srov. zejména § 161 a násl. občanského zákoníku, § 194 a násl. zákona o obchodních korporacích, a Lasák, J. a kol. Zákon o obchodních korporacích. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2014). [27] Jednatel společnosti s ručením omezeným je jejím zákonným zástupcem, rozhoduje za ni a nahrazuje její vůli (§ 151 odst. 1 občanského zákoníku ve spojení s § 194 odst. 1 zákona o obchodních korporacích). Jedná-li jménem společnosti, je jeho jednání přičitatelné přímo společnosti, společnosti vznikají práva a povinnosti plynoucí z takového jednání a sama společnost je za jednání svého zástupce také odpovědna (§ 436 odst. 1 občanského zákoníku). Společnost s ručením omezeným rovněž zavazuje protiprávní čin, kterého se jednatel při výkonu funkce dopustil (§ 167 občanského zákoníku), a na stranu druhou se jí přičítá dobrá víra jednatele (§ 151 odst. 2 občanského zákoníku). Jednatel společnosti s ručením omezeným tedy při zastupování jedná jménem společnosti, na její účet a sama společnost je z takového jednání odpovědna. To však samo o sobě nemůže stačit k tomu, aby mohlo být konstatováno, že vztah mezi jednatelem a společností je svazkem pracovněprávním či jemu obdobným ve smyslu článku 10 směrnice 2006/112/ES, neboť shora uvedené rysy jednatelství jsou podstatou zákonného zastoupení, jakým výkon činnosti jednatele podle současné právní úpravy je, a postačovalo-li by jejich naplnění, vedlo by to k tomu, že by za zaměstnance mohli být paušálně považováni například také advokáti či daňoví poradci, přestože jejich činnost zpravidla je výkonem svobodného povolání uskutečňovaného nezávisle, ve vlastních prostorách, na vlastní náklady a pod tíhou hospodářského rizika pramenícího z takové činnosti. Je proto třeba zkoumat další znaky výkonu činnosti jednatele (zejména existenci vztahu podřízenosti a nesení samostatného hospodářského rizika), stejně jako to činí Soudní dvůr ve své judikatuře (srov. zejména body 24–25 rozsudku ve věci van der Steen nebo body 12–14 rozsudku ve věci Ayuntamiento de Sevilla ). [28] Podle § 159 občanského zákoníku musí jednatel, jakožto člen voleného orgánu [§ 190 odst. 2 písm. c) zákona o obchodních korporacích], vykonávat svou funkci s péčí řádného hospodáře, tedy s nezbytnou loajalitou, znalostmi a pečlivostí. Podle § 52 odst. 2 zákona o obchodních korporacích je jednatel ve sporných případech nucen vždy sám prokázat, že s péčí řádného hospodáře postupoval, neboť důkazní břemeno je v této otázce obrácené. Ustanovení § 51 odst. 1 zákona o obchodních korporacích navazuje na povinnost péče řádného hospodáře a zavádí tzv. pravidlo podnikatelského úsudku (business judgement rule), podle něhož pečlivě a s potřebnými znalostmi jedná ten, kdo mohl při podnikatelském rozhodování v dobré víře rozumně předpokládat, že jedná informovaně a v obhajitelném zájmu obchodní korporace (to neplatí, pokud takové rozhodování nebylo učiněno s nezbytnou loajalitou). Jeho podstatou není modifikovat povinnost péče řádného hospodáře, ta podle § 159 občanského zákoníku stále platí, nýbrž dát jednateli možnost prokázat, že jednal lege artis; v takovém případě, nejednal-li neloajálně, nebude jednatel za způsobený následek odpovědný. Tím je zmírněno jinak relativně tvrdé pravidlo péče řádného hospodáře, neboť nelze po profesionálním managementu požadovat, aby nesl veškerá možná rizika svého jednání, tedy i ta, která nemohl ovlivnit. Je však třeba zdůraznit, že pravidlo podnikatelského úsudku nedopadá na všechna jednání při výkonu funkce, nýbrž jen na ta, která jsou činěna v rámci podnikatelského rozhodování (srov. Štenglová, I. a kol. Zákon o obchodních korporacích. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 135–136, a důvodovou zprávu k zákonu o obchodních korporacích). [29] Poruší-li jednatel svou povinnost jednat s péčí řádného hospodáře a způsobí-li tím společnosti škodu, je povinen takovou škodu nahradit. Na základě § 3 odst. 2 zákona o obchodních korporacích by přitom odpovídal i za nemajetkovou újmu. Nenahradí-li vzniklou majetkovou či nemajetkovou újmu a věřitelé společnosti nemohou dosáhnout uspokojení svých pohledávek za společností, pak jednatel ručí věřitelům za splnění závazků společnosti, a to v rozsahu, v jakém újmu nenahradil (§ 159 odst. 3 občanského zákoníku). Kromě povinnosti nahradit společnosti újmu, kterou v souvislosti s výkonem své funkce způsobil, je jednatel podle § 53 zákona o obchodních korporacích taktéž povinen vydat společnosti prospěch takovou činností získaný, a není-li to možné, nahradí újmu v penězích. Odpovědnost jednatele přitom nelze smluvně omezit (srov. § 53 odst. 2 zákona o obchodních korporacích). [30] Mimoto je jednatel odpovědný také za „finanční zdraví“ společnosti, kterou řídí. Jestliže ji neodborným výkonem funkce přivede k úpadku, bude dle zákona o obchodních korporacích za takový nežádoucí stav odpovídat. Podle § 62 zákona o obchodních korporacích, bylo-li v insolvenčním řízení zahájeném na návrh jiné osoby než dlužníka rozhodnuto, že společnost je v úpadku, a jednatel měl a mohl vědět, že se společnost nachází v hrozícím úpadku, avšak v rozporu s péčí řádného hospodáře neučinil za účelem odvrácení úpadku vše potřebné a rozumně předpokládatelné, pak může být insolvenčním správcem vyzván k tomu, aby vydal prospěch získaný ze smlouvy o výkonu funkce, jakož i případný jiný prospěch, který od společnosti obdržel, a to za období dvou let zpětně před právní mocí rozhodnutí o úpadku. Pokud nelze prospěch vydat, nahradí jej v penězích. Toto pravidlo se přitom obdobně uplatní i na bývalé jednatele (§ 62 odst. 3 zákona o obchodních korporacích). Vedle toho může insolvenční soud i bez návrhu rozhodnout, že jednatel, který přispěl k úpadku společnosti, nesmí po dobu tří let vykonávat funkci člena statutárního orgánu jakékoliv obchodní korporace nebo být osobou v obdobném postavení (§ 63 zákona o obchodních korporacích). Insolvenční soud taktéž může za splnění podmínek stanovených v § 68 zákona o obchodních korporacích rozhodnout, že jednatel (i bývalý) ručí za splnění povinností společnosti. Nadto nelze zapomínat, že jednatel společnosti s ručením omezeným může odpovídat věřitelům společnosti za způsobenou škodu či jinou újmu také proto, že za společnost nepodal insolvenční návrh, ač k tomu byl povinen [§ 98 a § 99 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon)]. V neposlední řadě lze upozornit na to, že dle § 65 zákona o obchodních korporacích může soud i bez návrhu rozhodnout o vyloučení jednatele z funkce v případě, že v posledních třech letech opakovaně a závažně porušoval péči řádného hospodáře, popř. jinou péči spojenou s výkonem jeho funkce. [31] Na základě shora uvedeného (ne zcela vyčerpávajícího) výčtu možných negativních následků, které s sebou výkon funkce jednatele přináší, je zjevné, že přestože jednatel společnosti s ručením omezeným jedná jménem, na účet i odpovědnost společnosti s ručením omezeným, nese při výkonu funkce zároveň vlastní - nikoliv nepatrné - hospodářské riziko. Existenci tohoto významného faktoru, který nemá v zaměstnaneckém vztahu obdobu, přitom krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku zcela pominul a ve svých úvahách nezohlednil. [32] Jednatel taktéž není vůči společnosti v podřízeném vztahu, jako je tomu v případě vztahu zaměstnaneckého (k definici závislé práce ve smyslu § 2 zákoníku práce z roku 2006 viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2014, čj. 6 Ads 46/2013-35, č. 3027/2014 Sb. NSS), zejména nevykonává svou činnost podle pokynů společnosti. Klíčové je v tomto ohledu ustanovení § 195 odst. 2 zákona o obchodních korporacích, které zakazuje komukoliv (tedy i valné hromadě či dozorčí radě) zasahovat do obchodního vedení společnosti, čímž zajišťuje jednatelům vysokou míru nezávislosti či autonomii rozhodování při výkonu obchodního vedení (srov. Štenglová, I. a kol., op. cit., s. 384, nebo výklad k tomuto ustanovení v Lasák, J. a kol., op cit.). Rozhodovací samostatnost jednatele může být prolomena v situaci předpokládané v § 51 odst. 2 zákona o obchodních korporacích, podle něhož může jednatel požádat valnou hromadu o udělení pokynu týkajícího se obchodního vedení. Ani předložením žádosti o udělení pokynu se však jednatel nemůže zprostit své odpovědnosti jednat s péčí řádného hospodáře, neboť musí uvážit, zda navrhované řešení konkrétní situace není pro společnost tak nevýhodné, že otázku vůbec neměl předkládat k posouzení; musí tedy být přesvědčen o tom, že navrhované řešení je v obhajitelném zájmu společnosti (srov. shora uvedenou komentářovou literaturu). Druhou možnost, kdy může dojít k prolomení samostatnosti rozhodování jednatele, předpokládá § 190 odst. 3 zákona o obchodních korporacích, podle něhož platí, že „[v]alná hromada si může vyhradit rozhodování případů, které podle tohoto zákona náleží do působnosti jiného orgánu společnosti“. Komentářová literatura je nicméně zajedno v tom, že si valná hromada nemůže atrahovat rozhodování spadající do obchodního vedení a stejně tak si nemůže vyhradit oprávnění jednat za společnost. [33] Lze tedy shrnout, že přestože jednatel vykonává svou funkci jako zástupce společnosti s ručením omezeným, a tedy jedná její jménem, na její účet a odpovědnost, nese zároveň vlastní významné hospodářské riziko. Nedostatečně odborný, pečlivý či informovaný výkon funkce jednatele je spojen s povinností nahradit společnosti škodu nebo jí vydat získaný prospěch, s možností zákonného ručení za závazky společnosti vlastním majetkem či rizikem zákazu výkonu funkce statutárního orgánu (nebo srovnatelné pozice). Povaha výkonu funkce jednatele společnosti s ručením omezeným nadto je ze zákona nezávislá, nevázaná na pokyny, a tudíž zde není založen vztah podřízenosti jednatele vůči společnosti, jako je tomu ve vztahu zaměstnaneckém. [34] Co se smluvní úpravy vztahu mezi jednatelem a společností s ručením omezeným týče, zákon o obchodních korporacích stanovuje, že se tento vztah přiměřeně řídí ustanoveními občanského zákoníku o příkazu, ledaže ze smlouvy o výkonu funkce, byla-li uzavřena, nebo ze zákona o obchodních korporacích plyne něco jiného (§ 59 odst. 1 zákona o obchodních korporacích). Smlouva mezi společností a členem jejího orgánu tedy vzniká ex lege jako smlouva příkazní, nedohodnou-li se strany jinak a nesjednají-li smlouvu o výkonu funkce. Ustálená civilistická judikatura přitom doposud zakazovala souběh funkce statutárního orgánu obchodní korporace a pracovního poměru nebo jiného pracovněprávního vztahu, jehož náplní je činnost, kterou v této společnosti vykonává statutární orgán nebo jeho člen. Dle dosavadní civilistické judikatury fyzická osoba nevykonává činnost statutárního orgánu v pracovněprávním vztahu, neboť funkce statutárního orgánu není druhem práce, a sjednají-li strany pracovní smlouvu pro výkon práce, jejímž obsahem je náplň funkce statutárního orgánu, je taková pracovní smlouva neplatná (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 4. 1993, sp. zn. 6 Cdo 108/92, a na něj navazující rozsudky Nejvyššího soudu, např. ze dne 17. 8. 2004, sp. zn. 21 Cdo 737/2004, 26. 10. 2011, sp. zn. 29 Cdo 2379/2010, nebo ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 21 Cdo 2831/2015). [35] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že neotřesitelnost shora uvedených judikatorních závěrů civilních soudů byla zpochybněna nedávným nálezem Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2016, sp. zn. I. ÚS 190/15. Ústavní soud v tomto nálezu nikterak nerozporoval závěr civilních soudů o tom, že funkce člena statutárního orgánu není výkonem závislé činnosti ve smyslu § 2 zákoníku práce z roku 2006, vyjádřil však své přesvědčení o tom, že tomuto zákonu mohou být na základě vůle stran podřízeny i jiné právní vztahy, v nichž o výkon závislé práce nejde. Ustanovení zákoníku práce z roku 2006, která definují závislou práci, jsou dle Ústavního soudu jen relativně (jednostranně) kogentní. Vymezují sice právní vztahy, které se řídí tímto zákonem vždy, ale nebrání tomu, aby si v jiných případech strany režim zákoníku práce z roku 2006 zvolily. Ústavní soud touto argumentací odmítl kategorický přístup civilních soudů, že smlouva nebo její část, kterou strany podřídí zákoníku práce z roku 2006, přestože v ní nejde o výkon závislé práce, je neplatná. V citovaném nálezu nadto Ústavní soud pokládal za nedostatečnou úvahu civilních soudů o tom, že povaha obchodních korporací brání tomu, aby člen statutárního orgánu vykonával svou činnost na základě smlouvy podřízené zákoníku práce z roku 2006, neboť takováto úvaha nebyla v civilistické judikatuře dostatečně zdůvodněna, a tudíž byla nepřezkoumatelná. [36] Judikatura civilních soudů k otázce tzv. souběhu nemá vliv na závěr, k němuž Nejvyšší správní soud dospěl v bodu [33] tohoto rozsudku, a to ani v případě, že v budoucnu „nabere nový směr“. Bez ohledu na to, zda jednatel a společnost s ručením omezeným mohou, či nemohou platně podřídit svůj vzájemný vztah zcela nebo zčásti režimu zákoníku práce z roku 2006, výkon funkce jednatele společnosti s ručením omezeným není závislou prací a není vykonáván ve vztahu podřízenosti vůči společnosti. I v případě, že strany smluvně upraví svůj vztah tak, že se bude podobat pracovněprávnímu, klíčovým zůstane to, že jde o činnost, pro niž je typická vysoká odpovědnost jednatele, jakož i nezávislost při výkonu funkce, díky nimž za současné soukromoprávní úpravy obsažené v občanském zákoníku a zákonu o obchodních korporacích nelze na vztah mezi jednatelem a společností s ručením omezeným hledět jako na vztah zaměstnanecký nebo jemu obdobný ve smyslu článku 10 směrnice 2006/112/ES. Povaha činnosti jednatele podle českého práva se v aspektu nesení hospodářského rizika liší od případu J. A. van der Steena v rozsudku Soudního dvora ve věci van der Steen. Naopak v aspektu autonomie výkonu funkce a s tím spojené odpovědnosti lze shledat podobnosti s případem španělských výběrčích daní ve věci Ayuntamiento de Sevilla. Z judikatury Soudního dvora plyne, že právě tyto dva rysy jsou rozhodující pro utvoření závěru, zda je určitá ekonomická činnost samostatnou, a tedy spadá pod článek 9 směrnice 2006/112/ES, nebo je z této množiny vyloučena (ať už na základě článku 10 nebo článku 13), třebaže mohou být současně přítomny i některé faktory svědčící ve prospěch vyloučení (srov. rozsudky ve věci Ayuntamiento de Sevilla a Gmina Wrocław). [37] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že vykonává-li jednatel společnosti s ručením omezeným svou funkci úplatně, je třeba nahlížet na ni jako na samostatnou ekonomickou činnost ve smyslu čl. 9 odst. 1 směrnice 2006/112/ES a nevylučovat ji ze systému daně z přidané hodnoty na základě článku 10 téže směrnice. III.4 K souladu § 5 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty s čl. 10 směrnice 2006/112/ES [38] Podle § 5 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty, který byl aplikován na stěžovatelčinu věc, se ekonomickou činností pro účely tohoto zákona rozumí „soustavná činnost výrobců, obchodníků a osob poskytujících služby, včetně důlní činnosti a zemědělské výroby a soustavné činnosti vykonávané podle zvláštních právních předpisů, zejména nezávislé činnosti vědecké, literární, umělecké, vychovatelské nebo učitelů, jakož i nezávislé činnosti lékařů, právníků, inženýrů, architektů, dentistů a účetních znalců. Za ekonomickou činnost se také považuje využití hmotného a nehmotného majetku za účelem získání příjmů, pokud je tento majetek využíván soustavně. Samostatně uskutečňovanou ekonomickou činností není činnost zaměstnanců nebo jiných osob, kteří mají uzavřenou smlouvu se zaměstnavatelem, na základě níž vznikne mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem pracovněprávní vztah, případně činnosti osob, které jsou zdaňovány jako příjmy ze závislé činnosti podle zvláštního právního předpisu“ (důraz přidán). [39] Zvláštním zákonem, na nějž odkazuje § 5 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty ve své poslední větě, je zákon o daních z příjmů, konkrétně jeho § 6. Podle § 6 odst. 1 písm. c) bodu 1. zákona o daních z příjmů, „[p]říjmy ze závislé činnosti jsou odměny člena orgánu právnické osoby“, jímž je i jediný jednatel společnosti s ručením omezeným, neboť občanský zákoník vychází z toho, že i jednoosobový orgán má člena (srov. také důvodovou zprávu k zákonu č. 267/2014 Sb., kterým byl změněn mimo jiné zákon o daních z příjmů). [40] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře vyložil, že zákon o daních z příjmů „sice používá pojem‚závislá činnost‘, tento pojem však není totožný s pracovněprávním pojmem‚ závislá práce‘ (nájem pracovní síly za odměnu). Podle § 6 odst. 2 zákona o daních z příjmů je poplatník s příjmy ze závislé činnosti a funkčních požitků dále označován jako‚ zaměstnanec‘ a plátce jako‚ zaměstnavatel‘, přičemž takové označení samo o sobě nikterak nevymezuje právní status zaměstnance. Užitím legislativní zkratky tak byl zákonem vymezen okruh subjektů, který je pro účely daně z příjmů podroben určitému způsobu zdanění, a to ať již příjem plyne z právního vztahu jakéhokoli charakteru - občanskoprávního, obchodněprávního, pracovněprávního, popř. jiného“ (srov. zejména rozsudek ze dne 31. 3. 2004, čj. 5 Afs 22/2003-55). Zákon o daních z příjmů tak pro daňové účely zavádí legální fikci, podle níž se na příjmy vymezené v § 6 hledí jako na příjmy ze závislé činnosti, byť by šlo o příjmy z činnosti, jež závislá není. Příjmy jednatele společnosti s ručením omezeným Nejvyšší správní soud ustáleně posuzuje jako příjmy ze závislé činnosti ve smyslu § 6 zákona o daních z příjmů tehdy, pokud jde o činnost jednatele mající povahu práce pro společnost, vykonávanou osobně a fakticky odpovídající předmětu činnosti společnosti, neboť takovou činností (prací) jednatel objektivně naplňuje podstatu společnosti, tj. její podnikání, a získává příjem, a to bez ohledu na to, zda je jednatel držitelem vlastního živnostenského oprávnění (viz např. rozsudky ze dne 31. 8. 2010, čj. 2 Afs 24/2010-96, č. 2262/2011 Sb. NSS, ze dne 2. 9. 2010, čj. 2 Afs 32/2010-102, nebo ze dne 14. 3. 2016, čj. 8 Afs 169/2015-29). Na příjem jednatele za výkon funkce statutárního orgánu společnosti s ručením omezeným tedy zákon o daních z příjmů pohlíží jako na příjem ze závislé činnosti, přestože fakticky o závislou činnost nejde. To však nemění nic na tom, že zdanění podle § 6 zákona o daních z příjmů naopak nemají být podrobeny takové příjmy jednatele od společnosti, které jsou mu vypláceny za něco jiného než za výkon funkce jednatele a které nevyvěrají z korporačně-právního vztahu, nýbrž běžného dodavatelsko-odběratelského vztahu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2015, čj. 6 Afs 116/2014-44, č. 3244/2015 Sb. NSS). [41] Zákonodárce tedy na základě § 6 zákona o daních z příjmů zařadil mezi osoby, na jejichž příjem se hledí jako na příjem ze závislé činnosti, zásadně i jednatele společnosti s ručením omezeným, ačkoliv jeho činnost není závislou prací ve smyslu § 2 zákoníku práce z roku 2006. Jakkoliv taková právní konstrukce může být pro účely daně z příjmů zcela legitimní, nelze ji rozšiřovat i do systému daně z přidané hodnoty, který na úrovni unijního práva s žádnou legální fikcí nepočítá, pojem osoby povinné k dani pojímá širokým způsobem a výjimku stanovenou pro osoby v zaměstnaneckém či obdobném poměru vykládá s ohledem na fakticitu jejich vztahu. Zatímco směrnice 2006/112/ES pokládá pro účely výjimky dle článku 10 za rozhodné to, zda zde skutečně existuje vztah mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem nebo právní svazek jemu obdobný, český zákonodárce přidává odkazem na § 6 zákona o daních z příjmů v poslední větě § 5 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty navíc i kritérium zdanění daní z příjmů. Směrnice 2006/112/ES přitom nedává členským státům možnost odklonit se při provádění článku 9 nebo článku 10 od jejich znění a naplnit v nich definovaný pojem osoby povinné (resp. nepovinné) k dani odlišným obsahem, jako to učinil český zákonodárce. Tím, že zákon o dani z přidané hodnoty nepovažuje za osobu povinnou k dani osobu, jejíž příjmy jsou zdaňovány jako příjmy ze závislé činnosti, tak v některých případech dochází k tomu, že ze systému daně z přidané hodnoty vylučuje osoby, které svou činnost nevykonávají v pracovněprávním (či obdobném) vztahu a které rizika plynoucí z takové činnosti plně nesou, což je v rozporu s unijním právem. Ke stejnému závěru přitom dochází i odborná literatura, na kterou stěžovatelka ve své kasační stížnosti poukazovala (viz Holubová, O. Je činnost jednatele předmětem daně z přidané hodnoty? In: e-Bulletin Komory daňových poradců ČR, 2015, č. 7-8, s. 11–13; Drábová, M. a kol. Zákon o dani z přidané hodnoty. Komentář. 6. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 62–63). [42] Stěžovatelce lze dát zapravdu i v tom, že § 5 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty tím, že vylučuje jednatele – fyzické osoby ze systému daně z přidané hodnoty z důvodu jejich zdanění daní z příjmů, zakládá nepřípustnou nerovnost plynoucí z právní formy podnikání. Dle soukromoprávních předpisů může být jednatelem společnosti s ručením omezeným nově i právnická osoba, avšak na ni se vyloučení z okruhu osob povinných k dani nevztahuje, přestože povaha funkce jednatele je stále stejná – bez ohledu na to, zda ji vykonává právnická či fyzická osoba. Směrnice 2006/112/ES přitom s rozlišováním zdanění podle právní formy podnikání nepočítá a ani u pojmu osoba povinná k dani nečiní rozdíl mezi fyzickými a právnickými osobami (např. rozsudek Soudního dvora ze dne 29. 3. 2012, BLM, C-436/10). III.5 K aplikaci provedeného výkladu práva na případ stěžovatelky [43] Nesprávné provedení směrnice 2006/112/ES do českého právního řádu má v posuzovaném případě stěžovatelky za následek to, že správní orgány a krajský soud tím, že činnost jednatele stěžovatelky považovaly pro účely daně z přidané hodnoty za činnost závislou, vykonávanou ve vztahu obdobném zaměstnaneckému, a tohoto jednatele tedy neměly za osobu povinnou k dani z přidané hodnoty, neuznaly nárok stěžovatelky na odpočet daně z přidané hodnoty na vstupu u zdanitelného plnění, které jí bylo poskytnuto jejím jednatelem na základě smlouvy o výkonu funkce. Tím byla stěžovatelka zkrácena na svých subjektivních právech, která jí ze směrnice 2006/112/ES plynou. [44] Ustanovením směrnice 2006/112/ES, konkrétně článkům 9 a 10, je třeba v tomto případě přiznat přímý účinek, tj. způsobilost bezprostřední aplikace na případ řešený vnitrostátním orgánem. Jak již bylo uvedeno výše, směrnice 2006/112/ES zavádí společný systém daně z přidané hodnoty a pojmy, jako jsou osoba povinná k dani nebo ekonomická činnost, jsou autonomními pojmy unijního práva, a tudíž musí být vykládány jednotně. Členské státy nemohou jejich definici měnit a vyjímat z okruhu osob povinných k dani někoho, kdo do něj podle směrnice spadá. Články 9 i 10 jsou z hlediska svého obsahu bezpodmínečné a dostatečně přesné, a tak jsou jednotlivci oprávněni dovolávat se jich v řízení před soudy vůči státu v případě jako je tento, kdy nebyla správně provedena do vnitrostátního práva (srov. ustálenou judikaturu Soudního dvora k této otázce, např. rozsudky ze dne 11. 7. 2002, Marks & Spencer, C-62/00, Recueil, s. I-6325, nebo ze dne 5. 10. 2004, Pfeiffer a další, C-397/01 až C-403/01,Sb. rozh., s. I-8835). [45] Články 9 a 10 směrnice 2006/112/ES je třeba na případ stěžovatelky přímo aplikovat na základě principu přednosti unijního práva, a to na úkor vnitrostátní právní úpravy. V souladu s principem přednosti unijního práva činí ustanovení zřizovacích smluv a přímo použitelné unijní akty ve svých vztazích s vnitrostátním právem členských států pouhým svým vstupem v platnost bez dalšího nepoužitelným jakékoli ustanovení vnitrostátního práva, které by s nimi bylo v rozporu a nadto brání platnému vytváření nových vnitrostátních zákonů v rozsahu, v němž by byly neslučitelné s unijním právem. Z principu přednosti také plyne povinnost vnitrostátního soudu, jenž má v rámci své pravomoci aplikovat unijní právo, zajistit plný účinek unijních norem tím, že podle potřeby upustí od aplikace jakéhokoli odporujícího ustanovení vnitrostátního předpisu, i když je pozdějšího data, aniž by musel nejprve žádat o jeho odstranění legislativní cestou nebo jiným ústavním postupem, či na toto odstranění čekat (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 9. 3. 1978, Amministrazione delle finanze dello Stato proti Simmenthal, C-106/77, Recueil, s. 629, a na něj navazující judikaturu – z poslední doby např. rozsudek ze dne 11. 9. 2014, A, C-112/13). Povinnost aplikovat přednostně unijní právo před českým právem tehdy, pokud je český zákon v rozporu s právem unijním, přitom nemají pouze soudy, ale každý orgán veřejné moci (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 1. 4. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 19/04). [46] Přímý účinek článků 9 a 10 směrnice 2006/112/ES v kombinaci s principem přednosti unijního práva musí v právě souzené věci vést k tomu, že při posuzování vzniku nároku na odpočet daně z přidané hodnoty bude otázka, zda bylo stěžovatelce poskytnuto plnění osobou povinnou k dani v rámci samostatné ekonomické činnosti, zodpovězena nikoli v intencích § 5 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty, ale ve smyslu článků 9 a 10 citované směrnice. Vzhledem k tomu, že plnění (službu) stěžovatelce poskytl jednatel společnosti s ručením omezeným, který výkon své funkce nevykonává v zaměstnaneckém nebo obdobném právním svazku ve smyslu článku 10 směrnice 2006/112/ES, nýbrž jako samostatnou ekonomickou činnost ve smyslu článku 9 této směrnice, nelze nárok stěžovatelky na odpočet daně z přidané hodnoty neuznat s odůvodněním, že plnění ze strany jednatele nebylo poskytnuto osobou povinnou k dani, a tudíž nebylo plněním zdanitelným. Taková argumentace správních orgánů nemůže s ohledem na výše uvedené obstát. Již v řízení před krajským soudem tak byl dán důvod pro zrušení napadených rozhodnutí. [47] Pokud jde o napadený rozsudek, Nejvyšší správní soud přisvědčuje stěžovatelce v tom, že je dán zrušovací důvod dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť krajský soud nesprávně posoudil otázku, zda je výkon funkce jednatele společnosti s ručením omezeným samostatnou ekonomickou činností ve smyslu čl. 9 odst. 1 směrnice 2006/112/ES. Krajský soud se sice obsáhle věnoval povaze výkonu funkce jednatele, dospěl však k názoru opačnému oproti tomu, jaký zaujal Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku. S úsudkem krajského soudu, že jednatel vykonává svou činnost v právním svazku, jenž je obdobou zaměstnaneckého vztahu, se zdejší soud ztotožnit nemůže, protože je toho názoru, že nezávislost při výkonu funkce a hospodářské riziko spojené s výkonem funkce jednatele kvalifikují činnost jednatele jako samostatnou ekonomickou činnost. [48] V souvislosti s odůvodněním napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud znovu opakuje již výše řečené, a sice že povahu výkonu funkce jednatele české společnosti s ručením omezeným je třeba posuzovat dle její fakticity a navíc specificky pro účely daně z přidané hodnoty. Proto v zásadě nelze vycházet z judikatury týkající se daně z příjmů, která je ovlivněna legální fikcí, podle níž jsou příjmy jednatele z titulu výkonu jednatelské funkce příjmy ze závislé činnosti. Stejně tak nelze aplikovat judikatorní závěry vyslovené k dnes již neúčinnému zákonu č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, který ve svém § 7 stanovil, že „[o]bčan, který není v pracovním nebo obdobném vztahu, ani nevykonává samostatnou výdělečnou činnost [...] se zařadí do evidence uchazečů o zaměstnání“. Dřívější judikatura, podle níž činnost jednatele byla obdobným vztahem k pracovnímu ve smyslu § 7 citovaného zákona, totiž jednak nereflektovala a ani nemusela reflektovat specifika výkonu funkce jednatele co do samostatnosti a nesení hospodářského rizika, jednak se taktéž opírala o způsob zdanění příjmu jednatele (a tedy o legální fikci závislosti) a také byla nepochybně determinována tím, že nebylo-li by řečeno, že činnost jednatele je činností obdobnou pracovnímu vztahu, mohli by být jednatelé zařazeni do evidence uchazečů o zaměstnání navzdory existenci právního svazku, z něhož jim plynuly pravidelné příjmy, což by bylo nežádoucí. Konečně je třeba vzít v úvahu i to, že současný zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, již rozlišuje mezi osobami v pracovněprávním vztahu [§ 25 odst. 1 písm. a)] a jednateli společností s ručením omezeným [§ 25 odst. 1 písm. c)]. Ani argumentace krajského soudu rozsudkem ve věci Danosa na řešený případ nepřiléhá, neboť Soudní dvůr se v dané věci věnoval výkladu jiné směrnice, než jaká je rozhodná v této věci. Konkrétně šlo o výklad směrnice Rady 92/85/EHS o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví při práci těhotných zaměstnankyň a zaměstnankyň krátce po porodu nebo kojících zaměstnankyň. Soudní dvůr tudíž v této věci vycházel z definice pojmu zaměstnanec ve smyslu směrnice 92/85/EHS, přičemž dle takové definice není existence hospodářského rizika vůbec posuzována. Závěry, které Soudní dvůr ve věci Danosa přijal, tedy nelze bez dalšího přenášet do věci týkající se směrnice 2006/112/ES. [49] Vytýkala-li stěžovatelka krajskému soudu to, že se povahou funkce jednatele zabýval pouze v obecné rovině a nebral v úvahu konkrétní skutkové okolnosti její věci, neshledal Nejvyšší správní soud v tomto aspektu pochybení krajského soudu. Také Nejvyšší správní soud uchopil rozhodnou otázku stejným způsobem jako krajský soud, a to tak, že činnost jednatele má určitou povahu danou soukromoprávními předpisy, kterou je potřeba posoudit. Konkrétně dospěl k tomu, že jsou pro ni typické znaky nezávislosti a vysoké odpovědnosti, které smluvně vyloučit nelze. Že si strany mohou sjednat některé aspekty tak, že se vztah bude pracovněprávnímu blížit, anebo naopak tak, že nezávislost a samostatnost jednatele bude ještě více posílena, nemá na závěr o tom, že se v každém případě bude jednat o samostatně vykonávanou ekonomickou činnost, žádný vliv. Změnu v tomto ohledu by mohl přinést pouze zásah zákonodárce. (...) IV. Obiter dictum [51] Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud připomíná, že směrnice zavazuje pouze členský stát, kterému je určena, a proto sama o sobě nemůže zakládat jednotlivci povinnosti, ale pouze práva. V důsledku toho se jednotlivec může vůči státu dovolávat práv, jež mu přísluší na základě směrnice, kterou stát nedostatečně nebo chybně implementoval. Stát naproti tomu nemůže použít nesplnění vlastních povinností v neprospěch jednotlivce, dovolávat se směrnic jako takových vůči jednotlivci a ukládat mu na jejich základě povinnosti, které podle vnitrostátního práva nemá (srov. např. rozsudky Soudního dvora ze dne 26. 2. 1986, M. H. Marshall proti Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority, C-152/84, Recueil, s. 723, nebo ze dne 14. 7. 1994, Faccini Dori proti Recreb, C-91/92, Recueil, s. I-3325) Proto až do doby, než dojde ke zrušení té části § 5 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty, jež je v rozporu s unijním právem, nemůže správce daně zpětně ani do budoucna doměřovat jednateli společnosti s ručením omezeným daň z přidané hodnoty, a to i přesto, že ve smyslu směrnice 2006/112/ES je jednatel osobou povinnou k dani.

decision_1050.txt

k § 140 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném ke dni 5. 5. 2014 k § 829 a násl. občanského zákoníku (č. 40/1964 Sb.), ve znění zákona č. 509/1991 Sb. k § 2716 a násl. občanského zákoníku (č. 89/2012 Sb.) Uzavření smlouvy o sdružení dle § 829 a násl. občanského zákoníku z roku 1964 (resp. smlouvy o společnosti dle § 2716 a násl. občanského zákoníku z roku 2012), samo o sobě nevylučuje, že se některá z takto sdružených osob dopustí správního deliktu umožnění nelegální práce (tzv. švarcsystém) dle § 140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Rozhodná není formální právní deklarace takového vztahu, ale to, zda byly materiálně naplněny znaky závislé práce. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. 9. 2016, čj. 36 Ad 39/2014-73)*)) Prejudikatura: č. 572/2005 Sb. NSS a č. 3027/2014 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 219/2014 Sb. Věc: Edvard P. proti Státnímu úřadu inspekce práce o uložení pokuty. Dne 17. 7. 2012 provedl Oblastní inspektorát pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (dále jen „Inspektorát“) v areálu společnosti Vodňanská drůbež, a.s., na adrese Chrlická 522, Modřice, kontrolu dle § 5 odst. 1 písm. a) v rozsahu § 3 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, a dle § 125 v rozsahu § 126 zákona o zaměstnanosti. Na uvedeném místě zjistil při výkonu práce mj. cizince vietnamské státní příslušnosti, kteří do „záznamů o skutečnostech zjištěných při kontrole totožnosti fyzických osob podle § 132 odst. 1, 2 zákona o zaměstnanosti“ (dále jen „záznamy ze dne 17. 7. 2012“) uvedli, že práci (zpracování uzenin, porcování kuřat apod.) vykonávají pro žalobce. O výsledku kontroly byl dne 1. 11. 2012 pořízen protokol, a to se závěrem, že uvedení cizinci, byť jako osoby disponující živnostenským oprávněním, tedy jako osoby samostatně výdělečně činné, vykonávali činnost, která vykazovala znaky závislé práce, a že tyto práce vykonávali pro žalobce, který jim tak umožnil výkon nelegální práce. Žalobce následně požádal o přezkoumání protokolu o výsledku kontroly, přičemž základ jeho argumentace se opíral o tvrzení, že se nemohl dopustit příslušných správních deliktů, neboť cizinci, stejně jako on, byli účastníky sdružení dle § 829 a násl. občanského zákoníku z roku 1964 a všichni se v souladu s cíli tohoto sdružení jakožto podnikatelé svou činností přičiňovali o naplnění a dosažení účelu sdružení. Inspektor však i nadále trval na znění protokolu v celém rozsahu. Žalobce proto využil možnosti podat námitky proti výsledku přezkoumání protokolu o výsledku kontroly, ty však byly vedoucím inspektorem Inspektorátu zamítnuty. Dne 12. 6. 2013 bylo následně zahájeno správní řízení pro možné spáchání správního deliktu dle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti. V něm Inspektorát vydal rozhodnutí ze dne 15. 1. 2014, jímž žalobce uznal vinným ze spáchání správního deliktu dle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, jelikož umožnil dne 17. 7. 2012 na pracovišti v areálu společnosti Vodňanská drůbež specifikovaným 23 fyzickým osobám, cizincům vietnamské státní příslušnosti (dále také jen „cizinci“), výkon závislé práce mimo pracovněprávní vztahy, čímž porušil § 3 zákoníku práce, a bez povolení k zaměstnání, čímž porušil § 89 zákona o zaměstnanosti. Za tento správní delikt byla žalobci uložena pokuta ve výši 7 300 000 Kč. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které opíral o obdobné argumenty a námitky, které uváděl již v kontrolním řízení (zejména existence sdružení podnikatelů bez právní subjektivity). Toto odvolání žalovaný dne 5. 5. 2014 zamítl a rozhodnutí Inspektorátu potvrdil. Žalobce následně podal žalobu, v níž předně namítl nesprávné posouzení otázky naplnění pojmu nelegální práce. Nadřízenost a podřízenost v případě žalobce a daných vietnamských občanů být nemohla, neboť svou činnost všichni vykonávali jakožto účastníci sdružení dle § 829 občanského zákoníku z roku 1964. Vystupování žalobce jakožto „správce sdružení“, který měl uzavírat závazky s třetími stranami jménem sdružení, bylo účelné i praktické s ohledem na osoby účastníků sdružení, kdy i žalobce vykonával pracovní činnost pro sdružení, stejně jako jeho další účastníci, a to jen s rozdílem, že se jednalo jiný druh pracovní činnosti. Každý člen sdružení z něj mohl svobodně vystoupit. Znak závislosti nebylo možné dovozovat ani z toho, že někteří účastníci sdružení, v porovnání se žalobcem, vykonávali práci „podřadnějšího“ druhu. Z titulu smluvní volnosti nemohl žalobce vůči ostatním účastníkům nijak autoritativně vystupovat. Ohledně významu smluvní volnosti stran žalobce poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2005, čj. 2 Afs 62/2004-70, kde se tento soud věnoval vymezení pojmu „závislá činnost“ používaným daňovými předpisy. V nynější věci ale třeba bylo vyjít z pojmu „závislá práce“ dle zákoníku práce, který je užší než pojem závislá činnost (žalovaný tyto pojmy směšuje a používá extenzivně). Nejvyšší správní soud ve zmiňovaném rozsudku dospěl k závěru, že ani v případě, kdy se skutkové okolnosti věci daleko více blížily pracovnímu poměru, se nejednalo o závislou činnost (a to právě s ohledem na jejich smluvní vůli), a nemohlo tomu tak být ani nyní v případě daleko užšího termínu závislé práce. Proti vůli účastníků právních vztahů není možné po nich vynucovat uzavírání pracovněprávních vztahů, i když o to tito nestojí. Nebylo tak prokázáno, že byly naplněny kumulativně znaky závislé práce (ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 13. 2. 2014, čj. 6 Ads 46/2013-35), přičemž se žalovaný opíral v podstatě jen o procesně neúčinné záznamy ze dne 17. 7. 2012 dle § 132 zákona o zaměstnanosti, do nichž jednotliví účastníci sdružení uvedli, že za vykonávanou činnost odpovídají sami. Žalobce dále poukazoval na to, že i výnosy vzniklé z činnosti sdružení jsou děleny rovným dílem a nebylo nic dohodnuto jinak. Nemohlo se tak jednat o zastřený právní úkon; nadto práva účastníků sdružení jsou stejná, všichni mají spoluvlastnický vztah k majetku sdružení ve smyslu § 834 občanského zákoníku z roku 1964. Stejně tak jsou dle navazujícího § 835 odst. 2 daného zákona všichni účastníci ze všech závazků zavázáni společně a nerozdílně. Nelze tedy mít za to, že by žalobce jen pronajal prostory, v nichž účastníci sdružení vykonávali činnost ve prospěch sdružení, a není možné dovodit odpovědnost žalobce za správní delikt. Dle vyjádření žalovaného je třeba hledat, v rozporu s tvrzením žalobce, definiční znaky závislé práce pouze v § 2 odst. 1 zákoníku práce. Byl přitom toho názoru, že činnost, kterou pro žalobce dotyční cizinci vykonávali, kumulativně naplňovala všechny definiční znaky závislé práce. Žalobce v rámci správního řízení nevznesl námitku, že by se v daném případě nejednalo o práci soustavnou. Své tvrzení ani nyní nijak nerozváděl. I kdyby žalovaný připustil, že je soustavnost definičním znakem závislé práce, je toho názoru, že tento znak byl ve věci dán. Je zjevné, že dotyční cizinci vykonávali činnost pro žalobce dlouhodobě, někteří dokonce v řádu let. Vztahem subordinace se pak podrobně zabýval ve svém rozhodnutí Inspektorát. Žalobce sice namítal, že se cizinci mohli nechat při výkonu práce zastoupit, žalovaný je však toho názoru, že je rozhodné, že se tak nestalo, což bylo při kontrole zjištěno. Také nebylo při kontrole zjištěno, že by se na místě nacházel zaměstnanec některého z vietnamských pracovníků. Krajský soud v Brně žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci soudem V. a) Problematika nelegálního zaměstnávání [29] Klíčovou spornou otázku mezi stranami představuje v předmětné věci to, zda se žalobce jako podnikající fyzická osoba v souvislosti s činností zmíněných 23 osob vietnamské státní příslušnosti dopustil správního deliktu dle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti tím, že umožnil výkon nelegální práce, jak je definována v § 5 písm. e) bodu 1 a 2 zákona o zaměstnanosti, když umožnil dne 17. 7. 2012 na pracovišti v areálu společnosti Vodňanská drůbež těmto osobám výkon závislé práce mimo pracovněprávní vztahy, čímž porušil § 3 zákoníku práce, a bez povolení k zaměstnání, čímž porušil § 89 zákona o zaměstnanosti. Na tuto základní otázku pak navazují další námitky, především procesního charakteru, týkající se zejména (zákonnosti) prokázání tohoto správního deliktu. [30] Při posouzení věci krajský soud vycházel jak z platné a účinné právní úpravy v době spáchání správního deliktu, tak i z výkladu této právní úpravy obsaženého v relevantní judikatuře zdejšího soudu a Nejvyššího správního soudu, popř. vyplývající z příslušné odborné literatury. [31] Správního deliktu podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti se právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba dopustí tím, že umožní výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 1 nebo 2 zákona o zaměstnanosti. Podle § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti ve znění s účinností do 19. 10. 2014 (vyhlášení nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 9. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 52/13, č. 219/2014 Sb.) platilo, že za správní delikt se uloží pokuta do 10 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. c) a e), nejméně však ve výši 250 000 Kč. [32] Podle § 5 písm. e) bodu 1 zákona o zaměstnanosti se nelegální prací rozumí výkon závislé práce fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah; podle § 5 písm. e) bodu 2 zákona o zaměstnanosti se nelegální prací rozumí, „pokud fyzická osoba-cizinec vykonává práci v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání nebo bez tohoto povolení, je-li podle tohoto zákona vyžadováno, nebo v rozporu s povolením k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání ve zvláštních případech (dále jen ‚zelená karta‘) vydaným podle zvláštního právního předpisu nebo v rozporu s modrou kartou; to neplatí v případě převedení na jinou práci podle § 41 odst. 1 písm. c) zákoníku práce“. Ohledně vymezení pojmu závislé práce a pojmu pracovněprávní vztah zákon o zaměstnanosti odkazuje na zákoník práce (§ 2). Závislou prací je podle § 2 odst. 1 zákoníku práce ve znění účinném od 1. 1. 2012 práce, která je vykonávána ve vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance, jménem zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele a zaměstnanec ji pro zaměstnavatele vykonává osobně. Podle § 2 odst. 2 téhož zákona musí být závislá práce vykonávána za mzdu, plat nebo odměnu za práci, na náklady a odpovědnost zaměstnavatele, v pracovní době na pracovišti zaměstnavatele, popřípadě na jiném dohodnutém místě. [33] Podle § 3 zákoníku práce „[z]ávislá práce může být vykonávána výlučně v základním pracovněprávním vztahu, není-li upravena zvláštními právními předpisy. Základními pracovněprávními vztahy jsou pracovní poměr a právní vztahy založené dohodami o pracích konaných mimo pracovní poměr.“ Podle § 89 zákona o zaměstnanosti „[c]izinec může být přijat do zaměstnání a zaměstnáván jen tehdy, má-li platné povolení k zaměstnání a platné povolení k pobytu na území České republiky nebo je-li držitelem zelené karty nebo modré karty, pokud tento zákon nestanoví jinak; za zaměstnání se pro tyto účely považuje i plnění úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby zajišťovaných společníkem, statutárním orgánem nebo členem statutárního nebo jiného orgánu obchodní společnosti pro obchodní společnost nebo členem družstva nebo členem statutárního nebo jiného orgánu družstva pro družstvo. Cizinec, kterému bylo vydáno potvrzení o splnění podmínek pro vydání zelené karty nebo modré karty, může být přijat do zaměstnání a zaměstnáván po dobu ode dne vydání tohoto potvrzení do ukončení řízení o jeho žádosti o vydání zelené karty nebo modré karty“. [34] Vymezením znaků závislé práce ve světle právní úpravy účinné od 1. 1. 2012 se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 2. 2014, čj. 6 Ads 46/2013-35, č. 3027/2014 Sb. NSS. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud vymezil znaky, jež musí být naplněny, aby se dalo hovořit o závislé práci ve smyslu § 2 odst. 1 zákoníku práce. Těmito znaky jsou: 1. soustavnost, 2. osobní výkon práce a 3. vztah nadřízenosti a podřízenosti mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem (kdy je práce vykonávána jménem zaměstnavatele a dle jeho pokynů). Nejvyšší správní soud konstatoval, že „společným rysem a jakýmsi leitmotivem všech znaků závislé práce vymezených (nově) v § 2 odst. 1 zákoníku práce, je osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Tyto znaky slouží k odlišení závislé práce od jiných ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru (zejména mezilidské výpomoci). Proto musí správní orgány při postihování nelegální práce v řízení obviněnému prokázat naplnění všech těchto znaků – zaměstnanec osobně a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu.“ [35] Co se týká znaku závislé práce spočívajícího ve vztahu nadřízenosti a podřízenosti, Nejvyšší správní soud ve shora citovaném rozsudku konstatoval, že „vztah podřízenosti zaměstnance vůči zaměstnavateli představuje nutně subjektivní kategorii. Rozhodující je tedy zejména to, zda zaměstnanec sám vnímá své postavení jako podřízené a to je důvodem, proč respektuje pokyny zaměstnavatele. Pokud má ovšem správní orgán naplnění tohoto subjektivního znaku objektivně prokázat, musí zkoumat, zda je dána osobní závislost zaměstnance na zaměstnavateli a zejména co je její příčinou.“ [36] Jak také uvedl Nejvyšší správní soud (na což obdobně upozorňuje žalobce) ve svém rozsudku ze dne 14. 11. 2007, čj. 3 Ads 32/2007-66, a to v návaznosti na svůj rozsudek ze dne 24. 2. 2005, čj. 2 Afs 62/2004-70, č. 572/2005 Sb. NSS, kde se Nejvyšší správní soud zabýval problematikou tzv. švarcsystému: „Vymezení pojmu ‚závislá činnost‘ podle § 6 odst. 1 písm. a) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, nemůže být redukováno toliko na činnost vykonávanou podle příslušných pokynů, nýbrž se musí jednat o činnost skutečně závislou na osobě plátce. Definiční prvek závislosti tak bude dán zejména povahou vykonávané činnosti (typicky práce vykonávaná na jednom místě výhradně pro jednoho zaměstnavatele) a také tehdy, pokud se bude jednat o činnost dlouhodobou a pokud k uzavření pracovněprávního vztahu mělo dojít především v zájmu osoby tuto činnost vykonávající, jejíž právní sféru neuzavření tohoto vztahu v konečném důsledku poškozuje. Naopak o závislou činnost zpravidla nejde, jedná-li se o specializovanou činnost vykonávanou pouze krátkodobě či nesoustavně, jejíž výkon je podmíněn faktory do značné míry nezávislými na vůli zadavatele (např. sezónní práce, práce závislé na počasí, práce podmíněné realizací jednorázově získané zakázky apod.).“ [37] Krajský soud si je vědom, že je třeba do jisté míry rozlišovat mezi pojmy „závislá práce“ dle zákoníku práce (kterýžto pojem je v nynější věci klíčový) a pojmem „závislá činnost“ dle zákona o daních příjmů, neboť druhý z uvedených termínů se dotýká spíše sféry daňové a může být širší než pojem „závislé práce“; na druhou stranu je třeba tento termín brát v potaz i při hodnocení deliktů dle zákona o zaměstnanosti, neboť s ním velmi úzce souvisí (viz citovaná pasáž rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2007, čj. 3 Ads 32/2007-66, která se týká vymezení dílčího pojmu „závislosti“, jakož v tomto kontextu výslovně zmiňuje termín „práce“), a i při vědomí, že novelizací zákoníku práce zákonem č. 365/2011 Sb. došlo od 1. 1. 2012 k redefinici pojmu závislé práce (jak totiž Nejvyšší správní soud dovodil, definičním znakem závislé práce může být i takový znak, který v zákoně není výslovně vyjádřen – viz bod [19] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2014, čj. 6 Ads 46/2013-35; zákonná definice dle zákoníku práce tak není zcela vyčerpávající a v tomto směru nemůže představovat „negaci“ veškerých dosavadních judikaturních závěrů). [38] Krajský soud je si ovšem zároveň vědom dalšího faktu, a to jisté ambivalence termínů závislé práce i závislé činnosti, kdy je ve smyslu citované judikatury jednak zvažován osobní subjektivní vztah a pocit osoby vykonávající činnost pro jiného (jako OSVČ či jako zaměstnanec) ve smyslu své podřízenosti vůči takovému jinému subjektu a je také zvažováno, jaký je vlastní zájem takové osoby na navázání příslušné formy „spolupráce“, jednak je činěn pokus o „objektivizaci“ těchto subjektivních kategorií prostřednictvím hodnocení vnějších znaků vykonávané činnosti. [39] Například v rozsudku ze dne 8. 9. 2011, čj. 1 Afs 53/2011-208, který krajský soud shledává i pro nynější věc za vysoce relevantní a jehož závěry uplatňuje i pro posuzovanou věc, Nejvyšší správní soud uvedl, že „významným kritériem pro posouzení, zda se jedná o práci závislou ve smyslu § 6 odst. 1 písm. a) zákona o daních z příjmů, je i vůle osob, které danou činnost pro plátce vykonávají. Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že finanční orgány se zkoumáním skutečné vůle kooperujících osob zabývaly nedostatečně, proto napadené rozhodnutí zrušil. Jeho názor však Nejvyšší správní soud nesdílí. Lze souhlasit s krajským soudem potud, že pouze ze svědeckých výpovědí dvou osob nebylo možné vyvodit obecné závěry týkající se vůle ostatních spolupracujících osob, jichž bylo celkem 120. Krajský soud však při posuzování skutečné vůle kooperujících osob pominul fakt, že jejich vůli bylo možné prokázat i jinak než svědeckou výpovědí a že daná vůle byla seznatelná z chování kooperujících osob a žalobkyně. Finanční orgány v posuzovaném případě zjistily vůli kooperujících osob z jiných důkazních prostředků než ze svědeckých výpovědí. Z ostatních důkazů provedených v průběhu daňového řízení [...] bylo zřejmé, že vůle kooperujících osob setrvat ve vztahu obdobném vztahu ze závislé činnosti byla provedena konkludentním jednáním: charakter vykonávané práce byl dlouhodobý, pracovaly výlučně jen pro jednoho zaměstnavatele, práce byla vykonávána v areálu žalobkyně, kde kooperující osoby používaly rovněž sociální zařízení a měly možnost využít stravování, byly jim žalobkyní poskytovány pracovní nástroje a činnost vykonávaly na základě pokynů žalobkyně a pod jejím dohledem; pracovníci byli před započetím prací proškoleni pro následnou odbornou činnost a současně i z oblasti bezpečnosti práce a požární ochrany, vedli evidenci odpracovaných hodin (příchod a odchod z pracoviště zaznamenávali na kontrolní lístky umístěné u vrátnice) aj. Pokud by tomu tak nebylo a kooperující osoby by si nepřály setrvat ve vztahu obdobném pracovnímu poměru, jistě by se nepodřídily popsanému pracovnímu režimu žalobkyně. [...] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že v daném případě nebylo nutné provádět výslechy reprezentativního vzorku kooperujících osob, neboť nepřímé důkazy předložené žalobkyní v průběhu daňové kontroly tvoří logický, ničím nenarušený a ucelený soubor vzájemně se doplňujících a na sebe navazujících nepřímých důkazů, které spolehlivě a jednoznačně prokazují skutečnost, že vůlí kooperujících osob bylo chovat se jako zaměstnanci v pracovním poměru, nikoliv jako osoby samostatně výdělečně činné. Poměr obdobný pracovnímu poměru (závislé činnosti) tak byl kooperujícími osobami de facto konzumován v obou směrech: využívaly práva z tohoto vztahu vyplývající (činnost v prostorách žalobkyně, poskytnuté pracovní prostředky, nářadí, školení, možnost stravování) a podřizovaly se povinnostem ukládaných žalobkyní (evidence docházky, přidělování práce, pokyny a následná kontrola práce od mistrů, hodinové odměňování podle počtu odpracovaných hodin, směnný provoz apod.). Na této skutečnosti by nemohly nic změnit ani další přímé důkazy (svědecké výpovědi reprezentativního vzorku kooperujících osob) spočívající v ústním vyjádření kooperujících osob ohledně jejich vůle existující při vzniku předmětného vztahu. Věrohodnost svědeckých výpovědí kooperujících osob by navíc mohla být silně ovlivněna jejich případným zájmem na další spolupráci se žalobkyní. Provádění výslechů tak v posuzovaném případě bylo zcela nadbytečné, neboť vůle kooperujících osob pracovat ve vztahu obdobném závislé činnosti byla jednoznačně prokázána z důkazů, jež měl správce daně k dispozici v průběhu daňové kontroly.“ Právě v tomto smyslu, tedy v rámci snahy o zmíněnou „objektivizaci“ vůle dotčených osob, a to na základě pozorovatelných vnějších znaků dotčené práce či činnosti, je třeba interpretovat dřívější judikaturu zmíněnou žalobcem, a to např. v podobě rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 24. 2. 2005, čj. 2 Afs 62/2004-70, č. 572/2005 Sb. NSS (přesto však krajský soud žalovanému silně zdůrazňuje vhodnost provádění svědeckých výpovědí alespoň reprezentativního vzorku kooperujících osob v rámci správního – a nikoli jen kontrolního - řízení; případné hledisko procesní ekonomie a „dobrodiní“ z něj získané totiž v mnoha případech nemůže vyvážit negativa v podobě pozdějších pochyb nebo sporů o dostatečném a zákonném zjištění skutkového stavu, přičemž se správní orgán takto dobrovolně vystavuje mj. do prekérního a relativně nejistého postavení, kdy jeho závěry jsou snáze zpochybnitelné a řetězec nepřímých důkazů a dalších podkladů pro rozhodnutí jednodušeji napadnutelný). [40] V tomto kontextu je třeba také pojímat odkaz žalobce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2009, čj. 7 Afs 72/2008-97, jehož závěry se zdánlivě mohou ocitat v jistém „napětí“ se závěry konstatovanými v judikatuře citované v předešlém odstavci. S ohledem na individuální okolnosti každého případu soud v dané souvislosti poukazuje na to, že rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2009, čj. 7 Afs 72/2008-97, se opíral o zjištění, že správce daně své rozhodnutí o simulaci právního úkonu odůvodnil pouze s přihlédnutím k evidenci docházky a fakturaci provedených prací. V nynějším případě však bylo důkazních prostředků k dispozici více a nadto bylo třeba brát v potaz i charakter vykonávané práce (k tomu podrobněji níže) – zámečnické a kovoobráběčské práce, kterými se zabýval sedmý senát Nejvyššího správního soudu, představují obecně práce odbornější, specializovanější a samostatnější než práce, které vykonávali v případě nynějším daní cizinci; přitom i rozsudek ze dne 15. 1. 2009, čj. 7 Afs 72/2008-97, otevírá prostor pro zjišťování „skutečné“ vůle kooperujících osob. V celkových souvislostech současného případu, jak jsou rozvedeny v tomto rozsudku, se proto soud přiklonil k podrobněji uvedeným hlediskům pozdějšího rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, čj. 1 Afs 53/2011-208, jehož závěry podkládá za přesvědčivější i část odborné literatury (viz Dzurilla, B. Ve stínu „švarcsystému“; zapomenutý pojem „závislá činnost“. Právní rozhledy, 2012, č. 21). [41] Nejvyšší správní soud dále v rozsudku ze dne 13. 2. 2014, čj. 6 Ads 46/2013-35, uvedl, že „zaměstnanec musí práci vykonávat osobně – pokud by používal k plnění úkolů další osoby (např. v době své nemoci), nutně by se vytratil prvek osobní závislosti na zaměstnavateli a šlo by spíše o obchodní vztah, kdy jedna strana poptává u druhé službu či dílo a nezáleží jí na tom, kdo službu provede nebo dílo vytvoří. Zaměstnanec také vykonává práci podle zaměstnavatelových pokynů – jestliže by plnil zadání samostatně a druhá strana by nebyla oprávněna mu průběžně zadávat jednotlivé úkoly a kontrolovat jejich plnění, jednalo by se spíše o vztah zadavatele zakázky a samostatného podnikatele, který ji pro něj plní. Skutečností osvědčující řídící pravomoc zaměstnavatele může být též určování a vykazování pracovní doby. Zaměstnanec musí taktéž jednat jménem zaměstnavatele – v tomto znaku se koncentruje hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli, neboť zaměstnavatel poskytuje pro práci svůj kapitál, hmotné i nehmotné prostředky, vytváří pro ni předpoklady a nese riziko neúspěchu, zaměstnanec však nemůže jednat na svůj účet a získávat ze své práce jiné ekonomické výhody než ty, jež mu poskytuje zaměstnavatel. Doplňkovým hlediskem může být i to, zda se osoba jeví jako zaměstnanec z pohledu třetích osob. Konečně posledním znakem závislé práce je vztah nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance – podřízenost zaměstnance typicky vyvěrá z osobní (ať již ekonomické či jiné) závislosti zaměstnance na zaměstnavateli a pomáhá odlišit závislou práci od mezilidské výpomoci. Proto je nutno v souvislosti s posuzovaným případem věnovat tomuto znaku a jeho prokazování zvláštní pozornost.“ [42] V souvislosti s argumentací žalobce tedy lze v kontextu citované právní úpravy a judikatury souhlasit s jeho vymezením definičních znaků závislé práce dle § 2 odst. 1 zákoníku práce, a to při zohlednění smluvní vůle stran. Na druhou stranu se soud, na základě výše uvedeného nedomnívá, že by žalovaný pojmy závislé práce a závislé činnosti „směšoval“ (správní orgány obou stupňů výslovně operovaly pouze s termínem závislá práce) či je „nadmíru extenzivně vykládal“. [43] Ve světle popsaného, a to na základě dosavadního dokazování provedeného žalovaným a obsahu správního spisu, se krajský soud domnívá, že činnost specifikovaných 23 osob vietnamské státní příslušnosti vykazovala (převážně) charakter závislé práce. Krajský soud přitom nijak nepouští ze zřetele argumentaci žalobce, že činnost daných cizinců byla vykonávána v rámci smlouvy o sdružení dle § 829 a násl. občanského zákoníku z roku 1964 a jako taková byla přinejmenším formálně deklarována. [44] Co se týká předmětné smlouvy o sdružení založeném dne 2. 1. 2007, kterou kromě žalobce uzavřelo dle jejího úplného znění založeného v kontrolním spise dalších zhruba 270 osob (a k níž přistoupily i další osoby), a to z drtivé většiny cizinců, z nichž opět naprostou většinu tvoří cizinci vietnamské a ukrajinské státní příslušnosti, nelze bez dalšího dovozovat její neplatnost nebo že snad obecně představuje obcházení zákona apod.; ve vztahu k posuzované problematice je však třeba ji posuzovat nikoli jako rozhodující, nýbrž pouze „podpůrný faktor“, a to v tom smyslu, že rozhodná je povaha činnosti (práce), kterou uvedení cizinci v daném případě vykonávali, a role žalobce v této záležitosti. Podobně jako správní orgány či soudy v obdobných případech posuzují nikoli to, zda ta která práce je formálně deklarována jako např. smlouva o dílo, je třeba i v tomto případě posuzovat primárně povahu vykonávané práce a v této souvislosti to, zda takto reálně vykonávaná činnost odpovídá jejímu formálnímu vymezení. Jinak řečeno je třeba zhodnotit, co strany takového závazkového vztahu skutečně učinit chtěly a také co činily, nikoli jak tuto svoji aktivitu formálně deklarovaly. [45] K argumentaci žalobce smluvní autonomií v této souvislosti zdejší soud předznamenává, že tuto zásadu jakožto důležitou hodnotu právního státu nijak nesnižuje, nicméně má za to, že tam, kde zákon legitimně předvídá pro určitý právní vztah kogentní právní regulaci (zde uzavření vymezeného smluvního typu), se smluvní autonomie účastníků takového vztahu omezuje v zásadě na to, zda uzavřou právě tento smluvní vztah, či nic (takovou úpravu je třeba navíc považovat za zvláštní a dle názoru krajského soudu tak lze žalobcem zmíněný údajný konflikt mezi dvěma právními předpisy – zákoníkem práce a občanským zákoníkem z roku 1964 – v jistém smyslu řešit dle tradičního pravidla lex specialis derogat legi generali). V dané věci to znamená, že pokud lze závislou práci vykonávat pouze v základním pracovněprávním vztahu, nemohou strany takovou činnost vykonávat v rámci jiného než vymezeného smluvního typu (přičemž samozřejmě není vyloučeno, že jiné vztahy než pracovněprávní mezi sebou upraví jiným smluvním typem). Soud tak zde shrnuje, že rozhodné je, zda dotčené osoby v dané věci vykonávaly závislou práci a zda tuto závislou práci vykonávaly v souladu s příslušnou právní úpravou; formální deklarace této činnosti je záležitostí pouze druhotnou (srov. také např. bod [18] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2015, čj. 2 Ads 151/2015-27, kde Nejvyšší správní soud rovněž deklaruje, že prosté akceptování formálně vykazovaného stavu by v podstatě znamenalo podporování tzv. švarcsystému); přitom pokud by tyto osoby disponovaly povoleními či kartami ve smyslu § 89 zákona o zaměstnanosti (čemuž tak nebylo), bylo by dle názoru soudu v jejich zájmu uzavření pracovněprávního poměru. [46] Krajský soud po zhodnocení věci souhlasí se závěry konstatovanými v protokolu o výsledku kontroly ze dne 1. 11. 2012, čj. 17925/9.71/12/15.2, které se opírají mj. o již zmíněné záznamy ze dne 17. 7. 2012, a to sice, že daní cizinci vykonávali pracovní činnost dělníků u výrobních linek (zpracování uzenin, řezání uzenin, porcování kuřat – tomu odpovídá i vymezení předmětu plnění dle rámcové smlouvy o dílo uzavřené dne 30. 12. 2011 mezi společností Vodňanská drůbež a žalobcem, jakožto „vedoucím sdružení podnikatelů vzniklého za účelem společného podnikání dne 2. 1. 2007“), a to v pronajatých prostorách společnosti Vodňanská drůbež. Dle zmíněných záznamů tyto osoby uvedly, že pracují na základě živnostenského listu, a to pro žalobce (popř. že jim pokyny uděluje pan D. H. S. nebo pan N. V. T.), pracují osm hodin denně, a to od pondělí do pátku, podkladem pro vyplacení odměny je počet odpracovaných hodin a odměnu dostávají jedenkrát měsíčně na účet od žalobce; každý tento záznam je daným cizincem „jako správný podepsán v den fyzické kontroly“. [47] Během kontroly dne 17. 7. 2012 na uvedeném pracovišti byl zjištěn osobní výkon práce cizinci; žádný z cizinců na místě nebyl zastoupen svým zaměstnancem (což by nasvědčovalo tomu, že se skutečně jedná o podnikatele) a ani z dalšího průběhu kontroly a správního řízení nevyplynulo, že by takové zastoupení připadalo v úvahu. [48] Požadavek soustavnosti práce považuje soud rovněž za splněný. Přestože se tímto znakem závislé práce správní orgány ve svých rozhodnutích výslovně nezabývaly (tento znak nevyplývá explicitně z § 2 odst. 1 zákoníku práce, ale je posléze dovozen judikatorně) a nezmiňoval jej v průběhu správního řízení ani sám žalobce (to bez dalšího až v žalobě), lze jeho naplnění dovodit právě z obsahu rozhodnutí správních orgánů, jakožto i ze záznamů ze dne 17. 7. 2012: z výpovědí cizinců lze dovodit, že pracovali na předmětném pracovišti po dobu celých týdnů, a to osm hodin denně, zmíněná rámcová smlouva o dílo, na jejímž základě cizinci práci formálně vykonávali, byla uzavřena na dobu neurčitou s účinností od 1. 1. 2012 a cizinci rovněž práci vykonávali, alespoň teoreticky, na základě smlouvy o sdružení založeného již dne 2. 1. 2007. Činnost cizinců nebylo možné považovat za jednorázovou nebo nahodilou. [49] Co se týká znaku nadřízenosti a podřízenosti mezi žalobcem a danými cizinci, souhlasí soud ze závěry správních orgánů a považuje jej za existující a prokázaný. Je sice třeba přiznat, že formálně cizinci vystupovali jako členové sdružení podnikatelů, že činnost v rámci tohoto sdružení vykazoval i žalobce, a to, že sama skutečnost, že jeden člen sdružení vykonává práci „kvalifikovanější“ a jiný „podřadnější“, ještě sama o sobě neznamená, že se nejedná o sdružení; na druhou stranu, po zhodnocení věci, považuje soud postavení žalobce v rámci daného sdružení, a to při zohlednění toho, jaký byl charakter vykonávané práce cizinců a jejich celkové poměry, za natolik dominantní, že bylo možné považovat jej za subjekt v postavení obdobném, jako mají agentury práce, které jsou v souladu se zákoníkem práce zaměstnavateli. Pokud přitom žalobce namítá, že právně neměl možnost nad účastníky sdružení vykonávat nějakou moc a nebylo tomu tak ani fakticky, domnívá se soud naopak, že faktické „rozložení sil“ mezi žalobcem a ostatními členy sdružení, jak vyplývá z dalšího, bylo takové, že věcně nad cizinci spolčenými ve sdružení faktické postavení nadřízenosti měl. [50] V dané věci je rozklíčování skutečného charakteru činnosti vykonávané cizinci, jakožto i povahy činnosti a postavení žalobce (nejen jeho formálního postavení dle smlouvy o sdružení) důležité z toho hlediska, že kdyby byl přijat paušální závěr o tom, že uzavřením smlouvy o sdružení je bez dalšího vyloučena nadřízenost a podřízenost zúčastněných subjektů, jakož i naplnění dalších znaků závislé práce, stala by nevynutitelnou kogentně stanovená povinnost dle § 3 zákoníku práce a navazujících právních předpisů. Při přijetí argumentace žalobce by tedy uzavření smlouvy o sdružení představovalo legalizaci tzv. švarcsystému. [51] Ve věci je tedy zřejmé, že všechny předložené smlouvy (např. již zmíněná rámcová smlouva o dílo ze dne 30. 12. 2011, smlouva o dílo týkající se úklidových prací ze dne 30. 12. 2011, nájemní smlouvy ze dne 30. 12. 2011 týkající se nájmu vymezených technologií a prostor v areálu společnosti Vodňanská drůbež, či jednotlivé objednávky prací založené v kontrolním spise) uzavíral žalobce, byť v postavení „vedoucího sdružení podnikatelů“. Ve vzpomenuté rámcové smlouvě o dílo ze dne 30. 12. 2011 je přitom uvedeno, že „pokyny vůči účastníkům sdružení, kterými budou plněny závazky vyplývající z této smlouvy, budou činěny vedoucím sdružení nebo určeným účastníkem sdružení“. Jednak je zde zdůrazněna především nadřízená pozice žalobce ve smyslu udílení pokynů, jednak je implicitně předpokládáno, že práce bude vykonávána na základě pokynů (i kdyby původcem pokynů nebyl žalobce) – ne tedy (relativně) samostatně, jak je tomu typicky v případě činností samostatných, podnikatelských. To dokresluje i skutečnost, že dle čl. X. odst. 3 rámcové smlouvy o dílo ze dne 30. 12. 2011 to byl žalobce, kdo měl jako „vedoucí sdružení“ poučovat členy sdružení o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci a požární ochraně, jakož i vést „evidenci úrazů účastníků sdružení“. Na okraj pak lze dodat, že to byl opět žalobce, kdo uzavíral např. smlouvu o dílo ze dne 2. 1. 2012 o zajištění komplexního servisu pracovních oděvů se společností Berendsen Textil Servis, s. r. o.; byť si je soud vědom, že zde žalobce znovu vystupoval jako vedoucí sdružení podnikatelů, svědčí to materiálně o tom, že žalobce, obdobně jako běžný zaměstnavatel, zajišťoval pro cizince i ochranné pracovní pomůcky, přičemž činnost těchto „podnikatelů“ se tak i v tomto aspektu omezovala na to, že vykonávali práci na místě a způsobem, jakým jim bylo řečeno někým jiným, a to za použití pomůcek, které jim opět „dodal“ někdo jiný (soud doplňuje, že tato smlouva o dílo byla uzavřena na dobu neurčitou s místem plnění Chrlická 522, Modřice, což znovu přinejmenším nepřímo svědčí o tom, že činnost cizinců na daném místě byla dlouhodobá a soustavná). [52] Krajský soud si uvědomuje, že v rámci sdružení dle § 829 a násl. občanského zákoníku z roku 1964 mají účastníci možnost či povinnost ve prospěch sdružení vyvíjet i pracovní činnost a svou činnost si v rámci dělby práce rozdělit. Přesto se domnívá, že není možné činnost sdružení zorganizovat tak, aby účast na něm nabírala prakticky forem závislé činnosti a tím se dostávala do rozporu s již zmíněnými kogentními povinnostmi dle pracovněprávních (zvláštních) předpisů a předpisů veřejného práva. I přes navenek deklarovanou solidární zavázanost všech členů sdružení ze závazků sdružení je zřejmé, že žalobce domlouval, „co, kde a jak se bude dělat“, tedy vykonával činnost typickou pro zaměstnavatele. V tomto smyslu také cizinci v podstatě vystupovali jménem žalobce. [53] Z popsaného lze navíc dovodit, že daní cizinci nevykonávali žádnou specializovanou činnost, v níž by mohli uplatnit rozhodovací volnost, přičemž při práci postupovali v podstatě mechanicky dle zadaného obecného pokynu žalobce nebo podrobnějšího pokynu jiného člena sdružení nebo zaměstnance společnosti Vodňanská drůbež [dle hodnocení soudu se jednalo o rutinní činnost, která bude zpravidla vykonávána jako činnost závislá – srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 4. 5. 2016, čj. 36 Ad 36/2014-57, bod [32], či také Dzurilla, B. Ve stínu „švarcsystému“; zapomenutý pojem „závislá činnost“. Právní rozhledy, 2012, č. 21: „Výkon ‚závislé činnosti‘ lze ve smluvním vztahu předpokládat, pokud jednoduché manuální práce anebo pomocné práce ve vztahu k druhu vykonávané práce a ve vztahu k jejímu přínosu neponechávají pracovníkovi dostatečně velký prostor pro určení vlastní pracovní činnosti, případně pro modifikaci své pracovní činnosti, při současné integraci do obchodního života podniku zadavatele-plátce příjmu“; v tomto ohledu tedy není zcela případný příměr předestřený žalobcem, s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2005, čj. 2 Afs 62/2004-70, neboť práce zedníka je specializovanější; zároveň lze s jistou licencí hovořit o tom, že cizinci byli integrováni do pomyslného „obchodního podniku žalobce“; nadto z výpovědí všech tří v řízení vyslechnutých svědků vyplývá, že činnost daných cizinců představovala pouze jeden z článků ve výrobním procesu společnosti Vodňanská drůbež, u kterého bylo myslitelné, aby ji namísto členů sdružení vykonávali řádní agenturní nebo kmenoví zaměstnanci]. K argumentaci žalobce pak lze zmínit, že charakter vykonávané činnosti není definičním znakem závislé práce, ale je jedním z důležitých vodítek pro učení, zda se o závislou práci jedná, či nikoli. [54] Jak již bylo řečeno, žalobce předestřel, že odpovědnost za závazky sdružení je společná a nerozdílná a v tomto smyslu cizinci, i na základě přímého zastoupení žalobcem, sami zodpovídali za příslušné závazky. Krajský soud se však domnívá, že činnost daných cizinců byla natolik rutinní, druhově určenou a zapojenou do spolupráce s ostatními osobami, že nebylo reálně možné vysledovat konkrétní odpovědnost jednotlivce za vykonávanou práci. Naopak by bylo možné uvažovat tak, že založení solidární odpovědnosti v takovém případě znamenalo přenesení podnikatelského rizika na osoby, které byly v podstatě v postavení zaměstnaneckém. [55] O skutečnosti, že činnost cizinců odpovídala závislé práci, svědčilo také to, že tyto osoby se podřizovaly v jistém smyslu evidenci pracovní doby (byť zde žalobce argumentuje, že vstup na pracoviště pomocí čipu nesloužil k evidenci pracovní doby), a to v souvislosti s tím, že cizinci pracovali v osmihodinovém denním pracovním režimu, a to od pondělí do pátku, přičemž na základě takto vymezeného půdorysu jim byla vyplácena odměna dle množství vykonané práce (tedy v podstatě dle odpracovaných hodin, jak vyplývá ze záznamů ze dne 17. 7. 2012) – viz e-mailová zpráva žalobce ze dne 26. 9. 2012; odměna za práci jim byla posílána v měsíčních intervalech (žalobce v průběhu správního řízení nikdy nezpochybnil, že cizinci pracovali každý všední den po dobu osmi hodin a nebylo zjištěno, že by byli odměňováni jinak než v hodinovém režimu; k odměňování v měsíčních intervalech na základě hodinových sazeb srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, čj. 1 Afs 53/2011-208, bod [33], popř. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2015, čj. 2 Ads 151/2015-27, bod [19]). V tomto kontextu soud uvádí, že si je vědom argumentace žalobce, že se nejednalo o měsíční odměnu, ale zálohy na příjmy (výnosy), kdy cizí státní příslušníci musí dle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky prokazovat tzv. úhrnný pravidelný měsíční příjem. Vzhledem ke všem zjištěným skutečnostem však krajský soud považuje i tuto argumentaci a praxi za doklad dalšího sofistikovaného zastírání skutečné povahy práce vykonávané cizinci, kdy tyto „zálohy“ opravdu mohly sloužit i pro účely a potřeby zákona o pobytu cizinců, na druhou stranu však má za to, že se ve skutečnosti jednalo o odměnu za práci vyplácenou v měsíčních intervalech. Ostatně i skutečnost, že všechny prostředky za „smlouvy o dílo“ přebíral žalobce, který jimi poté, byť pro účely rozdělení odměn daným cizincům, fakticky jako jediný disponoval, jen dále zdůrazňuje jeho určující postavení v rámci celého sdružení. [56] Krajský soud tedy souhlasí s názorem správních orgánů, a v tomto směru odkazuje zejména příslušné pasáže rozhodnutí Inspektorátu a žalovaného, že činnost žalobce odpovídala činnosti agentury práce (zprostředkovatele práce). V tomto smyslu soud poukazuje na § 307a zákoníku práce, dle něhož „[z]a závislou práci podle § 2 [zákoníku práce] se považují také případy, kdy zaměstnavatel na základě povolení podle zvláštního právního předpisu (dále jen ‚agentura práce‘) dočasně přiděluje svého zaměstnance k výkonu práce k jinému zaměstnavateli na základě ujednání v pracovní smlouvě nebo dohodě o pracovní činnosti, kterým se agentura práce zaváže zajistit svému zaměstnanci dočasný výkon práce podle pracovní smlouvy nebo dohody o pracovní činnosti u uživatele a zaměstnanec se zaváže tuto práci konat podle pokynů uživatele a na základě dohody o dočasném přidělení zaměstnance agentury práce, uzavřené mezi agenturou práce a uživatelem“. Soud tedy přitakává závěru žalovaného, dle něhož byla práce v daném případě fakticky vykonávána pro žalobce v postavení pomyslné agentury práce (žalobce formálně postavení takového zaměstnavatele skutečně neměl; částečně lze přisvědčit žalobci, že o zaměstnavateli nebylo možno uvažovat v tom smyslu, že sdružení dle občanského zákoníku z roku 1964 opravdu nemělo právní subjektivitu, což ovšem nevylučuje popsanou fakticitu vztahu založeného mezi žalobcem a cizinci), kdy práce byla vyúčtovávána u společnosti Vodňanská drůbež jakožto u „uživatele“ a kdy uživatel vydával cizincům faktické a konkrétní pokyny, zatímco žalobce vydával cizincům obecné pokyny týkající se toho, kdy a na jaké pracoviště dojít, co bude obsahem práce, přičemž je vyplácel (srov. výše uvedený obsah záznamů ze dne 17. 7. 2012, dle kterých byly cizincům na místě vydávány pokyny i ze strany zaměstnance společnosti Vodňanská drůbež). *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce proti tomuto rozhodnutí rozsudkem ze dne 15. 2. 2017, 1 Ads 272/2016-53.

decision_1051.txt

k čl. 63 odst. 3 Ústavy k § 73 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách) Rozhodnutí prezidenta republiky nejmenovat profesorem osobu navrženou na jmenování příslušnou vysokou školou nepodléhá kontrasignaci předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády (článek 63 odst. 3 Ústavy; § 73 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2017, čj. 7 As 242/2016-43) Věc: a) doc. RNDr. Ivan O. a b) Univerzita Karlova v Praze proti prezidentu republiky o jmenování profesorem, o kasační stížnosti žalobců. Vědecká rada Matematicko-fyzikální fakulty Univerzity Karlovy v Praze se na svém 9. zasedání dne 4. 6. 2014 usnesla na návrhu, aby byl žalobce a), který byl v té době docentem Katedry fyziky povrchů a plazmatu na této fakultě, jmenován profesorem pro obor fyzika – fyzika povrchů a rozhraní. Následně se dne 27. 11. 2014 Vědecká rada Univerzity Karlovy v Praze usnesla v reakci na návrh děkana Matematicko-fyzikální fakulty, že doporučuje, aby byl návrh na jmenování žalobce a) profesorem předložen prostřednictvím ministra školství, mládeže a tělovýchovy prezidentu republiky. Tento návrh předložil rektor Univerzity Karlovy v Praze dne 28. 11. 2014 ministrovi školství, mládeže a tělovýchovy. Návrhy vědeckých rad vysokých škol na jmenování 45 profesorů, které obdržel od rektorů do 31. 1. 2015, postoupil ministr školství, mládeže a tělovýchovy prezidentu republiky dopisem ze dne 27. 3. 2015. Dne 8. 4. 2015 vláda usnesením č. 251 doporučila předsedovi vlády, aby spolupodepsal rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování profesorů uvedených v seznamu v části IV materiálu čj. 360/15, včetně žalobce a). Dne 20. 4. 2015 odeslal prezident republiky ministru školství, mládeže a tělovýchovy rozhodnutí o jmenování 42 profesorů. Dne 6. 5. 2015 pak zveřejnil na svých webových stránkách tiskovou zprávu nazvanou „Rozhodnutí prezidenta republiky nejmenovat tři profesory“. Obdobnou zprávu poté prezident republiky zveřejnil na svých webových stránkách také dne 28. 5. 2015 poté, co přijal ministra školství, mládeže a tělovýchovy, rektora Univerzity Karlovy v Praze a rektorku Vysoké školy ekonomické, které seznámil s důvody, které ho vedly k odmítnutí jmenování vysokoškolským profesorem u tří navržených kandidátů, včetně žalobce a). Dne 20. 11. 2015 podali žalobci k Městskému soudu v Praze žalobu na nečinnost podle § 79 s. ř. s., jíž se domáhali, aby bylo prezidentovi republiky (žalovaný) uloženo vydat rozhodnutí, kterým jmenuje žalobce a) profesorem. Po poučení ze strany městského soudu upravili petit žaloby tak, že se domáhali, aby městský soud vydal rozsudek, jímž podle § 81 odst. 2 s. ř. s. uloží žalovanému, aby rozhodl ve věci jmenování žalobce a) profesorem, a to ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci rozsudku. Během řízení doložil žalovaný městskému soudu svůj dopis ze dne 19. 1. 2016 adresovaný ministryni školství, mládeže a tělovýchovy. V něm vyjádřil své rozhodnutí nejmenovat profesory trojici kandidátů, včetně žalobce a), přičemž ohledně důvodů, které ho vedly k tomu, že se neztotožnil s návrhem vědeckých a uměleckých rad vysokých škol na jejich jmenování, odkázal na tiskovou zprávu ze dne 28. 5. 2015 uveřejněnou na webových stránkách. Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 21. 9. 2016, čj. 10 A 186/2016-83. Vyšel z judikatury Nejvyššího správního soudu, podle níž některé činnosti prezidenta mají povahu správních úkonů, takže prezident vystupuje v pozici správního úřadu sui generis, a jiné formu ústavních aktů, v nichž prezident republiky realizuje pravomoc ústavního činitele. Městský soud shledal, že při jmenování profesorů, podobně jako při jmenování soudců, spadá činnost prezidenta republiky pod zákonnou definici rozsahu přezkumné pravomoci správních soudů ve smyslu § 4 s. ř s. Zaprvé prezident republiky v obou případech vystupuje z pozice orgánu moci výkonné, zadruhé jeho rozhodnutí jmenovat či nejmenovat soudce či profesora významným způsobem zasahuje do veřejných práv a povinností kandidáta na danou funkci, zejména do svobody vědeckého bádání ve smyslu čl. 15 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, a zatřetí se jedná o činnost v rámci veřejné správy. Pokud Nejvyšší správní soud v dosavadní judikatuře dospěl k závěru, že jmenování soudce podléhá jako správní akt soudnímu přezkumu, musí podléhat stejnému přezkumu i jmenování profesora. Dospěv k závěru, že je žalovaný v této věci pasivně legitimován, zabýval se městský soud jeho tvrzenou nečinností ve věci jmenování žalobce a) profesorem. Tiskové zprávy žalovaného ze dne 6. 5. 2015 a ze dne 28. 5. 2015 nebyly dle městského soudu rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s. Ovšem vzhledem k tomu, že podle § 81 odst. 1 s. ř. s. rozhodoval soud na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí, zohlednil zaslání dopisu žalovaného ze dne 19. 1. 2016 ministryni školství, mládeže a tělovýchovy. Tento dopis označil za rozhodnutí v materiálním smyslu, neboť z něj byl zřejmý jasný projev vůle žalovaného (vůle nejmenovat) vztažený v konkrétní věci (návrh na jmenování profesorů) ke konkrétním osobám [žalobce a) a další dva kandidáti], přičemž byl adresován tomu, kdo mu návrh v souladu se zákonem o vysokých školách, podal (ministru školství, mládeže a tělovýchovy). Formální označení aktu, chybějící kontrasignace ze strany předsedy vlády, ani absence náležitostí dle § 68 správního řádu, nemohly dle městského soudu nic změnit na tom, že o rozhodnutí v materiálním smyslu šlo, přičemž relevantní nebyla ani otázka, zda byl tento akt po obsahové stránce dostatečný, náležitý, zákonný či přezkoumatelný. Podstatná nebyla ani otázka, komu a jakým způsobem bylo jeho rozhodnutí oznámeno, respektive, komu oznámeno též být mělo. Z judikatury městský soud dovodil, že pokud je rozhodnutí vydáno, eventuální nedostatek oznámení rozhodnutí některému z účastníků není nedostatkem vydání rozhodnutí, nýbrž nedostatkem v oznámení již vydaného rozhodnutí tomuto účastníkovi řízení. Proti případnému nedoručení rozhodnutí některému z účastníků řízení lze ovšem brojit toliko zásahovou žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s., nikoli žalobou na nečinnost. Žalobci (stěžovatelé) podali proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Stěžovatelé zejména vytýkali městskému soudu, že neshledal nečinnost žalovaného. Dopis ze dne 19. 1. 2016 podle nich nelze považovat za rozhodnutí, takže žalovaný dosud žádné rozhodnutí nevydal a jeho nečinnost v tomto směru trvá. Městský soud přitom nebyl oprávněn dotvářet vůli správního orgánu tam, kde ji správní orgán neprojevil, zvlášť když byl tímto správním orgánem prezident republiky. Poukázali také na to, že podobně jako v řízení v souběžné věci nejmenování profesorem doc. Dr. et Ing. Jiřího F., Ph. D. nebyl ani v případě stěžovatele a) dopis ze dne 19. 1. 2016 rozhodnutím, nýbrž toliko sdělením, že ve věci jeho nejmenování profesorem žalovaný již dříve rozhodl a na tomto svém rozhodnutí trvá. Stěžovatelé tedy trvali na tom, že ani ve věci jmenování stěžovatele a) profesorem žalovaný dosud žádné rozhodnutí nepřijal. Podle stěžovatelů se navíc i v případě záporného rozhodování, tedy rozhodování o nejmenování, má uplatnit kontrasignace ze strany předsedy vlády či jím pověřeného člena vlády, neboť i rozhodnutí o nejmenování je rozhodnutím ve smyslu čl. 63 odst. 3 Ústavy. Stěžovatelé polemizovali s názorem městského soudu, že záporné rozhodnutí prezidenta republiky nemůže být spolupodepsáno předsedou vlády v případě předchozího kladného souhlasu vlády. Stěžovatelé zdůraznili, že Ústava nevyžaduje předchozí souhlas vlády, a nadto může být předchozí kladné rozhodnutí vlády revokováno. Bez požadavku kontrasignace by negativní rozhodnutí žalovaného nebylo nijak omezeno. Takový výklad by ovšem žalovanému dával nijak nelimitovanou pravomoc. Přitom podle čl. 63 odst. 4 Ústavy za tato rozhodnutí odpovídá vláda Poslanecké sněmovně, neboť prezident republiky není z výkonu své funkce za tato rozhodnutí podle čl. 54 odst. 3 Ústavy odpovědný. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti trval na tom, že jeho dopis ze dne 19. 1. 2016 splňoval parametry rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., neboť zakládal, měnil, rušil nebo závazně určoval práva a povinnosti stěžovatele a). Stěžovatelé zareagovali na vyjádření žalovaného replikou, v níž upozornili na skutečnost, že § 73 odst. 4, podle něhož se na jmenování profesorem správní řád nevztahuje, byl do zákona o vysokých školách vložen teprve zákonem č. 137/2016 Sb., jenž nabyl účinnosti dne 1. 9. 2016, a na řízení o jmenování profesorů zahájené schválením konkrétních kandidátů vládou dne 8. 4. 2015 jej tedy nelze vztahovat. Krom toho odmítli názor městského soudu v otázce kontrasignace. Podle jejich názoru městský soud ve snaze najít praktické řešení pro situaci, kdy prezident republiky nerespektuje zákon, rezignoval na požadavek, že kontrasignaci podléhají všechna rozhodnutí prezidenta republiky vydaná podle čl. 63 odst. 1 a 2 Ústavy. Tento požadavek je nicméně odrazem zásady sebeomezení a kooperace, která dopadá na subjekty účastnící se kontrasignace. Ústava předpokládá, že díky uplatnění těchto zásad dospějí prezident republiky a vláda, respektive její předseda, ke kompromisu. Nepředpokládá naopak, že by bylo možno od požadavku kontrasignace ustoupit. Dopis žalovaného ze dne 19. 1. 2016 kontrasignován nebyl, přitom ústavní požadavek na kontrasignaci jeho rozhodnutí nelze obejít. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) V.D [35] Stěžovatelé dále namítali, že zde žádné negativní rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. o nejmenování stěžovatele a) profesorem není, neboť takové rozhodnutí nebylo kontrasignováno. Požadavek kontrasignace dále zdůraznili a rozpracovali v replice k vyjádření žalovaného. [36] Požadavkem kontrasignace, tedy spolupodpisu předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády, podmiňuje čl. 63 odst. 3 Ústavy platnost těch aktů prezidenta, které jsou vyjmenovány v odstavci 1, a dále těch, které jsou ve smyslu odstavce 2 zakotveny pouze v zákoně, včetně kompetence jmenovat profesory podle § 73 zákona o vysokých školách. Není tedy pochyb o tom, že pro rozhodnutí o jmenování profesora je kontrasignace nutná. K odmítnutí takovou pravomoc vykonat však z níže uvedených důvodů kontrasignace potřebná není. [37] Kontrasignace je tradičně považována za prostředek zajišťující, že se na akty prezidenta, který podle čl. 54 odst. 3 Ústavy není z výkonu své funkce odpovědný, bude vztahovat ústavněpolitická odpovědnost vlády vůči parlamentu. Kontrasignace je tedy „důsledek parlamentní formy vlády, ze které vyplývá požadavek, aby byla státní moc vykonávána orgány odpovědnými parlamentu“ (Herc, T. In Rychetský, P. a kol. Ústava České republiky, ústavní zákon o bezpečnosti České republiky: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 636). Kontrasignací je tak podmíněn pouze výkon pravomoci prezidenta, nikoli rozhodnutí prezidenta svou pravomoc nevykonat. Jakkoli totiž odmítnutím prezidenta vykonat pravomoc mohou být zasažena legitimní očekávání toho, kdo na základě předchozího postupu ostatních orgánů očekával, že vůči němu prezident svou pravomoc uplatní (na čemž Nejvyšší správní soud založil v rozsudku čj. 4 Ans 9/2007-197 nutnost podrobit rozhodnutí o nejmenování justičních čekatelů soudnímu přezkumu), je to teprve samotné vykonání jeho pravomoci v podobě jmenování, kterým vznikají zásadní a trvalé důsledky, za něž podle ústavodárce je třeba nést ústavněpolitickou odpovědnost. Z povahy parlamentní republiky je tímto nositelem odpovědnosti nikoli neodpovědný prezident, ale vláda, jež je odpovědná Poslanecké sněmovně. I komentářová literatura přitom dospívá k závěru, že kontrasignaci podléhá pouze výkon pravomoci, kterým se mění nebo potvrzuje právní stav (Vyhnánek, L. In Bahýľová, L. a kol. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, s. 780). [38] Jinak řečeno, teprve tím, že prezident vykoná své pravomoci podle článku 63 Ústavy, tedy například sjedná či ratifikuje mezinárodní smlouvu, pověří či odvolá vedoucího zastupitelské mise, vyhlásí volby do některé komory Parlamentu, udělí amnestii či jmenuje generály, soudce či profesory, vyvolá natolik závažné důsledky nejen v právech a povinnostech dotčených osob, ale i ve fungování právního a politického systému republiky a jejích orgánů či v jejích mezinárodních vztazích, že je potřeba, aby za tento výkon jeho pravomoci nesla vláda ústavněpolitickou odpovědnost. Prezidentovo rozhodnutí nevykonat tyto jeho pravomoci naopak sice může být vnímáno úkorně těmi, kteří očekávali, že je vykoná, obvykle však nevyvolává zásadní ústavněpolitické důsledky, s nimiž by musela být svázána odpovědnost vlády [takové závažné důsledky by sice mohlo mít například rozhodnutí prezidenta republiky nevypsat v řádném termínu volby, jak mu přikazuje čl. 63 odst. 1 písm. f) Ústavy, i zde je však kontrasignace z povahy věci vyloučená, neboť nelze spolupodepsat prosté nekonání]. Rozhodnutí prezidenta republiky nevykonat své pravomoci vyjmenované v čl. 63 odst. 1 a 2 Ústavy, včetně rozhodnutí nejmenovat profesorem osobu navrženou na jmenování příslušnou vysokou školou, tedy nepodléhá kontrasignaci předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. [39] Nelze ostatně přehlédnout ani praktické problémy, k nimž by nutně vedla opačná odpověď, kterou prosazují stěžovatelé. Znamenala by totiž, že by prezident republiky a vláda museli vždy najít shodu buď na pozitivním rozhodnutí směřujícím k vykonání kontrasignované pravomoci, nebo na negativním rozhodnutí, jímž by prezident republiky ve shodě s vládou výkon této pravomoci odmítl, například v podobě nejmenování profesora. Takový výklad by bez zřejmého důvodu zvyšoval možnost neshod a „patových situací“ v případě, že by vláda projevila předběžně vůli kontrasignovat rozhodnutí prezidenta o jmenování profesorem, zatímco prezident republiky by se následně jako v nyní posuzovaném případě rozhodl tuto kompetenci nevykonat. V parlamentní republice s přímo voleným prezidentem přitom není mezi prezidentem odvozujícím se přímo od lidu a vládou politicky odpovědnou Poslanecké sněmovně arbitr, který by takové neshody mohl řešit, takže trvání stěžovatelů na tom, že se vláda a přímo volený prezident republiky musejí vždy shodnout buď na vykonání, nebo na nevykonání kompetence, by vedlo k neřešitelným situacím. [40] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že rozhodnutí nevykonat kontrasignovanou kompetenci nevyžaduje samo kontrasignaci. Pokud tedy vláda projeví vůli kontrasignovat rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování navržených profesorů a prezident republiky následně rozhodne, že konkrétního navrženého profesora nejmenuje, pak nedojde ke jmenování profesorem. Takové negativní rozhodnutí je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., aniž by i ono muselo být kontrasignováno předsedou vlády nebo jím pověřeným členem vlády. Ani tato kasační námitka tedy není důvodná.

decision_1052.txt

k § 157, § 162 a § 181 odst. 7 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb. (v textu jen „zákon o služebním poměru“) Výše výsluhového příspěvku (§ 157 a násl. zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů) po skončení opětovného služebního poměru se stanoví na základě skutkových okolností (rozhodné doby služby, měsíčního služebního příjmu) vztahujících se k době ukončení posledního služebního poměru. Případný nárok na výplatu výsluhového příspěvku přiznaného v souvislosti se skončením předchozího služebního poměru, byť i ve vyšší částce, na základě § 162 téhož zákona zaniká a původní rozhodnutí o jeho přiznání nebrání vydání nového rozhodnutí na základě aktuálního skutkového stavu (§ 181 odst. 7 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů a contrario) (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2017, čj. 4 As 238/2016-42) Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 107/1996 Sb. Věc: JUDr. Jaroslav K. proti Ministerstvu vnitra o výsluhový příspěvek, o kasační stížnosti žalobce. Dne 30. 9. 2009 skončil žalobci služební poměr příslušníka Policie České republiky a dne 1. 10. 2009 přešel žalobce do služebního poměru v Úřadu pro zahraniční styky a informace. Rozhodnutím ze dne 22. 10. 2009 přiznal ředitel odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra (správní orgán I. stupně) žalobci výsluhový příspěvek ke dni 1. 10. 2009 ve výši 34 687 Kč. Následný služební poměr skončil žalobci dne 31. 8. 2013. Správní orgán I. stupně nato rozhodnutím ze dne 20. 9. 2013 přiznal žalobci výsluhový příspěvek ve výši 31 276 Kč měsíčně s tím, že podle § 160 zákona o služebním poměru žalobci ode dne 1. 9. 2013 náleží ve výši 14 889 Kč. Odvolání proti tomuto rozhodnutí zamítl ministr vnitra rozhodnutím ze dne 5. 2. 2014 a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V odůvodnění uvedl, že nárok na výsluhový příspěvek bývalému příslušníkovi vzniká v souladu s § 157 zákona o služebním poměru okamžikem skončení služebního poměru a jeho konkrétní výše závisí podle § 165 zákona o služebním poměru na celkové době rozhodné pro vznik nároku a na průměrném hrubém služebním příjmu za kalendářní rok předcházející dni skončení služebního poměru. Dnem předcházejícím vzniku opětovného služebního poměru nárok na výplatu výsluhového příspěvku bývalému příslušníkovi podle § 162 odst. 1 zákona o služebním poměru zaniká. Tím se právní úprava odlišuje od předchozí právní úpravy v zákoně č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, neboť při opětovném vzniku služebního poměru již nezaniká nárok na výsluhový příspěvek jako celek, nýbrž pouze nárok na jeho výplatu v přiznané výši. Při opětovném skončení služebního poměru tak podle žalovaného nemusí bývalý příslušník splnit požadavek výkonu služby po dobu 15 let jen ve vztahu k poslednímu služebnímu poměru, ale zohledňuje se i trvání předchozích služebních poměrů. Nárok na výplatu nicméně zaniká, tedy se nepřerušuje. V důsledku toho je i v případě opětovného skončení služebního poměru služební funkcionář povinen rozhodnout o přiznání výsluhového příspěvku na základě nových skutkových okolností, tj. celkové rozhodné doby ke dni opakovaného skončení služebního poměru a průměrného příjmu zjištěného podle § 166 zákona o služebním poměru. Předchozí rozhodnutí přitom není třeba rušit, neboť je překonáno novým rozhodnutím vycházejícím z aktuálního stavu. Bývalému příslušníkovi přitom náleží nově stanovený výsluhový příspěvek, a to i kdyby byl nižší než výsluhový příspěvek přiznaný v minulosti, neboť zákon o služebním poměru neobsahuje ustanovení, které by umožňovalo poskytování výsluhového příspěvku dle výběru bývalého příslušníka. Na závěr žalovaný též podotkl, že žalobci výsluhový příspěvek neměl být v roce 2009 vůbec přiznán, neboť se v roce 2009 nestal bývalým příslušníkem a jeho služební poměr kontinuálně pokračoval až do 31. 8. 2013. Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 10. 11. 2016, čj. 6 Ad 10/2014-30. Městský soud přisvědčil žalovanému, že podle § 162 zákona o služebním poměru při opětovném vzniku služebního poměru zaniká nárok na výplatu této dávky, nikoliv nárok na výsluhový příspěvek jako takový. Pokud jde přitom o spornou otázku, podle jakých okolností se posuzuje výše nároku v případě opětovného zániku služebního poměru, městský soud vyšel z okolností existujících k rozhodnému dni, kdy opětovně vznikl nárok na výplatu tohoto příspěvku. Teprve v tomto okamžiku totiž příslušné právo dospěje a stane se z něj vymahatelný nárok, až tehdy vzniká nárok na výplatu výsluhového příspěvku a lze jej vyčíslit. Do té doby zde právo na výplatu výsluhového příspěvku nebylo, neboť dle § 162 zákona o služebním poměru nárok na výplatu zanikl. Při novém výpočtu výsluhového příspěvku se mohou rozhodné okolnosti týkající se výše nároku změnit. Nad rámec této argumentace pak městský soud podotkl, že rozhodnutí o poskytnutí výsluhového příspěvku z roku 2009 nepovažuje za nezákonné, neboť opětovný vznik služebního poměru žalobce byl v době jeho vydání událostí nejistou. Toto rozhodnutí pouze nenabylo právních účinků v podobě vzniku nároku na výplatu výsluhového příspěvku, neboť u žalobce nově vznikl služební poměr, a nelze v něm tak spatřovat překážku věci rozhodnuté. Vzhledem k tomu, že nárok na výplatu nevznikl, bylo při opětovném vzniku nároku na výplatu nutné rozhodnout znovu podle skutkových a právních podmínek k datu opětovného vzniku nároku na výplatu výsluhového příspěvku. Proti tomuto rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že není rozhodné to, co zákonodárce chtěl vyjádřit, nýbrž to, co v právním textu vyjádřil a co z něj lze vyčíst, stejně jako zásady in dubio mitius, tedy povinnosti v pochybnostech volit výklad mírnější z hlediska zásahu do práv a svobod člověka. Konkrétně se dovolával odlišného výkladu § 162 odst. 1 zákona o služebním poměru. Výklad žalovaného a městského soudu je podle něj nepřípustně extenzivní a odklánějící se od dikce předmětného ustanovení. Stěžovatel měl za to, že nárok na dříve vyměřený výsluhový příspěvek podle § 162 odst. 1 zákona o služebním poměru nezaniká, nýbrž přetrvává; po dobu trvání dalšího služebního poměru tento výsluhový příspěvek pouze není vyplácen. Vyměřený výsluhový příspěvek nadále trvá, pouze do skončení následujícího služebního poměru dochází k sistaci nároku na jeho výplatu, aby se účinky rozhodnutí o jeho vyměření ukončením tohoto následného služebního poměru opět obnovily. Jestliže tedy stěžovatel před skončením následného služebního poměru požádal žalovaného o vyplácení výsluhového příspěvku, žalovaný neměl výsluhový příspěvek vyměřovat novým rozhodnutím, a to i kdyby ono předchozí rozhodnutí bylo nezákonné, neboť prekluzivní lhůty k zahájení přezkumného řízení již uplynuly, a navíc nezákonnost takového rozhodnutí nemůže jít k tíži stěžovatele. Názor, že v pořadí první rozhodnutí o vyměření výsluhového příspěvku je novým rozhodnutím překonáno, není podle stěžovatele udržitelný, neboť nejsou splněny podmínky pro vydání nového rozhodnutí. Rozhodnutí o poskytnutí výsluhového příspěvku z roku 2009 podle stěžovatele nabylo právních účinků i přesto, že mu vznikl opětovně služební poměr. Stěžovatel dále namítal, že o kontinuálním služebním poměru by bylo možné hovořit v případě postupu podle § 20 a § 21 zákona o služebním poměru, v jeho případě však šlo o nový služební poměr, při kterém vznikly nové okolnosti pro výpočet nároku na výsluhový příspěvek. Nemůže jít o kontinuální služební poměr, jestliže došlo k vydání rozhodnutí o skončení služebního poměru – každý další služební poměr je třeba posuzovat jako „opětovný“ ve smyslu § 162 odst. 1 zákona o služebním poměru, a to bez ohledu na to, jak dlouhá doba uplynula od předchozího služebního poměru. Stěžovatel též tvrdil, že zákon o služebním poměru je koncipován tak, že čím déle je příslušník ve služebním poměru, tím více mu výsluhový příspěvek narůstá, což je i logické, neboť jde o motivační složku služebního poměru. Výklad žalovaného, v jehož důsledku stěžovatel dostal snížený výsluhový příspěvek, ačkoli byl ve služebním poměru déle (byť u jiné složky resortu žalovaného), považoval za naprosto formalistický a vysílající velmi negativní impuls do budoucna, neboť by umožňoval žalovanému legálně uměle snižovat výsluhové příspěvky těm příslušníkům, kteří již dosáhli maximálního výsluhového příspěvku, jejich přeřazením do jiné funkce či na jiné služební místo, a tím popřít základní cíl a účel výsluhových příspěvků. Stěžovatel měl za to, že se mu nedostalo rovného zacházení a on v podstatě doplatil na to, že vytrval ve služebním poměru déle, než mu to ukládal zákon o služebním poměru z hlediska výše výsluhového příspěvku. Žalovaný nadto stěžovatele nijak nepoučil, že v případě pokračování ve služebním poměru bude jeho výsluhový příspěvek krácen. Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s rozsudkem městského soudu a odkázal na jeho odůvodnění. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti (...) [12] Pro řešení otázek nastolených kasační stížností stěžovatele je rozhodná následující právní úprava. [13] Podle § 157 zákona o služebním poměru má bývalý příslušník, který vykonával službu alespoň po dobu 15 let, nárok na výsluhový příspěvek; to neplatí, jestliže jeho služební poměr skončil propuštěním z vyjmenovaných důvodů (které v zásadě všechny souvisí se spácháním úmyslného trestného činu či jiného zavrženíhodného jednání). [14] Výpočet výše výsluhového příspěvku stanoví § 158 zákona o služebním poměru: „Základní výměra výsluhového příspěvku činí za 15 let služby 20 % měsíčního služebního příjmu. Výměra výsluhového příspěvku se zvyšuje za šestnáctý a každý další ukončený rok služby o 3 % měsíčního služebního příjmu, za dvacátý první a každý další ukončený rok služby o 2 % měsíčního služebního příjmu a za dvacátý šestý a každý další ukončený rok služby o 1 % měsíčního služebního příjmu. Výměra výsluhového příspěvku může činit nejvýše 50 % měsíčního služebního příjmu.“ [15] Podle § 165 odst. 1 zákona o služebním poměru je dobou rozhodnou pro výsluhové nároky „doba trvání služebního poměru a doby započtené ke dni účinnosti tohoto zákona nebo při přijetí do služebního poměru podle § 224“ (jde o doby služebních poměrů podle předchozích právních předpisů). [16] Způsob určení měsíčního služebního příjmu jako rozhodující veličiny, z níž se výše výsluhového příspěvku určuje, stanoví § 166 odst. 1 zákona o služebním poměru: „Za měsíční služební příjem se pro účely stanovení výše výsluhových nároků považuje průměrný hrubý služební příjem poskytovaný za předchozí kalendářní rok přede dnem skončení služebního poměru příslušníka. Jestliže služební poměr skončil posledním dnem kalendářního roku, zjišťuje se průměrný hrubý měsíční služební příjem z tohoto kalendářního roku. Trval-li služební poměr po dobu kratší než 1 rok, zjišťuje se průměrný hrubý měsíční služební příjem z celé doby trvání služebního poměru. Je-li to pro příslušníka výhodnější, zjišťuje se průměrný hrubý služební příjem za předchozí 3 kalendářní roky.“ [17] Vlastní problematiku opětovného služebního poměru v resortu žalovaného pak řeší § 162 odst. 1 zákona o služebním poměru, který uvádí: „Při opětovném vzniku služebního poměru podle tohoto zákona zaniká příslušníkovi nárok na výplatu výsluhového příspěvku dnem, který předchází dni opětovného vzniku služebního poměru.“ [18] Z hlediska jazykového lze konstatovat, že zákonodárce hovoří o zániku nároku na výplatu výsluhového příspěvku, nikoliv o přerušení (sistaci) výplaty. Domáhá-li se tedy stěžovatel v obecné části své kasační stížnosti doslovného výkladu tohoto ustanovení (a nikoliv výkladu historického dle záměrů prezentovaných zákonodárcem), je třeba říci, že doslovný výklad nepotvrzuje jím prosazované řešení. [19] Obdobně důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona, jenž byl textován v rozhodném ustanovení shodně (v návrhu šlo o § 167 odst. 1), stručně uvádí, že „[ř]eší také zastavení výplaty výsluhového příspěvku po opětovném vzniku služebního poměru“. Třebaže ze slovesa „zastavení“ v jeho obecném významu zánik práva na výplatu výsluhového příspěvku přímo neplyne, nelze pominout, že se zde hovoří o „zastavení výplaty“, což je ustálený termín z oblasti práva sociálního zabezpečení (ostatně stejně jako přímo zákonem o služebním poměru použitý termín „nárok na výplatu“). [20] V této souvislosti je třeba připomenout, že již v nálezu ze dne 28. 2. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 9/95, č. 107/1996 Sb., Ústavní soud ve vztahu k předchozí právní úpravě konstatoval, že mj. i výsluhový příspěvek je součástí systému dávek sociálního charakteru souvisejících s ukončením služebního poměru a v jeho případě jde o zvláštní kategorii peněžního příjmu odůvodněnou do určité míry sociálními důvody. Na to navázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 4. 2010, čj. 3 Ads 121/2009-116, kde uvedl: „Jedná se o zvláštní dávku poskytovanou jako určitou kompenzaci náročnosti výkonu služby po uplynutí stanoveného počtu let ve služebním poměru. Proto je také tato dávka upravena přímo [zákonem o služebním poměru], nikoliv zákonem [č. 155/1995 Sb.,] o důchodovém pojištění. Svou povahou se jedná o výsluhový nárok závislý pouze na odsloužených letech bývalého příslušníka u ozbrojených sborů, nikoliv o dávku určenou k finančnímu pokrytí některé ze sociálních situací (rizik), k němuž jsou určeny dávky důchodového pojištění (stáří, invalidita, ztráta živitele apod.).“ Samotná skutečnost, že tato dávka sociálního charakteru není upravena přímo právními předpisy sociálního pojištění, resp. sociálního zabezpečení, však není důvodem pro to, aby k její povaze nebylo přihlédnuto při výkladu zákona o služebním poměru, jak v praxi Nejvyšší správní soud ukázal např. v rozsudku ze dne 3. 10. 2013, čj. 3 Ans 4/2013-37, v němž plně zohlednil skutečnost, že v oblasti sociálních dávek není se zpětným přiznáním dávky spojován nárok na úroky z prodlení, neboť se nejedná o plnění soukromoprávní povahy, a uzavřel, že v případě prodlení s výplatou výsluhového příspěvku proto nárok na úrok z prodlení nelze dovodit. [21] Povahu výsluhového příspěvku jako sociální dávky svého druhu je přitom třeba respektovat i při interpretaci textu § 162 odst. 1 zákona o služebním poměru hovořícího o zániku nároku na výplatu této dávky. Zánik nároku tak v tomto případě nelze chápat např. civilisticky jako zánik vymahatelnosti práva, které však nadále přetrvává jako tzv. naturální obligace. Stejně jako § 54 odst. 1 a 2 zákona o důchodovém pojištění rozlišuje mezi nárokem na důchod a nárokem na výplatu důchodu, je třeba rozlišovat mezi vznikem a zánikem nároku na výsluhový příspěvek a vznikem a zánikem nároku na výplatu výsluhového příspěvku. [22] Vznik nároku na výsluhový příspěvek znamená naplnění podmínek, za nichž je možné úspěšně o výsluhový příspěvek požádat. Tento nárok tak s ohledem na poměrně jednoduché předpoklady ve shora citovaných ustanoveních zákona o služebním poměru v zásadě vzniká již skončením služebního poměru, bylo-li bývalým příslušníkem v součtu dovršeno 15 let služby. Oproti tomu nárok na vlastní výplatu výsluhového příspěvku vzniká až v návaznosti na podání žádosti o jeho výplatu právní mocí (přesněji vykonatelností) navazujícího rozhodnutí služebního orgánu, jímž byla výplata výsluhového příspěvku přiznána. Tento nárok lze přitom uplatnit i zpětně od určitého data, pro vyhovění žádosti je však nezbytné, aby k uvedenému datu již byly splněny hmotněprávní podmínky výplaty, tj. vznikl nárok na výsluhový příspěvek jako takový a současně nezanikl nárok na jeho výplatu (např. z důvodu souběžného nároku na výplatu vyššího důchodu či výsluhového příspěvku ze služebního poměru vojáka z povolání ve smyslu § 160 a § 161 zákona o služebním poměru). Pro úspěch žádosti ve vztahu k jednotlivým měsíčním plněním je pak ještě nutné, aby ve smyslu § 208 odst. 3 zákona o služebním poměru nedošlo ze strany bezpečnostního sboru k důvodnému uplatnění námitky promlčení vůči té které jednotlivé dávce výsluhového příspěvku, o samotné právo na výsluhový příspěvek však promlčením přijít nelze. [23] Důvodem zániku nároku na výplatu výsluhového příspěvku je přitom (jako tomu bylo v případě stěžovatele) i opětovný vznik služebního poměru, popř. vznik služebního poměru vojáka z povolání ve smyslu § 162 odst. 1 a 2 zákona o služebním poměru. Pokud nastane taková skutečnost, za dobu trvání opětovného služebního poměru nelze výsluhový příspěvek pobírat a v procesní rovině se to přirozeně projeví v tom, že služební funkcionář je v takové situaci povinen ex offo (resp. slovy § 178 odst. 1 zákona o služebním poměru „z podnětu bezpečnostního sboru“, přičemž fakticky by takovým podnětem však mělo být především splnění informační povinnosti bývalého příslušníka podle § 163 odst. 2 zákona o služebním poměru) rozhodnout o tom, že příslušníkovi již výplata výsluhového příspěvku dále nenáleží. [24] Pokud následně dojde k ukončení opětovného služebního poměru, bývalý příslušník může opět požádat o přiznání výsluhového příspěvku, neboť jeho nárok na výsluhový příspěvek nadále trvá a skončením opětovného služebního poměru mu znovu vzniká (požádá-li o něj) nárok na výplatu výsluhového příspěvku. V dané situaci však není možné pouze „obnovit“ výplatu výsluhového příspěvku na podkladě původního rozhodnutí o jeho přiznání. Z hlediska hmotného práva (§ 162 zákona o služebním poměru) totiž tento původní nárok zanikl, což se odráží i v rozhodnutí služebního funkcionáře, který předtím tento zánik v návaznosti na zjištění příslušné okolnosti z moci úřední deklaroval. [25] Nejinak tomu bylo i v případě stěžovatele, jemuž byl podle obsahu předloženého správního spisu výrokem rozhodnutí ze dne 22. 10. 2009 sice ke dni 1. 10. 2009 přiznán výsluhový příspěvek ve výši 34 687 Kč, současně však v další části výroku téhož rozhodnutí služební orgán deklaroval, že dnem 1. 10. 2009 nárok na výplatu výsluhového příspěvku zaniká. Byť v případě stěžovatele s ohledem na časový souběh zániku původního služebního poměru a vzniku opětovného služebního poměru nebyla vydána dvě samostatná rozhodnutí (jedno v řízení na žádost, druhé z moci úřední), bylo ve výrokové části rozhodnuto nejen o vzniku nároku na výsluhový příspěvek, ale i o jeho (současném) zániku. Účinky rozhodnutí přiznávajícího dávku tak nepřesáhly den 1. 10. 2009, což v daném případě poněkud paradoxně znamenalo, že toto rozhodnutí v části přiznávající výsluhový příspěvek od téhož data ani nikdy právní účinky nezaložilo. I kdyby však mezi původním služebním poměrem stěžovatele a opětovným služebním poměrem existovala určitá časová přetržka a stěžovateli reálně byl po určitou dobu nárok na výplatu výsluhového příspěvku založen (tj. výrok, jímž bylo vyhověno žádosti, vyvolal právní účinky), výrok deklarující z moci úřední zánik nároku na výplatu výsluhového příspěvku by tyto účinky ukončil. Otázka, zda šlo o kontinuální služební poměr či o přechod mezi dvěma samostatnými služebními poměry, tak v tomto posouzení nehraje žádnou roli. [26] K novému vzniku nároku na výplatu výsluhového příspěvku tedy z procesního hlediska bylo nezbytné na základě nové žádosti rozhodnout o jeho (opětovném) přiznání. Původní rozhodnutí v tomto směru překážku věci rozhodnuté ve smyslu § 181 odst. 7 zákona o služebním poměru netvoří již z toho důvodu, že jeho účinky byly výrokem konstatujícím zánik nároku na výplatu ukončeny. I kdyby tomu tak ovšem nebylo (služební funkcionář by opomněl rozhodnout o zániku nároku na výplatu výsluhového příspěvku), přesto by bylo možné v dané věci opětovně rozhodnout, neboť § 181 odst. 7 zákona o služebním poměru zákaz opětovného rozhodnutí o téže věci stanoví výslovně jen pro případy, kdy nedošlo ke změně skutkového stavu. V případě ukončení opětovného služebního poměru však ke změně rozhodných skutkových okolností dochází, neboť k okamžiku podání opětovné žádosti o výplatu výsluhového příspěvku se mění (prodlužuje) doba rozhodná pro výsluhové nároky dle § 165 zákona o služebním poměru. [27] Rozhoduje-li přitom služební orgán o přiznání dávek výsluhového příspěvku, je povinen stanovit i jejich výši na základě pravidel daných § 158 a § 166 zákona o služebním poměru. Poslední z těchto ustanovení přitom stanoví, že „[z]a měsíční služební příjem se pro účely stanovení výše výsluhových nároků považuje průměrný hrubý služební příjem poskytovaný za předchozí kalendářní rok přede dnem skončení služebního poměru“ (popř. za předchozí tři kalendářní roky, je-li to výhodnější). Protože je rozhodováno o výši výsluhového příspěvku, na jehož výplatu vznikl nárok až po skončení opětovného služebního poměru, je třeba kalkulaci uskutečnit právě na základě kalendářního roku (či let) předcházejících ukončení tohoto posledního služebního poměru. To odpovídá i záměru zákonodárce, který podle důvodové zprávy k návrhu citovaného zákona vyjádřil cíl vyměřit výsluhový příspěvek na základě průměrného příjmu příslušníka v závěru trvání jeho služebního poměru (ne však na základě výše příjmu v posledním měsíci, aby vyloučil účelové navyšování základny pro výpočet např. jednorázovými odměnami apod.). [28] Je třeba konstatovat, že takto nastavená pravidla s přihlédnutím k algoritmu výpočtu výše výsluhového příspěvku zajišťují, že s delší službou bude pravidelně spojena i vyšší částka výsluhového příspěvku. To je dáno jednak tím, že procentní výměra výsluhového příspěvku stanovená v § 158 zákona o služebním poměru s odslouženými léty narůstá, a jednak tím, že služební příjem má obvykle tendenci se v průběhu odsloužených let taktéž navyšovat, neboť příslušník v rámci téže tarifní třídy postupně dosahuje na vyšší a vyšší tarifní stupně (až do ukončení 36. roku služby), s čímž je spojen nárůst základního tarifu, jakožto klíčové složky služebního příjmu (viz § 115 a § 117 zákona o služebním poměru, popř. nařízení vlády vydávaná na základě § 115a zákona o služebním poměru). [29] Přesto tomu tak nemusí být v každém jednotlivém případě, což se projevilo právě u stěžovatele. Z rozhodnutí ze dne 22. 10. 2009 Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel již tehdy dosáhl maximální možné procentní výměry výsluhového příspěvku ve výši 50 % průměrného měsíčního služebního příjmu (z výpočtového algoritmu je zřejmé, že tohoto stropu příslušník dosáhne dovršením 30. roku služby, pak již procentní výměra neroste). Další pokračování ve službě tak v případě stěžovatele již nemohlo navýšit tuto procentní výměru, a dosažení stejného či vyššího výsluhového příspěvku tedy bylo plně závislé na tom, zda stěžovatel v průběhu opětovného služebního poměru dosáhne vyššího či stejného měsíčního služebního příjmu. Tato pravidla výpočtu přitom nejsou nijak složitá a po celou dobu platnosti zákona o služebním poměru se ani nezměnila, stěžovateli proto z toho plynoucí riziko muselo být patrné již při podání žádosti o přijetí do opětovného služebního poměru, aniž by v tomto směru bylo nezbytné jej (navíc jakožto vystudovaného právníka) poučovat. [30] Samotnou skutečnost, že důsledkem opětovného vstupu stěžovatele do služebního poměru bylo v konečném výsledku snížení výsluhového příspěvku o cca 3 400 Kč měsíčně, nelze přitom jednoznačně označit ani za odporující smyslu a účelu úpravy výsluhových příspěvků. V důvodové zprávě k návrhu zákona o služebním poměru totiž zákonodárce konstatoval, že „[v]ýměra výsluhového příspěvku je nastavena tak, aby motivovala k dlouhodobé službě, ale zároveň umožňovala důstojný odchod ze služebního poměru na sklonku produktivního věku. Přispívá tak i ke generační obměně bezpečnostního sboru.“ Vedle primárního významu v podobě motivace k dlouhodobé službě se zde zmiňuje i sekundární cíl v podobě zajištění generační obměny bezpečnostního sboru. Právě v tomto druhotném kritériu lze spatřovat důvod zastropování procentní výměry výsluhového příspěvku na maximu 50 %, které po jeho dosažení má motivovat nejdéle sloužící příslušníky k uvolnění služebních míst v rámci generační obměny, obzvláště pokud jejich průměrný příjem začíná být ohrožen poklesem, např. v důsledku častější pracovní neschopnosti či z dalších příčin. [31] V případě stěžovatele sice k tomuto poklesu zjevně došlo v důsledku přechodu k jinému bezpečnostnímu sboru, tj. nelze s jistotou říci, že by zrovna v jeho případě šlo o projev naplnění cíle zákonodárce v podobě jisté demotivace „příliš dlouho“ sloužících příslušníků, to však nic nemění na tom, že kritéria výpočtu výsluhového příspěvku jsou zákonem jednoznačně daná a ani jejich případný nesoulad s prvotními cíli zákonodárce neodůvodňuje (jak ostatně sám stěžovatel v obecné argumentaci své kasační stížnosti připustil), aby se od nich služební funkcionář odchýlil. Lze si sice představit, že by zákonodárce zakotvil v zákoně určitou pojistku proti eventuálnímu snížení výsluhového příspěvku v návaznosti na skončení opětovného služebního poměru, může jít však nanejvýše o úvahu de lege ferenda, neboť takové ustanovení stávající zákon o služebním poměru neobsahuje. [32] Dovolává-li se stěžovatel výkladu in dubio pro mitius, Nejvyšší správní soud v tomto směru jiné výkladové varianty nespatřuje. Navíc výklad zákona musí být shodný pro všechny případy a nemůže se lišit na individuální bázi. Jak vyplynulo ze shora učiněné analýzy, případ stěžovatele je výjimečný tím, že i přes dodatečně odsloužená léta projevující se, když už ne v růstu procentní výměry, tak alespoň v dosažených platových stupních, nedosáhl stěžovatel v průběhu opětovného služebního poměru vyššího průměrného služebního příjmu. Pokud by však byl přijat stěžovatelův výklad a výše výsluhového příspěvku zůstala zafixována na částce vypočtené v návaznosti na skončení prvotního služebního poměru, ve většině případů by to narušilo deklarované cíle právní úpravy mnohem více, neboť by to znemožnilo zohlednění nárůstu procentní výměry u těch příslušníků, kteří její maximální výše ještě nedosáhli (např. pokud by změnili bezpečnostní sbor krátce po dovršení 15 let služby) a jimž by se v následujících letech služební příjem ve většině případů dále navyšoval (třeba i po dočasném snížení vyvolaném nutností si osvojit nové znalosti potřebné k dosažení shodné či vyšší platové třídy v novém služebním poměru). [33] Ani stěžovatelem tvrzené riziko zneužití takové úpravy nepředstavuje důvodný argument. Zákonodárce na riziko zneužití pamatoval (byť v opačném směru v podobě účelového navýšení posledního příjmu) tím, že stanovil delší období, z nějž se určuje rozhodný měsíční služební příjem. Pokud by personální politika bezpečnostního sboru směřovala ke zneužití této úpravy, příslušník je chráněn až tříletým obdobím, z nějž se rozhodný příjem vypočítává, což mu poskytuje dostatečný časový prostor pro reakci v podobě dřívějšího skončení služebního poměru a uplatnění žádosti o výsluhový příspěvek, dokud by jeho výše byla snížením příjmu ovlivněna jen minimální měrou.

decision_1053.txt

k § 7 odst. 1 písm. a) a § 32 zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách a o změně zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů (zákon o ochranných známkách) I. Splní-li přihlášené označení test absolutní zápisné způsobilosti a jako takové je zapsáno do rejstříku ochranných známek, pak se určitá míra jeho rozlišovací schopnosti ve vztahu k registrovaným výrobkům či službám pro účely posouzení pravděpodobnosti záměny ve smyslu § 7 odst. 1 písm. a) zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách, předpokládá (tzv. presumpce platnosti ochranné známky). Následné posouzení případné absence rozlišovací schopnosti přísluší Úřadu průmyslového vlastnictví, k návrhu či bez něj, podle § 32 zákona o ochranných známkách. II. K posouzení nebezpečí asociace dle § 32 zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách, mezi skupinou (sérií) starších ochranných známek jako celku a přihlášeným označením, je nutné přistoupit, zejména pokud není shledána pravděpodobnost záměny mezi žádnou ze starších známek posuzovaných samostatně s přihlášeným označením. Takové nebezpečí ve smyslu § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách nevyplývá z možnosti, že spotřebitel zamění přihlášené označení s jednou ze starších ochranných známek, ale z možnosti, že se bude domnívat, že přihlášené označení je součástí stejné skupiny (série). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2017, čj. 10 As 187/2015-58) Prejudikatura: č. 1064/2007 Sb. NSS, č. 2859/2013 Sb. NSS a č. 3073/2014 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 11. 11. 1997, SABEL proti Puma, Rudolf Dassler Sport (C-251/95, Recueil, s. I-6191), ze dne 16. 7. 1998, Gut Springenheide a Tusky proti Oberkreisdirektor des Kreises Steinfurt (C-210/96, Recueil, s. I-04657), ze dne 29. 9. 1998, Canon Kabushiki Kaisha proti Metro-Goldwyn-Mayer (C-39/97, Recueil, s. I-5507), ze dne 22. 6. 1999, Lloyd Schuhfabrik Meyer (C-342/97, Recueil, s. I-3819), ze dne 6. 10. 2005, Medion (C-120/04, Sb. rozh. I-8551), ze dne 9. 3. 2006, Matratzen Concord (C-421/04, Sb. rozh., s. I-2303), ze dne 12. 7. 2007, OHIM proti Shaker (C-334/05 P, Sb. rozh., s. I-4529), ze dne 13. 9. 2007, Il Ponte Finanziaria proti OHIM (C-234/06 P, Sb. rozh., s. I-7333), ze dne 22. 1. 2010, ecoblue proti OHIM (C-23/09 P, Sb. rozh., s. I-7), ze dne 16. 6. 2011, Union Investment Privatfonds proti UniCredito Italiano (C-317/10 P, Sb. rozh., s. I-5471) a ze dne 23. 1. 2014, OHIM proti riha WeserGold Getränke (C-558/12 P), usnesení Soudního dvora ze dne 16. 10. 2007, Krafft proti Vitakraft-Werke Wührmann (C-512/04 P-DEP, Sb. rozh., s. I-139); rozsudky Tribunálu ze dne 23. 10. 2002, Matratzen Concord proti OHIM – Hukla Germany (Matratzen Concord) (T-6/01, Recueil, s. II-4335), ze dne 6. 10. 2004, Vitakraft-Werke Wührmann proti OHIM Krafft (Vitakraft) (T-356/02, Recueil, s. II-3445), ze dne 14. 7. 2005, Wassen International proti OHIM Stroschein Gesundkost (Selenium-Ace) (T-312/03, Sb. rozh., s. II-2897), ze dne 24. 11. 2005, GfK proti OHIM – BUS (Online Bus) (T-135/04, Sb. rozh., s. II-04865), ze dne 8. 12. 2005, Castellblanch proti OHIM – Champagne Roederer (Cristal Castellblanch) (T-29/04, Sb. rozh., s. II-5309), ze dne 23. 2. 2006, Il Ponte Finanziaria proti OHIM – Marine Enterprise Projects (Bainbridge) (T194/03, Recueil, s. II-445), ze dne 13. 2. 2007, Mundipharma AG proti OHIM (Respicur) (T-256/04, Sb. rozh., s. II-449), ze dne 6. 5. 2008, Redcats proti OHIM - Revert & Cía (REVERIE) (T246/06, Sb. rozh., s. II-00071), ze dne 22. 5. 2008, Radio Regenbogen Hörfunk v Bádensku proti OHIM (RadioCom) (T-254/06, Sb. rozh., s. II-80), ze dne 12. 11. 2008, ecoblue proti OHIM - Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Ecoblue) (T-281/07, Sb. rozh., s. II-254), ze dne 16. 10. 2009, Zero Industry proti OHIM - zero Germany (zerorh+) (T-400/06, Sb. rozh., s. II-150), ze dne 20. 10. 2011, COR Sitzmöbel Helmut Lübke proti OHIM - El Corte Inglés (COR) (T-214/09, Sb. rozh., s. II-371), a ze dne 14. 5. 2014, Adler Modemärkte proti OHIM - Blufin (MARINE BLEU) (T-160/12). Věc: Společnost s ručením omezeným Herbamedicus proti Úřadu průmyslového vlastnictví, za účasti společnosti s ručením omezeným VITAR, o prohlášení ochranné známky za neplatnou, o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení. Žalovaný zapsal dne 2. 6. 2010 do rejstříku ochranných známek barevnou kombinovanou ochrannou známku č. 312356 ve vlastnictví žalobkyně ve znění „HERBAMEDICUS SWISS QUALITY AKTIVE GELENKKAPSELN ARTHROREVITAL Complex + 11 KRÄUTER“, s právem přednosti ze dne 17. 12. 2009, pro seznam výrobků a služeb zařazených do tříd: (3) přípravky a prostředky pro toaletní účely, kosmetika, vitamínové preparáty pro tělovou kosmetiku a pro zeštíhlení a další; (5) výrobky a přípravky chemické, farmaceutické, veterinární, hygienické, potravinové doplňky včetně nápojů (proteinové, vitamínové, iontové, dietetické, výživové atd.), cukrovinky, pastilky, výtažky z bylin a kombinované přípravky vitamínů, minerálů, stopových prvků a bylinných výtažků, výrobky pro prevenci nebo utišení bolesti a další; (29) protein pro lidskou spotřebu, proteinové výrobky a přípravky pro výživu; (30) potraviny rostlinného původu připravené pro konzumaci nebo konzervování, cukrovinky a potravinové doplňky ve formě práškových směsí, tabletek, tobolek, kapslí, vitamíny, minerály, multiminerálové komplexy a stopové prvky jako doplňky výživy; (35) maloobchodní a velkoobchodní služby s výrobky uvedenými ve třídách 3, 5, 29 a 30 a další, v této podobě: Dne 8. 10. 2010 doručila žalovanému osoba zúčastněná na řízení návrh na prohlášení ochranné známky žalobkyně za neplatnou podle ustanovení § 32 odst. 3 ve spojení s § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách. Osoba zúčastněná na řízení namítala, že je vlastníkem níže uvedené řady již dříve registrovaných ochranných známek obsahujících dominantní slovní prvek REVITAL: I----I-------------------I---------I--------------I--------------------------I I č. I Název ochranné I Druh I Právo I Zařazení dle I I I známky I I přednosti I mezinárodního třídění I I I (číslo přihlášky) I I I výrobků a služeb I I----I-------------------I---------I--------------I--------------------------I I 1 I REVITAL Cé I Slovní I 13. 5. 1991 I (5) vitamínový přípravek I I I I I I I I I (61674) I I I I I----I-------------------I---------I--------------I--------------------------I I 2 I REVITAL MULTI I Slovní I 13. 5. 1991 I (5) polyvitamínový I I I (61675) I I I přípravek I I----I-------------------I---------I--------------I--------------------------I I 3 I REVITAL (119963) I Slovní I 3. 3. 1997 I (1) chemické přípravky I I I I I I užívané při výrobě I I I I I I potravin, umělá I I I I I I sladidla; (5) I I I I I I farmaceutické a I I I I I I vitamínové přípravky I I I I I I tabletované a v prášku, I I I I I I homeopatické výrobky; I I I I I I (30) tabletové a I I I I I I práškové potravinářské I I I I I I výrobky jako sladidla, I I I I I I cukrovinky; (32) I I I I I I nealkoholické nápoje a I I I I I I přípravky pro jejich I I I I I I přípravu I I----I-------------------I---------I--------------I--------------------------I I 4 I REVITAL FENOMEN I Slovní I 23. 8. 2007 I (5) farmaceutické a I I I (451188) I I I vitamínové přípravky, I I I I I I diabetické přípravky pro I I I I I I léčebné účely, potraviny I I I I I I pro batolata, I I I I I I homeopatické výrobky; I I I I I I (30) cukrovinky všeho I I I I I I druhu, cukrářské I I I I I I výrobky; (32) I I I I I I nealkoholické nápoje, I I I I I I přípravky k zhotovování I I I I I I nápojů I I----I-------------------I---------I--------------I--------------------------I I 5 I REVITAL C-complex I Slovní I 21. 12. 2007 I (5) farmaceutické a I I I mini (304259) I I I vitamínové přípravky, I I I I I I diabetické přípravky pro I I I I I I léčebné účely, potraviny I I I I I I pro batolata, I I I I I I homeopatické výrobky; I I I I I I (30) cukrovinky všeho I I I I I I druhu, cukrářské I I I I I I výrobky; (32) I I I I I I nealkoholické nápoje, I I I I I I přípravky k zhotovování I I I I I I nápojů I I----I-------------------I---------I--------------I--------------------------I I 6 I Revital FytoBronz I I I (3) kosmetika a I I I (ochranná známka I I I prostředky pro I I I - viz obr. č. 2) I I I ošetřování pokožky ve I I I (459393) I Barevná I 26. 5. 2008 I formě mastí, krémů, I I I I I I gelů, sprejů, pěn, I I I I I I pleťových emulzí, I I I I I I pleťových mlék, I I I I I I pleťových vod, I I I I I I opalovacích krémů, I I I I I I opalovacího mléka, I I I I I I olejů, rtěnky, ochranné I I I I I I UV tyčinky na rty; (5) I I I I I I farmaceutické, I I I I I I vitamínové, dietetické, I I I I I I nutriční, diabetické I I I I I I přípravky a výrobky a I I I I I I minerální doplňky I I I I I I potravy upravené k I I I I I I léčebným účelům, I I I I I I prostředky pro I I I I I I ošetřování pokožky pro I I I I I I léčebné účely; (30) I I I I I I doplňky stravy I I I I I I přírodního charakteru, I I I I I I zejména pro ochranu I I I I I I pokožky před UV zářením I I I I I I a předčasným stárnutím, I I I I I I v tuhém i tekutém stavu I I I I I I ve formě práškových I I I I I I směsí, kapek, sirupů, I I I I I I gelů, past, tablet, I I I I I I šumivých tablet, I I I I I I pastilek, dražé, I I I I I I tobolek, kapslí, I I I I I I bonbónů, želé a prášků I I----I-------------------I---------I--------------I--------------------------I Obr. č. 2 - Ochranná známka Revital Fytobronz Žalovaný nato rozhodnutím prvního stupně ze dne 13. 4. 2011 jmenovanou barevnou kombinovanou ochrannou známku žalobkyně prohlásil za neplatnou. Rozklad žalobkyně zamítl předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 15. 9. 2011 a napadené rozhodnutí prvního stupně potvrdil, neboť napadená ochranná známka žalobkyně obsahovala dominantní slovní prvek REVITAL, který je součástí několika ochranných známek osoby zúčastněné na řízení, které jsou s přednostním právem registrovány pro tytéž nebo velmi podobné výrobky a služby jako ochranná známka žalobkyně. Porovnáním dotčených známek dospěl žalovaný k závěru, že známky jsou si do určité míry podobné, a to jak z hlediska vizuálního, fonetického, tak i sémantického. Ve složeném slovním prvku ARTHROREVITAL, který z hlediska průměrného spotřebitele tvoří stěžejní identifikační část napadené ochranné známky, si slovní prvek REVITAL zachovává nezávislou rozlišovací schopnost. Obrazové či jiné slovní prvky mají ve vztahu k napadeným výrobkům a službám pouze popisný charakter a nemají zásadní vliv na otázku posouzení podobnosti porovnávaných ochranných známek. V rámci celkového posouzení žalovaný zohlednil také skutečnost, že starší ochranné známky tvoří ucelenou známkovou řadu založenou na slovním prvku REVITAL. Dospěl k závěru, že je zde nebezpečí záměny ohledně původu dotčených výrobků a služeb a že průměrný spotřebitel by se mohl domnívat, že napadená ochranná známka žalobkyně náleží do známkové řady osoby zúčastněné na řízení. Žalobkyně podala proti rozhodnutí předsedy žalovaného žalobu k Městskému soudu v Praze. Ohledně sémantického porovnání se neztotožnila se závěrem žalovaného, že slovo REVITAL je ve vztahu k dotčeným výrobkům a službám v určité míře distinktivní. Naopak, jedná se o slovní prvek obvyklý, bez fantazijnosti. Po vizuální stránce je podle žalobkyně dominantní slovní prvek ARTHRO spolu se dvěma červenými postavami vyobrazenými v dolní části etikety. Poukazuje dále na nápis SWISS QUALITY doplněný švýcarskou vlajkou a zelenožluté logo výrobce HERBAMEDICUS v horní části etikety. Nesouhlasila se závěrem žalovaného o vizuální podobnosti známek. Odmítla také fonetický výklad žalovaného, neboť spojení „HERBAMEDICUS SWISS QUALITY AKTIVE GELENKKAPSELN Complex + 11 KRÄUTER“ dodávají známce zcela odlišné zvukové rozlišení, a to i přesto, že slovní prvek REVITAL se nachází ve všech ochranných známkách osoby zúčastněné na řízení. Posouzení pravděpodobnosti záměny musí být založeno na zhodnocení celkového dojmu, jakým označení působí, neboť průměrný spotřebitel vnímá ochranné známky jako celek a neanalyzuje jejich jednotlivé části. Městský soud přisvědčil námitkám žalobkyně a rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 28. 5. 2015, čj. 9 A 304/2011-70, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení (stěžovatelé) podali proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Dle žalovaného není REVITAL jen pouhým prvkem obsaženým v ochranných známkách osoby zúčastněné na řízení, nýbrž je sám ochrannou známkou. Je tedy potřeba zohlednit alespoň jeho minimální vnitřní rozlišovací způsobilost. Městský soud nesprávně dospěl k závěru, že žalovaný „zcela přecenil slovní prvek REVITAL“ a označil jej za „nedistinktivní, nedávající označení výraznou odlišnost tím, že by relevantního spotřebitele jedině zaujal a vyvolal v jeho paměti představu jedinečnosti ochranné známky ve vztahu k dotčeným výrobkům“. Podle názoru žalovaného je REVITAL ve vztahu k výrobkům a službám souvisejícím s péčí o lidské tělo distinktivní, ačkoliv připouští, že jeho inherentní rozlišovací způsobilost je částečně snížena. Městský soud svým výkladem zpochybnil samotnou platnost ochranné známky jako takové, což je v rozporu s judikaturou Soudního dvora i Nejvyššího správního soudu. Žalovaný nadto uvedl, že označení REVITAL se do povědomí veřejnosti vžilo především v souvislosti s osobou zúčastněnou na řízení, která již delší dobu rozšiřuje svou známkovou řadu založenou na tomto slovním prvku. Žalovaný poukázal na nesprávné právní posouzení dominance a distinktivity slovního prvku REVITAL v celkovém dojmu, který napadená ochranná známka vytváří. Soud nesprávně uvedl, že REVITAL se jeví jako nedistinktivní prvek, který není jediným prvkem, který spotřebitele na ochranné známce žalobkyně zaujme a vyvolá v něm představu jedinečnosti této ochranné známky. Soud nezohlednil distinktivitu slovního prvku ve vazbě na konkrétní produkty a služby; konstatoval pouze, že slovo REVITAL je užíváno v běžném životě. Žalovaný posoudil ochrannou známku globálně, a to z hlediska sémantického, vizuálního i fonetického. Nesouhlasil s městským soudem v tom, že nezhodnotil pravděpodobnost nebezpečí záměny celkově s ohledem na distinktivní a dominantní prvky a že vyzdvihoval pouze slovní prvek REVITAL. Soud pochybil, pokud uvedl, že „nelze mít za to, že pouze tento prvek je schopný ovládnout vnímání relevantního spotřebitele jako prvek dominantní, aniž by ostatní složky ochranné známky byly v celkovém dojmu vyvolávaném touto ochrannou známkou nepůsobivé či zanedbatelné“. Žalovaný byl naopak toho názoru, že nízká rozlišovací způsobilost určitého prvku kombinované ochranné známky nutně neznamená, že tento prvek nemůže být dominantní, pokud zejména z důvodu svého umístění v označení nebo velikosti může vzbudit pozornost spotřebitele a může zůstat uchován v jeho paměti. Neztotožnil se s městským soudem v závěru, že dominantním prvkem napadené ochranné známky žalobkyně je motiv osob držících se za ruce. Naopak se domnívá, že napadenému označení dominuje slovní spojení ARTHROREVITAL. Tvrzení městského soudu, že „napadená ochranná známka je barevná kombinovaná a namítané ochranné známky pod č. 1 až 5 jsou pouze slovními ochrannými známkami, což již samo o sobě značně vylučuje pravděpodobnost záměny založené na celkovém dojmu, jakým označení působí“, je nesprávné. V této souvislosti upozornil na skutečnost, že slovní prvky mají zásadně větší rozlišovací způsobilost než prvky obrazové. Osoba zúčastněná na řízení v kasační stížnosti uvedla, že považuje rozhodnutí žalovaného za věcně správné a souladné s rozhodovací činností Nejvyššího správního soudu a Soudního dvora. Rozsudek městského soudu je naopak nezákonný a vnitřně rozporný. Při interpretaci pojmu pravděpodobnost záměny městský soud odkazuje na judikaturu, kterou svým výkladem zároveň popírá. Osoba zúčastněná na řízení nesouhlasila s městským soudem, že posouzení pravděpodobnosti záměny je, v důsledku rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb. NSS, otázkou skutkovou a otázkou hodnocení důkazů, nikoliv správním uvážením. Dle osoby zúčastněné na řízení z citovaného rozhodnutí naopak vyplývá, že se jedná o otázku interpretace příslušné právní normy a její aplikace na zjištěný skutkový stav, tudíž jde o otázku právní. Závěr městského soudu, že REVITAL není dominantní ani distinktivní prvek v napadeném označení a že se jedná o termín běžně užívaný, a proto nikterak fantazijní, osoba zúčastněná na řízení označila za nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů. Není zřejmé, jak k nim městský soud ve vazbě na zapsané výrobky a služby dospěl. Městský soud v podstatě zpochybnil inherentní rozlišovací schopnost starší ochranné známky jako takové, což je v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2011, čj. 1 As 80/2010-152. Městský soud pochybil, pokud konstatoval, že nebezpečí záměny je v případě kompozitního označení žalobkyně se slovními ochrannými známkami osoby zúčastněné na řízení pojmově vyloučeno, a že z tohoto důvodu je relevantní pouze porovnání kompozitní známky žalobkyně s ochrannou známkou osoby zúčastněné na řízení č. 6. Tyto závěry městského soudu v podstatě znamenají, že starší ochranné známky ve vztahu k namítaným kombinovaným ochranným známkám jsou prakticky bezvýznamné, neboť již ze samé podstaty věci je u nich pravděpodobnost nebezpečí záměny založená na celkovém dojmu vyloučena. Důsledkem výkladu městského soudu by se starší slovní ochranné známky mohly stát součástí nových známek registrovaných pro shodné či podobné výrobky nebo služby. Městský soud podle osoby zúčastněné na řízení žalovanému nesprávně vytkl, že „pravděpodobnost záměny je třeba hodnotit celkově s ohledem na distinktivní a dominantní prvky, žalovaný však toto hledisko ve svém rozhodnutí nerespektoval, neboť vyzdvihoval pouze jím tvrzený distinktivní prvek, slovní prvek REVITAL. Nikterak nehodnotil celkový dojem ostatních namítaných ochranných známek. Nevypořádal se s tím, že namítané ochranné známky pod čísly 1 až 5, jsou pouze slovními a namítaná ochranná známka pod číslem 6 byla zpracována ve zcela odlišeném grafickém provedení. Neanalyzoval celkový dojem vzhledu porovnávaných kombinovaných ochranných známek ani jejich jednotlivých prvků.“ Městský soud, který pravděpodobnost záměny na straně veřejnosti mezi starší a nově přihlašovanou ochrannou známkou neshledal, zcela opomenul, že ochranné známky osoby zúčastněné na řízení jsou (až na jedinou výjimku) známky slovní, jsou řádně zapsány a užívány již od roku 1991. Osoba zúčastněná na řízení svou známkovou řadu založenou na pojmu REVITAL pečlivě a dlouhodobě buduje. Slovní ochranná známka REVITAL naplňuje definiční znaky § 1 zákona o ochranných známkách, a jedná se tudíž o označení s rozlišovací způsobilostí. Městský soud měl při posouzení užívání slovního prvku na trhu zohlednit získanou rozlišovací schopnost známky. Městský soud nesprávně smísil otázku rozlišovací způsobilosti na straně jedné a posouzení významu či dominance určitého prvku na straně druhé. Nesprávně dovodil, že pokud je označení REVITAL nedistinktivní, pak nemůže být ani dominantním prvkem ochranné známky z pohledu průměrného spotřebitele. Dle osoby zúčastněné na řízení se jedná o prvek dominantní, neboť se vyskytuje v několika jejích ochranných známkách na prvním místě. Nesouhlasí se závěry soudu, že REVITAL není na známce žalobkyně nijak výrazně zobrazen a že v grafickém ztvárnění jako celku zaniká. Osoba zúčastněná na řízení uvedla, že dominantním prvkem je slovní spojení ARTHROREVITAL. Barevným odlišením slov ARTHRO pak žalobkyně přispěla výraznou měrou k tomu, že i v napadené ochranné známce je dominantním prvkem slovo REVITAL. Závěrem osoba zúčastněná na řízení uvedla, že je-li dominantním prvkem všech posuzovaných ochranných známek slovní prvek REVITAL, pak je nutné dospět k závěru, že u namítané známky žalobkyně je dána existence nebezpečí záměny se staršími namítanými ochrannými známkami, neboť jak vyplývá ze závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2008, čj. 4 As 31/2008-153, zaměnitelnost lze dovozovat z podobnosti (a o to více ze shodnosti) dominantních prvků. Žalobkyně se ve vyjádření ke kasačním stížnostem ztotožnila s rozsudkem městského soudu a odkázala na svou argumentaci v předcházejícím řízení. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) V.1 Obecně k registraci označení dle zákona o ochranných známkách a eurokonformnímu výkladu [25] Před přistoupením k samotnému přezkumu kasačních námitek Nejvyšší správní soud považuje za vhodné se ve stručnosti vyjádřit k právní úpravě registrace ochranných známek na území České republiky a požadavku na eurokonformní výklad pojmu pravděpodobnost záměny podle zákona o ochranných známkách. [26] V nyní projednávané věci byly ochranné známky osoby zúčastněné na řízení a žalobkyně posuzovány podle zákona o ochranných známkách, tj. dle vnitrostátních pravidel. Podle § 7 odst. 1 písm. a) tohoto zákona se přihlašované označení „nezapíše do rejstříku na základě námitek proti zápisu ochranné známky do rejstříku podaných u Úřadu [...] vlastníkem starší ochranné známky, pokud z důvodu shodnosti či podobnosti se starší ochrannou známkou a shodnosti nebo podobnosti výrobků či služeb, na něž se přihlašované označení a ochranná známka vztahují, existuje pravděpodobnost záměny na straně veřejnosti; za pravděpodobnost záměny se považuje i pravděpodobnost asociace se starší ochrannou známkou“. [27] Výše citované ustanovení je výsledkem transpozice první směrnice Rady 89/104/EHS, kterou se sbližují právní předpisy členských států o ochranných známkách, do českého právního řádu. Článek 4 odst. 1 písm. b) této směrnice zní: „Ochranná známka nesmí být zapsána do rejstříku, a je-li zapsána, může být prohlášena za neplatnou, pokud z důvodu totožnosti či podobnosti se starší ochrannou známkou a totožnosti či podobnosti výrobků nebo služeb, na něž se ochranná známka vztahuje, existuje nebezpečí záměny u veřejnosti, včetně nebezpečí asociace se starší ochrannou známkou.“ [28] Pojmy nebezpečí záměny [viz české znění čl. 4 odst. 1 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/95/ES, kterou se sbližují právní předpisy členských států o ochranných známkách, a čl. 8 odst. 1 písm. b) nařízení Rady (ES) č. 207/2009 o ochranné známce Společenství] a pravděpodobnost záměny [viz § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách a čl. 5 odst. 1 písm. b) nové směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/2436, kterou se sbližují právní předpisy členských států o ochranných známkách] a jejich anglický ekvivalent likelihood of confusion, který se vyskytuje ve všech výše uvedených předpisech EU, lze označit za obsahově shodné [směrnice 2015/2436, která směrnici 2008/95/ES nahradí s účinností od 15. 1. 2019, v českém znění používá termín pravděpodobnost záměny]. [29] Ochrana národních ochranných známek v členských státech Evropské unie existuje souběžně s ochranou známek Společenství (EU) na úrovni Evropské unie dle nařízení Rady (ES) č. 207/2009. Základem pro řádné a účinné fungování a koexistenci komunitárních i národních pravidel (reflektujících výše citované směrnice EU) je zajištění eurokonformního výkladu hmotněprávních pojmů. Při interpretaci neurčitého právního pojmu pravděpodobnost záměny ve smyslu § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách je žádoucí postupovat v souladu s rozhodovací činností Soudního dvora. Nejvyšší správní soud proto zohlednil nejen svou dosavadní praxi, ale i praxi Soudního dvora, byť se v nyní projednávané věci jedná o vnitrostátní případ registrace ochranné známky v režimu zákona o ochranných známkách (k tomu srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2006, čj. 1 As 28/2006-97, č. 1064/2007 Sb. NSS, a ze dne 28. 5. 2008, čj. 9 As 59/2007-149). V.2 Pravděpodobnost záměny - otázka právní nebo skutková [30] Osoba zúčastněná na řízení uvádí, že městský soud nesprávně interpretoval usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 37/2011-154, neboť v případě posouzení pravděpodobnosti záměny se jedná o otázku interpretace příslušné právní normy a její aplikace na zjištěný skutkový stav, tudíž o otázku právní. [31] Touto problematikou se rozšířený senát zabýval ve shora citovaném usnesení: „[s]právní orgán nemá v případě, že nastanou situace předvídané zmíněnými ustanoveními, žádný prostor pro správní uvážení, jak dále postupovat – v obou případech zákon jednoznačně stanoví, že se přihlašované označení nezapíše. Výklad pojmů zaměnitelnost, shodnost či podobnost, dobrá víra atd. a podřazení zjištěného skutkového stavu těmto pojmům je tak v obecné rovině věcí výkladu neurčitého právního pojmu a jeho aplikace na zjištěný skutkový stav, nikoliv předmětem správního uvážení.“ (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2014, čj. 2 As 102/2014-22). [32] Výklad neurčitého právního pojmu a jeho aplikace na konkrétní skutkový stav jsou v souladu s § 75 s. ř. s. plně a meritorně přezkoumatelné soudem. Soud přezkoumává, zda interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu správním orgánem je v souladu se zákonem, jaké podklady pro své rozhodnutí k tomu správní orgán použil, zda tak učinil v rozsahu, který mu umožnil ve věci správně rozhodnout, a zda jeho zjištění nejsou s těmito podklady v logickém rozporu. Úkolem soudu je tedy přezkum zákonnosti rozhodnutí správního orgánu a dodržení zákonem stanovených pravidel v řízení, jež vydání správního rozhodnutí předcházelo (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2007, čj. 7 As 78/2005-62). Soud však nemůže nahrazovat činnost správního orgánu; tím by nepřípustně zasáhl do jeho rozhodovací činnosti. [33] S ohledem na shora uvedené lze souhlasit s osobou zúčastněnou na řízení v tom, že posouzení pravděpodobnosti (nebezpečí) záměny je otázkou interpretace příslušné právní normy a její aplikace na zjištěný skutkový stav, tj. otázkou právní. Městský soud na straně 11 napadeného rozsudku správně aplikoval výše citované usnesení rozšířeného senátu, pokud uvedl, že je povinen zhodnotit správnost aplikace platného práva na zjištěný skutkový stav, neboť posouzení pravděpodobnosti záměny není správním uvážením. Následný přezkum městský soud učinil v souladu s výše uvedenými zásadami. Námitka osoby zúčastněné na řízení není důvodná. V.3 Pravěpodobnosti záměny – posouzení jednotlivých faktorů a) Obecná východiska [34] Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že pravděpodobnost záměny představuje nebezpečí vzniku situace, kdy se relevantní veřejnost může domnívat, že dotčené výrobky nebo služby pocházejí od stejného podniku nebo od podniků hospodářsky propojených (tzv. pravděpodobnost asociace) (viz rozsudky Soudního dvora ze dne 22. 6. 1999, Lloyd Schuhfabrik Meyer, C-342/97, Recueil, s. I-3819, a ze dne 6. 10. 2005, Medion, C-120/04, Sb. rozh. I-8551, bod 26). [35] Nebezpečí záměny musí být posuzováno globálně podle toho, jak relevantní veřejnost vnímá dotčená označení a výrobky nebo služby, přičemž musí být zohledněny všechny relevantní faktory projednávaného případu. V rámci tohoto posouzení se zohlední a) stupeň podobnosti zboží a služeb, b) relevantní spotřebitel, c) stupeň podobnosti známek, včetně posouzení distinktivních a dominantních prvků, d) stupeň rozlišovací schopnosti starší ochranné známky a e) celkové posouzení, v rámci nějž mohou být zohledněny nejen faktory ad a)-d), ale rovněž i další relevantní skutečnosti jako např. známková série, poklidná koexistence ochranných známek na trhu, věhlas starší ochranné známky. [36] Otázky týkající se ad a) podobnosti zboží a služeb a ad b) relevantního spotřebitele nejsou v tomto řízení sporné. Městský soud na straně 13 napadeného rozsudku uvedl, že podobnost zboží a služeb, pro které jsou ochranné známky osoby zúčastněné na řízení a žalobkyně registrovány, je poměrně vysoká. Posouzení této otázky nebylo předmětem žaloby ani této kasační stížnosti. Co se týká relevantního spotřebitele, má se za to, že průměrný spotřebitel je běžně informovaný, přiměřeně pozorný a obezřetný (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 7. 1998, Gut Springenheide a Tusky proti Oberkreisdirektor des Kreises Steinfurt, C-210/96, Recueil, s. I-04657). Úroveň jeho pozornosti se může měnit v závislosti na kategorii dotčených výrobků nebo služeb [viz rozsudek Soudního dvora ve věci Lloyd Schuhfabrik Meyer, bod 26, a rozsudek Tribunálu ze dne 6. 5. 2008, Redcats proti OHIM - Revert & Cía (REVERIE), T246/06, Sb. rozh., s. II-00071, bod 30]. V nyní projednávané věci byl stupeň pozornosti spotřebitele vůči výše specifikovaným výrobkům a službám hodnocen jako normální; tato otázka není sporná. [37] Klíčovou otázkou je, zda městský soud řádně přezkoumal aplikaci a interpretaci neurčitého právního pojmu pravděpodobnost záměny, se zaměřením na podobnost známek a identifikaci jejich distinktivních a dominantních prvků, rozlišovací schopnost dříve registrované ochranné známky a existenci známkové série. b) Podobnost dotčených známek; distinktivní a dominantní prvky [38] Za účelem posouzení stupně podobnosti existujícího mezi dotyčnými ochrannými známkami je zejména namístě určit jejich stupeň vzhledové, sluchové a pojmové podobnosti, s přihlédnutím ke kategorii dotčených výrobků nebo služeb a podmínkám, za kterých jsou tyto výrobky nebo služby uváděny na trh (viz rozsudek Soudního dvora ve věci Lloyd Schuhfabrik Meyer, bod 27). V rámci celkového porovnání však nesmí být opomenuty žádné prvky označení jen proto, že jsou menší velikosti než ostatní, anebo proto, že nemají distinktivitu; výjimku z tohoto pravidla tvoří pouze zanedbatelné prvky (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 7. 2007, OHIM proti Shaker, C-334/05 P, Sb. rozh., s. I-4529). [39] Posouzení podobnosti známek musí být založeno na celkovém dojmu, kterým tyto ochranné známky působí na průměrného spotřebitele dotčených výrobků nebo služeb, s přihlédnutím k jejich rozlišovacím (distinktivním) a dominantním prvkům. [40] Pokud je označení zčásti nebo zcela obsaženo v jiném označení, pak je před samotným konstatováním podobnosti, resp. odlišnosti známek důležité zjistit, zda je tato společná složka vůči ostatním složkám označení dominantní. Spotřebitel při konfrontaci s určitou známkou (např. v reklamě, při nákupu určitého zboží nebo služeb) nemá v tomto okamžiku před sebou obě známky. Průměrný spotřebitel obvykle vnímá známku jako celek, nevzpomene si na všechny její detaily, ale na její výraznější a dominantní prvky [viz rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 11. 1997, SABEL proti Puma, Rudolf Dassler Sport, C-251/95, Recueil, s. I-6191, bod 23; rozsudek Soudního dvora ve věci Medion, body 28 a 29; rozsudek Tribunálu ze dne 23. 10. 2002, Matratzen Concord proti OHIM – Hukla Germany (Matratzen Concord), T-6/01, Recueil, s. II-4335, body 29-32, potvrzený rozsudkem Soudního dvora ze dne 9. 3. 2006, Matratzen Concord, C-421/04, Sb. rozh., s. I-2303]. Na základě vjemu vyvolaného touto známkou a nedokonalým vybavením jiného označení, již známého pro příslušnou oblast, je spotřebitel schopen zhodnotit, zda jsou tato označení stejná nebo podobná, či nikoli (srov. věc Lloyd Schuhfabrik Meyer, body 25-26). [41] Dle judikatury SDEU tedy není vyloučeno, aby celkovému dojmu, který kombinovaná ochranná známka vyvolává v paměti relevantní veřejnosti, dominovala jedna nebo více jejích složek. Identifikace dominantního prvku je určena zejména jeho pozicí, velikostí a rozměry v rámci označení nebo použitím barev, pokud mohou ovlivnit vizuální vnímání spotřebitele. Při posouzení dominantního charakteru jedné či více složek posuzované kombinované ochranné známky je třeba zohlednit zejména vnitřní vlastnost každé z těchto složek, a to jejich porovnáním s vlastnostmi ostatních složek. [42] Před přistoupením k samotnému posouzení podobnosti dotčených ochranných známek Nejvyšší správní soud konstatuje, že nic nebrání posouzení stupně podobnosti mezi slovní a obrazovou ochrannou známkou, a to zejména za situace pokud chráněný prvek zastává v napadené ochranné známce dominantní roli a zachovává si zde svou rozlišovací schopnost. Srovnání (včetně vzhledové stránky) ochranné známky REVITAL a kombinované ochranné známky žalobkyně je proto na místě. [43] Slovní ochranná známka osoby zúčastněné na řízení REVITAL se nachází ve všech známkách osoby zúčastněné na řízení, tj. REVITAL MULTI, REVITAL FENOMEN, REVITAL C-complex mini, REVITAL Cé, REVITAL FytoBronz. REVITAL se nachází vždy na prvním místě a prvky, které jej doplňují (multi, cé atd.) plní popisnou či jinak nedistinktivní funkci – tato otázka není sporná. Známky č. 1-5 jsou slovní, zatímco známka č. 6 je barevná kombinovaná a je složena z barevně výraznějšího a dominujícího slovního prvku REVITAL v modrém, tučném a normálním písmu, tečka nad „i“ je červená. Některým spotřebitelům se v souvislosti s prvkem REVITAL vybaví slovo revitalizace, které znamená obnovení, oživení (z lat. re-, znovu a vitalis, životný, životaschopný). Slovo REVITAL jako takové nemá ve vztahu k dotčeným výrobkům nebo službám žádný konkrétní význam; může však navozovat dojem jakési obnovy, oživení, příp. omlazení. Lze jej považovat za jediný distinktivní a dominantní prvek společný pro známkovou řadu osoby zúčastněné na řízení. [44] Slovní prvek ARTHROREVITAL (příp. ARTHROREVITAL Complex) je v souladu s výše uvedenými zásadami dominantní prvek kombinované ochranné známky žalobkyně, a to s ohledem na jeho centrální pozici, velikost a rozměry písma. ARTHROREVITAL se skládá výhradně z písmen, neobsahuje žádné obrazové a stylizační prvky ani specifickou typografii. Slovní prvek ARTHRO- je vyobrazen v červené barvě a slovní prvek -REVITAL (příp. REVITAL Complex) v zelené barvě. Vizuálně je celá známka osoby zúčastněné na řízení č. 3 obsažena v kombinované ochranné známce žalobkyně. Známka žalobkyně se odlišuje tím, že obsahuje předponu ARTHRO-, a příp. slovo Complex, které je umístěno pod hlavním nápisem ARTHROREVITAL v menším písmu zelené barvy. Dále obsahuje množství jiných nedistinktivních či zanedbatelných prvků, které nelze považovat za dominantní v celkovém dojmu, který známka vytváří (viz dále). [45] Argument žalobkyně, že známka „HERBAMEDICUS SWISS QUALITY AKTIVE GELENKKAPSELN ARTHROREVITAL Complex + 11 KRÄUTER“ se značně liší od slovního prvku REVITAL nelze přijmout s ohledem na okolnosti projednávaného případu. Co se týká spojení SWISS QUALITY se švýcarskou vlajkou, anglicky hovořící část spotřebitelské veřejnosti přisoudí tomuto pojmu označení indikující vysokou kvalitu či spolehlivost, která je se švýcarskými produkty zpravidla spojována. Německy hovořící spotřebitelská část veřejnosti si slovní spojení AKTIVE GELENKKAPSELN přeloží jako „účinné kapsle“ a zbývající čitelné části známky 11 KRÄUTER jako „jedenáct bylin“ a Complex jako „komplexní“, „celkový“. Všechny tyto prvky jsou pro spotřebitele ve vztahu k dotčeným výrobkům popisné či jinak nedistinktivní. Spotřebitelé, kteří těmto výrazům v cizím jazyce neporozumí, jim (s ohledem na umístění, velikost) nebudou věnovat pozornost; způsob užití písmen nebo slov totiž někdy činí nepravděpodobným, že budou čtena nebo vyslovována. Toto platí i v případě loga HERBAMEDICUS umístěném v horní části známky a pro nečitelný nápis v dolní části etikety. Pokud jsou tedy slovní prvky neseznatelné v celkovém dojmu známky, resp. nečitelné (popř. nevyslovované), pak není nutné jim při posouzení nebezpečí záměny věnovat bližší pozornost. [46] Nejvyšší správní soud nesdílí závěr městského soudu, že červeně vyobrazené postavy umístěné v dolní části známky pod nápisem ARTHROREVITAL jsou dominantním prvkem napadené ochranné známky. V této souvislosti Nejvyšší správní soud netvrdí, že spotřebitele tyto postavy ničím nezaujmou. Lze však uvést, že jej nezaujmou natolik, aby spotřebitel v důsledku tohoto vjemu přiřadil dotčené výrobky nebo služby ke konkrétnímu výrobci. Na obalech produktů s léčivými účinky je zobrazení siluet lidských postav, stejně tak i různých druhů bylin, běžné. Postavy se zvýrazněnými klouby na těle nadto indikují charakter daného výrobku a účel jeho použití. Průměrný spotřebitel bude tyto komponenty vnímat jako popisné či dekorativní (a tudíž nedistinktivní), a nikoliv jako možný indikátor původu daného zboží. [47] Nejvyšší správní soud je dále toho názoru, že s ohledem na povahu výrobků, způsob jejich prodeje atd. bude běžný spotřebitel klást větší důraz na slovní prvky. Jedná se o kategorii výrobků, které jsou častěji identifikovány podle jména produktu, a nikoli podle (nedistinktivních) grafických prvků na etiketě/obalu (např. obrázek kloubů, kostí, lidských postav, bylin apod.). Relevantní spotřebitel se na trhu s těmito výrobky bude běžně orientovat podle názvu, který primárně zůstane v jeho paměti – tj. ARTHROREVITAL (popř. ARTHROREVITAL Complex) [srov. rozsudek Tribunálu ze dne 14. 7. 2005, Wassen International proti OHIM Stroschein Gesundkost (Selenium-Ace), T-312/03, Sb. rozh., s. II-2897]. S ohledem na tyto skutečnosti má slovní spojení ARTHROREVITAL (příp. ARTHROREVITAL Complex) silnější dopad na spotřebitele, než složka obrazová, která je zároveň nedistinktivní. [48] Dle judikatury Soudního dvora není obecně žádoucí slova uměle rozdělovat. Vnímá-li však spotřebitel zcela jasně jednotlivé komponenty určitého slovního označení samostatně z hlediska významového, pak je rozdělení slov možné. K tomu postačí, pokud má alespoň jeden z prvků dotčených ochranných známek pro spotřebitele jasný a vymezený význam, který je schopen okamžitě zachytit, s tím, že jiný prvek nemá žádný takový význam nebo zcela jiný význam [srov. rozsudek Tribunálu ze dne 6. 10. 2004, Vitakraft-Werke Wührmann proti OHIM Krafft (Vitakraft), T-356/02, Recueil, s. II-3445, bod 51 – potvrzeno usnesením Soudního dvora ze dne 16. 10. 2007, Krafft proti Vitakraft-Werke Wührmann, C-512/04 P-DEP, Sb. rozh., s. I-139 – a rozsudek Tribunálu ze dne 13. 2. 2007, Mundipharma AG proti OHIM (Respicur), T-256/04, Sb. rozh., s. II-449, bod 57; z těchto závěrů vycházel také Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 2. 2013, čj. 8 As 41/2012-46, č. 2859/2013 Sb. NSS]. Posouzení této otázky vždy vyžaduje zohlednění konkrétních okolností daného případu. Rozdělení určitého slova bylo důvodné např. v rozsudcích Tribunálu ze dne 14. 5. 2014, Adler Modemärkte proti OHIM - Blufin (MARINE BLEU), T-160/12, ze dne 20. 10. 2011, COR Sitzmöbel Helmut Lübke proti OHIM - El Corte Inglés (COR), T-214/09, Sb. rozh., s. II-371, a ze dne 12. 11. 2008, ecoblue proti OHIM - Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Ecoblue), T-281/07, Sb. rozh., s. II-254, potvrzené rozsudkem Soudního dvora ze dne 22. 1. 2010, ecoblue proti OHIM, C-23/09 P, Sb. rozh., s. I-7. [49] V souladu s výše uvedenými zásadami lze očekávat, že průměrný spotřebitel rozdělí slovo ARTHROREVITAL na dvě části, neboť prvek ARTHRO bude vnímat samostatně. Relevantní veřejnost přiřadí prvku Arthro- (z řec. slova arthron čili kloub) zcela konkrétní význam, neboť jí bude zřejmé, že výrobek je určen na posílení, léčbu či regeneraci kloubů stižených artrózou či jiným artritickým onemocněním. Není proto vyloučeno, že prvek arthro- bude vnímat jako předponu slovního prvku -REVITAL. Tomuto vjemu výrazně napomáhá barevné odlišení obou slov, tj. vyobrazení arthro- v červené barvě a -revital (complex) v zelené barvě. Celkový dojem popisné funkce prvku arthro- ve vztahu k dotčeným výrobkům nebo službám je nadto podpořen obrázkem dvou červených siluet muže a ženy se zvýrazněnými klouby na těle. Jak bylo již výše uvedeno, v souvislosti s označením REVITAL se některým spotřebitelům vybaví termín revitalizace, který znamená obnovení, oživení (z lat. re-, znovu a vitalis, životný, životaschopný). Na rozdíl od prvku REVITAL, prvky arthro- a complex (viz výše) plní v rámci napadeného označení čistě popisnou (nedistinktivní) funkci. [50] Po stránce fonetické se výslovnost známek shoduje ve výslovnosti slova REVITAL. Liší se ve zvuku slova ARTHRO- nacházejícím se na začátku dominantního slovního prvku ARTHROREVITAL (Complex) napadeného označení, příp. Complex na jejím konci. Není rovněž zcela vyloučeno, že spotřebitel použije při objednání / koupi výrobku spojení „ar thro-re-vi-tal“ či „re-vi-tal“ na klouby. V případě starších ochranných známek spotřebitel použije výraz „re-vi-tal“, „re-vi-tal-cé“, „re-vi-tal-mul-ti“, „re-vi-tal-cé-comp-lex-mi-ni“ atd. Nelze proto vyloučit, že relevantní veřejnost pozná termín REVITAL v napadené ochranné známce žalobkyně. [51] Ochrana poskytovaná zápisem slovní ochranné známky se vztahuje ke slovu jako takovému, a nikoli ke grafické nebo stylistické charakteristice, kterou tato ochranná známka může ve skutečnosti mít [viz rozsudek Tribunálu ze dne 22. 5. 2008, Radio Regenbogen Hörfunk v Bádensku proti OHIM (RadioCom), T-254/06, Sb. rozh., s. II-80, bod 43] a ačkoliv nelze považovat slovní prvek REVITAL za jediný dominantní v celkovém dojmu, který napadená ochranná známka žalobkyně vytváří, je třeba respektovat, že tento (ko)dominantní prvek si svou autonomní rozlišovací schopnost v rámci napadené ochranné známky zachovává. [52] Podobnost označení (ani pravděpodobnost záměny) není a priori vyloučena, pokud ochranné známky obsahují totožnou nebo velmi podobnou slovní složku, avšak liší se ve složce obrazové. Žalovaný proto nepochybil, jestliže shledal určitou míru podobnosti mezi ochrannými známkami osoby zúčastněné na řízení a žalobkyně z hlediska vizuálního, fonetického a sémantického, s přihlédnutím k jejich dominantním a distinktivním prvkům. Odlišnost mezi dotčenými ochrannými známkami na základě přítomnosti slovního prvku arthro- a jiných nedistinktivních a dekorativních prvků (např. červeně vyobrazené postavy muže a ženy v dolní části) kombinované ochranné známky, kterou městský soud konstatoval na s. 15 napadeného rozsudku, nedosahuje takové intenzity, aby zcela vyloučila následné posouzení pravděpodobnosti záměny mezi kombinovanou ochrannou známkou žalobkyně a slovním prvkem starších ochranných známek osoby zúčastněné na řízení. [53] V této souvislosti je nezbytné připomenout, že jestliže je nalezena shoda či podobnost mezi výrobky a službami na straně jedné, a shoda či podobnost dotčených označení, byť i v jedné z posuzovaných složek (vizuální, fonetická, sémantická), pak je povinností správního orgánu (soudu) přistoupit k celkovému posouzení pravděpodobnosti záměny se zohledněním dalších relevantních faktorů. Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s tvrzením městského soudu, že skutečnost, že napadená ochranná známka je barevná kombinovaná a ochranné známky osoby zúčastněné na řízení č. 1-5 jsou pouze známkami slovními, již sama o sobě vylučuje pravděpodobnost záměny založené na celkovém dojmu. [54] Městský soud nerespektoval výše uvedené zásady; jeho rozhodnutí je v této části nesprávné. Na jedné straně žalovanému vytkl, že zcela přecenil slovní prvek REVITAL, na straně druhé se však při posouzení pravděpodobnosti záměny omezil pouze na tento prvek a jeho stupeň distinktivity v napadeném označení, přičemž de facto zpochybnil rozlišovací schopnost starší ochranné známky jako takové (viz dále). Co se týká ostatních prvků kombinované známky, soud se omezil na pouhé konstatování, že „odmítá názor žalovaného, že slovní prvek ‚REVITAL‘ je natolik distinktivní, že je prvkem ovládajícím celá označení a pokud jím není, že zbývající prvky a složky označení jsou způsobilá porovnávaná označení odlišit“. Není však zřejmé, jakým způsobem městský soud k těmto závěrům dospěl. c) Rozlišovací schopnost starší ochranné známky jako takové [55] Městský soud označil REVITAL jako slovní prvek s velmi nízkou rozlišovací schopností, který nevyjadřuje žádnou konkrétní věc, vlastnost ani speciální charakteristiku výrobků, pouze evokuje dojem „jakési obnovy, oživení, případně omlazení“. Nesouhlasil se žalovaným, že tento prvek je fantazijní a distinktivní. Městský soud dále „odmítá názor žalovaného, že slovní prvek ‚REVITAL‘ je natolik distinktivní, že je prvkem ovládajícím celá označení a pokud jím není, že zbývající prvky a složky označení jsou způsobilé porovnávaná označení odlišit. Dle náhledu soudu žalovaný zcela přecenil slovní prvek ‚REVITAL‘, neboť jde o často používaný termín v běžném životě, a tedy fantazijně nikterak překvapivý.“ Závěrem městský soud uvedl, že slovní prvek REVITAL se jeví jako nedistinktivní, a nejedná se tudíž o prvek, který spotřebitele výhradně zaujme a vyvolá v něm představu jedinečnosti napadené ochranné známky ve vztahu k dotčeným výrobkům (s. 13 napadeného rozsudku). [56] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné na tomto místě zmínit, že je důležité odlišovat mezi analýzou distinktivní povahy (i) určitého prvku (komponentu) známky a (ii) starší známky jako celku (tj. rozlišovací schopnost starší ochranné známky jako takové). Analýza jednotlivých komponentů určuje, zda se napadená známka shoduje v prvku, který je distinktivní (a tudíž podstatný) anebo slabý (a tudíž méně podstatný) při porovnání dvou označení. Analýza starší ochranné známky jako celku naopak určuje rozsah ochrany poskytované této známce a její posouzení je samostatnou otázkou v rámci celkového posouzení pravděpodobnosti záměny [srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 23. 1. 2014, OHIM proti riha WeserGold Getränke, C-558/12 P]. [57] Tvrzení městského soudu o tom, že slovní prvek REVITAL je často používaný termín v běžném životě, a tedy nijak fantazijně překvapivý, není pro účely srovnání kolidujících označení relevantní. Slovo revitalizace je skutečně běžně používaným termínem v určitých oblastech života jako např. bankovnictví (revitalizace bank), stavebnictví (revitalizace budov), či ekologie a ochrana životního prostředí (revitalizace krajiny). Tentýž závěr však nelze bez dalšího vztáhnout na slovní ochrannou známku REVITAL. Ani argument, že množství vitaminových, kosmetických a podobných výrobků nebo služeb nabízených konkurenty obsahuje slovo revital není relevantní (k tomu srov. rozsudek Tribunálu ze dne 16. 10. 2009, Zero Industry proti OHIM - zero Germany (zerorh+), T-400/06 , Sb. rozh., s. II-150, bod 73, analogicky viz rozsudek Tribunálu ze dne 24. 11. 2005, GfK proti OHIM – BUS (Online Bus), T-135/04, Sb. rozh., s. II-04865, bod 68, a ze dne 8. 12. 2005, Castellblanch proti OHIM – Champagne Roederer (Cristal Castellblanch), T-29/04, Sb. rozh., s. II-5309, bod 71). Schopnost a míru distinktivity určitého prvku lze posuzovat pouze ve vztahu ke konkrétním výrobkům a službám, pro které je (má být) označení registrováno. S ohledem na výše uvedené a vysoký stupeň podobnosti mezi výrobky a službami žalobkyně a osoby zúčastněné na řízení není Nejvyššímu správnímu soudu zřejmé, na základě jakých podkladů dospěl městský soud k závěru, že prvek REVITAL je v rámci napadeného označení nedistinktivní (k tomu srov. provedené posouzení distinktivních a dominantních prvků porovnávaných ochranných známek v bodech [43]-[47] tohoto rozhodnutí). [58] Soud svým výkladem de facto zpochybnil jakoukoli rozlišovací schopnost starší slovní ochranné známky REVITAL. Splní-li však přihlášené označení test tzv. absolutní zápisné způsobilosti podle zákona o ochranných známkách, pak jej Úřad průmyslového vlastnictví zapíše. Starší ochranné známky osoby zúčastněné na řízení obsahující slovní prvek REVITAL tento test splnily. Ve vztahu k registrovaným výrobkům nebo službám se proto určitá míra jejich rozlišovací schopnosti předpokládá (tzv. presumpce platnosti starší ochranné známky). [59] Je nutné rozlišovat mezi řízením o neplatnosti ochranné známky podle § 32 odst. 3 zákona o ochranných známkách, v němž může být absolutní zápisná způsobilost zpochybněna, na straně jedné, a řízením ve smyslu § 25 téhož zákona o námitkách proti zápisu zveřejněného označení do rejstříku ochranných známek (k tomu srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 80/2010-152). [60] Posouzení (ne)platnosti ochranné známky z důvodů vyjmenovaných v § 32 zákona o ochranných známkách je možné pouze v rámci řízení o neplatnosti ochranné známky, které může Úřad průmyslového vlastnictví zahájit jak na návrh, tak i bez návrhu např. z důvodu, že ochranná známka nemá žádnou rozlišovací způsobilost (per se ani získanou), či proto, že se stala ve vztahu k předmětným výrobkům a službám generickou z důvodu jejího používání vlastníkem známky. Hodnocení případné absence absolutní zápisné způsobilosti starší ochranné známky ve vztahu k registrovaným výrobkům nebo službám však v žádném případě nepřísluší soudu v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného v rámci námitkového řízení dle § 25 téhož zákona. [61] Nejvyšší správní soud pro úplnost uvádí, že zapsaná ochranná známka se může vyznačovat různým stupněm rozlišovací schopnosti ve vztahu ke konkrétním výrobkům a službám. Tento stupeň může být nižší než normální – normální – vyšší než normální. Jestliže např. spotřebitel vnímá význam určitého prvku jako popisný, pochvalný či nepřímo zmiňující vlastnosti určitých výrobků a služeb způsobem, který sice neovlivňuje distinktivitu v materiálním smyslu, pak takový způsob užití může mít za následek snížení distinktivity. V této souvislosti se pak hovoří o distinktivitě nižší než normální. Pokud se např. praktickým užíváním pro výrobky nebo služby přihlašovatele tato známka „vžila“, pak se její inherentní distinktivita zvýší (tzv. získaná rozlišovací schopnost). K tomu může přispět např. skutečnost, že ochranná známka je užívána již mnoho let anebo že je součástí známkové řady. [62] Jak bylo výše uvedeno, REVITAL je prvek do jisté míry fantazijní a distinktivní, a to i přesto, že ve vztahu k dotčeným výrobkům a službám může nepřímo navozovat dojem jakési obnovy, oživení, příp. znovuobnovení sil. Žalovaný ostatně připustil, že slovní ochranná známka REVITAL se ve vztahu k dotčeným výrobkům a službám vyznačuje nižším než normálním stupněm tzv. inherentní rozlišovací schopnosti. d) Shrnutí posouzení pravděpodobnosti záměny [63] Nejvyšší správní soud připouští, že snížená rozlišovací schopnost označení (prvků) není vždy za všech okolností překážkou pro jejich užití v jiných ochranných známkách. Taková situace by mohla nastat, pokud takový prvek plní pouze nedistinktivní roli anebo se v přihlášeném označení vyskytuje jiný dominantní a natolik distinktivní komponent, který v celkovém dojmu převáží přítomnost (shodujícího se) chráněného prvku starší ochranné známky, a to takovým způsobem, že vyloučí nebezpečí záměny mezi označeními na straně relevantní veřejnosti ve smyslu § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách [k tomu však srov. § 7 odst. 1 písm. b) zákona o ochranných známkách]. [64] S ohledem na výše uvedené není pravděpodobnost záměny (příp. asociace) v případě starší ochranné známky s nižší než normální rozlišovací schopností a priori vyloučena, a to zejména pokud se ostatní (neshodující se) prvky nevyznačují dostatečným stupněm distinktivity anebo jsou v celkovém dojmu, který známka vytváří, zanedbatelné. Z jakých důvodů si REVITAL v kontextu napadené ochranné známky zachovává svou autonomní rozlišovací způsobilost, bylo vysvětleno výše (viz zejména samostatnou, popisnou funkci a odlišné barevné provedení předpony arthro-). K tomu výraznou měrou přispěla sama žalobkyně způsobem, jakým v napadené známce slovní prvek REVITAL použila, tj. ve spojení s prvky, které jsou čistě popisné, dekorativní, tj. nevyznačují se žádnou mírou distinktivity. Obecně platí, že míra podobnosti mezi známkami je zvýšena, mají-li prvky, v nichž se porovnávaná označení liší, nižší inherentní rozlišovací schopnost než prvek jim společný. [65] Nejvyšší správní soud dále nesdílí závěry městského soudu, že tzv. kompenzační zásada se v této věci neuplatní. Vzájemná závislost mezi podobností označení a podobností výrobků nebo služeb, na které se vztahuje ochranná známka je jedním ze stěžejních kritérií. Nízký stupeň podobnosti mezi výrobky nebo službami může být vyvážen vysokým stupněm podobnosti mezi ochrannými známkami a naopak [viz rozsudky Soudního dvora ze dne 13. 9. 2007, Il Ponte Finanziaria proti OHIM, C-234/06 P, Sb. rozh., s. I-7333, bod 48, a ze dne 29. 9. 1998, Canon Kabushiki Kaisha proti Metro-Goldwyn-Mayer, C-39/97, Recueil, s. I-5507, bod 17]. Skutečnost, že podobnost mezi dotčenými výrobky a službami je v nyní projednávané věci vysoká, je relevantní. [66] V rámci celkového posouzení žalovaný zohlednil též existenci známkové řady obsahující slovní prvek REVITAL s tím, že průměrný spotřebitel se může domnívat, že napadená ochranná známka je její součástí. Nejvyšší správní soud uvádí, že k analýze nebezpečí asociace mezi skupinou známek jako celku a novější známkou je nutné přistoupit, zejména pokud není shledána pravděpodobnost záměny mezi žádnou ze starších (sériových či skupinových) známek posuzovaných samostatně se známkou nově přihlášenou. Takové nebezpečí pak nevyplývá z možnosti, že spotřebitel zamění přihlášenou ochrannou známku s jednou ze starších sériových ochranných známek, ale z možnosti, že se bude domnívat, že přihlášená ochranná známka je součástí stejné série (viz rozsudek Tribunálu ze dne 23. 2. 2006, Il Ponte Finanziaria proti OHIM – Marine Enterprise Projects (Bainbridge), T194/03, Recueil, s. II-445, bod 124). Jedná se zejména o případy, kdy je prvek známkám společný sám o sobě nedistinktivní. V této souvislosti lze odkázat na rozsudek Tribunálu ze dne 25. 11. 2014, UniCredito Italiano proti OHIM - Union Investment Privatfonds (UNIWEB), T-303/06, Sb. rozh., s. II-62 (srov. též závěry Soudního dvora v této věci v rozsudku ze dne 16. 6. 2011, Union Investment Privatfonds proti UniCredito Italiano, C-317/10 P, Sb. rozh., s. I-5471, které tomuto rozsudku předcházely), kde ochranná známka UNIFONDS registrovaná pro služby ve třídě (36) není sama o sobě zaměnitelná se známkou UNIWEB, neboť prvek „uni“ není v těchto známkách sám o sobě distinktivní ani dominantní. Pokud je však zohledněna skupina ochranných známek jako celku (tj. „uni“ je součástí známek UNIZINS, UNIFONDS, UNIRAK), pak toto nebezpečí nastane. Jinými slovy, pokud žádná ze sériových známek posuzovaná samostatně s nově přihlášenou ochrannou známkou nezakládá pravděpodobnost záměny, pak zohlednění série či skupiny těchto známek jako celku může rovněž vést k pravděpodobnosti záměny (asociace). V nyní projednávané věci je situace odlišná toliko v tom, že slovní prvek REVITAL je samostatnou ochrannou známkou, která tvoří dominantní a distinktivní prvek všech starších (sériových) známek i známky žalobkyně. Zohlednění skupiny (série) ochranných známek jako celku však může vést k „posílení“ distinktivního charakteru slovního prvku REVITAL (který je i bez ohledu na tuto skutečnost chráněn samostatně) v rámci napadeného označení. Městský soud existenci série ochranných známek nesprávně označil za irelevantní. [67] Závěrem Nejvyšší správní soud uvádí, že napadený rozsudek přezkoumal v rozsahu námitek stěžovatelů, tj. zaměřil se na roli slovního prvku REVITAL v napadené známce žalobkyně, distinktivní a dominantní prvky napadeného označení a inherentní rozlišovací způsobilost slovní ochranné známky REVITAL jako takové. Dle Nejvyššího správního soudu žalovaný správně posoudil roli slovního prvku REVITAL v napadeném označení, resp. podobnost dotčených známek, která s ohledem na okolnosti projednávané věci (tj. zejména vysoký stupeň podobnosti zboží a služeb a standardní stupeň pozornosti spotřebitele) zakládá pravděpodobnost záměny ve smyslu § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách. Nejvyšší správní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že slovní prvek REVITAL je nutné vnímat nikoli jako pouhou součást starších označení (tj. určité série známek), ale zároveň jako samostatně registrovanou slovní ochrannou známku, která je distinktivní ve vztahu k registrovaným výrobkům a službám. Tímto právním názorem, tj. shora provedeným posouzením podobnosti dotčených známek a rozlišovací schopnosti prvku REVITAL je městský soud v dalším řízení vázán. [68] K samostatnému posouzení pravděpodobnosti záměny mezi známkou č. 6 a známkou žalobkyně, které provedl městský soud na s. 14 napadeného rozsudku, Nejvyšší správní soud pro úplnost uvádí, že soud tento postup dostatečně neodůvodnil, pokud uvedl, že porovnání kombinovaných ochranných známek je (na rozdíl od porovnání slovních a kombinovaných známek) možné. Takový postup by mohl být v nyní projednávané věci odůvodněn, např. pokud by ochrannou známku č. 6 nebylo možné považovat za součást známkové série, příp. by tato známka byla registrována pro zboží a služby odlišné od zboží a služeb registrovaných pro známky č. 1-5. Žádné takové okolnosti však žalobkyně nenamítala. Co se týká zboží a služeb ve třídě (3) (viz tabulka – známka č. 6), žalovaný je hodnotil jako podobné se zbožím a službami ve třídě (5). Městský soud rovněž vycházel ze skutečnosti, že podobnost mezi dotčenými výrobky a službami je vysoká. S ohledem na tyto okolnosti a závěry, k nimž Nejvyšší správní soud dospěl, se samostatné posouzení ochranné známky č. 6 a známky žalobkyně jeví nadbytečným. (...)

decision_1054.txt

Opatření obecné povahy: způsobilost zástupce veřejnosti mít práva a povinnosti v řízení před soudem k § 23, § 43 odst. 1 a § 55 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb. k § 33 soudního řádu správního ve znění zákonů č. 130/2011 Sb. a č. 303/2011 Sb. I. Ustanovení § 23 stavebního zákona z roku 2006 ve smyslu § 33 s. ř. s. přiznává zástupci veřejnosti způsobilost mít práva a povinnosti i pro účely uplatnění a prosazení námitek veřejnosti proti opatření obecné povahy v řízení před správním soudem. Zástupce veřejnosti přitom není v návrhových bodech omezen jen na námitky uplatněné v průběhu řízení o přijetí územního plánu. II. Nutným předpokladem stanovení plochy přestavby ve smyslu § 43 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 je vedle její materiální povahy (potřeby změny stávající zástavby, resp. obnovy nebo opětovného využití znehodnoceného území) též její formální vymezení v přijímaném územním plánu. III. Plochy přestavby ve smyslu § 43 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 podléhají povinnosti prokázat nemožnost využití již vymezených zastavitelných ploch a potřebu vymezení nových zastavitelných ploch, stanovené § 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, je-li jejich podstatou změna původně nezastavitelné plochy na plochu zastavitelnou. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, čj. 4 As 220/2016-198) Prejudikatura: č. 2741/2013 Sb. NSS, č. 3018/2014 Sb. NSS a č. 3415/2016 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 111/2014 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 59/14). Věc: a) Mgr. Jakub T., b) Anna M., c) pobočný spolek Centrum pro podporu občanů proti hlavnímu městu Praha, za účasti osob zúčastněných na řízení 1) akciové společnosti Eleganta, 2) akciové společnosti OAKDALE, 3) akciové společnosti Tatte Property, 4) akciové společnosti MYRTLANDIS a 5) společnosti s ručením omezeným SHELTON CZ, o zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti odpůrce, kasační stížnosti osob zúčastněných na řízení 1) až 3), kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení 4) a kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení 5). Odpůrce usnesením ze dne 26. 4. 2012, č. 16/4, vydal celoměstsky významné změny I+II Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy ve formě opatření obecné povahy č. 23/2012 (dále jen „napadené opatření obecné povahy“) ve znění přílohy č. 2 tohoto usnesení. Napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti dne 16. 5. 2012. Změna vedená pod č. Z 2590/00 v oblasti městské části Praha 6 zahrnovala změny v lokalitě Veleslavín (p. č. 570/1, 2, 4, 5; 571; 572-4; 575/1, 2) a Vokovice (p. č. 1002/2-část; 1053/2; 1109/1, 5-8). Návrhem ze dne 15. 5. 2015 napadli navrhovatelé a) až c) opatření obecné povahy č. 23/2012 schválené usnesením zastupitelstva hl. m. Praha ze dne 26. 4. 2012, č. 16/4, v části změny územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy Z 2590/00. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 8. 2015, čj. 6 A 99/2015-65, zamítl návrh navrhovatelky b) a k návrhu navrhovatelů a) a c) zrušil dnem vyhlášení tohoto rozsudku opatření obecné povahy – celoměstsky významné změny I+II Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy – v části změny Z 2590/00 schválené usnesením zastupitelstva hlavního města Prahy dne 26. 4. 2012, č. 16/4. Městský soud v případě navrhovatelky b) aktivní legitimaci neshledal, protože vystupovala toliko v postavení zástupce veřejnosti (§ 23 stavebního zákona) a nájemkyně. Naopak aktivní legitimaci shledal u navrhovatele a) s odůvodněním, že je vlastníkem nemovitosti v oblasti, a navrhovatele c), který je spolkem s takovým předmětem činnosti, jež mu zajišťuje postavení navrhovatele. Dále se zabýval věcnými námitkami navrhovatelů a shledal porušení § 55 odst. 3 stavebního zákona. Zároveň vytkl odpůrci chybějící odůvodnění ve vztahu k posouzení vlivů na životní prostředí. Odpůrce rovněž nedostatečně vypořádal námitky navrhovatelů. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 24. 5. 2016, čj. 4 As 217/2015-197, rozsudek městského soudu na základě kasačních stížností navrhovatelky b) a osob zúčastněných na řízení zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Shledal totiž závažnou vadu řízení před soudem spočívající v tom, že městský soud opomenul osoby zúčastněné na řízení, nevyrozuměl je o řízení, a neumožnil jim tak uplatnit jejich práva v řízení. Nejvyšší správní soud se dále zabýval aktivní legitimací navrhovatelů. Ve vztahu k navrhovateli a) konstatoval, že dostál povinnosti plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné napadeným územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace (ve smyslu závěrů usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Navrhovatel a) je proto oprávněn v posuzované věci návrh na zrušení opatření obecné povahy podat. Ve vztahu k navrhovatelce b) Nejvyšší správní soud odkázal na usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 3. 2016, čj. 4 As 217/2015-182, č. 3415/2016 Sb. NSS, který v této věci zaujal právní názor, že zástupce veřejnosti podle § 23 stavebního zákona je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dle § 101a odst. 1 a násl. s. ř. s. Názor městského soudu, že navrhovatelka b) není aktivně legitimována k podání návrhu, Nejvyšší správní soud výslovně označil za nesprávný. Konečně ve vztahu k navrhovateli c) Nejvyšší správní soud připomněl podmínky stanovené pro procesní legitimaci spolků pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy vymezené v nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, č. 111/2014 Sb. ÚS, a uzavřel, že jsou u navrhovatele c) splněny, neboť se jedná o spolek, který má vztah k regulovanému území, sídlí na území hlavního města Prahy, dlouhodobě se věnuje činnosti související s problematikou územního plánování v Praze, ochrany příznivého životního prostředí a udržitelného rozvoje a jehož vztah k dané lokalitě dokresluje i skutečnost, že v řízení o vydání posuzované změny územního plánu podal připomínky. S ohledem na povahu pochybení městského soudu se již dalšími uplatněnými kasačními námitkami (vyjma konstatování včasnosti podaných návrhů) Nejvyšší správní soud nezabýval. Další řízení městský soud ukončil vydáním rozsudku ze dne 22. 9. 2016, čj. 6 A 99/2015-183 (dále jen „napadený rozsudek“), jímž opět (a tentokrát k návrhu všech navrhovatelů) zrušil dnem vyhlášení tohoto rozsudku napadené opatření obecné povahy. Otázku aktivní procesní legitimace měl městský soud za závazně vyřešenou předcházejícím zrušovacím rozsudkem Nejvyššího správního soudu. Důvodem, proč městský soud přistoupil ke zrušení napadeného opatření obecné povahy, byla skutečnost, že dotčený orgán státní správy (Magistrát hl. m. Prahy) vydal stanovisko, v němž konstatoval, že napadené opatření obecné povahy nebude předmětem posouzení vlivů na životní prostředí podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 227/2009 Sb. (dále jen „zákon o EIA“). Tento závěr vydaný ve zjišťovacím řízení přitom nebyl odůvodněn, ačkoliv povinnost odůvodnění plyne z § 10d odst. 5 zákona o EIA, popř. též z přímo aplikovatelného čl. 3 odst. 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (dále jen „směrnice SEA“). Dále městský soud dospěl k závěru, že napadené opatření obecné povahy nově vymezuje zastavitelné území, ačkoliv nijak nezdůvodňuje, že není možno využít již vymezené zastavitelné plochy, jak požaduje § 55 odst. 3 stavebního zákona. V této souvislosti považoval za nevýznamnou námitku, že se má jednat o devastované území, na němž nelze očekávat obnovu provozu zahradnictví a jež má být díky změně územního plánu zkultivováno. Konečně městský soud považoval za důvod, pro který bylo třeba napadené opatření obecné povahy zrušit, též nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách navrhovatelů pro nedostatek důvodů, neboť v napadeném opatření obecné povahy odpůrce nezdůvodnil, proč žádost akceptoval a považoval ji za důvodnou, a stejně tak neuvedl konkrétní důvody, proč nevyhověl námitce rozporu s předpisy na ochranu veřejného zdraví při posuzování nadlimitní hlukové zátěže. Další návrhové body (vady v procesu hlasování o přijetí napadeného opatření obecné povahy, rozpor se stanoviskem Ministerstva dopravy, nepřípustné zakotvení plochy nadmístního významu) považoval městský soud za nedůvodné. Proti uvedenému rozhodnutí podal odpůrce kasační stížnost a navrhl jeho zrušení pro nepřezkoumatelnost a z důvodu nesprávného právního posouzení. Pokud městský soud poukazuje na porušení § 55 stavebního zákona, pomíjí skutečnost, že územní plán chápe hlavní město Prahu jako jednu obec. V rámci území celé Prahy je prakticky nemožné podrobně vysvětlovat, proč na Praze 6 jsou vyčleňovány plochy, když na druhém konci Prahy, např. na Praze 9, jsou ještě plochy volné a nevyužité. Odpůrce se rovněž domnívá, že nemůže nutit vlastníky dosud nevyužitých ploch k jejich zastavění, pokud sami nemají zájem či tuto možnost nevyužívají, a současně neumožňovat vlastníkům jiných ploch, kteří chtějí svůj majetek spravovat, péči o něj a jeho zvelebení. Jinak by pasivní vlastníci pozemků určených k zastavění blokovali realizaci jiných projektů. Městský soud podle odpůrce ani nevymezil, v čem konkrétně spatřuje nedostatečnost odůvodnění potřeby nově vymezovaných zastavitelných ploch. Odpůrce dále zastává názor, že nemá důvod a ani možnosti přezkoumávat rozhodnutí jiných správních orgánů a Magistrát hl. m. Prahy, odbor ochrany prostředí, je jako dotčený orgán plně způsobilý k posouzení stavebního záměru, zejména z hlediska nutnosti posuzovat jeho vlivy na životní prostředí. V této souvislosti městskému soudu též vytýká, že v odůvodnění napadeného rozsudku nijak nerozvádí, proč považuje změnu územního plánu za koncepci podle zákona o EIA. Odpůrce taktéž namítá, že nemá důvod a ani právní povinnost posuzovat oprávněnost či důvodnost podané žádosti, to by také mohl považovat jakoukoliv žádost za zbytečnou, či bezdůvodnou. Naopak je povinen každou žádost projednat. Mezi náležitostmi žádosti podle § 37 správního řádu důvod žádosti uveden není. Odůvodnění napadeného rozsudku navozuje, že by snad měl zkoumat, zda žadatel má v popisu činnosti developerskou činnost nebo zda má bytové problémy, a proto hodlá realizovat bytový projekt, což ale podle odpůrce odpovídá tzv. vrchnostenskému principu, který je namířen proti demokratickým principům a popírá správní řád. Konečně pak odpůrce namítá, že v napadeném rozsudku nebyly nijak vypořádány návrhové body navrhovatelů ve věci realizace budoucí železnice Praha – Kladno a posouzení hlukové mapy. Společnou kasační stížností navrhly osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) napadený rozsudek zrušit s tím, že je postižen mechanickou aplikací dřívějších judikátů bez přihlédnutí k realitě, okolnostem věci a zásadám spravedlnosti. Osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) předesílají, že práce na přijetí napadeného opatření obecné povahy byly zahájeny již v roce 2008, aby nyní v roce 2016 došlo k jeho zrušení z ryze formálních důvodů, ač bylo potřebné pro realizaci společensky žádoucího projektu podporovaného místními spolky, který měl zajistit rozvoj stávajícího znehodnoceného území (tzv. brownfields), které je již dnes zastavěno více, než tomu mělo být po schválení a realizaci projektu. V této situaci je třeba si podle nich klást otázky, zda je správná judikatura ukládající obcím téměř nesplnitelné podmínky v zásadě znemožňující územní rozvoj a zda má být zmařena pozitivní a potřebná změna území a s tím spojené úsilí, čas a finanční prostředky mnoha lidí a má-li být riskováno podání žalob proti státu na náhradu škody v důsledku obstrukčních žalob subjektů s pochybnou aktivní legitimací podaných z formálních a navíc sporných důvodů. Území bývalého Strnadova zahradnictví podle osob zúčastněných na řízení 1) až 3) slouží z důvodu zanedbaného stavu jako shromažďovací místo pro narkomany a v minulosti již vlastníci pozemků museli řešit i případy úmrtí. Proto se snaží o aktivní přístup, který by z předmětného území vyloučil nežádoucí jevy a vytvořil příjemné prostředí pro místní obyvatele. V důsledku logiky městského soudu však proto, že vlastník sousedního zastavitelného pozemku bývalé teplárny nejeví zájem s ním nakládat, zůstane nevyužité jak území bývalé teplárny, tak prostor bývalého zahradnictví. Proces přijímání opatření obecné povahy je velmi komplikovaný a časově náročný, obzvláště v Praze, a nelze tedy přehnaně trvat na splnění veškerých formálních náležitostí do posledního detailu – naopak je třeba se zabývat reálným stavem území a přihlížet k tomu, že rozhodování o rozvoji území patří mezi základní práva územní samosprávy. Zrušením napadeného opatření obecné povahy dojde k odkladu žádoucí nápravy zdevastovaného stavu území o několik let, aby došlo k odstranění formálních nedostatků, výsledek však bude fakticky stejný. Osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) v první řadě namítají nepřezkoumatelnost závěru městského soudu o aktivní legitimaci navrhovatelky b) v situaci, kdy ze zrušovacího rozsudku Nejvyššího správního soudu vyplývá pouze obecný závěr, že zástupce veřejnosti je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy. Městský soud měl ověřit, zda návrh navrhovatelka b) skutečně podala z pozice zástupce veřejnosti, a svůj závěr v napadeném rozsudku řádně odůvodnit. To však neučinil a stejně tak nevysvětlil, proč nepovažoval právní argumentaci osob zúčastněných na řízení 1) až 3) ohledně chybějící aktivní legitimace za nedůvodnou, v důsledku čehož je napadený rozsudek podle nich nepřezkoumatelný. Poukazují na to, že navrhovatelka b) hovoří v podaném návrhu na s. 4 o zásahu do „svého práva na příznivé životní prostředí“ a o „zkrácení na svých právech“, z čehož podle nich vyplývá její úmysl podat návrh jako samostatná osoba (byť je pouze nájemcem nemovitosti v dotčené lokalitě), a nikoliv jako zástupce veřejnosti. I kdyby snad městský soud dospěl k závěru, že návrh byl podán z pozice zástupce veřejnosti, měl se zabývat tím, zda bylo doloženo zmocnění navrhovatelky b) k podání takového návrhu. K tomu je podle osob zúčastněných na řízení 1) až 3) třeba speciálního zmocnění od veřejnosti, neboť z § 23 stavebního zákona upravujícího náležitosti průkazu zmocnění vyplývá, že upravuje zmocnění k uplatnění námitek podle stavebního zákona, a nikoliv podle soudního řádu správního. To má platit o to více, že návrhové body ani plně neodpovídají námitkám uplatněným navrhovatelkou b) v řízení o změně územního plánu, takže jejich projednáním by došlo k neoprávněnému rozšiřování legitimace zmocněnce veřejnosti. Navrhovatelka b) navíc v návrhu ani dostatečně netvrdila, že by došlo k zásahu do práv či právní sféry veřejnosti, čímž nesplnila zákonné podmínky pro jeho podání a její návrh měl být odmítnut. Osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) dále poukazují na nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v tom, že městský soud konstatoval, že rozhodnutí o námitce ohledně rozporu s předpisy na ochranu veřejného zdraví nebylo dostatečně odůvodněno, ačkoli tato námitka v řízení před správním orgánem o napadeném opatření obecné povahy uplatněna nebyla, a není tak jasné, co městský soud tímto závěrem mínil. Městský soud tedy pochybil ve skutkových zjištěních, protože založil své rozhodnutí na skutečnostech, které ze spisového materiálu nevyplývají. I pokud by v řízení uplatnil takovou připomínku navrhovatel c), u připomínek stačí se s nimi vypořádat, ale není již nutné o nich rozhodovat a toto vypořádání není třeba podrobně odůvodňovat. Městský soud měl dále dospět k nesprávnému právnímu závěru, že námitka ohledně nesplnění požadavku prokázání nemožnosti využití dosavadních zastavitelných ploch nebyla vypořádána dostatečným způsobem; v té souvislosti interpretoval chybně i § 55 stavebního zákona. Především nepřihlédl k tomu, že Územní plán sídelního útvaru hl. m. Prahy řeší území Prahy jako celek, a proto při dílčích změnách nelze prokázat, že není možné využít všechny již vymezené zastavitelné plochy. V posuzovaném případě se navíc nejedná o vymezování dalších či nových zastavitelných ploch ve smyslu § 55 stavebního zákona. Plocha dotčená napadeným opatřením obecné povahy naplňuje znaky plochy přestavby v § 43 odst. 1 stavebního zákona. Území bývalého Strnadova zahradnictví, které je dotčeno napadeným opatřením obecné povahy, je území bývalého zahradnického provozu – plocha /PZA/ určená k masové zemědělské produkci. Ačkoli jsou tyto plochy zahrnovány do nezastavěného území, jde o funkční plochu „přechodného“ typu, která v souladu s platnými regulativy umožňuje určitou formu zástavby. Uvedené území dále nepochybně naplňuje znaky území znehodnoceného, protože v něm již řadu let není naplňována původní funkce, která by se navíc neobešla bez nadměrných imisí (doprava, hluk, zápach apod.) vůči sousední zástavbě. Takto je dotčené území ostatně označeno i v územně analytických podkladech hl. m. Prahy z roku 2010, a to konkrétně ve výkresu č. 6 a ve výčtu opuštěných a nefunkčních území (brownfields) v rozborech udržitelného rozvoje. Změna charakteru zástavby byla tedy vyvolána nutností zabývat se novou náplní územní přestavby, což ji výrazně odlišuje od jiných případů, kdy dochází k vymezování nových zastavitelných ploch umístěných zcela vně stávajícího intravilánu a způsobujících nežádoucí rozšiřování města do krajiny. Z platných regulativů pro plochu /PZA/ lze dovodit, že uvedená plocha je v souladu s platnými regulativy zastavitelnou plochou v rámci nezastavitelného území – řešené území bylo tedy zastavitelné již před změnou Z 2590/00, ostatně zastavěná plocha skleníky, sklady a provozními budovami představuje již nyní 26 % pozemků osob zúčastněných na řízení 1) a 2) a po přijetí napadeného opatření obecné povahy by byla zastavěná plocha menší (a to i při započtení zpevněných ploch) než nyní. Městský soud rovněž nesprávně odkázal na rozsudek ze dne 8. 1. 2013, čj. 11 A 134/2012-95, protože v rámci tohoto řízení byla projednána jiná změna územního plánu Prahy, jejímž předmětem byly pozemky a plochy odlišného charakteru, navíc se správností tohoto rozsudku (i při vědomí jeho „potvrzení“ Nejvyšším správním soudem) lze podle osob zúčastněných na řízení 1) až 3) polemizovat, neboť vychází z povinnosti obce vymezení nových zastavitelných ploch zdůvodnit, třebaže stavební zákon v § 55 vyžaduje prokázání nemožnosti využití stávajících zastavitelných ploch a potřebnosti vymezení nových. Způsob prokázání ani požadavky na formu, podobu a rozsah případného zdůvodnění zákon neupravuje a není tak vyloučeno, aby si obec úsudek o potřebě nových ploch učinila (resp. jej prokázala) v řízení a zdůvodnění bylo obsaženo např. jen v podkladových materiálech. I bez výslovného zdůvodnění v samotném opatření obecné povahy by účastníkům nic nebránilo vznášet námitky vůči samotnému závěru o potřebě dalších zastavitelných ploch, neboť jsou oprávněni nahlížet do správního spisu. I pokud by byla aplikace § 55 stavebního zákona opodstatněná, je vždy potřeba postupovat v souladu s konkrétními podmínkami v území, potřebou jeho rozvoje a s ohledem na ochranu hodnot území, což odpůrce v daném případě činil, když v souladu s územně plánovacími podklady s územím nakládal jako se zdevastovaným a v zájmu místních obyvatel a okolních ploch postupoval tak, aby došlo k transformaci území, což vyžaduje právě změnu funkčního využití ploch. Přitom odpůrce (na rozdíl od citovaných judikátů) v tomto případě podle osob zúčastněných na řízení 1) až 3) nad rámec svých povinností v příloze č. 4 napadeného opatření obecné povahy a v kapitole „Odůvodnění změny“ změnu a potřebu nových zastavitelných ploch dostatečně zdůvodnil. Dostatečnost je třeba posuzovat komplexně včetně argumentace či hodnocení v obecné části – osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) tak považují s ohledem na další popis situace v obecné části za zcela vypovídající pasáž, podle níž ke změně dochází, protože „jde o zdevastované území ve vnitřním městě, které je z celoměstského hlediska třeba transformovat. Zástavbu je vhodné primárně směřovat do transformačních oblastí“. Je-li do transformačních oblastí potřeba primárně směřovat zástavbu a v daném případě jde o transformační oblast, další úvahy o možnostech využití jiných ploch postrádají smysl, i kdyby hned vedle daného území existovalo i deset vhodných zastavitelných pozemků, jejichž majitelé by o zástavbu měli zájem (což v tomto případě není). Bez umístění staveb do transformačního území by nemohlo dojít k jeho nápravě a zvelebení. Osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) dále namítají, že opatření obecné povahy nemá povahu rozhodnutí a v souladu s § 174 odst. 1 správního řádu lze tedy požadavky na odůvodnění rozhodnutí použít pouze přiměřeně, tj. nelze klást na odůvodnění opatření obecné povahy stejné nároky jako na odůvodnění rozhodnutí. Připomínají též nález Ústavního soudu ze dne 27. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, podle něhož požadavky soudů na vypořádání námitek vlastníka pozemku uplatněných proti územnímu plánu nesmí být přemrštěné, neboť by byly výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního plánování, narušuje právní jistotu občanů a nepřípustně zasahuje do práva na samosprávu. Konstatování městského soudu, že odůvodnění zdevastovaným územím nebylo v daném případě na místě, je podle nich nesrozumitelné a není z něj patrno, jaký rozsah odůvodnění rozhodnutí o námitce by soud považoval za dostatečný. Zcela nesrozumitelně a nekoncepčně pak podle nich působí výtka nedostatečného zdůvodnění akceptace žádosti a závěru o její důvodnosti, neboť není patrné, z jakých ustanovení právního řádu městský soud vychází, navíc ze samotné výrokové části napadeného opatření obecné povahy je patrné, že zadání předmětné změny bylo schváleno usnesením zastupitelstva odpůrce č. 30/85 dne 22. 10. 2009. Odpůrci tak nepřísluší jakkoliv „žádost“ hodnotit, neboť napadené opatření obecné povahy bylo přijato na základě zadání schváleného zastupitelstvem hlavního města. Osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) také konstatují, že považují za správný závěr Magistrátu hl. m. Prahy vyjádřený v jeho stanovisku a posléze opakovaně potvrzený po předložení námitek a připomínek, v němž konstatoval, že napadené opatření obecné povahy nebude předmětem posouzení vlivů na životní prostředí podle zákona o EIA, neboť tento závěr odpovídá tomu, že změnou funkčního využití ploch nemá dojít k výraznější změně stávajících poměrů v předmětné lokalitě. V této souvislosti namítají, že z § 10i zákona o EIA nevyplývá povinnost odůvodňovat stanovisko v případě, že příslušný orgán dospěje k závěru, že není třeba provést posouzení vlivů na životní prostředí, a to na rozdíl od § 10d odst. 5 zákona o EIA, který se však v případě posuzování změn územního plánu neuplatní, protože jeho použití § 10i neukládá. Zákon o EIA je veřejnoprávním předpisem, a povinnosti stanovené tímto zákonem v § 10d proto nelze extenzivně rozšiřovat i na případy, pro které zákonodárce takovou povinnost neuložil (§10i). Proto nelze užít ani judikaturu, které se dovolávali navrhovatelé. Navíc sporné stanovisko odůvodnění nepostrádá. Kromě toho, že „[n]ávrh zadání je z hlediska námi chráněných zájmů přípustný“, se v něm také uvádí (což městský soud přehlédl), že příslušný orgán „posoudil návrh změny [...] a sděluje, že z hlediska zákona o ochraně přírody a krajiny, o lesích, o vodách, o myslivosti, o odpadech, o ochraně ovzduší [...] vydává toto stanovisko“. Z tohoto textu je podle osob zúčastněných na řízení 1) až 3) zřejmé, že změna byla skutečně posuzována a byl učiněn závěr, že posuzovaný záměr z hlediska zájmů chráněných zmíněnými zákony nevyvolává žádná rizika, ani potřebu stanovovat jakékoli podmínky. Jinak toto stanovisko podle nich ani odůvodněno být nemohlo, protože porušení či obavu z porušení konkrétního ustanovení zákona by měla především konkretizovat nějaká námitka, na niž by poté mohl orgán reagovat. Ve stanovisku příslušný odbor dále uvádí, že „provedl zjišťovací řízení podle § 10i odst. 3 zákona“, přičemž v tomto ustanovení je obsažen odkaz na přílohu č. 8 zákona o EIA. Takto dal příslušný orgán najevo, že neidentifikoval žádnou změnu, která by vyžadovala posoudit z hlediska vlivů na životní prostředí, a osobám zúčastněným na řízení 1) až 3) není jasné, jak jinak by takový závěr měl být vlastně zdůvodňován. Úvahy a důvody stanoviska jsou podle osob zúčastněných na řízení 1) až 3) zřejmé i z podkladových materiálů a městskému soudu vytýkají, že nijak nevysvětlil, proč absenci odůvodnění stanoviska podle něj nelze překlenout žádnými jinými dokumenty. Požadavek na odůvodnění stanoviska též představuje změnu dosavadní ustálené praxe v této oblasti. Konečně městský soud nemohl konstatovat ani to, že čl. 3 odst. 7 směrnice SEA je přímo aplikovatelný, protože evropským směrnicím nelze automaticky přičítat přímé vnitrostátní účinky a navrhovatelé se její přímé aplikace ve svém návrhu nedovolávali. Absence odůvodnění stanoviska na úseku posuzování vlivů na životní prostředí tak podle osob zúčastněných na řízení 1) až 3) nemůže vést k nezákonnosti napadeného opatření obecné povahy. Kasační stížnost podala i osoba zúčastněná na řízení 4). Namítala, že městský soud pochybil, když v odůvodnění napadeného rozsudku vůbec neuvedl, zda mělo, či nemělo dojít ke zjišťovacímu řízení, resp. zda bylo nutné provést komplexní posouzení vlivů na životní prostředí. Pokud by totiž komplexní posouzení nebylo nutné, postup odpůrce by byl dostatečný, stanovisko odboru životního prostředí vyhovující a související argument navrhovatelů by byl zcela nedůvodný. Jestliže městský soud i přes odkaz na § 10d odst. 5 zákona o EIA tuto základní právní otázku nevyřešil, dopustil se tím nesprávného právního posouzení se zásadním vlivem na vydání rozsudku. Městský soud dále podle osoby zúčastněné na řízení 4) pochybil, když nerespektoval fakt, že tato věc (vedle celé řady jiných možností a situací) představuje jeden z případů, v nichž nebylo třeba prokazovat nemožnost využití zastavitelných ploch podle § 55 odst. 3 stavebního zákona. Městský soud také v odůvodnění rozsudku připustil, že vymezení nových zastavitelných ploch je v opatření obecné povahy obecně odůvodněno. Podle osoby zúčastněné na řízení 4) je přitom toto obecné odůvodnění postačující a odpůrce tímto postupem zákon neporušil. Naopak městský soud se dopustil nesprávného právního a faktického posouzení věci. Taktéž odůvodnění vypořádání námitek navrhovatelů, byť obecné, je podle osoby zúčastněné na řízení 4) dostatečné a související názor soudu nesprávný. Námitky byly podle ní taktéž obecné a byly zpracovány s cílem, co nejvíce obecně vymezit možné porušení práv navrhovatelů a dosáhnout neúplného vypořádání námitek, aby mohl být podán návrh na zrušení opatření obecné povahy. Osoba zúčastněná na řízení 4) konstatuje, že účelovým námitkám navrhovatelů, kteří úmyslně blokují proces změny územního plánu, a brání tak sanaci daného území ve prospěch tamějších občanů, nelze přisvědčit. Zrušení napadeného rozsudku městského soudu ve své kasační stížnosti navrhla i osoba zúčastněná na řízení 5). Namítala nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku ve vztahu k otázce aktivní legitimace navrhovatelky b), přičemž se připojila k argumentaci uplatněné osobami zúčastněnými na řízení 1) až 3). K aplikaci § 55 odst. 3 stavebního zákona osoba zúčastněná na řízení 5) uvádí, že zákon nestanoví způsob, jakým je třeba prokázat nemožnost využití již vymezených zastavitelných ploch. Požadavek kladený zákonem je tedy v konkrétním případě nutné považovat za splněný, mimo jiné tím, že změna územního plánu se v souladu s odůvodněním obsaženým v příloze č. 4 napadeného opatření obecné povahy týká devastovaného území ve vnitřním městě, z čehož plyne potřeba jej transformovat, což lze učinit jedině novou výstavbou. Pořizovatel změny územního plánu nemá možnost zajistit, aby vlastníci jiných zastavitelných ploch v okolí pozemků dotčených změnou či jinde realizovali výstavbu, kterou by již vymezené plochy byly skutečně zastavěny. Osoba zúčastněná na řízení 5) se rovněž ztotožňuje s vyjádřením odpůrce v jeho kasační stížnosti, ve které podle ní doložil, že odůvodnění opatření obecné povahy a stanoviska ve věci posouzení vlivů na životní prostředí odpovídalo zákonným požadavkům na jeho obsah. Závěrem pak uvádí, že soudní přezkum opatření obecné povahy má zásadní vliv na její investici do pozemků. Přitom osoby zúčastněné na řízení nemají žádnou možnost zajistit, aby proces pořizování územního plánu či jeho změn byl dotčeným orgánem veden zcela v souladu se zákonem a byl prostý vad. Možnost napadení opatření obecné povahy je proto nutno posuzovat velice citlivě, protože jeho zrušení je značným zásahem do vlastnického práva vlastníků dotčených pozemků. Investoři jsou důležitou součástí fungování tržní ekonomiky, hrají nezastupitelnou roli při nové výstavbě a stejně jako i pro jiné podnikatele je pro ně důležité vytvoření stabilního a předvídatelného podnikatelského prostředí. Nelze proto vyloučit, že osoba zúčastněná na řízení 5) bude zvažovat uplatnění nároku na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem, resp. domáhání se ochrany podle příslušné dohody o ochraně a podpoře investic v souvislosti s řízením o zrušení opatření obecné povahy. Navrhovatelé navrhli zamítnutí kasační stížnosti odpůrce. Vlastnické vztahy k pozemkům a to, zda někdo hodlá, či nehodlá svůj pozemek zastavět, je podle navrhovatelů pro povinnost odůvodnění vymezení nových zastavitelných ploch podle § 55 odst. 3 stavebního zákona bez jakéhokoliv významu. Odpůrce navíc ani nijak neprokázal, zejména ve vztahu k sousední zastavitelné ploše bývalé teplárny, že jejich vlastníci tyto plochy zastavět nechtějí. Navrhovatelé také poukazují na jiný rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 1. 2013, čj. 11 A 134/2012-95, který již nesplnění shodných náležitostí u napadeného opatření obecné povahy konstatoval a který byl následně potvrzen i rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2013, čj. 2 Aos 1/2013-138. Vlastník podle navrhovatelů nemá nárok na určení, jaké bude funkční využití jeho pozemku; o tom rozhoduje v zákonem stanovených mantinelech odpůrce. Navrhovatelé dále vyjádřili přesvědčení, že nepřezkoumatelným, nezákonným a nesprávným stanoviskem dotčeného orgánu na úseku SEA byli spolu s dalšími subjekty připraveni o možnost se vyhodnocení vlivů napadeného opatření obecné povahy aktivně účastnit a připomínkovat jej. Tím došlo k zásahu do jejich práva na spravedlivý proces a v důsledku toho též k zásahu do práva na ochranu zdraví a příznivého životního prostředí. Bylo na odpůrci, aby si i vzhledem k uplatněným námitkám odůvodnění zaujatého stanoviska u dotčeného orgánu vyžádal. Na odpůrci není, aby přezkoumával věcnou správnost podkladového stanoviska (nejde o rozhodnutí), ale je odpovědný za dostatečné odůvodnění a přezkoumatelnost stanoviska, jak již mnohokrát vyložil Nejvyšší správní soud, a v tom dotčený orgán selhal. Otázku, že je územní plán koncepcí, stanoví podle navrhovatelů přímo § 10a odst. 1 písm. a) zákona o EIA, proto ji městský soud nemusel blíže vysvětlovat. Závěr městského soudu o chybějícím odůvodnění akceptace žádosti jako důvodné podle navrhovatelů není nijak v rozporu s povinností odpůrce přijmout a věcně projednat jakoukoliv žádost. Ke změně územního plánu podávají dotčené subjekty pouze podněty, o jejichž samotném projednání v procesu pořizování územně plánovací dokumentace a následném schválení rozhoduje zastupitelstvo odpůrce, proces je tedy odlišný od procesu přijímání žádosti podle § 45 správního řádu. Z odůvodnění napadeného rozsudku je pak podle navrhovatelů jasně patrné, že podle soudu bylo odpůrcem stanovisko Ministerstva dopravy zohledněno a že překročení závazných limitů hluku neměl soud za prokázané. Navrhovatelé a) až c) dále přípisem reagovali na kasační stížnost osob zúčastněných na řízení 1) až 3), přičemž upozornili na spekulativní povahu, nepravdivost a neprokázanost úvodních prohlášení o podpoře projektu místními spolky apod. Navrhovatelé naopak uvádějí, že proti záměru se zvedl velmi silný odpor místní veřejnosti, která proto zmocnila navrhovatelku b) k zastupování, jak bylo prokázáno v řízení před městským soudem. Jedná se o čistě soukromý podnikatelský zájem stěžovatelů, jehož společenskou potřebu navrhovatelé zpochybňují. Také otázky předkládané osobami zúčastněnými na řízení 1) až 3) jsou podle navrhovatelů spíše politickými proklamacemi hraničícími s vydíráním, které jsou bez jakékoliv relevance a do právního podání nepatří. Městský soud měl více důvodů pro zrušení napadeného opatření obecné povahy a v žádném případě se z jeho strany nejednalo o přepjatý formalismus. Relevantní ustanovení stavebního zákona jsou v účinnosti od roku 2006 a nedoznala žádných obsahových změn, stejně jako konstantní judikatura k otázce přezkoumatelnosti stanovisek dotčených orgánů a povinnosti vypořádání námitek. Ve věci aktivní legitimace navrhovatelky b) městský soud respektoval závazný právní názor Nejvyššího správního soudu, jehož rozšířený senát vyslovil názor, že navrhovatelce b) aktivní legitimace přísluší z titulu postavení zástupce veřejnosti podle § 23 stavebního zákona. Ze správního spisu je zcela zřejmé, že navrhovatelka b) své námitky proti napadenému opatření obecné povahy podávala z titulu zástupkyně veřejnosti, k čemuž byla zmocněna, a ze stejné pozice pak logicky podávala i návrh na zrušení opatření obecné povahy, v němž výslovně s odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14 uváděla, že aktivní legitimace musí být přiznána i zástupci veřejnosti. Navrhovatelka b) je navíc přesvědčena, že zmocnění místní veřejností k podání námitek proti návrhu opatření obecné povahy v sobě logicky musí zahrnovat i oprávnění napadnout opatření obecné povahy u soudu, pokud námitkám nebylo vyhověno, přičemž by bylo absurdní požadovat následné „shánění“ zmocnění k podání návrhu soudu. Podotýká pak, že věcné návrhové body uplatněné u soudu, zejména ty klíčové, vycházejí přesně z původních námitek uplatněných navrhovatelkou b) vůči návrhu opatření obecné povahy, logicky však textově nemohou být zcela totožné. Pokud jde o připomínku rozporu s předpisy na ochranu veřejného zdraví, tu v průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy uplatnil navrhovatel c) na s. 5 jeho připomínek. Městský soud v této souvislosti hovoří výslovně o „vypořádání námitek a připomínek navrhovatelů“ a je pravděpodobné, že měl na mysli nevypořádání námitky ohledně neposouzení vlivů na životní prostředí v procesu SEA, jehož součástí má být též posouzení nadlimitní hlukové zátěže, která pro danou lokalitu vyplývá z důvodu železniční trati. Odpůrce je podle judikatury Nejvyššího správního soudu ovšem povinen se věcně zabývat i připomínkami, byť v nižší míře podrobnosti než u námitek. Navíc formální chyba v odůvodnění zaměňující slovo námitka za slovo připomínka nemůže vést k nepřezkoumatelnosti rozsudku jako takového. Ve vztahu ke skutkovým tvrzením a navrženým důkazům stěžovatelů navrhovatelé namítají nepřípustnost skutečností uplatněných po vydání napadeného rozhodnutí podle § 109 odst. 5 s. ř. s. K otázce porušení § 55 odst. 3 stavebního zákona navrhovatelé odkazují na svou argumentaci v návrhu na zrušení opatření obecné povahy a opět připomněli rozsudek městského soudu čj. 11 A 134/2012-95, který konstatoval nesplnění shodných zákonných povinností přímo k napadenému opatření obecné povahy, a zmínili, že o určení funkčního využití pozemků rozhoduje v zákonem stanovených mantinelech odpůrce. Ze skutečnosti, že ve funkční ploše PZA, která je zařazena do kategorie nezastavěného území, je výjimečně přípustné umisťovat stavby související s předmětnou funkcí, nelze dovozovat zastavitelnost tohoto území – ostatně stěžovatelé zde chtějí stavět bytové domy, nikoliv skleníky či kůlničky na nářadí. Taková možnost výjimečného umístění funkčně souvisejících staveb je územním plánem logicky umožněna u celé řady nezastavitelných funkčních ploch, jako u zeleně městské a krajinné, izolační zeleně, luk a pastvin atd. Argumentace stěžovatelů by ad absurdum umožnila se vyhnout požadavku § 55 odst. 3 stavebního zákona v podstatě ve všech případech, což jistě s ohledem na stanovené cíle a úkoly územního plánování nebylo úmyslem zákonodárce. Podle územního plánu hl. m. Prahy se nejednalo o plochu přestavby ani o „plochu přechodného typu“, nýbrž o nezastavěné území, u nějž bylo třeba splnit požadavky § 55 odst. 3 stavebního zákona. Navrhovatelé v této souvislosti pak zejména připomínají akcent, s nímž městský soud v napadeném rozsudku poukázal na skutečnost, že v sousedství dotčené plochy se nachází území bývalé teplárny, které je mj. určeno jako zastavitelná plocha všeobecně obytná (OV). K nepřezkoumatelnosti stanoviska dotčeného orgánu na úseku posuzování vlivů na životní prostředí navrhovatelé opět odkázali na text svého návrhu na zrušení opatření obecné povahy a na rozsudek městského soudu čj. 11 A 134/2012-95, v souladu s nímž trvají na závěru, že zhodnocení potřebnosti posouzení vlivu změny na životní prostředí je možné pouze na základě odůvodněného stanoviska dotčeného orgánu a že toto odůvodnění si odpůrce měl od dotčeného orgánu vyžádat. Dotčený orgán byl v průběhu veřejného projednání dne 3. 8. 2011 též přímo konfrontován s přímým dotazem, proč nebylo požadováno posouzení vlivů na životní prostředí, zástupce tohoto úřadu však podle navrhovatelů nebyl nejprve vůbec schopen odpovědět a posléze připustil, že nebyl schopen provést posouzení z důvodu množství změn zařazených do návrhu (byl učiněn jen náhodný, popř. účelový výběr posuzovaných změn), a tvrdil, že v letech 2008-2009 neměl relevantní informace o možném výskytu chráněných druhů živočichů, pramenech vody, významném krajinném prvku Veleslavínský potok, výskytu dřevin zasluhujících ochranu atd. Navrhovatelé však namítají, že vzhledem k podaným námitkám a připomínkám ve fázi pořizování záměru dotčený orgán tyto informace měl, a měl se jimi proto zabývat. V důsledku tohoto postupu bylo podle navrhovatelů dotčeno jejich právo na spravedlivý proces a právo na ochranu zdraví a příznivého životního prostředí. Pokud městský soud odkázal na čl. 3 odst. 7 směrnice SEA, netvrdil, že má přímý účinek, ale jen to, že v případě absence vnitrostátního předpisu by zde takový účinek byl. Navrhovatelka b) též trvá na nedostatečném vypořádání jejích námitek, které podala na základě zmocnění celé komunity místních občanů a které byly velmi konkrétní a zdůvodněné. Všichni navrhovatelé pak odkazují na velmi konkrétní poukaz jejich námitek uplatněných v řízení o vydání napadeného opatření obecné povahy na rozpor návrhu s korektivem vymezování nových zastavitelných území v souvislosti s existencí velmi blízkého zastavitelného území bývalé teplárny, na nějž odpůrce nijak nereagoval. Shledání nezákonnosti vypořádání námitek navrhovatelů v řadě případů prostým odkazem na stanoviska dotčených orgánů nelze podle nich považovat za výraz přepjatého formalismu. Veškeré nezákonnosti shledané městským soudem jsou i jednotlivě podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu považovány za důvody pro zrušení opatření obecné povahy a v žádném případě se nejedná o vady pouze formální, neboť měly zásadní vliv na podobu napadeného opatření obecné povahy, průběh řízení a hmotná i procení práva navrhovatelů. V dalším přípise navrhovatelé a) až c) podali vyjádření ke kasačním stížnostem osob zúčastněných na řízení 4) a 5). Namítali, že není úlohou správního soudu, aby rozhodoval o tom, zda bylo, či nebylo nutné provést zjišťovací řízení, popř. komplexní posouzení vlivů na životní prostředí. Odpovídající závěr má obsahovat stanovisko dotčeného orgánu a tento závěr musí obsahovat odůvodnění. Skutečnost, že navrhovatelé byli nuceni podat návrh na zrušení napadeného opatření obecné povahy k soudu, pak vyplynula z toho, že jejich námitky a konstantně vznášené výhrady byly odpůrcem naprosto ignorovány. To, zda bude realizace záměru povolena v rámci jednotlivých povolovacích procesů, mezi něž spadá jako první proces změna územně plánovací dokumentace, je podnikatelským rizikem vlastníka pozemku, přičemž je běžné, že celá řada záměrů nedospěje k realizaci, např. pro rozpor záměru s § 90 stavebního zákona zjištěným v následném územním řízení. Případné požadavky na náhradu škody vůči státu jsou samozřejmě právem stěžovatelů, pro dané řízení to však není jakkoliv relevantní. V dalším pak navrhovatelé zopakovali, popř. odkázali na svá předchozí podání. Nejvyšší správní soud kasační stížnosti zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení kasačních stížností (...) [42] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku městského soudu. Pokud by totiž rozsudek městského soudu trpěl vadou nepřezkoumatelnosti ve vztahu k některému z nosných závěrů, mělo by to za následek nemožnost přezkoumat další námitky stěžovatelů; sama o sobě by pak tato vada odůvodnila zrušení napadeného rozsudku. Vzhledem k tomu, že v některých případech je tato námitka vznášena neoddělitelně ve spojení s námitkou nesprávného právního posouzení, zhodnotil Nejvyšší správní soud tyto argumenty komplexně i po věcné stránce. [43] Za nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou považována zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003-52). Soudy však nemají povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit. Jejich úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, čj. 7 As 126/2013-19). Podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014, čj. 7 Afs 85/2013-33). [44] Odpůrce namítal chybějící odůvodnění návrhových bodů týkajících se železničního spojení Praha – Kladno a hlukové mapy. Navrhovatelé zde však zcela správně poukazují na to, že na tyto jejich návrhové body městský soud reagoval tím, že upozornil na změnu stanoviska Ministerstva dopravy, které po dohodovacím řízení záměr s určitými podmínkami akceptovalo, a konstatoval, že podle hlukové mapy nejsou hlukové limity mimo vlastní prostor železniční trati překročeny. Navíc tyto návrhové body nepovažoval městský soud za důvodné, případná nesprávnost jeho závěru by tedy nemohla být odpůrci ani ostatním stěžovatelům jakkoliv ku prospěchu. Tato námitka je tedy nedůvodná. [45] Osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) a 5) městskému soudu vytýkaly, že nijak neodůvodnil, proč považuje navrhovatelku b) za aktivně legitimovanou. V tomto směru je pravdou, že městský soud pouze uvedl, že závěr o aktivní legitimaci všech navrhovatelů jednoznačně vyplývá již z předcházejícího zrušovacího rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2016, čj. 4 As 217/2015-197. V tomto směru je tedy třeba vyjít z odůvodnění tohoto rozsudku, neboť pokud by takový závěr Nejvyšší správní soud skutečně učinil, městský soud jím musel být v dalším řízení vázán (§ 110 odst. 4 s. ř. s.) a neměl již další prostor, a tedy ani důvod tuto otázku na základě následné argumentace osob zúčastněných na řízení znovu přehodnocovat. Nejvyšší správní soud ve zmíněném rozsudku v bodu [62] výslovně s odkazem na bod [83] usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 3. 2016, čj. 4 As 217/2015-182, č. 3415/2016 Sb. NSS, konstatoval, že závěr městského soudu, že navrhovatelka b) není aktivně legitimována k podání návrhu, není správný. Z tohoto konstatování tak bezpochyby bylo nutno za použití argumentu a contrario dovodit, že Nejvyšší správní soud již otázku aktivní legitimace navrhovatelky b) závazně rozřešil, a to tak, že navrhovatelka b) aktivní procesní legitimací disponuje. V takovém případě již nemělo ze strany městského soudu žádný význam na konkurující argumentaci osob zúčastněných reagovat jinak, než právě odkazem na závazný názor Nejvyššího správního soudu. Chybějící argumentace reagující na námitky stěžovatelů tak v tomto případě nepředstavuje vadu napadeného rozsudku a nemůže být důvodem pro jeho zrušení. [46] Nejvyšší správní soud nicméně pro úplnost k věcné podstatě těchto námitek uvádí, že stěžovatelé vytrhávají pasáž o tom, že navrhovatelka b) namítá zásah do „svého práva na příznivé životní prostředí“ z kontextu podaného návrhu na zrušení opatření obecné povahy. V rámci tří stran věnovaných v návrhu zdůvodnění aktivní legitimace navrhovatelky b) je tato formulace zmiňující „vlastní“ hmotná subjektivní práva navrhovatelky ojedinělá. Navrhovatelka b) jinak v návrhu pečlivě zdůrazňuje skutečnost, že v řízení o přijetí napadeného opatření obecné povahy vystupovala jako zástupkyně veřejnosti, a poukazuje na to, že svou aktivní legitimaci odvozuje (v souladu s nosnými myšlenkami nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14) právě z toho, že reprezentuje zájmy dotčené veřejnosti. Také z obsahu předloženého správního spisu je patrno, že stěžovatelka b) v průběhu řízení o vydání napadeného opatření obecné povahy získala zmocnění od 351 obyvatel Prahy, v převážné míře bydlících v okolí území bývalého Strnadova zahradnictví. Z oné dílčí formulace tak nelze v rozporu s vyzněním uceleného textu jejího podání dovozovat, že by návrh na zrušení opatření obecné povahy podala jen ve svém osobním zájmu. Na okraj je pak třeba zmínit, že prostřednictvím zástupce veřejnosti mají možnost plnohodnotné účasti v procesu přijímání územního plánu veškeré osoby, které v dotčeném území bydlí, tedy i nájemci, jen jsou (na rozdíl od vlastníků nemovitostí v dotčeném území) v přístupu k soudní ochraně omezeni na její kolektivní výkon prostřednictvím zástupce veřejnosti. Tím přitom nepochybně může být i osoba, která je součástí dotčené veřejnosti, jako je tomu v případě navrhovatelky b), která poukázala na to, že v blízkosti regulované lokality dlouhá léta bydlí. Proto ani tvrzení o dotčení vlastního práva na příznivé životní prostředí (jež není Listinou základních práv a svobod omezeno jen na vlastníky nemovitostí) nelze v její situaci považovat za nesprávné. Tento závěr ostatně lépe odpovídá i výkladu pojmu dotčené veřejnosti podle Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen „Aarhuská úmluva“) přijatého Výborem pro dodržování Aarhuské úmluvy při Hospodářském a sociálním výboru OSN v řízení proti České republice, který ve svém doporučení ze dne 29. 6. 2012 označil za příslušníky dotčené veřejností též nájemce (viz odst. 67 dokumentu dostupného na https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/compliance/CC-39/ece.mp.pp.c.1.2012.11_as_submitted.pdf). [47] Nelze akceptovat ani názor stěžovatelů, že pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy musí zástupce veřejnosti disponovat speciálním zmocněním. Navrhovatelé již v podaném návrhu správně připomněli záměr zákonodárce, který v důvodové zprávě k § 5 návrhu stavebního zákona (ale též v závěru obecné části věnované hlavním zásadám navrhované úpravy) počítal s tím, že zástupce veřejnosti bude mít možnost podat správní žalobu k zajištění soudní kontroly nad výkonem veřejné správy v oblasti územního plánování. Přitom žádnou zvláštní úpravu regulující podobu a náležitosti zmocnění veřejností nad rámec § 23 stavebního zákona zákonodárce neformuloval, zejména ne v soudním řádu správním, který by takovou doplňující regulaci mohl obsahovat. V tomto směru tedy § 23 stavebního zákona zakládá zástupci veřejnosti zvláštní procesní postavení, které si přenáší i do řízení před správním soudem. Ani předchozí judikatura Nejvyššího správního soudu, která před rozhodnutím rozšířeného senátu v této věci akceptovala aktivní procesní legitimaci zástupce veřejnosti k podání žaloby proti rozhodnutí o námitkách proti návrhu opatření obecné povahy, žádné zvláštní požadavky na speciální zmocnění pro účely soudního řízení správního nedovodila. Ostatně v soudním řízení správním vystupuje zástupce veřejnosti jako účastník, nikoliv jako zástupce účastníka, který by musel dokládat své pověření. Byť § 23 stavebního zákona skutečně hovoří o pořizování návrhu či konceptu územně plánovací dokumentace, nelze z jeho textu dovodit, že by toto zmocnění chtěl zákonodárce cíleně limitovat jen do fáze řízení před správním orgánem. V zájmu splnění požadavku na zajištění účinného přístupu dotčené veřejnosti k soudní ochraně ve smyslu čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy je proto namístě přijmout výklad, podle něhož § 23 stavebního zákona ve smyslu § 33 odst. 2 s. ř. s. přiznává za tam stanovených podmínek zástupci veřejnosti způsobilost mít práva a povinnosti i pro účely uplatnění a prosazení námitek veřejnosti proti opatření obecné povahy v řízení před soudem. Nejvyšší správní soud ve shodě s navrhovateli považuje požadavek na nové získání zmocnění k zastupování veřejnosti v řízení před správním soudem za absurdní a postrádající jakýkoliv význam. [48] Není třeba mít ani obavy z překračování zmocnění uplatněním argumentace, která v řízení o přijetí opatření obecné povahy nezazněla. Zmocnění zástupce veřejnosti je věcně limitováno jen na to opatření obecné povahy (jeho část), proti němuž námitky zástupce veřejnosti směřovaly. Důvody uplatněné v řízení před soudem se však mohou odlišovat, stejně jako je tomu i u jiných navrhovatelů, kteří se také nemusí omezovat jen na námitky uplatněné v rámci procesu přijetí napadeného opatření obecné povahy. Uplatnění námitek, které v předchozím procesu zaznít mohly, ale nezazněly, se případně odrazí v posouzení jejich důvodnosti soudem. I kdyby však stěžovatelé měli pravdu a zástupce veřejnosti se musel omezit jen na námitky dříve uplatněné, v tomto konkrétním případě se návrhové body přinejmenším v části s námitkami uplatněnými navrhovatelkou b) z pozice zástupkyně veřejnosti v řízení před správním orgánem shodují, proto její aktivní procesní legitimace jako taková nemůže být dotčena. Vzhledem k tomu, že návrh podal současně i navrhovatel a) z pozice dotčeného vlastníka, byl městský soud povinen se zabývat každým z návrhových bodů. Stížní bod brojící proti neoprávněnému rozšiřování legitimace zástupkyně veřejnosti tak postrádá v této věci jakýkoliv praktický význam. [49] Osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) dále postrádaly důvody toho, proč městský soud konstatoval nedostatečné odůvodnění námitky rozporu s předpisy na ochranu veřejného zdraví, přičemž též namítaly, že takové námitky uplatněny vůbec nebyly a vypořádání připomínek si podrobnější odůvodnění nežádá. V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadený rozsudek výslovně zmiňuje porušení uvedených předpisů při posuzování nadlimitní hlukové zátěže (viz s. 17 poslední věta prvního odstavce), zatímco takovou námitku vskutku navrhovatelé a) ani b) v řízení před správním orgánem neuplatnili. Odpovídající připomínku však obsahuje podání navrhovatele c), které na avizované páté straně poukazuje na nepřijatelnost dalšího zvyšování intenzit individuální automobilové dopravy v místech, kde dochází k překračování hygienických limitů pro emise znečišťujících látek nebo hluk. Navrhovatel c) však připomínku vznáší jen zcela obecně ve vztahu k návrhu opatření obecné povahy jako celku a lze zde jen obtížně hledat nějakou konkrétní souvislost s navrhovanou změnou územního plánu v oblasti bývalého Strnadova zahradnictví. V případě takto nekonkrétní připomínky (a stejně by tomu bylo i v případě námitky) Nejvyšší správní soud na rozdíl od městského soudu neshledává vadu napadeného opatření obecné povahy v podobě nedostatku odůvodnění jejího vypořádání, neboť není úkolem odpůrce domýšlet za osobu vznášející námitky či připomínky, ke kterým záměrům z více posuzovaných tyto argumenty směřují, zejména jestliže zde byly i jiné změny v území, jejichž potenciál k indukci nové automobilové dopravy či ovlivnění směřování stávající dopravy byl mnohem vyšší (např. změny Z 2177 a Z 2331 řešící mimoúrovňové křižovatky). Tento dílčí závěr městského soudu byl tedy nesprávný a je třeba jej korigovat. Důvodem pro kasační zásah Nejvyššího správního soudu však není, neboť napadený rozsudek obstojí na základě dalších (a významnějších) důvodů, o něž se opírá. [50] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami nesprávného právního posouzení. První oblast těchto námitek se týká nesprávného posouzení rozsahu nezbytného odůvodnění (resp. prokázání) potřeby vymezení nových zastavitelných ploch ve smyslu § 55 odst. 3 stavebního zákona v podmínkách hl. m. Prahy, popř. otázky, zda vůbec toto ustanovení na posuzovaný případ dopadá. [51] Podle § 55 odst. 3 stavebního zákona lze další zastavitelné plochy změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch. [52] Podle § 43 odst. 1 stavebního zákona „[ú]zemní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (dále jen ‚urbanistická koncepce‘), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy a plochy vymezené ke změně stávající zástavby, k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území (dále jen ‚plocha přestavby‘), pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů“. [53] Osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) prosazují myšlenku, že plocha bývalého Strnadova zahradnictví představuje plochu přestavby ve smyslu § 43 odst. 1 stavebního zákona. Z § 43 odst. 1 stavebního zákona vyplývá, že plochy vymezené ke změně stávající zástavby, k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území označované souhrnně pod legislativní zkratkou plochy přestavby představují samostatnou kategorii vymezovanou územním plánem vedle tzv. zastavitelných ploch. Povinnost prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch tudíž podle nich na plochy přestavby nedopadá. Tak tomu však podle Nejvyššího správního soudu není. [54] Jakkoliv § 43 odst. 1 stavebního zákona vymezuje plochy přestavby jako samostatný pojem vedle zastavitelných ploch, neznamená to, že by se jednalo o dva samostatné a nezávislé druhy ploch umožňujících výstavbu. Ustanovení § 43 odst. 1 stavebního zákona obsahuje výčet obsahových náležitostí územního plánu. Konkrétně např. vymezení zastavěného území, tak jak je obsahově definováno v § 58 stavebního zákona, představuje statický pohled na stav území obce v okamžiku přijetí územního plánu (popis stávajícího stavu). Součástí zastavěného území přitom zjevně mohou být pozemky zastavitelné (stavební proluky, zastavěné stavební pozemky) i nezastavitelné (např. veřejná zeleň a parky sloužící obecnému užívání), a jeho součástí mohou být i plochy přestavby. Otázka možnosti umisťování staveb na tu kterou plochu je naopak pohledem prospektivním na pozemky regulované územním plánem a odpovídá na otázku, zda regulace v územním plánu na daném pozemku připouští výstavbu, přičemž může jít jak o výstavbu novou (tzv. na zelené louce, tj. mnohdy na pozemcích, které ještě nejsou součástí zastavěného území obce a které jsou tedy nově vymezovány jako zastavitelné), tak i o změnu stávající výstavby (vč. přestavby zejména v první variantě jejího definičního vymezení, tj. změnu části již zastavěného území). [55] Kategorii ploch přestavby je (při nedostatku jakékoliv další práce s tímto pojmem v platném právu) podle Nejvyššího správního soudu třeba chápat pouze jako zdůraznění potřebnosti změny v regulovaném území v souvislosti s jeho (zpravidla) nevyhovujícím stávajícím stavem. Přitom může jít jak o plánované změny pozemků již dříve zastavitelných (zastavěných), tak i o změny pozemků doposud nezastavitelných, resp. umístěných v nezastavěném území. Druhá a třetí část definice ploch přestavby totiž hovoří o plochách vymezených k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území, aniž by takové území omezovala na zastavěné území, resp. stávající zastavitelné plochy. Navíc nelze z právní normy ani dovodit, že by obnova znehodnoceného území musela mít podobu výstavby na takto vymezeném území. Obnova a opětovné využití ploch přestavby tak může spočívat též ve vymezení plochy, která není určena k zastavění, např. znehodnocené území na pozemku využívaném jako nelegální skládka odpadů (ať již z hlediska dosavadní územně plánovací dokumentace šlo o plochu nezastavěného území, nebo zastavitelnou, avšak nezastavěnou či přímo v zastavěném území) může spočívat v jeho plánované revitalizaci a proměně v budoucí park či plochu v rámci nezastavěného území. [56] Samotná skutečnost, že by územní plán danou plochu vymezil jako plochu přestavby, tedy ještě neznamená, že by vedle tohoto doplňujícího označení taková plocha neměla být zařazena podle předepsaného budoucího využití jako zastavitelná či součást zastavěného území, nebo naopak jako plocha konkrétního druhu v nezastavěném území. V důsledku toho, pokud plocha, která původně nebyla vymezena jako zastavitelná, popř. jako součást zastavěného území, byla změnou územního plánu nově zařazena mezi plochy zastavitelné, vztahuje se na ni povinnost prokázat nemožnost využití již vymezených zastavitelných ploch a potřebu vymezení nové zastavitelné plochy podle § 55 odst. 3 stavebního zákona, a to bez ohledu na to, že by územní plán tuto plochu zahrnul současně mezi plochy přestavby. Samotná skutečnost, že plocha naplňuje definiční znaky plochy přestavby, přirozeně představuje silné argumenty pro potřebu úprav stávajícího stavu právě u této plochy. Neodpovídá však ještě nijak na otázku, zda v případě ploch přestavby zahrnutých nově mezi plochy zastavitelné byla prokázána nemožnost využít již vymezené zastavitelné plochy a zda nové zastavitelné plochy jsou potřebné ve smyslu § 55 odst. 3 stavebního zákona. [57] V praxi to tedy v rozporu s tím, co tvrdí osoby zúčastněné na řízení 1) až 3), znamená, že odpůrce je povinen srozumitelně v rámci odůvodnění opatření obecné povahy nejen uvést důvod, proč určitou plochu vymezil nově jako plochu přestavby (otázka potřebnosti změny), ale jde-li o plochu původně v nezastavěném území, která se má změnit na plochu zastavitelnou, vysvětlit mj. též, proč byla navržena její transformace na plochu zastavitelnou, tj. proč z hlediska cílů a úkolů územního plánování nebylo vhodnějším toto znehodnocené nezastavitelné území transformovat na jinou kategorii nezastavitelného území (tj. změnu odůvodnit a doložit způsobem vyžadovaným § 55 odst. 3 stavebního zákona). [58] V aktuálním případě, kdy znehodnoceným územím měly být převážně plochy zahradnictví [ty byly podle oddílu 6 odst. 3 a oddílu 5 odst. 7 písm. b) přílohy č. 1 k opatření obecné povahy č. 6/2009, kterou byly vymezeny regulativy funkčního a prostorového uspořádání území hl. m. Prahy, zahrnuty mezi nezastavitelná území a dle § 58 odst. 2 stavebního zákona ani nemohly být součástí zastavěného území], by tak bylo mj. třeba srozumitelně (byť i jen stručně) vysvětlit, z jakých důvodů je třeba celé území dotčené změnou územního plánu považovat za znehodnocené (proč není schopno v rámci daného funkčního určení nadále plnit své funkce), popř. proč je třeba i související plochy s plochou znehodnocenou do změny zahrnout, a proč nebylo vhodné nápravu nežádoucího stavu zajistit při zachování rozsahu nezastavitelného území, např. změnou funkčního určení ploch zahradnictví na některou z dalších ploch nezastavěného území (přírody, krajiny a zeleně, pěstební plochy včetně orných půd, vodní plochy, suché poldry, těžba surovin, urbanisticky významné plochy a území oddechu). [59] Navíc plochy podléhající změně zakotvené v napadeném opatření obecné povahy ani nejsou plochou přestavby. Z § 43 odst. 1 stavebního zákona lze totiž dovodit, že plochy přestavby jsou definovány vedle své materiální povahy též jejich formálním vymezením v přijímaném územním plánu. Případné vymezení území jako znehodnoceného v územně analytických podkladech v tomto směru není ještě rozhodující, neboť jde o pouhé podklady, které v územním plánu nejsou závazné. Napadené opatření obecné povahy přitom v případě změny Z 2590/00 (a ani předchozí v území platná územně plánovací dokumentace) dotčené území jako plochu přestavby nevymezuje, bez ohledu na případný materiální charakter pozemků v daném území tedy nelze s touto změnou jako s plochou přestavby nakládat, neboť v tomto směru zde chybí k tomu nezbytný projev vůle odpůrce v napadeném správním aktu. [60] S ohledem na uvedené se tedy na tuto změnu územního plánu požadavek formulovaný v § 55 odst. 3 stavebního zákona vztahoval. Nelze přitom přijmout ani argumentaci osob zúčastněných na řízení 1) až 3), že již plochy zahradnictví (PZA) byly plochami zastavitelnými. Stavební zákon používá pojem zastavitelná plocha jako terminus technicus, který v § 2 odst. 1 písm. j) navázal na obsah územního plánu, když za zastavitelné plochy považuje plochy vymezené k zastavění v územním plánu nebo v zásadách územního rozvoje. Takové vymezení výslovně odpůrce učinil v již zmíněném oddílu 6 odst. 3 ve spojení s oddílem 5 odst. 7 písm. b) přílohy č. 1 k opatření obecné povahy č. 6/2009, když do nezastavitelných ploch zahrnul plochy pěstební a jako jeden z typů pěstebních ploch vymezil plochy zahradnictví. Toto vymezení přitom není ani v rozporu s regulativy zmiňovanými stěžovateli, které v takových plochách připouštějí umístění staveb a zařízení souvisejících s provozováním zahradnictví a výjimečně i umístění služebních bytů souvisejících s takovým provozem. Skutečnost, že nezastavitelnost území nemusí být v některých speciálních případech na překážku umisťování staveb, které s funkčním určením území významně nekolidují, popř. jej podporují, vyplývá již ze samotného stavebního zákona, který v § 18 odst. 5 a 6 i pro nezastavěná a nezastavitelná území vymezuje určité výjimky. Vymezení přípustných staveb v oddíle 5 odst. 7 písm. b) přílohy č. 1 k opatření obecné povahy č. 6/2009 se přitom od obecného vymezení v § 18 odst. 5 a 6 stavebního zákona obsahově nijak významně neodchyluje. Pro úplnost lze též připomenout, že plochy zahradnictví ani nebyly součástí zastavěného území, což vyplývá přímo z výluky v § 58 odst. 2 písm. e) stavebního zákona. [61] K podmínkám, jež musí napadené opatření obecné povahy z hlediska požadavků § 55 odst. 3 stavebního zákona splňovat, již existuje bohatá judikatura Nejvyššího správního soudu. Přímo napadeným opatřením obecné povahy se již zabýval rozsudek ze dne 24. 7. 2013, čj. 2 Aos 1/2013-138 (změna Z 2345/00), předcházející změnou územního plánu s obdobně koncipovaným zdůvodněním potřebnosti vymezení nových zastavitelných ploch se pak zabývaly rozsudky ze dne 12. 3. 2014, čj. 7 Aos 2/2013-49, ze dne 26. 2. 2014, čj. 6 Aos 2/2013-95, nebo ze dne 22. 12. 2011, čj. 8 Ao 6/2011-87, č. 2741/2013 Sb. NSS. Na jejich právní závěry (a v nemalé míře i na konkrétní vyhodnocení nedostatečnosti odůvodnění opatření obecné povahy) lze i v této věci v podstatné míře odkázat. [62] Existence této judikatury je současně i odpovědí na argumenty stěžovatelů o rozporu závěrů městského soudu s ustálenou správní praxí a o překvapivosti a nepředvídatelnosti zásahu soudu, kterým bylo zasaženo do stabilního a předvídatelného podnikatelského prostředí, jež je pro investory nezbytné. Nejvyšší správní soud již v době pořizování napadeného opatření obecné povahy upozornil na nepřijatelnost správní praxe, jíž se osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) dovolávají, a odpůrce měl dostatečný prostor i s přihlédnutím k námitkám a připomínkám, jež jej na tento problém upozornily, na předestřený výklad právních předpisů odpovídajícím způsobem reagovat větší péčí při zdůvodnění zvoleného řešení. S ohledem na veřejnou dostupnost judikatury Nejvyššího správního soudu i na presumovatelnou informovanost developerů v oblasti stavebního práva včetně právní úpravy územního plánování pak závěry městského soudu nemohly být objektivně překvapivé ani pro stěžovatele. Skutečnost, že osoby zúčastněné na řízení nemohly ovlivnit vlastní postup odpůrce při zpracování odůvodnění napadeného opatření obecné povahy, pak na výsledek jeho soudního přezkumu nemůže mít vliv, neboť taková skutečnost nemůže odůvodnit zkrácení práv navrhovatelů. [63] Pokud přitom stěžovatelé namítají nesprávnost odkazu městského soudu na závěry jeho rozsudku ze dne 8. 1. 2013, čj. 11 A 134/2012-95, který byl následně jako správný potvrzen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2013, čj. 2 Aos 1/2013-138, Nejvyšší správní soud se s tímto bodem neztotožňuje. Jakkoliv závěry založené na určitém skutkovém podkladu nelze obecně bez dalšího mechanicky přebírat i pro situace vycházející z jiných skutkových okolností, městský soud ve skutečnosti přejal obecnou právní argumentaci vyslovenou již dříve Nejvyšším správním soudem a na svůj rozsudek čj. 11 A 134/2012-95, odkázal jen dodatečně, aby ilustroval, že jeho nynější závěr o nepřezkoumatelnosti odůvodnění vymezení nových zastavitelných ploch v napadeném opatření obecné povahy není ojedinělý. Právní argumentace městského soudu přitom odpovídá ustáleným obecným právním závěrům Nejvyššího správního soudu, které mají obecnou platnost a nejsou vyčerpány individuálními okolnostmi jednotlivého případu. Předestřená argumentace stěžovatelů přitom neodůvodňuje potřebu, aby Nejvyšší správní soud ze svých judikaturních závěrů ustoupil. [64] Lze tedy poukázat na to, že již v rozsudku ze dne 26. 2. 2014, čj. 6 Aos 2/2013-95, Nejvyšší správní soud odpůrce upozornil, že „měl tedy náležitě odůvodnit, jaké zastavitelné plochy jsou dosud nevyužity, a z jakých důvodů je nelze k nové výstavbě použít. Dále měl podrobně vysvětlit, proč se právě pozemky zasažené změnou jeví jako vhodná náhrada za nevyužité pozemky. Odpůrce však ohledně obytných území pouze obecně konstatoval, že rozšíření zastavitelných ploch ‚lze odůvodnit např. nevyjasněnými majetkovými poměry na dosud nevyužitých plochách pro bydlení či jinými důvody, které pro investory znevýhodňují využití pozemků v nabídce územního plánu před pozemky, u nichž se vyžaduje změna‘. Údajné znevýhodnění investorů, zde navíc tvrzené bez jakýchkoli relevantních podrobností, nemůže být dostatečným důvodem pro narušení jednotné koncepce zásad územního rozvoje a libovolné změny v nezastavitelných územích. Otázkou vhodnosti ploch zasažených změnou Z 1294/07 se v zásadě odpůrce nezabýval vůbec.“ K argumentaci rozsáhlostí území hl. m. Prahy již Nejvyšší správní soud uvedl, že obecně je možné akceptovat, že míra konkrétnosti odůvodnění změny územního plánu může být nižší než v malých obcích, i při vědomí této skutečnosti však na potřebě konkrétního odůvodnění potřebnosti vymezení nové zastavitelné plochy trval a v podstatě pouze statistické shrnutí procentních změn v jednotlivých typech ploch nerozlišující jednotlivé lokality odmítl jako čistě formální naplnění požadavku § 55 odst. 3 stavebního zákona (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2014, čj. 7 Aos 2/2013-49). Samotná rozsáhlost území regulovaného územním plánem totiž může odůvodnit jen nižší podrobnost odůvodnění, ne však absenci alespoň stručného vysvětlení rozhodovacích důvodů. [65] Nelze přijmout ani tvrzení odpůrce o nemožnosti odůvodnění potřeby vymezení zastavitelných ploch s ohledem na dílčí oblasti města. Odpůrce sám v územním plánu dokáže identifikovat různé priority rozvoje města z pohledu určitých městských částí nebo širších oblastí, měl by tedy být schopen také zhodnotit, zda v některých oblastech města je citelný nedostatek ploch určitého charakteru oproti potřebám obyvatel, resp. hospodářského rozvoje a zda s ohledem na cíle a úkoly územního plánování je třeba z tohoto důvodu v dané části Prahy vymezit nové zastavitelné plochy, nebo zda naopak potřeba zachování příznivého životního prostředí a vyváženého hospodářského rozvoje vyžaduje cílené přesměrování do jiných oblastí města, které mají např. pro rozvoj bydlení nebo např. průmyslu lepší předpoklady a dostatečné rezervy. Takové vyhodnocení samozřejmě nemůže mít podobu statistického přehledu, neboť statistická data popisující stávající stav jsou v konfrontaci s konkrétními cíli územního plánování pouze vstupními údaji, které je třeba v procesu přijímání územního plánu, resp. jeho změny zhodnotit a na základě nich pak navrhnout konkrétní řešení, resp. vyhodnotit, zda příslušný předkládaný záměr zvolenému řešení odpovídá, nebo je naopak nežádoucí. [66] Odůvodnění potřeby nových zastavitelných ploch zahrnuté v příloze č. 4 k odůvodnění napadeného opatření obecné povahy přitom obdobně jako v případě řešeném naposledy zmíněným rozsudkem uvádí: „V platném územním plánu je celkem 10 633,35 ha ploch pro bydlení, z toho nevyužitých je 1 373,29 ha, což představuje 12,9 %. Návrhy celoměstsky významných změn I+II nárokují 56,16 ha nových obytných území, což představuje 0,5 % stávajících území pro bydlení. Z toho 32,74 ha (tj. 58,3 %) je řešeno změnou jiných typů zastavitelných ploch a 23,42 ha (tj. 41,7 %) je nárokováno na doposud nezastavitelných plochách. Na volných plochách je změnami navrhováno 54,68 ha, tj. 0,5 % ploch určených územním plánem pro tuto kategorii a 97,4 % navrhovaných změn. Požadované rozšíření do nezastavitelných ploch odpovídá zhruba 1,7 % celkové nabídky volných území pro bydlení. Celkový nárůst ploch pro bydlení návrhy celoměstsky významných změn I+II o 0,5 % je přijatelný a nebude znamenat v celoměstském měřítku narušení systému bydlení. Velké rozvoje zejména v lokalitách s nedostatečnou vybaveností či mimo dosah kolejové dopravy je však třeba považovat za nevhodné a z hlediska potřeby nových zastavitelných ploch neodůvodnitelné. Negativním jevem je naprostá převaha zájmu o změny na doposud volných plochách. Tento negativní trend je částečně vyvážen skutečností, že více než polovina tohoto rozšíření je již určena jako zastavitelné území pro jinou funkci. Rozsáhlejší změny požadované na dosud volných nezastavitelných plochách lze jen stěží považovat za odůvodnitelné.“ [67] Toto odůvodnění tedy neposkytuje konkrétní argumenty k tomu, proč bylo potřebné vymezit novou zastavitelnou plochu na místě bývalého Strnadova zahradnictví, je totiž pouze obecným statistickým shrnutím přijatých změn a jejich trendů formulovaným z pohledu nezúčastněného pozorovatele. Prakticky zcela v něm chybí vysvětlující linie, odpovídající na otázky, proč k určitým krokům bylo přistoupeno a jakými úvahami byl odpůrce veden při vyvážení kolidujících zájmů, např. zájmu na rozvoji území a zájmu na ochraně nezastavitelných území. Nezúčastněný popis stavu však již ze své podstaty nikdy nemůže být dostatečným odůvodněním, neboť v něm nutně chybí popis motivace přijatého rozhodnutí a nástin úvah odpůrce při výběru konkrétního řešení v mezích nabízejících se variant uspořádání území. [68] Jediným vysvětlujícím údajem jsou tak dvě věty věnované v příloze č. 4 odůvodnění samotné změně Z 2590/00: „V případě opuštěného zahradnictví jde o devastované území ve vnitřním městě, které je z celoměstského hlediska třeba transformovat. Zástavbu je vhodné primárně směřovat do transformačních oblastí.“ Zde odpůrce stručně, ale jasně vysvětlil svou motivaci při přijetí změny územního plánu, kdy potřebnost změny vysvětlil preferencí transformačních oblastí při umisťování nové zástavby a tím, že opuštěné zahradnictví považuje za plochu vhodnou k transformaci. Takové odůvodnění poskytuje racionální důvody pro přijaté řešení, není však úplné, neboť ani s přihlédnutím k obecné části neodpovídá na otázku, proč za stávajícího stavu vůbec bylo třeba rozšiřovat rozsah zastavitelných ploch (ať již globálně v rámci celého území hl. m. Prahy, nebo alespoň v rámci lokality Veleslavína a okolí, resp. severozápadního okraje kompaktního města) nebo proč náprava nevyhovujícího stavu této konkrétní plochy má být řešena právě obytnou zástavbou, a nikoliv přeměnou na jiný typ zastavitelných, nebo ještě lépe nezastavitelných ploch, zejména na plochy parkové zeleně, které by též mohly vést k nápravě uváděného nevyhovujícího stavu území i bez umístění staveb do nezastavitelného území. [69] Míra odůvodnění je nutně ovlivňována průběhem procesu přijímání územního plánu a musí reagovat na připomínky dotčených orgánů a námitky a připomínky dotčené veřejnosti. Jakkoliv by se mohlo učiněné odůvodnění v případě pasivity dotčených osob a veřejnosti limitně blížit akceptovatelnému minimu (koneckonců směřování nové zástavby do devastovaných území může být racionální volbou místní samosprávy, a proto, je-li potřeba rozšiřovat zastavitelné plochy, je logické, že byla vybrána tato a nikoliv plochy tzv. na zelené louce), nemůže obstát v situaci, kdy právě otázku potřeby převodu území do ploch zastavitelných výslovně uplatnila dotčená veřejnost. Na tyto námitky přitom odpůrce neposkytl ani konkrétní odpověď v rámci vypořádání uplatněných námitek a připomínek v příloze č. 11 napadeného opatření obecné povahy, neboť na námitky dostatečnosti stávajících zastavitelných ploch v lokalitě představovaných blízkým areálem bývalé teplárny a porušení priority zvyšování podílu zeleně související s požadavkem ochrany nezastavitelných ploch reagoval vyhýbavě („Zmíněné území bývalé teplárny je dle platného ÚP vymezeno ve funkční ploše OV, proto zde není nutná změna ÚP. Není předmětem pořizované změny.“, resp. „Navržená míra využití území vč. plovoucí značky pro parkovou plochu zaručuje dostatečný podíl ploch zeleně.“, ačkoliv podle oddílu 5 odst. 6 bodu 3.2 přílohy č. 1 k opatření obecné povahy č. 6/2009 je zaručena pouze plocha 400 m2 parkové zeleně na území o původní rozloze 54 441,9 m2). [70] Nejvyšší správní soud v této souvislosti nepovažuje za důvodnou ani kasační námitku osoby zúčastněné na řízení 4), že námitky, resp. připomínky uplatněné navrhovateli představovaly akt zneužití práva, neboť byly podány účelově s cílem zablokovat sanaci dotčeného území ve prospěch tamějších občanů. O zneužití práva by bylo možné případně hovořit tehdy, pokud by uplatněné rozsáhlé námitky byly zjevně podány i přes vědomí podatele o tom, že postrádají reálný základ, pokud by byly prokazatelně podány jen s cílem vydírat nebo poškodit osoby, které o prosazení změn usilují, apod. V dané věci však z předloženého správního spisu nelze jakoukoliv snahu o cílené poškození osob zúčastněných na řízení či odpůrce shledat. Je pravdou, že námitky navrhovatelky b) a připomínky navrhovatele c) jsou velmi obsáhlé a s ohledem na jejich přiléhavost (byť patrně ne vždy důvodnost) s sebou nutně nesou zvýšenou pracnost jejich vypořádání v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy, na druhou stranu však z jejich obsahu ani ze souvisejících dokumentů neplyne jakýkoliv zlý úmysl jejich podatelů (a to ani nepřímo, např. v podobě protichůdných a vzájemně si odporujících požadavků téhož podatele), nýbrž jen zájem o řádné zhodnocení všech podstatných otázek v procesu přijetí územního plánu, resp. uplatnění námitek a přednesení obav, jež záměr u místních obyvatel vyvolává, a to zejména v souvislosti s hrozícím zánikem rozsáhlé zelené plochy ve městě. Ze samotné skutečnosti, že námitky a připomínky jsou vůči záměru prosazovaného stěžovateli polemické, nelze jejich zneužívající povahu dovozovat, neboť jde o charakteristický rys každého takového podání. Je na odpůrci, aby se obsahem takových podání opravdově zabýval, důvodnou polemiku promítl do úprav návrhu a kroků k nápravě namítaných zásadních procesních nedostatků (eventuálně i do ukončení procesu vedoucího k přijetí změny územního plánu, která by se ukázala být nepřípustnou) a nedůvodnou polemiku zamítl s uvedením konkrétní argumentace, která její správnost přesvědčivě vyvrací. [71] Nejvyšší správní soud se konečně neztotožňuje ani s argumentací odpůrce, že nemůže nutit vlastníky dosud nevyužitých ploch k jejich zastavění a naopak bránit vlastníkům usilujícím o zhodnocení jejich pozemků v realizaci tohoto cíle. Tato argumentace především pomíjí fakt, že napadené opatření obecné povahy bylo zrušeno jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a nikoliv z důvodu, že by odpůrce měl postupovat jím popisovaným způsobem. Tato argumentace odpůrce navíc není, jak správně poukázali navrhovatelé, podložena konkrétními podklady a je třeba též připomenout, že není ani obsahem napadeného opatření obecné povahy. Dodatečné doplnění chybějící argumentace až v řízení před soudem však již na posouzení obsahových náležitostí vlastního opatření obecné povahy nemůže nic změnit. [72] Odůvodnění napadeného opatření obecné povahy z hlediska požadavku zakotveného v § 55 odst. 3 stavebního zákona tedy je nedostatečné a skutečně odůvodňovalo jeho zrušení městským soudem, a to zejména právě s ohledem na otázku, zda nebylo z hlediska potřeby nových zastavitelných (obytných) ploch v dané části města dostačující již dříve vymezené zastavitelné území bývalé teplárny. Skutečnost, že plocha bývalé teplárny nebyla předmětem změn v napadeném opatření obecné povahy, totiž ještě neznamenala, že by existence této plochy neměla být jedním z významných vstupních údajů při úvaze, zda na území bývalého Strnadova zahradnictví bylo potřebné vymezit právě nové zastavitelné plochy pro bydlení a v takovém rozsahu. [73] Nedůvodné jsou také kasační body zpochybňující správnost závěru městského soudu o nepřezkoumatelnosti stanoviska ve věci posouzení vlivů koncepce na životní prostředí. I zde existuje již shora označená bohatá judikatura Nejvyššího správního soudu, která plně reaguje na argumentaci uplatněnou stěžovateli. V rozsudku ze dne 24. 7. 2013, čj. 2 Aos 1/2013-138, Nejvyšší správní soud ke shodně formulovanému stanovisku konstatoval, že „změna územního plánu hl. m. Prahy je koncepcí ve smyslu zákona o EIA a podléhá povinnosti posouzení dle tohoto zákona, tj. provedení zjišťovacího řízení. Stanovisko k zadání musí obsahovat jasný závěr buď o nutnosti komplexního posouzení vlivů řešení předložené dokumentace na životní prostředí, nebo o jeho ukončení závěrem zjišťovacího řízení. Pokud posouzení vlivů na životní prostředí není požadováno, musí závěr zjišťovacího řízení obsahovat odůvodnění. Tato povinnost vyplývá zřetelně z § 10d odst. 5 zákona o EIA, podle kterého je příslušný úřad povinen uvést v závěru zjišťovacího řízení důvody, pro které není posuzování podle tohoto zákona požadováno. Vydané stanovisko Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 29. 5. 2009 [...] těmto požadavkům nevyhovuje. V bodu III. tohoto stanoviska je pouze uvedeno, že změny [...] je nutno posoudit z hlediska vlivů na životní prostředí. Ke sporné změně Z 2345/00 se stanovisko vůbec nevyjadřuje, natož, aby výsledek zjišťovacího řízení jakkoliv odůvodňovalo. Také k tomu, že závěr zjišťovacího řízení musí být odůvodněn, existuje judikatura Nejvyššího správního soudu. Z rozsudku ze dne 7. 1. 2010, čj. 9 Ao 4/2009-111, plyne, že § 10d odst. 5 zákona o EIA představuje transpozici čl. 3 odst. 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES který tuto povinnost shodně stanoví. Absence odůvodnění neposuzování vlivů na životní prostředí není pouhým formálním nedostatkem, který by byl bez vlivu na zákonnost postupu při pořizování a schválení změny územního plán; to platí obzvláště tehdy, argumentují-li (stejně jako v nyní posuzované věci) osoby uplatňující námitky výrazným zhoršením životního prostředí v okolí jejich nemovitostí vlivem provedených změn. Je sice pravdou, že výsledkem zjišťovacího řízení je odpůrce vázán, avšak tato skutečnost nemůže sama o sobě zhojit nepřezkoumatelnost vydaného stanoviska, jakož i absenci jeho zákonných náležitostí. Bez odůvodnění tohoto stanoviska totiž není zřejmé, zda vůbec byla změna územního plánu hodnocena. Absence odůvodnění, které je vyžadováno přímo zákonem, pak nemůže být překlenuta ani žádnými jinými dokumenty, které zamýšlenou změnu z různých hledisek hodnotí.“ [74] K uvedenému lze pouze dodat, že stejně jako změnu Z 2345/00, tak i v této věci spornou změnu Z 2590/00 ponechává stanovisko Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 30. 10. 2008 bez povšimnutí a nic konkrétního k ní neuvádí. Pokud osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) poukazují na obsah výroku I. tohoto stanoviska, které obsahuje výčet právních předpisů, s ohledem na něž se magistrát k návrhu zadání opatření obecné povahy (též) vyjadřoval, pomíjejí, že stanoviskem vydaným ve zjišťovacím řízení podle § 10i odst. 3 zákona o EIA je pouze výrok III. Výrok I. se vyslovuje k souladu zadání se zájmy chráněnými tam citovanými právními předpisy, nemá však žádnou souvislost s posouzením potřeby provést posouzení vlivu navržené koncepce na životní prostředí. [75] Díl 3 zákona o EIA nazvaný Posuzování vlivů koncepce na životní prostředí obsahují § 10a až § 10j. V § 10a odst. 1 písm. c) stanoví s přihlédnutím k písm. a) a b), že předmětem posuzování vlivů koncepce na životní prostředí jsou změny koncepcí, které stanoví rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 zákona o EIA, zpracovávané mj. v oblasti územního plánování, pokud se tak stanoví ve zjišťovacím řízení podle § 10d. Toto ustanovení pak v odstavci 5 ukládá příslušnému úřadu (nejde-li o koncepci podle odstavce 3, tj. koncepci, u níž je posouzení vyžadováno) povinnost uvést v závěru zjišťovacího řízení důvody, pro které není posuzování podle tohoto zákona požadováno. Ustanovení § 10i pak stanoví některá specifika posuzování vlivů politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace na životní prostředí. Toto ustanovení však neupravuje průběh zjišťovacího řízení a řízení o posouzení vlivů na životní prostředí komplexně a bez podrobnější úpravy ve stavebním zákoně a v předchozích ustanoveních dílu 3 zákona o EIA by bylo nefunkční. Proto se i v případě zjišťovacího řízení podle § 10a odst. 1 písm. c) ke změně územního plánu uplatní též požadavek § 10d odst. 5 na odůvodnění negativního závěru o nadbytečnosti posouzení vlivů této změny koncepce na životní prostředí. Odůvodnění stanoviska je tak jeho podstatnou náležitostí, která je nezbytným předpokladem pro zjištění důvodů, pro které příslušný správní orgán (zde magistrát odpůrce) neshledal naplnění kritérií stanovených v příloze č. 8 zákona o EIA. Tato kritéria přitom nejsou jednoznačně kvantifikovatelná, jejich vyhodnocení si vyžaduje poměrně komplexní úvahu a nutně podléhá v určité míře též správnímu uvážení. Jeho přezkum ze strany soudu si tak nutně vyžaduje, aby dotčený orgán své úvahy v předloženém stanovisku vyjevil. [76] Na rozdíl od toho, co uvádí ve své kasační stížnosti osoba zúčastněná na řízení 4), soud ve správním soudnictví totiž není při přezkoumání podkladového stanoviska postupem podle § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. oprávněn danou otázku posoudit prvotně sám, neboť by se tím zpronevěřil ústavní zásadě dělby moci ve státě. Zákonodárce v tomto případě vymezil pravomoc posuzovat vlivy koncepce na životní prostředí správnímu orgánu (výkonné moci) a soud ve vztahu ke správnosti a řádnosti tohoto posouzení zajišťuje v ústavním systému brzd a protivah pouze následnou kontrolu, nemá však sám (až na zvláštní případy stanovené zákonem) originární pravomoc se k takové otázce vyslovit jako první. Neuvede-li tedy správní orgán žádné důvody pro své stanovisko, správní soud nemá jinou možnost, než napadené opatření obecné povahy jakožto navazující správní akt zrušit pro nepřezkoumatelnost, aniž by se mohl k meritu otázky vyslovit. [77] Tak tomu přitom je i v tomto případě, kdy odůvodnění sporného stanoviska zcela absentuje a kdy bližší (konkrétní) důvody nevyplynuly ani z potvrzujících stanovisek magistrátu odpůrce vydaných v dalším průběhu procesu přijetí napadeného opatření obecné povahy. Kritický nedostatek odůvodnění v tomto směru mohlo napravit zejména stanovisko ze dne 14. 9. 2011, které reagovalo na námitky a připomínky uplatněné v rámci veřejného projednání (jež brojily též proti nedostatečnému odůvodnění závěru zjišťovacího řízení), avšak tuto příležitost promarnilo, neboť zůstalo na naprosto nekonkrétní úrovni, když v textu převzatém odpůrcem pro účely vypořádání námitek a připomínek magistrát konstatoval, že „upozorňuje na skutečnost, že kritéria zjišťovacího řízení, tak jak jsou stanovena přílohou č. 8 zákona o posuzování vlivů, vycházejí z poměrné škály významnosti jednotlivých jevů a faktorů. Předpoklad, že jakýkoliv možný vliv na životní prostředí, bez ohledu na jeho absolutní velikost i význam v relativním srovnání s jinými vlivy, je dostatečným důvodem pro obligatorní požadavek posouzení vlivů, se z tohoto úhlu pohledu jeví jako metodologicky mylný, a nelze s ním souhlasit. Navíc je třeba zdůraznit, že ve stádiu posuzování vlivů koncepce je metodologicky na místě srovnávat vliv nově navrhované koncepce, tedy změny ÚP, s koncepcí stávající, tedy platnou podobou ÚP pro dané teritorium, a to se zvážením a započtením veškerého potenciálu aktivit, které naplnění tohoto platného stavu v souladu s platnou legislativou umožňuje pro danou úroveň rozhodování bez dalšího posuzování.“ Z tohoto odůvodnění totiž není jakkoliv zřejmé např. to, jaké z možných vlivů v případě sporného záměru přicházely se zvážením a započtením veškerého potenciálu aktivit do úvahy, jak byla vyhodnocena jejich pravděpodobnost a závažnost a jakou roli v tomto posouzení hrál např. naznačovaný vliv již stávající koncepce, popř. zda bylo přihlédnuto i k riziku nepřípustného prohloubení již v tuto chvíli nežádoucího stavu v podobě překročení celkové přípustné míry zátěže území, jak se navrhovatelé snažili poukázat např. v souvislosti s emisemi škodlivých látek z dopravy. [78] Za těchto okolností se tedy odpůrce neměl spokojit s obsahem předložených stanovisek a měl po dotčeném orgánu požadovat, třeba i nastíněním konkrétního rámce, k jakým námitkám či okruhům otázek se má podrobněji a zejména konkrétněji na půdorysu řešeného záměru vyslovit (srov. obdobně např. rozsudek městského soudu ze dne 4. 12. 2013, čj. 5 A 241/2011-69, č. 3018/2014 Sb. NSS). Neučinil-li tak, zůstala otázka, proč nebylo provedeno posouzení vlivů napadeného opatření obecné povahy, nezodpovězená a městský soud v takové situaci správně na základě návrhu uplatněného navrhovateli toto opatření obecné povahy zrušil pro nepřezkoumatelnost. [79] Jen pro úplnost je třeba dodat, že z přehledu právní úpravy učiněného shora je současně patrno, že skutečnost, že změna územního plánu podléhá zjišťovacímu řízení, výslovně vyplývá z textu zákona. V takové situaci tedy nemohla být úspěšná ani námitka odpůrce, že městský soud tento závěr nijak neodůvodnil. Soud totiž není povinen vysvětlovat skutečnosti, které lze bez obtíží seznat z textu zákona, zejména pokud v tomto směru nepanoval žádný spor. Nesprávný není ani poukaz městského soudu na přímou aplikovatelnost čl. 3 odst. 7 směrnice SEA. Z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé, že je zmíněna jen jako potenciální možnost, která by se uplatnila jen v případě, kdy by česká právní úprava výslovně povinnost odůvodnění negativního stanoviska ve zjišťovacím řízení nestanovila. Tento závěr je správný a nepřímo tak mj. i připomíná, že stávající právní úpravu je třeba v případě pochybností interpretovat v souladu s unijním právem ve prospěch povinnosti magistrátu stanovisko o posouzení vlivů na životní prostředí řádně odůvodnit. [80] Rozsudek městského soudu vytýkající odpůrci chybějící odůvodnění neposuzování vlivu změny Z 2590/00 na životní prostředí Nejvyšší správní soud nepovažuje ani za „extrémně rozporný s principy spravedlnosti“ pro přepjatý formalismus. S ohledem na faktickou absenci odůvodnění ve smyslu § 68 odst. 3 správního řádu užitého přiměřeně dle § 174 odst. 1 správního řádu nelze v této věci aplikovat ani nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, č. 76/2013 Sb. ÚS, který se navíc na rozdíl od této věci týkal odůvodnění rozhodnutí o námitkách vůči navrhovanému opatření obecné povahy, nikoli odůvodnění samotného opatření obecné povahy. O formalistickém přístupu k této otázce, jakož i o tom, jakou váhu posuzování vlivů na životní prostředí přikládá, naopak svědčí postoj osob zúčastněných na řízení 1) až 3) vyjádřený v kasační stížnosti, dle něhož zrušená změna musí znovu projít schvalovacím procesem „z důvodů čistě formálních (doplnění odůvodnění závěru zjišťovacího řízení, které jinak bude mít shodný výsledek)“. Přestože mají navrhovateli vytýkaná pochybení „pouze“ procesní charakter, jejich možné hmotněprávní dopady nelze vyloučit, a to právě proto, že dané závazné stanovisko, resp. napadené opatření obecné povahy v této souvislosti postrádá odůvodnění. Je přitom zřejmé, že případné negativní ovlivnění životního prostředí, popř. nevhodné rozšíření zastavitelných ploch na rozsáhlém „zeleném“ území by představovalo zásah do práv navrhovatelů, popř. jimi reprezentované dotčené veřejnosti (srov. obdobný závěr k témuž opatření obecné povahy v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2016, čj. 10 As 221/2015-58). [81] V těchto intencích je třeba též vnímat nepříliš vhodně formulovaný závěr městského soudu o tom, že odpůrce měl zdůvodnit, „proč žádost akceptoval a považoval ji za důvodnou“. Městský soud tuto větu vyslovil v návaznosti na závěr o nedostatečném odůvodnění vypořádání námitek uplatněných navrhovateli a v tomto kontextu lze odpůrci skutečně vytknout, že navrhovatelům nepředestřel odpovídající důvody, proč návrh územního plánu i přes namítanou nevhodnost či nepřijatelnost navrhovaného řešení přijal. Jinak je však pravdou, že řízení o přijetí územního plánu není řízením o žádosti (třebaže ustanovení § 44 či § 46 stavebního zákona hovoří o „návrhu“, zastupitelstvo obce není povinno na jeho podkladě rozhodnout o pořízení územního plánu – shodně viz např. Machačková, J. a kol.: Stavební zákon. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013), takže zde není důvodu aplikovat § 37 správního řádu, na nějž nepřiléhavě odkazuje odpůrce. Ovšem pokud zastupitelstvo odpůrce rozhodlo o pořízení změny územního plánu, bylo povinno územní plán komplexně posoudit z hlediska cílů a úkolů územního plánování a v návaznosti na to odůvodnit a zhodnotit možnost přijetí požadovaného záměru, tj. jeho akceptovatelnost z hlediska limitů stanovených právními předpisy a podmínkami v regulovaném území. V tomto směru by tedy bylo možné s požadavkem městského soudu souhlasit. Pokud však tímto nepříliš srozumitelným závěrem byla míněna povinnost odpůrce posoudit akceptovatelnost „návrhu“ na pořízení územního plánu, takový požadavek by nebyl správný, neboť vlastní usnesení zastupitelstva o pořízení územního plánu nemusí být jakkoliv odůvodněno a jako dílčí procesní úkon v prvotní fázi pořizování územního plánu se na výsledku řízení v podstatě ani nemá jak projevit. Proto není důvodu, aby se k tomuto úkonu při výkonu místní samosprávy blíže soud vyjadřoval, popř. odpůrce dokonce zavazoval, zda smí, či nesmí proces pořizování územního plánu vůbec zahájit. Předmětem soudního přezkumu je totiž až vlastní opatření obecné povahy, jakožto konečný výstup procesu. Usnesení o pořízení územního plánu v tomto procesu hraje pouhou iniciační roli a žádným způsobem nepředznamenává, zda k vydání opatření obecné povahy dojde, neboť právě až v procesu jeho pořizování se zpravidla z komunikace s dotčenými orgány a dotčenou veřejností ukáže, jaká rizika a problémy jsou se záměrem (jenž je navíc konkrétněji definován až ve fázi zadání územního plánu) spojeny.

decision_1055.txt

k § 170 zákona č. 183/2006 Sb., o územním řízení a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb. V územním řízení je nutné posoudit, zda je teoreticky možné vyvlastnit pozemek, k němuž žadatel nemá žádný majetkoprávní titul. Jednotlivé podmínky pro vyvlastnění podle § 170 stavebního zákona z roku 2006 se však posuzují v samostatném řízení o vyvlastnění. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2017, čj. 10 As 294/2016-29) Prejudikatura: č. 1600/2008 Sb. NSS a č. 3207/2015 Sb. NSS. Věc: Miroslav H. proti Krajskému úřadu Kraje Vysočina, za účasti akciové společnosti E.ON Distribuce o zřízení věcného břemene, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce je vlastníkem pozemku, orné půdy, v katastrálním území Suchá u Havlíčkova Brodu. Pozemek žalobce protíná několik tras nadzemního elektrického vedení o napětí 110 kV. V roce 2014 požádala osoba zúčastněná na řízení žalobce o uzavření smlouvy o zřízení práva věcného břemene k umístění stavby na pozemku žalobce. Záměrem společnosti je na pozemku žalobce provést přeložku nadzemního elektrického vedení ve dvou stávajících trasách, a to z důvodu návaznosti těchto tras na plánovanou výstavbu vedení přenosové soustavy V413-V416 smyčka Havlíčkův Brod - Mírovka. Konkrétně má přeložka spočívat v tom, že u nadzemního vedení V1317-V1318 společnost demontuje stávající stožár (podpěrný bod 16) a umístí na totožné místo nový podchodový stožár. Dále u nadzemního vedení V1389-1390 společnost vloží mezi stávající stožáry nový podchodový stožár (podpěrný bod 2A) a zároveň zde vymění fázové vodiče a kombinované zemnicí lano za nové. U obou stožárů budou vodiče dosahovat nižší výšky nad terénem. Žalobce se zřízením věcného břemene k umístění dvou výše popsaných stožárů nesouhlasil. Uvedl, že pozemek užívá k podnikatelským aktivitám v zemědělství a že umístění každého dalšího stožáru mu ztěžuje obdělávání pozemku. Navíc žalobce poukázal na to, že snížení výšky, ve které se nadzemní vedení bude nacházet, ohrozí jeho bezpečnost. Při práci na poli totiž používá těžkou zemědělskou techniku. Dne 27. 11. 2014 podala osoba zúčastněná na řízení žádost na Městský úřad Havlíčkův Brod o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby na pozemku žalobce. Městský úřad rozhodnutím ze dne 8. 4. 2015 umístění stavby povolil. Proti uvedenému rozhodnutí se žalobce odvolal. V odvolání zejména namítal, že se stavbou na pozemku, který je v jeho výlučném vlastnictví, nesouhlasil. Osoba zúčastněná na řízení neprokázala, že by k pozemku měla zřízené věcné břemeno, a nepředložila ani žádný jiný právní titul, na základě kterého by byla oprávněna k umístění stavby. Prokázání této skutečnosti je zákonnou povinností, nicméně městský úřad se jí nezabýval. Žalovaný v rozhodnutí o odvolání konstatoval, že na stávající vedení je třeba nahlížet ve smyslu zákona č. 79/1957 Sb., o výrobě, rozvodu a spotřebě elektřiny (elektrizační zákon), jelikož dle § 98 odst. 4 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), zůstávají veškerá oprávnění k cizím nemovitostem vyplývající z předchozích právních předpisů zachována. Dále uvedl, že i podle současné právní úpravy v energetickém zákoně je provozovatel distribuční soustavy oprávněn na cizích nemovitostech zřizovat a provozovat zařízení distribuční soustavy. Přestože věcné břemeno nebylo zřízeno smluvně s vlastníkem nemovitosti podle § 25 odst. 4 energetického zákona, lze pozemek žalobce vyvlastnit. V souladu s § 86 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 proto nebyl souhlas vlastníka v daném případě podmínkou vydání územního rozhodnutí. Žalobce se bránil proti rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové. V žalobě se soustředil na pouze na posouzení § 86 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006. Uvedl, že podmínky pro vyvlastnění nebyly splněny a že žalovaný se jejich posouzením vůbec nezabýval. V takovém případě nebylo dle jeho názoru možné územní rozhodnutí vydat. Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 27. 10. 2016, čj. 30 A 91/2015-41. V rozsudku zdůraznil, že žalobce nezpochybnil závěry žalovaného, podle nichž byla stávající vedení povolena za platnosti elektrizačního zákona. Dále krajský soud uzavřel, že na umístění stavby je nutné pohlížet jako na pouhou stavební změnu. Z toho dle krajského soudu vyplývá, že osoba zúčastněná na řízení je ke změně stavby oprávněna přímo na základě elektrizačního zákona, a proto nemusela dokládat dle § 86 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 žádná oprávnění a v úvahu nepřichází ani vyvlastňovací řízení. Námitky žalobce o nutnosti přezkumu jednotlivých podmínek pro vyvlastnění v územním řízení proto nejsou pro posouzení věci relevantní. Krajský soud dále podotkl, že i kdyby se snad případ posoudil jako nová stavba, nemovitost lze vyvlastnit, a proto udělení souhlasu nebylo třeba dokládat. Městský úřad by nebyl povinen zkoumat existenci konkrétních podmínek pro vyvlastnění již v rámci řízení o vydání územního rozhodnutí. Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Namítl v ní, že oprávnění k provedení nyní plánované stavby nevyplývá přímo ze zákona. Elektrizační zákon založil pouze jednorázové právo ke zřízení stavby, oprávnění k jakýmkoliv změnám z něho neplyne. Nadto v rámci soudního řízení nebylo prokázáno, zda stávající vedení bylo vůbec povoleno v režimu elektrizačního zákona, případně realizováno v souladu s tímto povolením. Navíc žádný subjekt oprávněný ze zrušeného elektrizačního zákona již neexistuje. Závěry krajského soudu proto nejsou správné. Pokud jde o povolení stávajícího vedení, považuje stěžovatel rozsudek v této části rovněž za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Stěžovatel dále v kasační stížnosti opětovně vyslovil nesouhlas s posouzením podmínek pro doložení souhlasu v § 86 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006. Dle jeho názoru bylo nutné zkoumat konkrétní podmínky vyvlastnění. V závěru kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že realizací stavby bude omezeno jeho vlastnické právo a na celou věc je nutné dívat se z pohledu čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Právní předpisy by v případě pochybností měly být vyloženy způsobem neomezujícím vlastnické právo. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu (...) [18] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou stěžovatele, že oprávnění k provedení nyní plánovaného záměru přeložky vedení nemůže vyplývat z elektrizačního zákona. Dle stěžovatele není v elektrizačním zákoně zakotveno oprávnění k jakýmkoliv změnám stavby. [19] Nejvyšší správní soud předně nepřisvědčil tvrzení krajského soudu, podle něhož „[t]ím, že byla stavba hodnocena jako pouhá stavební změna již existujícího vedení, bylo zároveň žalovaným vycházeno ze skutečnosti, že je tato stavba spojena s oprávněními, vyplývajícími z § 22 odst. 1“ elektrizačního zákona. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že z odůvodnění rozhodnutí žalovaného nevyplývá, že stavba byla hodnocena jako pouhá změna již existujícího vedení, na kterou by se vztahovala oprávnění vyplývající z elektrizačního zákona. Byť se žalovaný v rozhodnutí věnoval také úpravě v elektrizačním zákoně, z celkového obsahu odůvodnění vyplývá, že na plánované přeložky elektrického vedení vztáhl novou právní úpravu obsaženou v energetickém zákoně. Stěžovatel se v žalobě nebránil proti argumentaci, že oprávnění k umístění stavby plyne osobě zúčastněné na řízení přímo z elektrizačního zákona, nicméně vzhledem k argumentaci žalovaného tak ani činit nemusel (§ 104 odst. 4 s. ř. s.). Námitky stěžovatele proto Nejvyšší správní soud uznal jako relevantní a přezkoumal je. [20] Podle § 22 odst. 1 písm. a) elektrizačního zákona příslušelo energetickým podnikům oprávnění „stavět a provozovat na cizích nemovitostech v rozsahu vyplývajícím z povolené stavby elektrická vedení, jakož i malé stanice do rozlohy 30 m2, s příslušenstvím (dále jen ‚vedení‘), zejména zřizovat na nemovitostech podpěrné body, přepnout nemovitosti vodiči a umisťovat v nich vedení“. Dle odstavce 5 tato povinnost vázla na dotčené nemovitosti jako věcné břemeno ze zákona. Podle § 98 odst. 4 energetického zákona „oprávnění k cizím nemovitostem, jakož i omezení jejich užívání, která vznikla před účinností tohoto zákona, zůstávají nedotčena“. [21] Podle Nejvyššího soudu, „[j]estliže oprávnění zřídit a provozovat elektrické vedení na cizím pozemku vzniklo pro vedení určitého napětí a vymezenou trasu, přičemž vznik tohoto oprávnění vyplýval z veřejného zájmu na jeho existenci, nelze § 22 odst. 3 elektrizačního zákona, který stanoví, že oprávnění zaniká zrušením vedení, vyložit jinak, než že jde o situaci, kdy vedení nemá již nadále vůbec v takto vymezené kvalitě a trase existovat. Pak samotná skutečnost, že v původní trase došlo k výměně elektrického vedení téhož napětí, zánik oprávnění zřídit a provozovat vedení na cizím pozemku způsobit nemohla“ (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 9. 2008, sp. zn. 22 Cdo 216/2006). V rozporu s tím, co tvrdí stěžovatel, proto nelze a priori uzavřít, že elektrizační zákon založil pouze jednorázové právo ke zřízení stavby bez oprávnění k jakýmkoliv změnám. [22] Judikatura správních soudů však dále specifikovala, že oprávnění vzniklé energetickému podniku jako zákonné věcné břemeno dle elektrizačního zákona není přenosné pro další nové stavby elektrického vedení, byť nacházející se v trase dosavadního vedení (viz např. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 15. 7. 2014, čj. 30 A 34/2013-127, č. 3207/2015 Sb. NSS). Pro posouzení nynější kauzy je proto zásadní, zda na přeložky elektrického vedení plánované osobou zúčastněnou na řízení na pozemku stěžovatele lze nahlížet jako na novou stavbu, či ne. V této souvislosti lze odkázat na rozhodnutí Městského soudu v Praze, který uzavřel, že „celá výměna stožárů, včetně zemních prací, zcela zjevně není pouhou úpravou stavby, neboť se tu postavila stavba zcela nová (nové stožáry s novým osazením). [...] Označit takovou novou stavbu stožárů elektrického vedení za stavební úpravy stavby dosavadní nikdy žádnou oporu ani v zákoně, ani v teoretické literatuře, nemělo“ (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2006, čj. 7 Ca 1/2005-33, č. 1600/2008 Sb. NSS). K uvedeným závěrům se přiklonil i Nejvyšší správní soud (viz rozsudek ze dne 27. 11. 2014, čj. 10 As 167/2014-51, body 11-13). [23] V nynější kauze dle posouzení krajského soudu nejde o novou stavbu elektrického vedení (v jiné trase, na jiném místě), neboť linie elektrických vedení, včetně vedení samotných, zůstala zachována. S tím Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Je pravda, že trasa elektrických vedení zůstane zachována, ovšem výměnou či vložením stožárů bude snížena výška, ve které se vedení dosud nad pozemkem stěžovatele nacházelo. Dále na pozemku stěžovatele přibude navíc jeden stožár elektrického vedení. Plocha základů stožáru není zanedbatelná, podle projektové dokumentace má v úrovni terénu dosahovat až 5,8 m2 (s. 12 souhrnné technické zprávy). Nejedná se čistě o výměnu či pouhou úpravu stávající stavby. [24] Případ je nutné posoudit v celém jeho kontextu. Jak sám stěžovatel uvedl v kasační stížnosti, další nová stavba stožáru a snížení výšky elektrického vedení má pro něj dopady při obhospodařování pozemku. Obhospodařování pozemku pomocí velkých zemědělských strojů v blízkosti stožárů může být složité a v důsledku snížení elektrického vedení rovněž nebezpečné. Závěr krajského soudu, že oprávnění k provedení přeložky vyplývá osobě zúčastněné na řízení přímo z elektrizačního zákona, by de facto znamenal, že provozovatel distribuční soustavy vzniklé dle elektrizačního zákona by byl oprávněn k jakýmkoliv změnám stavby bez souhlasu vlastníka či bez posouzení veřejného zájmu na umístění stavby ve vyvlastňovacím řízení. [25] Elektrizační zákon pochází z padesátých let minulého století. I přes pozdější změny zůstala logika jeho ochrany majetkových práv poplatná době komunistického režimu. Dle současné právní úpravy je standard ochrany práv vlastníka pozemku (článek 11 Listiny základních práv a svobod), na kterém má být stavba umístěna, vyšší. Dle § 25 odst. 3 písm. e) energetického zákona „má provozovatel distribuční soustavy právo v souladu se zvláštním právním předpisem zřizovat a provozovat na cizích nemovitostech zařízení distribuční soustavy, přetínat tyto nemovitosti vodiči a umísťovat v nich vedení“. Dle § 25 odst. 4 energetického zákona má provozovatel v takovém případě povinnost zřídit s vlastníkem cizího pozemku smluvně věcné břemeno; nedošlo-li k dohodě s vlastníkem a jsou-li dány podmínky pro omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě podle zvláštního právního předpisu, vydá příslušný vyvlastňovací úřad na návrh příslušného provozovatele distribuční soustavy rozhodnutí o zřízení věcného břemene umožňujícího využití této nemovitosti nebo její části. K tomu, aby provozovatel získal právo zřídit na cizí nemovitosti zařízení distribuční soustavy, je třeba získat příslušný soukromoprávní titul, ať již na základě smlouvy s vlastníkem nebo prostřednictvím expropriace. Nedá-li vlastník souhlas, je dle současné právní úpravy třeba v každém jednotlivém případě prokazovat existenci veřejného zájmu (srov. Eichlerová, K. Energetický zákon: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 499). [26] Lze proto uzavřít, že na plánovanou přeložku vedení osoby zúčastněné na řízení je třeba nahlížet jako na novou stavbu, na kterou se nevztahuje oprávnění ke stávajícímu vedení dle elektrizačního zákona. V tomto ohledu je proto nutné korigovat odůvodnění rozhodnutí krajského soudu. Nicméně jedná se pouze o dílčí vadu odůvodnění, která ve výsledku nemá vliv na zákonnost rozhodnutí o umístění stavby. Proto by nebylo v souladu se zásadou procesní ekonomie účelné rozsudek krajského soudu rušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení (ostatně sám krajský soud správný výklad variantně uvedl). [27] Jelikož Nejvyšší správní soud zastává názor, že v daném případě je nutné posoudit přeložky vedení jako novou stavbu, je relevantní také další námitka stěžovatele. Uzavřel-li správní orgán podle § 86 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, že v daném případě lze pozemek stěžovatele vyvlastnit, bylo dle stěžovatele nutné zkoumat také konkrétní podmínky vyvlastnění dle zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění). [28] Podle § 86 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 „[j]estliže žadatel nemá vlastnické právo, smlouvu nebo doklad o právu provést stavbu nebo opatření k pozemku nebo stavbě, předloží souhlas jejich vlastníka; to neplatí, lze-li pozemek nebo stavbu vyvlastnit“. Podle § 18 odst. 3 písm. b) zákona o vyvlastnění k žádosti vyvlastnitel připojí územní rozhodnutí, vyžaduje-li jeho vydání pro daný účel vyvlastnění zvláštní právní předpis a není-li stavební úřad, který je vydal, současně vyvlastňovacím úřadem. [29] Podle právní úpravy po 1. 1. 2013 postačuje ke zřízení nových vedení nadzemní přenosové nebo distribuční soustavy elektřiny pravomocné územní rozhodnutí. Stavební povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu výše uvedené záměry nevyžadují (srov. § 103 stavebního zákona z roku 2006). Z výše citované právní úpravy přitom vyplývá, že územní rozhodnutí pro uvedené záměry je možné vydat bez prokázání věcněprávního vztahu k dotčeným nemovitým věcem (§ 86 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Současně je pravomocné územní rozhodnutí předpokladem pro následné zahájení vyvlastňovacího řízení. Odborná literatura dodává, že pokud „bude smluvní ujednání s vlastníkem absentovat, bude možné se zřizováním zařízení na cizí nemovitosti započít teprve po nabytí právní moci vyvlastňovacího nálezu. V případě, že by bylo zařízení zřízeno na cizí nemovitosti bez korespondujícího věcněprávního vztahu, jednalo by se o stavbu neoprávněnou, a to se všemi konsekvencemi, které tato situace přináší“ (Eichlerová, K., op. cit., s. 503). [30] Nejvyšší správní soud již dříve vysvětlil, že v územním řízení je nutné pouze posoudit, zda je teoreticky možné vyvlastnit pozemek, k němuž žadatel o vydání územního rozhodnutí nemá žádný majetkoprávní titul. Jednotlivé podmínky pro vyvlastnění se posuzují v samostatném řízení o vyvlastnění. Nejvyšší správní soud konkrétně uvedl, že „žadatel o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby musí disponovat majetkoprávním titulem, popřípadě dokladem či smlouvou prokazujícími, že na příslušných pozemcích může stavět. To není potřeba, pokud lze pozemek nebo stavbu vyvlastnit. O vyvlastnění však není rozhodováno v územním řízení, ale je o něm zahajováno samostatné vyvlastňovací řízení (srov. § 18 zákona o vyvlastnění). Pro účely územního řízení a aplikace § 86 odst. 3 část věty za středníkem stavebního zákona je tak pouze třeba posoudit předběžnou otázku, zda teoreticky lze pozemek, k němuž žadatel nemá majetkoprávní titul ani souhlas vlastníka, vyvlastnit. O takové předběžné otázce si přitom stavební úřad v územním řízení může v souladu s § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu sám učinit úsudek, čímž ovšem není nikterak předjímán výsledek případného vyvlastňovacího řízení. V otázce předběžného posouzení, zda lze pozemek nebo stavbu vyvlastnit, je pro stavební úřad v územním řízení rozhodné zejména znění § 170 stavebního zákona a zde uvedené účely, pro které lze k vyvlastnění přistoupit. Zda je skutečně dán veřejný zájem na dosažení takového účelu a zda jsou naplněny ostatní v zákoně o vyvlastnění uvedené podmínky, ovšem není třeba v územním řízení zvláště zkoumat, neboť to není jeho předmětem. [...] S ohledem na shora uvedené lze uzavřít, že krajský soud nepochybil, když se odmítl zabývat tím, zda byl v územním řízení prokázán veřejný zájem, a když zcela správně konstatoval, že otázka veřejného zájmu na realizaci stavby nebyla (a neměla být) předmětem posuzování žádosti osoby zúčastněné na řízení o vydání územního rozhodnutí. Taková otázka naopak bude stěžejní v řízení o vyvlastnění“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2016, čj. 2 As 21/2016-83, bod [33] a [35]). [31] Městský úřad se v rozhodnutí o umístění stavby zabýval tím, zda v obecné rovině může být pozemek vyvlastněn. Na straně 6 rozhodnutí uzavřel, že záměr stavby „se nachází v koridoru pro umístění veřejně prospěšných staveb, pro která lze práva k pozemkům a stavbám vyvlastnit“ a že stavba vyhovuje požadavkům na využívání území. [32] Dle § 170 odst. 1 písm. a) stavebního zákona z roku 2006 „práva k pozemkům a stavbám, potřebná pro uskutečnění staveb nebo jiných veřejně prospěšných opatření podle tohoto zákona, lze odejmout nebo omezit, jsou-li vymezeny ve vydané územně plánovací dokumentaci a jde-li o veřejně prospěšnou stavbu dopravní a technické infrastruktury, včetně plochy nezbytné k zajištění její výstavby a řádného užívání pro stanovený účel“. Sám energetický zákon v § 2 písm. a) přitom předpokládá, že distribuční soustava je zřizována ve veřejném zájmu. Správní orgány ani krajský soud proto nepochybily, pokud vyhodnotily, že pozemek lze v daném případě vyvlastnit. [33] Nejvyšší správní soud uzavírá, že rozhodnutí o umístění stavby v nynější kauze nevyžadovalo souhlas vlastníka pozemku. Nicméně Nejvyšší správní soud se neztotožnil s právním posouzením krajského soudu, že se jedná o pouhou změnu stavby. Oprávnění k umístění stavby proto nevyplývá z elektrizačního zákona. Jelikož stěžovatel neudělil souhlas s umístěním stavby, je nutné o věci zahájit vyvlastňovací řízení, ve kterém se bude vyvlastňovací úřad zabývat existencí veřejného zájmu na umístění stavby.

decision_1056.txt

k § 123b a § 124 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 427/2010 Sb.*)) (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) Důvody zajištění podle § 124 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, paušálně nevylučují možnost použití zvláštního opatření (§ 123b téhož zákona). Vždy je povinností správního orgánu zvážit zejména osobní, majetkové a rodinné poměry cizince, charakter porušení povinností souvisejících s vyhošťovacím řízením, jeho dosavadní chování a respektování veřejnoprávních povinností stanovených Českou republikou nebo jinými státy EU (včetně charakteru porušení těchto povinností ze strany cizince). (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, čj. 5 Azs 20/2016-38) Prejudikatura: č. 2524/2012 Sb. NSS a č. 3429/2016 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 229/2009 Sb.; rozsudek Soudního dvora ze dne 28. 4. 2011, El Dridi (C-61/11 PPU, Sb. rozh., s. I-3015). Věc: Anastasia M. proti Policii České republiky o zajištění cizince, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalovaná dne 8. 10. 2015 rozhodla o správním vyhoštění žalobkyně z území členských států Evropské unie na dobu 1 roku, a to podle § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců. Současně jí stanovila dobu k vycestování z území České republiky do 15 dnů od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí. Rozhodnutí nabylo právní moci dne 14. 10. 2015. Žalobkyně se dne 19. 11. 2015 dostavila na odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra, aby zde podala žádost o povolení k pobytu. Ministerstvo vnitra však zjistilo, že žalobkyně je vedena v evidenci nežádoucích osob. Žalobkyni proto zadržela policejní hlídka a převezla ji na služebnu žalované. Žalobkyně při podání vysvětlení uvedla, že do České republiky naposledy přicestovala dne 19. 9. 2015 za přítelem a za účelem studia a rovněž si zde chtěla obstarat pobytové oprávnění. Tvrdila, že o správním vyhoštění nevěděla, neboť od července 2015 nebyla v kontaktu s advokátem, který ji v řízení o správním vyhoštění zastupoval; ztratila na něj kontakt. Se svým přítelem, občanem Německa, bydlí v Praze a plánují společný život v Německu. Uvedla, že nemá finanční prostředky na složení finanční záruky, její pobyt na území České republiky totiž financuje matka. Žalobkyně ještě téhož dne zmocnila ke svému zastupování advokáta. Jeho prostřednictvím nabídla finanční záruku ve výši 15 000 Kč s možností navýšení až do výše stanovené žalovanou. Dále nabídla, že se bude podle § 123b odst. 1 zákona o pobytu cizinců zdržovat na adrese, na níž bydlí společně se svým přítelem. Bude se na pracoviště žalované dostavovat ve stanovených dnech, neboť rozhodnutí o zajištění považuje za „extrémně příšerné“. Advokát rovněž předložil záruku přítele žalobkyně, který nabídl, že dohlédne na to, aby žalobkyně respektovala všechna uložená opatření a také nabídl složení finanční záruky ve výši dle uvážení žalované. Žalovaná přesto rozhodnutím ze dne 19. 11. 2015 žalobkyni zajistila. V rozhodnutí odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2014, čj. 9 Azs 192/2014-29, podle kterého je-li dán důvod zajištění dle § 124 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, je v zásadě vyloučeno, aby správní orgán přistoupil k uložení zvláštního opatření. Žalovaná dále dovodila, že žalobkyně věděla o probíhajícím řízení o správním vyhoštění a měla dostatek času informovat se na stav tohoto řízení a vyhnout se případným následkům. Z jednání žalobkyně je zřejmé, že mírnější donucovací opatření by nebyla účinná. Jejich uložení je s ohledem na jednání žalobkyně nedostačující, neboť hrozí nebezpečí opětovného nerespektování právních předpisů a zmaření výkonu správního rozhodnutí. Žalobkyně opakovaně porušila zákon o pobytu cizinců a zmařila výkon rozhodnutí o správním vyhoštění tím, že po nabytí právní moci tohoto rozhodnutí neopustila území České republiky. Vyjádření zástupce žalobkyně o složení finanční záruky je pak v rozporu s jejím sdělením, že prostředky na složení finanční záruky nemá. Rozhodnutí žalované napadla žalobkyně žalobou u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 16. 12. 2015, čj. 2 A 92/2015-48, zamítl. Městský soud s odkazem na citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 Azs 192/2014-29 dospěl k závěru, že žalobkyně nerespektovala pravomocné rozhodnutí o správním vyhoštění, a proto je v zásadě vyloučeno, aby žalovaná přistoupila k uložení zvláštního opatření dle § 123b a § 123c zákona o pobytu cizinců. Proto je bez významu jak nabídnutá záruka dle § 123b zákona o pobytu cizinců, tak finanční záruka podle § 123c zákona o pobytu cizinců. Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní mimo jiné kritizovala, že městský soud nesprávně odkázal na rozsudek čj. 9 Azs 192/2014-29, ačkoliv skutkové okolnosti, za kterých byl tento rozsudek vydán, se zásadně liší od skutkových okolností v nyní projednávané věci. Ve věci řešené pod sp. zn. 9 Azs 192/2014 cizinec pobýval na území České republiky více než dva roky bez víza a svého neoprávněného pobytu si byl prokazatelně vědom. Oproti tomu stěžovatelka měla v cestovním pasu vyznačeno tzv. schengenské vízum, její neoprávněný pobyt byl mnohem kratší a jeho neoprávněnosti si nebyla vědoma. Podle stěžovatelky nelze závěry citovaného rozsudku interpretovat jako „generální pravidlo“ a dovozovat, že při nerespektování správního vyhoštění jsou vždy dány důvody pro vydání rozhodnutí o zajištění. Takový výklad znemožňuje využití alternativních institutů dle zákona o pobytu cizinců. Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila. Pátý senát dospěl k právnímu názoru odlišnému od závěru devátého senátu, že míra uvážení ohledně možnosti aplikace zvláštních opatření namísto zajištění cizince se liší s ohledem na jednotlivé důvody uvedené v § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců (viz citovaný rozsudek čj. 9 Azs 192/2014-29). Tento závěr není podle názoru pátého senátu správný. Takový restriktivní výklad § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců z jeho obsahu nevyplývá a je v rozporu s jeho smyslem, jakož i se zněním a účelem čl. 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“). Pátý senát odkázal též na důvodovou zprávu k novele zákona o pobytu cizinců č. 427/2010 Sb., která k novelizovanému znění § 124 zákona o pobytu cizinců výslovně uvádí: „Podle navrhované úpravy bude policie v souvislosti se správním vyhoštěním oprávněna zajistit cizince až poté, co bude posouzena vhodnost použití institutu uložení zvláštního opatření za účelem vycestování.“ Důvodová zpráva tedy rovněž nerozlišuje mezi jednotlivými důvody zajištění dle § 124 odst. 1 citovaného zákona. Pátý senát zpochybnil též odkaz devátého senátu na závěry Ústavního soudu při hodnocení ústavnosti § 124 zákona o pobytu cizinců v nálezu ze dne 12. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 10/08, č. 229/2009 Sb. Na rozdíl od závěrů devátého senátu má pátý senát za to, že při aplikaci § 124 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců je zapotřebí se vždy zabývat možností využití uložení zvláštního opatření s ohledem na konkrétní okolnosti toho kterého individuálního případu. Uvedené platí obdobně pro aplikaci § 124 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců a ostatních důvodů zajištění cizince uvedených v § 124 odst. 1 tohoto zákona, neboť smyslem a účelem této právní úpravy, která vychází z čl. 15 odst. 1 návratové směrnice, je minimalizace zásahů do osobní svobody v případě zajištění cizinců za účelem vyhoštění. Povinností správních orgánů je proto ve všech případech vážit možnost aplikace mírnějších opatření předtím, než přistoupí k zajištění cizince. Žádný z důvodů uvedených v § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců pro zajištění cizince přitom sám o sobě neimplikuje skutečnosti, pro které by bez dalšího nebylo možné využití zvláštních opatření (resp. jejich využití by bylo omezeno) a vždy (resp. až na výjimečné případy) by bylo zapotřebí cizince bez dalšího zajistit. Pátý senát proto rozšířenému senátu předložil právní otázku, zda se míra uvážení ohledně možnosti aplikace zvláštních opatření namísto zajištění cizince liší s ohledem na jednotlivé důvody uvedené v § 124 odst. 1 citovaného zákona. Žalovaná k tomu podala vyjádření, ve kterém se ztotožnila s názorem devátého senátu. Z rozsudku devátého senátu neplyne, že by žalovaná byla zbavena povinnosti posuzovat v každém jednotlivém případě aplikaci zvláštních opatření. Mantinely správního uvážení pro uložení zvláštních opatření namísto zajištění se však liší. Míra správního uvážení se rozšiřuje či zužuje v souvislosti s jednáním, kterého se cizinec dopustil. Podle žalované naplní cizinec důvody zajištění dle § 124 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, například když poruší předchozí uložené zvláštní opatření. Požadavek zvažovat alternativy zajištění, pokud cizinec předchozí uložené zvláštní opatření zvlášť závažným způsobem porušuje, má znaky přílišného formalismu. Ze své podstaty v takovém případě uložit mírnější opatření nelze. Pátý senát přehlíží § 123b odst. 7 zákona o pobytu cizinců. V tomto žalovaná odkázala též na důvodovou zprávu k návrhu novely č. 427/2010 Sb. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že důvody zajištění podle § 124 odst. 1 písm. c) a d) zákona o pobytu cizinců, paušálně nevylučují možnost použití zvláštního opatření (§ 123b téhož zákona). Vždy je povinností správního orgánu zvážit zejména osobní, majetkové a rodinné poměry cizince, charakter porušení povinností souvisejících s vyhošťovacím řízením, jeho dosavadní chování a respektování veřejnoprávních povinností stanovených Českou republikou nebo jinými státy EU (včetně charakteru porušení těchto povinností ze strany cizince). Rozšířený senát věc vrátil pátému senátu k rozhodnutí ve věci. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem (...) III.2 Právní názor rozšířeného senátu III.2.1 Právní úprava a judikatura Soudního dvora EU [17] Pátý senát svou otázku vztahuje k výkladu § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění zákona č. 427/2010 Sb., který od 1. 1. 2011 do 17. 12. 2015 zněl: „Policie je oprávněna zajistit cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění anebo o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto nebo mu byl uložen jiným členským státem Evropské unie zákaz vstupu platný pro území členských států Evropské unie a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, pokud a) je nebezpečí, že by cizinec mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek, b) je nebezpečí, že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, c) cizinec nevycestoval z území v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění, d) cizinec závažným způsobem porušil povinnost uloženou mu rozhodnutím o uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, nebo e) je cizinec evidován v informačním systému smluvních států.“ [18] S § 124 souvisí § 123b a § 123c, oba ve znění zákona č. 427/2010 Sb. (§ 123b citován v relevantním znění účinném do 17. 12. 2015, § 123c ve znění zákona č. 427/2010 Sb., které je platné a účinné i k datu rozhodování rozšířeného senátu), oba upravující zvláštní opatření za účelem vycestování cizince z území: „§ 123b (1) Zvláštním opatřením za účelem vycestování cizince z území (dále jen ‚zvláštní opatření za účelem vycestování‘) je a) povinnost cizince oznámit policii adresu místa pobytu, zdržovat se tam, každou jeho změnu oznámit následující pracovní den policii a pravidelně se osobně hlásit policii ve lhůtě stanovené policií, nebo b) složení peněžních prostředků ve volně směnitelné měně ve výši předpokládaných nákladů spojených se správním vyhoštěním (dále jen ‚finanční záruka‘) cizincem, kterému je zvláštní opatření za účelem vycestování uloženo; peněžní prostředky za cizince může složit státní občan České republiky nebo cizinec s povoleným dlouhodobým anebo trvalým pobytem na území (dále jen ‚složitel‘). (2) Zvláštní opatření za účelem vycestování lze uložit, je-li důvodné nebezpečí, že cizinec v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění k vycestování z území nevycestuje. (3) O druhu a způsobu výkonu zvláštního opatření za účelem vycestování rozhoduje policie. Při rozhodování o uložení zvláštního opatření policie zkoumá, zda jeho uložením neohrozí výkon správního vyhoštění, a přihlíží k dopadům tohoto rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince. (4) Policie zvláštní opatření za účelem vycestování neuloží, jde-li o nezletilého cizince bez doprovodu. (5) Výrok o uložení zvláštního opatření za účelem vycestování je zpravidla součástí rozhodnutí o správním vyhoštění. Odvolání proti výroku o uložení zvláštního opatření za účelem vycestování nemá odkladný účinek. (6) Cizinec je povinen splnit povinnost uloženou mu v rozhodnutí o uložení zvláštního opatření za účelem vycestování a vycestovat z území v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění. (7) V případě, že cizinec závažným způsobem poruší povinnost uloženou mu rozhodnutím o uložení zvláštního opatření za účelem vycestování nebo v době k vycestování stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění nevycestuje, policie takového cizince zajistí. V případě, že splnění povinnosti zabrání důvody na vůli cizince nezávislé, je cizinec povinen povinnost splnit neprodleně po zániku těchto důvodů. § 123c (1) Finanční záruka se skládá na účet policie a je vratná po vycestování cizince z území nebo poté, co mu byl povolen dlouhodobý anebo trvalý pobyt nebo pobyt podle zvláštního právního předpisu, uděleno dlouhodobé vízum nebo vydáno povolení k přechodnému pobytu. Policie se s cizincem nebo složitelem dohodne na způsobu vrácení finanční záruky. Náklady na vrácení finanční záruky nese složitel nebo cizinec“(zvýraznění doplnil rozšířený senát). [19] Zákon o pobytu cizinců v tomto rozsahu provádí článek 15 návratové směrnice: „1. Nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že a) hrozí nebezpečí skrývání se nebo b) dotčený státní příslušník třetí země se vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje. Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění“(zvýraznění doplnil rozšířený senát). [20] Bod 16 odůvodnění návratové směrnice jasně deklaruje prioritu mírnějších donucovacích opatření a subsidiaritu zajištění, které podléhá zásadě proporcionality: „Využití zajištění za účelem vyhoštění by mělo být omezeno a mělo by podléhat zásadě proporcionality, pokud jde o použité prostředky a sledované cíle. Zajištění je odůvodněné pouze pro přípravu navrácení či pro výkon vyhoštění a pouze v případě, že by uplatnění mírnějších donucovacích opatření nebylo dostatečně účinné.“ [21] Soudní dvůr návratovou směrnici v rozsudku ze dne 28. 4. 2011, El Dridi, C-61/11 PPU, Sb. rozh., s. I-3015, vysvětluje takto: „39. Z šestnáctého bodu odůvodnění uvedené směrnice, jakož i ze znění jejího čl. 15 odst. 1 v tomto ohledu plyne, že členské státy musí uskutečnit vyhoštění prostřednictvím co nejmírnějších donucovacích opatření. Pouze v případě, kdy výkon rozhodnutí o navrácení formou vyhoštění může být s ohledem na posouzení každé konkrétní situace ohrožen jednáním dotčené osoby, mohou tyto státy zbavit tuto osobu svobody jejím zajištěním. [...] 41. Z výše uvedeného vyplývá, že pořadí fází postupu při navrácení zavedeného směrnicí 2008/115 odpovídá odstupňování opatření, která je třeba přijmout za účelem výkonu rozhodnutí o navrácení, a to odstupňování od opatření, které ponechává dotyčné osobě největší svobodu, tedy poskytnutí lhůty k jejímu dobrovolnému opuštění území, k opatřením, která omezují její svobodu nejvíce, tedy zajištění ve zvláštním zařízení, a dodržování zásady proporcionality musí být zajištěno v průběhu všech těchto fází.“ [22] Článek 7 odst. 3 návratové směrnice podává demonstrativní výčet zvláštních opatření namísto zajištění cizince (v dikci směrnice „mírnějších donucovacích opatření“): „Po dobu běhu lhůty k dobrovolnému opuštění území lze uložit některé povinnosti, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se, jako je pravidelné hlášení se orgánům, složení přiměřené finanční záruky, odevzdání dokladu nebo povinnost pobývat na určitém místě.“ [23] Právo EU tedy jasně stanoví subsidiaritu zajištění ve vztahu k mírnějším donucovacím opatřením. Návratová směrnice obecně upřednostňuje dobrovolné opuštění území státním příslušníkem třetí země neoprávněně pobývajícím na území členského státu. Je-li tu však nebezpečí, že se cizinec bude skrývat nebo jinak mařit své navrácení do třetí země, lze uložit mírnější donucovací opatření. K zajištění lze přistoupit jen tehdy, pokud mírnější donucovací opatření nebudou dostatečně účinná. Rozhodnutí o zajištění musí být proporcionální ve vztahu k poměrům dotčeného cizince. [24] Rozšířený senát pro úplnost uvádí, že v nynější věci neviděl prostor pro položení předběžné otázky Soudnímu dvoru. Zkoumaná problematika totiž byla již Soudním dvorem uspokojivě zodpovězena rozsudkem ve věci El Dridi (tzv. Acte éclairé) a ostatně i samotná návratová směrnice je v tomto ohledu jasná (tzv. Acte clair). Přijímání všech opatření při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí je podmíněno aplikací principu proporcionality a subsidiarity jednotlivých zásahů. Zajištění jako nejzávažnější zásah do svobody cizince je nutno aplikovat pouze tam, kde je ho skutečně třeba. Konkrétní procesní aspekty provádění principu proporcionality včetně výkladu vnitrostátního procesního práva budou na právních systémech členských států, samozřejmě za respektování zásady loajální spolupráce a se zřetelem na cíl zajistit užitečný účinek práva Unie (rozsudek ve věci El Dridi, bod 30). III.2.2 Vlastní analýza rozšířeného senátu [25] Z právě podané právní úpravy vyplývá, že zajištění cizince za účelem jeho vyhoštění nesmí být automatismem. Právě naopak, právo EU i český zákon o pobytu cizinců jednoznačně směřují k subsidiaritě zajištění, které by mělo být použito pouze tehdy, nepostačuje-li uložení zvláštního opatření za účelem vycestování (arg. § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců: Policie je oprávněna zajistit cizince mimo jiné pokud „nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování“; čl. 15 odst. 1 návratové směrnice stanoví, že zajištění je možné jen tehdy, „[n]emohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření“; viz též bod 16 odůvodnění návratové směrnice). Krom práva EU tu hraje roli i obecný ústavní požadavek proporcionality zásahů veřejné moci do osobní svobody. [26] Rozšířený senát se obecně věnoval výkladu § 124 zákona o pobytu cizinců již v usnesení ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150, č. 2524/2012 Sb. NSS. Zdůraznil, že zajištění cizince znamená omezení, nebo dokonce, v závislosti na povaze, délce, důsledcích a způsobu zajištění, zbavení osobní svobody; jedná se tedy o velmi citelný zásah do jednoho z nejvýznamnějších základních práv jednotlivce. Takový zásah může být přípustný jen za přísně vymezených podmínek definovaných nejen zákonem o pobytu cizinců, ale především ústavním pořádkem České republiky, resp. právem EU (bod [21] citovaného usnesení). [27] Judikatura ve shodě s tím dovodila, že cílem právní úpravy zvláštních opatření za účelem vycestování je snaha o minimalizaci omezování osobní svobody v případě zajištění cizinců za účelem vyhoštění (např. rozsudek ze dne 7. 12. 2011, čj. 1 As 132/2011-51, bod 23). Judikatura v tom navázala na závěry Soudního dvora ve věci El Dridi (srov. bod [21] shora). [28] Jak již Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 15. 7. 2011, čj. 7 As 76/2011-50, „zajištění cizince musí být vyhrazeno pro případy, kdy skutečně nelze zajistit výkon správního vyhoštění jinými prostředky, například uložením zvláštního opatření podle § 123b zákona o pobytu cizinců. Není však pravdou, že by policie musela vždy nejdříve přistoupit k uložení zvláštního opatření a teprve v případě neúspěchu by mohla cizince zajistit. Takový výklad by vedl v důsledku často ke zmaření výkonu správního vyhoštění. I když by totiž bylo zřejmé, že se cizinec bude snažit vyhnout vycestování z České republiky, policie by mu nejdříve uložila zvláštní opatření, a poté, co by zjistila, že zvláštní opatření nevedlo ke kýženému cíli, neboť cizinec se začal skrývat nebo odcestoval do jiného státu, mohl by již být výkon správního vyhoštění zmařen a k zajištění cizince by vůbec nemohlo být přistoupeno. Z tohoto důvodu také zákon o pobytu cizinců v § 123b odst. 3 stanoví, že policie zkoumá, zda uložením zvláštního opatření neohrozí výkon správního vyhoštění. Uložení zvláštního opatření musí proto být upřednostněno před zajištěním cizince, nicméně pouze pokud lze předpokládat, že cizinec bude schopen splnit povinnosti plynoucí ze zvláštního opatření, a zároveň neexistuje důvodná obava, že by byl uložením zvláštního opatření ohrožen výkon správního vyhoštění. Nesplnění jednoho nebo druhého předpokladu jsou pak zcela samostatnými důvody pro učinění závěru, že ‚nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování‘ ve smyslu § 124 zákona o pobytu cizinců“ (stejně např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2011, čj. 5 As 59/2011-64). [29] Volba mírnějších opatření než je zajištění cizince, mezi něž patří zvláštní opatření za účelem vycestování cizince, je vázána na předpoklad, že cizinec bude se státními orgány spolupracovat při realizaci tohoto opatření a že neexistuje důvodná obava, že se bude vyhýbat případnému výkonu správního vyhoštění. Pokud zde existují skutečnosti nasvědčující tomu, že cizinec bude případný výkon správního vyhoštění mařit, nelze dle § 123b odst. 3 zákona o pobytu cizinců přistoupit ke zvláštnímu opatření za účelem vycestování cizince. Při úvaze, zda uložením zvláštního opatření nebude zmařen výkon správního vyhoštění, je možno rozlišit situace, kdy je s cizincem teprve vedeno řízení o správním vyhoštění, a situace, kdy již cizinci bylo správní vyhoštění pravomocně uloženo, přičemž cizinec území České republiky neopustil, ačkoli k tomu byl na základě rozhodnutí o vyhoštění povinen. V prve zmíněném případě není jisté, zda správní vyhoštění bude vůbec uloženo; správní orgán teprve na základě informací o dosavadním jednání cizince hodnotí, zda není dáno nebezpečí, že výkon případného rozhodnutí o správním vyhoštění bude cizincem mařen. Ve druhém případě je situace odlišná, neboť již existují konkrétní poznatky o tom, jakým způsobem se cizinec postavil ke své povinnosti opustit území na základě rozhodnutí o správním vyhoštění (srov. takto rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2013, čj. 9 As 52/2013-34). [30] Devátý senát v citovaném rozsudku čj. 9 Azs 192/2014-29 na tuto judikaturu dále navázal a v bodu [22] rozvedl právní závěr, jehož správnost je nyní napadána pátým senátem: „V této souvislosti lze uvést, že míra uvážení ohledně možnosti aplikace zvláštního opatření namísto zajištění cizince se liší s ohledem na jednotlivé důvody zajištění popsané v § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Za situace, kdy cizinec nevycestoval z území v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění, a je tak dán důvod zajištění dle § 124 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, je v zásadě vyloučeno, aby správní orgán přistoupil k uložení zvláštního opatření. Pokud by totiž platilo, že je třeba nejprve vždy zvažovat uložení zvláštních opatření, pak by tak bylo nutné činit i v případě, že cizinec závažným způsobem porušil povinnost uloženou mu rozhodnutím o uložení zvláštního opatření za účelem vycestování [důvod zajištění dle § 124 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců]. V tomto případě, je však aplikace zvláštního opatření zásadně vyloučena. Za situace, kdy již v minulosti bylo uloženo zvláštní opatření, a cizinec závažným způsobem porušil povinnosti vztahující se k tomuto opatření, je zřejmé, že napříště nepostačuje jeho uložení, a je nutné využít účinnějšího prostředku. Tento prostředek představuje zajištění. Samo jednání uvedené v § 124 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců zásadně implikuje důvodnou obavu, že výkon správního vyhoštění by mohl být zmařen, pokud by správní orgán využil jiný institut než právě zajištění. Obdobná je pak situace v nyní aplikovaném důvodu zajištění podle § 124 odst. 1 písm. c).“ [31] Devátý senát tedy založil svůj závěr na odlišnosti jednotlivých důvodů zajištění podle § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Lze připomenout, že těmi jsou: a) nebezpečí, že by cizinec mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek; b) nebezpečí, že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění (počínaje 18. 12. 2015 citovaný zákon navíc obsahuje příklady takovýchto situací: cizinec v řízení uvedl nepravdivé údaje o totožnosti, místě pobytu, odmítl tyto údaje uvést anebo vyjádřil úmysl území neopustit nebo pokud je takový úmysl zjevný z jeho jednání); c) cizinec nevycestoval z území v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění; d) cizinec závažným způsobem porušil povinnost uloženou mu rozhodnutím o uložení zvláštního opatření za účelem vycestování; e) cizinec je evidován v informačním systému smluvních států. [32] Lze se shodnout s devátým senátem, že těchto pět typových důvodů zajištění se svou povahou vzájemně liší. Možnost aplikace zvláštního opatření namísto zajištění cizince a tomu korespondující úvahy správního orgánu budou nutně záviset na důvodu zajištění. S pátým senátem se nelze ztotožnit již v jeho tezi, že všech pět typových důvodů pro zajištění cizince nabízí správnímu orgánu stejně velký prostor pro možnost uložení zvláštního opatření. Základním pravidlem je, že uložení zvláštního opatření nesmí ohrozit výkon správního vyhoštění (§ 123b odst. 3 věta druhá zákona o pobytu cizinců; čl. 15 odst. 1 a bod 16 odůvodnění návratové směrnice vychází z dostatečné účinnosti mírnějších donucovacích opatření); toto ohrožení bude typově různé v typově odlišných případech důvodů zajištění. [33] Není ani pravda, že zákon o pobytu cizinců mezi jednotlivými důvody v § 124 odst. 1 nerozlišuje. Žalovaná správně odkazuje na § 123b odst. 7, podle něhož „[v] případě, že cizinec závažným způsobem poruší povinnost uloženou mu rozhodnutím o uložení zvláštního opatření za účelem vycestování nebo v době k vycestování stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění nevycestuje, policie takového cizince zajistí“. Na prvém místě uvedená situace plně odpovídá důvodu podle § 124 odst. 1 písm. d). Situace uvedená na druhém místě (nevycestování) do jisté míry odpovídá § 124 odst. 1 písm. c), ovšem není s ním zcela totožná. Z kontextu § 123b odst. 7 lze totiž dovodit, že oba případy tam uvedené jsou spojeny předchozím uložením zvláštního opatření za účelem vycestování cizince z území (celý § 123b totiž hovoří právě o zvláštních opatřeních). V případech dle § 123b odst. 7 má žalovaná povinnost cizince zajistit. Tento příkaz však zákon v další větě omezuje, a to pokud „splnění povinnosti zabrání důvody na vůli cizince nezávislé“. V jiných případech než těch, na které pamatuje § 123b odst. 7, např. je-li cizinec evidován v informačním systému smluvních států [§ 124 odst. 1 písm. e)], může být rozsah úvahy správního orgánu ve vztahu k použití zvláštního opatření širší, typicky je-li s ohledem na osobu cizince zřejmé, že prostředky méně invazivní mohou posloužit svému cíli, tj. vycestování cizince, stejně dobře. [34] Lze nicméně souhlasit s tím, že formulace závěrů devátého senátu zní až zbytečně kategoricky a může svádět k jejich mechanické a bezmyšlenkovité aplikaci. Rozšířený senát zdůrazňuje, že ani devátý senát nevylučuje v případě důvodů podle § 124 odst. 1 písm. c) a d) použití zvláštních opatření: tato možnost je dle něj „zásadně“ vyloučena, což samozřejmě implikuje výjimku z této „zásady“. Rozšířený senát se ztotožňuje se stěžovatelkou, že rozsudek devátého senátu nelze chápat jako „generální pravidlo“ a nelze z něj dovozovat, že při aplikaci § 124 odst. 1 písm. c) a d) jsou vždy dány důvody pro vydání rozhodnutí o zajištění. Takovýto závěr by byl bezpochyby v rozporu s právem EU, konkrétně s čl. 15 odst. 1 a bodem 16 odůvodnění návratové směrnice. Jakkoliv právo EU ponechává detaily procesní úpravy na členských státech (a to včetně legislativní úpravy dalších druhů „mírnějších donucovacích opatření“ krom těch vyjmenovaných v čl. 7 odst. 3 návratové směrnice), nelze dospět k závěru, že při existenci určitých důvodů zajištění nemusí správní orgán nikdy zvažovat alternativy vůči zajištění. V tomto smyslu nutno vykládat též § 123b odst. 7, jehož tvrdá aplikace je ostatně oslabena pravidlem stanoveným v druhé větě, pamatujícím na porušení povinnosti cizincem z důvodů na jeho vůli nezávislých. [35] Dobrým příkladem mechanické aplikace závěrů devátého senátu je právě projednávaná kauza. V rozhodnutí o zajištění žalovaná v podstatě vychází z rozsudku devátého senátu jako z nepřekročitelné bariéry pro aplikaci zvláštních opatření. Odhlíží od specifických okolností nynější kauzy, partnerského vztahu stěžovatelky s občanem EU, (tvrzené) nevědomosti o správním vyhoštění, nebere dostatečně v potaz stěžovatelčino bydliště na pražské adrese a nabídky finanční záruky jak ze strany stěžovatelky, tak ze strany jejího partnera. Naopak tyto nabídky dezinterpretuje. Stěžovatelka sice nejprve uváděla, že sama vlastními finančními prostředky nedisponuje, současně ale již od počátku vysvětlila, že prostředky má její matka, a po intervenci přítele začala nabízet finanční záruku jak sama, tak prostřednictvím partnera. Z uvedeného sledu událostí rozhodně nelze bez dalšího dovodit, že finanční záruku složit nemůže. [36] S devátým senátem lze souhlasit, že možnost aplikace zvláštního opatření namísto zajištění cizince a tomu korespondující úvahy správního orgánu budou nutně záviset na typovém důvodu zajištění. Z rozsudku devátého senátu nelze dovodit, že důvody zajištění § 124 odst. 1 písm. c) a d) paušálně vždy vylučují možnost použití zvláštního opatření. Jakkoliv v takovýchto případech bude volba zajištění pravidlem, i zde je nutno vždy zvážit osobní, majetkové a rodinné poměry cizince, charakter porušení povinností souvisejících s vyhošťovacím řízením, jeho dosavadní chování a respektování veřejnoprávních povinností stanovených Českou republikou nebo jinými státy EU (včetně charakteru porušení těchto povinností ze strany cizince). Žalovaná musí při svém rozhodování vycházet z konkrétního jednání cizince a posoudit jeho věc v souladu se zásadou individualizace. [37] Konkrétním specifikům a poměrům osoby cizince bude odpovídat i rozsah povinnosti žalované odůvodnit, proč neužila zvláštních opatření, ale cizince zajistila. Na jedné straně palety možných situací bude např. cizinec, který jen projížděl územím České republiky, neměl k České republice žádné ekonomické nebo sociální vazby, nedisponoval dostatečnými prostředky ke složení finanční záruky a takovou skutečnost ani netvrdil atd. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 4. 2016, čj. 8 Azs 171/2015-52, č. 3429/2016 Sb. NSS, bod [34]), eventuálně cizinec, který dvakrát nerespektoval rozhodnutí o správním vyhoštění, bez souhlasu policie opustil infekční oddělení nemocnice, kde byl hospitalizován ze zdravotních důvodů, bez patřičných oprávnění dvakrát vycestoval z České republiky na území jiných členských států EU, v průběhu pěti let změnil identitu a byl evidován v informačním systému smluvních států (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 3. 2012, čj. 7 As 154/2011-56). Z judikatury jiných členských států EU lze uvést jako příklad situaci řešenou bulharským Nejvyšším správním soudem ( VEharderhaoveieen adeemieniesteerateiveieen eshardde ), který dospěl ke stejným závěrům ve vztahu k cizinci, který před krátkou dobou nelegálně vstoupil na území EU, neměl zde žádné bydliště, jiné místo k bydlení ani jiné sociální zázemí a neměl ani žádné peněžní prostředky – viz rozsudek bulharského Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 8. 2011, sp. zn. 13868/2010, Zuhdiya Shishich). V uvedených případech bude užití zvláštních opatření v zásadě vyloučeno. [38] Na druhé straně však stojí případ cizince, který má k členskému státu EU vazby, má zde faktické zázemí, rodinu či jiné blízké osoby, případně má on sám či třetí osoba peníze ke složení finanční záruky, předchozí porušení povinností spjatých s vyhošťovacím řízením nebylo vědomé atd. [39] Rozšířený senát podotýká, že obecná povinnost vždy zvážit možnost uložení zvláštního opatření je viditelným legislativním a zejména judikaturním trendem i v dalších členských státech EU [srov. k tomu analýzu judikatury a legislativy Moraru, M.; Renaudiere, G. REDIAL Research Report 2016/05: European Synthesis Report on the Judicial Implementation of Chapter IV of the Return Directive – Pre-Removal Detention. San Domenico di Fiesole: European University Institute, 2016, s. 24-26; dále srov. např. rozsudek litevského Nejvyššího správního soudu (Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas) ze dne 18. 5. 2016, č. A 3855-822/2016, Masihullah Adel]. [40] Na závěr rozšířený senát ve shodě s názory pátého senátu poznamenává, že nynější věc nelze jednoduše vyřešit odkazem na některé pasáže citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 10/08. Pokud Ústavní soud podotkl, že „je zcela v dispozici samotného cizince, zda se chce vyhnout svému zajištění tím, že z území České republiky dobrovolně vycestuje. Pokud tak neučiní, dává zřetelně najevo, že je ochoten strpět omezení osobní svobody zajištěním, a to za podmínek, stanovených tuzemským právním řádem“ (bod 126 nálezu), činil tak v souvislosti s posouzením třetího kritéria testu proporcionality. Především však nutno zdůraznit, že Ústavní soud odkazuje na podmínky stanovené tuzemským právním řádem, čímž tuto otázku v její komplexnosti ponechává v rovině práva podústavního. Ústavní soud rozhodně neměl na mysli, že cizince je snad možno zajistit na území České republiky dle libosti žalované. III.2.3 Závěr [41] Rozšířený senát tedy shrnuje, že důvody zajištění podle § 124 odst. 1 písm. c) a d) zákona o pobytu cizinců paušálně nevylučují možnost použití zvláštního opatření (§ 123b téhož zákona). Vždy je povinností správního orgánu zvážit zejména osobní, majetkové a rodinné poměry cizince, charakter porušení povinností souvisejících s vyhošťovacím řízením, jeho dosavadní chování a respektování veřejnoprávních povinností stanovených Českou republikou nebo jinými státy EU (včetně charakteru porušení těchto povinností ze strany cizince). *) S účinností od 18. 12. 2015 byl § 123b změněn zákonem č. 314/2015 Sb.

decision_1057.txt

k čl. 3 odst. 2 druhému pododstavci, čl. 26 a čl. 27 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění) (v textu jen „nařízení Dublin III“) k čl. 4 Listiny základních práv Evropské unie k § 76 odst. 1 písm. b) soudního řádu správního k § 10a odst. 1 písm. b) a § 25 písm. i) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákonů č. 57/2005 Sb., č. 165/2006 Sb., č. 397/2007 Sb. a č. 314/2015 Sb. k § 36 odst. 3 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) I. Závěry správního orgánu o tom, zda přemístění žadatele o mezinárodní ochranu do státu primárně určeného jako stát příslušný pro posouzení jeho žádosti nebrání systémové nedostatky, pokud jde o azylové řízení nebo podmínky přijetí žadatelů v daném státě ve smyslu čl. 3 odst. 2 druhého pododstavce nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, jež s sebou nesou pro žadatele o mezinárodní ochranu riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv Evropské unie, musí mít oporu ve zprávách o fungování azylového systému v tomto státě, případně v dalších podkladech, které budou obsaženy ve správním spise; v opačném případě se správní orgán dopustí vady řízení dle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. II. Před vydáním rozhodnutí o přemístění ve smyslu čl. 26 a čl. 27 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, tedy rozhodnutí o tom, že žádost o udělení mezinárodní ochrany je nepřípustná dle § 10a odst. 1 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, že řízení ve věci mezinárodní ochrany se zastavuje dle § 25 písm. i) téhož zákona a že příslušným k posouzení dané žádosti je dle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 jiný stát, má správní orgán povinnost vyplývající z § 36 odst. 3 správního řádu umožnit žadateli vyjádřit se k podkladům tohoto rozhodnutí. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2017, čj. 5 Azs 229/2016-44) Prejudikatura: č. 303/2004 Sb. NSS; rozsudky velkého senátu Soudního dvora ze dne 21. 12. 2011, N. S. a M. E., (C-411/10, Recueil, s. I-13905), ze dne 14. 11. 2013, Puid (C 4/11), ze dne 10. 12. 2013, Abdullahi (C-394/12), ze dne 7. 6. 2016, Ghezelbash (C-63/15) a ze dne 7. 6. 2016, Karim (C-155/15); rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. 1. 2011, M. S .S. proti Belgii a Řecku (stížnost č. 30696/09), a ze dne 4. 11. 2014, Tarakhel proti Švýcarsku (stížnost č. 29217/12). Věc: Oluwagbemileke O. (Nigérie) proti Ministerstvu vnitra o přemístění žadatele o mezinárodní ochranu do státu příslušného k posouzení jeho žádosti, o kasační stížnosti žalobce. Rozhodnutím ze dne 31. 5. 2016 žalovaný rozhodl, že žádost žalobce o udělení mezinárodní ochrany je nepřípustná podle § 10a odst. 1 písm. b) zákona o azylu, řízení o udělení mezinárodní ochrany se zastavuje podle § 25 písm. i) téhož zákona, a že státem příslušným k posouzení podané žádosti podle článku 3 nařízení Dublin III je Itálie. Žalobce podal proti uvedenému rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Hradci Králové, v níž především namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů, nedostatečnou přesnost a určitost jeho výrokové části a absenci odůvodnění, proč nebyl použit článek 17 nařízení Dublin III. Dále žalobce vytýkal porušení § 36 odst. 3 správního řádu, neboť jej správní orgán neseznámil s podklady pro vydání rozhodnutí. Za zcela nedostatečné žalobce označil posouzení možnosti přesunu žalobce do Itálie. Žalobce měl za to, že podobně, jako je tomu v Maďarsku, hrozí i v Itálii nedostatečné posouzení jeho žádosti, neboť v důsledku přílivu žadatelů o mezinárodní ochranu se azylové řízení vede neúměrně dlouhou dobu a žádosti nejsou náležitě posuzovány. Krajský soud předmětnou žalobu rozsudkem ze dne 19. 8. 2016, čj. 29 Az 32/2016-63, zamítl. V odůvodnění rozsudku uvedl, že v průběhu správního řízení ani v napadeném rozhodnutí neshledal závažnějších pochybení. Dle krajského soudu žalovaný postupoval v souladu s nařízením Dublin III a správně určil, že státem příslušným k posouzení žádosti žalobce je Itálie. Žalovaný se dle krajského soudu rovněž velmi seriózně zabýval otázkou, zda přemístění žadatele do takto určeného členského státu není vyloučeno z důvodu existence systematických nedostatků, pokud jde o azylové řízení a o podmínky přijetí žadatelů v daném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv EU (čl. 3 odst. 2 druhý pododstavec nařízení Dublin III). Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že Itálie je členským státem EU, a je tedy povinna postupovat podle nařízení Dublin III a posoudit žádost žalobce o mezinárodní ochranu meritorně, přičemž žalobce má možnost se s případnými problémy obrátit na tamní policejní nebo jiné státní orgány. Krajský soud k uvedenému dodal, že sám nemá žádné informace a žalobce neposkytl žádný důkaz ani tvrzení o tom, že by v Itálii nebyly dodrženy zákonné postupy, či že by zde existovaly systematické nedostatky v azylovém řízení či podmínkách přijetí žadatelů. Žalobcem uváděné přirovnání situace v Itálii k situaci v Maďarsku pak krajský soud označil za zcela nesprávné a nepřiměřené. Krajský soud dále uvedl, že neshledal, že by napadené rozhodnutí bylo neurčité či že by v něm byl žalobce nedostatečně definován, a hrozila tak jeho záměna. K námitce neseznámení žalobce s podklady pro vydání rozhodnutí ve věci a námitce o absenci odůvodnění, proč nebyl aplikován článek 17 nařízení Dublin III, krajský soud odkázal na vyjádření žalovaného, dle něhož se § 36 odst. 3 správního řádu v daném případě nepoužije, neboť se jedná o rozhodnutí procesní povahy, které nezasahuje do hmotněprávního postavení žalobce, a dle něhož článek 17 nařízení Dublin III zakotvuje pouze diskreční oprávnění členského státu, na jehož použití není právní nárok, přičemž z citovaného nařízení neplyne ani povinnost správního orgánu jeho nevyužití odůvodňovat. Žalobce (stěžovatel) poté podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž namítal, že se krajský soud v napadeném rozsudku řádně nevypořádal s námitkou, dle které je rozhodnutí žalovaného nezákonné z důvodu porušení povinností vyplývajících z § 2 a § 3 správního řádu a nařízení Dublin III. Žalovaný dle stěžovatele nezjistil řádně stav věci, nepřihlédl ke specifickým okolnostem řešeného případu a nešetřil oprávněné zájmy stěžovatele. Stěžovatel dále poukazoval na porušení § 36 odst. 3 správního řádu spočívající v tom, že jej žalovaný neseznámil s podklady pro vydání rozhodnutí, a stěžovatel tak neměl možnost se k nim vyjádřit a rozporovat jejich správnost či navrhovat jejich doplnění, čímž bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces. Dle stěžovatele přitom nelze souhlasit s argumentací žalovaného, dle níž se jedná pouze o procesní rozhodnutí, a není tedy nutno seznamovat účastníka řízení s podklady pro jeho vydání. Stěžovatel má naopak za to, že napadeným rozhodnutím bylo ve věci s konečnou platností rozhodnuto. S touto žalobní námitkou se ovšem krajský soud dle stěžovatele nijak nevypořádal. Stěžovatel má dále za to, že žalovaný nepřihlédl ke specifickým okolnostem, které odůvodňovaly užití článku 17 nařízení Dublin III, resp. se tímto článkem vůbec nezabýval, čímž zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností. Žalovaný měl dle stěžovatele v této souvislosti zejména zohlednit aspekty jeho rodinného života, neboť údaje o jeho rodině měl k dispozici. Žalovaný se dle stěžovatele dále nedostatečně zabýval možností jeho přesunu do Itálie a průběhem tamního azylového řízení, kdy stěžovateli hrozí, že bude muset setrvat v zařízení pro žadatele o mezinárodní ochranu. Stěžovatel dále obsáhle citoval rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 29. 9. 2015, čj. 49 Az 90/2015–29, a podotkl, že mu nemůže být odepřeno meritorní rozhodnutí o jeho žádosti o mezinárodní ochranu. Závěrem stěžovatel uvedl, že před zastavením řízení měl žalovaný alespoň obecně posoudit jeho osobní situaci z hlediska zásady non-refoulement. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, popř. aby zrušil rovněž napadené rozhodnutí žalovaného. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že nepovažuje námitky stěžovatele za opodstatněné. V průběhu správního řízení bylo postupováno v souladu s příslušnými ustanoveními správního řádu a nařízení Dublin III. K rozhodnutí o zastavení řízení a o příslušnosti Itálie k posouzení stěžovatelovy žádosti o mezinárodní ochranu dospěl žalovaný na základě dostatečně zjištěného stavu věci. Vycházel přitom zejména ze zjištění, že stěžovatel byl v době, kdy požádal o udělení mezinárodní ochrany na území ČR, držitelem platného povolení k pobytu vydaného Italskou republikou dne 10. 4. 2015 s platností do dne 18. 4. 2017. Z toho důvodu tak bylo nezbytné přistoupit k aplikaci článku 12 nařízení Dublin III. Postup a závěry žalovaného následně shledal zákonnými i krajský soud. Žalovaný dále odkázal na shromážděný spisový materiál ve věci a na obsah odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, jakož i na své vyjádření k žalobě ze dne 28. 7. 2016. K námitce neseznámení stěžovatele s podklady pro vydání rozhodnutí žalovaný uvedl, že k porušení práva na spravedlivý proces nedošlo, a trvá na svém závěru, že dle zmiňovaného § 36 odst. 3 správního řádu sice musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, nicméně v daném případě se nejedná o rozhodnutí věcné, nýbrž procesní, určující příslušnost státu k meritornímu posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, které nezasahuje do hmotněprávního postavení jmenovaného, a toto ustanovení se tak nepoužije. Správní orgán nemá povinnost seznamovat žadatele s podklady pro vydání rozhodnutí ani dle nařízení Dublin III. Věcně posoudí a meritorně rozhodne o žádosti stěžovatele o mezinárodní ochranu stát příslušný k posouzení jeho žádosti. Podkladem pro napadené rozhodnutí dle žalovaného byla pouze žádost stěžovatele, jeho výpověď a doklady totožnosti. Co se týče námitky stěžovatele k nutnosti aplikace článku 17 nařízení Dublin III, žalovaný zdůraznil, že toto ustanovení představuje diskreční oprávnění členského státu, aby dle svého vlastního uvážení rozhodl meritorně o žádosti žadatele, aniž by k tomu dle bezprostředně závazného nařízení byl příslušný. Jedná se o výjimku ze závazných kritérií pro určení příslušnosti a užití tohoto ustanovení je výlučně věcí uvážení členského státu, nikoli oprávněním žadatele o mezinárodní ochranu. Pokud tento procesní postup rozhodující orgány členského státu nezvolí a postupují dle standardních pravidel, nemají povinnost tento svůj postup odůvodňovat. Tento postup je dle žalovaného v souladu s judikaturou správních soudů (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2016, čj. 2 Azs 113/2016-26, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2016, čj. 9 Azs 118/2016-36, či rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 6. 3. 2015, čj. 49 Az 18/2015-48). Ani skutečnost, že na území České republiky má jmenovaný přítelkyni, nevede dle názoru žalovaného k nutnosti postupu dle článku 17 nařízení Dublin III. Žalovaný dále uvedl, že je přesvědčen o dostatečném posouzení možnosti přesunu stěžovatele do Itálie a vedení azylového řízení v tomto příslušném členském státě. Itálie není zemí, vůči které by se příslušné orgány EU vyjádřily ve smyslu zdržení se transferu žadatelů o mezinárodní ochranu, jak tomu bylo zcela jasně v případě Řecka. Itálie je plnohodnotným členem EU, je taktéž považována za bezpečnou zemi původu, jež dodržuje mezinárodní smlouvy. Nejsou dány žádné důvody se domnívat, že by v jejím případě docházelo k systematickým nedostatkům v řízeních o žádostech o mezinárodní ochranu ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III, které by představovaly riziko nelidského nebo ponižujícího zacházení. Stěžovatel neopřel svůj závěr o jedinou zprávu či stanovisko, které by žalovaný mohl vzít jako podklad pro rozhodování, ani neuvedl jedinou skutečnost, jež by svědčila o existenci systematických nedostatků azylového řízení v Itálii. Z uvedených důvodů proto žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítl pro nepřijatelnost, popř. neshledá-li důvody k odmítnutí kasační stížnosti, navrhl žalovaný její zamítnutí pro nedůvodnost. Nejvyšší správní soud rozhodnutí žalovaného i rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že žalovaný nezjistil řádně stav věci a nepřihlédl ke specifickým okolnostem řešeného případu. Předmětem sporu ovšem v tomto smyslu nebyla správnost aplikace tzv. dublinských kritérií, nýbrž především posouzení možnosti přemístění stěžovatele do Itálie na základě čl. 3 odst. 2 druhého pododstavce nařízení Dublin III. Podle čl. 3 odst. 2 druhého pododstavce nařízení Dublin III „[n]ení-li možné přemístit žadatele do členského státu, který byl primárně určen jako příslušný, protože existují závažné důvody se domnívat, že dochází k systematickým nedostatkům, pokud jde o azylové řízení a o podmínky přijetí žadatelů v daném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv Evropské unie, členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, pokračuje v posuzování kritérií stanovených v kapitole III, aby zjistil, jestli nemůže být určen jako příslušný jiný členský stát“, přičemž třetí pododstavec dále stanoví, že „[p]okud podle tohoto odstavce nelze provést přemístění do žádného členského státu určeného na základě kritérií stanovených v kapitole III ani do prvního členského státu, v němž byla žádost podána, členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, se stává příslušným členským státem“. Jak zdůraznil Nejvyšší správní soud zejména v rozsudku ze dne 12. 9. 2016, čj. 5 Azs 195/2016-22, z citovaných ustanovení vyplývá, že v rámci dublinského systému nelze přemisťovat žadatele o mezinárodní ochranu do zemí, v nichž azylové řízení nebo podmínky přijetí žadatelů o mezinárodní ochranu vykazují natolik závažné, tedy systémové nedostatky z hlediska závazných standardů Společného evropského azylového systému (resp. z hlediska srovnatelných závazků ostatních zemí dublinského systému, které nejsou právními předpisy Společného evropského azylového systému v té či oné míře vázány), že by zde v případě přemístění žadatele do dané země dublinského systému vzniklo riziko nelidského či ponižujícího zacházení s tímto žadatelem rozporného s požadavky zejména článku 4 Listiny základních práv EU, resp. článku 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jak byly konkretizovány v judikatuře obou evropských soudů, tedy Soudního dvora Evropské unie a Evropského soudu pro lidská práva (přímo k možnosti vzniku takové újmy v rámci uplatňování dublinského systému srov. zejména rozsudky Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 21. 12. 2011, N. S. a další, C-411/10, Recueil, s. I-13905; ze dne 14. 11. 2013, Puid, C-4/11; a ze dne 10. 12. 2013, Abdullahi, C-394/12; a dále rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. 1. 2011, M. S. S. proti Belgii a Řecku, stížnost č. 30696/09; a ze dne 4. 11. 2014, Tarakhel proti Švýcarsku, stížnost č. 29217/12; poslední z nich se týká přemístění rodiny žadatelů s dětmi právě do Itálie), a to ať již přímo v této zemi, do níž má být žadatel přemístěn, anebo - z důvodu absence řádného posouzení jeho žádosti - v zemích třetích, včetně případně i země jeho původu (pozn. NSS: i přesto, že české znění čl. 3 odst. 2 druhého pododstavce nařízení Dublin III používá výraz „systematické nedostatky“, podrží se Nejvyšší správní soud i v tomto rozsudku přesnější formulace „systémové nedostatky“, která odpovídá např. francouzskému i anglickému znění téhož ustanovení nařízení Dublin III, jakož i předcházející výše zmiňované judikatuře velkého senátu Soudního dvora k této otázce, kterou dané ustanovení kodifikuje). Nejvyšší správní soud v této souvislosti již rovněž judikoval, že úvaha správního orgánu týkající se možnosti přemístění žadatele ve smyslu čl. 3 odst. 2 druhého pododstavce nařízení Dublin III musí být obsažena v každém rozhodnutí o přemístění žadatele, bez ohledu na to, do jaké země má být žadatel přemístěn (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2015, čj. 1 Azs 248/2014-27). Na žalovaném tedy bylo posoudit, zda v případě Itálie existují závažné důvody se domnívat, že zde dochází k systémovým nedostatkům, pokud jde o azylové řízení nebo podmínky přijetí žadatelů o mezinárodní ochranu v této zemi, které by vedly k riziku nelidského nebo ponižujícího zacházení se stěžovatelem v důsledku jeho přemístění do Itálie jakožto země jinak příslušné k vyřízení jeho žádosti. Žalovaný v dané souvislosti v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí konstatoval, že azylový systém v Itálii netrpí systémovými nedostatky. Uvedl přitom, že vycházel jednak z toho, že neexistuje dosud žádné rozhodnutí orgánů EU či Rady Evropy (zejm. Evropského soudu pro lidská práva), které by na rozdíl od Řecka jednoznačně deklarovalo, že Itálie není státem, do něhož by mohli být žadatelé o mezinárodní ochranu navraceni v dublinském řízení. Žalovaný si je vědom výše zmiňovaného rozsudku ESLP ve věci Tarakhel proti Švýcarsku, který zakázal transfer afghánské rodiny do Itálie, dokud si Švýcarsko nezajistí od italských orgánů dostatečné záruky, že bude zachována celistvost rodiny a zejména nezletilým dětem bude v rámci přijetí zaručena dostatečná péče. To však podle žalovaného není případ stěžovatele, který není nezletilou osobou a není ani součástí širší rodiny, která by měla být do Itálie transferována. Dále žalovaný odkázal na zprávy Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, konkrétně na jeho vyjádření k situaci v Itálii obsažené v jeho doporučeních z července 2013, které dle žalovaného hovoří o zlepšení tamní situace oproti předchozímu období, a to jak v oblasti přijímacích podmínek pro žadatele o mezinárodní ochranu, tak z hlediska kvality vedených řízení ve věcech mezinárodní ochrany a dodržování dalších standardů Společného evropského azylového systému. Žalovaný dále podotkl, že ani po červenci 2013 Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky nevydal žádné negativní stanovisko k možnosti přemístění do Itálie. Nelze tedy říci, že by žalovaný své stanovisko k dané otázce vůbec neodůvodnil, na straně druhé Nejvyšší správní soud nemůže posoudit, zda je toto odůvodnění dostatečné a zda pro případ stěžovatele obstojí, a to z důvodů vad správního řízení dále uvedených. Zásadní nedostatek totiž Nejvyšší správní soud spatřuje v tom, že zprávy a doporučení k fungování azylového systému v Itálii, z nichž žalovaný ve svém rozhodnutí vycházel, netvoří součást správního spisu. Ze spisového přehledu a vyjádření žalovaného ze dne 12. 12. 2016 přitom vyplývá, že uvedené podklady součástí spisu ani nikdy nebyly. Zjištění, která z nich žalovaný učinil, tedy nemají oporu ve spisu [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Obdobnou otázkou se ve svém rozsudku ze dne 22. 7. 2016, čj. 33 Az 8/2016–25, zabýval rovněž Krajský soud v Brně, který nad rámec již uvedeného podotkl, že k náležitému zjištění skutkového stavu ohledně situace v příslušném členském státě by měly sloužit i jiné zdroje než pouze zprávy Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, např. zprávy mezinárodních nevládních organizací či diplomatických misí. Krajský soud dále poukázal na to, že úkolem žalovaného je „shromáždit pro vydání svého rozhodnutí náležité podklady, jejich výčet upravuje § 23c zákona o azylu pouze demonstrativně. Je tedy na místě vykládat toto ustanovení v souladu s principy a zásadami dublinského nařízení tak, že je povinností žalovaného shromažďovat přesné a aktuální informace z různých zdrojů o státu, jehož je žadatel o udělení mezinárodní ochrany státním občanem, nebo v případě osoby bez státního občanství o státu jejího posledního trvalého bydliště, ale také informace tohoto druhu o členských státech EU, do nichž žalovaný navrací cizince v dublinském řízení. I v konstrukci institutu systematických nedostatků ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III se totiž odráží působení zásady non-refoulement, kterou je ČR vázána, jakož i lidskoprávními standardy vyplývajícími z Úmluvy a [Listiny] základních práv EU.“ Nejvyšší správní soud s tímto hodnocením souhlasí a dospívá k závěru, že vzhledem k tomu, že žalovaný neshromáždil žádné důkazy týkající se aktuálního stavu azylového řízení a podmínek přijetí žadatelů o mezinárodní ochranu v Itálii, nemají závěry, které v tomto směru učinil, oporu ve správním spisu. Tato kasační námitka je tedy důvodná. Uvedené závěry úzce souvisí i s námitkou stěžovatele, dle níž v rozporu s § 36 odst. 3 správního řádu nebyl seznámen s podklady pro vydání rozhodnutí. V posuzované věci přitom není mezi stranami sporné, že stěžovatel nebyl v průběhu správního řízení vyzván k vyjádření se k podkladům rozhodnutí (které ostatně, jak již bylo řečeno, ve spise ani nebyly obsaženy, resp. spis byl v daném ohledu neúplný), nýbrž pouze to, zda se povinnost žalovaného dle citovaného ustanovení vztahuje i na podklady rozhodnutí v nynějším případě. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti v této souvislosti podotkl, že napadené rozhodnutí není rozhodnutí věcné, nýbrž procesní povahy určující příslušnost státu k meritornímu posouzení žádosti o mezinárodní ochranu. Dané rozhodnutí tak dle žalovaného nezasahuje do hmotněprávního postavení žadatele, a není proto dána povinnost správních orgánů seznamovat žadatele s podklady pro vydání rozhodnutí. Nejvyšší správní soud se s tímto hodnocením neztotožňuje. Podle § 36 odst. 3 správního řádu „[n]estanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal“. V prvé řadě je třeba podotknout, že právo účastníka řízení vyjádřit se k podkladům rozhodnutí představuje jedno ze základních procesních práv ve správním řízení, které je současně zárukou základního práva podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, dle něhož má každý právo, aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2014, čj. 9 As 42/2014–35). Uvedené právo účastníka správního řízení přitom nezahrnuje jen pasivní roli správního orgánu spočívající v tom, že nebude účastníkům řízení v uplatňování tohoto práva bránit, nýbrž předpokládá, že správní orgán účastníka řízení vyzve, aby se k podkladům rozhodnutí vyjádřil (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 9. 2009, čj. 9 Azs 33/2009-95). Odkázat lze rovněž na judikaturu Nejvyššího správního soudu k § 33 odst. 2 správního řádu z roku 1967), který byl obsahově v podstatě shodný se současným § 36 odst. 3 správního řádu. Z této judikatury vyplývá, že smyslem daného procesního práva je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi „před vydáním rozhodnutí“, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Vzhledem k tomu, že si účastník řízení sám nemůže učinit právně relevantní úsudek o tom, kdy je shromažďování podkladů rozhodnutí ukončeno, musí z výzvy správního orgánu k seznámení být zřejmé, že shromažďování podkladů bylo ukončeno (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2003, čj. 7 A 112/2002-36, č. 303/2004 Sb. NSS). Podle § 36 odst. 3 správního řádu se povinnost umožnit účastníkům vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vztahuje na „rozhodnutí ve věci“, za které je ovšem zcela nepochybně třeba považovat i rozhodnutí, kterým je žádost o mezinárodní ochranu posouzena jako nepřípustná podle § 10a odst. 1 písm. b) zákona o azylu, řízení o udělení mezinárodní ochrany je zastaveno podle § 25 písm. i) téhož zákona a zároveň se určuje, že státem příslušným k posouzení podané žádosti je jiný stát dublinského systému. Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit s žalovaným, že se jedná o rozhodnutí výlučně procesní povahy, neboť nemá formu usnesení ve smyslu § 76 správního řádu (byť i to může být v některých případech považováno pro účely § 36 odst. 3 správního řádu za „rozhodnutí ve věci“, viz Vedral, J. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 406), ale naopak jde o jedno z „rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany“ ve smyslu § 2 odst. 1 písm. e) zákona o azylu, které má významné hmotněprávní důsledky pro žadatele, jenž má být na základě tohoto rozhodnutí přemístěn do jiného státu příslušného k posouzení jeho žádosti, a z tohoto důvodu je třeba také zkoumat, tak jako v posuzované věci, zda ve smyslu čl. 3 odst. 2 druhého pododstavce nařízení Dublin III nedojde k porušení zásady non-refoulement, zda tedy tímto přemístěním nebude žadatel dotčen na svém základním hmotném právu nebýt vystaven nelidskému nebo ponižujícímu zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv EU, resp. článku 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, které je absolutní povahy. Není tedy žádných pochyb o tom, že povinnost vyplývající z § 36 odst. 3 správního řádu má žalovaný i před vydáním „dublinského rozhodnutí“. Je pravdou, že v nařízení Dublin III není takové právo žadatele, resp. povinnost správního orgánu rozhodujícího o jeho přemístění, výslovně uvedeno, vyplývá však, dle názoru Nejvyššího správního soudu, z práva na účinný opravný prostředek zakotveného v čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III, podle něhož má žadatel nebo jiná osoba, jež má být převzata zpět, „právo na podání účinného opravného prostředku k soudu co do skutkové i právní stránky ve formě odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo jeho přezkumu“, musí mít tedy i možnost seznámit se s podklady rozhodnutí o přemístění. V této souvislosti lze odkázat zejména na rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 7. 6. 2016, Ghezelbash, C-63/15, v němž se Soudní dvůr vyslovil k rozšíření věcného rozsahu soudního přezkumu oproti předcházející právní úpravě a v bodu 51 podotkl, že „unijní normotvůrce se v rámci nařízení [Dublin III] neomezil na zavedení organizačních pravidel upravujících pouze vztahy mezi členskými státy za účelem určení příslušného členského státu, nýbrž se rozhodl zapojit do tohoto řízení žadatele o azyl tím, že ukládá členským státům povinnost informovat je o kritériích příslušnosti a poskytnout jim příležitost předložit informace umožňující správné použití těchto kritérií, jakož i tím, že žadatelům o azyl přiznává právo na účinný opravný prostředek proti rozhodnutí o přemístění případně přijatému na konci tohoto řízení“ (srov. též rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 7. 6. 2016, Karim, C-155/15, body 22-27). Použití čl. 36 odst. 3 správního řádu i při určování členského státu příslušného k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu je tedy zcela v souladu se smyslem a účelem citovaného nařízení a judikaturou Soudního dvora. Dosažení cílů sledovaných tímto nařízením by naopak mohlo být ohroženo v případě, pokud by žalovaný nebyl povinen se vypořádat s výhradami žadatele ke shromážděným podkladům a návrhy na jejich doplnění. I tato kasační námitka je tedy důvodná. (...)

decision_1058.txt

k § 2 odst. 1 písm. b), § 32 odst. 2, § 33 písm. e) a § 77 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do 19. 7. 2016 I. Cizinec neztrácí postavení žadatele o mezinárodní ochranu podle § 2 odst. 1 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ani po pravomocném rozhodnutí o jeho žádosti, pokud proti tomuto rozhodnutí podá včas správní žalobu, která má buď ze zákona odkladný účinek (viz § 32 odst. 2 zákona o azylu), nebo ho sice ze zákona nemá, ale žadatel o něj požádá a soud jej přizná. II. Pokud krajský soud nepřiznal žalobě cizince odkladný účinek, nenachází se již tento cizinec v postavení žadatele o mezinárodní ochranu. Krajský soud poté nemůže zastavit řízení proto, že se žalobce nezdržuje v místě hlášeného pobytu a jeho změnu soudu neoznámil [§ 33 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu], neboť na tohoto cizince již nevztahují ustanovení o místě hlášeného pobytu (§ 77 zákona o azylu). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2017, čj. 5 Azs 4/2017-49) Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 64/2006 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 741/06). Věc: Van Uoc T. (Vietnam) proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobce. Žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 7. 2016 zastavil řízení o udělení mezinárodní ochrany podle § 25 písm. i) zákona o azylu, neboť žalobcova žádost o udělení mezinárodní ochrany byla dle § 10a písm. e) zákona o azylu nepřípustná. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce dne 2. 9. 2016 žalobu, ve které se domáhal přezkoumání uvedeného rozhodnutí žalovaného, současně požádal o přiznání odkladného účinku. Městský soud v Praze usnesením ze dne ze dne 3. 10. 2016, čj. 4 Az 49/2016-18, žalobě odkladný účinek nepřiznal. Usnesením ze dne 30. 11. 2016, čj. 4 Az 49/2016-33, pak řízení o žalobě zastavil s odůvodněním, že stěžovatel uvedl adresu bydliště Praha 4, Bachova ulice; při doručování na tuto adresu bylo soudu sděleno, že na této adrese nemá schránku. Z evidenční karty žadatele o mezinárodní ochranu městský soud zjistil, že na uvedené adrese měl stěžovatel hlášen pobyt v době od 8. 6. 2016 do 3. 11. 2016; jiná adresa, na níž by byl hlášen k pobytu, nebyla v evidenční kartě uvedena a stěžovatel nenahlásil soudu adresu, na které se zdržuje. Městský soud tak v souladu s § 33 písm. e) zákona o azylu řízení zastavil usnesením ze dne 30. 11. 2016, čj. 4 Az 49/2016-33, s argumentem, že stěžovatel se nezdržuje v místě hlášeného pobytu a jeho změnu soudu neoznámil. Žalobce (stěžovatel) podal proti usnesení městského soudu kasační stížnost, ve které namítal, že usnesení bylo vydáno v důsledku zásadního pochybení, které mohlo mít dopad do jeho hmotněprávního postavení. Tímto zásadním pochybením bylo nesprávné vyhodnocení statusu stěžovatele a z toho vyplývající nepřípadná aplikace § 33 písm. e) zákona o azylu. Stěžovatel zdůraznil, že žaloba proti rozhodnutí žalovaného neměla odkladný účinek, neboť městský soud usnesením ze dne 3. 10. 2016 žalobě odkladný účinek nepřiznal. Stěžovatel v době vydání tohoto usnesení již nebyl žadatelem o mezinárodní ochranu, a proto na něj nedopadala povinnost zakotvená v § 77 zákona o azylu, tj. hlásit eventuální změny v místě pobytu; § 33 písm. e) zákona o azylu tedy již v jeho případě nebylo možno aplikovat. Stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, čj. 7 Azs 51/2012-17. Stěžovatel s ohledem na výše uvedené navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na stávající judikaturu, která se na daný případ vztahuje, a posouzení kasační stížnosti ponechal na úvaze Nejvyššího správního soudu. Uvedl, že dle evidence Ministerstva vnitra měl stěžovatel od 21. 2. 2017 do 1. 3. 2018 místo pobytu na ulici Vlasty Hilské v Praze 4. Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Městský soud řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného zastavil s odkazem na § 33 písm. e) zákona o azylu s argumentem, že stěžovatel se nezdržuje v místě hlášeného pobytu a jeho změnu soudu neoznámil. V kasační stížnosti stěžovatel nerozporuje, že se nezdržoval v místě hlášeného pobytu, ale namítá, že již nebyl v pozici žadatele o mezinárodní ochranu z důvodu nepřiznání odkladného účinku žalobě, proto na něj povinnost hlášení místa pobytu dle § 77 zákona o azylu nedopadá. Námitka stěžovatele je v tomto směru důvodná. Podle § 2 odst. 1 písm. b) zákona o azylu je „žadatelem o udělení mezinárodní ochrany cizinec, který podal v České republice žádost o udělení mezinárodní ochrany, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto. Postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany má dále cizinec po dobu běhu lhůty pro podání žaloby podle § 32 a po dobu soudního řízení o žalobě proti rozhodnutí ministerstva podle soudního řádu správního, má-li tato žaloba odkladný účinek nebo do vydání usnesení krajského soudu o nepřiznání odkladného účinku, pokud o něj cizinec požádal.“ O žádosti o udělení mezinárodní ochrany stěžovatele bylo pravomocně rozhodnuto. Stěžovatel při podání žaloby proti neudělení mezinárodní ochrany požádal o přiznání jejího odkladného účinku. Městský soud odkladný účinek žalobě nepřiznal. Od vydání rozhodnutí o nepřiznání odkladného účinku, resp. od jeho doručení stěžovateli, není již stěžovatel podle zákona o azylu v pozici žadatele o mezinárodní ochranu. Do právní moci usnesení o nepřiznání odkladného účinku měl stěžovatel hlášen pobyt v souladu se zákonem o azylu. Podle § 33 zákona o azylu „[s]oud řízení zastaví, jestliže a) žadatel o udělení mezinárodní ochrany (žalobce) v průběhu řízení zemřel, b) nelze zjistit místo pobytu žadatele o udělení mezinárodní ochrany (žalobce), c) žadatel o udělení mezinárodní ochrany (žalobce) v průběhu řízení neoprávněně vstoupil na území jiného státu, d) žadateli o udělení mezinárodní ochrany (žalobci) bylo v průběhu řízení uděleno státní občanství České republiky, nebo jiného členského státu Evropské unie, nebo e) žadatel o udělení mezinárodní ochrany (žalobce) se nezdržuje v místě hlášeného pobytu a jeho změnu soudu neoznámil.“ Do doby, než je o žádosti o mezinárodní ochranu pravomocně rozhodnuto, má cizinec postavení žadatele o mezinárodní ochranu [viz § 2 odst. 1 písm. b) zákona o azylu]. Není přitom podstatné, zda je správní řízení ukončeno rozhodnutím o jeho zastavení (jak tomu bylo i v případě stěžovatele), které je dle § 2 odst. 1 písm. e) zákona o azylu jedním z „rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany“, nebo zda bylo rozhodnuto meritorně. Okamžik rozhodnutí má pro cizince zásadní právní význam, jeho práva a povinnosti se řídí zákonem o azylu, nikoliv zákonem o pobytu cizinců. S postavením žadatele o mezinárodní ochranu je spojena řada práv i povinností (viz § 41 až § 49a zákona o azylu). Podle zmiňovaného § 2 odst. 1 písm. b) zákona o azylu přitom žadatel o mezinárodní ochranu neztrácí toto své postavení ani po pravomocném rozhodnutí o jeho žádosti, pokud proti tomuto rozhodnutí podá včas žalobu, která má buď ze zákona odkladný účinek (viz § 32 odst. 2 zákona o azylu), nebo ho sice ze zákona nemá, ale žadatel o něj požádá a soud ho přizná. Na úpravu odkladného účinku žaloby navazuje, resp. tento právní režim kopíruje i úprava odkladného účinku kasační stížnosti (§ 32 odst. 5 zákona o azylu), ovšem s tím rozdílem, že negativním rozhodnutím krajského soudu o žalobě dosavadní žadatel v každém případě ztrácí postavení žadatele o mezinárodní ochranu, a ani přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti jej opět nenabývá. Pokud má jeho kasační stížnost ze zákona odkladný účinek (v týchž případech jako žaloba), nebo pokud ho sice nemá, ale stěžovatel včas požádá o odkladný účinek kasační stížnosti a Nejvyšší správní soud mu ho přizná, má takový cizinec právo požádat si v souladu s § 78 odst. 4 písm. b) zákona o azylu o strpění na území. V posuzovaném případě stěžovatel v době rozhodování soudu nebyl v postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany, protože žaloba v jeho případě neměla ze zákona odkladný účinek (§ 32 odst. 3 zákona o azylu) a městský soud jí odkladný účinek nepřiznal. Stěžovatel tedy neměl místo hlášeného pobytu ve smyslu § 77 zákona o azylu, nemohl se na něm tedy nezdržovat ani si jej změnit, a proto v jeho případě nebyla a ani nemohla být splněna ani jedna z podmínek pro užití § 33 písm. e) zákona o azylu. Městský soud proto pochybil, neboť na věc aplikoval nesprávnou právní normu. V případě stěžovatele nebyly dány podmínky pro zastavení řízení o žalobě, ale městský soud byl, pokud byly splněny ostatní podmínky řízení, povinen ji projednat. Otázkou postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany se zabýval rovněž Ústavní soud v nálezu ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2006 Sb. ÚS: „Je nutno souhlasit se stěžovatelem, že žadatelem o azyl není žádný stěžovatel v řízení o kasační stížnosti, neboť toto postavení trvá jen po dobu správního řízení o udělení azylu a po dobu soudního řízení o žalobě proti rozhodnutí ministerstva podle zvláštního právního předpisu, má-li tato žaloba odkladný účinek.“

decision_1059.txt

k § 9 a § 80 odst. 3 správního řádu k § 10 odst. 1 písm. f) a odst. 2 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě k § 79 soudního řádu správního I. Rozhodování o služebním úrazu státního zaměstnance je věcí služebního poměru. Jelikož se jedná o rozhodování o právech a povinnostech jmenovitě určené osoby ve smyslu § 9 správního řádu, je třeba ve věci vést správní řízení a vydat rozhodnutí. K vydání rozhodnutí o služebním úrazu je příslušný služební orgán podle § 10 odst. 1 písm. f) a odst. 2 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě (zde státní tajemnice). II. Nevydá-li státní tajemník v zákonem stanovených lhůtách k žádosti státního zaměstnance o odškodnění služebního úrazu žádné rozhodnutí, je nečinný. Státní zaměstnanec se může domáhat vydání rozhodnutí jednak postupem podle § 80 odst. 3 správního řádu a následně též žalobou proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2024, čj. 8 Ads 53/2024-29) Prejudikatura: č. 3945/2019 Sb. NSS, č. 4357/2022 Sb. NSS, č. 4373/2022 Sb. NSS a č. 4530/2023 Sb. NSS. Věc: R. G. proti státní tajemnici Ministerstva práce a sociálních věcí, o odškodnění služebního úrazu o kasační stížnosti žalované. Nejvyšší správní soud se v této věci zabýval právní otázkou, zda je k rozhodování o náhradě újmy státní zaměstnankyni způsobené služebním úrazem příslušný služební orgán, v tomto případě státní tajemnice v ministerstvu, a to v důsledku skutečnosti, že se jedná o věc státní služby. Žalobkyně, která byla v dané době ve služebním poměru na Ministerstvu práce a sociálních věcí (dále „služební úřad“), utrpěla dne 1. 10. 2020 na pracovišti úraz. V návaznosti na léčení a obstarání podkladů podala dne 16. 8. 2022 služebnímu úřadu žádost o odškodnění služebního úrazu spolu s vyčíslením náhrady způsobené újmy a další dokumentací. Očekávala, že žalovaná jakožto příslušný správní orgán ve věcech státní služby rozhodne o její žádosti nejpozději do 30 dnů. Ta však žádné rozhodnutí nevydala. Dne 3. 7. 2023 proto žalobkyně zaslala služebnímu úřadu výzvu k náhradě škody a nemajetkové újmy, v níž vyzvala žalovanou k vydání rozhodnutí nejpozději do 14. 7. 2023. Žalovaná ani v této lhůtě rozhodnutí ve věci nevydala. Žalobkyně se proto následně podle § 80 odst. 3 správního řádu obrátila rovněž na nadřízený správní orgán, jímž je nejvyšší státní tajemník. Ten posléze její žádosti o odstranění nečinnosti žalované nevyhověl. Vzhledem k uvedeným skutečnostem žalobkyně podala dne 13. 9. 2023 k Městskému soudu v Praze žalobu proti nečinnosti správního orgánu. V ní se domáhala vydání rozhodnutí žalované o náhradě škody a nemajetkové újmy na zdraví žalobkyně v důsledku služebního úrazu ze dne 1. 10. 2020. Uvedla, že žalovaná je ve věci nadále nečinná, a že vyčerpala možnosti své právní ochrany, neboť dosud nedošlo k odpovídající reakci žalované na její výzvu ani k odstranění nečinnosti ze strany nadřízeného správního orgánu. Ze správního spisu dále vyplývá, že až dne 26. 9. 2023 vrchní ředitel sekce ekonomické a provozní služebního úřadu (tedy nikoli žalovaná) rozhodl, že úraz žalobkyně je pracovním úrazem ve smyslu § 271k odst. 1 zákoníku práce, avšak s ohledem na to, že příčinou úrazu měla být i lehkomyslnost žalobkyně, rozhodl o použití liberačního důvodu ve smyslu § 270 odst. 2 písm. b) zákoníku práce, a to v rozsahu 70 %. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 15. 1. 2024, čj. 17 A 111/2023-57, žalobkyni přisvědčil a uložil žalované povinnost vydat rozhodnutí o žádosti žalobkyně do 15 dnů od právní moci rozsudku. Městský soud se ztotožnil s argumentací žalobkyně, že žalovaná měla a má podle § 10 zákona o státní službě pravomoc vydat rozhodnutí ve věci náhrady újmy způsobené na zdraví žalobkyně v důsledku služebního úrazu. Dále dovodil, že jde o věc státní služby, poněvadž má být rozhodováno o založení práva žalobkyně coby státní zaměstnankyně. Vedle judikatury uvedený právní názor korespondoval rovněž se závěrem č. 5 poradního sboru náměstka ministra vnitra pro státní službu ze dne 3. 6. 2016, na jehož obsah v řízení upozorňovala žalobkyně. Podle něj se i přes nezmínění dané otázky v § 159 odst. 1 zákona o státní službě jedná o rozhodování o právech a povinnostech státních zaměstnanců. Rozhodování tak mělo probíhat v řízení ve věcech státní služby. Žalovaná podle městského soudu mohla přenést pravomoc k tomuto rozhodování na jiné představené (zástupce), avšak v projednávaném případě k tomu nedošlo. Rozhodnutí vrchního ředitele sekce ekonomické a provozní služebního úřadu ve věci uznání pracovního úrazu a užití liberačního důvodu podle zákoníku práce ze dne 26. 9. 2023 soud považoval pro nepříslušnost rozhodujícího orgánu za nicotné. Proti rozsudku městského soudu podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost. Městský soud podle ní posoudil její argumentaci pouze povrchně a nedostatečně, překonané závěry poradního sboru náměstka ministra vnitra pro státní službu nesprávně vztáhl na projednávanou věc a rovněž se nesprávně vypořádal s předloženými podklady a judikaturou. Městský soud jednak podle stěžovatelky nesprávně označil za irelevantní úvahy směřující k chystané novele právní úpravy, přestože ty překonávají závěry ze zasedání poradního sboru náměstka ministra vnitra, z nichž soud vycházel. Ačkoli se tak Ministerstvo vnitra od dřívějších závěrů odklonilo, městský soud přijal „starý“ názor jako stěžejní. Městský soud se dále nezabýval tím, zda je rozhodnutí o služebním úrazu svou povahou deklaratorní, anebo konstitutivní. Právě tato otázka je stěžejní pro použití dosavadní judikatury, zejména pak judikatury zvláštního senátu zřízeného podle zákona 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zvláštní senát“). Určité případy rozhodování o škodních náhradách podle judikatury nespadají pod řízení ve věcech služby. V tomto směru navíc zákon o státní službě odkazuje na zákoník práce. Určení toho, zda jde o pracovní úraz a zda se užije liberační důvod, přináší pouze deklaratorní závěr; nezakládá žádná práva ani povinnosti státního zaměstnance. Nic státnímu zaměstnanci nebrání, aby se v případě nesouhlasu se zaměstnavatelovým posouzením obrátil na civilní soud. Napadený rozsudek se opíral primárně o závěry judikatury ke služebnímu poměru vojáků a příslušníků bezpečnostních sborů, u nichž vždy existovala snaha o vynětí z pravomoci civilních soudů, a právní úprava služebního poměru tohoto typu zaměstnanců státu je komplexní. Povaha zákona o státní službě je však odlišná. Stěžovatelka upozornila, že při přijetí závěrů napadeného rozsudku by došlo k nedůvodnému štěpení řízení s ohledem na následek škodní události – při škodě na zdraví by šlo o věc služby, ale naopak u smrti by nárok spadal do soukromoprávní sféry. Současně doplnila, že podřazení prošetřování pracovních úrazů pod řízení ve služebních věcech přináší oslabení pozice státních zaměstnanců i přenášení důkazního břemene, čímž vznikají nedůvodné rozdíly mezi zaměstnanci státu. V případě správního řízení z moci úřední by toto břemeno plně přešlo na správní orgán. Z povahy věci by se navíc musely zahajovat řízení dvě, a to jednak řízení o určení pracovního úrazu a dále řízení o nárocích k jednotlivým druhům odškodnění, což by vedlo ke značné časové prodlevě a nejistotě, jak bude úraz posouzen. Státní zaměstnanec zpravidla potřebuje získat finanční prostředky co nejrychleji. Státní zaměstnanec by se navíc mohl bránit odvoláním, na jehož základě by mohl odvolací orgán rozhodnutí „donekonečna“ rušit, což opět vede k navýšení doby projednání nároku. Dotváření mezer v právu analogickým výkladem městského soudu by tak vedlo ke zhoršení vymahatelnosti práva i oslabení pozice státního zaměstnance. Práva žalobkyně pak oslabovala i stanovená povinnost vydat rozhodnutí do 15 dnů, neboť stěžovatelka ve věci dosud nečinila žádné kroky a vydání rozhodnutí má být vlastně její první úkon v řízení. Současně namítala porušení zásady enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí, neboť neexistuje ustanovení právního předpisu, které by pravomoc stěžovatelky k vydání rozhodnutí výslovně zakotvilo. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [9] Nejvyšší správní soud nejprve podotýká, že kasační stížnost míří jednak na nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku a dále na nesprávné právní posouzení věci ze strany městského soudu, že k rozhodování o úrazu žalobkyně je příslušná stěžovatelka, neboť se jedná o věc státní služby. III.a Tvrzená nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku [10] Nejvyšší správní soud tak nejprve posuzoval, zda se městský soud vypořádal s argumentací stěžovatelky dostatečným způsobem. V tomto směru připomíná, že z jeho ustálené judikatury vyplývá, že nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003-52). Nepřezkoumatelnost rozsudku může způsobit i chybějící vypořádání zásadních námitek žalovaného správního orgánu (rozsudky NSS ze dne 2. 8. 2012, čj. 4 Ans 1/2012-61; ze dne 25. 9. 2023, čj. 8 As 79/2022-30, č. 4530/2023 Sb. NSS, bod 25; či ze dne 20. 3. 2024, čj. 3 Ads 262/2022-56, bod 16). [11] Ve vyjádření k žalobě na ochranu proti nečinnosti stěžovatelka argumentovala tím, že škodní komisi služebního úřadu se dlouho nedařilo přijmout jednoznačný závěr, pročež bylo zadáno i vypracování znaleckého posudku. Dne 26. 9. 2023 pak vrchní ředitel sekce ekonomické a provozní ve věci rozhodnul. Stěžovatelka zde také podotkla, že žalobkyně před podáním žaloby na ochranu proti nečinnosti ani nevyčkala na rozhodnutí nejvyššího státního tajemníka ve věci opatření proti nečinnosti. Upozornila rovněž na § 124 odst. 1 zákona o státní službě, podle něhož se odpovědnost za škodu vzniklou státnímu zaměstnanci řídí zákoníkem práce, a dále na dikci § 159 odst. 1 a 2 téhož zákona s tím, že řízení ve věci žalobkyně zde typově není uvedeno. V dané věci proto měl podle stěžovatelky jednat vedoucí organizační složky státu, tedy ministr, který však pověřil prováděním daných úkolů vrchního ředitele sekce ekonomické a provozní. Již ve svém vyjádření rovněž stěžovatelka upozornila na překonání závěrů poradního sboru náměstka ministra vnitra k otázce náhrady újmy podle zákona o státní službě s tím, že připravovaná právní úprava již explicitně vyjímá dané otázky z působnosti zákona o státní službě. Kvůli tomu má být zjevné, že stěžovatelka nebyla oprávněna ve věci činit jakékoli kroky. Ve věci se také podle ní nevedlo správní řízení a nejde ani uplatnit žalobu proti nečinnosti podle soudního řádu správního. I sama žalobkyně si toho musí být vědoma, neboť nárok uplatnila i u civilního soudu. Stěžovatelka vzhledem k uvedenému navrhla, aby soud žalobu podle § 46 odst. 2 s. ř. s. odmítl. Na ústním jednání pak stěžovatelka doplnila, že judikatura, kterou předestřela žalobkyně ve své replice na její vyjádření, je nepřiléhavá, s tím, že je nutno rozlišovat mezi konstitutivním a deklaratorním rozhodnutím. [12] Nejvyšší správní soud v kontextu vyjádření stěžovatelky uvádí, že z napadeného rozsudku je zřejmé, že se městský soud k argumentaci stěžovatelky vyjádřil dostatečným a srozumitelným způsobem. Městský soud jednak uvedl, že poukaz stěžovatelky na připravovanou právní úpravu nemůže obstát jako argument pro výklad stávající právní úpravy. Tvrzení stěžovatelky o překonání závěrů poradního sboru náměstka ministra vnitra tak podle soudu není ničím konkrétním podloženo. Městský soud dále připomněl, že v řešené věci existuje judikatura souladná s tvrzeními žalobkyně, a to primárně usnesení Nejvyššího soudu ze dne 17. 4. 2019, čj. 21 Cdo 269/2018-84, a usnesení zvláštního senátu ze dne 7. 4. 2022, čj. Konf 7/2021-30, č. 4357/2022 Sb. NSS. Ohledně nutnosti odlišovat konstitutivní a deklaratorní rozhodnutí pro možnost využití uvedené judikatury soud konstatoval, že zařazení daného typu rozhodnutí pod jeden z těchto druhů nijak nevyvrací závěry dané judikatury. Tyto závěry přitom soud aplikoval na řešenou věc. Uvedl, že služební poměr je poměrem veřejnoprávním, čímž jsou úkony vůči státním zaměstnancům činěny vrchnostensky v rovině veřejného práva. K § 159 zákona o státní službě vyložil, že zjevně neobsahuje taxativní výčet a stěžovatelka má coby služební orgán příslušný podle § 10 odst. 1 písm. f) ve spojení s § 10 odst. 2 zákona o státní službě pravomoc rozhodnout o žádosti žalobkyně, neboť jde o věc státní služby. Rozhodnutí vrchního ředitele sekce ekonomické a provozní pak dle městského soudu kvůli tomu, že nejde o pověřeného zástupce stěžovatelky, představuje rozhodnutí absolutně nepříslušného správního orgánu. Toto rozhodnutí je proto nicotné. Ohledně skutečnosti, že žalobkyně podala žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti nadřízenému správnímu orgánu těšně před podáním žaloby, pak soud zmínil, že před podáním žaloby došlo k vyčerpání tohoto prostředku ochrany a nejvyšší státní tajemník žádosti nevyhověl. [13] Z výše uvedeného shrnutí Nejvyšší správní soud dovodil, že napadený rozsudek náležitě reaguje na podstatu argumentace stěžovatelky, a není tedy zatížen vadou nepřezkoumatelnosti. Námitka stěžovatelky tím pádem není důvodná. III.b Povaha rozhodnutí o služebním úrazu a příslušnost stěžovatelky [14] Spornou právní otázkou mezi stranami je, zda je k rozhodování o poskytování náhrady újmy způsobené na zdraví v důsledku služebního úrazu příslušná podle zákona o státní službě stěžovatelka, a šířeji i to, jak má služební orgán ve věci rozhodování o této náhradě postupovat u státního zaměstnance ve služebním poměru. Městský soud dovodil příslušnost stěžovatelky z toho, že jde o veřejnoprávní věc státní služby, v níž má dojít k založení práva žalobkyně správním (služebním) orgánem. Stěžovatelka považuje v kasační stížnosti tento názor za nesprávný a souborem dílčích kasačních námitek k právnímu posouzení reaguje na argumentaci městského soudu. [15] Stěžovatelka předně nesouhlasí se závěrem, že úvahy k novele zákona o státní službě jsou pro řešení věci irelevantní, neboť z nich vyplývá, že původní výklad Ministerstva vnitra (resp. poradního sboru náměstka ministra vnitra) k náhradám újmy státním zaměstnancům je překonaný. Městský soud však nadále tento výklad chápe jako převažující a stěžejní. Nejvyšší správní soud k této námitce uvádí, že pro městský soud zjevně dle obsahu napadeného rozsudku nebyl stěžejní „starý“ výklad Ministerstva vnitra, který měl být překonán v souvislosti s chystanou novelou zákona. Základ argumentace městského soudu naopak tvoří vlastní výklad platné právní úpravy podpořený judikaturou k této úpravě. [16] Z právní úpravy, která se použije na právě projednávanou věc, vyplývá, že služebním orgánem je vedoucí služebního úřadu nebo státní tajemník vůči ostatním státním zaměstnancům [§ 10 odst. 1 písm. f) zákona o státní službě] a že služební orgán jedná a rozhoduje ve věcech služebního poměru (§ 10 odst. 2 zákona o státní službě). Nejvyšší správní soud shodně jako městský soud považuje rozhodování o náhradě újmy státní zaměstnankyni způsobené služebním úrazem za věc služebního poměru, a to z následujících důvodů. [17] Nejvyšší správní soud v rozsudku z 13. 5. 2024, čj. 8 Ads 71/2023-88, v bodu 36 uvedl, že „stěžovatelem uplatněný nárok na náhradu škody, či přesněji újmy, a to jak majetkové (škody) tak i nemajetkové (bod [2] výše), je ve smyslu § 10 odst. 2 zákona o státní službě „věcí služebního poměru“. Pokud se totiž státní zaměstnanec domáhá po služebním úřadu náhrady nákladů, případně újmy, jež mu dle jeho tvrzení měla vzniknout při výkonu služby, je nemyslitelné, aby nešlo o věc služebního poměru, tedy jediného právem konstruovaného vztahu mezi takovým státním zaměstnancem a služebním úřadem, u něhož byl k výkonu služby zařazen. Rozhodování o této věci je proto v pravomoci služebních orgánů. O nároku se vede správní řízení.“ [18] V § 159 zákona o státní službě jsou pak řešeny otázky, na které se vztahují (odst. 1) a nevztahují (odst. 2) ustanovení o řízení ve věcech služby a případně též ustanovení správního řádu o správním řízení (týká se odst. 2). [19] V posuzované věci je bez významu, že řízení o náhradě újmy státní zaměstnankyni způsobené služebním úrazem, není výslovně uvedeno v § 159 odst. 1 zákona o státní službě, který vymezuje právě druhy řízení ve věcech služby. Jak uvedeno výše v bodě [17], z hlediska pravomoci služebních orgánů je rozhodující, že nyní projednávaná věc je „věcí služebního poměru“ ve smyslu § 10 odst. 2 zákona o státní službě. Ustanovení § 159 tohoto zákona přitom otázku pravomoci vůbec neřeší, stanoví „jen“ procesní režim (úpravu) řízení vedeného o „věci služebního poměru“. [20] V tomto případě tak je rozhodné, zda má u státního zaměstnance dojít k založení, změně nebo odnětí práva či povinnosti či případně k prohlášení o (ne)existenci práva či povinnosti ve smyslu § 9 správního řádu. O takovém přiznání či prohlášení existence práva je třeba ve veřejném právu vést správní řízení a vydat rozhodnutí, neboť se jedná o autoritativní řešení právních poměrů ve vrchnostenském vztahu mezi státem a jedincem (rozsudek NSS ze dne 16. 9. 2021, čj. 3 As 457/2019-82, bod 24). Tomu odpovídá i § 160 zákona o státní službě, podle něhož nestanoví-li zákon jinak, v řízení ve věcech služby se postupuje podle správního řádu, ale také § 1 odst. 2 správního řádu, podle něhož se při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy správní řád nebo jeho jednotlivá ustanovení použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup (rozsudek NSS ze dne 19. 7. 2018, čj. 7 Ads 89/2018-23, bod 17). [21] Rozhodování o právech a povinnostech státní zaměstnankyně bezprostředně souvisejících s výkonem státní služby (zde rozhodování o právu na náhradu újmy způsobené služebním úrazem) tak je věcí služebního poměru, a to bez ohledu na neuvedení tohoto řízení v § 159 odst. 1 zákona o státní službě. Lze přitom odkázat i na další judikaturu. Výše uvedené usnesení Nejvyššího soudu ze dne 17. 4. 2019, čj. 21 Cdo 269/2018-84, dovodilo, že v případě konkrétní otázky týkající se služebního poměru státního zaměstnance, avšak současně nespadající pod § 159 odst. 1 zákona o státní službě (vypořádání kvalifikační dohody), nejde o věc, která vyplývá z poměrů soukromého práva, k jejímuž rozhodnutí by byl ve smyslu § 7 odst. 1 občanského soudního řádu příslušný civilní soud. Z toho plyne, že se jedná o věc státní služby v působnosti služebního orgánu. I usnesení zvláštního senátu ze dne 7. 4. 2022, čj. Konf 7/2021-30, pak ve věci týkající se vrácení omylem vyplaceného přeplatku na platu státnímu zaměstnanci konstatovalo, že příslušným k vydání rozhodnutí je správní orgán (nikoli civilní soud). Tento výklad přitom řádně zohlednil v napadeném rozsudku i městský soud. Stěžovatelčino tvrzení, že obdobný výklad pravomoci služebního orgánu dříve reflektovalo, ale později v souvislosti s chystanou novelou zákona opustilo Ministerstvo vnitra, není pro soud rozhodné. Provedený výklad dosavadní právní úpravy jednoduše nelze překonat úvahami Ministerstva vnitra de lege ferenda k připravované změně právní úpravy. Dané námitce tedy nelze přisvědčit. [22] Nejvyšší správní soud dále doplňuje, že právnímu názoru městského soudu, jenž je podpořen dosavadní judikaturou, odpovídá i převažující názor doktríny. Například text uveřejněný v roce 2015 v časopise Jurisprudence uvádí, že „legislativní konstrukce, která uvádí, na rozhodování, o kterých věcech služby se vztahují ustanovení ZSS o řízení ve věcech služby, a naopak na které věci se ustanovení o řízení nevztahují, vyvolává pochybnosti o způsobu rozhodování o tak závažných věcech týkajících se státní služby, jako jsou případy rozhodování ve věcech náhrady škody mezi státním zaměstnancem a služebním úřadem. […] Náhrada škody, za kterou odpovídá státní zaměstnanec nebo služební úřad dle úpravy § 123 a 124 ZSS, se týká věcí státní služby – služebního poměru, ve věcech služebního poměru přitom podle § 10 odst. 2 ZSS jedná a rozhoduje služební orgán. Nejde o věc, která by vyplývala z poměrů soukromého práva, v nichž by byla dána dle § 7 odst. 1 o. s. ř. pravomoc civilních soudů. Odpovědnost státního zaměstnance nebo služebního úřadu za škodu je hmotněprávně založena v ZSS a vyplývá ze vztahů služebního poměru, rozhodování o ní by mělo – při absenci jiné procesní úpravy – náležet do pravomoci služebního orgánu (cit. dle Kopecký, M. Vztah správního řádu k řízení ve věcech státní služby. Jurisprudence, č. 5/2015, s. 6–7). Obdobně komentář k zákonu o státní službě podotýká, že § 159 zákona o státní službě neobsahuje taxativní výčet řešených otázek a k institutu odpovědnosti za újmu „zřejmě nelze než konstatovat, že pokud v SlužZ [zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů] není zvláštní úprava a je-li v konkrétním případě rozhodováno o založení, změně nebo zrušení práva nebo povinnosti státního zaměstnance (viz § 9 správního řádu), jde o řízení ve věci služby, v rámci něhož by mělo být postupováno podle ustanovení o řízení ve věcech služby a subsidiárně podle ustanovení správního řádu o správním řízení.“ (cit. dle Hřebíková, I. a kol. Zákon o státní službě. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, s. 829). [23] Nejvyšší správní soud v tomto směru rovněž přisvědčuje městskému soudu v tom, že odkaz na zákoník práce v § 124 odst. 1 větě první zákona o státní službě, podle něhož se odpovědnost služebního úřadu za škodu vzniklou státnímu zaměstnanci řídí zákoníkem práce, je odkazem hmotněprávním. Tento odkaz stanoví rozhodné hmotné právo, avšak současně nekonstatuje nic o procesním řešení a ani nevylučuje, že by se v případě náhrad újmy státním zaměstnancům nejednalo o věc státní služby. Obdobnou argumentaci lze vztáhnout např. též k odměňování státních zaměstnanců. O tom, že se procesně rozhoduje v řízení ve věcech služby a podpůrně podle správního řádu, není s ohledem na znění § 159 odst. 1 písm. d) zákona o státní službě pochyb. Na tom nic nemění, že podle § 144 odst. 1 zákona o státní službě se odměňování státních zaměstnanců také řídí zákoníkem práce, není-li stanoveno jinak. [24] K námitce stěžovatelky týkající se nutnosti odlišovat pro použití judikatury konstitutivní a deklaratorní rozhodnutí Nejvyšší správní soud i s odkazem na výše uvedené podotýká, že judikaturu použitou městským soudem nelze považovat za nepřiléhavou pouze kvůli tomu, jestli lze rozhodnutí o určení, že nastalý úraz je úrazem služebním, a o náhradě újmy v souvislosti se služebním úrazem, považovat za rozhodnutí konstitutivní, anebo deklaratorní. Zařazení daného rozhodnutí pod určitý teoretický typ rozhodnutí není pro použití judikatury v tomto případě relevantním kritériem. Městský soud se proto nemusel zabývat tím, zda je rozhodnutí o služebním úrazu svou povahou deklaratorní, anebo konstitutivní. Nejvyšší správní soud opakovaně odkazuje na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 17. 4. 2019, čj. 21 Cdo 269/2018-84, v němž Nejvyšší soud dovodil, že rozhodování ve věci státní služby o právech a povinnostech státního zaměstnance nepředstavuje věc, která by vyplývala z poměrů soukromého práva, a tudíž zde nebude dána pravomoc civilních soudů, avšak pravomoc služebního orgánu. Podobně se pak vypořádal i s jinou věcí státní služby zvláštní senát v usnesení ze dne 7. 4. 2022, čj. Konf 7/2021-30. V právě projednávané věci, v níž se rovněž jedná o rozhodování o právech a povinnostech státního zaměstnance, je dána pravomoc služebního orgánu ve smyslu § 10 zákona o státní službě, a to bez ohledu na to, zda se jedná o deklaratorní či konstitutivní rozhodnutí. Z § 9 správního řádu plyne, že toto ustanovení zahrnuje nejen založení práv a povinností, ale i závazné prohlášení práv a povinností určité osoby. Nejvyššímu správnímu soudu tak není znám žádný důvod, proč by deklaratorní rozhodnutí měla být pojímána jinak, a proč by se nemělo jednat o rozhodování o právech a povinnostech státního zaměstnance (o závazné deklaraci práv a povinností), u kterého je dána pravomoc služebního orgánu ve smyslu § 10 zákona o státní službě. [25] Co se pak týče použití judikatury k zákonné úpravě služebního poměru vojáků a příslušníků bezpečnostních sborů, Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že městský soud vyšel primárně z rozhodnutí Nejvyššího soudu a zvláštního senátu, která řeší otázky hranic kompetence správního orgánu a civilního soudu v případě zákona o státní službě. Případné využití judikatury ke služebnímu poměru vojáků a příslušníků bezpečnostních složek nepovažuje Nejvyšší správní soud v kontextu této věci za vadný postup, neboť tato judikatura se rovněž váže na veřejnoprávní poměr specifické skupiny zaměstnanců vůči státu, přestože fakticky jde vlastně o výkon závislé činnosti. Tím pádem se jedná o právní úpravy, které jsou zákonu o státní službě obsahově nejbližší. To samé platí i o judikatuře k těmto předpisům. U tvrzeného porušení zásady enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí pak Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem městského soudu, že pravomoc stěžovatelky ve věci rozhodnout je explicitně založena § 10 odst. 1 písm. f) a § 10 odst. 2 zákona o státní službě, neboť soud výše dovodil, že v případě rozhodování o náhradě újmy ze služebního úrazu se jedná o věc státní služby, v níž dochází k rozhodování o právech a povinnostech jedince coby státního zaměstnance. Ani této námitce tak nelze přisvědčit. [26] K části argumentace stěžovatelky týkající se nedůvodného štěpení řízení s ohledem na následek služební události (újma na zdraví, smrt) Nejvyšší správní soud nejprve podotýká, že v právě projednávané věci vzhledem k předmětu řízení není oprávněn posuzovat hypotetické procesní důsledky při služebním úrazu končícím smrtí státního zaměstnance. Lze však obecně konstatovat, že nedochází k žádnému nedůvodnému štěpení, neboť rozdíl je v tom, že v takových případech se rozhoduje o nároku na odškodnění jiné osoby než státního zaměstnance. Vzhledem k tomu, že jde o nárok osoby pozůstalé, je zřejmé, že se tyto případy se netýkají práv či povinností státního zaměstnance. Nejedná se tedy o materii bezprostředně související se státní službou jako zvláštní, zákonem vymezenou formou právního vztahu (usnesení zvláštního senátu ze dne 23. 6. 2022, čj. Konf 28/2021-8, č. 4373/2022 Sb. NSS, body 14 a 15). [27] Jestliže stěžovatelka dále tvrdí, že přijetí závěru o její příslušnosti ve věci vede k oslabení pozice státního zaměstnance, nelze jí přisvědčit. Právě zákonné rozložení důkazního břemene ve správním řízení, ale i jí nastíněná možnost státního zaměstnance odvolat se proti rozhodnutí, naopak pozici státního zaměstnance v řízení o žádosti o náhradu újmy způsobené služebním úrazem významně posiluje. Podání odvolání ve správním řízení přitom nelze považovat za procesní obtíž, neboť jde o zákonné právo účastníka řízení, a je na rozhodujícím orgánu, aby dokázal své závěry přesvědčivě odůvodnit, a nebyl tak vystaven opakovanému vracení věci ze strany odvolacího správního orgánu. Stanovení lhůt k vydání rozhodnutí podle správního řádu a rovněž právní ochrana proti nečinnosti pak dává státnímu zaměstnanci jistotu, že jeho žádost bude posouzena v přiměřené době. Projednání žádosti ve správní řízení tak nepřináší nepřiměřené prodloužení délky posuzování věci. Co se pak týče tvrzené horší vymahatelnosti práva, Nejvyšší správní soud uvádí, že názor stěžovatelky nesdílí, neboť hmotněprávní nárok státního zaměstnance není při rozhodování služebního orgánu nijak ohrožen. Liší se pouze proces jeho projednání. Z tohoto pohledu není Nejvyššímu správnímu soudu jasné, v čem konkrétně spatřuje stěžovatelka zhoršení vymahatelnosti práva. Bylo přitom na stěžovatelce, aby tuto okolnost v kasační stížnosti náležitě specifikovala (rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2023, čj. 7 As 58/2022-34, bod 14). [28] Dále je nutné podotknout, že určité rozdíly v právním postavení mezi zaměstnanci státu v pracovním a služebním poměru jsou dány právě typem jejich právního vztahu k zaměstnavateli, tj. zda jde o vztah soukromoprávní či veřejnoprávní (rozsudek NSS ze dne 9. 10. 2019, čj. 8 Ads 301/2018-45, č. 3945/2019 Sb. NSS, bod 63). V tomto ohledu jsou zcela přirozené, neboť reflektují rozdíly mezi tzv. kariérním a smluvním systémem veřejné služby (blíže Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 334–335). Státní zaměstnanci ve služebním poměru ostatně ani z hlediska zákonné úpravy nemají zakotven stejný rozsah práv a povinností jako zaměstnanci státu v pracovním poměru. Právní zakotvení jiného způsobu vedení řízení o pracovním a o služebním úrazu tak nelze považovat za vytváření nedůvodných rozdílů mezi zaměstnanci státu. Podle Nejvyššího správního soudu rovněž není nezbytné, aby byla na základě žádosti státního zaměstnance o náhradu újmy na zdraví v souvislosti se služebním úrazem zahajována dvě správní řízení, neboť v řízení o dané žádosti je otázka, zda se skutečně jedná o služební úraz, otázkou předběžnou, bez jejíhož vyřešení nelze náhradu poskytnout. Z hlediska zásady procesní ekonomie (§ 6 správního řádu) tak vedení dvou samostatných řízení o služebním úrazu není smysluplné. [29] Pokud pak jde o městským soudem stanovenou povinnost vydat rozhodnutí ve lhůtě do 15 dnů od právní moci napadeného rozsudku, Nejvyšší správní soud konstatuje, že danou lhůtu považuje ve smyslu § 81 odst. 2 s. ř. s. za přiměřenou (i když by mohla být jistě i o něco delší), neboť ve věci byl veden na služebním úřadu, jehož organizační jednotkou je i stěžovatelka, spis obsahující veškeré podklady k hmotněprávnímu posouzení odpovědnosti služebního úřadu. Rovněž ve věci existuje žádost žalobkyně, není tedy nezbytné např. oznamovat jí zahájení řízení z moci úřední. Za této situace není daná lhůta nikterak excesivní. Nejvyšší správní soud připomíná, že základní lhůtou k vydání rozhodnutí podle § 71 správního řádu je lhůta bez zbytečného odkladu, a až není-li možné ji splnit, přichází v úvahu lhůta 30 dnů (či případně ještě delší; rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2016, čj. 3 As 81/2016-27). Lhůta 15 dnů stanovená městským soudem tak nevykazuje ani žádný rozpor se správním řádem. Stěžovatelka rovněž nijak nerozvíjí argumentaci, proč by měla takto stanovená lhůta oslabovat práva žalobkyně. Naopak platí – a i sama stěžovatelka to v jiné části kasační stížnosti připouští –, že zájmem žalobkyně jistě bude domoci se náhrady újmy co možná nejdříve. Ani poslední námitku stěžovatelky tak Nejvyšší správní soud nemohl považovat za důvodnou. [30] Z veřejnoprávní povahy služebního poměru, ale i s ohledem na to, že v dané věci se jedná o rozhodování o právech a povinnostech jmenovitě určené osoby (zde o právo na náhradu újmy žalobkyni) bezprostředně souvisejících s výkonem státní služby, tak nelze než dovodit, že stěžovatelka je jakožto služební orgán příslušná k řešení této věci státní služby a že byla povinna vydat ve věci rozhodnutí o žádosti žalobkyně. Pokud tak neučinila v zákonem stanovených lhůtách, byla nečinná a žalobkyně se mohla domáhat vydání rozhodnutí jednak postupem podle § 80 odst. 3 správního řádu a dále též žalobou proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s. Protože došlo k vyčerpání prostředku ochrany proti nečinnosti ve správním řádu a nebyla zjednána náprava, městský soud správně uložil stěžovatelce povinnost rozhodnutí vydat. (…)

decision_106.txt

k § 142 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Za řízení, jež má přednost před řízením o určení právního vztahu ve smyslu § 142 odst. 2 správního řádu, lze považovat jen takové řízení, které z hlediska platného práva žadateli v jeho konkrétním případě garantuje možnost reálně dosáhnout věcného projednání sporné otázky. Takovým řízením není správní řízení, jež spornou otázku sice typově zahrnuje, avšak pro jeho zahájení nebyly splněny zákonné podmínky, a tudíž hrozí jeho zastavení bez meritorního posouzení sporného právního vztahu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2017, čj. 4 As 233/2016-39) Prejudikatura: č. 1697/2008 Sb. NSS a č. 2717/2012 Sb. NSS. Věc: Spolek Nízký Jeseník proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, za účasti společnosti ADI VTE s r. o., o určení právního vztahu, o kasační stížnosti žalobce. Městský úřad Bruntál, odbor výstavby a územního rozhodování (stavební úřad) rozhodl dne 15. 7. 2014 o zamítnutí žádosti žalobce o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu zda osobě zúčastněné na řízení vzniklo právo provést změnu stavby „větrná elektrárna“ na pozemcích v k. ú. Rejchartice a obci Dvorce na základě certifikátu autorizovaného inspektora ze dne 12. 8. 2012. Žalovaný rozhodnutím ze dne 2. 10. 2014 zamítl odvolání žalobce a rozhodnutí I. stupně potvrdil. Žalovaný vyšel z toho, že dříve, než se správní orgán začne zabývat meritorně žádostí o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu, musí ověřit splnění tří podmínek: 1) uvedenou otázku nemůže správní orgán vyřešit vydáním osvědčení a ani ji nemůže řešit v rámci jiného správního řízení, 2) správní orgán rozhoduje v mezích své věcné a místní příslušnosti a 3) žadatel prokázal, že vydání rozhodnutí podle § 142 správního řádu je nezbytné pro uplatnění jeho práv, tj. že jej potřebuje pro jiné správní či soudní řízení. Žalovaný konstatoval, že nijak nezpochybňuje právo žalobce na příznivé životní prostředí, jež mu ve světle nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, nepochybně náleží, ani skutečnost, že žalobce měl být v rámci postupu autorizovaného inspektora při vydávání certifikátu podle § 117 stavebního zákona z roku 2006 osloven a k certifikátu mělo být doloženo jeho vyjádření. Ani jedna z těchto skutečností však podle žalovaného neumožňuje dovodit nezbytnost rozhodnutí podle § 142 správního řádu pro uplatnění práv žalobce. Žalovaný podotkl, že je mu z jeho úřední činnosti známo, že žalobce shodné námitky jako v průběhu řízení o jeho žádosti podle § 142 správního řádu uplatnil též v řízení o dodatečném povolení sporné změny stavby zahájeném k žádosti osoby zúčastněné na řízení ze dne 24. 4. 2013 a že žalobce v daném řízení přímo vystupoval jako odvolatel. Žalovaný proto souhlasil se závěrem stavebního úřadu, že žalobce nezbytnost rozhodnutí podle § 142 správního řádu pro uplatnění jeho práv neprokázal. Na závěr pak žalovaný zpochybnil možnost stavebního úřadu přezkoumávat certifikát autorizovaného inspektora v řízení podle § 142 správního řádu (vyslovenou v usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 6. 9. 2012, čj. Konf 25/2012-9, jen obiter dictum, tedy dle žalovaného mimo autoritativní a závaznou část rozhodnutí), protože v tomto řízení může správní orgán posuzovat otázky a vztahy veřejnoprávní povahy, mezi něž však certifikát jako produkt soukromoprávních smluvních vztahů nepatří. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Ostravě, který ji rozsudkem ze dne 25. 10. 2016, čj. 22 A 166/2014–58, zamítl. Krajský soud vyšel z toho, že je to žadatel (zde žalobce), na němž leží důkazní břemeno prokázání nezbytnosti rozhodnutí podle § 142 správního řádu pro uplatnění jeho práv. S ohledem na aktivní účast stěžovatele v paralelním řízení o dodatečném povolení změny stavby a následně v řízení o jejím odstranění považoval krajský soud podání žádosti podle § 142 správního řádu za zcela nadbytečné, neboť svá práva uplatňoval ve stavebním řízení, což platilo i v okamžiku vydání napadeného rozhodnutí. Teprve měsíc po jeho vydání přistoupila osoba zúčastněná na řízení ke zpětvzetí žádosti o dodatečné povolení změny stavby a až 26. 3. 2015 došlo rozhodnutím žalovaného k ukončení řízení o odstranění sporné změny stavby. Vlastní výsledek stavebního řízení však krajský soud považoval pro řízení o určení právního vztahu za irelevantní, neboť podle § 75 s. ř. s. soud při přezkumné činnosti vychází ze skutkového a právního stavu, který zde byl ke dni vydání napadeného rozhodnutí, tj. ke dni 2. 10. 2014. Proti napadenému rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž zmínil, že v době, kdy podával žádost o určení právního vztahu, s ním správní orgány odmítaly jednat jako s účastníkem řízení. Dále namítal, že v době vydání napadeného rozhodnutí (2. 10. 2014) se řízení o dodatečném povolení sporné změny stavby nacházelo ve fázi odvolacího řízení na základě jeho odvolání, podaného dne 24. 6. 2014. Kdyby žalovaný postupoval v souladu se zákonem, bylo by řízení o dodatečném povolení změny stavby skončeno podstatně dříve, než řízení o určení právního vztahu. Přitom prodlevy správního orgánu s vydáním rozhodnutí lze podle nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 225/01, č. 102/2001 Sb. ÚS, považovat za zásah orgánu veřejné moci do ústavně zaručeného práva na projednání věci bez zbytečných průtahů podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatel též poukazoval na to, že certifikát na spornou změnu stavby byl vydán nezákonně, neboť nebyly splněny podmínky pro jeho vydání. Všechna řízení, která byla v souběhu vedena, však skončila bez meritorního rozhodnutí ve věci, a to jak řízení podle § 142 správního řádu, tak řízení o dodatečném povolení změny stavby (z důvodu zpětvzetí žádosti osobou zúčastněnou na řízení) i řízení o odstranění změny stavby (s odkazem na existující certifikát autorizovaného inspektora). Stěžovatel tak mohl svá práva uplatňovat pouze formálně, bez vlivu na výsledek správního řízení. S ohledem na skutečnost, že správní řízení, v němž měl postavení účastníka řízení, skončilo se závěrem, že takové řízení vůbec nemělo být vedeno, a on tak svá práva ve skutečnosti uplatnit nemohl, považuje stěžovatel napadený rozsudek za striktně formalistický. Žalovaný trval na věcné i právní správnosti napadeného rozhodnutí a ztotožnil se se závěry napadeného rozsudku. Stěžovatel své právo na příznivé životní prostředí a právo vyjádřit se k projednávanému záměru mohl uplatnit a také uplatnil v řízení o dodatečné povolení sporné změny stavby, popř. v řízení o jejím odstranění. Skutečnost, že se správní orgány v těchto řízeních nakonec nebudou námitkami stěžovatele věcně zabývat, nemohl žalovaný nijak předvídat ani ovlivnit. Podstatné je, že ke dni vydání napadeného rozhodnutí stále probíhalo řízení o dodatečné povolení sporné změny stavby, v němž stěžovatel fakticky realizoval svá práva. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě, rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí stavebního úřadu zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) [10] Nejvyšší správní soud se především zabýval stížním bodem, který namítá formalistický přístup krajského soudu, který konstatoval ve shodě s žalovaným, že stěžovatel mohl svá práva uplatňovat v jiném řízení, a proto nebylo nezbytné rozhodovat o jeho žádosti podle § 142 správního řádu, a to i v situaci, kdy tato jiná řízení byla uzavřena bez meritorního projednání argumentace stěžovatele. Otázka prodlev v souběžném odvolacím řízení před žalovaným, stejně jako otázka, zda v době podání žádosti podle § 142 správního řádu bylo se stěžovatelem v souběžných řízeních zacházeno jako s účastníkem, je totiž s ohledem na rozřešení této základní otázky bezvýznamná. [11] Podle § 142 správního řádu „[s]právní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo“ (odstavec 1). „Podle odstavce 1 správní orgán nepostupuje, jestliže může o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení anebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního řízení“ (odstavec 2). „Pro dokazování v řízení o určení právního vztahu platí ustanovení § 141 odst. 4 obdobně“ (odstavec 3). [12] Možnost obrany opomenutých účastníků „zkráceného stavebního řízení“ podáním návrhu na určení, že právo stavět nebylo certifikátem autorizovaného inspektora založeno, byla poprvé vymezena v usnesení zvláštního senátu ze dne 6. 9. 2012, čj. Konf 25/2012-9, č. 2717/2012 Sb. NSS, v bodech [70]-[81], jež byly výslovně označeny jako obiter dictum. Skutečnost, že tento závěr byl vysloven mimo nosné důvody usnesení, však na rozdíl od přesvědčení žalovaného neznamená, že by se jednalo o právní názor, který lze bez dalšího přejít a nerespektovat jej. Již v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2008, čj. 2 Afs 67/2008-112, č. 1697/2008 Sb. NSS, zaznělo, že: „Nejvyšší správní soud má však za to, že vzájemné odlišování nosných důvodů rozhodnutí (ratio decidendi) a vyslovení se k některým právním či skutkovým otázkám nad jejich rámec (obiter dictum) nelze nazírat příliš schematicky a určitě je nelze jakkoliv přeceňovat. Toto odlišení je totiž výrazem vyjádření názoru rozhodujícího soudu, co považuje za jádro rozhodnutí, a co má význam jen např. z hlediska jeho lepší srozumitelnosti, dovysvětlení některých otázek, bližšího seznámení s myšlenkovými pochody soudu apod. V obou případech se však jedná o názor soudu, vyslovený vrchnostenským způsobem: formou individuálního právního aktu. Tato forma rozhodnutí je závazná jako celek, a nelze proto a priori vyloučit, že část označená jako obiter dictum tuto povahu mít nemůže.“ Konkrétně nelze přehlédnout, že část označená jako obiter dictum v analyzovaném usnesení zvláštního senátu je poměrně rozsáhlá a je pro samotné vyřešení otázky posuzované zvláštním senátem mimořádně významná, neboť vysvětluje, že nastíněné řešení zachovává přístup osob dotčených certifikátem autorizovaného inspektora k soudní ochraně. Jakkoliv tedy odkaz na oprávnění dotčených osob postupovat cestou správního řízení podle § 142 správního řádu nepředstavuje vlastní ratio decidendi usnesení zvláštního senátu, představuje jeho neoddělitelnou součást, která si zasluhuje plný respekt, jako klíčová součást rozhodovacích důvodů. [13] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud z tohoto závěru ve své judikatuře již ustáleně vychází. Toto řešení, byť vyslovené jako obiter dictum, je založeno na závěru, že proti certifikátu autorizovaného inspektora nelze brojit odvoláním ani žalobou proti rozhodnutí dle § 65 a násl. s. ř. s., a současně na vědomí nutnosti zajistit reálnou možnost obrany proti vzniku práva stavby opírajícího se o certifikát vydaný bez splnění zákonných podmínek. Automatické prokázání nezbytnosti podání žádosti o vydání rozhodnutí podle § 142 správního řádu plynoucí již z toho, že pro dotčené osoby jde o jediný způsob obrany proti zásahům do jejich práv, konstatoval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 6. 12. 2012, čj. 9 As 147/2012-66. Tvrdí-li tedy žadatel, že je osobou, jež byla ve zkráceném stavebním řízení podle § 117 stavebního zákona z roku 2006 opomenuta jako ten, kdo má právo uplatnit námitky proti provádění stavby, považuje se pro účely vydání deklaratorního rozhodnutí dle § 142 správního řádu podmínka prokázání, že je takové rozhodnutí nezbytné pro uplatnění jejích práv, za splněnou. Žádost osoby tvrdící, že byla při přípravě certifikátu autorizovaného inspektora opomenuta, musí být meritorně posouzena. V rámci tohoto řízení pak proběhne prověření naplnění kritérií pro účastenství ve stavebním řízení, resp. obsahově obdobnou participaci na přípravě certifikátu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2015, čj. 2 As 53/2015-40). [14] Deklaratorní rozhodnutí může být následně použito jako podklad pro další řízení, a to jak např. pro řízení o odstranění stavby, tak pro řízení o náhradě majetkové škody či nemajetkové újmy v civilním soudnictví. „Nejvyšší správní soud shrnuje, že v řízení dle § 142 správního řádu zahájeném k žádosti žalobce je stavební úřad povinen posoudit: 1. zda byl žalobce účastníkem řízení v materiálním smyslu, a 2. zda s ním jako s účastníkem bylo ve zkráceném řízení jednáno (konkrétně zda jej autorizovaný inspektor o záměru vyrozuměl, poskytl mu možnost vyjádřit se či uplatnit námitky a naložil s nimi v souladu s § 117 stavebního zákona v tehdy účinném znění). Odpověď na tyto dvě otázky jej pak přivede k jednoznačnému rozhodnutí, jímž vysloví, buď že právo provést stavbu na základě zmíněného certifikátu nevzniklo, nebo v opačném případě žádost zamítne. [...] Pro případ neúspěchu žadatele se zamítavý výrok jeví být vhodnějším než poněkud zavádějící deklarace, že stavebníkovi právo provést stavbu vzniklo, neboť nelze vyloučit teoretickou možnost, že se jiný opomenutý účastník v budoucnu dovolá svých práv.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 5. 2016, čj. 1 As 66/2016-104). [15] Nejvyšší správní soud se však doposud výslovně nezabýval otázkou, zda zde ve smyslu § 142 odst. 2 správního řádu může existovat jiné řízení, které by vylučovalo možnost se domáhat vydání deklaratorního rozhodnutí o tom, že právo stavby na základě certifikátu autorizovaného inspektora nevzniklo. Přesto však stávající judikatura již mnohé naznačila. Samotné usnesení zvláštního senátu bylo zjevně reakcí na déletrvající judikatorní vývoj, v rámci něhož se nedařilo žádné funkční řešení pro ochranu opomenutých účastníků „zkráceného stavebního řízení“ nalézt, resp. tato řešení nabourávala stávající koncepci správního řízení a soudního řízení správního. Jinými slovy žádné alternativy nebyly nalezeny. Navazující judikatura Nejvyššího správního soudu tak bez dalšího předpokládá, že vydání rozhodnutí o určení právního vztahu je pro osoby, které se ve vztahu k certifikátu autorizovaného inspektora považují za opomenuté účastníky, nezbytné (přímo ve vztahu ke stěžovateli tak bylo konstatováno i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2017, čj. 6 As 62/2016-57), aniž by zmiňovala potřebu splnění podmínky dané § 142 odst. 2 správního řádu. [16] K tomu je pak třeba doplnit, že reálnou alternativu nepředstavovalo ani řízení o odstranění sporné změny stavby, ani v jeho rámci vedené řízení o její dodatečné povolení. V tomto směru Nejvyšší správní soud uvádí, že řízení, jež má ve smyslu § 142 odst. 2 správního řádu přednost před řízením o určení právního vztahu, musí splňovat určité parametry. Žalovaný i krajský soud se spokojili ve svých závěrech s tím, že stěžovatel v těchto souběžně probíhajících řízeních svá práva fakticky uplatňoval. Samotná fakticita však postačovat nemůže – za řízení, jež má před řízením o určení právního vztahu přednost, nelze považovat jakékoliv řízení (např. řízení o správním deliktu či řízení o dílčí části komplexní stavby, jež nebylo podle § 117 stavebního zákona z roku 2006 certifikátem nahrazeno), v němž tvrzený opomenutý účastník vznese námitky, které by jinak ve stavebním řízení uplatnil. Relevantní řízení tvořící překážku postupu podle § 142 správního řádu musí být řízením, které tvrzenému opomenutému účastníku z hlediska platného práva garantuje možnost reálně dosáhnout věcného projednání jeho námitek (byť to neznamená, že takovým námitkám musí být vyhověno), a to nikoliv jen typově, ale právě v daném konkrétním případě. [17] Řízení o dodatečném povolení stavby vedené v rámci řízení o odstranění nepovolené stavby (§ 129 stavebního zákona z roku 2006) typově představuje řízení, v němž opomenutý účastník řízení může své námitky odpovídajícím způsobem uplatnit. K tomu, aby však takové řízení mohlo proběhnout, je nezbytné právě to, aby se jednalo o nepovolenou stavbu – jak přitom zvláštní senát ve výše uvedeném usnesení čj. Konf 25/2012-9 nastínil, právě rozhodnutí podle § 142 správního řádu, deklarující, že certifikát autorizovaného inspektora právo stavět nezaložil (zde konkrétně veřejné subjektivní právo osoby zúčastněné na řízení provést spornou změnu stavby), je nezbytným předpokladem pro vlastní zahájení řízení o odstranění stavby. Pokud tedy stavební úřad bez zákonného podkladu zahájil řízení o odstranění sporné změny stavby v situaci, kdy si certifikát autorizovaného inspektora stále ještě zachovával svou právní relevanci, toto řízení nemohlo představovat záruku, že stěžovatel bude reálně moci prosazovat svá práva, neboť toto řízení mohlo být kdykoliv ukončeno bez meritorního posouzení (stejně jako řízení o žádosti o dodatečné povolení stavby vedené v jeho rámci). Skutečnost, že k tomu reálně došlo až po vydání napadeného rozhodnutí, přitom nemůže být jakkoliv významná. Na rozdíl od toho, co tvrdí žalovaný, mu totiž nezákonnost vedení takového řízení (a tedy povinnost jej ukončit bez meritorního projednání námitek stěžovatele) měla být zřejmá po celou dobu projednávání žádosti podle § 142 správního řádu – jedná se totiž o právní závěr vyplývající ze skutečností, jež mu byly od počátku známy. [18] Relevanci nezákonně vedeného řízení o dodatečném povolení stavby pro účely § 142 odst. 2 správního řádu si tak lze představit jen zcela výjimečně, jestliže by takové řízení skutečně proběhlo, námitky stěžovatele by v něm byly meritorně projednány a konečné rozhodnutí v tomto řízení by již nebylo napadnutelné řádnými ani mimořádnými opravnými prostředky, tj. nehrozilo by i přes jeho nezákonnost, že bude zrušeno. Tak tomu však v tomto případě nebylo – naopak, daná řízení byla zastavena a stěžovatel se stále nachází v pozici opomenutého účastníka, jehož práva byla dle jeho tvrzení pominuta. Důvod pro zamítnutí žádosti stěžovatele podle § 142 odst. 2 správního řádu tedy nebyl nikdy dán. [19] Jelikož právní závěr krajského soudu, žalovaného i stavebního úřadu je nesprávný a krajský soud by v novém žalobním řízení nemohl učinit nic jiného, než napadené rozhodnutí žalovaného zrušit, Nejvyšší správní soud postupoval podle § 110 odst. 2 písm. a) a § 78 odst. 1, 3 a 4 s. ř. s. a současně se zrušením napadeného rozsudku zrušil pro nezákonnost také rozhodnutí žalovaného s tím, že mu věc vrátil k dalšímu řízení. Z důvodů vhodnosti též zrušil rozhodnutí stavebního úřadu, neboť i toto rozhodnutí se opíralo o nesprávný právní názor o tom, že stěžovatel měl možnost uplatnit svá práva v jiném řízení. [20] V dalším postupu je žalovaný i stavební úřad v souladu s § 78 odst. 5 s. ř. s. použitým přiměřeně podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. vázán výše vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu, z něhož se v konečném důsledku podává, že žádost stěžovatele musí být projednána meritorně. Vzhledem k tomu, že podle dosavadních výsledků řízení je skutečnost, že se stěžovatelem ve zkráceném řízení autorizovaný inspektor nejednal jako s účastníkem, nesporná (připouští to jak stěžovatel, tak i žalovaný), zbývá stavebnímu úřadu posoudit toliko to, zda stěžovateli v rozhodné době náleželo postavení účastníka stavebního řízení. Přitom nepřehlédne ani již zmíněný rozsudek čj. 6 As 62/2016-57, v němž se Nejvyšší správní soud danou otázkou ve vztahu stěžovatele k sousedním větrným elektrárnám osoby zúčastněné na řízení taktéž zabýval.

decision_1060.txt

k § 42 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) k § 82 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. Postup při šetření podnětu k zahájení řízení dle § 42 správního řádu a sdělení o výsledku šetření jsou úkony správního orgánu, které mohou být nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s., jen pokud zasahují do práv oznamovatele. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, čj. 2 As 285/2016-86) Prejudikatura: č. 1773/2009 Sb. NSS, č. 2276/2011 Sb. NSS, č. 2458/2012 Sb. NSS a č. 3334/2016 Sb. NSS. Věc: a) Společnost s ručením omezeným UNIPETROL RPA a b) akciová společnost PARAMO proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, za účasti akciové společnosti MERO ČR, o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyň. Žalobkyně podaly u Krajského soudu v Brně žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Za nezákonný zásah označily „Oznámení o ukončení šetření podnětu žalovaným dne 27. 7. 2015“ (dále jen „oznámení“). Namítaly, že žalovaný porušil svou povinnost plynoucí z § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, vůči osobě zúčastněné na řízení, která porušila § 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže a článek 102 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) zneužitím dominantního postavení na trhu přepravy ropy v České republice. Dále byly žalobkyně názoru, že osoba zúčastněná na řízení porušila také § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a článek 101 SFEU uzavřením zakázané dohody. Žalobkyně se opíraly o rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2014, čj. 5 Aps 10/2013-76, a ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS, a dále o nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 2323/07, č. 11/2007 Sb. ÚS, z nichž dovodily, že neoprávněné vyloučení vlastních kompetencí v ochraně hospodářské soutěže lze považovat za nezákonný zásah do jejich práv na spravedlivý proces ve smyslu článku 36 Listiny základních práv a svobod. Krajský soud v rozsudku ze dne 26. 9. 2016, čj. 30 A 118/2015-184, vyslovil, že za nezákonný zásah lze považovat pouze jednání či opomenutí žalovaného, jímž byly žalobkyně přímo zkráceny na svých právech, tj. že mezi zásahem a tvrzeným porušením práv musí existovat bezprostřední vztah ve smyslu rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007, čj. 2 Aps 1/2006-80, č. 1176/2007 Sb. NSS, či ze dne 17. 7. 2007, čj. 2 Aps 1/2007-58. Co do podmínek ochrany před nezákonným zásahem dále poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS. Připomněl, že obdobnou žalobu žalobkyň směřující proti předchozímu oznámení ze dne 28. 8. 2014 již zamítl rozsudkem ze dne 22. 6. 2015, čj. 30 A 81/2014-491. Žalobkyně poté podaly žalovanému další podnět k zahájení správního řízení, který byl ukončen nyní napadeným oznámením. Krajský soud vycházel z § 42 správního řádu a z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009-58, podle něhož není dáno právo na vyřízení podnětu, a dále argumentoval nálezem Ústavního soudu ze dne 8. 10. 2002, sp. zn. II. ÚS 586/02, č. 34/2002 Sb. ÚS, vylučujícím právo na to, aby vůči jinému subjektu bylo zahájeno správní řízení. Krajský soud konstatoval obsah opětovného podnětu k zahájení řízení ze dne 10. 10. 2014 a obsah oznámení ze dne 27. 7. 2015, jímž žalovaný žalobkyním sdělil, že neshledal porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže namítanými způsoby. Krajský soud uzavřel, že žalovaný podnět řádně prošetřil a v oznámení se vyjádřil ke všem jeho bodům. Současně také vyslovil, že zákon o ochraně hospodářské soutěže chrání soutěž jako takovou, nikoliv práva ostatních soutěžitelů (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 12. 2009, čj. 8 Afs 56/2007–479, č. 2295/2011 Sb. NSS, a ze dne 16. 1. 2014, čj. 1 Ans 12/2013-82). Žaloba proti nezákonnému zásahu nemůže sloužit k dosažení zahájení správního řízení a k vydání rozhodnutí o zneužití dominantního postavení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2014, čj. 5 Aps 10/2013-76). Úvaha, zda zahájit správní řízení, je odbornou úvahou specializovaného správního orgánu, která musí vyústit ve srozumitelný výstup, což bylo splněno. Krajský soud neshledal ani důvod k předložení požadované předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie, neboť podle článku 267 SFEU do její působnosti nespadají otázky zahájení či nezahájení správního řízení či zásahu do subjektivních práv žalobců postupem správního orgánu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2014, čj. 5 Aps 10/2013-76). Nakonec se krajský soud vyjádřil k možnosti civilního soudního sporu ohledně tvrzené škody. Žalobkyně (stěžovatelky) podaly proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, ve které namítaly nesprávné posouzení právní otázky soudem v předchozím řízení a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku z následujících důvodů: - Krajský soud dle stěžovatelek nesprávně argumentoval rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009-58, při odůvodnění zamítavého rozsudku. Stěžovatelky totiž netvrdily, že by nezákonnost zásahu spatřovaly v nezahájení správního řízení vůči osobě zúčastněné na řízení, ale v tom, že se žalovaný zcela nedostatečně vypořádal s důvody podaného podnětu a jeho doplnění, a že nezjistil řádně skutečný stav věci, což vedlo k neaplikaci relevantní právní úpravy na posuzované jednání. - Žalovaný v oznámení uvedl, že závazek take or pay v kombinaci s dlouhodobým smluvním vztahem je obecně využíván v odvětvích s pravidelnými dodávkami surovin a je v zájmu zpracovatelů ropy. Přitom opomněl přihlédnout k amortizaci ropovodu IKL v r. 2011. Navíc přihlédnutí k požadavku stěžovatelek na změnu místa určení pro dopravu ropy by se nijak nedotklo osoby zúčastněné na řízení. - Žalovaný rovněž nezvážil, že nedostatek vylučujícího jednání ze strany osoby zúčastněné na řízení neznamená, že její jednání není protisoutěžní, nehledě na to, že vylučující jednání vůči stěžovatelkám bylo zřejmé. - Při posuzování konsolidovaného tarifu žalovaný vycházel pouze z podkladů osoby zúčastněné na řízení, aniž učinil vlastní zjištění. - Závěry o nezjištění zakázaných dohod nebylo odůvodněno. - Není pravdou, že se žalovaný vyjádřil ke všem bodům podnětu. - I když na zahájení řízení není právní nárok, dopustil se žalovaný nesprávného úředního postupu vyloučením své kompetence ve věci ochrany hospodářské soutěže a důsledkem tohoto postupu vznikla stěžovatelkám značná materiální újma. - Stěžovatelky akceptují nemožnost napadnout oznámení jako rozhodnutí, z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2014, čj. 5 Aps 10/2013-76, dovozují možnost žaloby na ochranu před nezákonným zásahem; soud se v něm sice zabýval včasností žaloby, ovšem tu by neřešil, pokud by podání žaloby bylo vyloučeno. - Za nezákonný zásah je třeba považovat úkon správního orgánu, který je sice formálně správný, nicméně zjevně rozporný se smyslem a účelem zákona. Zásah by měl být přiměřený, předvídatelný a nikoliv svévolný. Zde poukazují na nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 2323/07, č. 11/2007 Sb. ÚS. Zásah žalovaného tyto parametry nemá. - Postupem žalovaného došlo k zásahu do práv stěžovatelek na podnikání podle článku 26 Listiny základních práv a svobod, zejména na podnikání v tržním prostředí efektivní soutěže. Postupem žalovaného došlo k popření a porušení zásady oficiality. Takový postup musí být pod kontrolou soudu. - Nesprávný byl také poukaz na předchozí rozsudek krajského soudu ze dne 22. 6. 2015, čj. 30 A 81/2014-491; přezkum oznámení totiž musí být komplexnější, nestačí vypořádání s důvody podnětu, musí být posouzena správnost důvodů, jak plyne z rozsudku Tribunálu ze dne 15. 12. 2010, CEAHR proti Komisi, č. T 427/08, Recueil, s. 2010 II-05865. Z toho dovozuje povinnost správních soudů přezkoumat způsob vypořádání s podnětem, nedošlo-li k zahájení řízení. Krajský soud se ovšem zásadními rozpory nezabýval. - Stěžovatelky nepožadovaly posouzení správnosti závěrů žalovaného, jsou si vědomy, že nelze přikázat zahájení řízení. - Žaloba splňovala podmínky § 82 s. ř. s. ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Aps 1/2005–65. - Nezákonný zásah spočívá v nekonání žalovaného v rámci jeho dozorové pravomoci v oblasti hospodářské soutěže, přičemž toto nekonání nebylo řádně zdůvodněno. Stěžovatelky kasační stížnost uzavřely tak, že i nadále trvají na tom, že oznámení o ukončení šetření podnětu bylo nezákonným zásahem, a dále požadovaly, aby soud zakázal žalovanému pokračovat v tomto nezákonném zásahu. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na znění žaloby, z něhož je jednoznačně patrné, že stěžovatelky spatřovaly nezákonný zásah právě v nezahájení správního řízení na základě jimi podaného podnětu. Požadovaly zrušení oznámení o ukončení šetření, a tedy nepochybně ukončení správního řízení podle vůle žalobce. Rozsudek krajského soudu je tedy zcela srozumitelný. Stěžovatelky byly povinny tvrdit a prokázat naplnění podmínek nezákonného zásahu ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Aps 1/2005-65, což nesplnily. Netvrdily, v čem byla dotčena jejich práva, namísto toho předestírají své úvahy o tom, jak mělo být ze strany žalovaného posouzeno jednání osoby zúčastněné na řízení. V případě oznámení postupoval žalovaný v souladu s § 42 správního řádu, toto ustanovení nepředpokládá žádné formální náležitosti sdělení o vyřízení podnětu. Bez důvodného podezření nelze zahájit správní řízení. Žalovaný podnět řádně prošetřil, vyžádal si potřebné podklady a svůj postup rámcově popsal v oznámení. Na toto sdělení nelze vztahovat stejné požadavky jako na odůvodnění rozhodnutí. Žalovaný postupoval zcela v mezích své kompetence dané § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže. Rovněž je vyloučeno, aby postup žalovaného byl v rozporu s legitimním očekáváním stěžovatelek, neboť již jejich předchozí podnět byl posouzen shodně, což bylo potvrzeno krajským soudem. Stěžovatelky při nezměněných okolnostech stěží mohly očekávat jiný výsledek. Rozhodnutí žalovaného o zahájení řízení potencionálně směřuje proti osobě zúčastněné na řízení, nikoliv proti stěžovatelkám. Žalovaný je povolán k ochraně hospodářské soutěže, nikoliv jednotlivých soutěžitelů, v jejichž sféře se projevuje pouze nepřímo. I z toho žalovaný dovozuje, že stěžovatelky svou žalobu směřovaly k dosažení jiné úvahy o jejich podnětu soudem s cílem dosáhnout zahájení správního řízení a uložení pokuty. Navrhuje zamítnutí kasační stížnosti jako nedůvodné. Stěžovatelky v replice uvedly, že nespatřovaly zásah v nezahájení správního řízení, ale v postupu, který vyústil v oznámení o ukončení šetření. Přesto, že se podnětem domáhaly zahájení řízení o deliktu, nedomáhaly se toho žalobou, neboť si byly vědomy toho, že to není možné. Žalovaný svým vyjádřením nevyvrátil, že se krajský soud nevypořádal s klíčovou argumentací žaloby, že odůvodnění ukončení šetření bylo nedostatečné či dokonce chybějící. Výtky stěžovatelek směřovaly proti nedostatečnému zjištění skutkového stavu a nevypořádání se s argumenty podnětu. Postup žalovaného nemůže být výsledkem libovůle. Na nedostatky standardu přezkumu stěžovatelky výslovně upozornily v bodech 138 až 142 žaloby, a to ve smyslu dlouhodobé unijní judikatury. Naplnění podmínek žaloby proti nezákonnému zásahu bylo konkrétně shrnuto v bodu 146 žaloby, což stěžovatelky opakují. Pokud jde o jejich legitimní očekávání, tím bylo, že žalovaný podnět po zjištění skutkového stavu řádně posoudí. V opakovaném podnětu také byly uvedeny nové skutečnosti a důkazy. Zásah do práv stěžovatelek pak spočíval v zásahu do veřejného subjektivního práva podnikat v tržním prostředí efektivní hospodářské soutěže. Stěžovatelky setrvávají na svých závěrech. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) IV.2 Důvodnost kasační stížnosti (...) IV. 2. b) Důvody nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu shledané kasačním soudem nad rámec kasačních námitek (...) [18] Podle § 82 s. ř. s. se může domáhat ochrany proti nezákonnému zásahu „[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen ‚zásah‘), správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo“. [19] Předně je třeba poukázat na skutečnost, již zčásti zmíněnou v bodu [11], že žaloba stěžovatelek neobsahovala jednoznačný petit. Z textu žaloby lze soudit, že za nezákonný zásah stěžovatelky považují jak postup žalovaného při šetření podnětu, tak i oznámení ze dne 27. 7. 2015. V žalobním návrhu je požadováno vyslovení nezákonnosti tohoto oznámení, jeho zrušení a zákaz pokračování v nezákonném zásahu, aniž je zřejmé, co by měl soud žalovanému zakázat, je-li jako zásah označeno oznámení. Mimoto žalobní návrh požaduje deklaraci nezákonnosti oznámení a současně požaduje opatření k odstranění nezákonného zásahu. Deklaraci je ovšem možno žalovat jen tam, kde zásah netrvá a opatření soudu není třeba. Takto podaná žaloba nesplňuje dostatečně podmínky stanovené v § 84 odst. 3 písm. a) a d) s. ř. s. Mezi tvrzeným zásahem a požadovaným výrokem rozsudku musí být logická vazba. Krajský soud tedy předně měl vyzvat k upřesnění žaloby. Tento nedostatek ovšem nebrání Nejvyššímu správnímu soudu v dalším posouzení věci. [20] Soudní řád správní nezákonný zásah blíže nespecifikuje a krajský soud správně vycházel ze stávající judikatury, zejména z rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Aps 1/2005-65 vytyčujícího pět dodnes aktuálních podmínek pro určení, že se jedná o nezákonný zásah: 1) žalobce musí být přímo zkrácen na svých právech, 2) nezákonným 3) zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, 4) která nejsou rozhodnutím a 5) byla zaměřena přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu zasaženo. Dále krajský soud poukázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 2 Aps 1/2006-80 a čj. 2 Aps 1/2007-58, podle nichž musí mezi napadeným zásahem a tvrzeným porušením práv existovat bezprostřední vztah, a tedy poskytnutí ochrany soudem (zákaz pokračování v zásahu) se může bezprostředně projevit v žalobcově právní sféře. [21] Krajský soud pak z těchto rozhodnutí a ze svého předchozího rozsudku sp. zn. 30 A 81/2014 dovodil, že žalobce sice nemá právo na to, aby vůči jinému bylo zahájeno řízení, ale má právo na to, aby se správní orgán alespoň rámcově vypořádal se všemi důvody, které byly v podnětu uvedeny. To opřel o principy dobré správy. [22] Otázkou je, zda je takový závěr správný a zda lze skutečně posouzení podnětu a oznámení o výsledku šetření považovat za nezákonný zásah. [23] Zákon o ochraně hospodářské soutěže nemá vlastní ustanovení o přijímání podnětů. Podle stěžovatelkami označeného § 20 odst. 1 písm. a) tohoto zákona Úřad „vykonává dozor nad tím, zda a jakým způsobem soutěžitelé plní povinnosti vyplývající pro ně z tohoto zákona nebo z rozhodnutí Úřadu vydaných na základě tohoto zákona.“ Podle § 20a odst. 1 téhož zákona má Úřad pravomoc aplikovat články 101 a 102 SFEU za dále stanovených podmínek a přijímat tam uvedená opatření. Jedním ze zdrojů informací pro uplatnění této pravomoci jsou nepochybně i kýmkoliv podané podněty, a pokud jejich přijímání speciální zákon neupravuje, je namístě postupovat podle § 42 správního řádu (§ 25a zákona o ochraně hospodářské soutěže). Podle tohoto ustanovení je správní orgán „povinen přijímat podněty, aby bylo zahájeno řízení z moci úřední. Pokud o to ten, kdo podal podnět, požádá, je správní orgán povinen sdělit mu ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy podnět obdržel, že řízení zahájil, anebo že neshledal důvody k zahájení řízení z moci úřední.“ Správní řád předpokládá možnost nadřízeného správního orgánu učinit opatření proti nečinnosti spočívající v nezahájení řízení z moci úřední v § 80 odst. 2 (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, čj. 9 As 297/2014-29, který se ovšem zabýval během lhůty). Proti nečinnosti spočívající v nezahájení řízení však nelze brojit žalobou podle § 79 s. ř. s. [24] Správní orgán, jemuž byl adresován podnět, tedy má povinnost sdělit podateli ve stanovené lhůtě, jak s podnětem naložil - zda zahájil řízení, nebo že k takovému úkonu neshledal důvody. Takovou povinnost nemá jen vůči podatelům, kteří se stanou účastníky zahájeného řízení. [25] Pohledem judikatorních podmínek nezákonného zásahu (rozsudek sp. zn. 2 Aps 1/2005) lze konstatovat, že šetření i sdělení (oznámení) o vyřízení podnětu je úkonem správního orgánu, který není rozhodnutím, může proto být zásahem, a to i zásahem nezákonným, což naplňuje podmínky 2), 3), 4) z podmínek vymezených v bodu [20]. Zbývají tak podmínky 1) a 5), tedy, že tímto oznámením musí být žalobce přímo zkrácen na svých právech, a že zásah byl zaměřen přímo vůči němu. Krajský soud tuto podmínku, aniž to výslovně uvedl, zřejmě nalézá v právu každého na dobrou správu, a dále v závěrech rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 56/2007-479, na nějž odkazuje. [26] Nejvyšší správní soud se šetřením podnětu podaného žalovanému zabýval v rozsudku ze dne 22. 9. 2011, čj. 5 Aps 4/2011-326, č. 2458/2012 Sb. NSS, kde toto šetření označil za zásah; jednalo se ovšem o žalobu subjektu, který se musel šetření podrobit, což je zcela odlišné postavení od nynějších stěžovatelek. Podobně se Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 16. 1. 2014, čj. 1 Ans 12/2013-82, kde v rámci nečinnostní žaloby rovněž poukázal na možnost zásahové žaloby, ovšem opět ve vztahu k subjektu, kterému byly v průběhu šetření ukládány povinnosti. Stěžovatelky se opírají zejména o rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Aps 10/2013–76. Tento rozsudek se ovšem zabývá během žalobní lhůty ve vztahu k tvrzenému nezákonnému zásahu spočívajícímu v nezahájení správního řízení. Stěžovatelky jsou názoru, že Nejvyšší správní soud by běh lhůty nezkoumal, pokud by si předem nevyřešil, že se o nezákonný zásah může jednat. V prvé řadě je třeba znovu poukázat na výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ans 1/2009 vylučující podnět k zahájení řízení z pravomoci soudu, v druhé řadě je třeba uvést, že stěžovatelkami předjímaný názor z poukazovaného rozsudku neplyne a ani jej z něho nelze vyvozovat. Bylo by sice logické, aby se soud předně zabýval tím, zda tvrzené jednání může být nezákonným zásahem, a tedy předmětem soudního přezkumu (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2007, čj. 2 As 46/2006-100, č. 2276/2011 Sb. NSS), ovšem převažující judikatura Nejvyššího správního soudu, která byla v tomto rozsudku zjevně respektována, stojí na jiném principu. Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS, preferoval názor, že k posouzení důvodnosti žaloby může soud přistoupit jen tehdy, byla-li včas podána přípustná žaloba. I tento názor má určitou logiku: uplynula-li od tvrzeného úkonu zcela zjevně lhůta pro podání žaloby, není třeba bádat nad tím, zda by mohl být soudem věcně zkoumán, neboť k takovému zkoumání nedojde pro opožděnost žaloby. Ostatně podobně postupoval i Ústavní soud v usnesení ze dne 1. 8. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2088/13, kde rovněž neřešil, zda postup žalovaného je, či není nezákonným zásahem, ale ústavní stížnost odmítl pro nesplnění podmínek řízení. V současné době je střet postupů soudu (zda dříve zkoumat důvodnost tvrzení o zásahu, či včasnost žaloby) předmětem rozhodování rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 7 As 155/2015. Bez ohledu na to, jak bude v této věci rozhodnuto, je pro dané kasační řízení nepochybné, že rozsudek ve věci sp. zn. 5 Aps 10/2013 nemůže být podkladem pro závěr, že šetření podnětu a oznámení o výsledku tohoto šetření je vždy nezákonným zásahem podléhajícím soudnímu přezkumu. [27] Podobně ani rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 56/2007-479, na který odkazuje krajský soud, není sám o sobě podkladem pro takový závěr. Nejvyšší správní soud v něm pouze vyslovil, že účelem zákona na ochranu hospodářské soutěže je ochrana soutěže jednotlivých účastníků trhu, které chrání pouze výkonem pravomoci soutěžního úřadu. [28] Usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 2323/07 citované stěžovatelkami na podporu jejich názoru o kvalitě úkonů orgánů státní správy a o podmínkách, za nichž lze úkon považovat za nezákonný zásah, ve skutečnosti také není v této věci použitelné. Samy stěžovatelky citují část usnesení (jež označují za nález), která sama je citací jiného rozhodnutí Ústavního soudu, a to usnesení ze dne 23. 1. 2007, sp. zn. III. ÚS 103/06, v němž je konstatováno oprávnění účastníka na vydání rozhodnutí v řádném procesu, právo na rovné postavení všech účastníků řízení s vyloučením svévole rozhodujících orgánů. Vyústěním prvého usnesení je právo na řádný proces, jehož ochrany se lze domáhat u soudu. Stěžovatelky však nejsou v pozici účastníků řízení a jimi označené druhé usnesení na ně ani po věcné stránce nedopadá, neboť odmítá ústavní stížnosti pro nevyčerpání procesních prostředků (odvolání a žaloby proti rozhodnutí). [29] Krajský soud ve svém rozsudku soustředil podstatnou judikaturu pro posouzení věci a přezkoumal obsah napadeného oznámení. Z toho vyvodil následující závěry: - žalobou nelze brojit proti nezahájení správního řízení, - stěžovatelky mají právo na sdělení obsahující věcné vypořádání podnětu v zájmu principů dobré správy (odkazem na svůj předchozí rozsudek sp. zn. 30 A 81/2014), - vydáním oznámení nedošlo ke zkrácení žádných subjektivních práv stěžovatelek ani k zásahu do práv plynoucích z Listiny základních práv a svobod, - účelem zákona o ochraně hospodářské soutěže není ochrana jednotlivců, ale ochrana trhu a stěžovatelky nemají žádná veřejná subjektivní práva, jejichž ochrany by se mohly u soudu dovolávat, - vypořádání podnětu žalovaným bylo dostačující. [30] Tyto závěry nejsou konzistentní. [31] Aktivní legitimace podle § 82 s. ř. s. musí spočívat v tvrzení o zkrácení žalobcových práv (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS). Stěžovatelky svůj podnět směřovaly k zahájení správního řízení; nezahájení nezákonným zásahem být nemůže. To je zřejmé z již odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009-58. Dále lze poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2010, čj. 5 Ans 5/2009-139, kde tento soud vyslovil, že „[n]a tomto místě je ovšem nutné zdůraznit, že podatelé podnětu k zahájení řízení z moci úřední se nemohou domoci zahájení řízení a následného vydání rozhodnutí ani pomocí jiných zákonných institutů, než je opatření proti nečinnosti, a to z toho důvodu, že jim na základě § 42 správního řádu ani jiného ustanovení tohoto zákona žádné takové právo nevzniká. Toto ustanovení totiž ukládá správnímu orgánu pouze povinnost podnět v zákonné lhůtě vyřídit a podatele o tom informovat, nelze z něj však dovodit právo na vyhovění podnětu a tomu odpovídající vynutitelnou povinnost správního orgánu řízení zahájit. Je tomu tak především proto, že možnost zahájit správní řízení z moci úřední slouží a priori k tomu, aby ve veřejném zájmu byla určitá věc správním orgánem autoritativně vyřešena, resp. rozhodnuta, a nikoliv k realizaci individuálních veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob. Dalším důvodem nepochybně je i skutečnost, že podnět k zahájení řízení z moci úřední může podat kdokoliv, tedy i ten, o jehož právech či povinnostech by nebylo v řízení jednáno a jehož práv či povinností by se výsledné rozhodnutí správního orgánu nijak nedotklo. Takový podatel by tedy nebyl účastníkem tohoto řízení a nebylo by tudíž ani účelné mu právě jen pro tuto fázi řízení přiznávat nějaká procesní práva. V souhrnu zde tedy není dán legitimní zájem na tom, aby zahájení správního řízení z moci úřední bylo vynutitelné na základě pouhého podnětu, a není zde proto ani důvodu podatelům podnětu poskytovat soudní ochranu.“ [32] Šetřením podnětu podle § 42 správního řádu se také zabýval Ústavní soud v usnesení ze dne 23. 10. 2013, sp. zn. II. ÚS 2990/13, kde uvedl, že správní řízení zahajované z moci úřední je spojeno s principem oficiality a legality, přičemž tento podnět nelze chápat jinak než jako pouhý impuls pro další činnost. Dále vyslovil, že stíhání a potrestání pachatele správního deliktu je věcí vztahu mezi státem a pachatelem. Ústavní soud neshledal existenci žádného ústavně zaručeného práva stěžovatele na to, aby jiná osoba byla stíhána. V usnesení ze dne 27. 2. 2014, sp. zn. III. ÚS 3960/11, se Ústavní soud přiklonil k závěrům rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, že je nezbytné poskytnout soudní ochranu proti nezákonným jednáním veřejné správy, bez ohledu na formu, jakou státní správa jedná, pokud zasahují sféru práv a povinností, tedy i nezákonnou nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí. [33] Krajský soud v odůvodnění rozsudku současně vychází z toho, že šlo o podnět k zahájení řízení a že jeho vyřízením nemohou být dotčena práva stěžovatelek jako subjektů působících na poli hospodářské soutěže, a současně za zásah zřejmě považuje samotné šetření o oznámení o výsledku šetření, neboť je věcně posuzuje. Krajský soud se tedy v prvé řadě měl zabývat tím, zda v žalobě uvedená argumentace, že stěžovatelky se vlastně zahájení řízení nedomáhaly a nedomáhají, má nějakou logiku, či zda je pouze procesní strategií, jejímž cílem je i nadále dosažení zahájení sankčního řízení vůči osobě zúčastněné na řízení. Stěžovatelky v žalobě tento rozpor dostatečně neobjasnily, pouze předmět svého podnětu vymezily odlišně od jeho znění, a to tak, že se pouze domáhaly jeho řádného prošetření, které mělo mít odraz v oznámení o jeho vyřízení. Jistě lze připustit, že podatelé podnětu podle § 42 správního řádu necílí výslovně k zahájení konkrétního řízení, ale že jejich motivací je přispět k zajištění řádného výkonu státní správy na určitém úseku. Pak je ovšem otázkou, zda tak lze činit podnětem k zahájení správního řízení, či jiným podnětem, a zda a jaká jejich práva jsou dotčena šetřením, či oznámením o výsledku tohoto šetření. Stále je totiž třeba vycházet z výše popsaných judikatorních podmínek, za nichž lze úkon správního orgánu považovat za nezákonný zásah. Krajský soud se nijak nevypořádal s naplněním podmínek 1) a 5), tedy s tím, zda tímto šetřením a oznámením mohly být stěžovatelky přímo zkráceny na svých právech a zda tento zásah byl zaměřen přímo vůči nim. O tom rozsudek krajského soudu mlčí a obecný poukaz na „dobrou správu“ není dostatečným podkladem pro závěr, že takové podmínky vůči stěžovatelkám byly splněny. V tom je třeba považovat rozsudek krajského soudu za nedostatečně srozumitelný i za nedostatečně odůvodněný, přičemž předchozí rozsudek krajského soudu, na nějž krajský soud v této věci navazuje, tyto úvahy rovněž postrádá. [34] Za předpokladu kladné odpovědi na otázku, že žalovaný úkon v daném případě mohl být nezákonným zásahem, by bylo třeba ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2015, čj. 7 As 107/2014-53, č. 3334/2016 Sb. NSS, také zkoumat, zda se v případě opakovaného podnětu stěžovatelek nejednalo o nepřípustně opakovaně požadovaný týž úkon. Daný rozsudek by byl i při rozdílném typu úkonu jistě i zde aplikovatelný, neboť opakovaná šetření a nezbytnost opakovaného sdělování/oznamování výsledku šetření může být nadměrným zatěžováním nejen správních orgánů, ale i subjektů, které jsou předmětem tohoto šetření. Míra shody obou podnětů v daném případě není zjistitelná ani z napadeného rozsudku krajského soudu, ani ze správního spisu, neboť ten neobsahuje první podnět (pouze jeho doplnění ze dne 7. 11. 2012). [35] Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší, aby jako první zodpovídal základní otázky, které krajský soud neposuzoval a bez jejichž posouzení nelze dospět k závěru, zda vůbec stěžovatelky požadovaly ochranu před úkonem, který mohl být nezákonným zásahem. Za této situace proto ani není namístě posuzovat úplnost vypořádání věcných žalobních námitek krajským soudem. Stejně tak nelze posuzovat důvodnost kasačních námitek opřených o § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

decision_1061.txt

k § 167 a § 178 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákonů č. 30/2011 Sb. a č. 344/2013 Sb. k § 82 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. Zásahu do veřejných subjektivních práv způsobenému zajišťovacími příkazy (§ 167 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) či exekučními příkazy (§ 178 daňového řádu) se daňový subjekt nemůže bránit v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2017, čj. 1 Afs 4/2017-40) Prejudiaktura: č. 603/2005 Sb. NSS, č. 720/2005 Sb. NSS, č. 735/2006 Sb. NSS, č. 983/2006 Sb. NSS, č. 1541/2008 Sb. NSS, č. 2339/2011 Sb. NSS a č. 3381/2016 Sb. NSS. Společnost s ručením omezeným KM PLUS proti Finančnímu úřadu pro Pardubický kraj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně. Dne 25. 7. 2016 vydal žalovaný pět zajišťovacích příkazů a dále 35 exekučních příkazů na přikázání pohledávky k vymožení nedoplatku. Žalobkyně se žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové domáhala ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, neboť postup žalovaného při daňové exekuci vůči ní považovala za nezákonný. Proti zajišťovacím příkazům podala odvolání, o kterých v době podání žaloby nadřízený orgán doposud nerozhodl. Proti exekučním příkazům dle § 178 odst. 4 daňového řádu uplatnit opravný prostředek nelze. Dle žalobkyně je rozhodné, jakým způsobem proti ní správní orgán postupoval a že vydáním rozhodnutí správce daně postihl veškerý její disponibilní majetek a zdroje financování. Krajský soud žalobu odmítl usnesením ze dne 19. 12. 2016, čj. 52 Af 53/2016-246. Uvedl, že žalobkyně se nepochybně domáhala soudního přezkumu vydaných zajišťovacích příkazů a exekučních příkazů. Dle krajského soudu však není správné mínění žalobkyně, že nemá jiný prostředek, kterým by se mohla zásahu do svých práv bránit. Přezkum těchto rozhodnutí je možný pouze v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu vedeném podle § 65 a násl. s. ř. s. S ohledem na § 85 s. ř. s. má přednost žaloba proti rozhodnutí; možnost úspěšně podat žalobu proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu. Proti usnesení krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž uvedla, že dopad kroků žalovaného pro ni byl fatální. Stěžovatelka přišla o možnost používat veškeré své peněžní prostředky na bankovních účtech, nemohla uhradit pohledávky z obchodního styku. Neočekávaně se tak ocitla v situaci, kdy neměla prostředky k zajištění provozu podniku, nemohla plnit své závazky, nakupovat zboží, s nímž obchoduje atd. Tato situace nastala v době, kdy byla stěžovatelka prosperující společností. Stěžovatelka již v žalobě uvedla, že v řízení o opravném prostředku proti jednotlivým zajišťovacím příkazům nelze docílit dostatečné a efektivní ochrany před zásahem, neboť zásadní dopad do jejích práv má právě způsob, jakým žalovaný postupoval. Podání jednotlivých žalob směřujících proti jednotlivým exekučním příkazům by muselo být odůvodněno nesprávností každého rozhodnutí. V žalobě stěžovatelka poukazovala také na to, že žalovaný zajišťovací a exekuční příkazy vydal, aniž by byla ukončena daňová kontrola a jednoznačně stanovena daňová povinnost, resp. postavena najisto existence daňového nedoplatku. Z tohoto důvodu je usnesení krajského soudu nesprávné a nezákonné, neboť proti faktickému postupu správce daně nemá možnost bránit se jiným způsobem a domáhat se vyslovení nezákonnosti tohoto postupu. Krajský soud se dle stěžovatelky měl jejím návrhem zabývat věcně. Stěžovatelka se postupu správce daně bránila dostupnými prostředky (stížnosti, správní žaloby), ale nepodařilo se jí docílit jakékoli změny. Nastaly také již důsledky, kterých se obávala, neboť proti ní bylo již zahájeno insolvenční řízení a dne 21. 12. 2016 bylo vydáno rozhodnutí o úpadku. Za této situace trvá stěžovatelka na tom, aby soud určil, že zásah do jejích práv byl nezákonný. Názor krajského soudu, podle kterého se stěžovatelka domáhala přezkumu rozhodnutí správce daně, je zjednodušující a nesprávný. Stěžovatelka se bránila postupu správce daně jako celku, který přesahuje rozumnou míru a zasahuje do jejích základních práv. Účelem exekuce nemůže být takové omezení povinného, které vede k zablokování všech zdrojů financování podniku a tím k úplné likvidaci podnikatelského subjektu, a to navíc v situaci, kdy správce daně vychází z pouhých domněnek bez reálného dluhu vůči státu. Tento postup se jeví jako zneužití státní moci na úkor jednotlivého podnikatele Žalovaný ve svém vyjádření plně odkázal na odůvodnění napadeného usnesení. Stěžovatelka nevyužila všechny prostředky obrany před nezákonným zásahem dle daňového řádu a soudního řádu správního. Zajišťovací i exekuční příkazy byly vydány v souladu se zákonem. Zákonnost zajišťovacích příkazů potvrdil poté i odvolací orgán. Proti exekučním příkazům stěžovatelka ani nepodala námitky dle § 159 daňového řádu. Žalovaný do stěžovatelčiných práv nezasáhl, neboť postupoval zcela v souladu se zákonem. Na vydané exekuční příkazy (na předpokládanou daňovou povinnost ve výši 18 994 080 Kč) bylo uhrazeno zcela minimální plnění, o němž není možné hovořit jako o fatálním zásahu do majetkové sféry (celkem bylo do zahájení insolvenčního řízení uhrazeno 300 028,92 Kč). Platby určené stěžovatelce ve skutečnosti nebyly téměř vůbec „odkloněny“ ve prospěch žalovaného, naopak ve prospěch stěžovatelky a třetích osob, neboť převážná většina plnění byla započtena na vzájemné pohledávky mezi stěžovatelkou a třetími osobami. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [11] V projednávané věci je nesporné, že se stěžovatelka žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu dle § 82 a násl. s. ř. s. domáhá ochrany před postupem správce daně při daňové exekuci, v jejímž rámci žalovaný vydal zajišťovací a exekuční příkazy. Dle stěžovatelky žalovaný fakticky rozhodl o stěžovatelčině likvidaci; nezákonnost postupu žalovaného stěžovatelka spatřovala ve způsobu, jakým v řízení postupuje. Stěžovatelka v žalobě požadovala, aby krajský soud žalovanému uložil povinnost zdržet se nezákonného zásahu do stěžovatelčiných práv spočívajícího v omezení jejích majetkových práv vydáním exekučních příkazů a obnovit stav před zásahem. Krajský soud žalobu pro nepřípustnost dle § 85 ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl. [12] Jak vyplývá z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, „[o]chrana podle § 82 a násl. s. ř. s. je důvodná tehdy, jsou-li – a to kumulativně, tedy zároveň – splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (‚zásahem‘ správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž ‚zásah‘ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování ‚zásahu‘“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2008, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS). [13] Nejvyšší správní soud dále připomíná, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je dle § 85 s. ř. s. nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Na tomto místě je třeba uvést, že § 85 s. ř. s. ve znění účinném do 31. 12. 2011 stanovil, že žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky nebo domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Judikatura, kterou za účelem posouzení kasační stížnosti soud aplikuje, se vztahovala právě k tomuto dřívějšímu znění § 85 s. ř. s. Nicméně vzhledem k tomu, že stěžovatelka se žalobou domáhala vyslovení zákazu pokračovat v trvajícím nezákonném zásahu správního orgánu, lze níže citovanou judikaturu plně aplikovat i na nyní souzený případ. [14] Nepřípustností žaloby podle § 85 s. ř. s. se Nejvyšší správní soud zabýval například ve svém rozsudku ze dne 17. 12. 2010, čj. 4 Aps 2/2010-44, č. 2339/2011 Sb. NSS, ve kterém uvedl, že „§ 85 s. ř. s. jako podmínku přípustnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nevyžaduje předchozí vyčerpání řádných opravných prostředků, ale toliko nemožnost domáhat se ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky. V tomto případě je proto třeba zkoumat, zda právní úprava v tom kterém případě prostředky ochrany před nezákonným zásahem připouští, či nikoliv.“ Ustanovení § 85 s. ř. s. tedy požaduje, aby žalobce předtím, než se obrátí na soud, využil jiného právního prostředku, který má k dispozici. Nedosáhne-li jeho prostřednictvím ochrany nebo nápravy, může podat žalobu dle § 82 a násl. s. ř. s. (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS). Výsledkem prostředku nápravy však nesmí být správní rozhodnutí. Pokud by tomu tak bylo, je nutno podat žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s., nikoli žalobu proti nezákonnému zásahu (srov. rozsudek ze dne 19. 1. 2005, čj. 1 Afs 16/2004-90, č. 1541/2008 Sb. NSS). [15] K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že „zákon nedává na výběr, jakými právními prostředky proti zásahu brojit; žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s. je takovým právním prostředkem pouze tehdy, pokud právní řád jiné právní prostředky neposkytuje. Zákon tak jednoznačně upřednostňuje jiné formy ochrany před protiprávním konáním správních orgánů a tato soudní ochrana se uplatní jen tam, kde jiná ochrana není“ (srov. citovaný rozsudek čj. 1 Afs 16/2004-90). [16] Institut žaloby proti nezákonnému zásahu (§ 82 s. ř. s.) „nemůže být vykládán jako jakási náhražka žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, a není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání této žaloby totiž není jakási procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí, že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu přednost v tom smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, je tak účastník řízení povinen učinit a teprve po vyčerpání těchto prostředků si zároveň otevírá procesní prostor pro případné podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Přímo žalovat nezákonný zásah je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana jinými právními prostředky není možná. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to ani po ‚zprocesnění‘ zásahu jinými právními prostředky ve smyslu § 85 s. ř. s.“ (srov. rozsudek ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS). [17] V nyní souzené věci je předmětem sporu, zda proti postupu žalovaného mohla stěžovatelka brojit zásahovou žalobou, či nikoli. Dle stěžovatelky nelze v řízení o opravném prostředku proti jednotlivým zajišťovacím příkazům, případně v řízení o žalobách proti jednotlivým exekučním příkazům, docílit dostatečné a efektivní ochrany před zásahem. [18] Co se týče zajišťovacích příkazů vydaných dle § 167 daňového řádu, je možno bránit se proti nim odvoláním, o kterém musí být rozhodnuto do 30 dnů ode dne, kdy bylo podáno, jinak se zajišťovací příkaz stává neúčinným (§ 168 odst. 1 daňového řádu). Jak uvádí sama stěžovatelka, a plyne to též ze správního spisu, proti všem zajišťovacím příkazům (vydaným dne 25. 7. 2016) brojila odvoláním ze dne 14. 8. 2016; dne 13. 9. 2016 (tedy den po podání zásahové žaloby) pak Odvolací finanční ředitelství napadené zajišťovací příkazy potvrdilo a odvolání zamítlo. Rozhodnutí o odvolání je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., proti kterému se lze bránit žalobou podle tohoto ustanovení. Zda stěžovatelka této možnosti využila, není Nejvyššímu správnímu soudu známo; nic to ale s ohledem na shora citovanou judikaturu nemění na skutečnosti, že jsou zde právní prostředky ochrany, jejichž výsledkem je správní rozhodnutí žalovatelné dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je tedy v tomto ohledu dle § 85 s. ř. s. nepřípustná. [19] Exekuční příkaz vydaný podle § 178 daňového řádu je též rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s. a lze se proti němu bránit přímo správní žalobou, neboť podání řádných opravných prostředků není možné (§ 178 odst. 4 daňového řádu). V úvahu zde sice přichází podání námitky ve smyslu § 159 daňového řádu; nejde však o řádný opravný prostředek. Žaloba ve správním soudnictví je tedy přípustná, i když daňový subjekt námitku proti exekučnímu příkazu neuplatnil (srov. rozsudek ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32, č. 3381/2016 Sb. NSS). [20] Ze shora uvedeného tedy jasně vyplývá, že stěžovatelka má jedinou možnost, jak se postupu žalovaného bránit, a to žalobami podle § 65 a násl. s. ř. s. Krajský soud proto nepochybil, odmítl-li žalobu na ochranu před zásahem žalovaného podle § 85 s. ř. s. jako nepřípustnou. [21] Stěžovatelka namítá, že v řízení o opravném prostředku proti jednotlivým zajišťovacím příkazům nelze docílit dostatečné a efektivní ochrany před zásahem, neboť zásadní dopad do práv stěžovatelky má způsob, jakým žalovaný postupuje. Z obsahu žaloby i kasační stížnosti pak plyne, že tímto „způsobem“ má stěžovatelka na mysli zejména množství vydaných exekučních příkazů, celkovou částku postiženou těmito příkazy (kvantitativní hledisko) a skutečnost, že k vydání všech exekučních a zajišťovacích příkazů došlo současně a nadto před ukončením daňové kontroly (časové hledisko). [22] Jak již bylo zmíněno výše, není v procesní dispozici účastníka řízení, kterou z žalob pro sebe bude považovat za výhodnější. Pro povinnost využít dostupných možností ochrany pomocí právních prostředků, které právní řád poskytuje, není rozhodující, zda účastník řízení subjektivně považuje právní prostředky, jimiž se může domáhat ochrany či nápravy stavu, za efektivní, či nikoliv. Takový názor nemá oporu v zákoně. Podmínkou, s níž soudní řád správní spojuje nepřípustnost žaloby, je nevyužití právních prostředků, jimiž se lze ochrany domáhat, nikoliv tvrzená neefektivita takových prostředků (srov. rozsudek ze dne 1. 12. 2004, čj. 3 As 52/2003-278, č. 983/2006 Sb. NSS).

decision_1062.txt

k § 101 odst. 1, § 155 odst. 5 a § 254 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákonů č. 344/2013 Sb. a č. 267/2014 Sb. I. Nárok na úrok z nadměrného odpočtu náležející za dobu prověřování přesahující tři měsíce od konce rozhodného období za situace, kdy správce daně vyměří nadměrný odpočet ve správné výši, a nedojde tedy k nezákonnému jednání správce daně, je třeba uplatnit podle § 155 odst. 5 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. Pokud však při prověřování a hodnocení odpočtu dojde k pochybení správce daně a ten vydá rozhodnutí, které je následně z důvodu nezákonnosti zrušeno, změněno nebo prohlášeno nicotným, náleží daňovému subjektu úrok dle § 254 daňového řádu. II. O úroku z vratitelného přeplatku dle § 155 odst. 5 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, se vydá rozhodnutí ve smyslu § 101 odst. 1 tohoto zákona. Z hlediska právní jistoty daňových subjektů a účinného přístupu k soudní ochraně je zásadní, aby se o existenci a výši nároku rozhodovalo na základě formalizovaného postupu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, čj. 2 Afs 15/2017-23) Prejudikatura: č. 652/2005 Sb. NSS, č. 888/2006 Sb. NSS, č. 1837/2009 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2511/2012 Sb. NSS, č. 3290/2015 Sb. NSS, č. 3412/2016 Sb. NSS a č. 3501/2017 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 18. 12. 1997, Garage Molenheide and Others proti Belgische Staat (C-286/94, C-340/95, C-401/95 a C-47/96, Recueil, s. I-7281), ze dne 10. 7. 2008, Sosnowska (C-25/07, Sb. rozh., s. I-5129), ze dne 12. 5. 2011, Enel Maritsa Iztok 3 (C-107/10, Sb. rozh., s. I-03873) a usnesení Soudního dvora ze dne 21. 10. 2015, Kovozber (C-120/15). Věc: Společnost s ručením omezeným ALLIED GROCERS proti Finančnímu úřadu pro Jihomoravský kraj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně podala dne 23. 5. 2013 řádné přiznání k dani z přidané hodnoty za zdaňovací období duben 2013 s vykázaným nadměrným odpočtem ve výši 1 765 684 Kč. Dne 20. 6. 2013 žalovaný vyzval žalobkyni k odstranění pochybností. Po provedení místního šetření a kontrole daňových dokladů žalovaný ukončil postup k odstranění pochybností a dne 9. 10. 2013 vydal platební výměr, na jehož základě dne 15. 10. 2013 žalobkyni vrátil nadměrný odpočet ve stejné výši, jakou vykázala v podaném daňovém přiznání. Dne 13. 4. 2016 podala žalobkyně podnět k ochraně před nečinností dle § 38 daňového řádu, v němž uvedla, že jí dosud nebyl přiznán úrok dle § 254 daňového řádu za dobu prověřování nadměrného odpočtu za zdaňovací období duben 2013 přesahující tři měsíce ode dne následujícího po posledním dni příslušného zdaňovacího období. Dne 12. 5. 2016 Odvolací finanční ředitelství podnět odložilo. Žalobkyně se poté žalobou na ochranu před nezákonným zásahem domáhala přiznání úroku z částky 1 765 684 Kč za dobu prověřování nadměrného odpočtu za zdaňovací období duben 2013, které přesahovalo tři měsíce od konce příslušného zdaňovacího období. Krajský soud v Brně žalobu usnesením ze dne 16. 12. 2016, čj. 31 A 76/2016-35, odmítl, neboť dospěl k závěru, že žalobkyně nevyčerpala všechny prostředky ochrany, které stanoví příslušný procesní předpis. Žalobkyně se dle krajského soudu výslovně domáhala úroku z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 daňového řádu. Podle § 254 odst. 5 daňového řádu je daňový subjekt oprávněn podat proti postupu správce daně námitku podle § 159 daňového řádu. Tuto námitku však žalobkyně neuplatnila. Nad rámec nutného odůvodnění krajský soud uvedl, že i v případě, že by se žalobkyně domáhala úroku z vratitelného přeplatku dle § 155 odst. 5 daňového řádu, byla by její žaloba nepřípustná pro nevyčerpání opravných prostředků. Vzhledem k tomu, že § 155 je zařazen v části V. daňového řádu, označené jako „Placení daní“, lze dle krajského soudu dovodit, že prostředkem obrany proti takovému postupu správce daně je rovněž námitka dle § 159 daňového řádu, kterou lze podat proti úkonu správce daně při placení daní, nejde-li o rozhodnutí, u kterého zákon připouští odvolání. Proti rozhodnutí o námitce by žalobkyně mohla podat odvolání a následně žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. V závěru krajský soud konstatoval, že vůči vyrozumění ze dne 12. 5. 2016, kterým Odvolací finanční ředitelství žalobkyni zpravilo o odložení podnětu dle § 38 daňového řádu, žalobkyně u krajského soudu nebrojila. Obsah tohoto vyrozumění tedy nebyl dle krajského soudu předmětem řízení. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti napadenému usnesení kasační stížnost, v níž nesouhlasila se závěry krajského soudu o tom, že nevyčerpala všechny prostředky ochrany poskytované daňovým řádem. Žalovaný měl stěžovatelce přiznat úrok z daňového odpočtu v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2014, čj. 7 Aps 3/2013-34, ve věci Kordárna, z moci úřední, neboť byly naplněny oba předpoklady, tj. prověřování nadměrného odpočtu trvalo déle než tři měsíce od konce rozhodného období a vyměření nadměrného odpočtu bylo v souladu s daňovým přiznáním. Proti nečinnosti žalovaného stěžovatelka brojila podnětem proti nečinnosti dle § 38 daňového řádu, Odvolací finanční ředitelství však podnět odložilo. Uplatnění námitky dle § 254 odst. 5 daňového řádu bylo dle stěžovatelky vyloučeno, neboť nečinnost není postupem správce daně. Vzhledem k tomu, že o úroku z neoprávněného jednání správce daně a o úroku z daňového odpočtu se rozhodnutí nevydává, musela se stěžovatelka domáhat nápravy žalobou proti nezákonnému zásahu, a nikoli žalobou proti nečinnosti. Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s napadeným usnesením a odkázal na svá vyjádření v řízení o žalobě. Uvedl, že prostředkem ochrany ve věci přiznání, resp. nepřiznání úroku z daňového odpočtu za dobu prověřování nadměrného odpočtu je námitka proti úkonu správce daně při placení daně dle § 159 daňového řádu. Proti rozhodnutí o této námitce lze podat odvolání a poté případně žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Stěžovatelka tuto námitku neuplatnila, nevyčerpala tak všechny možnosti ochrany poskytované jí daňovým řádem, a proto bylo třeba žalobu odmítnout. Žalovaný dále upozornil, že dne 6. 1. 2017 obdržel podání, v němž stěžovatelka uplatnila námitku podle § 159 daňového řádu, o které žalovaný dosud nerozhodl. Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Brně zrušil a žalobu odmítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) [7] Nejvyšší správní soud úvodem předesílá, že v nyní posuzované věci se neuplatní § 254a daňového řádu, jenž byl do tohoto předpisu včleněn s účinností od 1. 1. 2015 zákonem č. 267/2014 Sb. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu ohledně práv či povinností zasahujících do hmotněprávní sféry daňového subjektu jsou orgány daňové správy vázány právními předpisy platnými v době vzniku daňového dluhu, zatímco řízení se zásadně řídí platnými a účinnými procesními předpisy (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2009, čj. 1 Afs 15/2009-105, č. 1837/2009 Sb. NSS). „Pro úrok, jenž je třeba vnímat jako cenu finančních prostředků v čase, která je dána úrokovou mírou, je rozhodným právem právo účinné v době, kdy dluh vznikl a trvá“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 Afs 59/2010-143, č. 2511/2012 Sb. NSS). V případě úroku z vratitelného přeplatku ve smyslu rozsudku ve věci Kordárna, se stát dostává do prodlení dnem následujícím po uplynutí tříměsíční lhůty počínající běžet dnem následujícím po posledním dni příslušného zdaňovacího období, tj. v posuzovaném případě dne 1. 8. 2013 (a tedy před účinností zákona č. 267/2014 Sb.). Na tomto závěru ničeho nemění ani to, že přechodná ustanovení zákona č. 267/2014 Sb. zavádějí vůči probíhajícím postupům k odstranění pochybností nepravou retroaktivitu novely. Článek VII bod 6 citovaného zákona stanoví, že „[b]yl-li postup k odstranění pochybností zahájen přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, považuje se takový postup pro účely § 254a [daňového řádu] za zahájený dnem nabytí účinnosti tohoto zákona“. V nyní posuzovaném případě byl však postup pro odstranění pochybností ukončen již dne 8. 10. 2013, ke dni nabytí účinnosti citované novely se tedy již nejednalo o probíhající postup pro odstranění pochybností, citovaná novela se na něj tudíž nevztahuje. [8] Podle článku 183 směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty „[p]okud za dané zdaňovací období výše odpočtu daně překročí výši splatné daně, mohou členské státy buď převést nadměrný odpočet daně do následujícího období, nebo vrátit daň v souladu s podmínkami, které samy stanoví“. Podle § 105 odst. 1 věty první zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, „[v]znikne-li v důsledku vyměření nadměrného odpočtu vratitelný přeplatek vyšší než 100 Kč, vrátí se plátci bez žádosti do 30 dnů od vyměření nadměrného odpočtu“. [9] Podle § 254 odst. 1 daňového řádu, „[d]ojde-li ke zrušení, změně nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí o stanovení daně z důvodu nezákonnosti nebo z důvodu nesprávného úředního postupu správce daně, náleží daňovému subjektu úrok z částky, která byla daňovým subjektem uhrazena na základě tohoto rozhodnutí nebo v souvislosti s tímto rozhodnutím, který odpovídá ročně výši repo sazby stanovené Českou národní bankou, zvýšené o 14 procentních bodů, platné pro první den příslušného kalendářního pololetí, a to ode dne následujícího po dni splatnosti nesprávně stanovené daně, nebo došlo-li k úhradě nesprávně stanovené daně později, ode dne její úhrady“. Podle odstavce 5 téhož ustanovení „[p]roti postupu správce daně podle odstavců 1 až 4 je daňový subjekt oprávněn uplatnit námitku podle § 159; proti rozhodnutí o této námitce se lze odvolat“. [10] Podle § 155 odst. 5 daňového řádu, „[j]e-li poukazován správcem daně vratitelný přeplatek na žádost po lhůtě stanovené v odstavci 3 nebo po lhůtě stanovené zákonem pro vrácení vratitelného přeplatku, který se vrací bez žádosti, náleží daňovému subjektu úrok z vratitelného přeplatku, který odpovídá ročně výši repo sazby stanovené Českou národní bankou, zvýšené o 14 procentních bodů, platné pro první den příslušného kalendářního pololetí. Tento úrok daňovému subjektu náleží ode dne následujícího po dni, ve kterém uplynula stanovená lhůta pro vrácení vratitelného přeplatku, do dne jeho poukázání daňovému subjektu. Úrok se nepřizná, nepřesahuje-li 100 Kč. O výši úroku rozhodne správce daně bezodkladně po vrácení tohoto přeplatku; § 254 odst. 3 a 6 se použije obdobně.“ (...) [12] Podstatou sporu je posouzení otázky, jak má daňový subjekt postupovat, je-li správce daně ohledně přiznání úroku za dobu prověřování nadměrného odpočtu přesahující tři měsíce nečinný, zejména jaké opravné prostředky je třeba vyčerpat v daňovém řízení, aby se mohl úspěšně domáhat soudní ochrany. [13] Při posuzování této otázky Nejvyšší správní soud vycházel ze své předchozí judikatury v obdobných věcech, především ze stěžejního rozsudku ve věci Kordárna a na něj navazujících rozsudků ze dne 29. 1. 2015, čj. 8 Afs 68/2013-46, ze dne 6. 10. 2016, čj. 9 Afs 225/2015-72, ze dne 12. 1. 2017, čj. 4 Afs 206/2016-32, či ze dne 12. 1. 2017, čj. 7 Afs 196/2016-33. [14] V rozsudku ve věci Kordárna Nejvyšší správní soud konstatoval, že oddálení výplaty nadměrného odpočtu může mít pro daňové subjekty velmi zásadní dopad do toku peněz v jejich hospodaření a vyvolat významné dodatečné náklady, které by nevznikly, pokud by jim byl nadměrný odpočet vyplacen krátce po podání daňového tvrzení. Na druhou stranu je nadměrný odpočet institutem daně z přidané hodnoty, který je v řadě případů terčem pokusů o daňové podvody. Na základě judikatury Soudního dvora (rozsudky ze dne 18. 12. 1997, Garage Molenheide and Others proti Belgische Staat, C-286/94, C-340/95, C-401/95 a C-47/96, Recueil, s. I-7281; ze dne 10. 7. 2008, Sosnowska, C-25/07, Sb. rozh., s. I-5129; ze dne 12. 5. 2011, Enel Maritsa Iztok 3, C-107/10, Sb. rozh., s. I-03873) a uvážení hledisek ústavněprávních (především nepřiměřenost zásahu do práva vlastnit majetek či práva podnikat a porušení zákazu diskriminace) Nejvyšší správní soud vyslovil: „Z tohoto úhlu pohledu se jeví jako nejvhodnější takový výklad vnitrostátního práva, který zákonodárcem sice zřejmě zamýšlenou, nicméně ústavně nepřijatelnou ‚mezeru‘ v procesní úpravě vyplácení nadměrného odpočtu vyplní tak, že stát nebude omezen ve svém právu i delší dobu prověřovat oprávněnost plátcem uplatněného nároku na odpočet, včetně odpočtu nadměrného, avšak zároveň bude plátce povinen takové prověřování snášet ‚bezplatně‘ jen po určitou přiměřenou dobu. Nad rámec této doby pak musí od státu obdržet kompenzaci přiměřenou délce zadržování nadměrného odpočtu a výši oprávněného nároku na nadměrný odpočet, který byl zadržován. Účelem takové kompenzace je nahradit plátci paušalizovaným způsobem majetkovou újmu spočívající v tom, že plátce nemohl po danou dobu disponovat prostředky v hodnotě nadměrného odpočtu.“ Citovaná judikatura Soudního dvora byla potvrzena nedávným usnesením ze dne 21. 10. 2015, Kovozber, C-120/15 , jímž dal Soudní dvůr zřetelně najevo, že se jedná o otázku jednoznačně judikovanou. [15] K době, po kterou je daňový subjekt povinen prověřování nadměrného odpočtu snášet „bezplatně“, Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci Kordárna uvedl: „Vnitrostátní právo neobsahuje žádné ustanovení o lhůtě, které by mohlo být podkladem pro jeho analogické užití a zaplnění mezery spočívající v tom, že toto právo nestanoví časovou mez, jejímž překročením vzniká plátci nárok na úrok z vratitelného přeplatku podle § 155 odst. 5 daňového řádu. Takové ustanovení neobsahují ani předpisy práva Evropské unie. Z citované judikatury Soudního dvora je nicméně zřejmé, že uvedená lhůta má své nepochybné horní limity. V rozhodnutí ve věci C-25/07 v bodě 27 Soudní dvůr označil za nepřijatelně dlouhou lhůtu pro vrácení nadměrného odpočtu, a to dokonce pro specifickou skupinu nově registrovaných plátců, u nichž lze za legitimní považovat vyšší apriorní podezření z nebezpečí podvodného jednání než u plátců již delší dobu registrovaných k dani, lhůtu 180 dnů. Zároveň v rozhodnutí ve věci C-107/10 v bodě 49 aproboval takovou vnitrostátní úpravu, která umožnila převod nadměrného odpočtu na až tři následující zdaňovací období tehdy, jednalo-li se o období měsíční. Z uvedeného lze tedy usuzovat, že lhůta tří měsíců, počítaná od uplynutí zdaňovacího období, za které je nárok na nadměrný odpočet uplatňován, vyhovuje požadavkům plynoucím z judikatury Soudního dvora, a přitom jde v podmínkách vnitrostátní procesní úpravy v České republice o lhůtu, která dává správci daně přiměřený prostor k základnímu prověření uplatněného nároku na nadměrný odpočet, a zároveň jde o takový časový úsek, po který lze ještě po plátci spravedlivě požadovat, aby v poměrech vcelku častých případů podvodných jednání v souvislosti s nadměrným odpočtem, jimž je třeba účinně čelit, unesl zadržování nadměrného odpočtu správcem daně bez toho, aby byl tento odpočet úročen.“ [16] Pokud jde o úroky související s prověřováním uplatněného odpočtu za situace, kdy nedošlo k nezákonnému jednání správce daně, náleží daňovému subjektu úrok podle § 155 odst. 5 daňového řádu. Jak vysvětlil Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci Kordárna, „úrok z vratitelného přeplatku podle § 155 odst. 5 daňového řádu je nárokem plynoucím ze zákonem dovoleného zadržování nadměrného odpočtu plátci za účelem prověření oprávněnosti jeho nároku“. Úrok dle § 155 odst. 5 daňového řádu představuje paušalizovanou náhradu újmy za prodlení (či slovy rozsudku „cenu za čas věnovaný prověřování nadměrného odpočtu“), nikoli paušalizovanou náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím, či nesprávným úředním postupem. V situaci, kdy správce daně po ukončení postupu k odstranění pochybností správně vyměří nadměrný odpočet v plné výši, není důvod za dobu prověřování přiznat úrok z neoprávněného jednání správce daně podle § 254 daňového řádu. Jinak by tomu bylo v situaci, kdy při prověřování a hodnocení nároku daňového subjektu dojde k pochybení správce daně a ten vydá rozhodnutí, které je následně z důvodu nezákonnosti zrušeno, změněno nebo prohlášeno nicotným, a na základě takového rozhodnutí je daňovému subjektu odepřen nárok na nadměrný odpočet či jeho část. V takovém případě náleží daňovému subjektu úrok z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 daňového řádu, neboť „[t]akové odepření nároku není ničím jiným než aktem po obsahové stránce ekvivalentním ‚pozitivnímu‘ uhrazení částky na základě či v souvislosti se zrušeným, změněným nebo za nicotné prohlášeným rozhodnutím, neboť účinek tohoto rozhodnutí je v ekonomické i právní rovině totožný s rozhodnutím ukládajícím povinnost zaplatit určitou částku, pouze má ‚negativní‘ podobu“ (rozsudek ve věci Kordárna či rozsudek čj. 4 Afs 206/2016-32). [17] V posuzovaném případě byl stěžovatelce správcem daně přiznán nadměrný odpočet ve výši, jakou uvedla v daňovém přiznání. Nebylo zde tedy žádné nezákonné rozhodnutí či nesprávný postup, a proto stěžovatelka neměla nárok na úrok z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 daňového řádu. Náleží jí naopak úrok z vratitelného přeplatku dle § 155 odst. 5 daňového řádu, který je pro správce daně cenou za čas věnovaný důkladnějšímu prověřování nadměrného odpočtu v případě, že se po prověřování ukáže, že tvrzení daňového subjektu odpovídají skutečnosti. Nejde tedy o úrok za nezákonný či nesprávný postup správce daně, neboť zahájení postupu pro odstranění pochybností, jsou-li zde dány pochybnosti o výši odpočtu, je legitimním postupem reflektujícím ekonomickou realitu, kde institut nadměrného odpočtu je poměrně nezřídka nástrojem pokusů o daňové podvody. [18] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, „[d]omáhá-li se daňový subjekt vrácení vratitelného přeplatku (§ 155 odst. 5 daňového řádu), je v první řadě povinen vyčerpat prostředek ochrany podle § 38 daňového řádu. Lhůta k podání nečinnostní žaloby (§ 79 a násl. s. ř. s.) se odvíjí od vyřízení tohoto prostředku ochrany správcem daně“ (rozsudek ze dne 2. 7. 2015, čj. 2 Afs 79/2015-36, či obdobně též rozsudky ze dne 30. 9. 2015, čj. 3 Afs 72/2015-47, a ze dne 10. 2. 2016, čj. 3 Afs 71/2015-44). Smyslem a účelem podnětu na ochranu proti nečinnosti dle § 38 daňového řádu je upozornit nadřízený orgán na to, že správce daně nepostupuje ve věci bez zbytečných průtahů a neprovádí úkon či nevydává rozhodnutí, ačkoliv je k tomu povinen (rozsudek ze dne 19. 10. 2016, čj. 2 Afs 191/2016-38). Úrok z vratitelného přeplatku náleží daňovému subjektu od okamžiku uplynutí lhůty tří měsíců od skončení příslušného zdaňovacího období (viz rozsudek ve věci Kordárna). Zůstane-li správce daně nečinný, je daňový subjekt oprávněn domáhat se nápravy nejprve podle § 38 daňového řádu, a následně i prostřednictvím správního soudu. [19] Stěžovatelka tedy zcela správně brojila proti nečinnosti správce daně spočívající v nepřiznání úroku podáním podnětu na ochranu proti nečinnosti. Z výše uvedené judikatury vyplývá, že jeho následným odložením ze strany Odvolacího finančního ředitelství došlo k naplnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany. Nelze dovozovat tak, jak to činí žalovaný i krajský soud, že proti nečinnosti správce daně je třeba se bránit, kromě podání podnětu na ochranu proti nečinnosti, též podáním námitky dle § 159 daňového řádu. Krajským soudem odkazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2015, čj. 5 Afs 51/2015-81, se týkal odlišné procesní situace. V daném případě vydal správce daně sdělení, kterým přiznání úroku odmítl. Existoval zde tedy úkon správce daně, aktivní konání, proti němuž je možné podat námitku dle § 159 daňového řádu (obdobně též již zmiňovaný rozsudek čj. 2 Afs 191/2016-38 či Baxa, J. a kol. Daňový řád. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2011, k § 159). Krajský soud tedy pochybil, pokud uzavřel, že žaloba stěžovatelky byla nepřípustná z důvodů nevyčerpání prostředků ochrany, a proto Nejvyšší správní soud musel přistoupit ke zrušení napadeného usnesení. [20] Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k závěru, že v řízení před krajským soudem byly dány důvody pro odmítnutí žaloby, byť poněkud odlišné, než jak je posoudil krajský soud. Předně je třeba připomenout, že rozsah ochrany podle soudního řádu správního není identický s ochranou před nečinností zajišťovanou daňovým řádem. Zatímco skrze podnět na ochranu před nečinností se lze bránit proti jakékoli nečinnosti správce daně, prostředky soudní ochrany je třeba volit podle povahy tvrzeného omisivního jednání (rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 191/2016-38 nebo čj. 2 Afs 79/2015-36). Zatímco žalobou proti nečinnosti se lze domáhat pouze vydání rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. ve věci samé (případně též vydání osvědčení), žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením správního orgánu, která je k ostatním dvěma žalobním typům subsidiární, se lze bránit proti nezákonné nečinnosti spočívající v neučinění jiného úkonu než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (viz zejm. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). [21] O úroku z vratitelného přeplatku dle § 155 odst. 5 daňového řádu se vydá rozhodnutí ve smyslu § 101 odst. 1 daňového řádu. Podle citovaného ustanovení platí, že „[s]právce daně ukládá povinnosti nebo přiznává práva anebo prohlašuje práva a povinnosti stanovené zákonem rozhodnutím“. Důvodová zpráva k tomu uvádí, že odstavec 1 „chápe rozhodnutí jako individuální akt, kterým správce daně ukládá povinnosti a přiznává práva (konstitutivní charakter rozhodnutí), popř. autoritativně prohlašuje již existující práva a povinnosti (deklaratorní charakter rozhodnutí)“. Odborná literatura přitom řadí mezi jeden z druhů rozhodnutí ve smyslu § 101 odst. 1 daňového řádu i rozhodnutí o výši úroku z vratitelného přeplatku dle § 155 odst. 5 daňového řádu (Baxa, J. a kol., op. cit., k § 101). Jedná se o rozhodnutí deklaratorní, jímž se závazně konstatuje existence nároku na úrok z vratitelného přeplatku, který daňovému subjektu vzniká přímo ze zákona. Byť se tedy rozhodovací činnost správce daně redukuje pouze na přiznání práva, které již existuje, rozhodnutí musí obsahovat náležitosti dle § 102 daňového řádu, včetně odůvodnění (Baxa, J. a kol., op. cit., k § 155). Nejvyšší správní soud se s tímto názorem doktríny plně ztotožňuje. Povinnost vydat rozhodnutí vyplývá jednak ze samotného textu § 155 odst. 5 věty poslední daňového řádu, kde zákon výslovně stanoví, že o výši úroku správce daně „rozhodne“ bezodkladně po vrácení přeplatku, jednak z obsahu aktu. Je výrazem státně mocenského zásahu do sféry práv a povinností daňového subjektu, má autoritativní povahu a bezprostřední závaznost (Baxa, J. a kol., op. cit., k § 101). Ačkoli nárok na úrok z vratitelného přeplatku vyplývá subjektu přímo ze zákona, existence i výše nároku jsou často předmětem sporu. Na rozdíl od úroku z nezákonného jednání správce daně dle § 254 daňového řádu zde neexistuje zrušující rozhodnutí nadřízeného orgánu, které by sporné otázky předem vyjasňovalo. Z hlediska právní jistoty daňových subjektů a účinného přístupu k soudní ochraně je proto zásadní, aby se o těchto nárocích rozhodovalo (deklaratorně) na základě formalizovaného, byť urychleného, postupu a aby výsledný akt správce daně obsahoval veškeré náležitosti dle § 102 daňového řádu. To umožní rychle a jednoduše rozpoznat původce i adresáta daného aktu, obsah práv a povinností jím upravených i důvody, pro které je do nich zasahováno (viz již zmiňované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 7 Aps 3/2008 – 98). [22] Lze tedy shrnout, že na rozdíl od postupu dle § 254 daňového řádu, který je ve své první fázi (před „zprocesněním“ podáním námitky) postupem toliko faktickým, se o úroku z vratitelného přeplatku vydá rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud si je vědom praktických nesnází, které toto odlišné pojetí dvou obdobných institutů pro daňové subjekty zakládá. V posuzované věci však není dán prostor pro polemiku s názorem vysloveným v ustálené judikatuře Nejvyššího správního soudu (viz rozsudky ze dne 31. 10. 2013, čj. 8 Afs 15/2013-54, ze dne 5. 2. 2015, čj. 7 As 254/2014-48, či ze dne 10. 6. 2015, čj. 2 Afs 234/2014-43, č. 3290/2015 Sb. NSS), neboť citované rozsudky řešily věc skutkově odlišnou, na niž dopadalo jiné než nyní aplikované zákonné ustanovení. Proti nečinnosti spočívající v nevydání takového rozhodnutí je tedy třeba brojit žalobou na ochranu před nečinností dle § 79 a násl. s. ř. s., a nikoli žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (již zmiňované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 79/2015-36, čj. 3 Afs 72/2015-47 a čj. 3 Afs 71/2015-44, či rozsudek ze dne 22. 7. 2015, čj. 2 Afs 80/2015-39). [23] Nejvyšší správní soud prostudoval žalobu a shodně s krajským soudem konstatuje, že jak z hlediska formy, tak i z hlediska obsahu byla stěžovatelkou v posuzované věci bez jakékoli pochybnosti podána žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. Stěžovatelka v petitu žádá soud, aby určil, že zásah žalovaného spočívající v nepředepsání úroku z částky nadměrného odpočtu ve výši 1 765 684 Kč za dobu prověřování nadměrného odpočtu za duben 2013 je nezákonný, a aby stanovil, že žalovaný je povinen tento úrok za období od 1. 8. 2013 do 8. 10. 2013 připsat na osobní daňový účet stěžovatelky. V jednotlivých žalobních bodech pak stěžovatelka snáší argumenty pro nárok na úrok z neoprávněného postupu správce daně dle § 254 daňového řádu. S ohledem na tyto skutečnosti musel Nejvyšší správní soud uzavřít, že krajský soud posoudil žalobu správně a v souladu s jejím obsahem jako žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu. Neměl ani prostor k jejímu překvalifikování na jiný žalobní typ, neboť by se tím dostal do rozporu s výslovně projevenou vůlí stěžovatelky, a tedy i s dispoziční zásadou, která řízení ve správním soudnictví ovládá (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2006, čj. 1 Afs 24/2005-70, č. 888/2006 Sb. NSS, a ze dne 8. 11. 2012, čj. 2 As 86/2010-90). Stejně tak neměl krajský soud povinnost stěžovatelku poučit o tom, jaký žalobní typ na danou věc dopadá a jak by měla tedy svůj petit správně formulovat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2013, čj. 1 Ans 21/2012-42). [24] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je žalobce povinen vždy zvolit jeden žalobní typ vymezený v soudním řádu správním a nemůže jednotlivé žalobní typy navzájem zaměňovat nebo je v žalobě směšovat (srov. rozsudky ze dne 20. 4. 2005, čj. 7 Afs 84/2004-84, či ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps 2/2009-197). Ve správním soudnictví se nepřipouští dokonce ani alternativní či eventuální petit, pokud by alternativy či eventuality měly spočívat v odlišných žalobních typech (srov. rozsudky ze dne 26. 10. 2004, čj. 6 Ans 1/2003-101, č. 652/2005 Sb. NSS, či ze dne 9. 12. 2015, čj. 10 Afs 151/2015-27). To vše je odůvodněno zejména faktem, že jednotlivým žalobním typům odpovídají v soudním řádu správním relativně samostatné procesní úpravy, které se liší co do stanovení počátku běhu lhůt k uplatnění žaloby, jejích náležitostí, úpravy aktivní i pasivní procesní legitimace, úpravy toho, k jakému datu soud zjišťuje skutkový a právní stav atd. Bylo by proto mimořádně obtížné vést řízení o jedné a téže žalobě tak, aby bylo možno na jeho konci rozhodnout v souladu s požadavky kterékoliv z procesních úprav připadajících hypoteticky v úvahu. Jinou situací je případ neurčitého či nejednoznačného žalobního petitu, kdy žalobce může na výzvu soudu petit upřesnit jedním či druhým směrem (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2006, čj. 6 Aps 2/2005-60, či ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps 2/2009-197). K tomu však v nyní posuzovaném případě nebyl žádný prostor, neboť žaloba byla zcela jednoznačná, jak Nejvyšší správní soud osvětlil výše. [25] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že jeho judikatura týkající se žalobních typů a jejich vzájemné prostupnosti může být stěžovatelkou vnímána jako přísná. Žalobci, který si není jist, jaký typ žaloby by měl využít k ochraně svých práv před určitým jednáním státní správy (např. z důvodu chybějící či nejednotné prejudikatury k dané otázce), a chce z procesní opatrnosti vyčerpat více možností, tak nezbývá než podat několik samostatných žalob proti témuž konání či opomenutí ze strany veřejné správy, byť tak může fakticky učinit v jediném podání (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2016, čj. 6 As 69/2016-39, č. 3412/2016 Sb. NSS). Za každou takto podanou žalobu také musí zaplatit samostatně soudní poplatek (srov. výše rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ans 21/2012-42 či již zmiňovaný rozsudek čj. 10 Afs 151/2015-27). V nyní posuzované věci stěžovatelka může žalobu na ochranu před nečinností stále podat, neboť lhůta jednoho roku pro její podání dle § 80 s. ř. s. se odvíjí ode dne doručení vyrozumění Odvolacího finančního ředitelství o odložení podnětu na ochranu před nečinností (již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 79/2015-36). Nadto je třeba připomenout, že podle rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 234/2014-43 daňový řád „v žádném svém ustanovení nestanoví, že by neuspokojené nároky daňových subjektů při placení daní zanikaly jinak než marným uplynutím lhůty pro placení daně, která činí 6 let (srov. § 155 odst. 7 a § 164 odst. 3 daňového řádu); naopak v jeho § 20 odst. 2 se výslovně uvádí, že daňový subjekt má práva a povinnosti při placení daně po dobu, ve které lze požadovat placení nedoplatku (srov. § 160 odst. 1 daňového řádu)“. Nárok daňového subjektu na plnění z titulu jeho daňověprávního vztahu ke státu je tedy časově limitován zásadně jen prekluzívní lhůtou pro jeho přiznání či vyplacení. [26] Z výše uvedených důvodů nezbývá Nejvyššímu správnímu soudu než žalobu s odkazem na § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s. odmítnout pro nepřípustnost, neboť nápravy bylo možno se u soudu domáhat jinými prostředky (žalobou na ochranu proti nečinnosti). [27] Je nicméně třeba zdůraznit, že postup Odvolacího finančního ředitelství v posuzované věci byl nezákonný. Odvolací finanční ředitelství nemělo podnět na ochranu před nečinností odložit, nýbrž podání vyhodnotit podle obsahu (§ 70 odst. 2 daňového řádu) a stěžovatelku poučit, že v posuzované věci jí náleží úrok dle § 155 odst. 5 daňového řádu, a nikoli dle § 254 téhož zákona. Namísto toho Odvolací finanční ředitelství nejprve zcela formalisticky vyložilo § 38 daňového řádu (aniž by vzalo v úvahu smysl a účel daného procesního institutu) a následně odmítlo respektovat ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu s odůvodněním, že je vázáno pouze právními předpisy a závaznost soudních rozhodnutí je v českém právním prostředí třeba chápat toliko jako závaznost argumentační. Ke skutečnosti, že od přelomového rozsudku ve věci Kordárna do dne odložení podnětu na ochranu proti nečinnosti bylo vydáno nejméně sedm rozsudků Nejvyššího správního soudu (čj. 10 Afs 151/2015-27, čj. 8 Afs 68/2013-46, ze dne 22. 4. 2015, čj. 9 Afs 174/2014-61, ze dne 2. 7. 2015, čj. 2 Afs 79/2015-36, čj. 2 Afs 80/2015-39, čj. 3 Afs 72/2015-47 či čj. 3 Afs 71/2015-44) a bezpočet rozsudků krajských soudů, Odvolací finanční ředitelství uvedlo, že tato rozhodnutí „neobsahují zásadní požadavek na kvalitu judikátu, který je právní teorií vyžadován pro jeho závaznost – a to kvalitní argumentaci, která by potvrdila názor Nejvyššího správního soudu v primárním rozhodnutí“. Nejvyšší správní soud shledává takovýto postup Odvolacího finančního ředitelství zcela svévolným, popírajícím nejenom základní zásady fungování veřejné správy, nýbrž i fundamentální principy právního státu založeného na respektu k právům a svobodám jednotlivce. Je třeba připomenout, že „[z] povahy a postavení Nejvyššího správního soudu (viz zejm. § 12 odst. 1 a § 17 odst. 1 s. ř. s.) plyne, že právní názory vyslovené v jeho rozhodnutích mají být zásadním vodítkem pro správní orgány i instančně podřízené správní soudy v obdobných věcech“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016, čj. 2 Afs 165/2016-26, č. 3501/2017 Sb. NSS). Názory vyslovené v jednotlivých rozsudcích Nejvyššího správního soudu, natož pak v ustálené judikatuře tohoto soudu, musí správní orgány z důvodu ochrany právní jistoty adresátů veřejné správy zásadně respektovat (nepodloží-li svůj odlišný právní názor komplexní a důkladnou argumentací). Odmítne-li se nicméně správní orgán řídit názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v obdobné věci pouze s odkazem na údajně nedostatečnou kvalitu odůvodnění, jedná v rozporu s výše uvedenými ustanoveními soudního řádu správního, čímž překračuje své pravomoci, a porušuje tak čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

decision_1063.txt

k § 82 a násl. soudního řádu správního k § 145 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu I. V žalobě proti rozhodnutí o stanovení daně lze namítat nezákonnost daňové kontroly, která předcházela vydání tohoto rozhodnutí, i pokud žalobce nenapadl její nezákonnost zásahovou žalobou dle § 82 a násl. s. ř. s. II. Dozví-li se správce daně jinak než na základě daňové kontroly (zejména z poznatků při správě jiných daní, z informací od jiných orgánů či soukromých subjektů nebo z vlastní vyhledávací činnosti) o skutečnostech či důkazech nasvědčujících tomu, že by daňovému subjektu měla být určitá daň doměřena, je zásadně povinen daňový subjekt o tom zpravit a vyzvat jej podle § 145 odst. 2 věty první zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, k podání dodatečného daňového tvrzení. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016, čj. 1 Afs 183/2014-55) č. 1572/2008 Sb. NSS, č. 1983/2010 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2925/2013 Sb. NSS, č. 3015/2014 Sb. NSS a č. 3348/2016 Sb. NSS. Věc: Akciová společnost ALGON PLUS proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o zákonnost daňové kontroly, o kasační stížnosti žalobkyně. Jádrem sporu v řízení před rozšířeným senátem byly dvě právní otázky. Tou první bylo, zda v případě, že daňový subjekt má za to, že daňová kontrola (její zahájení, průběh, dílčí úkony či samotný fakt, že se vůbec konala) byla nezákonná a na základě zjištění z této daňové kontroly mu byla doměřena daň, může tvrzenou nezákonnost kontroly uplatňovat jako důvod nezákonnosti rozhodnutí o doměření daně v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., i když proti nezákonnosti kontroly nebrojil zásahovou žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s. Druhou právní otázkou bylo, zda pokud se správce daně dozví o informaci, která by měla vést k doměření daně daňovému subjektu, musí mu vždy dát možnost sám přiznat vyšší daň dodatečným daňovým přiznáním předtím, než zahájí daňovou kontrolu, anebo zda může zahájit i za těchto okolností bez dalšího daňovou kontrolu bez předchozí výzvy k podání dodatečného daňového přiznání a na základě této kontroly daň doměřit. Finanční úřad Praha – západ (správce daně) čtyřmi rozhodnutími ze dne 22. 9. 2011 žalobkyni dodatečně vyměřil na základě daňové kontroly daň z příjmů právnických osob za zdaňovací období od 1. 1. 2007 do 31. 7. 2008, od 1. 8. 2008 do 31. 12. 2008, od 1. 1. 2009 do 30. 4. 2009 a od 1. 5. 2009 do 31. 12. 2009. Žalobkyně proti těmto rozhodnutím podala odvolání, která žalovaný [zde ještě Finanční ředitelství v Praze, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] čtyřmi rozhodnutími ze dne 25. 6. 2012 zamítl. Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Praze. Namítala krom jiného, že správní rozhodnutí byla vydána na základě nezákonně zahájené daňové kontroly, protože správce daně nesplnil povinnost danou § 145 odst. 2 daňového řádu a nevyzval žalobkyni k podání dodatečného daňového tvrzení. Byla tak zkrácena na právu podat na základě výzvy správce daně dodatečné daňové přiznání podle § 141 daňového řádu a vyhnout se doměření daně na základě daňové kontroly. Důsledkem nezákonně zahájené daňové kontroly je zásah do individuálních majetkových práv žalobkyně spočívající v rozdílné právní úpravě sankce v případě doměření daně na základě daňové kontroly (§ 251 odst. 1 až 3 daňového řádu) oproti doměření daně na základě dodatečného platebního výměru (§ 251 odst. 4 daňového řádu). Pokud by byla daň doměřena na základě dodatečných daňových přiznání, nemusela by žalobkyně hradit celkové penále ve výši 12 083 766 Kč. Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 28. 8. 2014, čj. 45 Af 25/2012-59. K námitce nezákonného zahájení daňové kontroly uvedl, že postup podle § 145 odst. 2 daňového řádu se uplatní pouze tam, kde správce daně může důvodně předpokládat, že podáním dodatečného daňového přiznání v rozsahu nových skutečností a důkazů známých správci daně (a tedy označených ve výzvě) dojde k doměření daně podle § 144 odst. 1 daňového řádu, tedy ve výši, která se nebude odchylovat od daně dodatečně tvrzené. Ovšem v případě potřeby širšího prověření správnosti původně přiznané daně v rámci daňové kontroly by předchozí výzva dle § 145 odst. 2 daňového řádu s pouze dílčím dopadem byla neúčelná a nehospodárná. Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, ve které namítala mimo jiné nesprávné posouzení povinnosti aplikovat v posuzovaném případě § 145 odst. 2 daňového řádu. Přestože § 145 odst. 2 daňového řádu obsahuje slovo „může“, neznamená to, že by byl správce daně jako správní orgán nadán tak širokým správním uvážením, jak uvádí krajský soud. Žalovaný se ve vyjádření ztotožnil s posouzením skutkového stavu a právních otázek krajským soudem. Nesouhlasí s namítanou povinností správce daně aplikovat § 145 odst. 2 daňového řádu, kterou stěžovatelka vyvozuje ze skutečnosti, že správci daně byly před zahájením daňové kontroly předány Policií ČR kopie nezaúčtovaných faktur vystavených stěžovatelkou. Daňová kontrola byla správcem daně naplánována ještě předtím, než byly správci daně Policií ČR poskytnuty faktury. Pouze na žádost stěžovatelky bylo její zahájení odloženo ze dne 6. 12. 2010 na dobu po 15. 1. 2011. Daňová kontrola navíc nebyla zaměřena pouze na nezaúčtované faktury, ale na daňové povinnosti, tvrzení daňového subjektu a jiné okolnosti rozhodné pro správné zjištění a stanovení daně z příjmů za uvedená zdaňovací období. Bylo na správním uvážení správce daně, aby zhodnotil, zda mu vznikl důvodný předpoklad, že bude daň doměřena, a zda se k tomuto předpokladu neváží pochybnosti, jež by bylo nutno ověřit v rámci daňové kontroly. Při posuzování naplnění podmínek pro použití § 145 odst. 2 daňového řádu je nutné brát v úvahu také jednotlivé zásady správy daní, které působí jako korektiv jednotlivých ustanovení daňového řádu. V posuzovaném případě se správce daně musel vypořádat zejména se zásadou ekonomie řízení a rychlosti. Vzhledem k tomu, že správce daně neměl v úmyslu zaměřit daňovou kontrolu pouze na výše zmíněné nezaúčtované faktury, ale obecně na celé příslušné zdaňovací období daně z příjmů právnických osob, byl by postup podle § 145 odst. 2 daňového řádu a až následné zahájení daňové kontroly značně neekonomický a současně neadekvátně zdlouhavý, čili zcela v rozporu s výše uvedenými zásadami. Žalovaný je proto toho názoru, že správce daně posoudil vzniklou situaci správně, jestliže nevyzval stěžovatele ve smyslu § 145 odst. 2 daňového řádu k podání dodatečného daňového tvrzení. První senát dospěl k závěru, že jsou v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. dány dva důvody pro předložení věci rozšířenému senátu. Prvním je rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu v otázce přípustnosti námitek proti zahájení a průběhu daňové kontroly v žalobě proti rozhodnutí (dodatečnému vyměření daně), jemuž tato kontrola předcházela. Druhým je rozporná judikatura v otázce, zda má správce daně před zahájením daňové kontroly povinnost vyzvat daňový subjekt k podání dodatečného daňového tvrzení, případně vyloučit způsobilost případného dodatečného daňového tvrzení pro doměření daně podle § 145 odst. 2 daňového řádu. V posuzované věci stěžovatelka v žalobě namítala nezákonnost zahájení daňové kontroly. Krajský soud se touto námitkou zabýval a jako nedůvodnou ji zamítl. Totožnou námitku poté vznesla stěžovatelka i v kasační stížnosti. Při předběžném posouzení věci první senát nalezl rozdílnou judikaturu Nejvyššího správního soudu v otázce možnosti přezkumu daňové kontroly až při přezkumu následně vydaných správních rozhodnutí. V rozhodnutích Nejvyššího správního soudu již byl vysloven jak právní názor, podle něhož v řízení o žalobě proti rozhodnutí nelze posuzovat zákonnost daňové kontroly, protože tato mohla a měla být napadena žalobou proti nezákonnému zásahu, tak právní názor opačný, podle kterého lze výše uvedené namítat i v řízení o žalobě proti následně vydanému rozhodnutí. První ze zmíněných názorů vyslovil druhý senát v rozsudku ze dne 25. 2. 2013, čj. 2 Afs 65/2012-64, v němž uvedl následující: „Považoval-li žalobce provádění daňové kontroly za nezákonné, mohl a měl proti tomu brojit žalobou proti nezákonnému zásahu podanou ve lhůtě navazující na rozhodnutí o námitkách. Vady, pro které krajský soud označil zahájení a provádění daňové kontroly za nezákonné, by mohly znamenat, že se jednalo o nezákonný zásah. Krajský soud k nezákonnosti zahájení a provádění daňové kontroly, tedy k provedení nezákonného zásahu, nemůže přihlížet až v žalobě podané proti rozhodnutí o věci samé. Výjimkou by bylo, pokud by tato nezákonnost měla vliv na vydání rozhodnutí po uplynutí lhůty – k prekluzi totiž musí soud přihlížet vždy (k tomu srovnej např. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1169/07, č. 38/2009 Sb. ÚS, či sp. zn. III. ÚS 1420/07, č. 117/2008 Sb. ÚS).“ V posuzované věci bylo výše uvedené jedním z důvodů, proč Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Týž senát vydal i rozsudek ze dne 28. 11. 2012, čj. 2 As 68/2011-75. Předmětem soudního řízení bylo posouzení zákonnosti rozhodnutí o uložení pokuty, část námitek však směřovala k tvrzené nezákonnosti kontroly označování a evidence turů, která předcházela vydání sankčního rozhodnutí. Podle Nejvyššího správního soudu tato argumentace šla nad rámec soudního přezkumu zákonnosti rozhodnutí o uložení pokuty, a proto nemohla být předmětem tohoto řízení. V rozsudku pak konstatoval, že „[s]těžovatel ale protokol po seznámení bez výhrad podepsal a námitky proti němu nepodal. Proto nemůže teď, v rámci řízení o přezkumu rozhodnutí o uložení sankce, brojit proti údajně nezákonnému zásahu, který měl být způsoben provedenou kontrolou a nahrazovat tak jiný procesní prostředek ochrany, který mu byl k dispozici; toto jednání by bylo možno označit za obcházení zákona. Uvedené, pochopitelně, neznamená, že by případné deficity prováděné kontroly nemohly být v rámci řízení o žalobě proti následně vydanému rozhodnutí vůbec uplatněny. Lze si jistě představit řadu případů, kdy jednotlivé úkony prováděné kontroly mohly být zatíženy, třebas i závažnými, nedostatky. Pokud není zpochybňováno samotné zahájení kontroly či způsob jejího vedení, ale jen soulad některého z jejích kroků se zákonem, není zde prostředkem soudní ochrany žaloba dle části třetí hlavy druhé dílu třetího soudního řádu správního, ale tyto námitky mohou být uplatněny v řízení o žalobě proti rozhodnutí z takové kontroly vzešlému. Stěžovatel však, jak již bylo uvedeno, nesouhlasí s provedenou kontrolou principiálně, neboť ji považuje za neodůvodněnou a svévolnou. Předmětem nyní vedeného soudního řízení ovšem není posuzovat důvody výběru hospodářství stěžovatele, ani způsob provedení kontroly. Proto námitky stěžovatele ohledně zákonnosti provedené kontroly a proti postupu ČPI při jejím provádění, nejsou pro toto řízení podstatné, a zdejší soud je tedy neshledal za nutné vypořádávat.“ V obou výše citovaných rozhodnutích druhý senát za prejudikaturu označil usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS, v němž soud vyslovil, že „zahájení daňové kontroly podle § 16 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, může být podle okolností nezákonným zásahem, proti kterému je možno podat žalobu podle § 82 a násl. s. ř. s. Taková žaloba je přípustná pouze poté, kdy žalobce bezvýsledně vyčerpal právní prostředek stanovený podle zákona k jeho ochraně (§ 85 s. ř. s.). Tímto právním prostředkem jsou námitky podle § 16 odst. 4 písm. d) zákona č. 337/1992 sb., o správě daní a poplatků. Lhůta k podání žaloby (§ 84 s. ř. s.) počíná běžet od okamžiku, kdy se daňový subjekt dozvěděl o vyřízení námitek.“ Podle rozšířeného senátu musí být soudní ochrana poskytnuta nejen proti nezákonně vydaným platebním výměrům, ale rovněž proti jim předcházejícím daňovým kontrolám. Otázku, zda lze nezákonnost daňové kontroly namítat i následně v řízení o žalobě proti rozhodnutí vydanému na základě daňové kontroly, však rozšířený senát v tomto usnesení výslovně neřešil. Prvnímu senátu nebylo zřejmé, z čeho dovodil druhý senát své jednoznačné závěry. Oproti tomu v rozsudku ze dne 26. 10. 2009, čj. 8 Afs 46/2009-46, č. 1983/2010 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud výslovně uvedl, že „[n]evyužije-li daňový subjekt možnosti bránit se podle něj nezákonně zahájené daňové kontrole cestou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, jistě to nijak nebrání jeho možnosti namítat nezákonnost takového zahájení později v rámci žaloby proti rozhodnutí“. V řadě dalších rozhodnutí Nejvyšší správní soud sice explicitně nevyslovil tento závěr, nicméně se námitkami ve vztahu k zahájení, průběhu či ukončení daňové kontroly zabýval (např. rozsudky ze dne 5. 12. 2013, čj. 9 Afs 98/2013-31, ze dne 4. 1. 2012, čj. 1 Afs 74/2011-126, či ze dne 9. 3. 2011, čj. 2 Afs 85/2010-119). První senát dále poukázal na to, že i podle relevantní odborné literatury, „[d]omnívá-li se daňový subjekt, že výsledkem daňové kontroly je nesprávné nebo nezákonné rozhodnutí a k nápravě nedošlo v průběhu daňové kontroly, je možné se bránit i po jejím skončení“ (viz Zatloukal, T. Daňová kontrola v širších souvislostech. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 281). S ohledem na výše uvedené měl první senát za to, že závěry o přezkumu námitek vztahujících se k daňové kontrole v řízení o žalobě proti rozhodnutí jsou rozporné. Prvnímu senátu proto nezbylo než se obrátit na rozšířený senát, jehož názor je nutný pro posouzení, zda je namístě zabývat se kasačními námitkami stěžovatelky ve vztahu k zákonnosti zahájení daňové kontroly. Podle předkládajícího senátu by měly být námitky vztahující se k daňové kontrole přípustné rovněž v žalobě proti dodatečnému platebnímu výměru, jakkoliv nemusí být shledány důvodnými, mimo jiné i proto, že ne každá vada v postupu správních orgánů může způsobovat nezákonnost jejich meritorního rozhodnutí. V souvislosti s nastíněnou problematikou vyvstává celá řada otázek: Lze žalovat daňovou kontrolu v žalobě proti rozhodnutí, pokud daňová kontrola může být zásahem? Bylo by možno podat žalobu proti dodatečnému platebnímu výměru a namítat v ní nezákonnost daňové kontroly, pokud již proti ní byla podána zásahová žaloba, o níž doposud nebylo rozhodnuto? První senát dodal, že pokud by bylo možné napadat daňovou kontrolu jak zásahovou žalobou, tak žalobou proti rozhodnutí, mohlo by vzhledem k bezprostřední návaznosti dodatečných platebních výměrů na provedenou daňovou kontrolu docházet k tomu, že by před rozhodnutím o zásahové žalobě byla podána žaloba proti rozhodnutí o daňové povinnosti. Zakládala by pak zásahová žaloba překážku litispendence či překážku věci rozhodnuté? Společnou podmínkou v případě obou překážek je totožnost věci. Ta se v případě obou žalobních typů odvíjí shodně od totožnosti účastníků, a dále v případě žaloby proti rozhodnutí od totožnosti napadeného rozhodnutí. V případě zásahové žaloby pak hraje roli totožnost účastníků a požadavek uložení shodné povinnosti (srov. Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd. Praha: Leges, 2014, s. 365). Vzhledem k takto vymezené totožnosti věci by podle prvního senátu dříve podaná zásahová žaloba překážku litispendence ani překážku rei iudicatae nezakládala. Paralelně by tak mohla být vedena dvě soudní řízení a následně vydána dvě soudní rozhodnutí s rozdílnými závěry ve vztahu k téže daňové kontrole. První senát dále uvedl, že pokud by rozšířený senát otevřel obě cesty soudního přezkumu a umožnil by v posuzovaném případě zabývat se námitkami stěžovatelky ve vztahu k zákonnosti daňové kontroly i v rámci soudního přezkumu následně vydaných správních rozhodnutí, vyvstává v předkládané věci další otázka, a to zda má správce daně před zahájením daňové kontroly povinnost vyzvat daňový subjekt k podání dodatečného daňového tvrzení, případně vyloučit způsobilost případného dodatečného daňového tvrzení pro doměření daně podle § 145 odst. 2 daňového řádu, podle něhož „[p]okud lze důvodně předpokládat, že bude daň doměřena, může správce daně vyzvat daňový subjekt k podání dodatečného daňového tvrzení a stanovit náhradní lhůtu. Nevyhoví-li daňový subjekt této výzvě ve stanovené lhůtě, může správce daně doměřit daň podle pomůcek. S tímto ustanovením souvisí § 143 odst. 3 téhož zákona, podle kterého platí, že ‚[k] doměření z moci úřední může dojít pouze na základě výsledku daňové kontroly. Zjistí-li správce daně nové skutečnosti nebo důkazy mimo daňovou kontrolu, na jejichž základě lze důvodně předpokládat, že bude daň doměřena, postupuje podle § 145 odst. 2.‘ “ K těmto ustanovením daňového řádu se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 6. 5. 2015, čj. 2 Afs 209/2014-23 (ve věci šlo o zásahovou žalobu proti daňové kontrole), v němž uvedl, že za jejich smysl „je třeba považovat především regulaci postupu správce daně v případě naplnění hypotézy důvodného předpokladu doměření daně. Zákonodárce tím dává najevo, že v takovém případě není určení dalšího postupu zcela na volné úvaze správce daně. Jedná se v podstatě o pokyn k umožnění realizace povinnosti tvrzení daňového subjektu, a v důsledku vlastně o průmět základních zásad správy daní, konkrétně zásad přiměřenosti a zdrženlivosti (§ 5 odst. 3 daňového řádu).“ V témž rozhodnutí pak druhý senát dospěl k striktnímu závěru, že „[p]akliže správce daně nevyzve daňový subjekt k podání dodatečného daňového tvrzení, a namísto toho zahájí daňovou kontrolu bez předchozího vyloučení způsobilosti případného dodatečného daňového tvrzení pro doměření daně, dojde tím k nerespektování zásady přiměřenosti a zásady zdrženlivosti při správě daní. Takto zahájenou daňovou kontrolu je pak nutno považovat za nezákonně zahájenou, přičemž jednotlivé úkony prováděné daňové kontroly i její celek nutně představují nezákonný zásah do práv daňového subjektu.“ Oproti tomu v rozsudku ze dne 5. 12. 2013, čj. 9 Afs 98/2013-31 (ve věci šlo o žalobu proti rozhodnutí o dodatečném vyměření daně), dospěl devátý senát k závěru, že správce daně nepostupoval nezákonně, pokud i přes existenci důvodných pochybností po provedení místního šetření nevyzval daňový subjekt k podání dodatečného daňového tvrzení podle § 145 odst. 2 daňového řádu, protože v daném případě vedle předpokladu doměření daně existovaly i pochybnosti, které bylo vhodné prověřit v rámci kontroly. První senát měl za to, že rovněž tato rozhodnutí jsou ve vzájemném rozporu, a je proto namístě, aby rozšířený senát zodpověděl otázku, zda lze považovat za nezákonně zahájenou daňovou kontrolu bez předchozího vyloučení výzvy k podání dodatečného daňového tvrzení podle § 145 odst. 2 daňového řádu. Předkládající senát k samotné otázce vyjádřil názor, že má-li správce daně konkrétní indicie týkající se nesprávnosti daňového tvrzení, je namístě výzva k dodatečnému daňovému tvrzení. Svůj názor opřel o úvodní ustanovení daňového řádu vymezující předmět a účel právní úpravy, v nichž zákon stanoví, že základem pro správné zjištění a stanovení daně je řádné, popřípadě dodatečné daňové tvrzení podané daňovým subjektem (§ 1 odst. 3 daňového řádu). Toto ustanovení následně potvrzují a konkretizují i výše citované § 143 odst. 3 a § 145 odst. 2 daňového řádu. Pokud má tedy správce daně indicie nasvědčující povinnosti k podání daňového tvrzení, musí nejprve vyzvat daňový subjekt, aby takový úkon sám učinil, a současně jej poučit o důsledcích nesplnění výzvy; až poté lze zahájit daňovou kontrolu. Jednotlivé kroky (výzva podle § 145 daňového řádu, daňová kontrola podle § 85 daňového řádu) by tedy měly být prováděny v logické návaznosti. Současně si je první senát vědom, že výzva nemusí předcházet každé daňové kontrole. Oproti potvrzování zjištění, kdy správce daně při kontrole prověřuje a má podle prvního senátu povinnost k výzvě podle § 145 odst. 2 daňového řádu, stojí situace, kdy správce daně konkrétní indicie nemá a při prvním úkonu teprve začne zjišťovat daňovou povinnost nebo její rozsah (srov. § 87 odst. 1 daňového řádu), aniž by předtím musel daňový subjekt vyzývat k daňovému tvrzení. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že v žalobě proti rozhodnutí o stanovení daně lze namítat nezákonnost daňové kontroly, která předcházela jeho vydání, i pokud žalobce nenapadl její nezákonnost zásahovou žalobu dle § 82 a násl. s. ř. s., a dále, že dozví-li se správce daně jinak než na základě daňové kontroly (zejména z poznatků při správě jiných daní, z informací od jiných orgánů či soukromých subjektů nebo z vlastní vyhledávací činnosti) o skutečnostech či důkazech nasvědčujících tomu, že by daňovému subjektu měla být určitá daň doměřena, je zásadně povinen daňový subjekt o tom zpravit a vyzvat jej podle § 145 odst. 2 věty první daňového řádu k podání dodatečného daňového tvrzení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem III.1 Pravomoc rozšířeného senátu (...) III.1.1 Pravomoc ve vztahu k otázce uplatnitelnosti námitek proti zákonnosti daňové kontroly v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu [33] Ve vztahu k první sporné právní otázce je pravomoc rozšířeného senátu zjevně dána. V rozsudcích ze dne 25. 2. 2013, čj. 2 Afs 65/2012 - 64, a ze dne 28. 11. 2012, čj. 2 As 68/2011 - 75, Nejvyšší správní soud vyjádřil právní názor, že námitky týkající se zákonnosti kontrolního postupu, jímž byly zjištěny skutečnosti rozhodné pro následné shledání či uložení povinnosti k nápravě nebo sankce (v daňovém řízení konkrétně povinnosti platit vyšší než předtím stanovenou daň), nelze uplatnit v žalobě proti rozhodnutí, jímž byla tato povinnost stanovena, nebyly-li uplatněny v žalobě na ochranu před samotným kontrolním postupem. Naopak v rozsudku ze dne 26. 10. 2009, čj. 8 Afs 46/2009-46, č. 1983/2010 Sb. NSS, týž soud uvedl, že taková podmíněnost neplatí; implicitně pak tento názor vyjádřil Nejvyšší správní soud i v dalších svých prvním senátem zmiňovaných rozhodnutích. III.1.2 Pravomoc ve vztahu k otázce, zda je nezbytné před zahájením daňové kontroly vyzvat daňový subjekt k podání dodatečného daňového přiznání [34] Pravomoc rozšířeného senátu je dána i ve vztahu ke druhé sporné právní otázce, jakkoli na první pohled rozpor v právních názorech vyslovených v již vydaných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu není tak výrazný. [35] V rozsudku ze dne 6. 5. 2015, čj. 2 Afs 209/2014-23, vyšel Nejvyšší správní soud důsledně, byť nikoli kategoricky, ze zásady zdrženlivosti a přiměřenosti zásahu do právní sféry daňového subjektu (§ 2 odst. 2 dřívějšího zákona o správě daní a poplatků, nyní § 5 odst. 3 daňového řádu). Uvedl (zvýraznění provedeno rozšířeným senátem): „Přednostně přichází v úvahu právě výzva daňovému subjektu k podání dodatečného daňového přiznání, k níž je třeba přistoupit vždy, kdy není prima facie zjevné, že na základě dodatečného daňového přiznání nebude možné dosáhnout cíle řízení, pročež by využití výzvy nebylo v souladu s požadavkem rychlosti a hospodárnosti daňového řízení. Podstatné je v takovém případě vyhodnocení všech známých skutkových okolností vztahujících se k důvodu pochybností, k daňovému subjektu a jeho postoji k plnění daňových povinností, nevyjímaje z toho ani časový faktor, vyžadující volbu postupu ovlivňujícího běh lhůty, pokud je toho třeba.“ [36] Oproti tomu v rozsudku ze dne 5. 12. 2013, čj. 9 Afs 98/2013-31, ponechal Nejvyšší správní soud správci daně podstatně větší a konkrétními omezujícími pravidly reflektujícími požadavek zdrženlivosti a přiměřenosti zásahu do právní sféry daňového subjektu prakticky nelimitovaný prostor pro volbu, zda nejprve vyzvat k podání dodatečného daňového přiznání, anebo rovnou zahájit daňovou kontrolu. Uvedl (zvýraznění provedeno rozšířeným senátem): „Zjistí-li správce daně nové skutečnosti nebo důkazy mimo daňovou kontrolu, na jejichž základě lez důvodně předpokládat, že bude daň doměřena, může vyzvat daňový subjekt k podání dodatečného daňového tvrzení (§ 143 odst. 3 a § 145 odst. 2 daňového řádu). Ze správního spisu je zřejmé, že finanční úřad měl důvodné pochybnosti o zařazení příjmů stěžovatele z podnájmu vozidla třetí osobě pod příjmy dle § 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů [namísto § 9 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů], a to zejména s ohledem na tvrzení stěžovatele o používání vozidla pro své podnikání a s ohledem na listinný důkaz o pronájmu vozidla třetí osobě. Správci daně nebylo zřejmé, v jakém poměru bylo v letech 2009 a 2010 vozidlo užíváno zúčastněnými subjekty. Finanční úřad však nemusel s jistotou předvídat doměření daně, neboť doměření daně bylo závislé na zjištění uvedených skutečností z dalších důkazů (např. knihou jízd). Lze tedy sice souhlasit se stěžovatelem, že dodatečné doměření daně představovalo potvrzení již počátečních pochybností finančního úřadu ohledně klasifikace příjmů stěžovatelem, nicméně daňový řád vyžaduje pro postup dle § 143 odst. 3 ve spojení s § 145 odst. 2 daňového řádu ‚důvodný předpoklad doměření daně‘. V projednávané věci nelze konstatovat, že by správce daně zahájením daňové kontroly porušil práva daňového subjektu, neboť vedle předpokladu doměření daně existovaly i pochybnosti, které bylo vhodné prověřit v rámci daňové kontroly. [37] Rozdíl v náhledu mezi shora zmíněnými rozsudky druhého a devátého senátu spočívá v tom, v jaké míře je volba mezi výzvou k podání dodatečného daňového přiznání, anebo k bezprostřednímu zahájení daňové kontroly věcí zásadně nelimitované úvahy správce daně, a v jaké míře naopak je svázána jednou ze základních zásad správy daní, konkrétně se zásadou zdrženlivosti a přiměřenosti zásahu do právní sféry daňového subjektu. Zatímco druhý senát trvá na důsledném uplatňování této zásady, byť připouští široký okruh výjimek a vyžaduje komplexní zhodnocení situace správcem daně, devátému senátu postačuje k bezprostřednímu zahájení daňové kontroly bez předchozí výzvy k podání dodatečného daňového tvrzení, že je takový postup vzhledem ke konkrétním okolnostem vhodný k prověření situace daňového subjektu. I v druhé sporné právní otázce je tedy pravomoc rozšířeného senátu dána. III.2 Právní názor rozšířeného senátu III.2.1 K otázce uplatnitelnosti námitek proti zákonnosti daňové kontroly v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu [38] Daňový řád systematicky rozlišuje mezi „řízeními“ a „(dalšími) postupy“ (viz jeho systematika v hlavě VI, § 70 až § 107). Zatímco „postupy“ jsou komplexní soubory pravomocí správce daně zjišťovat rozhodné skutečnosti, a to někdy i prostředky silně vstupujícími do nejrůznějších soukromých sfér daňového subjektu, „řízení“ povětšinou směřují k vlastnímu shledání či uložení povinností (výjimečně i práv, např. na odpočet DPH) daňového subjektu. [39] „Postupy“ se od „řízení“ liší povahou svých případných zásahů do právní sféry daňového subjektu. Postupy se právní sféry daňového subjektu dotýkají již samy o sobě tím, že jsou správcem daně prováděny, jakkoli konkrétní povaha a závažnost dopadů provádění postupů může být případ od případu velmi různá - někdy provádění daňové kontroly nemusí daňový subjekt fakticky nijak výrazně pocítit. Podstatné je však to, že „postup“ je uplatněním pravomoci, k němuž je třeba zákonného podkladu a který je možno provádět jen a pouze v zákonem stanovených mezích a zákonem stanovenými způsoby (viz čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 3 Ústavy). [40] Soudní ochrana před „postupem“, mezi jinými tedy i před daňovou kontrolou, tedy slouží k tomu, aby uplatnění pravomoci správcem daně udržela v zákonných mezích a zabránila mu, případně zpětně deklarovala jeho protizákonnost, v případech, kdy by bylo ze zákonných mezí vykročeno. K tomu slouží ve správním soudnictví tzv. zásahová žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s. Jí se lze bránit proti všem aspektům daňové kontroly, které mají dopady do právní sféry daňového subjektu popsané v § 82 s. ř. s. [41] Podle § 82 s. ř. s. „[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením [...] správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný“. Z citovaného ustanovení plyne, že se v první řadě musí jednat o přímé zkrácení práv daňového subjektu v tom smyslu, že daňová kontrola musí směřovat přímo proti daňovému subjektu, který proti ní žalobou brojí. Nelze například brojit žalobou proti daňové kontrole vůči třetí osobě, která má nepřímé (např. ekonomické, reputační aj.) dopady na právní pozici žalobce, třeba proto, že třetí osobu váže se žalobcem nějaké právní či faktické pouto. [42] Zásahovou žalobou se lze domáhat ochrany před různými aspekty daňové kontroly. V první řadě připadá v úvahu ochrana před tím, že daňová kontrola byla vůbec zahájena nebo že vůbec probíhá. Součástí zákonných limitů kontroly jsou totiž časové i jiné podmínky jejího zahájení a provádění (zejména zahájení a provádění kontroly jen ve lhůtě pro stanovení daně, viz zejm. § 148 odst. 3 daňového řádu, a zahájení opakované daňové kontroly jen za splnění podmínek podle § 85 odst. 5 daňového řádu). Dále lze brojit proti konkrétním úkonům správce daně v rámci kontroly, zejména proti konkrétním excesům ze zákonných mezí při zásazích do soukromé sféry daňového subjektu, například při zjišťování skutečností a zajišťování důkazů v podnikatelských prostorách, event. obydlí daňového subjektu postupem podle § 86 odst. 4 ve spojení s § 81 odst. 1 daňového řádu. Konečně je daňový subjekt oprávněn zásahovou žalobou brojit proti nezákonné nečinnosti správce daně při kontrole. Pomocí zásahové žaloby nicméně nelze docílit „předstižného“ posouzení zákonnosti takových jednotlivých procesních úkonů správce daně, které samy o sobě nemají povahu zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s., ale jejichž zákonnost může mít význam při posuzování zákonnosti případného rozhodnutí, jímž by na základě zjištění z daňové kontroly byla stanovena daň (viz k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, čj. 8 Aps 2/2006-95, podle něhož „prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nelze podrobovat testu zákonnosti jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které zpravidla směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení“). [43] Z výše uvedeného je patrné, co je předmětem řízení o zásahové žalobě ve věci daňové kontroly – není jím výsledek kontroly, tedy samotný obsah zjištění při kontrole získaných, nýbrž naopak samotné jednání správce daně v kontrole. Soudní ochrana proti daňové kontrole směřuje k tomu, aby zajistila, že správce daně uplatní své pravomoci v souladu se zákonem; naopak neposkytuje ochranu před výsledkem kontroly, tedy před kontrolními zjištěními. [44] Smyslem a účelem kontroly je prověřit skutečnosti rozhodné pro stanovení daně. V případě, že se skutkový stav kontrolou zjištěný či jeho právní důsledky odchylují od skutkového stavu resp. právních důsledků předtím relevantně deklarovaných či zjištěných (typicky od tvrzení daňového subjektu v jeho dřívějším řádném či dodatečném daňovém přiznání, výjimečně však i zjištěných jiným způsobem, například v předchozí daňové kontrole, jde-li nyní o daňovou kontrolu opakovanou v souladu se zákonem), jsou zjištění z daňové kontroly podkladem pro navazující postup správce daně, a sice úpravu daňové povinnosti daňového subjektu. To se typicky děje v „řízení“, a sice v řízení doměřovacím, konkrétně doměřením daně z moci úřední (§ 143 odst. 1 věta první, 2. alt. daňového řádu, viz též jeho odst. 3 větu první). Zjištění z daňové kontroly jsou v tomto řízení klíčovým podkladem pro rozhodnutí správce daně. [45] Předmětem doměřovacího řízení je daňová povinnost daňového subjektu a výstupem tohoto řízení je „rozhodnutí“ správce daně (resp. odvolacího orgánu) ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které podléhá soudnímu přezkumu na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. [46] Je proto nutno důsledně rozlišovat mezi dvěma typy předmětu řízení ve správním soudnictví – na jedné straně daňovou kontrolou jako typovým předmětem řízení o zásahové žalobě podle § 82 a násl. s. ř. s. a na straně druhé samotnou daňovou povinností jako typovým předmětem řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. [47] Výše uvedené nicméně neznamená, že by daňová kontrola nemohla být v určitých ohledech zkoumána i v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. [48] V řízení o zásahové žalobě je jeho předmětem daňová kontrola takříkajíc per se, tedy sama o sobě, jako taková. Soud posuzuje, zda byla prováděna způsobem, který do právní sféry žalobce zasáhl toliko v souladu se zákonem. Pokud ne, jeho výrok směřuje opět proti kontrole samotné – zakáže její další provádění, přikáže ji neprodleně ukončit, dochází-li v ní k průtahům, nařídí nápravu nepřípustného excesu, k němuž v rámci kontroly došlo, anebo – skončila-li již kontrola, deklaruje její nezákonnost jako celku či nezákonnost nějakého konkrétního úkonu správce daně v rámci kontroly. [49] V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je daňová kontrola, v rámci níž byla učiněna zjištění, jež se stala podkladem doměření daně, posuzována již nikoli sama o sobě, nýbrž jen a pouze z toho hlediska, zda jsou zjištění z ní plynoucí zákonným podkladem pro doměření daně a nakolik je lze považovat za vypovídající, dostatečná a spolehlivá. Správní soud v první řadě hodnotí, zda zjištění byla kontrolou učiněna za situace, že vůbec být pořízena mohla (například zjištění pořízená kontrolou po uplynutí lhůty pro stanovení daně či kontrolou nezákonně opakovanou nemohou být vůbec podkladem pro stanovení daně). Dále u obecně přípustných zjištění hodnotí, nakolik z nich plyne, co z nich správce daně usoudil. V některých případech může samotné hodnocení daňové kontroly a jejího průběhu být důležité pro posouzení, zda bylo vůbec možno daň doměřit (typicky při zkoumání, byla-li daňová kontrola zahájena a prováděna tak, že její konání mělo účinek předpokládaný v § 148 odst. 3 daňového řádu). [50] Z odlišnosti typových předmětů řízení u zásahové žaloby a u žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, týkají-li se obě řízení v určitém ohledu daňové kontroly, je patrné, že oba prostředky soudní ochrany jsou žalobci k dispozici vedle sebe (v praxi však z časového hlediska bude obvykle zásahová žaloba předcházet žalobě podle § 65 a násl. s. ř. s.), neboť každý z nich slouží poněkud jinému účelu a zabývá se daňovou kontrolou z odlišných úhlů pohledu. Již jen z tohoto důvodu nelze ve vztahu mezi takovýmito řízeními uvažovat o překážce litispendence či věci rozhodnuté. Nelze proto dovozovat, že podmínkou přípustnosti výtek v řízení o žalobě podle § 65 a násl. s. ř. s. vůči doměření daně opírajících se o tvrzenou nezákonnost daňové kontroly jako takové či nějakého jejího konkrétního úkonu, byla-li zjištění opatřená kontrolou podkladem pro doměření daně, je předchozí uplatnění těchto výtek v žalobě podle § 82 s. ř. s. směřující vůči této kontrole. Z ustanovení o podmínkách přípustnosti obou žalob nic takového neplyne. Neplyne to ani ze vzájemného poměru těchto žalob v systému správního soudnictví – oba typy žalob stojí vedle sebe relativně autonomně, v obou případech je předmětem žaloby autoritativní jednání orgánu veřejné správy, navzájem se však liší formou (blíže k tomu viz body 17 až 21 usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). [51] Na druhé straně však nutno připustit – a předkládající první senát na to důvodně upozorňuje –, že někdy bude nezbytné řešit napětí mezi skutkovými a právními závěry správních soudů učiněnými na straně jedné v rámci řízení o zásahové žalobě, na straně druhé v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, budou-li se týkat téže konkrétní daňové kontroly. V řízení o zásahové žalobě například může správní soud dospět k závěru, že daňová kontrola či její žalobou napadený konkrétní úkon je v souladu se zákonem, zatímco soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu bude mít pro účely posouzení přípustnosti či relevance zjištění jsoucích podkladem pro doměření daně tendenci dospět při řešení téže otázky k závěru opačnému. [52] Je nepochybné, že orgány veřejné moci by zásadně měly tytéž skutkové či právní otázky hodnotit shodně, to ostatně plyne již ze zákazu libovůle, jenž je klíčovou součástí pojmu materiálního právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy, srov. obdobně ve vztahu dvou daňových řízení rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2008, čj. 2 Afs 24/2007-119, č. 1572/2008 Sb. NSS). Obecně vzato není v pořadí druhý ze soudů, jež rozhodují, vázán závěry prvního ve smyslu vázanosti rozhodnutím o předběžné otázce. Pokud se však již jeden ze soudů k otázce zákonnosti daňové kontroly vyslovil, je druhý soud povinen jeho názor reflektovat. Znamená to, že je povinen se tímto názorem zabývat, vzít jej v úvahu a odchýlit se od něho pouze z důvodů, které důkladně vyloží. Nezřídka mohou být odchylky v závěrech obou soudů dány nikoli v odlišném vidění reality, nýbrž v procesní aktivitě nebo pasivitě anebo argumentační přesvědčivosti samotných účastníků řízení. Stejně tak mohou být odlišnosti v závěrech soudů dány tím, že určité aspekty první z nich nehodnotil, nepovažoval za relevantní apod., zatímco druhý soud ano. Konečně, jakkoli by k tomu mělo docházet jen výjimečně, může být závěr prvního ze soudů v očích druhého nesprávný; v takovém případě je třeba, aby odůvodnění odchylky od závěrů prvního soudu bylo obzvláště precizní a přesvědčivé. [53] O zásahové žalobě se rozhoduje přednostně (§ 56 odst. 1 a 3 s. ř. s.), proto by obecně vzato mělo rozhodnutí v této věci časově výrazně předcházet rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí o stanovení daně opírajícímu se o skutková zjištění učiněná v dotyčné daňové kontrole. Ne vždy tomu tak však z nejrůznějších důvodů musí být. V takových případech pak bude obvykle vhodné, poběží-li současně jak řízení o zásahové žalobě, tak řízení o žalobě podle § 65 a násl. s. ř. s., přičemž obě se budou zabývat z určitých úhlů pohledu toutéž daňovou kontrolou, aby později zahájené řízení bylo podle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. přerušeno do skončení prvního z nich. III.2.2 K otázce, kdy má správce daně před zahájením daňové kontroly povinnost vyzvat daňový subjekt k podání dodatečného daňového přiznání [54] Podle § 5 odst. 3 daňového řádu „[s]právce daně šetří práva a právem chráněné zájmy daňových subjektů a třetích osob [...] v souladu s právními předpisy a používá při vyžadování plnění jejich povinností jen takové prostředky, které je nejméně zatěžují a ještě umožňují dosáhnout cíle správy daní“. [55] V souladu s touto základní zásadou správy daní jsou nastavena i konkrétní pravidla daňového řádu pro případy, kdy vyjde najevo, že skutečná daňová povinnost daňového subjektu má být jiná, než jak byla naposledy stanovena. Daňový řád vychází z toho, že ve lhůtě pro stanovení daně může být výše daňové povinnosti měněna (zvýšena i snížena) podle toho, co skutečně vyjde najevo; cílem je správné zjištění a stanovení daní (§ 1 odst. 2 daňového řádu, viz k tomu rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2013, čj. 5 Afs 83/2012-46, č. 2925/2013 Sb. NSS, a ze dne 27. 2. 2014, čj. 9 Afs 41/2013-33, č. 3015/2014 Sb. NSS). [56] Zásadně má „napravit“ nesprávnou výši daně samotný daňový subjekt. Podle § 141 odst. 1 daňového řádu, „[z]jistí-li daňový subjekt, že daň má být vyšší než poslední známá daň, je povinen podat do konce měsíce následujícího po měsíci, ve kterém to zjistil, dodatečné daňové přiznání nebo dodatečné vyúčtování a ve stejné lhůtě rozdílnou částku uhradit. Tato povinnost trvá, pokud běží lhůta pro stanovení daně. Poslední známá daň je výsledná daň, jak byla správcem daně dosud pravomocně stanovena v dosavadním průběhu daňového řízení o této dani.“ Možnost nápravy vlastním právním jednáním (dodatečným daňovým tvrzením) má být daňovému subjektu poskytnuta i tehdy, zjistí-li skutečnosti nasvědčující zvýšení daňové povinnosti samotný správce daně, a to jakýmkoli způsobem s výjimkou daňové kontroly. Podle § 143 odst. 3 věty druhé daňového řádu, „[z]jistí-li správce daně nové skutečnosti nebo důkazy mimo daňovou kontrolu, na jejichž základě lze důvodně předpokládat, že bude daň doměřena, postupuje podle § 145 odst. 2“. Podle § 145 odst. 2 věty první daňového řádu, „[p]okud lze důvodně předpokládat, že bude daň doměřena, může správce daně vyzvat daňový subjekt k podání dodatečného daňového tvrzení a stanovit náhradní lhůtu“. [57] Pouze pokud již byla zahájena daňová kontrola, resp. pokud nebyla zahájena kvůli jednání samotného daňového subjektu, nelze k nápravě nesprávně stanovené daně využít dodatečného daňového tvrzení. Podle § 141 odst. 6 věty první daňového řádu „[d]odatečné daňové přiznání nebo dodatečné vyúčtování není přípustné k dani, která je předmětem probíhající daňové kontroly, popřípadě je-li předmětem výzvy podle § 87 odst. 2, která byla oznámena daňovému subjektu“. Lze dodat, že v § 87 odst. 2 daňového řádu se praví, že „[n]eumožní-li daňový subjekt správci daně zahájit daňovou kontrolu, může k tomu být správcem daně vyzván“. [58] Z citovaných ustanovení daňového řádu je zjevné, že zákonodárce vytvořil za účelem dosažení pokud možno správného stanovení daně, jistou hierarchii postupů správce daně. Její základní logikou je postupné posilování vrchnostenské stránky správy daní a oslabování její „dialogické“ či kooperativní stránky. Jinak řečeno, daňový subjekt má zásadně napravit svoji chybu, jež jde k tíži fisku, sám. Pokud to neudělá a správce daně jinak než daňovou kontrolou, tedy jinak než uplatněním nejsilnějšího a nejkomplexnějšího kontrolního postupu, jejž má k dispozici, zjistí, že daň má být vyšší, než jak bylo posledně stanoveno, má správce daně dát daňovému subjektu prostor k nápravě. Pouze v případech, kdy správce daně zahájil kontrolu, aniž byly důvody k předchozímu postupu, již nelze nápravy dosáhnout úkonem samotného daňového subjektu a dojde k doměření daně z moci úřední (§ 143 odst. 1 věta první in fine ve spojení s odstavcem 3 větou první daňového řádu). Následkem toho je vznik zvláštní sankční povinnosti (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 11. 2015, čj. 4 Afs 210/2014-57, č. 3348/2016 Sb. NSS) daňového subjektu, a sice povinnosti platit penále. Podle § 251 odst. 4 daňového řádu totiž platí, že „[p]okud je doměřována daň podle dodatečného daňového přiznání nebo dodatečného vyúčtování, povinnost uhradit penále z částky, která je v něm uvedena, nevzniká“. A contrario tedy platí, že nejedná-li se o v citovaném ustanovení vyjmenované případy, povinnost platit penále, jak je v ostatních odstavcích § 251 daňového řádu stanoveno, vzniká. [59] Výše uvedenou hierarchii definovanou zákonodárcem a odpovídající i ústavním kautelám nabádajícím k šetření autonomie jedince a ke zdrženlivosti při uplatňování razantních vrchnostenských oprávnění veřejné moci je při výkladu daňového řádu třeba respektovat. Pokud se tedy správce daně jinak než na základě daňové kontroly (zejména z poznatků při správě jiných daní, z informací od jiných orgánů či soukromých subjektů či z vlastní vyhledávací činnosti) dozví o skutečnostech či důkazech nasvědčujících tomu, že by daňovému subjektu měla být určitá daň doměřena, je zásadně povinen daňový subjekt o tom zpravit a vyzvat jej k podání dodatečného daňového tvrzení. [60] Jen výjimečně, pokud by samotné zpravení daňového subjektu o tom, jaké informace má správce daně k dispozici, mohlo vést ke zmaření cíle správy daní, tedy správného stanovení daně, lze od výzvy k podání dodatečného daňového tvrzení upustit a bez dalšího u daňového subjektu zahájit daňovou kontrolu. O takové případy se bude jednat zejména tehdy, bude-li mít správce daně poznatky ukazující na předchozí podvodné jednání daňového subjektu související se zjištěnými informacemi či na to, že daňový subjekt by se snažil následným jednáním (typicky úpravami svých povinných evidencí nebo jinými kroky nepřípustně zakrývajícími skutečný stav věci) zmařit správné stanovení daně. [61] Teprve v případě, že správcem daně učiněná výzva k podání dodatečného daňového tvrzení nebude oslyšena, je na místě, aby správce daně uvážil, zda bude postupovat podle § 145 odst. 2 věty druhé daňového řádu a stanoví daň kvalifikovaným odhadem podle pomůcek, anebo zahájí daňovou kontrolu a podle jejích výsledků stanoví daň (dokazováním, anebo opět podle pomůcek). Úvahy o dalším postupu by přitom neměly být založeny na svévoli a měly by vycházet z toho, jaké informace má správce daně o daňovém subjektu k dispozici. Pokud jsou skutečnosti či důkazy získané správcem daně mimo daňovou kontrolu takového druhu, že naznačují izolované pochybení v tvrzení daně daňovým subjektem, které se omezuje jen na tyto skutečnosti resp. důkazy, je na místě stanovení daně podle pomůcek; jimi mohou být samozřejmě i dotyčné skutečnosti či důkazy. Pokud však informace dostupné správci daně naznačují nedostatky obecného rázu ve stanovení daňové povinnosti daňového subjektu, je vhodné provést u něho daňovou kontrolu. V tomto ohledu správci daně přísluší široké uvážení, limitované nicméně základní zásadou správy daní již vícekrát zde zmíněnou, a sice stanovit daň správně. [62] Ustanovení § 143 odst. 3 a § 145 odst. 2 daňového řádu se přirozeně neuplatní tehdy, zahajuje-li správce daně daňovou kontrolu bez konkrétních důvodů vztažených ke kontrolovanému daňovému subjektu.

decision_1064.txt

k § 37b odst. 1 a 4 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění účinném ke dni 31. 12. 2009*) I. Povinnost uhradit penále z doměřené daně dle § 37b odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, vzniká pouze tehdy, jestliže je daň doměřována na základě daňově relevantní okolnosti, která nebyla tvrzena v řádném daňovém přiznání či dodatečném daňovém přiznání. II. Povinnost uhradit penále z doměřené daně nevzniká v situaci, kdy je daň doměřována na základě dodatečného daňového přiznání, ve kterém daňový subjekt tvrdí jak okolnosti daň zvyšující, tak okolnosti daň snižující, avšak správce daně uzná pouze okolnosti daň zvyšující (§ 37b odst. 4 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2017, čj. 1 Afs 250/2016-48) Věc: Společnost s ručením omezeným British American Tobacco (Czech Republic) proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů právnických osob, o kasační stížnosti žalobkyně. Předmětem sporu byla otázka, zda žalobkyni vznikla v souvislosti s doměřením daně z příjmů právnických osob za zdaňovací období roku 2009 povinnost uhradit penále. Žalobkyně dne 30. 6. 2010 podala řádné daňové přiznání k dani z příjmů právnických osob za zdaňovací období roku 2009. Vykázala v něm daňovou povinnost ve výši 18 681 000 Kč. Správce daně tuto daň konkludentně vyměřil. Dne 16. 12. 2010 žalobkyně podala ke stejné dani a stejnému zdaňovacímu období dodatečné daňové přiznání, ve kterém snížila daňovou povinnost o 5 341 200 Kč. Dodatečně uplatnila jako daňově uznatelný náklad částku ve výši 38 749 346 Kč, představující úroky z úvěru od společnosti B.A.T. International Finance (dále jen „BATIF“), a zohlednila nadměrnou tvorbu a související zúčtování dohadných položek v letech 2008 a 2009, což vedlo ke zvýšení částky zvyšující základ daně o 18 497 983 Kč a současně ke zvýšení částky nezahrnované do základu daně o 6 455 036 Kč. Finanční úřad pro Prahu 3 (správce daně) vyzval žalobkyni dne 18. 1. 2011 k doložení dokladů prokazujících právní titul a výši úroků z úvěru od společnosti BATIF. Žalobkyně smlouvu předložila. Dne 22. 4. 2011 správce daně vydal dodatečný platební výměr na daň z příjmů právnických osob za zdaňovací období roku 2009, kterým dodatečně vyměřil daň ve výši 5 726 000 Kč a současně uložil žalobkyni povinnost uhradit penále ve výši 1 145 200 Kč. Správce daně částku úroků z úvěru snižující základ daně neuznal a akceptoval pouze navýšení základu daně žalobkyně, tj. částky související s nadměrnou tvorbou dohadných položek. Žalobkyně podala proti rozhodnutí správce daně odvolání, které žalovaný [zde ještě Finanční ředitelství pro hl. m. Prahu, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] rozhodnutím ze dne 23. 11. 2011 zamítl a rozhodnutí správce daně potvrdil. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze. Argumentovala především tím, že k doměření daně došlo na základě informací uvedených v jí podaném dodatečném daňovém přiznání, a proto nemělo být penále stanoveno. Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 19. 8. 2016, čj. 10 Af 3/2012-57. Penále bylo uloženo dle zákona, neboť žalobkyně nesprávně tvrdila daň a tuto skutečnost správce daně zjistil z vlastní činnosti. Ke zvýšení daně nedošlo podle dodatečného daňového přiznání, ale na základě toho, že správce daně neuznal úroky podle § 25 odst. 1 písm. w) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, jako náklady daňové, k čemuž správce daně dospěl až po provedení postupu k odstranění pochybností. Žalobkyně se tak mýlí, jestliže uvádí, že splnila svoji povinnost stran správně uvedené částky daně za rok 2009. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. Hlavním argumentem v kasační stížnosti bylo, že penále nebylo vyměřeno v souladu se zákonem, neboť k doměření daně došlo v rámci řízení zahájeného na základě podaného dodatečného daňového přiznání. Obecně jistě vzniká povinnost uhradit penále z částky dodatečně vyměřené daně tak, jak byla stanovena oproti poslední známé daňové povinnosti. Stěžovatelka ale měla za to, že naplnila podmínky pro aplikaci výjimky z penalizace. Dle § 37b odst. 4 zákona o správě daní a poplatků „[p]okud je dodatečně vyměřován základ daně a daň podle dodatečného daňového přiznání nebo dodatečného hlášení, penále z částky, která je v něm uvedena, nevzniká“. Při dodatečném vyměření daně podle dodatečného daňového přiznání tedy nevzniká penále z částky, která je v něm uvedena. V případě stěžovatelky bylo řízení o dodatečném vyměření daně zahájeno na základě jejího úkonu – dodatečného daňového přiznání, nikoliv z moci úřední. V tomto dodatečném daňovém přiznání byla uvedena částka, od níž byla následně výše penále odvozena. Správce daně vzal totiž při dodatečném vyměření daně v potaz právě a pouze údaje tvrzené stěžovatelkou. To znamená, že daň byla dodatečně vyměřena pouze na základě údajů (částek) uvedených stěžovatelkou v dodatečném daňovém přiznání. Městský soud však vyšel z toho, že termín „částka, která je v něm uvedena“ automaticky znamená výslednou částku daně uvedenou v dodatečném daňovém přiznání. Jelikož se tato částka neshodovala s výslednou částkou daně stanovenou v dodatečném platebním výměru vydaném správcem daně, odmítl městský soud aplikovat § 37b odst. 4 zákona o správě daní a poplatků. Názor městského soudu nemůže dle stěžovatelky obstát. Jednak opomíjí skutečnost, jakým způsobem bylo zahájeno doměřovací řízení, a jednak ve svém důsledku zcela potlačuje principy, na nichž je institut penále v zákoně o správě daní a poplatků vybudován, a tím i základní východiska při ukládání sankcí. Smyslem penále je sankcionovat daňový subjekt za to, že ve svém daňovém přiznání nesplnil břemeno tvrzení údajů pro správné stanovení daně, správce daně toto pochybení následně zjistí a zjištěný rozdíl doměří. Povinnost uhradit penále však nevzniká v souvislosti s každým doměřovacím řízením. Ve snaze motivovat daňové subjekty k dobrovolnému přiznání pochybení při stanovení daně totiž zákon rozlišuje, jakým způsobem došlo ke zjištění skutečnosti, že daň byla daňovým subjektem původně deklarována v nesprávné výši. Pokud se poslední známá daň zvyšuje na základě dodatečného daňového přiznání podaného samotným daňovým subjektem, platí, že se penále za porušení povinnosti přiznat daň neuplatní. Tato sankce je tedy konstruována na principu penalizovat pouze ty případy, kdy správce daně ze své vlastní iniciativy, tj. bez přičinění daňového subjektu, odhalí skutečnost, že daňový subjekt při vyměření daně přiznal daň v nesprávné výši. V projednávané věci ale bylo zjištění způsobeno dodatečným daňovým přiznáním. I podle názoru rozšířeného senátu vzniká penále jen u nesprávného tvrzení daně, kterou správce daně zjistil vlastní činností (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 11. 2015, čj. 4 Afs 210/2014-57, č. 3348/2016 Sb. NSS). Rozdíl mezi částkou daně tvrzenou v dodatečném daňovém přiznání stěžovatelky a částkou daně stanovenou dodatečným platebním výměrem nevznikl proto, že by správce daně sám ze své iniciativy odhalil jiná pochybení stěžovatelky, tj. z důvodu zjištění pochybení stěžovatelky nad rámec údajů uvedených v dodatečném daňovém přiznání. Vznikl pouze z důvodu, že správce daně neuznal položku základ daně snižující (úroky z úvěrů od společnosti BATIF). Správce daně po podání dodatečného daňového přiznání nevedl ani žádný postup k odstranění pochybností o správnosti, průkaznosti nebo úplnosti podaného dodatečného daňového přiznání, jak uvádí městský soud, a ani žádná jiná vlastní šetření. Správce daně pouze vyzval stěžovatelku podle § 92 odst. 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, k předložení konkrétně označené smluvní dokumentace vztahující se k úvěru od společnosti BATIF za účelem ověření právního titulu a výše sjednaného úroku. Při dodatečném vyměření daně pak nebyla položka úroků zohledněna pouze z důvodů právních, nikoliv skutkových. Správce daně totiž nesouhlasil s interpretací § 25 odst. 1 písm. w) zákona o daních z příjmů. Ustanovení § 143 daňového řádu umožňuje doměření daně na základě (dodatečného) daňového přiznání nebo z moci úřední. Doměřovací řízení bylo zahájeno vlastním podáním stěžovatelky, proto nepochybně došlo k doměření daně na základě dodatečného daňového přiznání, ne z moci úřední. Správce daně z moci úřední žádné řízení nezahajoval, pouze posoudil správnost stěžovatelkou uplatněných údajů, nijak se od nich neodchýlil. Stěžovatelka ve výsledku dostala trest za to, co sama tvrdila a přiznala. Z hlediska správného posouzení možnosti uložit penále je klíčové posouzení toho, zda daň byla v případě stěžovatelky dodatečně vyměřena „podle dodatečného daňového přiznání“ a z „částky, která je v něm uvedena“ (§ 37b odst. 4 zákona o správě daní a poplatků). Právě tyto dva pojmy totiž vymezují rozsah výjimky, kdy sankce v podobě povinnosti uhradit penále nevzniká. Uvedené pojmy lze ovšem vyložit dvěma způsoby. Dle prvního způsobu výkladu se sankce neuplatní pouze v případě, kdy správce daně doměří daň ve výši shodující se s výší daně tvrzenou v dodatečném daňovém přiznání. Tento restriktivní výklad byl evidentně použit v rozhodnutí žalovaného a přiklonil se k němu rovněž městský soud. Citované ustanovení přitom neobsahuje žádnou zmínku o tom, že by „částka, která je v něm uvedena“ musela být představována právě a pouze konečnou výší daně, z čehož vychází žalovaný i městský soud. Druhý možný výklad je upuštění od uložení penále, pokud je doměřováno na základě částky uvedené v dodatečném daňovém přiznání. Výjimka by pak dopadala na všechny částky na všech položkách v daňovém přiznání. Tak by se výjimka dle stěžovatelky měla vykládat, neboť daňový subjekt sám dobrovolně částku v daňovém přiznání uvedl. Penále nemá trestat za samotné doměření daně, ale za nepravdivé údaje. Za situace, kdy relevantní zákonná úprava umožňuje vícero argumentačně podložených výkladů směřujících k odlišným výsledkům, je zcela namístě přednostně používat ten způsob výkladu, který méně zatěžuje poplatníka, zkráceně označovaný jako in dubio mitius, tj. v pochybnostech ve prospěch daňového subjektu. Důvody, pro které stěžovatelka uvedla v dodatečném daňovém přiznání položku úroků z úvěru s cílem snížit si základ daně, kterou správce daně neuznal, byly navíc správci daně známé rovněž z jeho dřívější činnosti. Stěžovatelka totiž ze stejných důvodů uplatňovala tuto položku již ve zdaňovacím období roku 2007 a vedla se správcem daně (a později se žalovaným) spor o její oprávněnost. Ostatně v rámci řízení o odvolání stěžovatelka vzala námitku ohledně nesprávnosti neuznání nákladů zpět právě na základě výsledku tohoto sporného řízení (rozsudek městského soudu ze dne 7. 6. 2011, čj. 11 Ca 175/2009-52). Situace tedy byla pro správce daně transparentní a nevyžadovala z jeho strany nadměrného úsilí k dodatečnému vyměření daně. Výklad přijatý městským soudem by vedl k paradoxním závěrům, neboť i pouhá zřejmá chyba daňového subjektu v počtech či psaní by automaticky vedla k penalizaci, pokud by se v důsledku této chyby výsledná daň uvedená v dodatečném daňovém přiznání odchylovala od daně doměřené správcem daně. Takovýto postup odporuje principu proporcionality. Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil se závěry městského soudu vyslovenými v napadeném rozsudku. Stěžovatelka argumentovala, že v jejím případě bylo řízení o dodatečném vyměření daně zahájeno na základě jejího úkonu, kterým bylo dodatečné daňové přiznání. Takto formulovaná námitka však nebyla obsažena v podané žalobě, neboť stěžovatelka nepoukazovala na zahájení řízení ve věci dodatečného vyměření, pouze argumentovala, že dodatečné vyměření bylo učiněno na základě dodatečného daňového přiznání. Námitka je proto nepřípustná. Tvrzení stěžovatelky, že správce daně nevedl postup k odstranění pochybností, není pravdivé. V předmětném případě byl ve věci dodatečného daňového přiznání zahájen postup k odstranění pochybností, a to výzvou ze dne 18. 1. 2011 k prokázání skutečností. Dodatečný platební výměr byl vydán na základě výsledku důkazního řízení, kterým správce daně dodatečně zvýšil poslední známou daňovou povinnost vyměřenou podle řádného daňového přiznání k dani z příjmu právnických osob za rok 2009. Správce daně v rámci dodatečného vyměření daně neakceptoval snížení částky uvedené na ř. 40 dodatečného daňového přiznání o 38 749 346 Kč oproti částce uvedené v řádném daňovém přiznání. Stěžovatelka tak nesplnila povinnost tvrzení stran správně uvedené daně. Až po provedeném postupu k odstranění pochybností, jenž byl zahájen uvedenou výzvou, byla předmětná daň správcem daně dodatečně vyměřena. Z výše uvedeného je tedy zřejmé, že daň z příjmu právnických osob za rok 2009 nebyla zvýšena na základě dodatečného daňového přiznání stěžovatelky, ale až na základě postupu k odstranění pochybností provedeného správcem daně. Jak z dodatečného platebního výměru vyplývá, nejsou v něm uvedené částky nově stanovené daně ani dodatečně stanovené daně shodné s částkami uvedenými stěžovatelkou v dodatečném daňovém přiznání za rok 2009. Podmínka pro výjimku ze stanovení penále proto nebyla splněna. Není přitom rozhodující, že původním úkonem, od kterého se odvíjel další postup správce daně, bylo podání dodatečného daňového přiznání. Stěžovatelka v podané replice namítala, že námitka nezahájení řízení z moci úřední je přípustná. Její argumentace jako celek namítala nesprávnou aplikaci ustanovení o daňovém penále. Jelikož citované ustanovení daňového řádu vylučuje uložení penále v situaci, kdy je daň doměřována podle dodatečného daňového přiznání, je logické, že stěžovatelka v rámci své právní argumentace poukazuje i na to, jakým způsobem bylo řízení v jeho věci zahájeno. Dále se ohradila proti tvrzení, že v kasační stížnosti uvedla nepravdivé údaje. Žalovaným citovaná výzva nebyla výzvou k odstranění pochybností ve smyslu § 89 daňového řádu (postup k odstranění pochybností), ale výzvou k prokázání skutečností vydanou podle § 92 odst. 4 daňového řádu (dokazování) v rámci probíhajícího řízení ve věci doměření daně proto, aby mu stěžovatelka předložila kopii smlouvy o úvěru uzavřené se společností BATIF. Správce daně však žádný postup k odstranění pochybností podle § 89 a násl. daňového řádu ve věci předmětného dodatečného daňového přiznání nezahájil a nevedl. Důvody, pro které stěžovatelka k dodatečnému uplatnění nákladových úroků hrazených na základě tohoto úvěru přistoupila, byly totiž správci daně podrobně známy z průběhu řízení ve věci stanovení daně za zdaňovací období roku 2007. Ze strany správce daně tedy žádné pochybnosti o správnosti, průkaznosti nebo úplnosti podaného dodatečného daňového přiznání nevznikly, neboť správce daně od počátku zastával totožnou interpretaci § 25 odst. 1 písm. w) zákona o daních z příjmů. Tento jiný právní názor byl pak důvodem pro neuznání předmětné položky snižující základ daně, kterou stěžovatelka uplatnila v dodatečném daňovém přiznání. Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí žalovaného i rozsudek Městského soudu v Praze a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [35] Ohledně přípustnosti námitek Nejvyšší správní soud uvádí, že argumentace stěžovatelky skutečně tvoří jeden celek. Již v žalobě argumentuje, že daň jí byla doměřena na základě dodatečného daňového přiznání. Stejně tak i podstata argumentace žalovaného ve vyjádření k žalobě před městským soudem spočívala v tom, že daňová povinnost byla zvýšena „nikoliv podle dodatečného daňového přiznání, ale na základě důkazního řízení, přestože toto důkazní řízení bylo ‚iniciováno‘ podáním dodatečného daňového přiznání“. [36] Z uvedeného je zřejmé, že argumentačně se jedná o jeden celek. Sporné mezi stranami je, zda byla daň doměřena podle dodatečného daňového přiznání. Kasační argumentace ohledně způsobu zahájení řízení o doměření daně s tím, že způsob zahájení má mít vliv na způsob doměření daně, a tedy i zákonnost stanovení penále, je přípustná. [37] Na druhou stranu stěžovatelčinu kasační námitku nelze vnímat tak, že by napadala samotné doměření daně, respektive, že by napadala, že řízení o doměření daně bylo nesprávně zahájeno a vedeno v rozporu s procesními normami pro správu daní. Takováto námitka není ani v žalobě, ani v kasační stížnosti. Naopak, stěžovatelka v podáních výslovně uvádí, že navrhuje pouze zrušení výroku o povinnosti uhradit penále; proti samotnému vedení řízení a uložení vyměření dodatečné daňové povinnosti nebrojí. Není tedy namístě zabývat se tím, zda k uložení daňové povinnosti došlo procesně správným způsobem. [38] Stěžejní otázkou pro posouzení kasační stížnosti je, zda došlo ke stanovení penále z doměřené daně v souladu se zákonem. Formuluje-li se tato otázka jako právní otázka, jde o to, zda daňovému subjektu vzniká povinnost uhradit penále z částky doměřené daně, jestliže k doměření daně došlo po podaném daňovém přiznání, ve kterém daňový subjekt uvedl jak tvrzení daň zvyšující, tak i tvrzení daň snižující, správce daně tvrzení daň zvyšující uznal, tvrzení daň snižující neuznal, v důsledku čehož došlo k doměření daně. Podle Nejvyššího správního soudu v takové situaci daňovému subjektu povinnost uhradit penále nevzniká. [39] Podle § 37b odstavce 1 zákona o správě daní a poplatků (stejně jako podle § 251 odstavce 1 daňového řádu) daňovému subjektu vzniká povinnost uhradit penále z částky dodatečně vyměřené daně nebo z částky dodatečně snížené daňové ztráty tak, jak byla stanovena oproti poslední známé daňové povinnosti. Podle odstavce 4 „[p]okud je dodatečně vyměřován základ daně a daň podle dodatečného daňového přiznání nebo dodatečného hlášení, penále z částky, která je v něm uvedena, nevzniká“. [40] Nejvyšší správní soud považuje za nutné nejprve uvést východiska systému správy daní. Systém správy daní je postaven na spolupráci daňových subjektů a správce daně (§ 6 odst. 2 daňového řádu). Součinnost daňových subjektů spočívá především v dobrovolném podávání daňových přiznání, ve kterých samy uvádějí všechny okolnosti rozhodné pro vyměření daně a samy vyčíslí svoji daň (§ 1 odst. 3 daňového řádu). Takové daňové přiznání je nejčastěji správcem daně akceptováno, a to v praxi často bez detailního prověřování, a na jeho základě je daň konkludentně vyměřena (§ 104 odst. 1 daňového řádu). [41] Jestliže následně správce daně svojí činností zjistí, že vyměřená daň měla být vyšší a daňový subjekt po formálním upozornění na tuto nesrovnalost odmítne podat dodatečné daňové přiznání, správce daně daň z moci úřední doměří a z doměřené částky daně stanoví penále. [42] Dle zásad dobrovolnosti a minimalizace zásahu do autonomní sféry daňových subjektů je však upřednostňováno, aby nesprávnost spočívající v nižší stanovené dani napravil (ať již na výzvu správce daně nebo z vlastní iniciativy) sám daňový subjekt. Podle § 141 odst. 1 daňového řádu je povinen podat do konce měsíce následujícího po měsíci, ve kterém takovou skutečnost zjistil, dodatečné daňové přiznání. Poslední známá daň je výsledná daň, jak byla správcem daně dosud pravomocně stanovena v dosavadním průběhu daňového řízení o této dani. [43] Účelem penále je motivovat daňový subjekt k plnění posledně zmíněné povinnosti. Daňový subjekt má o zjištění, že daň má být vyšší než poslední známá daň, kvalifikovanou formou – dodatečným daňovým přiznáním – správce daně zpravit. Aby byl motivován tuto povinnost plnit dobrovolně, zákon stanoví, že v případě doměření daně na základě takového sdělení se penále nestanoví. [44] Typicky půjde o situaci, kdy daňový subjekt zjistí, že mezi okolnostmi, ze kterých posledně stanovená daň vycházela, absentovala určitá daňově relevantní okolnost, která základ daně zvyšuje. V takové situaci, aby se vyhnul penále, tuto skutečnost v dodatečném daňovém přiznání správci daně sám nahlásí. Taková situace je přesně tou, na kterou míří výjimka z předepisování penále dle § 37 odst. 4 zákona o správě daní a poplatků. Není proto namístě z doměřené daně stanovit penále. Daňový subjekt sám v dodatečném daňovém přiznání uvedl skutečnost zvyšující daň, podle které následně správce daně dodatečně doměřil daňovou povinnost. O skutečnosti, na jejímž základě mělo dojít ke zvýšení základu daně, dobrovolně správce daně informoval. Ten informaci využil a daň podle ní doměřil. [45] V projednávaném případě ovšem tato typická situace nenastala. Stěžovatelka totiž mimo zjištění daň zvyšující v dodatečném daňovém přiznání uvedla i tvrzení daň snižující. Zatímco první tvrzení správce daně uznal, druhé nikoliv. V důsledku toho doměřil daň ve výši tvrzení daň zvyšující, tj. ve výši odlišující se od výsledného rozdílu na dani uvedeného v dodatečném daňovém přiznání. Otázkou je, zda tato modifikace výše popsané typické situace – tedy, že daňový subjekt v dodatečném daňovém přiznání mimo tvrzení daň zvyšující uplatnil i tvrzení daň snižující, které však nebylo uznáno – by měla zapříčinit penalizaci doměření daně ve výši akceptovaného tvrzení v neprospěch daňového subjektu. Podle Nejvyššího správního soudu by to způsobit neměla. [46] Ustanovení o povinnosti uložit penále zjednodušeně říká, že pokud je daň doměřována podle dodatečného daňového přiznání, penále z částky, která je v něm uvedena, nevzniká (srov. § 37b odst. 1 a 4 zákona o správě daní a poplatků, resp. § 251 odst. 1 a 4 daňového řádu). [47] Samotný gramatický výklad citovaných ustanovení je nejasný – sousloví „částka, která je v něm uvedena“ může mířit jak na skutečnost, o které daňový subjekt informuje správce daně, tak i na výslednou částku dodatečně přiznané daně. [48] Vezme-li se o všem v úvahu teleologický výklad, je zřejmé, že sousloví „částka, která je v něm uvedena“ hovoří o informaci, na základě které je následně daň doměřena. Pokud je v daňovém přiznání tvrzen údaj, jehož akceptováním správce daně doměří daň, nelze z takto vzniklého doměrku stanovit penále. Dochází totiž ke zvýšení poslední známé daně v souladu s tvrzením daňového subjektu. Jak výše uvedeno, penále nemá trestat za samotné doměření daně, ale za to, že daňový subjekt nesplnil povinnost tvrzení ohledně určité daňově relevantní skutečnosti svědčící v jeho neprospěch. [49] Z tohoto důvodu obě tvrzení v dodatečném daňovém přiznání – daň zvyšující i daň snižující – je pro účely stanovení penále nutné vnímat samostatně. Tvrzením zvyšujícím základ daně stěžovatelka splnila svoji povinnost kvalifikovaným způsobem správce daně informovat o nesprávnosti informací, ze kterých dosavadně stanovená daň vycházela. Na základě tohoto upozornění správce daně také daň doměřil. Bylo by proto proti účelu penále ho v takové situaci penalizovat. [50] Neuznání druhého tvrzení (daň snižujícího) uvedeného v dodatečném daňovém přiznání naopak při uvažování o penalizování doměření na základě prvního uznaného tvrzení není relevantní. Jak uvedeno výše, účelem penále je motivovat daňový subjekt k podání dodatečného daňového přiznání v okamžiku, zjistí-li, že jeho daňová povinnost má být vyšší oproti poslední známé daňové povinnosti. Penále není konstruováno jako sankce za nesprávné tvrzení daňového subjektu v dodatečném daňovém přiznání, ale jako sankce za nepodání dodatečného daňového přiznání u daně nesprávně stanovené. [51] Lze proto uzavřít, že daň byla doměřena na základě dobrovolného tvrzení daňového subjektu v daňovém přiznání. Takové doměření nelze dle zákona penalizovat. Penalizace přitom nemůže založit ani neuznání jiného tvrzení, uvedeného v tom stejném dodatečném daňovém přiznání. [52] Nutnost nahlížení na tvrzení ve prospěch i v neprospěch veřejných rozpočtů uvedených v dodatečném daňovém přiznání izolovaně podtrhuje i hypotetická situace, kdy by daňový subjekt obě tvrzení uplatnil odděleně ve dvou dodatečných daňových přiznáních. Tato pouze formální modifikace by měla dle výkladu krajského soudu i žalovaného zásadní hmotněprávní důsledky – oproti situaci s jedním dodatečným přiznáním by se penále nestanovilo. K doměření by totiž došlo pouze na základě akceptování výsledné částky daně uvedené v dodatečném daňovém přiznání na vyšší daň. Okolnosti uvedené v daňovém přiznání daň snižující by nebyly uznány, což by penále nepodléhalo. V důsledku by se penále nestanovilo. [53] Dle názoru žalovaného i krajského soudu by tak na základě pouze formálních okolností (podání jednoho či dvou samostatných dodatečných daňových přiznání) bez žádného materiálního důvodu docházelo či nedocházelo k penalizaci. Tento výklad by v důsledku nutil daňové subjekty svá tvrzení neuvádět v jednom dodatečném přiznání, ale rozdělit je do více samostatných přiznání. Takový výklad zbytečně zatěžující daňové subjekty i daňovou správu je nutné odmítnout. [54] Po podání dodatečného daňového přiznání je tedy pro účely otázky stanovení penále třeba se zabývat tím, (i) zda se liší posledně stanovená daň od daně doměřené a jestliže ano, tak (ii) zda byla daň doměřena na základě tvrzení obsaženého v dodatečném daňovém přiznání. Jestliže byla daň doměřena na základě tvrzení obsaženého v dodatečném daňovém přiznání, tak se penále neuplatní, neboť došlo k dobrovolnému podání dodatečného daňového přiznání, které vedlo ke zvýšení daně. Jestliže však dochází k doměření daně nad rámec tvrzení uplatněných v dodatečném daňovém přiznání nebo z jiných okolností, než jsou okolnosti uplatněné v dodatečném daňovém přiznání, tak i přes podání dodatečného daňového přiznání se z takto nad rámec daňových tvrzení doměřené daně penále stanoví. [55] Z uvedeného plyne, že k doměření daně v případě stěžovatelky došlo podle dodatečného daňového přiznání. Podmínka pro aplikaci výjimky ze stanovení daňového penále podle § 37b odst. 4 zákona o správě daní a poplatků byla splněna. Penále tak nemělo být stanoveno. Rozhodnutí městského soudu i finančního ředitelství spočívající na opačném právním názoru jsou proto nezákonná. *) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem.

decision_1065.txt

k § 17 odst. 3 a § 19 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném ke dni 20. 8. 2014 K dvojímu zdanění ani k jiné újmě, které se snaží smlouvy o zamezení dvojího zdanění předejít, nedochází, pokud je daňový rezident České republiky (§ 17 odst. 3 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů) ve státě zdroje povinen zdanit příjem, který je v České republice od daně osvobozen (§ 19 odst. 1 téhož zákona). Účelem mezinárodních smluv o zamezení dvojího zdanění totiž není harmonizovat příslušnou daňovou úpravu, ale pouze určit, který stát je příslušný ke zdanění daného příjmu, a v případě dvojího zdanění stanovit způsob zamezení takovému zdanění. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2017, čj. 2 Afs 166/2016-35) Prejudikatura: č. 1221/2007 Sb. NSS a č. 3262/2015 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 115/2004 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 621/02); rozsudky Soudního dvora ze dne 17. 12. 1970, Internationale Handelsgesellschaft mbH (C-11/70, Recueil, s. I-1125), ze dne 6. 10. 1982, Srl CILFIT, (C-283/81, Recueil, s. I-3415), ze dne 12. 5. 1998, Gilly (C-336/96, Recueil, s. I-2793), ze dne 3. 10. 2002, Danner (C-136/00, Recueil, s. I-8147), ze dne 12. 12. 2006, Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation (C-374/04, Sb. rozh., s. I-11673) a ze dne 11. 9. 2007, Schwarz (C-76/05, Sb. rozh., s. I-6849), ze dne 8. 11. 2007, Amurta SGPS (C-379/05, Sb. rozh., s. I-9569), ze dne 18. 12. 2007, Gronfeldt (C-436/06, Sb. rozh., s. I-12357), ze dne 17. 7. 2014, Nordea Bank Danmark A/S (C-48/13), ze dne 17. 9. 2015, Miljoen (C-10/14, C-14/14 a C-17/14) a ze dne 2. 6. 2016, Pensioenfonds Metaal en Techniek (C-252/14). Věc: Společnost s ručením omezeným European Data Project proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně je českou obchodní společností, která dne 10. 10. 2012 prodala obchodní podíl v nominální hodnotě 3 000 000 EUR v německé společnosti Admiral Play GmbH společnosti LÖWEN ENTERTAINMENT GmbH za cenu ve výši 22 500 000 EUR. V důsledku toho byla žalobkyni v Německu dodatečně vyměřena záloha na daň z příjmů za rok 2012 ve výši 160 228 EUR. Žalobkyně následně dne 8. 9. 2013 podala dodatečné daňové přiznání, v němž zvýšila zápočet daně zaplacené v zahraničí z původní částky 106 591 Kč na částku 4 134 723 Kč. Rozhodnutím Specializovaného finančního úřadu ze dne 27. 1. 2014 byla žalobkyni dodatečně vyměřena daň z příjmů právnických osob za zdaňovací období roku 2012 ve výši 0 Kč, neboť správce daně zápočet německé daně vůči české daňové povinnosti neuznal. Proti dodatečnému platebnímu výměru podala žalobkyně odvolání, které žalovaný dne 20. 8. 2014 zamítl. Žalobkyně podala proti napadenému rozhodnutí žalobu, kterou Krajský soud v Brně zamítl rozhodnutím ze dne 26. 5. 2016, čj. 30 Af 69/2014-27. Krajský soud předně žalobkyni přisvědčil, že Smlouvu mezi Československou socialistickou republikou a Spolkovou republikou Německo o zamezení dvojího zdanění v oboru daní z příjmu a majetku (č. 18/1984 Sb., dále jen „smlouva o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN“) je třeba dle § 37 zákona o daních z příjmů aplikovat přednostně před tímto zákonem. Žalobkyni nicméně dle krajského soudu nevznikl nárok na zápočet daně zaplacené v Německu, neboť v rozporu s čl. 23 odst. 2 písm. b) smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN nezahrnula do daňového základu příjem z prodeje obchodního podílu. Vzhledem k jasné dispozici daného článku smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN se neuplatní § 19 odst. 1 písm. ze) bod 2 zákona o daních z příjmů, dle kterého je příjem z prodeje obchodního podílu od daně osvobozen. Vzhledem k tomu, že ke dvojímu zdanění nedošlo, krajský soud neshledal důvod pro aplikaci článku 25 smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN ani pro postup dle § 39q zákona o daních z příjmů. Námitku, že žalobkyni měla být daň zaplacená v Německu uznána alespoň jako daňově uznatelný náklad, krajský soud rovněž neshledal důvodnou. Podle § 24 odst. 2 písm. ch) zákona o daních z příjmů sice mezi výdaje (náklady) podle odstavce 1, tj. výdaje (náklady) vynaložené na dosažení, zajištění a udržení zdanitelných příjmů, patří také daň z příjmů zaplacená v zahraničí u poplatníka uvedeného v § 2 odst. 2 a v § 17 odst. 3, toto však platí pouze u příjmů, které se zahrnují do základu daně, a to pouze v rozsahu, v němž tato daň nebyla započtena na daňovou povinnost v tuzemsku podle § 38f zákona. V daném případě přitom nebylo prokázáno, že by předmětný příjem z prodeje obchodního podílu byl zahrnut do základu daně, a tedy zde nebyl dán prostor pro uplatnění v zahraničí zaplacené daně jako daňově uznatelného nákladu. Nadto daň zaplacenou v zahraničí je možno uplatnit až ve zdaňovacím období následujícím po zdaňovacím období, jehož se týká (tj. zde v roce 2013). Vzhledem k tomu, že v projednávaném případě bylo předmětem posouzení zdaňovací období roku 2012, nebylo možno z tohoto důvodu uvedené ustanovení na danou věc aplikovat. Závěrem krajský soud konstatoval, že neshledal důvodným návrh žalobkyně, aby položil předběžnou otázku k Soudnímu dvoru, neboť v postupu správních orgánů obou stupňů omezení pohybu kapitálu neshledal. Proti napadenému rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž tvrdila, že na základě čl. 23 odst. 2 písm. b) a článku 24 smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN lze německou daň z příjmu z prodeje obchodního podílu ve společnosti Admiral Play GmbH započíst na daň z příjmu uhrazenou v České republice nebo ji alespoň uplatnit v daňových nákladech dle § 24 odst. 2 písm. ch) zákona o daních z příjmů, přestože výnos z prodeje obchodního podílu je v České republice osvobozen od daně z příjmu právnických osob. Stěžovatelka uvedla, že splnila podmínku dle čl. 13 odst. 3 smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN, neboť příjem z prodeje obchodního podílu jí byl v Německu zdaněn a během posuzovaného daňového řízení doložila zaplacení této daně ve výši 160 228 EUR. Dle čl. 23 odst. 2 písm. b) smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN se příjmy, které mohou být zdaněny v Německu, zahrnou do českého daňového základu. Na českou daň se započte daň zaplacená v Německu pouze do výše té části české daně vypočtené před započtením, která poměrně připadá na příjmy podléhající zdanění v Německu. Zákon o daních z příjmů naopak stanoví, že příjmy z prodeje obchodních podílů se do základu daně nezahrnují, neboť jsou od daně z příjmů osvobozeny. Dle stěžovatelky je tudíž zákon o daních z příjmů v rozporu se smlouvou o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN, přičemž upozorňuje, že dle § 37 zákona o daních z příjmů se ustanovení tohoto zákona použijí, jen pokud mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána, nestanoví jinak. Postup žalovaného je dle stěžovatelky rovněž v rozporu s článkem 56 Smlouvy o založení Evropského společenství (v době rozhodování žalovaného již byla v platnosti Lisabonská smlouva, viz sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 111/2009 Sb. m. s., dále bude tedy užíván článek 63 Smlouvy o fungování Evropské unie, který odpovídá stěžovatelkou odkazovanému ustanovení Smlouvy o založení Evropského společenství - pozn. Nejvyššího správního soudu), podle něhož jsou zakázána všechna omezení pohybu kapitálu mezi členskými státy. Stěžovatelka spatřovala nepřípustnou diskriminaci v tom, že prodej obchodního podílu ve společnosti se sídlem v České republice je od tuzemské daně z příjmu osvobozen, zatímco prodej obchodního podílu ve společnosti se sídlem v Německu je v tomto státě zdaněn. Stěžovatelka žádala, aby Nejvyšší správní soud předložil podle článku 234 Smlouvy o založení Evropského společenství (článek 267 Smlouvy o fungování Evropské unie – pozn. Nejvyššího správního soudu) Soudnímu dvoru předběžnou otázku, zda článek 63 Smlouvy o fungování Evropské unie brání takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, podle níž daň ze zisku z převodu podílů na kapitálové společnosti usazené v jiném členském státě nelze podle právní úpravy prvního členského státu započíst ani zohlednit v nákladech, zatímco zisk z převodu podílů na kapitálové společnosti usazené v prvním členském státě a držené v jiném členském státě nepodléhá žádné daňové povinnosti k dani z příjmů právnických osob v prvně zmiňovaném státě. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [11] Předmětem sporu je otázka, zda je stěžovatelka na základě smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN oprávněna započíst daň z příjmu z převodu obchodního podílu zaplacenou v Německu na svou daňovou povinnost v České republice, když příjem z prodeje obchodního podílu nezahrnula do základu daně z důvodu, že tento příjem je od daně z příjmu v České republice osvobozen. [12] Podle § 17 odst. 3 zákona o daních z příjmů „[p]oplatníci jsou daňovými rezidenty České republiky, pokud mají na území České republiky své sídlo nebo místo svého vedení, kterým se rozumí adresa místa, ze kterého je poplatník řízen (dále jen ‚sídlo‘). Daňoví rezidenti České republiky mají daňovou povinnost, která se vztahuje jak na příjmy plynoucí ze zdroje na území České republiky, tak i na příjmy plynoucí ze zdrojů v zahraničí. Pokud je poplatník, který není právnickou osobou, založen nebo zřízen podle právních předpisů České republiky, má se za to, že má na území České republiky sídlo.“ [13] Podle § 19 odst. 1 písm. ze) bodu 2 zákona o daních z příjmů jsou od daně osvobozeny příjmy z „převodu podílu mateřské společnosti v dceřiné společnosti plynoucí poplatníkovi uvedenému v § 17 odst. 3 nebo společnosti, která je daňovým rezidentem jiného členského státu Evropské unie než České republiky“. Podle § 23 odst. 1 téhož zákona „[z]ákladem daně je rozdíl, o který příjmy, s výjimkou příjmů, které nejsou předmětem daně, a příjmů osvobozených od daně, převyšují výdaje (náklady), a to při respektování jejich věcné a časové souvislosti v daném zdaňovacím období, s tím, že u poplatníka, který je účetní jednotkou, jsou těmito příjmy jeho výnosy a těmito výdaji jeho náklady; rozdíl se upraví podle tohoto zákona“. [14] Stěžovatelka má jako daňový rezident České republiky tzv. neomezenou daňovou povinnost v České republice, což znamená, že je povinna zdanit veškeré své příjmy bez ohledu na to, odkud tyto příjmy pocházejí. Nicméně vzhledem k tomu, že v posuzovaném případě je zdaňován příjem z prodeje obchodního podílu ve společnosti se sídlem v jiném státě, je zde možnost, že daný příjem bude podléhat daňové povinnosti i ve státě zdroje. Dvojí zdanění jednoho a téhož příjmu u jednoho a téhož daňového subjektu je nicméně v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, dle kterého jsou orgány veřejné správy povinny při ukládání a vymáhání daní šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod (nález Ústavního soudu ze dne 19. 8. 2004, sp. zn. I. ÚS 621/02, č. 115/2004 Sb. ÚS, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2007, čj. 9 Afs 16/2007-87, č. 1221/2007 Sb. NSS). [15] Za účelem vyloučení dvojího zdanění státy přijímají smlouvy o zamezení dvojího zdanění, které mají jako tzv. smlouvy prezidentské dle čl. 63 Ústavy České republiky přednost před vnitrostátní právní úpravou (srov. rozsudek ze dne 27. 5. 2015, čj. 6 Afs 52/2015-29, č. 3262/2015 Sb. NSS). To stanoví mimo jiné i sám zákon o daních z příjmů, dle jehož § 38f odst. 1 „[p]ři vyloučení dvojího zdanění příjmů ze zahraničí, které plynou poplatníkům uvedeným v § 2 odst. 2 a § 17 odst. 3, se postupuje podle příslušných ustanovení smluv o zamezení dvojího zdanění, jimiž je Česká republika vázána“. Účelem smluv o zamezení dvojího zdanění je primárně určení státu, kde se příjem (či náklad) daňově uplatní, a způsob zamezení dvojímu zdanění. Samotná pravidla pro zdanění příjmů či odečtení nákladů (tedy kdo je povinen platit daň, co je předmětem daně, co je základem daně, jaká je sazba daně, kdy vzniká daňová povinnost atd.) však zůstávají vyhrazena vnitrostátnímu právu (již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 Afs 52/2015-29 či rozsudek ze dne 8. 6. 2009, čj. 2 Afs 83/2008-58). [16] Smlouva o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN poté, co v článcích 1 a 2 stanoví rozsah své působnosti a v čl. 3 až 5 definuje některé pojmy, stanoví pravidla pro zamezení dvojího zdanění, která lze rozdělit do dvou kategorií. V článcích 6 až 21 vymezuje s ohledem na různé druhy příjmů rozdělení práva na jejich zdanění mezi stát zdroje a rezidence, v článku 23 je následně zavedeno pravidlo, že v rozsahu, v jakém příslušná ustanovení udělují státu zdroje plné nebo omezené právo na zdanění, musí stát rezidence upustit od zdanění tak, aby bylo zamezeno dvojímu zdanění, a to buď pomocí metody vynětí, nebo metody zápočtu (srov. blíže Nerudová, D.; Šimáčková, K. Modelová smlouva o zamezení dvojího zdanění příjmů a majetku. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2008, s. 5). [17] Podle čl. 13 odst. 3 smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN „[z]isky ze zcizení podílů na společnosti mající sídlo v jednom smluvním státě mohou být zdaněny v tomto státě“. [18] Dle čl. 23 odst. 2 písm. b) téže smlouvy „[p]ři vyměřování československých daní se do daňového základu zahrnou příjmy ze Spolkové republiky Německa, které podle článků 10, 12, 13 odstavce 3, 16 a 17 mohou být zdaněny ve Spolkové republice Německa. Daň zaplacená ve Spolkové republice Německa podle článků 10, 12, 13 odstavce 3, 16 a 17 se započte na daň vybíranou v Československé socialistické republice z těchto příjmů. Částka, která se započte, však nemůže překročit takovou část daně vypočtené před započtením, která poměrně připadá na tyto příjmy podléhající zdanění ve Spolkové republice Německa.“ [19] V posuzovaném případě právo zdanit příjem z prodeje obchodního podílu náleželo dle čl. 13 odst. 3 smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN Německu. Německým správcem daně byla dne 1. 3. 2013 stěžovatelce dodatečně vyměřena záloha za rok 2012 na daň z příjmu z prodeje předmětného obchodního podílu, kterou stěžovatelka uhradila dne 8. 3. 2013. Pokud by příjmy z prodeje obchodního podílu podléhaly v České republice dani z příjmů, bylo by na místě postupovat dle čl. 23 odst. 2 písm. b) smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN a metodou prostého zápočtu zamezit dvojímu zdanění. Metoda prostého zápočtu umožňuje, oproti metodě plného zápočtu, započíst daň zaplacenou v jiném státě pouze vůči části daně státu rezidence, která se vztahuje k předmětnému příjmu. Nicméně vzhledem k tomu, že příjmy z převodu podílu mateřské společnosti v dceřiné společnosti jsou v České republice osvobozeny od daně, dvojí zdanění předmětného příjmu nevzniká. Proto nebyly příjmy z převodu obchodního podílu zahrnuty do základu daně, a proto nemohou být započteny oproti dani, která se vztahuje k předmětnému příjmu. [20] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že v posuzovaném případě nedošlo k dvojímu zdanění ani k žádné jiné újmě, které se snaží smlouvy o zamezení dvojího zdanění předejít. Naopak, stěžovatelce se dostalo téhož zacházení, jakého by se jí dostalo, kdyby byla společností se sídlem v Německu, což je zcela obvyklý a žádoucí výsledek aplikace smluv o zamezení dvojího zdanění. Účelem mezinárodních smluv o zamezení dvojího zdanění není harmonizovat příslušnou daňovou úpravu, nýbrž pouze určit, který stát je příslušný ke zdanění daného příjmu, a v případě dvojího zdanění stanovit způsob zamezení takovému zdanění. Tvrzení stěžovatelky, že § 19 odst. 1 písm. ze) bod 2 zákona o daních z příjmů je v rozporu se smlouvou o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN, tedy zcela neodpovídá smyslu a účelu smluv o zamezení dvojího zdanění ani postupu při jejich aplikaci. Že příjmy dosažené v jiném členském státě mají být zahrnuty do českého daňového základu, vyplývá z neomezené daňové povinnosti stěžovatelky v České republice jako českého daňového rezidenta. Pokud je ovšem daný příjem od daně osvobozen, nezahrnuje se do daňového základu, a tedy, byť má dle čl. 13 odst. 3 smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN právo na zdanění stát zdroje, problém dvojího zdanění nevzniká. Vzhledem k tomu, že k dvojímu zdanění v daném případě nedochází, není třeba aplikovat článek 23 smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN, neboť dané ustanovení upravuje způsob předejití dvojímu zdanění. [21] Pro úplnost je třeba rovněž podotknout, že ani ze strany Německa nedošlo k porušení smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN. Přestože se stěžovatelka odvolává na článek 24 smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN, nenamítá, že by jí ze strany Německa byla uložena daň, které nepodléhají tamní daňoví rezidenti, ani že by byla podrobena jinému rozdílnému zacházení. Z toho, že příjem právnických osob z převodu obchodního podílu je v České republice osvobozen od daně, nelze dovozovat, že by obdobnou právní úpravu mělo přijmout i Německo. Jak již bylo výše uvedeno, účelem smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN není harmonizovat daňové právní předpisy smluvních stran; konkrétní úprava pravidel zdanění je svrchovaným právem každého státu. [22] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud neshledal, že by v posuzovaném případě došlo ke zdanění, které by bylo v rozporu se smlouvou o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN, je třeba považovat námitku, že příslušné úřady měly postupovat dle článku 25 této smlouvy, za nedůvodnou, aniž by bylo třeba blíže řešit, který správní orgán by měl dle daného článku postupovat. K námitce týkající se § 39q zákona o daních z příjmů Nejvyšší správní soud uvádí, že činit stěžovatelkou namítaná opatření je v pravomoci ministerstva financí, a nikoli žalovaného, předmětná námitka tedy spadá mimo rámec předmětu nyní posuzovaného řízení. [23] Stěžovatelce nelze přisvědčit ani co do porušení práva Evropské unie. Předně je třeba uvést, že přímé daně spadají do působnosti členských států, členské státy nicméně musejí při výkonu své pravomoci v této oblasti dodržovat právo Společenství (rozsudky Soudního dvora ze dne 3. 10. 2002, Danner, C-136/00, Recueil, s. I-8147, ze dne 12. 12. 2006, Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation, C-374/04, Sb. rozh., s. I-11673 a ze dne 11. 9. 2007, Schwarz, C-76/05, Sb. rozh., s. I-6849). K porušení článku 63 Smlouvy o fungování Evropské unie by tak mohlo dojít pouze v případě, kdy by daňové zacházení s rezidenty jiných členských států, které je objektivně srovnatelné s domácími rezidenty, bylo natolik znevýhodňující, že by odrazovalo od uskutečňování investic mezi členskými státy, přičemž by nebylo odůvodněno naléhavým důvodem obecného zájmu (srov. např. rozsudky Soudního dvora ze dne 8. 11. 2007, Amurta SGPS, C-379/05, Sb. rozh., s. I-9569, ze dne 18. 12. 2007, Gronfeldt, C-436/06, Sb. rozh., s. I-12357 či ze dne 2. 6. 2016, Pensioenfonds Metaal en Techniek, C-252/14). Stěžovatelkou tvrzené odlišné zacházení, tj. že příjem z prodeje obchodního podílu byl v Německu zdaněn, zatímco v České republice zdanění nepodléhá, se zjevně netýká situací, které jsou objektivně srovnatelné. Jedná se o pravidla zdanění dvou odlišných členských států, a nikoli o vnitrostátní pravidla, která by rozlišovala mezi domácími daňovými rezidenty a daňovými rezidenty jiných členských států. Stěžovatelka ostatně ani netvrdila, že jí byla v Německu uložena daň z příjmu z prodeje obchodního podílu z důvodu jejího daňového rezidentství v jiném členském státě. Ze skutečností zjištěných během řízení naopak vyplývá (a stěžovatelka to nijak nepopírá), že daň je uvalována na všechny prodeje obchodního podílu ve společnostech se sídlem v Německu, ať je prodávajícím německý daňový rezident či daňový rezident jiného členského státu. [24] Zda bude prodej obchodního podílu podléhat zdanění v České republice, nebo v Německu, vyplývá ze smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN. Dle ustálené judikatury Soudního dvora při neexistenci jednotících nebo harmonizačních opatření v rámci Evropské unie mají členské státy i nadále pravomoc stanovit prostřednictvím mezinárodních smluv nebo jednostranně kritéria rozdělení své daňové pravomoci zejména za účelem odstranění dvojího zdanění. Zachování tohoto rozdělení daňové pravomoci je legitimním cílem uznaným Soudním dvorem (rozsudky ze dne 12. 5. 1998, Gilly, C-336/96, Recueil, s. I-2793, ze dne 17. 7. 2014, Nordea Bank Danmark A/S, C-48/13, či ze dne 17. 9. 2015, Miljoen, C-10/14, C-14/14 a C-17/14). Smlouvu o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN je tak třeba v obecné rovině považovat za souladnou s právem Evropské unie. O nevhodnosti či nepřiměřenosti pravidla zakotveného v čl. 13 odst. 3 smlouvy o zamezení dvojího zdanění mezi ČSSR a SRN vzhledem k cíli spočívajícímu ve vyváženém rozdělení zdaňovacích pravomocí (srov. již zmiňovaný rozsudek Nordea Bank Danmark A/S či obecně k principu proporcionality v právu EU viz rozsudek ze dne 17. 12. 1970, Internationale Handelsgesellschaft mbH, C-11/70, Recueil, s. I-1125) stěžovatelka nic netvrdila, ani Nejvyšší správní soud k takovému závěru nedospěl. [25] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uvádí, že otázka výkladu práva EU, která v řízení vyvstala, již byla řešena judikaturou Soudního dvora (jedná se tak o tzv. acte éclairé, viz rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Srl CILFIT, C-283/81, Recueil, s. I-3415). Nejvyšší správní soud proto došel k závěru, že v nyní posuzované věci jsou splněny podmínky pro aplikaci výjimky z povinnosti předložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku dle článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie. [26] Podle § 24 odst. 2 písm. ch) zákona o daních z příjmů „[d]aň z příjmů a daň darovací zaplacená v zahraničí je u poplatníka uvedeného v § 2 odst. 2 a v § 17 odst. 3 výdajem (nákladem) pouze u příjmů, které se zahrnují do základu daně, případně do samostatného základu daně, a to pouze v rozsahu, v němž nebyla započtena na daňovou povinnost v tuzemsku podle § 38f. Tento výdaj (náklad) se uplatní ve zdaňovacím období nebo období, za něž je podáváno daňové přiznání, následujícím po zdaňovacím období, nebo období, za něž je podáváno daňové přiznání, jehož se týká zahraniční daň, která nebyla započtena na daňovou povinnost v tuzemsku.“ Krajskému soudu je třeba přisvědčit, že vzhledem k tomu, že předmětem přezkumu je dodatečný platební výměr na daň z příjmu za rok 2012 a daň zaplacená v Německu byla rovněž vyměřena za zdaňovací období roku 2012, se aplikací předmětného ustanovení nelze v nyní posuzovaném řízení zabývat už jen proto, že daň zaplacenou v zahraničí lze uplatnit jako výdaj ve smyslu § 24 zákona o daních z příjmů teprve ve zdaňovacím období následujícím po zdaňovacím období, jehož se zahraniční daň týká.

decision_1066.txt

k § 42 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákonů č. 217/2005 Sb., č. 575/2006 Sb., č. 59/2010 Sb., č. 95/2011 Sb. a č. 407/2012 Sb. k § 70 písm. b) soudního řádu správního Rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku podle § 42 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, není rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s., a proto podléhá soudnímu přezkumu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2017, čj. 7 Afs 347/2016-34) Prejudikatura: č. 886/2006 Sb. NSS, č. 1477/2008 Sb. NSS, č. 1536/2008 Sb. NSS, č. 1742/2009 Sb. NSS, č. 1982/2010 Sb. NSS a č. 2993/2014 Sb. NSS. Věc: Akciová společnost PARAMO proti Generálnímu ředitelství cel, o zajištění výrobků, o kasační stížnosti žalobkyně. Celní úřad pro Olomoucký kraj (správní orgán I. stupně) rozhodnutím ze dne 13. 4. 2015, zajistil tahač žalobkyně společně s cisternovým návěsem a výrobky, které přepravoval. Odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 9. 10. 2015. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci, který ji usnesením ze dne 6. 12. 2016, čj. 65 Af 49/2015-24, odmítl.Krajský soud uvedl, že ze soudního přezkumu jsou vyloučeny úkony správního orgánu předběžné povahy [§ 68 písm. e) ve spojení s § 70 písm. b) s. ř. s.], a poukázal na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-54, č. 1982/2010 Sb. NSS. V něm Nejvyšší správní soud zakotvil „test rozhodnutí předběžné povahy“, podle něhož se zkoumá, zda rozhodnutí splňuje tři podmínky: časovou, věcnou a osobní. Závěr o předběžné povaze rozhodnutí lze přitom učinit tehdy, je-li vydáno v již zahájeném řízení o vydání rozhodnutí konečného, nebo je zákonem stanovena přiměřená lhůta pro zahájení takového řízení a účinky předběžného rozhodnutí jsou omezeny do vykonatelnosti rozhodnutí konečného. Konečné rozhodnutí pak v sobě musí věcně zahrnout vztahy upravené rozhodnutím předběžné povahy a musí být adresováno subjektu, jemuž bylo určeno předběžné rozhodnutí. Časová podmínka testu byla podle krajského soudu splněna prostřednictvím § 42b odst. 1 zákona o spotřebních daních. V něm je jednoznačně určena lhůta pro následné zahájení řízení, neboť stanovuje, že správce daně, který rozhodl o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku, bezodkladně zahájí řízení, jehož cílem je prokázání, zda s vybranými výrobky bylo nakládáno způsoby uvedenými v § 42 odst. 1 nebo 2 zákona o spotřebních daních nebo zda dopravní prostředek takové výrobky dopravoval. Splnění věcné podmínky vyplývá z toho, že bezodkladně po zajištění vybraných výrobků následuje řízení o těchto výrobcích, které je zakončeno rozhodnutím ve věci samé podle § 42c nebo § 42d zákona o spotřebních daních. Naplnění osobní podmínky je pak dáno § 42b odst. 2 zákona o spotřebních daních, podle kterého jsou účastníky řízení o zajištěných výrobcích osoby uvedené v § 42a odst. 1 zákona o spotřebních daních, tj. stejné osoby, které byly účastníky při samotném zajištění výrobků. Krajský soud připustil, že Nejvyšší správní soud sice ve své dřívější judikatuře vyslovil, že rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku není vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví, přestože je rozhodnutím předběžné povahy. Tento závěr byl nicméně učiněn na základě předchozího znění zákona o spotřebních daních, účinného do 30. 4. 2011, který toto rozhodnutí výslovně podroboval soudnímu přezkumu. Novelizací však bylo příslušné ustanovení vypuštěno, a odpadl tak jediný důvod, kvůli němuž Nejvyšší správní soud původně dovodil, že dané rozhodnutí soudnímu přezkumu podléhalo. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti usnesení krajského soudu kasační stížnost, ve které uvedla, že záměrem Nejvyššího správního soudu při zavádění obecného testu předběžné povahy rozhodnutí bylo umožnit soudní ochranu u těch rozhodnutí předběžné povahy, která představují zásadní zásah do práv osob a mohou představovat značnou újmu na majetku. Smyslem tohoto testu dle stěžovatelky totiž není pouhé zjištění, zda je určité rozhodnutí rozhodnutím předběžné povahy, ale také to, do jaké míry je zaručena ochrana práv adresátů rozhodnutí v rámci řízení souvisejícího s takovým rozhodnutím, resp. rozhodnutím konečným. Je proto třeba oddělit ta předběžná rozhodnutí, proti nimž existuje účinná procesní obrana, a nevyžadují tak soudní přezkum, a rozhodnutí, proti nimž je procesní obrana málo účinná, či zdlouhavá. Rozhodnutí o zajištění výrobků podle § 42 zákona o spotřebních daních má přitom podstatný dopad do veřejných subjektivních práv dotčené osoby. Krajský soud test rozhodnutí předběžné povahy aplikoval dle stěžovatelky čistě formálně, bez přihlédnutí k výše uvedeným kritériím, a tudíž nesprávně. Dále stěžovatelka namítala, že krajský soud rovněž chybně posoudil podmínky časové a věcné souvislosti. V případě časové podmínky Nejvyšší správní soud uvedl, že pokud není předběžné rozhodnutí vydáno v rámci řízení, v němž bude vydáno rozhodnutí konečné, musí zákon jednoznačně stanovit přiměřenou lhůtu, v níž musí být takové řízení zahájeno. Zákon o spotřebních daních však takovou lhůtu nestanovuje. Pouze určuje, že řízení musí být zahájeno bezodkladně, což je vágní pojem nabízející řadu výkladů. Zákon o spotřebních daních rovněž nestanovuje pevnou lhůtu pro vydání konečného rozhodnutí, a adresát konečného rozhodnutí tak nemá právní jistotu, po jak dlouhou dobu budou jeho majetková práva omezena. Časová podmínka tudíž není splněna. Věcná podmínka pak požaduje, aby v sobě konečné rozhodnutí věcně zahrnovalo rozhodnutí předběžné, a v rámci následného přezkumu konečného rozhodnutí tak bylo možné přezkoumat také rozhodnutí předběžné. Konečné rozhodnutí vydané v řízení podle § 42b zákona o spotřebních daních se však věcně nevypořádává s rozhodnutím vydaným podle § 42a odst. 2 zákona o spotřebních daních, zejména pokud dojde k následnému uvolnění zajištěných výrobků ve smyslu § 42c zákona o spotřebních daních. Pokud totiž dojde k uvolnění zajištěných výrobků, nedochází k formálnímu zrušení rozhodnutí o jejich zajištění. Zajistil-li tedy orgán výrobky v rozporu se zákonem, v případě jejich následného uvolnění nemá dotčený subjekt možnost domoci se náhrady škody způsobené nezákonným zajištěním podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci nebo nesprávným úředním postupem. V projednávaném případě přitom podle stěžovatelky došlo k zajištění v rozporu se zákonem. K judikatuře Nejvyššího správního soudu k rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků stěžovatelka uvedla, že podle starého znění zákona o spotřebních daních nebylo vůbec zapotřebí zabývat se testem předběžné povahy. I po odstranění výslovného zmocnění k přezkumu, které nelze automaticky vykládat tak, že rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků je vyloučeno ze soudního přezkumu, jsou však podle stěžovatelky důvody k přezkumu dány. Stěžovatelka dále poukázala na judikaturu týkající se jiných rozhodnutí předběžné povahy a uvedla, že krajský soud se vývojem judikatury vůbec nezabýval a postupoval formalisticky. Nezohlednil konečně ani skutečnost, že proti rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků existuje opravný prostředek v podobě odvolání, což zpochybňuje jeho předběžnou povahu. Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu. Poukázal na to, že řízení podle § 42b odst. 1 zákona o spotřebních daních úzce navazuje na řízení o zajištění vybraných výrobků, splňuje proto podmínku věcné a časové souvislosti. Zrekapituloval pak průběh správního řízení a uzavřel, že bylo namístě a v souladu se zákonem stěžovatelčiny výrobky zajistit. Pokud tedy stěžovatelce vznikla škoda, bylo to v důsledku jejího pochybení, a nikoliv nezákonné činnosti správních orgánů. V následném řízení podle § 42b odst. 1 zákona o spotřebních daních pak byly stěžovatelčiny výrobky uvolněny ze zajištění postupem podle § 42c odst. 1 písm. a) zákona o spotřebních daních. Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. (...) [15] V projednávané věci je sporné, zda je rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků a dopravních prostředků podle § 42 zákona o spotřebních daních rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. Krajský soud toto rozhodnutí podrobil testu předběžné povahy, který rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zakotvil v rozsudku čj. 2 Afs 186/200654. Stěžovatelka namítá, že krajský soud jednotlivé podmínky testu aplikoval nesprávně. Ještě než Nejvyšší správní soud přistoupí k aplikaci testu rozhodnutí předběžné povahy, považuje za vhodné shrnout dosavadní judikaturu týkající se rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku. [16] V rozsudku ze dne 14. 6. 2006, čj. 2 Afs 198/2005-88, č. 1536/2008 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval, že rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku podle § 42 zákona o spotřebních daních ve znění účinném do 30. 4. 2011 není vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví. K tomuto závěru došel proto, že přezkoumatelnost tohoto rozhodnutí ve správním soudnictví výslovně přikazoval § 42 odst. 6 zákona o spotřebních daních: „Proti rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku může kontrolovaná osoba podat odvolání nejpozději do 7 pracovních dní ode dne doručení tohoto rozhodnutí. [...] [P]roti rozhodnutí o odvolání lze podat jen mimořádné opravné prostředky nebo podnět k soudnímu přezkoumání.“ (zvýraznění doplněno). Nejvyšší správní soud zároveň dodal, že ačkoliv je soudní přezkum tohoto rozhodnutí zákonem výslovně vyžadován, rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku je rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. Tento právní názor Nejvyšší správní soud zaujal s odkazem na kritéria zakotvená v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, č. 886/2006 Sb. NSS. [17] V rozsudku ze dne 15. 6. 2011, čj. 5 Aps 2/2011-97, se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou účastenství v řízení o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku. Pátý senát v tomto případě aplikoval test rozhodnutí předběžné povahy podle shora citovaného rozsudku čj. 2 Afs 186/2006-54 (ačkoliv jej výslovně neprovedl) a uzavřel, že rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku je rozhodnutím podle § 65 s. ř. s., a to mimo jiné s přihlédnutím k možnosti uplatnit nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. Učinil tak sice pouze obiter dictum, to však nic nemění na závaznosti tohoto závěru (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS). Rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku tedy podle výše uvedeného rozsudku čj. 5 Aps 2/2011-97 nepodléhá výluce podle § 70 písm. b) s. ř. s. Pátý senát v tomto případě nicméně stále posuzoval právní úpravu účinnou do 30. 4. 2011, která soudní přezkum rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku výslovně umožňovala, a k závěru o přezkoumatelnosti rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku jej vedla zejména úprava účastenství, která byla s účinností od 1. 5. 2011 změněna. Podle předchozí úpravy obsažené v § 42 odst. 6 zákona o spotřebních daních totiž mohla proti rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku brojit toliko kontrolovaná osoba, a nikoliv také osoba, která měla k zajištěným věcem věcné právo. Podle nové úpravy je však účastníkem řízení o zajištění ex lege také osoba s věcným právem k zajištěným věcem (§ 42a odst. 1 zákona o spotřebních daních). Konečně v řízení, jež bylo zakončeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2016, čj. 1 Afs 133/2016-32, krajský soud a Nejvyšší správní soud, aniž by prováděly test rozhodnutí předběžné povahy, přezkoumaly rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku. V daném případě přitom bylo rozhodnutí vydáno již podle stávající právní úpravy, účinné od 1. 5. 2011, která již výslovně rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku soudnímu přezkumu nepodrobuje. [18] Z provedeného rozboru dosavadní judikatury týkající se rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku lze dovodit následující závěry. Nejvyšší správní soud sice ve shora citovaném rozsudku čj. 2 Afs 198/2005-88 konstatoval, že rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku je rozhodnutím předběžné povahy, avšak kritéria aplikovaná v tomto rozsudku, zakotvená rozsudkem čj. 2 Afs 183/2005 - 64, byla překonána rozsudkem rozšířeného senátu čj. 2 Afs 186/2006-54, jímž byl zakotven test rozhodnutí předběžné povahy. V rozsudku čj. 5 Aps 2/2011-97 pak Nejvyšší správní soud s odkazem na test rozhodnutí předběžné povahy konstatoval, že rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku podléhá soudnímu přezkumu, avšak učinil tak ve vztahu k již neúčinné právní úpravě a s ohledem na tehdejší úpravu účastenství v řízení o zajištění. Ve výše uvedeném rozsudku čj. 1 Afs 133/2016-32 pak provedení testu rozhodnutí předběžné povahy zcela chybí. S ohledem na uvedené je tedy nutné konstatovat, že Nejvyšší správní soud doposud nezaujal závazný právní názor na povahu rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku, který by vzal v potaz jak změnu právní úpravy, tj. zrušení explicitního zakotvení soudního přezkumu rozhodnutí, tak zásadní přeformulování kritérií pro posuzování, zda se jedná o rozhodnutí předběžné povahy, provedené rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v rozsudku čj. 2 Afs 186/2006-54. Nejvyšší správní soud proto mohl přistoupit k aplikaci testu rozhodnutí předběžné povahy na rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku podle právní úpravy účinné od 1. 5. 2011. [19] Ještě než Nejvyšší správní soud přistoupí k aplikaci testu rozhodnutí předběžné povahy, považuje za nutné poukázat na obecná východiska, z nichž rozšířený senát při formulaci tohoto testu v rozsudku čj. 2 Afs 186/2006-54 vycházel. Rozšířený senát zde vyšel z ustálené judikatury jak Nejvyššího správního soudu, tak Ústavního soudu, podle které kompetenční výluky uvedené v § 70 s. ř. s. musí být vykládány restriktivně a předvídatelně, přičemž v pochybnostech musí být zachováno právo na soudní přezkum. Rozšířený senát přitom poukázal na závažný dopad některých rozhodnutí předběžné povahy do právní sféry jednotlivců a zdůraznil nutnost zachování možnosti uplatnit nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím: „Některá rozhodnutí správních orgánů, hodnocená dosud judikaturou správních soudů jako rozhodnutí předběžné povahy, mají totiž značný dopad do právní sféry jednotlivců a mohou jim způsobit značnou újmu, resp. i škodu vzniklou v důsledku takového případně nezákonného rozhodnutí. [...] Aby jednotlivcům bylo zachováno právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, je tedy třeba jejich zrušení či změna příslušným orgánem. Právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím je přitom zaručeno v čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Jakkoli výklad zákona č. 82/1998 Sb. spadá zásadně do kompetence obecných soudů na čele s Nejvyšším soudem, vychází rozšířený senát z toho, že konformní s ústavně zaručeným právem na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím může být pouze takový výklad § 70 písm. b) s. ř. s., který v zásadě vyloučí možnost odepření soudního přezkumu rozhodnutí, kterým jednotlivci může být způsobena škoda. V opačném případě by výluka soudního přezkumu dle § 70 písm. b) s. ř. s. překročila materiální omezení výluk vyplývající z čl. 36 odst. 2 poslední věta Listiny základních práv a svobod. Rozhodnutí správního orgánu, v důsledku jehož nezákonnosti může vzniknout jednotlivci škoda, je totiž třeba zásadně považovat za rozhodnutí, týkající se základních práv a svobod ve smyslu posledně citovaného ustanovení Listiny. Přímé přezkumné pravomoci soudů může být takové rozhodnutí odňato pouze výjimečně, a to pouze za předpokladu, že soudy je mají možnost přezkoumat alespoň zprostředkovaně v rámci soudního přezkumu dotčenou osobou nárokovatelného následného správního rozhodnutí, které v sobě nutně zahrne revizi předběžného rozhodnutí vyloučeného ze správního přezkumu (tedy jeho zrušení či změnu).“ Při aplikaci testu rozhodnutí předběžné povahy je proto nutné vždy tato východiska zohlednit tak, aby se s nimi výsledek aplikace nedostal do rozporu. [20] Klíčovou podmínkou testu rozhodnutí předběžné povahy je podmínka věcná, neboť právě v rámci jejího posuzování se zohledňuje zachování možnosti uplatnit nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. K věcné podmínce rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku čj. 2 Afs 186/2006-54 uvedl, že „[n]eméně důležitá je podmínka věcné souvislosti mezi rozhodnutím předběžným a rozhodnutím konečným. Rozhodnutí konečné musí rozhodnout mj. o vztazích zatímně upravených rozhodnutím předběžným, tj. konečné rozhodnutí musí v sobě věcně zahrnout rozhodnutí předběžné. V opačném případě by totiž nebylo možné domoci se, alespoň zprostředkovaně, přezkumu předběžného rozhodnutí. To předpokládá i obdobné zákonem předvídané předpoklady pro vydání předběžného i konečného rozhodnutí.“ Stěžejním požadavkem věcné podmínky tedy je, aby bylo rozhodnutí předběžné povahy věcně přezkoumatelné v rámci přezkumu rozhodnutí konečného. [21] Podle zákona o spotřebních daních existují dvě možnosti, jak může správce daně o zajištěných vybraných výrobcích nebo dopravním prostředku rozhodnout. Podle § 42d odst. 1 platí, že „[p]okud správce daně nerozhodne o uvolnění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku, rozhodne o jejich a) propadnutí v případě, že je vlastník těchto výrobků nebo dopravního prostředku znám, nebo b) zabrání v ostatních případech.“ [22] V tomto případě je věcná podmínka testu rozhodnutí předběžné povahy splněna, neboť rozhodnutí o zajištěných vybraných výrobcích nebo dopravním prostředku je možné napadnout žalobou ve správním soudnictví. V rámci soudního přezkumu může být přezkoumána jak zákonnost propadnutí či zabrání vybraných výrobků nebo dopravního prostředku, tak zákonnost jejich zajištění. [23] Druhý způsob rozhodnutí správce daně o zajištěných vybraných výrobcích nebo dopravním prostředku je upraven v § 42c zákona o spotřebních daních, podle kterého: „(1) Správce daně rozhodne o uvolnění zajištěných vybraných výrobků, pokud a) s nimi nebylo nakládáno způsoby uvedenými v § 42 odst. 1 nebo 2, b) vybrané výrobky, které byly dopravovány s dokladem podle § 42 odst. 1 obsahujícím nesprávné nebo nepravdivé údaje, byly zdaněny nebo byly nabyty oprávněně bez daně, nebo c) vybrané výrobky, které byly skladovány s dokladem podle § 42 odst. 2 obsahujícím nesprávné nebo nepravdivé údaje, byly zdaněny. (2) Správce daně rozhodne o uvolnění dopravního prostředku, pokud a) s vybranými výrobky, které tento dopravní prostředek dopravoval, nebylo zacházeno způsoby uvedenými v § 42 odst. 1, nebo b) vybrané výrobky, které byly tímto dopravním prostředkem dopravovány s dokladem podle § 42 odst. 1 obsahujícím nesprávné nebo nepravdivé údaje, byly zdaněny nebo byly nabyty oprávněně bez daně. (3) Správce daně může rozhodnout o uvolnění dopravního prostředku, je-li hodnota dopravního prostředku ve zjevném nepoměru k výši daně, která měla být vyměřena z vybraných výrobků, které byly zajištěny.“ [24] Nejvyšší správní soud nejprve poukazuje na skutečnost, že k zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku může dojít jak v souladu se zákonem, tj. při splnění podmínek podle § 42 odst. 1 zákona o spotřebních daních, tak nezákonným způsobem. O nezákonný postup se může jednat například tehdy, nebyly-li splněny podmínky podle § 42 odst. 1 zákona o spotřebních daních, anebo pokud by se jednalo o výrobky, k jejichž zajištění vůbec dojít nemohlo a nemělo. V případě následného rozhodnutí o uvolnění zajištěných vybraných výrobků nebo dopravního prostředku pak věcná podmínka testu rozhodnutí předběžné povahy podle Nejvyššího správního soudu splněna není. Je tomu tak proto, že pokud dojde k rozhodnutí o uvolnění zajištěných vybraných výrobků nebo dopravního prostředku, bude toto rozhodnutí možné napadnout žalobou jen výjimečně, a to například v případě, kdy dojde k vrácení nesprávného množství zajištěných vybraných výrobků. Pokud však žádný důvod pro napadení samotného rozhodnutí o uvolnění zajištěných vybraných výrobků nebo dopravního prostředku žalobou existovat nebude, potenciální žalobce jen stěží může brojit žalobou proti výroku rozhodnutí o uvolnění zajištěných vybraných výrobků nebo dopravního prostředku, který zcela svědčí v jeho prospěch, a požadovat jeho zrušení. To by vedlo k zamítnutí takové žaloby, anebo by vůbec nebyly splněny podmínky řízení ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., jak Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 14. 2. 2006, čj. 1 Afs 40/2005-62, č. 1477/2008 Sb. NSS: „To, že nebyly splněny podmínky řízení ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., lze najisto vyslovit jen tehdy, [...] pokud žalobce netvrdí, že byl zkrácen na právech (v takovém případě by však patrně ani nepodával žalobu, resp. jeho podání ke správnímu soudu by nebylo možno jako žalobu kvalifikovat), nebo pokud je takové zkrácení pojmově vyloučeno: tak tomu bude nejspíše v případech, kdy správní orgán svým rozhodnutím plně vyhoví žalobcově žádosti nebo kdy zcela odklidí dřívější rozhodnutí vydané v neprospěch žalobce, a žalobcovo právní postavení se tak vrátí do stavu před vydáním onoho dřívějšího rozhodnutí (k tomu srov. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze publikované pod č. 709/2000 Soudní judikatury ve věcech správních).“ Pokud není v takové situaci fakticky možné brojit žalobou proti rozhodnutí o uvolnění zajištěných vybraných výrobků nebo dopravního prostředku, z podstaty věci nelze docílit ani přezkumu rozhodnutí o jejich zajištění. Osoba, jejíž zboží bylo zajištěno, by tak byla zbavena možnosti bránit se proti tomuto nezákonnému zajištění a domoci se zrušení nezákonného rozhodnutí, v důsledku čehož by jí bylo rovněž zabráněno uplatnit případný nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím podle zákona č. 82/1998 Sb. Tato skutečnost přitom ve světle východisek rozsudku čj. 2 Afs 186/2006-54 již sama o sobě vylučuje, aby bylo rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku považováno za předběžné a bylo tím vyloučeno ze soudního přezkumu (totožný názor Nejvyšší správní soud zaujal také ve vztahu k obdobné právní úpravě rozhodnutí o zajištění výrobků nebo zboží podle § 23 odst. 6 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2013, čj. 9 As 27/2013-52, č. 2993/2014 Sb. NSS, a ze dne 9. 1. 2014, čj. 9 As 44/2013-45). [25] Vzhledem k tomu, že všechny tři podmínky testu rozhodnutí předběžné povahy musí být splněny kumulativně, postačuje nesplnění pouze jedné z nich k závěru, že se o rozhodnutí předběžné povahy v daném případě nejedná. Z toho důvodu Nejvyšší správní soud nepřistupoval také k posuzování časové podmínky testu rozhodnutí předběžné povahy na rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku, neboť by to bylo nadbytečné. Lze tedy uzavřít, že rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku podle § 42 zákona o spotřebních daních není rozhodnutím předběžné povahy, a proto není ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. vyloučeno ze soudního přezkoumání. Krajský soud proto pochybil, pokud s odkazem na § 70 písm. b) s. ř. s. stěžovatelčinu žalobu odmítl pro nepřípustnost.

decision_1067.txt

k § 10 odst. 4 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích*) Připojení sousední nemovitosti k dálnici, silnici nebo k místní komunikaci podle § 10 odst. 4 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, nelze vést po trase již existující dálnice, silnice nebo místní komunikace, neboť za připojení sousední nemovitosti k síti pozemních komunikací je nutno považovat prvotní napojení nemovitosti na stávající síť dálnic, silnic a místních komunikací. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 1. 11. 2016, čj. 22 A 2/2015-32) 1b) Věc: Obec Bělá proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, za účasti akciové společnosti BĚLSKÁ PÍSKOVNA, o připojení na pozemní komunikaci. Žádostí ze dne 29. 3. 2013, upřesněnou podáním ze dne 7. 2. 2014, požádala osoba zúčastněná na řízení Městský úřad Hlučín (dále jen „městský úřad“) o vydání povolení „úprav připojení sousední nemovitosti k silnici III/46820“, a to prostřednictvím pozemku p. č. 675/1 v k. ú. Bělá ve Slezsku (dále jen „pozemek p. č. 675/1“). Vlastníkem tohoto pozemku, na kterém se nachází nezpevněná cesta, je žalobkyně. Navrhovaná komunikace se tak nejdříve z pozemku osoby zúčastněné na řízení připojuje ke komunikaci žalobkyně, následně ji překrývá a, stejně jako komunikace žalobkyně, se připojuje k silnici III/46820. Osoba zúčastněná na řízení jako důvod úprav uvedla provedení nové komunikace v trase stávající komunikace tvořené nezpevněnou cestou. Rozhodnutím ze dne 16. 5. 2014 městský úřad povolil navrhovanou úpravu dosavadního připojení pozemku p. č. 675/1 na silnici III/46820 v km 0,6 po pravé straně ve směru staničení silnice spočívající v připojení nové obousměrné dvoupruhové komunikace s šířkou vozovky 6,0 m pomocí směrových oblouků o poloměru 12 m a 10 m. Odvolání žalobkyně zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 11. 2014 jako nepřípustné s odůvodněním, že žalobkyně není účastníkem řízení o připojování pozemních komunikací, a proto jí ani nesvědčí právo podat odvolání. Žalobkyně se obrátila na Krajský soud v Ostravě se žalobou, v níž namítala, že projektová dokumentace, kterou osoba zúčastněná na řízení přiložila k žádosti, upravuje řešení připojení mezi pozemkem p. č. 558/20 v k. ú. Bělá ve Slezsku (dále jen „pozemek p. č. 558/20“) a silnicí III/46820 úpravou místní komunikace na pozemku p. č. 675/1. Žalovaný zcela pominul, že na dotčeném pozemku p. č. 675/1 se nachází místní komunikace, jejímž vlastníkem je žalobkyně, a proto na tento pozemek nelze nahlížet jako na pozemek, přes který se chce osoba zúčastněná na řízení připojit k jiné pozemní komunikaci, ale jako na místní komunikaci. Dotčenou komunikací je proto místní komunikace na pozemku p. č. 675/1 a na žalobkyni co by vlastníka místní komunikace je nutno nahlížet jako na účastníka řízení o připojování pozemních komunikací. Rozhodnutí správního orgánu povolující úpravu připojení nemovitosti k silnici, k níž je tato nemovitost připojena jinou pozemní komunikací (místní komunikací na pozemku p. č. 675/1), představuje nedovolené obcházení zákona o pozemních komunikacích, neboť v dané věci není nijak řešeno připojení pozemku osoby zúčastněné na řízení na samotnou místní komunikaci na pozemku p. č. 675/1. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že řízení podle § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích je specifické tím, že je v něm přesně stanoven okruh účastníků, přičemž jeho cílem je získání povolení k připojení nemovitosti na pozemní komunikaci v určitém místě nebo k úpravě připojení stávajícího. Účastníkem tohoto řízení je žadatel, který hodlá zřídit napojení svého pozemku na předmětnou komunikaci nebo provést jeho úpravu, a vlastník silnice dotčené plánovaným připojením. Osoba zúčastněná na řízení jako vlastník pozemku, který přímo nesousedí s předmětnou pozemní komunikací, je nucena připojení svého pozemku k silnici č. III/468520 realizovat přes pozemek p. č. 675/1 ve vlastnictví žalobkyně. Žalovaný nepovažoval místní komunikaci na pozemku p. č. 675/1 za komunikaci, na kterou osoba zúčastněná na řízení plánuje připojit nově budovanou pozemní komunikaci, ale za pozemek, přes který se zamýšlí připojit k jiné pozemní komunikaci. V tomto případě je dotčenou pozemní komunikací silnice č. III/468520, která je ve vlastnictví Moravskoslezského kraje, a proto žalobkyně není účastníkem správního řízení. Osoba zúčastněná na řízení se k žalobě nevyjádřila. Krajský soud v Ostravě rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Žalobní námitka, že s žalobkyní nebylo v řízení o připojování pozemních komunikací podle § 10 zákona o pozemních komunikacích jednáno jako s účastníkem řízení s tím, že městský úřad i žalovaný zcela opomenuli, že na dotčeném pozemku p. č. 675/1 je vedena místní komunikace ve vlastnictví žalobkyně, která je přímo dotčena navrhovanou úpravou osoby zúčastněné na řízení, je po obsahové stránce shodná s námitkou žalobkyně uplatněnou v jejím odvolání proti rozhodnutí městského úřadu. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, „že ze spisové dokumentace zjistil, že žalobkyně není účastníkem řízení o připojování pozemních komunikací podle § 10 zákona o pozemních komunikacích, kterému by svědčilo právo podat odvolání proti rozhodnutí silničního správního úřadu“, čímž zcela rezignoval na přezkum postupu městského úřadu ve vztahu k posouzení účastenství žalobkyně ve správním řízení. Žalovaný byl povinen vypořádat se v odůvodnění napadeného rozhodnutí s odvolacími námitkami žalobkyně vztahujícími se k jejímu účastenství ve správním řízení, čemuž však nedostál, neboť do odůvodnění napadeného rozhodnutí zcela nekriticky převzal závěry městského úřadu, že žalobkyně není účastníkem řízení. Žalovaný absencí řádného odůvodnění napadeného rozhodnutí ve vztahu k odvolacím námitkám žalobkyně zatížil své rozhodnutí vážnou procesní vadou ve formě nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Krajskému soudu jsou známy závěry, které Nejvyšší správní soud učinil v rozsudku ze dne 27. 7. 2011, čj. 1 As 78/2011-58, že „[v]lastník pozemku pod pozemní komunikací příp. vlastník pozemku, přes nějž má být vedeno připojení k sousední nemovitosti, nemá z tohoto titulu postavení účastníka řízení o povolení připojení sousední nemovitosti k pozemní komunikaci, neboť v tomto řízení nejsou jeho práva ani právem chráněné zájmy dotčeny. Svá práva mohou vlastníci dotčených pozemků plně uplatnit v následném územním a stavebním řízení, v němž mají postavení účastníka řízení podle příslušných ustanovení stavebního zákona.“ Uvedené závěry byly aplikovány na stav, v němž silniční správní úřad povolil připojení nemovitostí k místní komunikaci, přičemž připojované nemovitosti s místní komunikací spolu v žádné části nesousedily, neboť se mezi nimi nacházel pozemek ve vlastnictví třetí osoby, přes který měl být záměr žadatele realizován. Vlastníku tohoto pozemku nebylo v řízení o připojování pozemních komunikací podle § 10 zákona o pozemních komunikacích přiznáno postavení účastníka řízení s tím, že silniční správní úřad v tomto řízení neřeší otázky ochrany vlastnického práva k pozemkům dotčeným budoucí stavbou, což je úkolem stavebního úřadu. Současná situace je však odlišná, neboť žalobkyně opakovaně uvádí, že na dotčeném pozemku p. č. 675/1 se nachází místní komunikace, jejímž je vlastníkem a která má být navrhovanou úpravou dotčena, přičemž s uvedenou námitkou se správní orgány dosud nevypořádaly. S žalobkyní lze prozatím souhlasit potud, že předložená projektová dokumentace podle svého obsahu upravuje řešení připojení mezi pozemkem parc. č. 558/20 a silnicí III/46820 mj. přes pozemek p. č. 675/1. Předmětem regulace řízení o připojování pozemních komunikací podle § 10 zákona o pozemních komunikacích je úprava místa styku dvou pozemních komunikací nebo pozemní komunikace s jinou cestou navzájem ve formě křižovatky nebo zřízení sjezdů či nájezdů při současném stanovení jejich parametrů. Zatímco v řízení podle § 10 odst. 4 písm. a) zákona o pozemních komunikacích je předmětem regulace připojení dálnice, silnice nebo místní komunikace k jiné pozemní komunikaci, resp. úprava takového připojení, v řízení podle § 10 odst. 4 písm. b) citovaného zákona je předmětem regulace připojení sousední nemovitosti k dálnici, silnici nebo místní komunikaci, resp. úprava takového připojení. Logickým výkladem § 10 odst. 4 písm. b) tohoto zákona lze dojít k závěru, že jeho účelem je rovněž připojení nemovitosti k síti pozemních komunikací (dálnici, silnici nebo k místní komunikaci) ve vlastnictví veřejnoprávních korporací. Pokud by se na dotčeném pozemku p. č. 675/1 skutečně nacházela místní komunikace, jak uvádí žalobkyně, osoba zúčastněná na řízení by realizovala připojení nemovitostí v jejím vlastnictví k síti pozemních komunikací napojením na případnou místní komunikaci nacházející se na pozemku p. č. 675/1. Připojení sousední nemovitosti k dálnici, silnici nebo k místní komunikaci podle § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích nelze vést přes pozemky, na nichž se již nachází dálnice, silnice nebo místní komunikace, neboť za připojení sousední nemovitosti k síti pozemních komunikací je nutno považovat prvotní napojení nemovitosti na stávající síť dálnic, silnic a místních komunikací. Mezi účastníky řízení je nesporné, že na dotčeném pozemku p. č. 675/1 se nachází pozemní komunikace ve smyslu § 2 zákona o pozemních komunikacích, u níž se však správní orgány nezabývaly její kategorií. Pro posouzení, zda je žalobkyně účastníkem správního řízení, je však nezbytné vyhodnotit kategorii této pozemní komunikace. Pokud žalovaný dospěje k závěru, že se na dotčeném pozemku p. č. 675/1 skutečně nachází místní komunikace, nelze opomenout postavení žalobkyně jako účastníka řízení. Jediným připojením, které se obejde bez úředního povolení, je připojení sousední nemovitosti k účelové komunikaci (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 11. 10. 2010, čj. 59 Ca 89/2009-61). Jelikož je za připojení sousední nemovitosti k síti pozemních komunikací nutno považovat prvotní napojení nemovitosti na stávající dálnici, silnici nebo místní komunikaci, nebude možno považovat za správný právní názor žalovaného, že pozemek p. č. 675/1 představuje toliko pozemek, přes který se chce osoba zúčastněná na řízení připojit k jiné pozemní komunikaci, neboť dotčenou pozemní komunikací bude právě místní komunikace nacházející se na tomto pozemku. V případě, že žalovaný dospěje k závěru, že předmětná pozemní komunikace nesplňuje znaky místní komunikace, v důsledku čehož bude na uvedenou pozemní komunikaci nahlíženo jako na účelovou komunikaci, na projednávanou věc bude možno aplikovat výše uvedené závěry, které učinil Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 1 As 78/2011-58. Žalobkyně bude v tomto případě v postavení vlastníka pozemku, přes nějž má být vedeno připojení sousední nemovitosti k silnici III/46820, který z tohoto titulu nemá postavení účastníka řízení o připojování pozemních komunikací podle § 10 zákona o pozemních komunikacích. Uvedené závěry žalovaný vysvětlí tím spíše, že soudu je z úřední činnosti známo, že v řízení vedeném u zdejšího soudu pod sp. zn. 22 Ca 304/2008) se stejnými účastníky byla pozemní komunikace nacházející se na pozemku p. č. 675/1 označena žalovaným za místní komunikaci. *) S účinností od 31. 12. 2015 byl § 10 odst. 4 písm. b) změněn zákonem č. 268/2015 Sb. 1b) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalovaného rozsudkem ze dne 23. 2. 2017, čj. 1 As 314/2016-26.

decision_1068.txt

k § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 152/2011 Sb.*) Při zjišťování existence veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je nezbytné posoudit splnění podmínky nutnosti komunikační potřeby i v případě, že právní předchůdce vlastníka komunikace souhlasil s jejím veřejným užíváním. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, čj. 5 As 140/2014-85) Prejudikatura: č. 2370/2011 Sb. NSS a č. 3540/2017 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 190/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 301/05), č. 2/2008 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 268/06), č. 44/2011 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 2942/10), č. 164/2011 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 3608/10) a č. 184/2011 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 263/11). Věc: Jaroslav H. proti Krajskému úřadu Zlínského kraje, za účasti 1) Josefa F., 2) Ing. Petra L. a 3) Anny D., o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace, o kasační stížnosti žalobce. K žádosti osoby zúčastněné na řízení 1) zahájil Obecní úřad Hutisko-Solanec (dále jen „obecní úřad“) řízení ve věci určení existence veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku v k. ú. Hutisko podle § 142 odst. 1 správního řádu. Rozhodnutím ze dne 5. 12. 2011 obecní úřad rozhodl, že na tomto pozemku v úseku od napojení na veřejně přístupnou účelovou komunikaci na severně sousedícím pozemku až po veřejně přístupnou účelovou komunikaci na jižně sousedícím pozemku existuje veřejně přístupná účelová komunikace. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce, coby vlastník předmětného pozemku, odvolání. Rozhodnutím ze dne 6. 4. 2012 žalovaný toto odvolání zamítl a rozhodnutí obecního úřadu potvrdil. Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 27. 6. 2014, čj. 22 A 108/2012-84, zamítl. Krajský soud z § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích dovodil, že prvním definičním znakem účelové pozemní komunikace je znatelnost cesty v terénu a její užitelnost dopravními vozidly. Tento znak měl za splněný, neboť obecní úřad provedl místní šetření, při němž konstatoval, že cesta je v terénu znatelná – jedná se o polní cestu o šířce cca 2,5 metru s místy kamenitým povrchem. Navíc z výpovědi čtyř svědků vyplynulo, že cesta v daném místě existovala nejpozději v roce 1943. Tvrzení osoby zúčastněné na řízení 3), že v uvedeném místě cesta nikdy nebyla, měl krajský soud za vyvrácené ostatními důkazy, zejména výpověďmi ostatních svědků. Druhým definičním znakem účelové pozemní komunikace, vyplývajícím z § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, byla podle krajského soudu funkce komunikace jakožto spojnice pro vlastníky sousedních nemovitostí. I tento znak komunikace splňuje, neboť zjištění obecního úřadu, že cesta spojuje nemovitosti dotčených osob s centrem obce, zůstalo nezpochybněno. Třetím definičním znakem veřejně přístupné účelové komunikace byl podle krajského soudu souhlas jejího vlastníka, což je dovozováno judikaturou Ústavního soudu i obou nejvyšších soudů z § 19 zákona o pozemních komunikacích. Tento souhlas může být dán i konkludentně, absencí aktivního bránění užívání komunikace. Podle usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005, takový souhlas v zásadě přechází i na pozdějšího vlastníka. Krajský soud vyšel z toho, že při ústním jednání před obecním úřadem osoba zúčastněná na řízení 2) shodně se svědky uvedli, že cestu užívali pokojně jako jedinou možnou příjezdovou komunikaci ke svým nemovitostem přinejmenším s vědomím právních předchůdců žalobce i žalobce samotného do roku 2007, kdy začal žalobce cestu zahrazovat. Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení 3) nesdělili, jakým způsobem měli jejich právní předchůdci projevovat nesouhlas s užíváním pozemku. Krajský soud na tomto skutkovém základě dovodil, že právní předchůdci žalobce konkludentně vyjádřili souhlas s užíváním komunikace. K otázce nezbytnosti komunikační potřeby krajský soud konstatoval, s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99, č. 2370/2011 Sb. NSS, že při nesporném prokázání souhlasu s veřejným užíváním účelové komunikace je v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí podle § 142 odst. 1 správního řádu nadbytečné tuto otázku zkoumat. Správní orgány tak činily toliko pro přesvědčivost argumentace. Závěrem krajský soud poznamenal, že pokud došlo od skončení správního řízení ke změnám, například vybudování dalších cest, má žalobce možnost iniciovat řízení o úpravě či omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci podle § 7 odst. 1 věty druhé zákona o pozemních komunikacích. Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž zpochybnil, že jeho předchůdci se zpřístupněním cesty konkludentně souhlasili. Dále uvedl, že již v žalobě poukazoval na jiné možnosti přístupu k sousedním nemovitostem, které byly reálné a využitelné. Osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) jezdily ke svým nemovitostem jinou cestou. Podmínka nutné komunikační potřeby tak nemohla být naplněna. Krajský soud důsledně nezkoumal, zda užívání cesty nedůvodně neomezuje vlastnické právo stěžovatele. Osoba zúčastněná na řízení 1) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že o neexistenci jiné komunikační alternativy svědčí fakt, že obec Hutisko-Solanec má vybudovat novou cestu. Stěžovatel od roku 2007 až do současnosti, navzdory správním i soudním rozhodnutím, stále verbálně napadá všechny, kteří tuto veřejně přístupnou účelovou komunikaci používají, klade na ni překážky a znemožňuje její údržbu a opravu. Tato komunikace je jedinou příjezdovou cestou k domu osoby zúčastněné na řízení 1). Osoba zúčastněná na řízení 2) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že když se pokusila o dohodu se stěžovatelem a navrhla zřízení věcného břemene, případně uzavření nájemní smlouvy, odmítl ji stěžovatel se slovy „Jezdíš? Jezdíš! Tak není co zřizovat“. Řešení příjezdu k jejímu pozemku navrhované stěžovatelem je nevyhovující, neboť uvedené cesty vedou přes místy podmáčené louky a strmé lesní stezky. Cesta, kterou provizorně využívá, končí 150 metrů vzdušnou čarou od jejího pozemku; přístup k pozemku je tak možný pouze pěšky, strmou lesní cestou. Cestu přes dvůr stěžovatele využívá omezeně vzhledem k tomu, že ji stěžovatel ohrožoval nejen slovně, ale i vidlemi a házením smrkových kůlů pod kola vozidla. Přitom osoba zúčastněná na řízení 2) tuto komunikaci využívala bez jakýchkoli výhrad od roku 1983 do roku 2007. Osoba zúčastněná na řízení 3) vyjádřila podiv nad tím, že její výpověď byla krajským soudem vyhodnocena jako nevěrohodná. Žalovaný se nadto nezabýval jinými komunikačními alternativami. Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Řízení před rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu Při předběžném posouzení kasační stížnosti dospěl pátý senát Nejvyššího správního soudu k závěru, že existuje rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu k otázce, zda je při zjišťování veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích nezbytné posoudit nutnost komunikační potřeby i v případě, že byl dán souhlas vlastníka, respektive jeho právních předchůdců, s obecným užíváním cesty, a proto věc předložil podle § 17 s. ř. s. rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 26. 5. 2016, čj. 5 As 140/2014-53. (...) Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 2. 2. 2017, čj. 5 As 140/2014-76, č. 3540/2017 Sb. NSS, dospěl k závěru, že judikatura Nejvyššího správního soudu byla skutečně nejednotná v odpovědích na předloženou otázku. Přesto shledal nedostatek své pravomoci k jejímu věcnému zodpovězení, neboť odpověď již podle rozšířeného senátu poskytla konzistentní nálezová judikatura Ústavního soudu, představovaná zejména nálezy ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS, a ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10, č. 44/2011 Sb. ÚS. Z těchto rozhodnutí vyplývá, že i v případě udělení souhlasu s veřejným užíváním pozemku jako komunikace je nezbytné zkoumat naplnění podmínky nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Podle rozšířeného senátu byla tedy předložená otázka autoritativně vyřešena Ústavním soudem. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vydaná po těchto nálezech, zastávající opačný názor, označil rozšířený senát za ojedinělá, opomíjející citovanou judikaturu Ústavního soudu a nikterak s ní nepolemizující, z čehož dovodil, že tato rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nebyla způsobilá založit jeho pravomoc k věcnému posouzení předložené otázky. Z uvedených důvodů rozšířený senát vrátil věc pátému senátu k rozhodnutí ve věci samé. V. Věcné posouzení kasační stížnosti (...) Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že krajský soud měl posoudit, zda existují jiné možné přístupové cesty pro vlastníky sousedních pozemků. Krajský soud tak neučinil, neboť s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 44/2011-99, dospěl k závěru, že takové posouzení je nadbytečné v situaci, kdy byl jednoznačně prokázán konkludentní souhlas právních předchůdců stěžovatele s veřejným užíváním cesty (viz bod 41 rozsudku krajského soudu). Jak ale vyplývá z usnesení rozšířeného senátu a jím odkazovaných nálezů Ústavního soudu, uvedený právní názor Nejvyššího správního soudu, převzatý poté krajským soudem, odporuje nálezové judikatuře Ústavního soudu, která pro soulad s článkem 11 Listiny základních práv a svobod vyžaduje posouzení naplnění podmínky nutné komunikační potřeby vždy, včetně situace, kdy je souhlas s užíváním cesty jako veřejné komunikace dán nade vší pochybnost. V nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 Ústavní soud uvedl, že „vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům“ (bod 34). Týž závěr Ústavní soud zopakoval v nálezech ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10, ze dne 21. 9. 2011, sp. zn. II. ÚS 3608/10, č. 164/2011 Sb. ÚS, a ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. I. ÚS 263/11, č. 184/2011 Sb. ÚS, a odkázal na něj i v usnesení ze dne 2. 4. 2015, sp. zn. II. ÚS 136/15. Pátému senátu je známo i usnesení ze dne 25. 2. 2014, sp. zn. II. ÚS 553/14, v němž Ústavní soud konstatoval: „[J]e třeba zdůraznit, že judikaturní závěr [Nejvyššího správního] soudu [vyjádřený v rozsudku ze dne 20. 12. 2013, čj. 7 As 94/2013-37] o tom, že v tomto případě je nadbytečné zkoumat tzv. komunikační potřebu, nelze pokládat za ústavně nekonformní, jsoucí v rozporu s předmětným nálezem Ústavního soudu [sp. zn. II. ÚS 268/06], protože existence komunikační potřeby tu je fakticky konzumována vůlí vlastníka dotčeného pozemku, který takovou pozemní komunikaci zřídil nebo s jejím zřízením souhlasil. Pakliže tedy Nejvyšší správní soud ze zjištěného skutkového stavu dovodil, že účelová pozemní komunikace byla zřízena vlastníkem pozemků, resp. vlastník pozemků vědomě strpěl užívání pozemků jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci, nic nebránilo tomu, aby se společně se vznikem či zřízením této účelové pozemní komunikace aktivoval režim jejího obecného užívání, s tím, že v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí tak bylo nadbytečné zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu, nepostupoval v rozporu s východisky citovaného nálezu.“ Ústavní soud v citovaném usnesení interpretoval nález sp. zn. II. ÚS 268/06 tak, že z něj nevyplývá povinnost zkoumat nutnou komunikační potřebu, pokud byl udělen souhlas s užíváním cesty jako veřejně přístupné účelové komunikace. Uvedený závěr však podle Nejvyššího správního soudu nekoresponduje s jasným zněním nálezu, neboť v něm je jednoznačně stanoveno, že „vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby“. Pokud tedy Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 postavil vedle sebe dvě kumulativní podmínky ústavní konformity existence veřejně přístupné účelové komunikace, nelze podle Nejvyššího správního soudu z nálezu dovodit, že druhou podmínku lze fakticky konzumovat splněním podmínky prvé. Pak by ostatně bylo posouzení podmínky nutné komunikační potřeby irelevantní: buď by byla splněna podmínka souhlasu, a tedy by bylo možné deklarovat veřejně přístupnou účelovou komunikaci (bez ohledu na naplnění podmínky komunikační potřeby), anebo by nebyla splněna podmínka souhlasu, a nemohlo by se tak jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci (opět bez ohledu na naplnění podmínky komunikační potřeby). Tento závěr Nejvyššího správního soudu potvrzuje i právní věta k nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06, která uzavírá, že „jediný ústavněkonformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení.“ Takto ostatně interpretoval Ústavní soud tento nález ve své navazující nálezové judikatuře, např. v nálezu sp. zn. III. ÚS 2942/10, kde také dospěl k závěru, že „obecný soud v rámci ústavně konformní interpretace § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích na základě důkazního řízení musí mít za prokázané, že vlastník poskytl – výslovně anebo konkludentně – souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace, a dále musí mít za prokázánou podmínku potřebnosti“ (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem). Citované nálezy Ústavního soudu, na jejichž jednoznačné znění poukázal i rozšířený senát a jejichž precedenční síla je vyšší než usnesení (k jejich síle viz např. nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, č. 190/2007 Sb. ÚS, body 85–92), nutně vedou Nejvyšší správní soud k závěru, že při zkoumání existence veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích je nezbytné posoudit nutnost komunikační potřeby i v případě, že byl dán souhlas vlastníka, respektive jeho právních předchůdců, s obecným užíváním cesty. Krajský soud se splněním podmínky nutné komunikační potřeby nezabýval, protože její zkoumání považoval v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 44/2011-99 za nadbytečné. Tento právní názor však nemůže ve světle výše citovaných nálezů Ústavního soudu obstát, a je tedy dán důvod pro zrušení napadeného rozsudku krajského soudu a vrácení mu věci k dalšímu řízení podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. (...) *) S účinností od 1. 9. 2012 byl § 7 odst. 1 změněn zákonem č. 196/2012 Sb. a s účinností od 31. 12. 2015 zákonem č. 268/2015 Sb.

decision_1069.txt

k § 274 trestního zákoníku k § 125c odst. 1 písm. b) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění účinném do 31. 12. 2023 k § 1 nařízení vlády č. 41/2014 Sb., o stanovení jiných návykových látek a jejich limitních hodnot, při jejichž dosažení v krevním vzorku řidiče se řidič považuje za ovlivněného takovou návykovou látkou (v textu jen „nařízení vlády č. 41/2014 Sb.“) Sousloví „návyková látka“ použité v § 1 nařízení vlády č. 41/2014 Sb., o stanovení jiných návykových látek a jejich limitních hodnot, při jejichž dosažení v krevním vzorku řidiče se řidič považuje za ovlivněného takovou návykovou látkou [§ 125c odst. 1 písm. b) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění účinném do 31. 12. 2023], je souhrnným právním pojmem, pod který lze podřadit také benzoylekgonin, ačkoliv se nejedná o návykovou látku v pravém slova smyslu (ale o metabolit, tj. produkt látkové přeměny kokainu). Tomu nebrání ani závěry stanoviska trestního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 21. 10. 2020, sp. zn. Tpjn 300/2020. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2024, čj. 10 As 309/2023-63) Prejudikatura: č. 3527/2017 Sb. NSS; č. 2/2020 Sb. NS. Věc: J. B. proti Krajskému úřadu Jihomoravského kraje o spáchání přestupku, o kasační stížnosti žalobce. Rozhodnutím Magistrátu města Brna, odboru přestupků v dopravě, ze dne 1. 6. 2023 byl žalobce uznán vinným z toho, že dne 5. 11. 2022 v 02:35 řídil motorové vozidlo v takové době po užití jiné návykové látky, kdy byl ještě pod jejím vlivem, když testem Drugwipe 5S u něj byla zjištěna přítomnost kokainu a laboratorní analýzou metodou plynové chromatografie byla zjištěna přítomnost 164,4 ng/ml benzoylekgoninu (metabolit kokainu) v krvi. Tedy řídil motorové vozidlo v době, kdy byl pod aktuálním vlivem návykové látky, čímž porušil § 5 odst. 2 písm. b) zákona o silničním provozu ve znění účinném do 31. 12. 2023, a dopustil se tak z nedbalosti přestupku podle § 125c odst. 1 písm. b) [nyní c), v tomto rozsudku se však Nejvyšší správní soud drží citací předpisu účinného v době spáchání přestupku] téhož zákona. Žalobci byla uložena pokuta ve výši 10 000 Kč, zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel na dobu 6 měsíců a povinnost uhradit náklady spojené s projednáváním přestupku. Proti rozhodnutí Magistrátu města Brna podal žalobce odvolání, které žalovaný zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, kterou Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 20. 11. 2023, čj. 22 A 29/2023-73, zamítl. Podle krajského soudu správní orgány dostatečně zjistily skutkový stav. Jednotlivými testy byla v těle žalobce prokázána přítomnost kokainu (testy Drugwipe 5SP, analýza moči), resp. metabolitu kokainu benzoylekgoninu (znalecký posudek obsahující vyšetření krevního vzorku žalobce). K prokázání ovlivnění žalobce návykovou látkou postačily shromážděné listinné důkazy, jež byly ve vzájemné shodě. Nadlimitní nález benzoylekgoninu v krevním séru žalobce sám o sobě potvrdil negativní ovlivnění schopnosti žalobce bezpečně ovládat motorové vozidlo. Nebylo tedy rozhodné, jak žalobce působil na své okolí (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2017, čj. 10 As 281/2016-38). Krajský soud dále konstatoval, že žalobce nesprávně vnímal vztah trestného činu a přestupku. K tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2016, čj. 4 As 35/2016-31. Samotné vyloučení trestnosti jednání žalobce nevede bez dalšího k tomu, že by nemohl být shledán vinným z přestupku. Každá skutková podstata má odlišné znaky [§ 274 trestního zákoníku vs. § 125c odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu]. Právě proto, že se u žalobce nejednalo o trestný čin, odevzdala policie věc správnímu orgánu k posouzení přestupkové odpovědnosti žalobce. U žalobce byla prokazatelně překročena limitní hodnota návykové látky v krvi, což v dané věci plně postačuje ke konstatování spáchání přestupku. Krajský soud uzavřel, že kdyby měl zákonodárce v úmyslu posuzovat u řidičů motorových vozidel míru jejich ovlivnění návykovou látkou, jistě by tak zákonným ustanovením učinil. Právní předpisy však jednoznačně deklarují míru tolerance pro přítomnost návykových látek. Správní orgány tak postupovaly v souladu s úmyslem zákonodárce, jestliže nezohlednily dojem, který měl (z případného ovlivnění návykovou látkou) v době řízení sám žalobce či ostatní osoby v jeho okolí. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal nesprávný závěr krajského soudu, že byl u něj zjištěn kokain. Odhalen byl pouze benzoylekgonin, který není návykovou látkou. Krajský soud dle stěžovatele nepřihlédl k jeho tvrzením a důkazním návrhům, zejména k odbornému stanovisku Psychiatrické nemocnice Bohnice (dále jen „PNB“) a stanovisku trestního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 21. 10. 2020, sp. zn. Tpjn 300/2020, č. 2/2020 Sb. NS. Ty přitom stěžovatele vylučovaly jako pachatele přestupku, neboť u něj nebyla zjištěna žádná návyková látka. Krajský soud potvrdil nesmyslnou právní úpravu nařízení vlády č. 41/2014 Sb. Vzhledem k zásadám spravedlivého procesu měl krajský soud zrušit rozhodnutí správních orgánů. Dále stěžovatel namítal, že krajský soud nevypořádal námitku, podle níž benzoylekgonin není návyková látka. Skutková podstata neměla oporu ve spisech. Krajským soudem citované rozsudky jsou skutkově a právně odlišné od této věci a byly vydány před stanoviskem trestního kolegia Nejvyššího soudu, a proto ho nezohlednily. Z koncentrace benzoylekgoninu nelze určit, jaká byla koncentrace kokainu v době řízení. Nelze-li stanovit limitní hodnotu pro trestnost jednání, není ji možné stanovit ani pro přestupek. Žádné ovlivnění benzoylekgoninem tedy dle stěžovatele nemohlo nastat. Napadený rozsudek je nezákonný a nepřezkoumatelný. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) 3.1 Námitky nepřezkoumatelnosti a nedostatečného zjištění skutkového stavu, nepřípustné námitky [9] Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným. Stěžovatel v kasační stížnosti polemizuje se závěry krajského soudu a námitku nepřezkoumatelnosti spojuje rovněž s námitkou nesprávného právního posouzení (výslovně v kasační stížnosti uvádí, že napadený rozsudek je „nezákonný a nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů“). To by jistě nebylo možné, byl-li by rozsudek neodůvodněný či nesrozumitelný. O žalobní námitce nedostatečného zjištění skutkového stavu krajský soud obsáhle pojednal v bodech 10 až 21 napadeného rozsudku. Závěry tam uvedené jsou logické a odpovídají obsahu přestupkového spisu. V bodě 12 napadeného rozsudku krajský soud uvedl, že stěžovatel nečinil v žalobě spornými jednotlivé výsledky testů na kokain. Nejvyšší správní soud ověřil, že stěžovatel skutečně neuplatnil žalobní námitku nesprávnosti výsledků testů. Pouze nesouhlasil se závěry, které z těchto testů učinily správní orgány. Takto formulovanou námitku krajský soud vypořádal. Dále Nejvyšší správní soud sděluje, že stěžovatelova tvrzení, jež souvisejí se stanoviskem trestního kolegia Nejvyššího soudu a odborným stanoviskem PNB, krajský soud vypořádal implicitně v bodech 23 a násl. napadeného rozsudku. Tam se krajský soud zabývá vztahem trestného činu podle § 274 trestního zákoníku a přestupku podle § 125c odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu, stejně jako významem benzoylekgoninu a jeho zjištěním v krvi řidiče motorového vozidla. Nejvyšší správní soud se sice níže věnuje popsané otázce nad rámec posouzení provedeného krajským soudem, činí tak ovšem proto, že se k některým aspektům této problematiky dosud nevyslovil (nikoliv proto, že by byl napadený rozsudek nedostatečně zdůvodněn). Nejvyšší správní soud shrnuje, že kasační námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku není důvodná. (…) [11] Stěžovatel rovněž namítl, že skutková podstata, z níž správní orgány a krajský soud vycházely, nemá oporu ve spisech. Podle Nejvyššího správního soudu však argumentace stěžovatele směřuje spíše proti skutkovému posouzení věci. Jinými slovy, stěžovatel nesouhlasí se závěry správních orgánů učiněnými na základě obsahu přestupkového spisu, které potvrdil krajský soud. Tak či tak, hodnocení správních orgánů a krajského soudu má podle Nejvyššího správního soudu jednoznačnou oporu v přestupkovém spise. Správní orgány a krajský soud vycházely ze záznamů policie, výsledků jednotlivých testů stěžovatele, znaleckého posudku o provedení toxikologického vyšetření, vyjádření stěžovatele, výsledků ústního jednání a z dalších informací zjištěných ve vztahu k osobě stěžovatele. Správní orgány přihlédly ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedl stěžovatel. Po hodnocení všech důkazů jednotlivě i ve vzájemné souvislosti dospěly k závěru, že stěžovatel spáchal přestupek. Podstatné je zejména to, že jednotlivými testy byla u stěžovatele prokázána přítomnost kokainu (Drugwipe 5SP, analýza moči), popř. benzoylekgoninu (znalecký posudek, resp. vyšetření krevního vzorku). Správní orgány a krajský soud vysvětlily, že nebylo třeba provést další dokazování, například výslechy svědků. V této věci totiž podle nich nebylo rozhodující, do jaké míry se řidič jevil jako ovlivněný návykovou látkou a zda se tak cítil. Nejvyšší správní soud s tímto názorem souhlasí (podrobněji viz bod [39] tohoto rozsudku). Nejvyšší správní soud uzavírá, že skutkový stav byl zjištěn dostatečně a kasační námitka, že skutková podstata nemá oporu ve správních spisech, není důvodná. 3.2 Námitka nesprávného posouzení, zda byla u stěžovatele zjištěna návyková látka [12] Dále stěžovatel namítá nesprávné posouzení otázky, zda byla u stěžovatele zjištěna návyková látka, resp. jestli u něj bylo možné určit limitní hodnotu kokainu/benzoylekgoninu v době řízení. Podle stěžovatele nemůže nastat ovlivnění řidiče benzoylekgoninem, neboť ten není návykovou látkou; právní úprava nařízení vlády č. 41/2014 Sb. je v daném ohledu chybná, což plyne ze stanoviska trestního kolegia Nejvyššího soudu sp. zn. Tpjn 300/2020 a odborného stanoviska PNB. [13] Vzhledem k popsané argumentaci shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost přijatelnou. Nejvyšší správní soud se totiž dosud nevyjádřil k tomu, zda a případně jaké závěry lze dovodit ze stanoviska trestního kolegia Nejvyššího soudu ve vztahu ke skutkové podstatě přestupku podle § 125c odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu, jedná-li se o řízení vozidla pod vlivem kokainu, popř. při zjištění benzoylekgoninu v krvi. 3.2.1 Obecná východiska – zjištění benzoylekgoninu v krevním vzorku řidiče [14] Podle § 5 odst. 2 písm. b) zákona o silničním provozu řidič nesmí řídit vozidlo nebo jet na zvířeti bezprostředně po požití alkoholického nápoje nebo užití jiné návykové látky nebo v takové době po požití alkoholického nápoje nebo užití jiné návykové látky, kdy by mohl být ještě pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky; v případě jiných návykových látek uvedených v prováděcím právním předpise se řidič považuje za ovlivněného takovou návykovou látkou, pokud její množství v krevním vzorku řidiče dosáhne alespoň limitní hodnoty stanovené prováděcím právním předpisem. [15] Podle § 1 odst. 1 nařízení vlády č. 41/2014 Sb. stanovují se tyto jiné návykové látky a jejich limitní hodnoty, při jejichž dosažení v krevním vzorku řidiče se řidič považuje za ovlivněného takovou návykovou látkou: -------------------------------------------- -------------------------------------------- Mezinárodní nechráněný název návykové látky Limitní hodnota návykové látky v krevním v českém jazyce vzorku (ng/ml) -------------------------------------------- -------------------------------------------- Benzoylekgonin 25 Kokain 25 Podle odst. 2 se krevní vzorek získává oddělením krevního séra z odebrané krve řidiče. [16] Podle § 125c odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že v provozu na pozemních komunikacích v rozporu s § 5 odst. 2 písm. b) řídí vozidlo nebo jede na zvířeti bezprostředně po požití alkoholického nápoje nebo po užití jiné návykové látky nebo v takové době po požití alkoholického nápoje nebo užití jiné návykové látky, po kterou je ještě pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky. [17] Podle § 274 odst. 1 trestního zákoníku kdo vykonává ve stavu vylučujícím způsobilost, který si přivodil vlivem návykové látky, zaměstnání nebo jinou činnost, při kterých by mohl ohrozit život nebo zdraví lidí nebo způsobit značnou škodu na majetku, bude potrestán odnětím svobody až na jeden rok, peněžitým trestem nebo zákazem činnosti. [18] Ve stanovisku trestního kolegia Nejvyššího soudu tento soud rozhodl, že „řidič se nachází ve stavu vylučujícím způsobilost ve smyslu § 274 trestního zákoníku, pokud řídí motorové vozidlo po užití jiné návykové látky než alkoholu, jejíž koncentrace v krevním séru dosáhne nejméně níže uvedených hodnot: […] - 75 ng/ml kokainu […] Závěr o vině takového řidiče přečinem ohrožení pod vlivem návykové látky lze proto učinit již na podkladě zjištění o výši koncentrace příslušné návykové látky obsaženého ve znaleckém posudku nebo odborném vyjádření z oboru zdravotnictví, odvětví toxikologie. V tomto případě není třeba opatřit znalecký posudek z oboru zdravotnictví, odvětví psychiatrie, ke zjištění stupně ovlivnění řidiče návykovou látkou.“ [19] Nejvyšší soud dále uvedl, že protiprávní čin je buď trestným činem, nebo přestupkem, a to v závislosti na konkrétních zjištěních učiněných v každém jednotlivém případě: - přečinem ohrožení pod vlivem návykové látky podle § 274 trestního zákoníku, nebo - přestupkem podle § 125c odst. 1 písm. b) (viz výše) nebo písm. c) zákona o silničním provozu, tj. řídí-li řidič vozidlo ve stavu vylučujícím způsobilost, který si přivodil požitím alkoholického nápoje nebo užitím jiné návykové látky. [20] Ve stanovisku trestního kolegia Nejvyššího soudu se tento soud pozastavil nad tím, že skutkové podstaty trestného činu a přestupku podle písm. c) obě užívají při vymezení objektivní stránky stejného znaku stavu vylučujícího způsobilost. Ten však před vydáním stanoviska nebyl co do svého obsahového naplnění vymezen, a proto nebylo provedeno ani odlišení trestného činu od přestupku. Nejvyšší soud tedy řešil, jak mají být definovány limitní hodnoty návykových látek, u nichž lze (na základě tzv. analytického principu) konstatovat, že byl spáchán trestný čin. V té souvislosti si vyžádal řadu odborných stanovisek, aby se zorientoval v prokazování a stanovení konkrétních limitů návykových látek. [21] Kokainu se Nejvyšší soud věnuje v bodě 85 a násl. tohoto stanoviska. Oslovené odborné instituce upozornily, že „v praxi nebývají u kontrolovaných řidičů zjišťovány jeho vyšší hodnoty, případně není zachycen vůbec, a to proto, že kokain se rychle rozkládá na benzoylekgonin. Ten je neaktivním metabolitem kokainu. Ukazuje na jeho přítomnost, zároveň však nejde o návykovou (ani psychoaktivní či toxickou) látku. Názory oslovených institucí na přístup k této látce byly proto značně rozdílné. Psychiatrická nemocnice Bohnice upozornila, že nález benzoylekgoninu sice ukazuje na užití kokainu v minulosti, nelze však zpětně určit, jaká byla koncentrace kokainu v době řízení motorového vozidla. Fakultní nemocnice Hradec Králové navrhla sloučit rozeznávané hranice pro benzoylekgonin a kokain. Česká lékařská společnost JEP navrhla – přesto, že benzoylekgonin nemá psychoaktivitu – stanovení pevné hranice také v případě této látky, protože její přítomnost je jasným markérem konzumace kokainu. Její vynechání by znamenalo tolerování rizik u konzumentů kokainu. Obdobně se vyjádřil také Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví. […] Všechny zmíněné látky, ve vztahu k nimž bylo vyžádáno odborné stanovisko, jsou po jejich aplikaci způsobilé negativně ovlivnit psychomotorické schopnosti řidiče motorového vozidla. Užije-li řidič jinou návykovou látku než alkohol v množství, které se při jeho kontrole projeví zjištěním její koncentrace v krevním séru v hodnotě uvedené v právní větě a dále pod bodem 109 odůvodnění tohoto stanoviska, přivodí si takové ovlivnění svých kognitivních a psychomotorických funkcí, které vede ke ztrátě způsobilosti k bezpečnému ovládání motorového vozidla, a tím i stav vylučující způsobilost k výkonu této činnosti ve smyslu zákonného znaku přečinu ohrožení pod vlivem návykové látky podle § 274 trestního zákoníku.“ [22] V bodech 126 až 128 stanoviska Nejvyšší soud sdělil, že do seznamu látek nezařadil benzoylekgonin: „Přestože vyjádření některých oslovených institucí […] vyzněla tak, že navrhují, aby byla stanovena limitní hodnota i u této látky, neboť její přítomnost je jasným markerem konzumace kokainu a její vynechání by znamenalo tolerování rizik u konzumentů kokainu (viz bod 86 odůvodnění tohoto stanoviska), nebylo možno pominout údaje obsažené ve vyjádření Psychiatrické nemocnice Bohnice. Tato instituce sice rovněž sdělila, že nález benzoylekgoninu prokazuje užití kokainu v minulosti, současně však upozornila, že tento nález vůbec neprokazuje přítomnost kokainu v době řízení motorového vozidla. Nelze z něj zjistit, v jak vzdálené minulosti dotyčná osoba užila kokain, a ani z něj není možné odvodit koncentraci kokainu v minulosti. Z koncentrace benzoylekgoninu tedy nelze určit, jaká byla koncentrace kokainu v organismu řidiče v době řízení motorového vozidla. Neexistuje přitom žádná toxická hladina benzoylekgoninu, neboť nejde o látku návykovou, ani psychoaktivní či toxickou. Trestní kolegium s přihlédnutím k citovaným sdělením usoudilo, že nedisponuje dostatečnými podklady, které by mu umožnily přijetí adekvátního závěru ke stanovení rozhodné hodnoty též u benzoylekgoninu. Proto tato látka nebyla zařazena do výčtu spojeného s uvedením limitní hranice s tím, že není vyloučeno v budoucnosti dosáhnout nějakého řešení i ve vztahu k ní.“ [23] PNB v odborném stanovisku, jež bylo podkladem pro stanovisko trestního kolegia Nejvyššího soudu, konstatovala, že benzoylekgonin není návyková ani psychoaktivní látka, ale neaktivní metabolit kokainu. PNB citovala § 274 trestního zákoníku a § 5 odst. 2 písm. b) zákona o silničním provozu a sdělila, že není zakázáno řídit pod vlivem neaktivních metabolitů návykových látek. Dále uvedla, že kokain je psychoaktivní cca jednu hodinu, zatímco benzoylekgonin lze najít v krvi i po cca dvou dnech: „Důvod, proč se benzoylekgoninu věnuje větší pozornost než ostatním aktivním metabolitům, je ten, že kokain přetrvává v krvi jen v řádu minut (kokain se rozpadá nejpozději do 90 minut), a tak je v praxi vzácné jej detekovat v krvi, neboť jistá doba uplyne mezi aplikací a činem, a další doba uplyne mezi činem a odběrem krve, a pokud součet těchto časů je delší než 90 minut, pak je jisté, že kokain v krvi již nenalezneme (a pokud se stihne odběr dříve, pak vzhledem k rychlé eliminaci kokainu zjistíme jen jeho malý zlomek). Proto se požití kokainu prokazuje průkazem benzoylekgoninu – ovšem to lze použít v jiných forenzních situacích, než je tato (pomocí benzoylekgoninu lze monitorovat abstinenci od kokainu tam, kde je jeho užívání zakázáno – např. v ozbrojených složkách státu a u pilotů; teoreticky i v léčení závislostí, kde z ekonom. důvodů ovšem testujeme jen moč, nikoli krev). Nález benzoylekgoninu prokazuje užití kokainu v minulosti, ale vůbec neprokazuje přítomnost kokainu v době řízení (neboť nelze zjistit v jak vzdálené minulosti). Jinými slovy: z koncentrace benzoylekgoninu nelze dovodit koncentraci kokainu v minulosti.“ PNB uzavřela, že benzoylekgonin neprokazuje přítomnost kokainu v koncentraci způsobující stav vylučující způsobilost řídit motorová vozidla. To ale nevylučuje možnost, že řidič v době řízení byl pod vlivem kokainu, popř. i v koncentraci způsobující stav vylučující způsobilost řídit motorová vozidla. [24] Podle Nejvyššího správního soudu nečiní stanovisko trestního kolegia Nejvyššího soudu žádné závěry o tom, že benzoylekgonin není návykovou látkou, a proto nelze v přestupkovém řízení potrestat řidiče, v jehož krvi byl tento metabolit kokainu zjištěn. Nic takového Nejvyšší soud nekonstatoval. Jeho stanovisko a závěry v něm učiněné mají mít dopad výhradně v rovině trestního práva a posuzování trestného činu podle § 274 trestního zákoníku. Právě v tomto ohledu Nejvyšší soud sdělil, že nedisponuje dostatečnými podklady, aby přijal adekvátní závěr ke stanovení rozhodné hodnoty benzoylekgoninu. Nejvyšší soud ovšem do budoucna nevyloučil stanovení limitní hodnoty tohoto metabolitu pro citovaný trestný čin. [25] Také odborné stanovisko PNB bylo koncipováno pro účely stanovení limitních hodnot jiných návykových látek u trestného činu. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že podstatou stanoviska PNB bylo vyjádřit se k odborným otázkám z oboru zdravotnictví, nikoliv vykládat právní ustanovení. Takový výklad této odborné instituci jednoduše nepřísluší. Právní kvalifikace a interpretace právních norem je úkolem soudu. Úvahy PNB o tom, že § 5 odst. 2 písm. b) zákona o silničním provozu nezakazuje řídit pod vlivem metabolitu návykových látek, jsou z hlediska právního posouzení irelevantní. [26] Je tedy třeba zaměřit se výhradně na odborné úvahy PNB. Z nich plyne, že kokain v krvi přetrvává pouze krátkou dobu. PNB poukázala na skutečnost, že nález benzoylekgoninu v krvi prokazuje užití kokainu v minulosti, ale nelze z něj spolehlivě určit konkrétní koncentraci kokainu v době řízení. Právě z důvodu této „míry nejistoty“ Nejvyšší soud nestanovil limit benzoylekgoninu, který by prokazoval spáchání trestného činu. [27] Podle odborného stanoviska PNB ovšem v praxi nelze vyloučit, že řidič užil kokain (a to i bezprostředně) před řízením, přestože již v krvi není detekován. Užití kokainu se projeví přítomností jeho metabolitu – benzoylekgoninu v krvi. Nejvyšší správní soud poukazuje rovněž na odlišné názory jiných odborných institucí, které navrhovaly, aby také u benzoylekgoninu byla stanovena limitní hodnota stavu vylučujícího způsobilost řídit motorové vozidlo. A to právě z důvodu prevence, resp. eliminace rizik u konzumentů kokainu, neboť přítomnost benzoylekgoninu jednoznačně prokazuje užití kokainu v minulosti (byť nelze určit přesný čas a koncentraci). [28] Nejvyšší soud se tedy zabýval významem benzoylekgoninu z pohledu trestního práva. Povaha správního trestání je však odlišná. Veřejná správa je specifickou složkou výkonné moci. Těžiště její činnosti spočívá v provádění obsahu zákonů v souvislosti se správou veřejných záležitostí. Veřejná správa má také oprávnění trestat, resp. vynucovat pravidla chování stanovená zákonodárcem a doplněná veřejnou správou, popř. sankcionovat jejich porušení. Účelem správního trestání je – mimo jiné – zajistit bezproblémový a bezporuchový výkon veřejné správy, který není ničím narušen či ohrožen. Má tedy zřetelnou ochrannou funkci. Správním trestáním veřejná správa chrání sama sebe, ale také spravované subjekty a objekty. Vztah přestupků a trestných činů, potažmo správního práva trestního a trestního práva není chápán jako antagonistický, nýbrž jako vztah kooperace (srov. Bohadlo, D.; Potěšil, L.; Potměšil, J. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. Vydání první. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 12 a 13). [29] Jinými slovy, protiprávní jednání, které svou intenzitou nenaplňuje skutkovou podstatu trestného činu, může naplnit skutkovou podstatu přestupku. Tento jev není nijak neobvyklý (srov. např. § 8 zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, a § 205 a násl. trestního zákoníku). [30] Nejvyšší správní soud poznamenává, že do 31. 12. 2023 znal zákon o silničním provozu dvě různé skutkové podstaty přestupku, a sice postihující řidiče řídící bezprostředně po požití alkoholického nápoje nebo po užití jiné návykové látky nebo v takové době po požití alkoholického nápoje nebo užití jiné návykové látky, po kterou je ještě pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky [§ 125c odst. 1 písm. b)], či postihující řidiče řídící ve stavu vylučujícím způsobilost [§ 125c odst. 1 písm. c)]. Skutková podstata podle písm. c) byla s účinností od 1. 1. 2024 zrušena. Z důvodové zprávy k zákonu č. 271/2023 Sb., kterým se mění zákon o silničním provozu a další související zákony, plyne, že podle zákonodárce dopadala skutková podstata upravená v písm. c) pouze na cyklisty. U řidičů motorového vozidla byl totiž v případě stavu vylučujícího způsobilost ovládat vozidlo spáchán trestný čin podle § 274 trestního zákoníku. Zákonodárci se zdál postih pro cyklisty přísný. Proto cyklisté jedoucí pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky se od účinnosti novely dopouští přestupku podle písm. b) citovaného ustanovení bez ohledu na to, v jak vysoké míře jsou alkoholem či jinou návykovou látkou ovlivněni. [31] Stejně tak řidič motorového vozidla (jako stěžovatel v této věci), který řídí po požití alkoholu nebo jiné návykové látky, avšak není ve stavu vylučujícím způsobilost, může být za splnění zákonných podmínek uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu. [32] Není sporu o tom, že kokain je návykovou látkou a benzoylekgonin je jeho metabolitem (produktem látkové přeměny). Z výše uvedeného pojednání plyne, že z koncentrace benzoylekgoninu v krvi nelze přesně stanovit, kdy a v jakém množství osoba užila kokain. Proto ani nelze s určitostí dospět k závěru, jaká koncentrace benzoylekgoninu v krvi vede (na základě tzv. analytického principu) ke stavu vylučujícímu způsobilost osoby řídit motorová vozidla. Přítomnost benzoylekgoninu v krvi ovšem jednoznačně prokazuje, že osoba v minulosti užila kokain. [33] Nejvyšší soud shrnul názor odborníků na účinky kokainu v bodě 85 stanoviska trestního kolegia Nejvyššího soudu následovně: „Jeho charakteristickými projevy jsou euforie provázená pocitem nadřazenosti, zvýšení sebedůvěry, odbourání zábran a ztráty kritičnosti. Styl jízdy jím ovlivněného řidiče bude po požití kokainu rizikový a bez zábran, s nepřiměřeně vysokou rychlostí a přeceněním vlastních schopností. Jedním z projevů jsou též rozšířené zornice, a tedy zvýšená citlivost na oslnění. Ve fázi odeznění účinků potom nastává útlum, úzkost, stihomam, vyčerpání a deprese. Užití této látky má dále za následek nepozornost, neklid, neschopnost soustředění, dezorientaci, nervozitu, podrážděnost a poruchy výměny informací mezi senzorickými a motorickými funkcemi v mozku.“ [34] Z odborných závěrů je zcela zjevné, že i po odeznění účinků kokainu může být jeho uživatel ovlivněn ve svém chování a schopnosti bezpečně ovládat motorové vozidlo. Jinými slovy, je-li prokázáno, že řidič konzumoval v blízké minulosti kokain, pak nelze vyloučit, že jeho chování a schopnosti mohou být v okamžiku řízení motorového vozidla ovlivněny, a tedy řídí bezprostředně po užití jiné návykové látky nebo v takové době po jejím užití, po kterou je ještě pod jejím vlivem. Užití kokainu lze spolehlivě prokázat přítomností jeho metabolitu benzoylekgoninu v krvi řidiče. [35] Jistě není žádoucí, aby řidiči řídili motorová vozidla, nelze-li u nich v době řízení vyloučit útlum, úzkost, stihomam, vyčerpání či depresi způsobené požitím návykové látky. Zde se nabízí citovat brněnské znalce z oboru psychiatrie, jejichž názor uvedla PNB ve svém odborném stanovisku: „Kdo chce řídit, ať nefetuje, kdo fetuje, ať neřídí.“ [36] Právní úprava míry tolerance jiných návykových látek je ovládána analytickým principem, podle něhož pouhá přítomnost návykové látky či jejího metabolitu v krvi řidiče prokazuje negativní ovlivnění jeho schopnosti bezpečně ovládat motorové vozidlo. Prováděcím nařízením, které stanovuje limitní hodnoty na základě zmocnění obsaženého v § 5 odst. 2 písm. b) zákona o silničním provozu, je nařízení vlády č. 41/2014 Sb. Pro úplnost Nejvyššího správního soudu uvádí, že podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2017, čj. 7 As 302/2016-28, č. 3527/2017 Sb. NSS, stanovení limitních hodnot nařízením vlády č. 41/2014 Sb. není v rozporu s ústavním pořádkem ČR. [37] Stanovení limitních hodnot vychází ze současného odborného stavu poznání fungování návykových látek. Jedná se o otázku ryze odbornou, medicínskou. V rozsudku čj. 4 As 35/2016-31 Nejvyšší správní soud přiléhavě konstatoval, že znakem skutkové podstaty přestupku podle § 125c odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu je už samotné ovlivnění schopností řidiče (nikoliv stav vylučující způsobilost řídit motorová vozidla). Ve vztahu k tomuto ovlivnění se již moderní věda shodla na určitých východiscích stran stanovení minimální hranice návykových látek v krvi, u níž platí, že dokládá ovlivnění řidičských schopností. Pro úplnost Nejvyšší správní soud sděluje, že stanovisko trestního kolegia Nejvyššího soudu nijak nepopírá ani nemění závěry citovaných rozsudků Nejvyššího správního soudu – obojí vedle sebe vzájemně obstojí. [38] Nejvyšší správní soud připouští, že by bylo přesnější, znělo-li by záhlaví § 1 odst. 1 nařízení vlády č. 41/2014 Sb. (viz bod [15] tohoto rozsudku) následovně: -------------------------------------------- -------------------------------------------- Mezinárodní nechráněný název návykové látky či jejího Limitní hodnota návykové látky či jejího metabolitu metabolitu v českém jazyce v krevním vzorku (ng/ml) -------------------------------------------- -------------------------------------------- Zároveň je však podle Nejvyššího správního soudu zřejmé, že u sousloví návyková látka se jedná o souhrnný právní pojem, tedy stručné slovní označení, kterým se v právním předpise může nahradit obšírnější definice či výčet. Jisté zobecnění, či snad i dílčí nepřesnost označení, jsou přípustné (tento souhrnný pojem nelze označit za zavádějící nebo excesivní). Pouze z důvodu, že zákonodárce zvolil obecné označení návyková látka i pro metabolit kokainu, nelze toto nařízení považovat za neurčité, nezákonné či protiústavní. Z citovaného nařízení vlády a odborných stanovisek je zcela zřejmé, že benzoylekgonin sice není návykovou látkou, ale je metabolitem kokainu, který návykovou látkou je. Přítomnost benzoylekgoninu v krvi jednoznačně prokazuje předchozí užití kokainu. Právě proto je jeho limitní hodnota stanovena v nařízení vlády č. 41/2014 Sb., neboť samotný kokain lze v krvi zjistit pouze po velmi krátkou dobu. I poté však může být konzument kokainu ovlivněn jeho účinky. Podle aktuálního odborného stavu poznání fungování kokainu řídí řidič pod vlivem kokainu, je-li v jeho krevním vzorku přítomen kokain či benzoylekgonin v množství převyšujícím limitní hodnotu 25 ng/ml. [39] Podle Nejvyššího správního soudu je dále podstatné, že pro naplnění skutkové podstaty přestupku podle § 125c odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu není rozhodná míra ovlivnění návykovou látkou, resp. subjektivní hodnocení řidiče či svědků. Je-li nezpochybnitelnými metodami zjištěna nadlimitní přítomnost návykové látky v krvi řidiče, pak je irelevantní, jak se sám řidič cítil, případně zda na něm svědci pozorovali ovlivnění návykovou látkou, či nikoliv (k tzv. analytickému principu blíže viz body 17 a 18 rozsudku NSS čj. 7 As 302/2016-28, bod 16 rozsudku NSS čj. 4 As 35/2016-31). [40] Pro úplnost Nejvyšší správní soud poukazuje na svůj rozsudek čj. 10 As 281/2016-38, v němž se zabýval otázkou, jaká panuje hierarchie v průkaznosti výsledků z odběru vzorků slin, krve a moči. Pro určení přítomnosti návykové látky v těle řidiče je rozhodující výsledek vyšetření krve [§ 5 odst. 2 písm. b) zákona o silničním provozu ve spojení s § 1 nařízení vlády č. 41/2014 Sb.]. Ke shledání viny za přestupek podle § 125c odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu je tak především nutné, aby řidič měl pozitivní test krve. Nařízení vlády č. 41/2014 Sb. ovšem formuluje vztah mezi množstvím návykové látky v krvi a mírou intoxikace řidiče jako vyvratitelnou domněnku. Správnost této domněnky může být zpochybněna například tehdy, je-li tu výrazný nesoulad mezi výsledkem krevního vyšetření a výsledkem vyšetření moči. Jsou-li výsledky rozporuplné, měl by správní orgán vést důkladné dokazování k vyloučení pochybností o intoxikaci řidiče, a tedy i o jeho vině. [41] Obecná východiska pro posouzení této věci lze shrnout následovně. Jednání, které svou intenzitou nenaplňuje skutkovou podstatu trestného činu podle § 274 trestního zákoníku, může naplnit skutkovou podstatu přestupku podle § 125c odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu. Jinak řečeno, řidič, který řídí motorové vozidlo po požití alkoholu nebo jiné návykové látky, avšak není ve stavu vylučujícím způsobilost – tedy řídí „toliko“ bezprostředně po požití alkoholického nápoje nebo po užití jiné návykové látky nebo v takové době po požití alkoholického nápoje nebo užití jiné návykové látky, po kterou je ještě pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky – může být za splnění zákonných podmínek uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu. Sousloví návyková látka použité v § 1 nařízení vlády č. 41/2014 Sb. je souhrnným právním pojmem, pod který lze podřadit také benzoylekgonin, ačkoliv se nejedná o návykovou látku v pravém slova smyslu. Tato látka je totiž metabolitem kokainu. Benzoylekgonin ovšem nepochybně prokazuje užití kokainu v minulosti, v jehož důsledku může být řidič v době řízení pod vlivem účinků kokainu. Právě proto stanovuje nařízení vlády č. 41/2014 Sb. limitní hodnoty nejen u kokainu samotného, ale také u benzoylekgoninu. Tento názor je v souladu se závěry stanoviska trestního kolegia Nejvyššího soudu sp. zn. Tpjn 300/2020. 3.2.2 Aplikace na nyní projednávanou věc [42] Z výše uvedeného pojednání plyne, že krajský soud a správní orgány posoudily věc správně. Při hodnocení věci vyšly z relevantní právní úpravy, kterou aplikovaly zákonným způsobem. Rozsudky Nejvyššího správního soudu citované krajským soudem jsou přiléhavé a stanovisko trestního kolegia Nejvyššího soudu na jejich závěrech nic nemění. Jakkoliv tyto rozsudky řeší skutkově a právně odlišné případy, podstatné je, že jejich obecná východiska bylo možné a vhodné použít také v této věci (viz body [37] a [40] tohoto rozsudku). [43] Z obsahu přestupkového spisu plyne, že stěžovatel byl kontrolován policií při řízení motorového vozidla dne 5. 11. 2022 v 2:35 hodin. Při kontrole byla u stěžovatele zjištěna testem Drugwipe 5S přítomnost kokainu. Poté se stěžovatel podrobil lékařskému vyšetření spojenému s odběrem biologických materiálů. V 3:35 hodin byl proveden odběr moči a v 4:41 hodin mu byla odebrána krev. V moči byl zachycen kokain. Znalecký posudek z odvětví toxikologie stanovil, že v krevním séru stěžovatele byl prokázán benzoylekgonin v množství 164,4 ng/ml. Stěžovatel přiznal, že v minulosti kokain užil (údajně dne 1. 11. 2022). [44] Jednotlivými testy byla prokázána přítomnost kokainu, resp. benzoylekgoninu v krvi stěžovatele v nadlimitní hodnotě. Všechny testy proběhly s pozitivním výsledkem, a tedy přítomnost metabolitu kokainu byla jednoznačně prokázána. Nebyl tu žádný důvod k dalšímu podrobnému dokazování za účelem vyloučení pochybností, jako tomu bylo např. ve věci řešené rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 10 As 281/2016-38. Jednání stěžovatele tedy naplnilo znaky skutkové podstaty podle § 125c odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu a je zcela v pořádku, že jej správní orgány uznaly vinným. [45] Nejvyšší správní soud nad rámec nezbytného poukazuje na skutečnost, že podle odborného stanoviska PNB kokain přetrvává v krvi nejdéle 90 minut. Stěžovatel byl policií kontrolován v 2:35 hodin a krev mu byla (z praktických důvodů, neboť jistý čas uplyne, než se dostaví zdravotník, který může odebrat vzorek krve) odebrána více než dvě hodiny poté. Z povahy věci již nebylo možné v krvi stěžovatele zjistit kokain, i kdyby jej užil v bezprostřední chvíli před kontrolou policie. Nález benzoylekgoninu v krevním vzorku stěžovatele překročil mezní hranici více než šestinásobně. [46] Zde se přesně ukazuje důvod, proč je v nařízení vlády č. 41/2014 Sb. stanovena limitní hodnota nejen kokainu, ale též benzoylekgoninu. Vzhledem k aktuálním vědeckým poznatkům musí být na stěžovatele pohlíženo jako na osobu pod vlivem kokainu, neboť lze předpokládat ovlivnění jeho schopnosti bezpečně ovládat vozidlo. Byl-li by zaujat jiný přístup (tj. tolerance jakéhokoliv množství benzoylekgoninu v krvi), znamenalo by to, že rizika spojená s konzumací kokainu nelze v přestupkovém řízení efektivně postihnout. Uživatelům kokainu by totiž v praxi (vzhledem k objektivním okolnostem, zejména prodlevě mezi kontrolou policie a odběrem biologických vzorků zdravotnickým personálem) téměř nebylo možné prokázat, že řídili vozidlo v takové době po užití jiné návykové látky, po kterou ještě byli pod jejím vlivem. A to i v situaci, v níž skutečně byli při řízení ovlivněni účinky kokainu. Buď by tedy jednání naplnilo skutkovou podstatu trestného činu (řízení ve stavu vylučujícím způsobilost), nebo by se uživatel kokainu zcela vyhnul jakémukoliv postihu – nic mezi tím. Takto ovšem kooperace trestního práva a správního práva trestního v oblasti řízení motorových vozidel pod vlivem návykových látek jistě vypadat nemá. To by bylo nepřípustným rizikem pro společnost, která by byla potenciálně ohrožena konzumenty kokainu. [47] Nejvyšší správní soud uzavírá, že kasační námitka nesprávného posouzení, zda byla u stěžovatele zjištěna návyková látka, není důvodná. (…)

decision_107.txt

k § 5 odst. 1 a § 46 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (v textu jen „zákon o služebním poměru“) k čl. 64 Základního řádu ozbrojených sil České republiky z roku 2001 Rozkaz je individuální řídící akt, kterým nadřízený příslušník závazně přikazuje konkrétně určenému podřízenému příslušníkovi nebo příslušníkům ozbrojených sil či bezpečnostních sborů povinnost něco vykonat nebo se určitého jednání zdržet (§ 5 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, čl. 64 Základního řádu ozbrojených sil České republiky z roku 2001). Musí z něj být zřejmá jednoznačná vůle nadřízeného k závaznosti vydaného aktu, přičemž není podstatné, v jaké formě je vydán. Uložená povinnost musí být spjata s plněním úkolů a posláním ozbrojených sil či bezpečnostních sborů a může být uložena pouze v oblasti, ve které je ten, kdo rozkaz ukládá, nadřízený tomu, komu je určen. Pro posouzení otázky, zda se jedná o rozkaz, není podstatné to, zda byl vydán v souladu s právními předpisy (srov. § 46 odst. 2 a 3 citovaného zákona). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2017, čj. 9 As 117/2016-25) Prejudikatura: č. 2436/2011 Sb. NSS; č. R 12/1985 Sb. rozh. tr. Věc: Mgr. Patrick K. proti řediteli Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy o kázeňský přestupek, o kasační stížnosti žalobce. Vedoucí odboru hospodářské kriminality písemně nařídil žalobci dne 2. 5. 2011 (což znovu zdůraznil upozorněními ze dne 2. 9. 2011 a 19. 9. 2011), aby předkládal vedoucí 3. oddělení hospodářské kriminality veškeré jím vyhotovované písemnosti ke kontrole s tím, že nezkontrolované písemnosti nesmí kamkoliv zasílat. Tento pokyn byl vydán v souvislosti s písemnostmi, které žalobce vyhotovoval jako komisař služby kriminální policie a vyšetřování při úkonech Policie České republiky v trestních řízeních. Dne 16. 12. 2011 žalobce odeslal jím vytvořený dokument bez kontroly vedoucí 3. oddělení hospodářské kriminality datovou zprávou Obvodnímu soudu pro Prahu 4. Dne 20. 2. 2012 rozhodl ředitel Obvodního ředitelství policie Prahy IV., že žalobce je vinným ze spáchání kázeňského přestupku tím, že porušil povinnost jemu danou dle § 45 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru. Žalobcem podané odvolání žalovaný zamítl. Žalobce se proto proti rozhodnutí žalovaného bránil žalobou u Městského soudu v Praze. Městský soud ve svém rozsudku ze dne 3. 3. 2016, čj. 8 Ad 11/2012-47, uvedl, že bez ohledu na to, zda nadřízený pracovník, vedoucí odboru, byl oprávněn k vydávání interních aktů řízení, nebo nikoliv, bylo nesporné, že dle čl. 2 odst. 3 a odst. 5 Závazného pokynu policejního prezidenta č. 30/2009 (dále jen „ZPPP č. 30/2009“) byl odpovědný za činnost jemu podřízených policistů a byl oprávněn k vyhrazení písemností, které vždy potvrdí svým podpisem. Městský soud uvedl, že tuto pravomoc je možno vyložit i tak, že mohl žalobci uložit, aby předkládal ke kontrole a odsouhlasení všechny písemnosti vedoucí 3. oddělení hospodářské kriminality. Nebylo zřejmé, že by takovýto pokyn vybočoval z účelu a smyslu uvedeného článku, tedy kontrolovat činnost podřízených policistů, nebo že by se žalobci ukládala povinnost nesouvisející s jeho prací. Městský soud uvedl, že ZPPP č. 30/2009 stanovil policistům, kteří řídí výkon služby dalších policistů, oprávnění dávat podřízeným policistům rozkazy k výkonu služby. V tomto smyslu bylo pak nutno považovat vydaný pokyn vedoucího odboru za rozkaz. Městský soud uvedl, že nerespektování pokynu naplňuje pojem „porušení služební kázně“ dle § 46 odst. 1 zákona o služebním poměru. Takovým jednáním porušil povinnost uloženou v § 45 odst. 1 písm. a) citovaného zákona, a proto žalobu zamítl. Proti rozsudku městského soudu brojil žalobce (stěžovatel) kasační stížností. V ní uvedl, že městský soud se nevypořádal s podklady svědčícími v jeho prospěch, zejména se Závazným pokynem policejního prezidenta č. 222/2008 (dále jen „ZPPP č. 222/2008“), se Závazným pokynem policejního prezidenta č. 125/2008 (dále jen „ZPPP č. 125/2008“), náplní práce stěžovatele a nepřihlédl k podstatným okolnostem případu. Nesprávný je názor soudu, že zmocnění k vydávání rozkazů plyne ze ZPPP č. 30/2009, když je toto upraveno v ZPPP č. 222/2008. Tento předpis však městský soud nevzal v úvahu. Dle náplně práce, kterou má podle nařízení vlády č. 104/2005 Sb., kterým se stanoví katalog činností v bezpečnostních sborech, vykonávat, odpovídal za případné průtahy a „neřádné“ vyřízení přidělených věcí stěžovatel. Z článku 2 odst. 4 a odst. 5 ZPPP č. 30/2009 plyne, že si vedoucí pracovníci mohli zákonným způsobem vyhradit písemnosti, které svým podpisem schválí. Tuto činnost však nemohli na nikoho delegovat. Zmíněný zákonný způsob ovšem spočívá výhradně ve vydání pokynu v souladu se ZPPP č. 125/2008 v rámci příslušné události, nebo vydání interního aktu řízení v souladu se ZPPP č. 222/2008. Interní akt však vydán nebyl. Vydaný pokyn ke kontrole všech písemností vybočil z mantinelů oprávnění, jelikož v takovém rozsahu, v jakém byl vydán, se již nejednalo o kontrolu ani řízení, ale o šikanózní jednání a znemožnění práce. V důsledku postupu vedoucí při schvalování písemností docházelo k průtahům při vyřizování spisů, což bylo stěžovateli vytýkáno a byla proti němu vedena kázeňská řízení. Městský soud se měl zabývat otázkami, zda byl pokyn vydán v příslušné události, zda nebyl vydaný pokyn v rozporu s právními akty vyšší právní síly, z jakého důvodu se pokyn vztahoval pouze na stěžovatele a proč vedoucí státní zástupkyně nespatřovala v činnosti stěžovatele pochybení. Stěžovatel neporušil žádný rozkaz, jelikož vedoucí odboru nebyl oprávněn vydat rozkaz, nebyl vydán interní akt řízení, ani nebyl v příslušné události vydán pokyn k předkládání písemností. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel opakuje chybné žalobní námitky, když ztotožňuje pokyn, resp. rozkaz nadřízeného příslušníka, s vydáním služebního předpisu. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) [24] Dle § 50 odst. 1 zákona o služebním poměru je kázeňským přestupkem „zaviněné jednání, které porušuje služební povinnost, ale nejde o trestný čin nebo o jednání, které má znaky přestupku nebo jiného správního deliktu. Za takové jednání se považuje i dosahování neuspokojivých výsledků ve výkonu služby uvedené v závěru služebního hodnocení.“ [25] Dle § 45 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru je příslušník „povinen dodržovat služební kázeň“. Dle § 46 odst. 1 stejného zákona „[s]lužební kázeň spočívá v nestranném, řádném a svědomitém plnění služebních povinností příslušníka, které pro něj vyplývají z právních předpisů, služebních předpisů a rozkazů“. [26] Dle § 5 odst. 1 zákona o služebním poměru „[s]lužební předpis stanoví zejména rozsah oprávnění příslušníků, kteří řídí výkon služby dalších příslušníků (dále jen ‚vedoucí příslušník‘), dávat podřízeným příslušníkům rozkazy k výkonu služby“. [27] Zákon o služebním poměru pojem „pokyn“ nezná. Z citovaných ustanovení vyplývá, že povinnosti vyplývají příslušníkům buď z právního předpisu, nebo jim jsou ukládány buď služebním předpisem, nebo rozkazem. Jakýkoliv závazný vnitřní řídící akt musí být možno zařadit alespoň pod jednu z těchto dvou kategorií, jelikož je možné, že povinnost vyplývající ze služebního předpisu bude dodatečně stanovena i rozkazem. Musí se tedy jednat o rozkaz nebo služební předpis. [28] Pro nyní posuzovanou věc je tedy podstatné ujasnit, do které kategorie pokyn vydaný vedoucím odboru patří. Pokud by soud dospěl k názoru, že nespadá do žádné výše uvedené kategorie, muselo by se jednat o pouhé nezávazné doporučení. [29] Nejvyšší správní soud se již v rozsudku ze dne 10. 6. 2009, čj. 6 Ads 129/2008-66, vyjadřoval k pojmu „služební předpis“, a to následovně: „Služební předpis (ač zákonem samotným poněkud bizarně definován v § 5 odst. 1 jako nástroj, který ‚stanoví zejména rozsah oprávnění příslušníků, kteří řídí výkon služby dalších příslušníků, dávat podřízeným příslušníkům rozkazy k výkonu služby‘) je podle ustáleného názoru jak judikatury, tak doktríny (srov. např. Hendrych a kol., Správní právo, obecná část, Praha: C. H. Beck, 2006, s. 509 a násl.) klasickým interním normativním aktem státní služby. Je typickým výronem služební vrchnosti, resp. velitelské působnosti, která neodmyslitelně patří k podstatným znakům služebního poměru - jde o nástroj řízení služebního vztahu vedle nástrojů čistě personální (či snad spíše ‚personalistické‘) povahy. Vztahuje se k bezpečnostnímu sboru jako celku a je výrazem obecné odpovědnosti ředitele bezpečnostního sboru za sbor jako celek. Důležité však je, že má povahu normativní. Zákon zmocňuje k upravení určitých vztahů uvnitř bezpečnostního sboru služebního funkcionáře, dává mu k tomu normativní nástroj a stanoví širokou míru diskrece v utvoření obsahu tohoto nástroje. K povaze normativních nástrojů jakožto nástrojů řešících obecný okruh potenciálních právních vztahů pak patří jejich časově dynamický charakter – v čase se normativní akty novelizacemi přizpůsobují měnícím se podmínkám.“ Pokyn vedoucího odboru se týkal konkrétně vymezené povinnosti adresované přímo stěžovateli a byl vydán v návaznosti na jeho předchozí jednání v souvislosti s pracovními postupy. Tento pokyn tak neměl povahu interního normativního aktu, který se vztahuje na neurčitý okruh adresátů. Nejednalo se tedy o služební předpis. [30] Pokud jde o další možnost, tedy rozkaz, pak tento pojem není v žádném právním předpise definován. Nejvyšší správní soud se k němu vyjádřil v rozsudku ze dne 18. 8. 2011, čj. 3 Ads 58/2011-61, č. 2436/2011 Sb. NSS, kde uvedl, že „[r]ozkaz nadřízeného (velitele) ve smyslu aktu řízení je přitom analogicky srovnatelný s pokynem zaměstnavatele ve smyslu pracovněprávním [srov. § 301 odst. 1 písm. a) zákoníku práce], jimž zaměstnavatel realizuje svou dispoziční pravomoc“. Důvodová zpráva k § 375 trestního zákoníku z roku 2009, upravujícímu trestný čin neuposlechnutí rozkazu uvádí, že „[r]ozkaz je forma velení. Právo nadřízeného vydávat rozkazy vyplývá ze zmocnění daného mu zákony, vojenskými řády a předpisy. Jde o projev vůle nadřízeného, který svým obsahem musí směřovat k plnění úkolů ozbrojených sil, tj. k bojové a výcvikové činnosti, k bojové připravenosti, k vnitřní organizovanosti i k činnosti v oblasti vojenské správy. Rozkaz se tedy musí týkat pouze takové konkrétní činnosti, která vyplývá z úkolů a souvisí s úkoly ozbrojených sil nebo je v určitém vztahu k povinnostem, které pro příslušníky ozbrojených sil vyplývají z ustanovení základních řádů a předpisů. Rozkazem nadřízený ukládá podřízenému konkrétní povinnost něco vykonat nebo se určitého jednání zdržet. Vztahuje se na konkrétního podřízeného nebo na určitý okruh podřízených. Podřízený je povinen rozkaz splnit přesně a včas, tj. v termínu rozkazem určeném nebo z něho plynoucím.“ Uvedeného trestného činu se mohou dopustit jak vojáci, tak příslušníci ozbrojených sborů (§ 399 trestního zákoníku z roku 2009). Základní řád ozbrojených sil České republiky z roku 2001 evid. zn. Zákl-1, vydaný podle § 5 písm. a) zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, v článku 64 definuje rozkaz jako „projev vůle nadřízeného, jímž se podřízenému závazně ukládá určitá povinnost s údaji nezbytnými k jeho splnění. Rozkaz musí obsahovat úkol, stanovenou dobu splnění a výčet sil a prostředků určených pro jeho splnění. Rozkaz musí být stručný a jasný. Ten, kdo vydá rozkaz, musí vytvořit podmínky pro jeho splnění a je povinen se osobně nebo prostřednictvím svých podřízených přesvědčit o jeho přesném a správném splnění.“ Ačkoliv se jedná o vojenský předpis, význam a chápání pojmu rozkaz musí být napříč bezpečnostními složkami a ozbrojenými silami shodný, jelikož jak bylo uvedeno, ani trestní zákoník nerozlišuje u trestného činu neuposlechnutí rozkazu, či neuposlechnutí rozkazu z nedbalosti, mezi vojáky a příslušníky ozbrojených sborů. Nejvyšší soud ČSSR ve stanovisku pléna ze dne 22. 12. 1984, č. Plsf 2/84, č. R 12/1985 Sb. rozh. tr., uvedl, že „co do obsahu rozkazu a jeho charakteru, uplatňuje se v praxi soudů správný výklad, že jím může být vše, co souvisí s úkoly ozbrojených sil a ozbrojených sborů anebo má vztah k povinnostem, které příslušníkům ozbrojených sil a sborů ukládají základní řády“. K obdobným závěrům dospěla i rozsáhlá odborná literatura vyjadřující se k § 375 trestního zákoníku z roku 2009 – neuposlechnutí rozkazu (srov. např. Šámal, P., a kolektiv. Trestní zákoník. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 3396; nebo Jelínek, J., a kolektiv. Trestní právo hmotné. Obecná část. Zvláštní část. 5. vyd. Praha: Leges, 2016, s. 899; nebo Draštík, A., Fremr, R., a kolektiv. Trestní zákoník. Komentář. II. díl. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2015, s. 2900). [31] Dle výše uvedeného je tedy rozkazem nutno rozumět individuální řídící akt, kterým nadřízený příslušník závazně přikazuje konkrétně určenému podřízenému příslušníku, nebo příslušníkům ozbrojených sil, či bezpečnostních sborů, povinnost něco vykonat nebo se určitého jednání zdržet. Aby se jednalo o rozkaz, musí být zřejmá jednoznačná vůle nadřízeného k závaznosti vydaného aktu, přičemž není podstatné, v jaké formě je vydán. Tato povinnost musí být spjata s plněním úkolů a posláním ozbrojených sil či bezpečnostních sborů a může být uložena pouze v oblasti, ve které je ten, kdo rozkaz ukládá, nadřízený tomu, komu je určen. [32] K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že pokud je zmiňována jako jedna z charakteristik rozkazu také jeho časové určení, je tomu třeba rozumět tak, že v případě, že se jedná o povinnost, která má být z povahy věci plněna opakovaně nebo bez přestání a není výslovně uvedeno určité časové omezení, má tak příslušník konat nebo nekonat do odvolání zadané povinnosti. Může jít například o rozkaz ke střežení určitého objektu nebo o způsobu chování v určité situaci, u které není zřejmé, kdy nastane. [33] Je také třeba uvést, že okolnost, že rozkaz je v rozporu s právními předpisy, nezpůsobuje, že by se z něj stal jiný druh řídícího aktu. Ustanovení § 46 odst. 2 zákona o služebním poměru stanoví, že „[j]e-li rozkaz vedoucího příslušníka ve zřejmém rozporu s právním předpisem, příslušník je povinen jej na tuto skutečnost upozornit. Jestliže vedoucí příslušník trvá na splnění rozkazu, příslušník je oprávněn žádat o jeho písemné vydání. Vedoucí příslušník je povinen žádosti vyhovět, umožňují-li to okolnosti výkonu služby. V případě, že to okolnosti výkonu služby neumožňují, učiní tak bez zbytečného odkladu poté, co tyto okolnosti pominou. Příslušník je povinen rozkaz splnit a oznámit tuto skutečnost bez zbytečného odkladu vedoucímu příslušníkovi toho, kdo takový rozkaz vydal.“ Zákon tak přímo předpokládá situaci, kdy může dojít k vydání rozkazu, jehož splnění bude v rozporu s právními předpisy, a v takovém případě jednoznačně stanoví prioritu rozkazu. I v této situaci je vydaný akt řízení označen termínem „rozkaz“. Obdobné platí i o rozkazu, jehož splněním by byl zřejmě spáchán trestný čin, nicméně takový rozkaz příslušník splnit nesmí (viz § 46 odst. 3 zákona o služebním poměru). Je to dáno nepochybně tím, že v některých situacích bude nezbytné, aby dostalo přednost splnění mimořádně důležitého úkolu ozbrojených sil či bezpečnostního sboru před jinak platným právním předpisem, pokud nepůjde o jejich tak závažné porušení, které by zřejmě představovalo spáchání trestného činu. To, zda tento důležitý zájem skutečně převažuje a jaké to má v jednotlivých případech důsledky (např. správní či civilní odpovědnost), je na zvážení a odpovědnosti osoby, která rozkaz vydává a jejíž odpovědnost za případně nezákonný rozkaz je otázkou odlišnou. [34] Nejvyšší správní soud se tedy musel zabývat naplněním uvedených definičních znaků pojmu rozkaz. Pokyn vedoucího odboru byl vydaný konkrétnímu podřízenému, kterým se mu ukládala povinnost vykonávat určitou věc. Stěžovatel byl zařazen v odboru hospodářské kriminality, vedoucí tohoto odboru tak byl zcela jistě nadřízeným stěžovatele v dané věci. To plyne i ze skutečnosti, že i dle ZPPP č. 30/2009 byl oprávněn k vydání takového pokynu, jak správně uvedl městský soud. Dle čl. 2 odst. 3 ZPPP č. 30/2009 „[v]edoucí pracovníci odpovídají za činnost policistů při plnění úkolů v trestním řízení, řídí a kontrolují jejich činnost, u závažnějších případů osobně organizují jejich práci a podle potřeby se sami podílejí na provádění úkonů trestního řízení. Jsou oprávněni dávat pokyny ke kvalitě a rozsahu dokazování; jejich pokyny nesmí být v rozporu s pokyny státního zástupce. Provádějí i potřebná opatření k odstranění nedostatků v práci policistů. Vedoucí pracovníci nižších organizačních článků policejních orgánů uplatňují kontrolní činnost zpravidla v rozsahu vstupní, průběžné a závěrečné kontroly trestních spisů, o čemž provádějí do trestních spisů záznam.“ Dle čl. 2 odst. 5 ZPPP č. 30/2009 „[v]edoucí pracovníci služby kriminální policie a vyšetřování jsou za účelem odpovědnosti uložené v odstavci 3 oprávněni vyžadovat od policistů předložení každého rozhodnutí o postupu prověřování a vyšetřování a o provedení procesních úkonů a opatření. Zároveň jsou oprávněni vyhradit si písemnosti, které vždy potvrdí svým podpisem, případně doplní o své stanovisko.“ Je nutno dodat, že dle čl. 1 písm. e) ZPPP č. 30/2009 se vedoucím pracovníkem rozumí vedoucí příslušník policejního orgánu, jeho zástupce nebo jimi pověřený příslušník policie. Z citovaných článků plyne, že vedoucí pracovník vedoucí odboru odpovídal za činnost svých podřízených při plnění úkolů v trestním řízení, a k tomu byl oprávněn si vyhradit jakékoliv písemnosti k podpisu. V projednávané věci ostatně ani stěžovatel nenamítá, že by vedoucí odboru nebyl jeho nadřízeným. [35] Je také jednoznačné, že pokyn vedoucího odboru byl zcela jednoznačný a nepřipouštěl pochybnosti o vůli nadřízeného, aby podle něj stěžovatel postupoval. To vyplývá z jeho jasné dikce, jakož i opakovaného potvrzení jeho vůle, aby podle něj bylo postupováno. V pokynu ze dne 2. 5. 2011 je uvedeno: „Dále zpracovateli ukládám předkládat vedoucí oddělení veškeré vyhotovené písemnosti ke kontrolní činnosti – obratem a průběžně s tím, že neexistuje, aby zpracovatel písemnosti bez kontroly kamkoliv nosil či zasílal.“ V přípisu ze dne 2. 9. 2011 pak: „Vracím zpět písemnost č. 46, která nebyla předložena ke schválení vedení 3. oddělení, kdy tím byl porušen můj pokyn k předkládání VŠECH - písemností zpracovatele vedoucí 3. odd. – důrazně vytýkám a ukládám, aby zpracovatel obratem zjednal nápravu.“ Posledně v upozornění ze dne 19. 9. 2011 je uvedeno: „V minulosti jsem opakovaně uložil, že na všech vyhotovených písemnostech komisaře bude schvalující doložka vedoucí oddělení a její podpis, resp. na těch písemnostech, které odcházejí ze spisu.“ [36] Posledním znakem toho, zda byl vydaný pokyn rozkazem, je, zda uložená povinnost souvisela s plněním úkolů a posláním Policie České republiky. Dle § 2 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, „Policie slouží veřejnosti. Jejím úkolem je chránit bezpečnost osob a majetku a veřejný pořádek, předcházet trestné činnosti, plnit úkoly podle trestního řádu a další úkoly na úseku vnitřního pořádku a bezpečnosti svěřené jí zákony, přímo použitelnými předpisy Evropské unie nebo mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu (dále jen ‚mezinárodní smlouva‘).“ Jak již bylo uvedeno, vydaný pokyn byl uložen v souvislosti s trestními řízeními, ve kterých stěžovatel činil úkony. Byla jím sledována kontrola stěžovatelových postupů v rámci plnění úkolů dle trestního řádu. Je proto zřejmé, že souvisel s plněním úkolů a posláním Policie České republiky. [37] Pokyn vedoucího odboru tak naplnil všechny znaky rozkazu. [38] Pro posouzení naplnění skutkové podstaty porušení služební kázně již nebylo třeba, aby soud zkoumal, zda uložená povinnost plynula ze služebního předpisu, když dospěl k názoru, že se jednalo o rozkaz, který stěžovatel porušil. [39] Nejvyšší správní soud souhlasí i s posouzením městského soudu, že vydaný pokyn byl rozkaz, k jehož vydání byl vedoucí odboru oprávněn. Toto oprávnění plynulo přímo ze ZPPP č. 30/2009. Je nepodstatné, že ZPPP č. 30/2009 v článku 2 nepoužívá termín „rozkaz“, ale „pokyn“. Pokud vydaný akt splňuje všechny náležitosti rozkazu, je nutné jej za rozkaz považovat, bez ohledu na to, jak jej Policie České republiky ve svém služebním předpise nazve. [40] Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem i v tom, že již nebylo nutné zkoumat, zda vedoucí odboru byl oprávněn k tomu, aby vydával interní akty řízení, jak tento pojem chápe stěžovatel, tedy akt řízení vydaný dle ZPPP č. 222/2008, či nikoliv. Je totiž irelevantní, zda vydaný rozkaz mohl být vydaný i jako interní akt řízení. Další námitky vznesené v kasační stížnosti týkající se náplně práce stěžovatele, ZPPP č. 125/2008 a ZPPP č. 222/2008 jsou taktéž nedůvodné. Jak bylo uvedeno shora v bodu [33], na závaznost rozkazu nemá vliv, zda je či není vydán v souladu s právními předpisy. Tím spíše to musí platit o případném rozporu rozkazu se služebními předpisy, bude-li stále splněno, že půjde o rozkaz vydaný v rámci přípustné nadřízenosti. Pro posouzení naplnění skutkové podstaty kázeňského přestupku je proto v posuzovaném případě podstatné pouze to, zda vydaný akt byl rozkazem a zda se stěžovatel tímto rozkazem neřídil. Jak již soud uvedl, vedoucí odboru nepřekročil své oprávnění. Nejsou proto pak podstatné další skutečnosti, kterými se stěžovatel snaží dokázat, že vedoucí odboru nebyl oprávněn k vydání pokynu, když je nesporné, že nehrozilo, že by se splněním rozkazu stěžovatel dopustil trestného činu. [41] Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že pokyn přesahoval oprávnění, jelikož byl šikanózní, nesměřoval ke zkvalitnění práce, ale výhradně k jejímu cenzurování. S tímto názorem Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Vydaný rozkaz žádným způsobem nepřekročil meze, ve kterých byl vydán, když přímo v čl. 2 odst. 5 ZPPP č. 30/2009 je uvedeno, že vedoucí pracovník si může vyhradit všechny písemnosti k podpisu. Tato možnost nadřízeného příslušníka slouží ke kontrole podřízených příslušníků při plnění úkolů v trestním řízení. Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem městského soudu, který uvedl, že vydaný rozkaz nepřekračoval smysl a účel oprávnění, které vedoucímu odboru citovaný článek svěřoval. [42] Námitka, že nadřízený příslušník nemohl delegovat podepisování písemností na svou podřízenou pracovnici, vedoucí 3. oddělení hospodářské kriminality, je taktéž nedůvodná. Dle citovaného čl. 1 písm. e) ZPPP č. 30/2009 se vedoucím pracovníkem rozumí i zástupce vedoucího příslušníka policejního orgánu nebo jimi pověřený příslušník policie. Dle doslovného výkladu si vedoucí odboru nepochybně mohl vyhradit všechny písemnosti, aby je podepisoval. Stejně tak mohl pověřit vedoucí 3. oddělení hospodářské kriminality k tomu, aby si sama vyhradila k podpisu všechny stěžovatelem vyhotovované písemnosti. Je zjevné, že smyslem uvedených ustanovení je, aby nadřízený mohl efektivně vykonávat kontrolu podřízených ve vymezeném rozsahu ať již sám, tak i prostřednictvím jemu podřízených příslušníků. Proto je třeba připustit i to, aby vedoucí odboru si vyhradil, že písemnosti bude namísto něj podepisovat jím pověřená vedoucí 3. oddělení hospodářské kriminality. Opačný výklad by odporoval smyslu interpretovaných článků, a to efektivní kontrole podřízených pracovníků při plnění úkolů v trestním řízení. [43] Námitka, že v důsledku postupu vedoucí při schvalování písemností docházelo k průtahům při vyřizování spisů, což bylo stěžovateli vytýkáno a byla proti němu vedena kázeňská řízení, se netýká projednávané věci. Takovou námitku by mohl uplatnit právě v těch řízeních, která s ním byla zahájena pro průtahy v řízeních. Lze si jen těžko představit, že by bylo možné ho shledat vinným v případě, že by průtahy byly způsobeny skutečně v důsledku plnění rozkazu nadřízeného. Nyní řešené řízení ve věci kázeňského přestupku však se stěžovatelem nebylo zahájeno pro průtahy v řízeních, které vedl, ale pro neuposlechnutí rozkazu. [44] Námitky, zda byl pokyn vydán v rozporu s právními akty vyšší právní síly, z jakého důvodu se pokyn vztahoval pouze na stěžovatele a proč vedoucí státní zástupkyně nespatřovala v činnosti stěžovatele pochybení, vznesl stěžovatel poprvé až v řízení před Nejvyšším správním soudem, proto jsou dle § 104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustné.

decision_1070.txt

k § 318 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění zákonů č. 362/2007 Sb. a č. 365/2011 Sb. Pracovněprávní vztahy při podnikání rodinného typu (typicky podnikání, na němž se podílejí druh a družka, rodiče a děti, sourozenci apod.) nejsou až na výslovné zákonné výluky (§ 318 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, u manželů) právem vyloučeny, avšak v oblasti veřejného práva k nim nelze nikoho nutit, a to ani s poukazem na potřebu bránit nelegálnímu zaměstnávání. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2017, čj. 2 Ads 340/2016-46) Prejudikatura: č. 3027/2014 Sb. NSS. Věc: Bui V. H. proti Státnímu úřadu inspekce práce o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce. Dne 29. 5. 2013 provedl Celní úřad pro Liberecký kraj kontrolu na úseku zaměstnávání cizinců v provozovně vietnamské restaurace v Liberci, ve které kromě žalobce zastihl paní Bui T. H. Dotyčná ani žalobce při kontrole ani následně nepředložili žádný doklad osvědčující uzavření pracovněprávního či jiného vztahu. Do úředního záznamu sepsaného při kontrole žalobce uvedl, že dotyčná je jeho sestřenicí a v restauraci mu pomáhá 3 až 4 dny v týdnu. Tyto skutečnosti byly následně zaznamenány v protokolu o kontrole ze dne 3. 6. 2013, se kterým byl žalobce dne 6. 6. 2013 seznámen. Protože proti skutečnostem v protokole uvedeným žalobce neuplatnil námitky, byla celá věc předána oblastnímu inspektorátu práce, který s žalobcem zahájil správní řízení oznámením ze dne 30. 10. 2013. Při ústním jednání dne 5. 12. 2013 žalobce potvrdil již dříve sdělené skutečnosti, a to, že paní Bui T. H. mu pomáhala asi od ledna 2013 do dne kontroly 3x v týdnu 1 až 2 hodiny, pokud se žalobce cítil unavený nebo nemocný. Uvedl, že neměl v úmyslu s ní uzavřít nějakou dohodu nebo pracovní smlouvu, její náplní práce bylo čistit a uklízet provozovnu. Sdělil, že dotyčné dával pokyny a kontroloval její práci. Za práci dotyčná nedostávala odměnu. Paní Bui T. H. byla vyslechnuta jako svědkyně, žalobcem uváděné skutečnosti potvrdila. Na základě zjištěných skutečností vydal oblastní inspektorát práce dne 28. 1. 2014 rozhodnutí, kterým shledal žalobce vinným ze spáchání správního deliktu podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona č 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, spočívajícího v umožnění nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bodu 1 zákona o zaměstnanosti, za což mu uložil pokutu ve výši 250 000 Kč. K odvolání žalobce žalovaný rozhodnutí oblastního inspektorátu potvrdil rozhodnutím ze dne 30. 4. 2014. Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil žalobou, o které Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka Liberec rozhodl rozsudkem ze dne 2. 3. 2015, čj. 59 Ad 11/2014-42. V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že správní orgány měly pro svá skutková zjištění dostatek podkladů. Námitky nesprávného posouzení správního deliktu umožnění nelegální práce paní Bui T. H. dle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti nebyly shledány důvodnými. Krajský soud však dospěl k závěru, že pokuta ve výši 250 000 Kč je protiústavní a může představovat zásah do práva žalobce dle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Odkázal přitom na nález Ústavního soudu ze dne 9. 9. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 52/2013, č. 219/2014 Sb., který dnem jeho vyhlášení zrušil část § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb. ve slovech „nejméně však ve výši 250 000 Kč“ pro rozpor s čl. 1, čl. 4 odst. 4, čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod. Krajský soud konstatoval, že uložená pokuta může mít likvidační povahu a neumožňuje žádnou individualizaci konkrétního případu s přihlédnutím k osobním a majetkovým poměrům žalobce, je proto stanovená zřejmě nepřiměřeně. Krajský soud proto rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 4. 2014 i rozhodnutí oblastního inspektorátu práce ze dne 28. 1. 2014 zrušil pro nezákonnost a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Oblastní inspektorát v novém rozhodnutí ze dne 20. 5. 2015 znovu posoudil jednání žalobce tak, že se dopustil správního deliktu dle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti a žalobci uložil pokutu ve výši 52 000 Kč. Zopakoval, že v daném případě byly naplněny všechny znaky výkonu nelegální práce, neboť paní Bui T. H. vykonávala práci osobně, v provozovně žalobce, třetím osobám se jevila jako zaměstnankyně, pokyny jí dával žalobce, který také kontroloval její práci. Tvrzení, že se jednalo o výpomoc při akutní indispozici žalobce, považoval oblastní inspektorát práce za účelové, neboť jak paní Bui T. H., tak žalobce uvedli, že se jednalo o dlouhodobou výpomoc přibližně od ledna 2013 do dne kontroly, což akutní indispozici žalobce jednoznačně vyloučilo. K námitce, že paní Bui T. H. nedostala za vykonanou práci odměnu a z tohoto důvodu se nemohlo jednat o výkon závislé práce, oblastní inspektorát práce uvedl, že odměna za práci není znakem závislé práce, ale jejím důsledkem. Při zjišťování vztahu mezi žalobcem a paní Bui T. H. vycházel oblastní inspektorát práce z vyjádření žalobce při kontrole, který uvedl, že paní Bui T. H. je jeho sestřenicí, také paní Bui T. H. potvrdila, že je s žalobcem příbuzná. I v případě, pokud by žalobce a paní Bui T. H. byli ve vztahu druha a družky, bylo by nutné uzavřít pracovně právní vztah. Majetkovou situaci žalobce považoval oblastní inspektorát práce za uspokojivou. Zdůraznil, že žalobce podniká, celkový výsledek hospodaření žalobce za rok 2014 byl 150 670 Kč, a pokuta ve výši 52 000 Kč by tak měla negativně zasáhnout do finanční sféry žalobce, neměla by však mít likvidační účinky. Odvolání žalobce bylo napadeným, shora označeným rozhodnutím žalovaného zamítnuto a rozhodnutí I. stupně potvrzeno. Podle žalovaného si oblastní inspektorát práce opatřil potřebné důkazy a zjistil skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, jednotlivé důkazy pak hodnotil v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů. I podle žalovaného byly definiční znaky závislé práce naplněny. Paní Bui T. H. jednala na základě pokynů žalobce, nelze předpokládat, že se v provozovně pohybovala bez jeho vědomí, nepočínala si autonomně a nezávisle. Odměna pak není definičním znakem závislé práce, ale jejím důsledkem. S výší uložené pokuty se žalovaný ztotožnil. Žalobce rozhodnutí žalovaného napadl žalobou, kterou krajský soud rozsudkem ze dne 23. 11. 2016, čj. 59 Ad 5/2015-42, zamítl. Krajský soud uvedl, že nemá důvod odchylovat se od svého právního názoru vyjádřeného v předchozím zrušujícím rozsudku ze dne 2. 3. 2015, v němž se ztotožnil s právním hodnocením znaků závislé práce, které zaujaly správní orgány. Krajský soud vyhodnotil, že z odůvodnění rozhodnutí oblastního inspektorátu i z rozhodnutí žalovaného plyne, že správní orgány pečlivě posuzovaly naplnění definičních znaků závislé práce dle § 2 odst. 1 zákoníku práce, k čemuž odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2014, čj. 6 Ads 46/2013-35. Žalobce (stěžovatel) proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost. Stěžovatel předně zpochybnil závěr krajského soudu, resp. správních orgánů, že by ve vztahu stěžovatele a paní Bui T. H. byly naplněny znaky závislé práce. Vyjádřil, že dotyčná pouze vypomáhala v místě jeho provozovny, což lze podle něj s ohledem na to, že spolu vedou společnou domácnost jako druh a družka, označit za obvyklé. Stěžovatel vyjádřil svůj souhlas s dílčím závěrem, že práci určitým způsobem „řídil“, zároveň však zdůraznil, že nepovažuje tento argument za správný ve vztahu k naplnění znaků závislé práce. Konstatoval, že i v případě výpomoci je nutné vykonávanou činnost moderovat, aby nedocházelo např. ke způsobení škody. Stěžovatel se rovněž ohradil proti výtce, že práce vykonávaná jeho družkou postrádala autonomii, která by byla zřetelná, pokud by se skutečně jednalo o výpomoc. Stěžovatel vyslovil, že v případě autonomního či svévolného rozhodování by výpomoc nenaplnila svůj účel. Stěžovatel se dále vyjádřil k soudem poukazovanému vykonávání práce dle pokynů stěžovatele, za jehož případ soud označil samotné vyzvání paní Bui T. H., aby z její strany k výpomoci došlo. Stěžovatel uvedl, že kdyby svoji družku nevyzval, nemohlo by k vypomáhání, které není porušením práva, vůbec dojít. O závislou práci by se pak dle stěžovatele jednalo, pokud by měla dotyčná jasně vymezenou náplň práce. V daném případě však dotyčná vypomáhala s tou prací, kterou bylo v daný moment nezbytné vykonat. Dále stěžovatel namítl, že nesouhlasí s hodnocením práce vykonávané v pracovní době a na pracovišti, resp. v provozovně stěžovatele, jako znaku závislé práce. Stěžovatel rozvedl, že aby byla naplněna podstata výpomoci, je třeba ji vykonávat zejména na pracovišti a v pracovní době. Účelovost výpomoci stěžovatel odmítl. Tvrzení soudu, že paní Bui T. H. dostávala za odvedenou práci odměnu ve formě stravy, označil stěžovatel za zcela nepravdivou. Uvedl, že jde o pouhou domněnku správních orgánů, které neprokázaly, že by se jednalo o odměnu ve smyslu úplaty. Skutečnost, že se dotyčná v provozovně stravovala, vyplývala dle stěžovatele z jejich partnerského svazku. Stěžovatel poznamenal, že není možné mu klást za vinu, že v den kontroly nepředložil dokumenty osvědčující pracovněprávní vztah s paní Bui T. H., neboť žádný takový vztah založen nebyl, a stěžovatel se k tomu ani v budoucnu nechystal. Žalovaný se k věci vyjádřil přípisem ze dne 28. 12. 2016, ve kterém navrhl kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou, a odkázal na své vyjádření k žalobě ze dne 14. 1. 2016 a spisový materiál v uvedené věci. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce a Oblastního inspektorátu práce pro Ústecký kraj a Liberecký kraj a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [34] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval znaky závislé práce a právní úpravou dopadající na výkon pracovní činnosti mezi blízkými osobami, resp. osobami v partnerském vztahu druha a družky. [35] Ustanovení § 2 odst. 1 zákoníku práce ve znění účinném od 1. 1. 2012 definuje závislou práci jako práci, „která je vykonávána ve vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance, jménem zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele a zaměstnanec ji pro zaměstnavatele vykonává osobně“. Podle odstavce 2 téhož ustanovení musí být závislá práce „vykonávána za mzdu, plat nebo odměnu za práci, na náklady a odpovědnost zaměstnavatele, v pracovní době na pracovišti zaměstnavatele, popřípadě na jiném dohodnutém místě“. Podle § 3 zákoníku práce může být závislá práce „vykonávána výlučně v základním pracovněprávním vztahu, není-li upravena zvláštními právními předpisy. Základními pracovněprávními vztahy jsou pracovní poměr a právní vztahy založené dohodami o pracích konaných mimo pracovní poměr“, tj. dohodami o provedení práce a pracovní činnosti dle § 74 a násl. zákoníku práce. [36] Otázkou výkladu pojmu závislá práce se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval v rozsudku ze dne 13. 2. 2014, čj. 6 Ads 46/2013-35, č. 3027/2014 Sb. NSS. Uvedl, že pro interpretaci pojmu je nutné se „ptát, jaký je vlastně účel legální definice závislé práce (a z ní vycházející definice nelegální práce). Smyslem uvedené úpravy je nepochybně odlišit závislou práci od jiných aktivit, přičemž tento cíl vystupuje na povrch zejména tehdy, když správní orgán zkoumá, zda zaměstnavatel neporušil svou zákonnou povinnost tím, že neumožnil zaměstnanci vykonávat závislou práci v pracovněprávním vztahu, který je k tomu určen. Pojem závislé práce tak musí být vykládán tak, aby obsáhl veškeré formy zastřených pracovních vztahů, stejně jako práci vykonávanou bez náležité protihodnoty, např. práci ‚na zkoušku‘ nebo práci vykonávanou pod hrozbou násilí či jiné újmy. Zároveň však nesmí tento pojem zcela ztratit obrysy, aby správní orgány nezaměňovaly závislou práci s ryze obchodními vztahy, s nefalšovaným samostatným podnikáním nebo s upřímnou mezilidskou výpomocí, ať již v podobě úsluhy blízkému člověku či nezištné laskavosti.“ [37] V nyní zkoumaném případě tak bylo třeba posuzovat situaci stěžovatele a dotyčné ve světle jejich vzájemného vztahu, tedy to, zda se mohlo jednat o tvrzenou výpomoc mezi blízkými osobami. Ze správního spisu vyplynulo, že stěžovatel do záznamu o vysvětlení podaném v návaznosti na zahájenou kontrolu dne 29. 5. 2013 uvedl, že dotyčná je jeho sestřenicí a v jeho provozovně pouze vypomáhala. Dotyčná pak do protokolu o výslechu svědka vysvětlila, že stěžovateli pomáhala, protože jsou příbuzní, a věděla, že má hodně práce, a to zejména tehdy, když se cítil unavený nebo nemocný. Dodala, že spolu bydlí v bytě nad provozovnou stěžovatele. Správní orgán I. stupně se spokojil s prohlášením o tom, že jsou stěžovatel a dotyčná bratrancem a sestřenicí, a jejich vztah blíže nezkoumal. Vyhodnotil, že shora popsaná činnost vykonávaná dotyčnou naplňovala znaky závislé práce, a s ohledem na absenci pracovněprávního vztahu byl porušen zákaz umožňování výkonu nelegální práce stanovený v § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti. V odvolání ze dne 17. 2. 2014 proti prvnímu rozhodnutí správního orgánu I. stupně stěžovatel namítl, že dotyčná není jeho sestřenicí, ale dlouholetou družkou. Žalovaný v rozhodnutí ze dne 30. 4. 2014 reagoval prohlášením, že závěr o tom, že je dotyčná sestřenicí stěžovatele, vycházel z jeho prohlášení při kontrole, pokud by však byla jeho družkou, nemělo by to na právní hodnocení správních orgánů vliv, a i v takovém případě by bylo nutno uzavřít pracovněprávní vztah. S právním názorem žalovaného se ztotožnil krajský soud ve svém zrušujícím rozsudku, správní orgány v obou následujících rozhodnutích i krajský soud ve svém posledním rozsudku, který stěžovatel napadl kasační stížností. [38] Pro hodnocení naplnění znaků závislé práce je však povaha vzájemného vztahu mezi stěžovatelem a dotyčnou klíčová, a to zejména pro zvažování kritéria podřízenosti. Ve výše citovaném rozsudku k tomu Nejvyšší správní soud uvedl, že „[v]ztah podřízenosti zaměstnance vůči zaměstnavateli představuje nutně subjektivní kategorii. Rozhodující je tedy zejména to, zda zaměstnanec sám vnímá své postavení jako podřízené a to je důvodem, proč respektuje pokyny zaměstnavatele. Pokud má ovšem správní orgán naplnění tohoto subjektivního znaku objektivně prokázat, musí zkoumat, zda je dána osobní závislost zaměstnance na zaměstnavateli a zejména co je její příčinou. A zde začíná být zřejmé, že i když poskytování odměny zaměstnanci není vymezeno v zákoně jako znak závislé práce, neznamená to, že by zcela ztratilo smysl tuto otázku v rámci postihování nelegální práce zkoumat. Neboť právě pobírání odměny představuje typickou skutečnost, která závislé postavení zaměstnance na zaměstnavateli věrohodně prokazuje. Podmínkou samozřejmě je, aby odměna tvořila (ne nutně jediný, ale ekonomicky významný) zdroj zaměstnancových příjmů – poskytnutí drobné protihodnoty např. v podobě daru je běžným zvykem i v případě jednorázové mezilidské výpomoci.“ [39] Nejvyšší správní soud v uváděném rozsudku dále vyslovil, že „[n]ení zkrátka a dobře možné v rámci boje proti nežádoucí praxi nelegálního zaměstnávání likvidovat běžný občanský život. Ostatně je možno doplnit, že na popsanou formu sociální interakce pamatuje samo právo. Takzvaná občanská výpomoc není sice v současnosti v žádném účinném právním předpise definována, avšak § 384 a násl. [občanského zákoníku z roku 1964] ve znění účinném do 31. 12. 1991, ji charakterizoval takto: ‚Jestliže občan pro jiného občana na jeho žádost provede nějakou práci, poskytne mu půjčku anebo mu jinak vypomůže, jde o občanskou výpomoc.‘ Citovaná právní úprava nevylučovala dokonce ani poskytnutí určité protihodnoty za občanskou výpomoc. Nejvyšší správní soud samozřejmě nehodlá opomíjet fakt, že ‚socialistický‘ občanský zákoník v podstatě jen nahradil klasický příkazní vztah názvem občanská výpomoc, který byl zřejmě pro tehdejší politické vedení v duchu panující ideologie přijatelnější. Nový občanský zákoník [z roku 2012] v § 700 a násl. upravuje tzv. rodinný závod, který vymezuje následujícím způsobem: ‚Za rodinný se považuje závod, ve kterém společně pracují manželé nebo alespoň s jedním z manželů i jejich příbuzní až do třetího stupně nebo osoby s manžely sešvagřené až do druhého stupně a který je ve vlastnictví některé z těchto osob.‘ V tomto případě se dokonce počítá jak se soustavnou prací členů rodiny, tak i s jejich odměňováním ve formě podílu na zisku, to vše mimo režim zákoníku práce. A tak i tyto instituty, dřívější či současné, jsou projevem skutečnosti, že vzájemná mezilidská výpomoc či ryzí dobrovolnická činnost byly a jsou součástí sociální reality, kterou nemůže právo ignorovat, anebo dokonce popírat. Jde o vztahy přirozené a žádoucí, jež nemohou být demokratickým právním státem postihovány.“ [40] Nejvyšší správní soud v citovaném rozhodnutí uzavřel, že „společným rysem a jakýmsi leitmotivem všech znaků závislé práce vymezených (nově) v § 2 odst. 1 zákoníku práce, je osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Tyto znaky slouží k odlišení závislé práce od jiných ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru (zejména mezilidské výpomoci). Proto musí správní orgány při postihování nelegální práce v řízení obviněnému prokázat naplnění všech těchto znaků – zaměstnanec osobně a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu. Odměna tedy sice přísně vzato nepředstavuje samostatný definiční znak závislé práce (jde o povinnost, která zaměstnavateli na základě výkonu práce vzniká), avšak pokud jedna osoba poskytne nebo přislíbí druhé za její činnost odměnu, jde o významnou skutečnost pro posouzení, zda mezi nimi existuje vztah nadřízenosti a podřízenosti vyplývající z hospodářské závislosti zaměstnance na zaměstnavateli.“ [41] Z výše uvedeného vyplývá, že nelze bez dalšího omezovat přirozenou dynamiku sociálních vztahů, která zahrnuje možnost poskytnout nezištnou mezilidskou pomoc nebo úsluhu blízkému člověku, avšak také umožňuje společně v rámci partnerského vztahu či rodiny pracovat a vykonávat takto samostatnou výdělečnou činnost. [42] V nyní zkoumaném případě dotyčná podle svých tvrzení vykonávala činnost pro stěžovatele, za kterou nepobírala odměnu v úzkém slova smyslu (ohledně údajného oběda, který v souvislosti se svou činností dostávala, nelze bez dalšího upřesnění skutkových zjištění říci, že právě on měl povahu odměny za tuto činnost). Nelze tedy konstatovat její ekonomickou závislost na stěžovateli vyplývající právě z takové skutečnosti (z pobírání odměny). Rovněž jiné formy závislosti dotyčné na stěžovateli, které by ji vedly k respektování jeho pokynů, je třeba vyloučit s ohledem na její vyjádření, že stěžovateli pomáhala z důvodu blízkého vztahu mezi nimi, když se necítil dobře nebo měl moc práce. Podle dosavadních skutkových zjištění lze blízký vztah stěžovatele a dotyčné dovozovat z faktu, že spolu vedou společnou domácnost. Ve smyslu výše uvedeného by již tento blízký vztah mohl opravňovat dotyčnou vypomáhat stěžovateli jako blízké osobě v režimu „mezilidské pomoci“. [43] Pokud by se vskutku jednalo mezi stěžovatelem a dotyčnou o vztah druha a družky, tedy o dlouhodobé partnerské soužití podobající se v řadě ohledů manželství, avšak bez formálního stvrzení takového svazku, je velmi dobře představitelné, že oba v restauraci stěžovatele pracovali společně právě proto, že spolu žijí. S ohledem na vývoj společenské reality, která se od tradičních formalizovaných manželských svazků v řadě případů posouvá k méně formálně uspořádaným, ale obdobně významným a funkčně odpovídajícím partnerským vztahům, je třeba s takovýmito svazky pro účely veřejnoprávní regulace v oblasti státního dohledu nad zaměstnaností zacházet podobně jako se svazky manželskými. Skutečnost, že rozdělení práce mezi stěžovatelem a dotyčnou bylo nerovnoměrné (dotyčná v restauraci vykonávala jen určité činnosti a jen ve velmi omezeném časovém rozsahu, zatímco stěžovatel samotný v ní byl většinu svého pracovního času), společnou práci druha a družky nijak nevylučuje. Pokud by tomu tak bylo, nejednalo by se o nelegální práci mimo pracovněprávní vztah, neboť po životních partnerech vskutku nelze spravedlivě požadovat, aby, pracují-li na společném díle, které samo o sobě jako celek je samostatným podnikáním, byli nuceni jeden druhého zaměstnat. Zákoník práce ve svém § 318 ostatně přímo vylučuje vznik základního pracovněprávního vztahu (tj. pracovního poměru a právních vztahů založených dohodami o pracích konaných mimo pracovní poměr, viz § 3 věta druhá zákoníku práce) mezi manžely a partnery; pro svazky nesezdaných či neregistrovaných osob mající obdobnou kvalitu a hloubku nutně musí platit totéž. Stejně tak nelze požadovat ani po jiných úzce příbuzných lidech, typicky rodičích a dětech, sourozencích apod. (pro vymezení takového okruhu lidí může být i pro obor veřejného práva dobrou inspirací § 700 odst. 1 občanského zákoníku z roku 2012 týkající se rodinného závodu), dohodnou-li se na společném podnikání, aby jeden druhého či ostatní zaměstnával v pracovněprávním vztahu. [44] Takový požadavek by byl nepřiměřený i tehdy, pokud by rozdělení rolí mezi takto společně podnikající příbuzné bylo nerovnoměrné v tom smyslu, že některý z nich by měl v podnikání vůdčí a jiný spíše pomocnou či „učednickou“ roli – v rodinných a příbuzenských vztazích je naopak zcela běžné a žádoucí, že se mladší či začínající při společné práci učí od starších či zkušenějších nebo že někteří členové takovýchto svazků se na společném díle podílejí více a jiní z nejrůznějších důvodů méně (studium, výchova dětí či péče o nemocné členy rodiny, seniorní věk a s ním spojená potřeba většího odpočinku, další jiná činnost konkrétního člena rodiny vykonávaná mimo rodinný nebo partnerský svazek aj.). Stejně tak je zcela logické, že při podnikání rodinného typu jsou role mezi jednotlivými členy rodiny či partnerského svazku rozděleny a každý se specializuje na určitou část společného díla. Je rovněž na dohodě mezi nimi, jak si dělí příjmy z této činnosti dosažené, včetně toho, že někteří – třeba proto, že míra jejich příspěvku ke společnému dílu je toliko marginální – žádné příjmy z dané činnosti v přísném slova smyslu nemají a profitují (v širším slova smyslu) z díla pouze tím, že žijí v daných rodinných či příbuzenských vztazích. [45] Pracovněprávní vztahy při podnikání rodinného typu nejsou až na výslovné zákonné výluky (viz výše zmíněný § 318 zákoníku práce) právem vyloučeny, avšak v oblasti veřejného práva k nim nelze nikoho nutit, a to ani s poukazem na potřebu bránit nelegálnímu zaměstnávání (srov. k tomu již citované pasáže z rozsudku čj. 6 Ads 46/2013-35). Povaha rodinněprávních či partnerských vztahů (jejich emocionální a intimní charakter a sociální či biologické zvláštnosti, které z nich činí vztahy vnímané jako hluboké a dlouhodobé) totiž brání tomu, aby lidé v nich se nacházející byli nuceni „vedle“ těchto již existujících silných vztahů, obvykle postačujících k tomu, aby si na bázi dohody a důvěry blízkých lidí uspořádali i pravidla společného díla, vytvářet další právní svazek (vztah legální závislé práce) jen proto, aby státu neunikaly daňové či pojistné příjmy. [46] V nyní projednávané věci tedy správní orgány obou stupňů i krajský soud v první řadě ne zcela dostatečně zjistily rozhodné okolnosti. Pokud je totiž pravda, co stěžovatel tvrdí, a sice že s dotyčnou žijí jako druh a družka a že právě kvůli tomuto partnerskému svazku dotyčná v restauraci vykonává práce, není žádného důvodu stěžovatele pokutovat za nelegální závislou práci dotyčné, neboť by o žádnou nelegální činnost nešlo. Argumentace správních orgánů a krajského soudu, že povaha vztahu mezi stěžovatelem a dotyčnou nemůže nic změnit na tom, že dotyčná pro stěžovatele vykonávala nelegální závislou práci, je tedy nesprávná. [47] Pokutovat stěžovatele by však bylo zcela namístě, pokud by se ukázalo, že jeho tvrzení o opravdovém partnerském soužití s dotyčnou není pravdivé a že ve skutečnosti dotyčná pro něho pracuje za odměnu, ať již poskytovanou formou pravidelných obědů, ubytování v bytě stěžovatele, či jakkoli jinak. O tom, že práce, které dotyčná pro stěžovatele vykonávala, mohou mít velmi dobře vzhledem k jejich povaze a podstatě (mytí nádobí a úklid v restauraci podle pokynů stěžovatele) charakter závislé práce, totiž není nejmenších pochyb. [48] Vzhledem k nedostatečně zjištěnému skutkovému stavu a z toho plynoucím předčasným a navíc zčásti nesprávným právním závěrům nezbylo než rozsudek krajského soudu zrušit, neboť spočíval na nesprávném posouzení rozhodných právních otázek. Správní orgány totiž zatížily svůj postup vadou řízení spočívající v nedostatečném zjištění skutkového stavu a navíc zčásti nesprávně aplikovaly závěry plynoucí z judikatury Nejvyššího správního soudu na případ stěžovatele. S ohledem na to, že rozhodnutí správních orgánů měla být z uvedených důvodů zrušena již krajským soudem, učinil tak podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. sám Nejvyšší správní soud. (...)

decision_1071.txt

k § 50a, § 171 písm. d) a § 174a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném ke dni 11. 11. 2016 (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) I. Na rozhodnutí o povinnosti opustit území podle § 50a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, nedopadá výluka ze soudního přezkumu podle § 171 písm. d) téhož zákona. II. I v případě vydání rozhodnutí o ukončení pobytu cizince podle § 50a odst. 3 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, je třeba posuzovat přiměřenost dopadů tohoto rozhodnutí podle § 174a téhož zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2017, čj. 7 Azs 24/2017-29) Prejudikatura: č. 809/2006 Sb. NSS a č. 1194/2007 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 76/2001 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 393/2000), č. 218/2008 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 26/07) a č. 93/2010 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 542/09). Věc: Thi Linh N. proti Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, o uložení povinnosti opustit území, o kasační stížnosti žalované. Žalobkyně byla dne 1. 6. 2016 zajištěna Policií ČR, neboť když se dostavila s žádostí o vystavení výjezdního příkazu na policejní služebnu Praha-Karlín, bylo zjištěno, že dostala výjezdní příkaz s dobou platnosti do 31. 5. 2016. Po provedeném řízení vydala Policie ČR, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, odbor cizinecké policie (dále jen „krajské ředitelství“), dne 14. 8. 2016 rozhodnutí, kterým žalobkyni podle § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců uložila povinnost opustit území ČR nejpozději do třiceti dnů ode dne oznámení rozhodnutí, neboť krajské ředitelství shledalo, že žalobkyně opakovaně pobývala na území ČR bez platného víza. Původně zahájilo řízení o správním vyhoštění, dospělo však k závěru, že by bylo správní vyhoštění žalobkyně nepřiměřeným zásahem do jejího soukromého a rodinného života, neboť zde má druha a dceru, a z těchto důvodů jí pouze uložilo opustit území ČR. Žalobkyně napadla toto rozhodnutí odvoláním, které žalovaná zamítla rozhodnutím ze dne 11. 11. 2016. Žalovaná připomněla, že ani při vědomí rodinných vazeb žalobkyně k dceři a dalším rodinným příslušníkům nebylo možno rozhodnout mírnějším opatřením za situace, kdy žalobkyně pobývala v ČR neoprávněně. Rozhodnutí o povinnosti opustit území ČR nebylo ani v rozporu s lidskoprávními závazky ČR. Žalobkyni nic nebrání znovu usilovat o získání legálního pobytu v ČR, aby mohla žít se svou dcerou a dalšími rodinnými příslušníky, na čemž nic nemění ani údajně problematická situace kolem tzv. Visapointu. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, který zrušil napadené rozhodnutí rozsudkem ze dne 18. 1. 2017, čj. 1 A 98/2016-34. Městský soud mimo jiné odmítl názor žalované, že by rozhodnutí o povinnosti opustit území bylo přiměřené jen proto, že správní vyhoštění bylo ve stejném případě vyloučeno pro nepřiměřenost. Daná argumentace žalované by fakticky rozhodnutí dle § 50a zákona o pobytu cizinců vyloučila z dosahu § 174a téhož zákona. Podle městského soudu není takový názor nijak podložen, a shledal proto, že rozhodnutí o povinnosti opustit území představuje rozhodnutí, u něhož se k posuzování přiměřenosti přikročit má. Žalobkyně v průběhu řízení opakovaně namítala, že její nucené vycestování není v zájmu její nezletilé dcery, která nastoupila v ČR základní školní docházku a celý život strávila zde. Městský soud připomněl, že výklad prosazovaný žalovanou je rozporný s právem EU, z něhož plyne povinnost provést posouzení přiměřenosti, což žalovaná neučinila, a proto městský soud napadené rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost. Proti tomuto rozsudku podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítala, že na rozhodnutí policie o povinnosti opustit území podle § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců se vztahuje jeho § 171 písm. d), takže žaloba měla být odmítnuta jako nepřípustná. Setrvala na názoru, že v případě vydání rozhodnutí o povinnosti opustit území podle § 50a odst. 3 písm. c) výše uvedeného zákona již není třeba znovu posuzovat otázku přiměřenosti podle § 174a téhož zákona, neboť ta již byla v rámci tohoto řízení posouzena. Při splnění zákonných podmínek tak policie neměla jinou možnost, než vydat rozhodnutí o povinnosti žalobkyně opustit území ČR. Navíc tímto rozhodnutím, které je pouze donucovacím prostředkem k tomu, aby cizinec uvedl svůj pobyt do souladu se zákonem, nedochází k přímému ani nepřímému vyhoštění, takže nemůže dojít k tomu, že by byl cizinec vydán do státu, kde by mu hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy ve smyslu § 179 zákona o pobytu cizinců. Naopak pokud by na základě posouzení přiměřenosti dopadu rozhodnutí o povinnosti opustit území automaticky vzniklo cizinci pobytové oprávnění, vedlo by to k anarchii a diskriminaci těch cizinců, kteří o získání pobytového oprávnění řádně požádali. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti připomněla, že kdyby byl § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců vykládán způsobem, o který usiluje stěžovatelka, vedlo by to k absurdním důsledkům, neboť by byly ze soudního přezkumu vyloučeny taktéž žaloby proti rozhodnutím o správním vyhoštění, neboť dle předkládané úvahy stěžovatelky by se jednalo o téměř totožnou situaci jako v případě žalobkyně. K námitce výkladu § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců žalobkyně poukázala na rozhodnutí stěžovatelky ze dne 27. 2. 2017, v němž sama stěžovatelka zrušila rozhodnutí o povinnosti opustit území a vrátila věc k novému projednání z důvodu neposouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí. Za této situace by vyhovění kasační námitce vedlo pouze k porušení § 2 odst. 4 správního řádu. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. (...) [14] Svou první námitku stěžovatelka opírá o tvrzení, že městský soud měl žalobu odmítnout podle § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců. Podle tohoto ustanovení platí, že „[z] přezkoumání soudem jsou vyloučena rozhodnutí o ukončení pobytu, pokud se cizinec před zahájením řízení o ukončení pobytu zdržoval na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště neoprávněně“. [15] Stanovení výluk ze soudního přezkumu obsažených v § 171 zákona o pobytu cizinců představuje omezení práva na soudní ochranu zaručeného článkem 36 Listiny základních práv a svobod. Tyto výluky musí být podle ustálené judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu vykládány restriktivně, tedy ve prospěch soudního přezkumu (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 393/2000, č. 76/2001 Sb. ÚS, a ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, č. 93/2010 Sb. ÚS, bod 24, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005, čj. 3 As 28/2005-89, č. 809/2006 Sb. NSS, či přímo k § 171 zákona o pobytu cizinců rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2007, čj. 4 As 75/2006-525, č. 1194/2007 Sb. NSS). [16] Ustanovení § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců vylučuje ze soudního přezkumu „rozhodnutí o ukončení pobytu, pokud se cizinec před zahájením řízení o ukončení pobytu zdržoval na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště neoprávněně“. Tato výluka je zakotvena v zákoně o pobytu cizinců od jeho účinnosti. Ukončení pobytu upravuje od počátku účinnosti zákona o pobytu cizinců například jeho § 19, podle jehož odstavce 1 policie pobyt cizince na území, k němuž se nevyžaduje vízum, ukončí, například pokud cizinec „úmyslně závažným způsobem narušil veřejný pořádek“, „poruší povinnost stanovenou zákonem o pobytu cizinců“ nebo „pobývá na území bez platného cestovního dokladu“. [17] Oproti tomu instituty „řízení o povinnosti opustit území“ a „rozhodnutí o povinnosti opustit území“ byly do právního řádu zavedeny až později, zákonem č. 427/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, (zákon o azylu), a další související zákony. Tímto rozhodnutím, upraveným v § 50a zákona o pobytu cizinců, se podle důvodové zprávy „deklaruje neoprávněný pobyt cizince na území a ukládá povinnost opustit ve stanovené době území České republiky, aniž by za neoprávněný pobyt byla cizinci stanovena sankce v podobě zákazu vstupu“. [18] Z výše popsaného vývoje legislativy i z užití odlišné terminologie zákonodárcem je zřejmé, že rozhodnutí o uložení povinnosti opustit území podle § 50a zákona o pobytu cizinců nelze ztotožňovat s rozhodnutími o uložení povinnosti opustit území, upravenými v jiných ustanoveních. Za situace, kdy se § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců podle svého znění výslovně vztahuje toliko na některá rozhodnutí o ukončení pobytu a výše citovaná judikatura Ústavního i Nejvyššího správního soudu vyžaduje restriktivní výklad výluk ze soudního přezkumu, nelze podle Nejvyššího správního soudu toto ustanovení aplikovat na jiná rozhodnutí, v tomto případě na rozhodnutí o uložení povinnosti opustit území, a to i přes případné srovnatelné dopady těchto rozhodnutí pro cizince (srov. výše citovaný rozsudek čj. 4 As 75/2006-52, v němž Nejvyšší správní soud dovodil, že tehdy účinný § 171 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, vylučující ze soudního přezkumu rozhodnutí o správním vyhoštění, nebylo možné aplikovat na rozhodnutí ve věci zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění). Také lze podotknout, že se soudním přezkumem rozhodnutí o povinnosti upustit území počítá i soudní řád správní, neboť v § 31 odst. 2 stanoví, že ve věcech rozhodnutí o povinnosti opustit území rozhoduje specializovaný samosoudce. [19] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že kapitola II směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí je nazvána „Ukončení neoprávněného pobytu“. Skutečnost, že článek 6 směrnice 2008/115/ES, jenž systematicky spadá do této kapitoly, byl transponován do českého právního řádu právě prostřednictvím § 50a zákona o pobytu cizinců, by mohla napovídat závěru, že i rozhodnutí o povinnosti opustit území podle tohoto ustanovení je rozhodnutím o ukončení neoprávněného pobytu, a tedy rozhodnutím o ukončení (neoprávněného) pobytu ve smyslu § 171 písm. d) téhož zákona. Podobnost mezi nadpisem kapitoly směrnice a zněním § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců ovšem nemůže podle Nejvyššího správního soudu založit výluku ze soudního přezkumu a zvrátit výše uvedené závěry zejména proto, že přijetí § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců časově předcházelo přijetí této směrnice a nepředpokládalo tedy, že by kdy byla vydávána rozhodnutí o povinnosti opustit území ve smyslu § 50a zákona o pobytu cizinců, respektive článku 6 směrnice 2008/115/ES. Skutečnost, že se několik let po přijetí § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců rozhodl evropský normotvůrce pojmenovat kapitolu II směrnice „Ukončení neoprávněného pobytu“, tedy použít název evokující znění § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců, nemůže mít bez dalšího vliv na výklad citovaného ustanovení, přičemž sama směrnice 2008/115/ES soudní přezkum rozhodnutí o povinnosti opustit území nezapovídá, naopak jej v článku 13 uvádí jako jeden z možných prostředků nápravy. [20] Podle Nejvyššího správního soudu je v tomto kontextu zásadní, že z žádné okolnosti nevyplývá, že by úmyslem českého zákonodárce v souvislosti s transpozicí této směrnice bylo rozhodnutí podle § 50a zákona o pobytu cizinců subsumovat pod § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců či jeho soudní přezkum jinak vyloučit. Pokud tak zákonodárce zamýšlel učinit, nic mu nebránilo pojmenovat též rozhodnutí podle § 50a nikoli jako rozhodnutí o povinnosti opustit území, ale jako rozhodnutí o ukončení (neoprávněného) pobytu, čímž by dal jasně najevo svůj záměr podřadit jej pod § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců, případně zakotvit v § 171 výluku ze soudního přezkumu též pro rozhodnutí o uložení povinnosti opustit území. Při absenci zřetelné vůle zákonodárce tak učinit, je podle Nejvyššího správního soudu na místě vyjít z interpretace opírající se o jazykový výklad § 171 zákona o pobytu cizinců, který navíc musí být restriktivní s ohledem na výše citované judikatorní závěry, a soudní přezkum rozhodnutí o uložení povinnosti opustit území podle § 50a zákona o pobytu cizinců tak připustit. [21] Pro tento závěr navíc svědčí i povinnost ústavně konformního výkladu, deklarovaná konstantní judikaturou Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. I. ÚS 2315/15, bod 67, a tam citovaná judikatura). Článek 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) stanoví, že ze soudního přezkumu nemohou být vyloučena rozhodnutí týkající se základních práv a svobod podle Listiny. Rozhodnutí o povinnosti opustit území může za určitých okolností rozhodnutí ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny představovat, neboť jím může být zasaženo do soukromého či rodinného života (čl. 10 odst. 2 Listiny) či jiného základního práva osoby, o níž je rozhodováno. Na půdorysu totožné úvahy ostatně zrušil Ústavní soud § 171 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, zakotvující výluku ze soudního přezkumu rozhodnutí o vyhoštění, pro rozpor s čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť vyhoštěním mohou být dotčena práva zaručená Listinou, jako například právo na život či právě právo na ochranu před neoprávněným zásahem do soukromého a rodinného života (nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 26/07, č. 218/2008 Sb. ÚS). Rozhodnutí o povinnosti opustit území se přitom od vyhoštění liší jen v tom, že v případě vyhoštění je cizinci navíc po určitou dobu zakázán vstup na území členských států Evropské unie (§ 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců), což z něj sice činí méně intenzivní zásah do rodinného či soukromého života cizince, nicméně stále se o zásah do rodinného či soukromého života může jednat, například pokud cizinec pobývá v České republice dlouhodobě, má na území celou rodinu a nemá žádnou jistotu, zda a kdy po opuštění území nabude znovu oprávnění na území pobývat. Zásah do rodinného či soukromého života cizince v podobě uložení povinnosti opustit území může být podle okolností naprosto adekvátní a zákonný, nicméně protože se jedná o zásah do základního práva chráněného Listinou, nemůže být vyloučen ze soudního přezkumu s ohledem na čl. 36 odst. 2 Listiny. I s ohledem na povinnost ústavně konformního výkladu tedy nemohl Nejvyšší správní soud dospět k jinému závěru než, že na rozhodnutí o povinnosti opustit území podle § 50a zákona o pobytu cizinců nedopadá výluka ze soudního přezkumu podle § 171 písm. d) téhož zákona. [22] Druhá stěžovatelčina námitka se týká výkladu § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Podle něj platí: „Rozhodnutí o povinnosti opustit území policie vydá dále cizinci, u kterého nebyly shledány důvody pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštění, není-li cizinec oprávněn pobývat na území.“ [23] S názorem stěžovatelky, že při vydání rozhodnutí podle citovaného ustanovení není možné provádět posouzení přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života podle § 174a zákona o pobytu cizinců, se Nejvyšší správní soud neztotožňuje, neboť jej pokládá za rozporný jednak s právem EU, jednak se smyslem posuzování přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života. [24] Co se týče nesouladnosti s právem EU, Nejvyšší správní soud plně souhlasí s názorem městského soudu, který připomněl, že § 50a zákona o pobytu cizinců transponuje do vnitrostátní úpravy čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115/ES. Její článek 5 ukládá členským státům povinnost náležitě při jejím provádění zohlednit „a) nejvlastnější zájem dítěte, b) rodinný život a c) zdravotní stav dotčeného státního příslušníka třetí země a dodržet zásadu nenavracení“. Zmíněná kritéria odpovídají těm, která jsou zmíněna ve výčtu uvedeném v § 174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců, takže stěžovatelka měla v případě napadeného rozhodnutí přikročit k posuzování přiměřenosti. [25] Z hlediska teleologického výkladu je pak třeba odmítnout stěžovatelčin názor, že v případě vydání rozhodnutí o ukončení pobytu cizince podle § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců již není třeba znovu posuzovat otázku přiměřenosti podle § 174a téhož zákona, neboť otázka přiměřenosti již byla v rámci tohoto řízení posouzena. Smyslem § 174a uvedeného zákona je posouzení „přiměřenosti dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona“ do soukromého a rodinného života. Jinak řečeno se posuzuje, zda konkrétní zásah představovaný konkrétním rozhodnutím nezasahuje nepřiměřeně do soukromého a rodinného života cizince. [26] V případě žalobkyně nelze spatřovat pochybení v tom, že krajské ředitelství poté, co zahájilo řízení o jejím vyhoštění a usoudilo, že rozhodnutí v podobě správního vyhoštění by představovalo nepřiměřený zásah do jejího soukromého a rodinného života, neboť zde má dceru, druha a další rodinné příslušníky, tak následně „odklonilo“ řízení do rámce § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Ten počítá právě se situací cizince, u kterého nebyly shledány důvody pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštění. Z toho však nijak neplyne, že když krajské ředitelství rozhodovalo o tomto odlišném postupu, tedy potenciálně o novém typu zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně, nemělo povinnost posoudit i přiměřenost tohoto konkrétního zásahu, tedy zvážit, zda tento mírnější zásah již je přiměřený, či nikoli. Posuzování přiměřenosti se totiž váže nejen ke konkrétní osobě, ale ke konkrétnímu rozhodnutí, jehož přiměřenost ve vztahu k soukromému a rodinnému životu má být zvažována. [27] Jednoznačně je pak třeba odmítnout způsob, jakým stěžovatelka odůvodnila údajnou nezbytnost tvrdosti, kterou by zapříčinilo upuštění od takového nového posouzení přiměřenosti zásahu, tedy její tvrzení, že cizinci nemají být liknaví při dodržování zákonných pravidel, a kterou nelze tolerovat. Smyslem § 174a zákona o pobytu cizinců je totiž mimo jiné právě to, aby případné nesplnění zákonných podmínek pro určité pobytové povolení nemělo nepřiměřený dopad do soukromého a rodinného života cizince, tedy do základního práva chráněného na ústavní i mezinárodní úrovni, a také do života jeho rodinných příslušníků, v nyní posuzovaném případě zejména nezletilé dcery žalobkyně. (...)

decision_1072.txt

k § 26 odst. 1 písm. c) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny Umístění obytného přívěsu na pozemku situovaném na území chráněné krajinné oblasti je činností, na kterou se vztahuje zákaz podle § 26 odst. 1 písm. c) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody, k jejíž realizaci je třeba výjimky ze zákazu dle § 43 odst. 3 téhož zákona; výjimka představuje konečný povolovací akt (tzn. nejde o podklad jiného rozhodnutí, jež by teprve povolovalo umístění přívěsu). (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 8. 10. 2015, čj. 47 A 33/2013-64) Věc: Karel J. proti Ministerstvu životního prostředí, odboru výkonu státní správy I, o umístění obytného přívěsu. Správa CHKO svým sdělením ze dne 21. 7. 2012 oznámila žalobci, že umístění obytného přívěsu (mobilního domu) na území chráněné krajinné oblasti, mimo silnice a místní komunikace bez souhlasu orgánu ochrany přírody, je proti právním předpisům, a vyzvala žalobce k jeho odstranění. Správa CHKO si následně vyžádala vyjádření Národního památkového ústavu, územního odborného pracoviště středních Čech v Praze. Ten ve vyjádření ze dne 12. 12. 2011 uvedl, že obytný přívěs se nachází v památkové zóně, poloha ani vzhled objektu nerespektují strukturu historické zástavby a nepříznivě působí na kulturní a památkovou hodnotu sídla, z památkového hlediska není žádoucí doplňovat památkovou zónu obce novodobými stavbami a objekt se jako „stavba“ v takovém prostřední projevuje, působí rušivě a poškozuje celkový charakter dané části památkové zóny. Správa CHKO rovněž pořídila fotografie dané lokality, jež zachycují pohled na obecní domky, přičemž na zahradě před jedním z těchto domků je umístěn obytný přívěs. Dne 20. 12. 2011 podal žalobce žádost o vyslovení souhlasu s umístěním mobilního domu na svém pozemku (konkrétně žádal „o vyslovení souhlasu v souladu s § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny“). Na základě této žádosti správa CHKO dne 6. 2. 2012 rozhodla tak, že žalobci se nevyhrazuje místo pro vjíždění a setrvání obytného přívěsu mimo silnice a místní komunikace na jeho pozemku. Proti rozhodnutí správy CHKO se žalobce odvolal a žalovaný toto rozhodnutí zrušil s tím, aby správa CHKO danou věc napříště posuzovala jako žádost o udělení výjimky ve smyslu § 43 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny a nikoliv jako udělení souhlasu ve smyslu § 78 odst. 2 písm. e) téhož zákona. Správa CHKO tedy projednala žádost znovu, načež svým rozhodnutím ze dne 19. 11. 2012 vyslovila, že žalobci výjimku nepovoluje. Žalobce se proti posledně uvedenému rozhodnutí opět odvolal, avšak žalovaný dne 29. 8. 2013 jeho odvolání zamítl a rozhodnutí správy CHKO potvrdil. Dne 24. 2. 2014 žalobce podal novou žádost o povolení výjimky k umístění obytného přívěsu na svém pozemku. V žádosti uvedl, že svůj obytný přívěs umístil na jinou část svého pozemku, a to tak, že předmětný přívěs již není ve volné zahradě, ale mezi budovami, kde již není prakticky viditelný. Připojil též situační zákres nového umístění. Správa CHKO v reakci na tuto žádost provedla na pozemku žalobce místní šetření, při kterém pořídila několik fotografií předmětného pozemku a jeho části, ve vztahu k níž byla výjimka žádána. Rozhodnutím ze dne 7. 4. 2014 správa CHKO žalobci výjimku opět nepovolila, neboť shledala, že žalobcem provedená změna umístění obytného přívěsu je nevýrazná a stále negativně ovlivňuje krajinný ráz. Žalobce se proti nepovolení výjimky i tentokrát odvolal, žalovaný však odvolání dne 18. 6. 2014 zamítl a rozhodnutí správy CHKO rovněž potvrdil. Žalobce napadl obě rozhodnutí žalovaného samostatnými žalobami, které Krajský soud v Praze spojil ke společnému projednání pod sp. zn. 47 A 33/2013. Žalobce v obou svých žalobách vycházel z úvahy, že ze strany správních orgánů došlo k nesprávnému a nepřiměřenému výkladu právního předpisu. Domnívá se, že smyslem aplikovaných ustanovení zákona o ochraně přírody je regulace činností osob pouze ve volné krajině nebo na veřejně přístupných místech. V případě žalobce se však jedná o umístění obytného přívěsu na jeho soukromém pozemku, který je neveřejný a je užíván pro rekreaci. Na takové případy by se dle žalobce neměly povinnosti spočívající v udělení souhlasu nebo v povolení výjimky ze strany příslušného správního orgánu vůbec vztahovat, neboť je lze považovat za neúměrně přísné a nepřiměřeně omezující výkon jeho vlastnického práva. Žalobce rovněž zpochybňoval, zda věc měla být vůbec posuzována tak, že by mělo jít o „výjimku“, jelikož původní řízení bylo vedeno jako řízení o udělení „souhlasu“. Ovšem i kdyby mělo skutečně jít o udělení výjimky, pak má žalobce za to, že správní orgány tuto otázku nesprávně věcně posoudily a že mu výjimka udělena být měla. Poslední část § 43 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny totiž připouští možnost výjimku bez dalšího udělit v případě, že povolovaná činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území. Žalobce nesouhlasí, že by jeho obytný přívěs byl z pohledů zkoumaných správními orgány na jeho pozemku viditelný, proto má za to, že umístění přívěsu nenarušuje ráz krajiny ani obecní zástavby. K prokázání této skutečnosti navrhl soudu důkaz místním šetřením na předmětném pozemku. Žalobce dále uvedl, že pokud správní orgány posuzovaly estetický dopad obytného přívěsu na danou oblast, pak nemohly argumentovat účelem daného objektu a tím, že věc mohla být posouzena jinak, pokud by objekt sloužil zemědělským nebo jiným hospodářským účelům, neboť pokud je hlavním hlediskem estetika krajinného rázu, pak jsou další hlediska bezpředmětná. Žalovaný ve vyjádřeních k žalobám zdůraznil, že § 26 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny se vztahuje na celé území chráněné krajinné oblasti, které je tvořeno též soukromými pozemky jednotlivých fyzických a právnických osob. Nesouhlasil proto s žalobcem, že se zákaz vztahuje pouze k volné krajině a veřejně přístupným plochám. Smyslem zákona o ochraně přírody je především chránit území chráněné krajinné oblasti jako celek, neboť i na soukromých pozemcích mohou být realizovány činnosti, na něž cílí zákaz ve smyslu § 26 zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalovaný nesouhlasil ani s tvrzením žalobce o údajném zásahu do jeho vlastnického práva, neboť omezení vlastnického práva je připuštěno už na ústavní úrovni a rozvinuto v § 58 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, kde je takové omezení odůvodněno veřejným zájmem na ochraně přírody. Krajský soud v Praze obě žaloby zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Podle § 26 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny platí: „Na celém území chráněných krajinných oblastí je zakázáno vjíždět a setrvávat s motorovými vozidly a obytnými přívěsy mimo silnice a místní komunikace a místa vyhrazená se souhlasem orgánu ochrany přírody, kromě vjezdu a setrvávání vozidel orgánů státní správy, vozidel potřebných pro lesní a zemědělské hospodaření, obranu státu a ochranu státních hranic, požární ochranu a zdravotní a veterinární službu.“ Žalobce nečiní sporným, že jím vlastněný pozemek se nachází v území Chráněné krajinné oblasti Kokořínsko. Nesouhlasí však s tím, že omezení plynoucí z § 26 odst. 1 zákona o ochraně přírody lze vykládat natolik široce, že by se mělo vztahovat i na případy, kdy si vlastník umístí na svůj pozemek svůj movitý majetek, ale má za to, že tato regulace se týká jen činností ve volné krajině či na veřejně přístupných plochách, kde je zasahováno nebo reálně hrozí zásah do estetiky krajiny, přírody a jiných zákonem chráněných hodnot. S tímto názorem žalobce však soud nemůže souhlasit, a to z několika důvodů. Za prvé, míru přípustného využití prostorů ve zvláště chráněném území kategorizovaném jako chráněná krajinná oblast zákon odvíjí od stanoveného stupně ochranné zóny (srov. § 25 odst. 2 a § 27 zákona o ochraně přírody a krajiny), a nikoliv od toho, zda se jedná o prostor volné krajiny, či veřejného prostranství. Pokud by na území konkrétní chráněné krajinné oblasti vyvstala potřeba vyšší ochrany lokalit volné krajiny či veřejně přístupných ploch, pak lze vyšší regulace činností v těchto lokalitách dosáhnout právě jejich začleněním do zón s vyšším stupněm ochrany, pro které zákon stanoví „přísnější“ režim, neboť v zónách I. a II. stupně vymezuje nižší počet přípustných činností (srov. § 26 odst. 2 až 3 zákona o ochraně přírody a krajiny), nežli je tomu v případě celého zbytku území, pro který platí „mírnější“ režim a počet přípustných činností je proto vyšší (srov. § 26 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). Jestliže by míra ochrany území a regulace přípustných činností byla odvislá od charakteristik uváděných žalobcem, pak by zákonná úprava musela rozlišovat mezi místy volné krajiny či veřejně přístupné plochy a ostatními místy (jako např. nemovitostmi využívanými k obydlí nebo rekreaci), a nikoliv mezi jednotlivými stupni zón. Proto stanoví-li § 26 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny zákaz pro celé území chráněné krajinné oblasti, pak se takový zákaz vztahuje skutečně na celé území, a nikoliv pouze na volnou krajinu, či veřejně přístupné plochy. Za druhé, zákaz taxativně vymezených činností (u kterého se žalobce domnívá, že jej nelze vztáhnout na pozemky soukromých vlastníků) zákon nezavádí pouze pro chráněné krajinné oblasti, ale též pro jiné kategorie zvláště chráněných území. Například § 29 písm. d) zákona o ochraně přírody a krajiny zavádí na celém území národní přírodní rezervace zákaz „vstupovat a vjíždět mimo cesty vyznačené se souhlasem orgánu ochrany přírody, kromě vlastníků a nájemců pozemků, osob zajišťujících lesní a zemědělské hospodaření, obranu státu a ochranu státních hranic, požární ochranu, zdravotní a veterinární službu, při výkonu této činnosti,“ [jde o ustanovení obsahově nejvíce podobné zákazu vjíždět a setrvávat s motorovými vozidly a obytnými přívěsy mimo zákonem specifikovaná místa v chráněných krajinných oblastech dle § 26 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny]; podobně koncipovaný je i § 16 odst. 2 písm. b) zákona o ochraně přírody a krajiny zakazující „vstupovat mimo cesty vyznačené se souhlasem orgánu ochrany přírody, kromě vlastníků a nájemců pozemků“. Citovaná ustanovení tedy výslovně uvádí, že zákaz neplatí pro vlastníky a nájemce pozemků. Lze proto dovodit, že pokud by zákonodárce chtěl z určitého typu zákazu vztahujícímu se na území chráněné krajinné oblasti vyloučit vlastníky pozemků (či jiné oprávněné osoby), pak by v konkrétním ustanovení zavádějícím konkrétní typ zákazu musel výslovně uvést, že pro určitou skupinu osob tento zákaz neplatí, jako to učinil např. v případě zákazů vztahujícím k území národních parků či národních přírodních rezervací. Jelikož § 26 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny vlastníky pozemků ze zákazu explicitně nevylučuje, je zjevné, že se zákaz musí vztahovat i na tyto vlastníky a jejich pozemky. Za třetí, je mylná úvaha, že by pouze ve volné krajině či na veřejně přístupných plochách hrozil reálný zásah do estetiky krajiny či přírody a jinde nikoliv. I nemovitosti ve vlastnictví soukromých subjektů, jež nejsou veřejně přístupné a jsou využívány např. k bydlení či rekreaci, mohou být situovány do volné krajiny nebo mohou sousedit s veřejně přístupnými plochami [typicky s veřejným prostranstvím ve smyslu § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)], čili mohou být i z těchto obecně přístupných míst viditelné, a dotvářet tak celkový kolorit krajiny. Případné změny učiněné v rámci těchto nemovitostí se proto mohou na vzhledu okolí určitým způsobem podepsat a to i negativně. Veřejnoprávní omezení dané zákonem o ochraně přírody a krajiny proto logicky musí dopadat i na ně. Přesně s tím ostatně zákon o ochraně přírody a krajiny počítá, neboť v mnoha svých ustanoveních zavádí zvláštní povinnosti právě soukromým vlastníkům při užívání jejich pozemků (srov. např. povinnosti při kácení dřevin nebo možnosti uložení náhradní výsadby dle § 8 a § 9 zákona o ochraně přírody a krajiny). A konečně za čtvrté, výkon vlastnického práva není neomezený, ale lze jej vykonávat jen v mezích právního řádu (srov. § 123 občanského zákoníku z roku 1964 ve znění účinném do 31. 12. 2013 a § 1012 občanského zákoníku z roku 2012 ve znění účinném od 1. 1. 2014), přičemž výkon vlastnického práva nesmí nad míru stanovenou zákonem poškozovat životní prostředí (čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). V případě zvlášť chráněných území se zákonné omezení výkonu vlastnického práva projevuje právě tím, že vlastník pozemku v tomto území může určité činnosti vykonávat pouze na základě svolení ze strany orgánu ochrany přírody, ať již ve formě výjimky (§ 43 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny) nebo na místě k tomu souhlasem vyhrazeném [§ 78 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny]. Protipólem těchto veřejnoprávních omezení by měla být právě vyšší kvalita okolního prostředí nežli v lokalitách, které do žádné z kategorií zvláště chráněných území nezasahují. S ohledem na výše uvedené se soud neztotožňuje se závěrem žalobce, že by zákaz plynoucí z § 26 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny vylučoval případy umisťování movitého majetku na soukromých pozemcích. Naopak, i tyto činnosti mohou být dle povahy předmětem veřejnoprávního omezení plynoucího z ustanovení zákona ochrany přírody a krajiny. Výklad dotčených ustanovení zákona o ochraně přírody ze strany žalovaného či správy CHKO proto nelze považovat za nesprávný, či nepřiměřený. Krajský soud proto uzavírá, že trvalé umístění obytného přívěsu na soukromém pozemku nacházejícím se v území chráněné krajinné oblasti patří mezi činnosti, pro které je třeba získat určitý typ svolení od orgánu ochrany přírody, ať již ve formě výjimky (§ 43 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny) nebo souhlasu k vyhrazení místa [§ 78 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny], a nejde přitom o nepřiměřené omezení práv vlastníků nemovitostí. Na tomto místě považuje krajský soud za nezbytné vyjasnit, zda v daném případě mělo být potřebné svolení orgánu ochrany přírody vydáno právě ve formě výjimky, či souhlasu k vyhrazení místa, neboť i do toho směřuje jedna z žalobních námitek. I zde se krajský soud ztotožňuje se závěrem žalovaného, že udělení souhlasu k vyhrazení místa ve smyslu § 78 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny předpokládá, že požadovanou činnost (v tomto případě vjezd a parkování na území CHKO) bude provozovat širší okruh osob, než je tomu v případě výjimky podle § 43 odst. 3 téhož zákona, jejíž charakter je ryze individuální. Tento závěr lze dovodit ze samotného zákonného označení obou institutů. Jde-li o souhlas s vyhrazením místa, pak rozsah oprávnění bude logicky vymezen místem (územím, lokalitou), jehož vlastní vyhrazení může být provedeno například příslušným vyznačením v terénu, přičemž v právě těchto hranicích může prakticky kterákoliv osoba realizovat oprávnění vymezená rozhodnutím o souhlasu k vyhrazení místa (popř. vymezená navazujícím rozhodnutím v případech, kdy souhlas k vyhrazení místa bude sloužit pouze jako podklad jiného správního rozhodnutí – např. rozhodnutí o umístění stavby parkoviště). To je stěžejní rozdíl oproti povolení výjimky dle § 43 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny zákonem označené jako výjimka ze zákazu, z čehož plyne, že rozsah oprávnění plynoucí z výjimky není vymezen místem, ale předmětem konkrétní zakázané činností, která je však individuálnímu žadateli výjimečně povolena, a to právě v rozsahu daném rozhodnutím o povolení výjimky (popř. navazujícím rozhodnutím v případech, kdy má výjimka ze zákazu sloužit pouze jako podklad jiného správního rozhodnutí). Krajský soud proto souhlasí s žalovaným, že proces případného schválení žalobcem požadovaného umístění obytného přívěsu na pozemku v chráněné krajinné oblasti měl být správně veden jako řízení o výjimce, a nikoliv jako řízení o udělení souhlasu k vyhrazení místa. Byť žalobce ve své první žádosti ze dne 20. 12. 2011 (viz výše) žádal „o vyslovení souhlasu v souladu s § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny“ (což by byl případ, kdy by souhlas s vyhrazením místa sloužil jako podklad rozhodnutí o umístění stavby či stavebního povolení), tak z celkového vyznění žádosti je evidentní, že záměrem žalobce nebylo učinit ze svého pozemku místo vyhrazené (komukoliv) pro vjezd a setrvání obytných přívěsů, ale že usiloval pouze o setrvání svého obytného přívěsu na svém pozemku. Žalovaný tedy správně posoudil žádost dle jejího obsahu bez ohledu na její označení (§ 37 odst. 1 správního řádu) jako žádost o povolení výjimky. V tomto ohledu nelze přehlédnout, že žalobce ve svých dalších podáních adresovaných žalovanému či správě CHKO již vždy hovořil o výjimce, resp. výslovně brojil proti neudělení výjimky (viz doplnění odvolání proti rozhodnutí CHKO ze dne 27. 12. 2012, případně druhá žádost ze dne 24. 2. 2014 a odvolání proti rozhodnutí CHKO ze dne 7. 4. 2014); naopak v žádném ze svých podání učiněných v průběhu řízení před správními orgány nenamítal, že ve skutečnosti žádal o udělení souhlasu; poprvé tak učinil až v žalobě napadající první rozhodnutí žalovaného. S ohledem na shora uvedené lze tedy shrnout, že umístění obytného přívěsu na pozemku situovaném na území chráněné krajinné oblasti je činností, na kterou se vztahuje zákaz ve smyslu § 26 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny, k jejíž realizaci je třeba výjimky ze zákazu dle § 43 odst. 3 téhož zákona, přičemž v tomto případě výjimka představuje již konečný povolovací akt (tzn. nejde o podklad jiného rozhodnutí, jež by teprve povolovalo umístění přívěsu). Zbývá tedy posoudit, zda žalobci měla být na základě jeho žádosti výjimka povolena. Podle § 43 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny platí: „Výjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích podle § 16, 26, 29, 34, § 35 odst. 2 a § 36 odst. 2 lze povolit v případě, kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo v zájmu ochrany přírody, nebo tehdy, pokud povolovaná činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území.“ Výše citované ustanovení vyjmenovává podmínky, při jejichž splnění lze povolit výjimku z některých zákonem zakázaných činností. Slovo „lze“ nasvědčuje tomu, že při splnění zákonem vymezených podmínek nevzniká správnímu orgánu povinnost výjimku udělit, ale toliko povinnost uvážit, zda výjimku udělí či nikoliv, a řešení přijaté na základě této úvahy řádně odůvodnit. Jak přitom plyne z § 78 odst. 1 věty druhé s. ř. s., soud se při přezkumu úvahy správního orgánu smí zabývat pouze tím, zda správní orgán nepřekročil zákonem stanovené meze správního uvážení, anebo zda své správní uvážení nezneužil. Soud je tedy při přezkumu správního uvážení oprávněn pouze hodnotit, zda řešení zvolené správním orgánem je v souladu se zákonem a zda byl skutkový stav procesně zjištěn dostatečně a odpovídá spisovému materiálu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS), nemůže však hodnotit věcnou správnost přijatého uvážení, neboť tím by fakticky nahrazoval činnost správního orgánu. Námitka žalobce, že napadená rozhodnutí považuje za věcně nesprávná a že mu výjimka udělena být měla, je tedy přezkoumatelná jen ve shora specifikovaném omezeném rozsahu. Krajský soud proto pouze zkoumal, zda neudělené výjimky ze zákazu jsou řešením odpovídajícím zákonné úpravě, a zda si žalovaný (potažmo správa CHKO) tato řešení relevantně odůvodnil a vytvořil si pro něj dostatečné podklady. Žalovaný (stejně jako správa CHKO) vycházel z úvahy, že obytný přívěs na pozemku žalobce svou barvou, tvarem a rozměry narušuje krajinný ráz, konkrétně kulturní a historickou charakteristiku obce. Krajinným rázem zákonná úprava rozumí zejména přírodní, kulturní a historickou charakteristiku určitého místa či oblasti, jež požívá ochrany před činností snižující jeho estetickou a přírodní hodnotu (§ 12 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). Jedním z kritérií při rozhodování o výjimce ze zákazu je též stav předmětu ochrany zvláště chráněného území (§ 43 odst. 3 in fine zákona o ochraně přírody a krajiny), přičemž v případě chráněných krajinných oblastí (tj. jedné z kategorií zvlášť chráněných území – srov. § 14 zákona o ochraně přírody a krajiny) zákon výslovně uvádí jako jeden z možných předmětů ochrany též dochované památky historického osídlení (§ 25 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). Proto vzal li žalovaný při rozhodování o žádosti o výjimku jako hodnotící kritérium právě krajinný ráz reprezentovaný kulturní a historickou charakteristikou obce, pak zvolil řešení zcela v rámci mantinelů zákonné úpravy. Odůvodnil-li žalovaný svůj postoj tím, že obytný přívěs svou barvou, tvarem a rozměry tvoří v krajině zcela cizorodý prvek a v prostředí vesnické zástavby působí rušivě, pak je zcela zřejmé, jaké důvody jej vedly k závěru, že obytný přívěs na pozemku žalobce narušuje krajinný ráz. Pokud žalovaný navíc vysvětlil, proč umístění obytného přívěsu na vlastním pozemku považuje za zájem soukromý a nikoliv veřejný, zcela dostatečně tím zdůvodnil, proč v jím posuzované věci nebyla naplněna ani další kategorie pro udělení výjimky, a to převaha veřejného zájmu nad zájmy ochrany přírody (§ 43 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny). Totéž platí i v případě posledního kritéria pro udělení výjimky, že umístění zjevně není v zájmu ochrany přírody, kdy přívěs žalobce není srovnatelný s jiným objektem dosud umístěným v okolí a v poměru k rozloze pozemku by těžko mohl sloužit k jeho zemědělskému obhospodařování. Jak plyne z předloženého správního spisu (viz výše), správa CHKO v rámci místních šetření pořídila fotografie zachycující pohled na obecní domky, kdy na zahradě jednoho z nich je umístěn obytný přívěs, a současně si vyžádala i stanovisko NPÚ. Skutková zjištění žalovaného tedy zjevně mají oporu ve spisových materiálech. Krajský soud proto nemůže jinak než konstatovat, že řešení zvolené žalovaným se pohybuje v mantinelech právní úpravy, je dostatečně odůvodněno a opírá se o dostatečné podklady. (...)

decision_1073.txt

k § 70 odst. 2 a § 88 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonů č. 218/2004 Sb. a č. 186/2006 Sb. Ekologické spolky se nemohou domáhat účasti v řízeních o uložení pokuty právnickým osobám a fyzickým osobám při výkonu podnikatelské činnosti podle § 88 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, neboť v těchto řízeních nemůže dojít k dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny způsobem, na který pamatuje § 70 odst. 2 tohoto zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2017, čj. 7 As 311/2016-31) Prejudikatura: č. 825/2006 Sb. NSS, č. 1483/2008 Sb. NSS a č. 2393/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 198/2008 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 14/07) a č. 57/2009 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 2239/07). Věc: Hnutí DUHA - Friends of the Earth Czech Republic proti Ministerstvu životního prostředí o účastenství v řízení, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce podal dne 14. 7. 2011 k České inspekci životního prostředí, oblastnímu inspektorátu České Budějovice (dále jen „ČIŽP“), podnět upozorňující na kácení stromů napadených kůrovcem v oblasti Ptačího potoka jižně od první zóny Národního parku Šumava a v okolních lokalitách, které způsobuje rušení zvláště chráněných druhů živočichů, například tetřeva hlušce či datlíka tříprstého. ČIŽP provedla na dotčených lokalitách kontrolu a rozhodla se zahájit se Správou Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava správní řízení podle § 88 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalobce následně požádal ČIŽP, aby byl podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny informován o všech zahajovaných správních řízeních, která souvisejí se zásahy do chráněných přírodních ekosystémů a rázu krajiny v Národním parku Šumava, včetně uvedeného řízení podle § 88 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. ČIŽP odpověděla dopisem ze dne 13. 9. 2011, podle něhož správní řízení, které vede se Správou Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava, není správním řízením, při němž by mohly být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, neboť jde o řízení o uložení pokuty. Žalobce napadl dopis ČIŽP ze dne 13. 9. 2011 odvoláním, v němž uvedl, že se cítí být účastníkem správního řízení ve věci zásahů v oblasti Ptačího potoka, neboť za zájem ochrany přírody a krajiny ve smyslu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny je třeba pokládat i vymáhání a dodržování právních norem zaměřených na jejich ochranu. Žalovaný poté odvolání zamítl rozhodnutím ze dne 25. 1. 2012, ve kterém konstatoval, že dopis ČIŽP ze dne 13. 9. 2011 sice neměl předepsanou formu, přesto jej lze pokládat za usnesení podle § 28 odst. 1 správního řádu. K žalobcovu poukazu na čl. 9 odst. 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen „Aarhuská úmluva“) odkázal žalovaný na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž toto ustanovení není přímo aplikovatelné pro osoby z řad veřejnosti. Za řízení, v nichž jsou „dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny“ ve smyslu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, žalovaný označil ta správní řízení, jejichž předmětem jsou činnosti nebo záměry, které by mohly přivodit nepříznivé dopady na přírodu nebo krajinu, ohrozit nebo zhoršit jejich stav. Správní trestání je ovšem prostředkem státního donucení k chování souladnému se zákonem, řízení o uložení pokuty tedy směřuje k ochraně přírody a krajiny, nikoliv k jejímu ohrožení nebo poškození, takže jím nemůže dojít k dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny. Odkázal také na stanovisko výkladové komise žalovaného z roku 2001, která dospěla k závěru, že na rozdíl od řízení podle § 66 nebo § 80 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nejsou v řízení o uložení pokuty dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Poukázal také na možnost odepření zpřístupnění informace týkající se neukončených řízení a nepravomocných rozhodnutí o přestupcích podle § 8 odst. 2 písm. c) zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí. Souběžně proběhlo bez účasti žalobce samotné řízení o uložení pokuty, v němž ČIŽP rozhodnutím ze dne 24. 8. 2012 uložila Správě Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava pokutu ve výši 250 000 Kč za správní delikt podle § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny, spáchaný rušením tetřeva hlušce přítomností lidí a hlukem motorových pil při odstraňování souší a kácení smrků, a dále pokutu ve výši 200 000 Kč za správní delikt podle § 88 odst. 2 písm. n) téhož zákona, spáchaný hospodařením na pozemcích v Národním parku Šumava způsobem vyžadujícím intenzivní technologie. Žalovaný na základě odvolání Správy Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava rozhodnutím ze dne 2. 10. 2013 změnil výrok napadeného rozhodnutí, na určení sankce použil zásadu absorpční namísto zásady kumulativní a uloženou pokutu snížil na celkových 250 000 Kč. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 6. 10. 2016, čj. 6 A 124/2012-63, zamítl. Městský soud zdůraznil, že při rozhodování o tom, zda spolku v konkrétním řízení přísluší na základě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny postavení účastníka řízení, je třeba vyjít z předmětu řízení. Jestliže má být předmětem řízení vydání zákonem vyžadovaného souhlasu či závazného stanoviska, uložení opatření k zachování požadovaného stavu, případně další úkony vztahující se přímo k zamýšleným zásahům, které by mohly mít dopad na stav přírody a krajiny, jedná se nepochybně o řízení ve smyslu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Řízení o uložení pokuty za správní delikt je však zahajováno tehdy, jestliže k zásahu do zákonem chráněných zájmů již došlo, a jeho předmětem je prioritně zájem na tom, aby právnické či fyzické osoby dodržovaly zákonem stanovené povinnosti. Pro případ, že tuto povinnost poruší, upravuje zákon možnost uložení sankce. Byť nelze v případě porušení povinnosti stanovené v zákoně o ochraně přírody a krajiny a následného uložení sankce podle § 88 tohoto zákona zcela oddělit správní trestání od zájmů na ochraně přírody a krajiny, jedná se pouze o souvislost mezi zájmy na ochraně přírody a krajiny a zájmy na dodržování povinností stanovených tímto zákonem. Žalovaný tedy správně odlišil situace, kdy je vedeno sankční řízení za jednání, kterým bylo životní prostředí poškozeno či ohroženo, a kdy se jedná o rozhodnutí, která by teprve mohla mít na ochranu přírody a krajiny dopad. Vzhledem k tomu, že v řízení o uložení pokuty nemůže být orgánem ochrany přírody rozhodováno o záležitostech, které mají bezprostřední dopad na stav přírody a krajiny, není dán prostor pro účast spolků založených s cílem ochrany přírody a krajiny. Žalobci přitom nepřísluší postavení orgánu dohledu nad výkonem státní správy z hlediska rychlosti řízení, případně úvah o výši sankce. Takové právo spolků nelze dovodit ani ze skutečnosti, že v řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny mohou být podle jeho § 71 odst. 3 účastníky obce, jedná-li se o věc spadající do jejich územního obvodu a nerozhodují-li v této věci jako orgány ochrany přírody. Městský soud dále uvedl, že právní úprava zajištění účasti veřejnosti v řízeních majících dopad na zájmy ochrany přírody a krajiny je dostatečná i z hlediska čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Výklad použitý žalovaným není s tímto ustanovením v rozporu. Byť mají být podle této mezinárodní smlouvy zajištěny právo na přístup k informacím o životním prostředí, podíl veřejnosti na rozhodování o otázkách životního prostředí a přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí v co možná nejširším rozsahu, neznamená to, že by vnitrostátní právní úprava musela zajišťovat spolkům přístup do všech řízení vedených podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Stanovit další podmínky účastenství je v pravomoci jednotlivých států. Řízení o uložení sankce má podle městského soudu specifický charakter. Žalobci proto nebylo přiznáno postavení účastníka předmětného řízení o uložení pokuty v souladu s příslušnými právními předpisy. Rovněž nelze hodnotit jako vadu odkaz na výkladová resortní stanoviska. Ta sice nejsou právně závazná, nicméně odkazovat na ně v rozhodnutí není zakázáno. Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, neboť nesouhlasil s posouzením právní otázky možnosti své účasti v řízení o správním deliktu. Podle stěžovatele lze za zájem ochrany přírody a krajiny považovat i vymáhání dodržování právních norem zaměřených na jejich ochranu. Do rámce § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny proto spadají i sankční řízení v rámci správního trestání, jako jsou řízení podle § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny, která zároveň působí jako generální i individuální prevence protiprávního poškozování přírody a krajiny. Rozhodnutí vydaná v těchto řízeních také ovlivňují aplikační praxi zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť se v nich deklaruje, kterým konkrétním jednáním byl porušen zákon a spáchán správní delikt. Zájem ochrany přírody v sankčních řízeních lze sekundárně spatřovat i v tom, že výnosy z pokut mají být použity pro zlepšení životního prostředí, jak plyne z § 88a zákona o ochraně přírody a krajiny, takže správní trestání slouží i mobilizaci prostředků k činnostem realizovaným v zájmu ochrany přírody a krajiny. Sankční řízení slouží naplňování účelu zákona o ochraně přírody a krajiny, který v § 1 výslovně prohlašuje, že jeho cílem je přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitosti forem života, přírodních hodnot a krás, přičemž i sankční řízení se zájmů ochrany přírody a krajiny dotýkají. V řízení o uložení sankce podle § 88 odst. 1 písm. e) a § 88 odst. 2 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny se projevuje prvek individuální prevence, který má pachatele odradit od toho, aby v budoucnu např. mimo rámec stanovený zákonem pokračoval v rušení kriticky ohroženého tetřeva hlušce, škodlivě zasahoval do jeho biotopu, vykonával na území národního parku zakázanou činnost spočívající v hospodaření způsobem vyžadujícím intenzivní technologie a podobně. I žalovaný připouštěl, že správní trestání podle tohoto zákona slouží prosazování ochrany přírody a krajiny. Pak ovšem žalovaný a městský soud nemohli dojít k závěru, že zájem ochrany přírody v předmětném správním řízení nemohl být dotčen, a nepřiznat stěžovateli postavení účastníka daného správního řízení. Stěžovatel označil za nejasný a nepochopitelný názor městského soudu, že předmětné řízení směřuje k ochraně přírody a krajiny a současně v něm nemůže být dotčen její zájem. V tomto názoru, který městský soud převzal od žalovaného, spatřuje vnitřní rozpor zakládající nepřezkoumatelnost jejich rozhodnutí. Stěžovatel také odmítl názor městského soudu, že v řízení o uložení pokuty nemůže být rozhodováno o záležitostech, které mají bezprostřední dopad na stav přírody a krajiny. Podle stěžovatele naopak § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nerozlišuje, zda k dotčení zájmů dochází přímo, či nepřímo, takže výsledek řízení nemusí mít bezprostřední dopad na stav přírody a krajiny, a tudíž postačuje i „nepřímé“ dotčení těchto zájmů, jak plyne i ze zákonné formulace, podle níž „mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny“. Účast ekologických spolků je ostatně přijímána v celé řadě řízení, jejichž výsledek nemá bezprostřední dopad na stav přírody a krajiny, ale působí až nepřímo, jako například v řízení o pozemkových úpravách, či v řízení o rozhodnutí rozporu při projednávání plánu péče o národní park. Stěžovatel proto uzavřel, že byl oprávněn se v postavení účastníka řízení účastnit předmětného řízení o uložení pokuty podle § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny. Nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky spatřoval stěžovatel i v tom, že městský soud, stejně jako předtím žalovaný, nepoužil výklad zohledňující povinnost zajistit co možná největší účinek mezinárodní smlouvě a eurokonformní výklad respektující čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, do jehož oblasti působnosti spadají i řízení podle § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny. Stěžovatel odkázal také na český překlad implementační příručky k Aarhuské úmluvě vydané Evropskou hospodářskou komisí OSN, která se týká implementace a aplikace čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Podle této příručky čl. 9 odst. 3 „poskytuje určitým osobám z řad veřejnosti aktivní legitimaci umožňující vynucovat právní předpisy v oblasti životního prostředí. Odstavec 3 předpokládá, že osoby z řad veřejnosti mohou právní předpisy v oblasti životního prostředí vynucovat buď přímo, tj. předložením případu soudu s cílem vynutit zákon (spíše než jednoduše s cílem napravit osobní újmu), nebo nepřímo spuštěním správních řízení a účastí v nich s cílem vynutit zákon.“ Z toho stěžovatel dovodil, že má být osobám z řad veřejnosti přiznána i možnost zahajovat řízení sloužící vymáhání norem na ochranu životního prostředí a účastnit se jich. Pokud naopak české orgány ochrany přírody připouštějí u spolků, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, k iniciování sankčních řízení pouze nezávazné podněty a navíc, jako se to stalo v posuzovaném případě, jim následně ani neumožní se těchto řízení účastnit, není z požadavků a cílů, které vyplývají z čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, zachováno vůbec nic. Stěžovatel také poukázal na judikaturu k povinnosti eurokonformního výkladu a na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 8. 3. 2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK proti Ministerstvu životného prostredia Slovenskej republiky, C-240/09, Recueil, 2011 I-01255. V něm se Soudní dvůr EU vyjádřil v tom smyslu, že procesní podmínky mají být vykládány způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Stěžovatel také dodal, že oblast Národního parku Šumava je přírodně mimořádně významné území, které je chráněno i podle unijního práva, konkrétně podle směrnice 2009/147/ES, o ochraně volně žijících ptáků, a směrnice 92/43/EHS, o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin. Předmětné sankční řízení tak současně sloužilo i k prosazování např. čl. 6 odst. 1 a 2 této posledně uvedené směrnice. Stěžovatel konečně připomněl, že i do vymáhání právních norem na ochranu přírody je třeba vnášet prvky transparentnosti a podrobovat je veřejné kontrole zvláště v situacích, kdy může docházet k selhání orgánů veřejné správy. Spolky zaměřené na ochranu přírody a krajiny přitom coby účastníci správního řízení mohou přispívat k naplňování zásady materiální pravdy, uplatňovat procesní prostředky ochrany proti nečinnosti, a bránit tak průtahům, k nimž došlo i v předmětném správním řízení. Odůvodnění napadeného rozsudku je tak v rozporu s účelem § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na názoru, že řízení o správních deliktech nejsou řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, přestože mají tato řízení kromě funkce represivní i funkci individuální a funkci generální prevence a reparační. Důsledky samotného rozhodnutí o správním deliktu nicméně míří pouze na pokutovanou osobu, jiným osobám z něj práva ani povinnosti nevznikají. Závěrem žalovaný připomněl, že i v řízení o uložení pokuty má veřejnost některá práva, zejména právo podat podnět k zahájení řízení, a to i přezkumného řízení, a požádat o informace o pravomocných rozhodnutích ve věci správních deliktů. Ze všech těchto důvodů žalovaný navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. (...) [18] Jakkoli stěžovatel okrajově uplatnil i námitky ve smyslu § 103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s., jimi pouze brojil proti pociťovaným nedostatkům některých pasáží odůvodnění rozhodnutí žalovaného a rozsudku městského soudu, takže mají pouze akcesorický vztah ke klíčové námitce. Tou je posouzení právní otázky, zda z § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny a čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy plyne stěžovatelovo právo být účastníkem sankčního řízení podle § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s městským soudem a žalovaným, že nikoli. [19] Vykládané ustanovení § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny znělo v rozhodném období následovně: „(1) Ochrana přírody podle tohoto zákona se uskutečňuje za přímé účasti občanů, prostřednictvím jejich občanských sdružení a dobrovolných sborů či aktivů. (2) Občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny (dále jen ‚občanské sdružení‘), je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována. (3) Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení. Dnem sdělení informace o zahájení řízení se rozumí den doručení jejího písemného vyhotovení nebo první den jejího zveřejnění na úřední desce správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup.“ [20] Rozhodující tak je, zda řízení podle § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy řízení o uložení pokuty právnickým osobám a fyzickým osobám při výkonu podnikatelské činnosti, lze pokládat za správní řízení, „při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona“. [21] Nejvyšší správní soud, stejně jako Ústavní soud, vykládá citované spojení vstřícně, tak, aby byla umožněna co nejširší účast veřejnosti v řízeních, při nichž mohou být skutečně dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, a to i v situaci, kdy jde pouze o nepřímé dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny, jak potvrdil v rozsudku ze dne 29. 11. 2012, čj. 7 As 144/2012-53: „To znamená, že občanským sdružením, která odvozují svoji účast ve správním řízení z § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, přísluší hájit pouze složky životního prostředí chráněné tímto zákonem, tedy ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny volně žijící živočichy, planě rostoucí rostliny a jejich společenstva, nerosty, horniny, paleontologické nálezy a geologické celky, ekologické systémy a krajinné celky, jakož i vzhled a přístupnost krajiny. Taková ochrana může spočívat i v hájení jiných zájmů, je-li jejich spojitost se zájmy ochrany přírody a krajiny chráněnými zákonem o ochraně přírody a krajiny zjevná nebo vyplývá z podkladů, které má správní orgán k dispozici, případně pokud ji občanské sdružení prokáže.“ [22] Na druhé straně však citované ustanovení nezakládá ekologickým spolkům právo hájit zájmy jiné, s ochranou přírody a krajiny nesouvisející (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2005, čj. 3 As 8/2005-118, č. 825/2006 Sb. NSS). V rozsudku ze dne 4. 5. 2011, čj. 7 As 2/2011-52, č. 2393/2011 Sb. NSS, pak Nejvyšší správní soud jasně dodal: „Zákon o ochraně přírody a krajiny vymezuje dotčené zájmy velmi široce a to, zda argumentace ekologického občanského sdružení souvisí se zájmy vymezenými citovaným zákonem, je třeba vykládat extenzivně. Z toho, že sdružení, jehož hlavním posláním je podle stanov ochrana přírody a krajiny, je oprávněno být účastníkem správního řízení, nelze dovodit, že má možnost hájit v tomto řízení i zájmy jiné, s ochranou přírody a krajiny nesouvisející. Takové občanské sdružení by se totiž dostávalo do pozice univerzálního dohlížitele nad zákonností postupu a rozhodnutí správních orgánů v podstatě v neomezeném rozsahu, což podle Nejvyššího správního soudu není smyslem a účelem účastenství ekologických občanských sdružení ve správních řízeních. [...] K roli občanských sdružení podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny Nejvyšší správní soud podotýká, že smyslem a účelem jejich účasti ve stavebních řízeních není blokace, zdržování a protahování realizace stavebního záměru procesními obstrukcemi, nýbrž to, aby kvalifikovaně, tj. odbornými argumenty z oblasti ochrany životního prostředí, urbanismu apod., hájila dotčené (veřejné) zájmy ochrany přírody a krajiny v konkurenci jiných veřejných zájmů a zájmů soukromých.“ [23] Domáhá-li se stěžovatel účastenství v řízení o uložení pokuty jinému subjektu a odůvodňuje-li tuto svou snahu i tvrzením, že by to přispělo k naplňování zásady materiální pravdy a zamezování průtahům, domáhá se právě takové role „univerzálního dohlížitele nad zákonností postupu a rozhodnutí správních orgánů v podstatě v neomezeném rozsahu“. Ta mu však nepřísluší. Jak je zjevné ze znění vykládaného ustanovení i z právě citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu, smyslem a účelem účasti ekologických spolků v řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, je hájení zájmů ochrany přírody a krajiny v konkurenci jiných veřejných a soukromých zájmů. Jinak řečeno, § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny pamatuje na řízení, v nichž se rozhoduje o zásahu, který je souladný s nějakým soukromým či veřejným zájmem, a smyslem účasti ekologických spolků v těchto řízeních je nabídnout odbornou a argumentační protiváhu tak, aby výsledné rozhodnutí bylo učiněno vyváženě při vědomí všech těchto zájmů a práv, tedy aby nedošlo k – mnohdy nevratnému – zásahu do přírody a krajiny jen proto, že zájem ochrany přírody a krajiny nebyl proti jinému veřejnému či soukromému zájmu dostatečně hájen. [24] Účastenství, kterého se nyní domáhá stěžovatel, však tuto roli nepřípustně rozšiřuje, ba popírá, a to hned ve dvou ohledech. Zaprvé je třeba přisvědčit žalovanému a městskému soudu, že spojení „při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona“ poukazuje na prospektivní povahu řízení, jichž se mají ekologické spolky zúčastnit, tedy že se má jednat o řízení rozhodující o tom, zda má nebo nemá v budoucnu dojít k nějakému zásahu do přírody a krajiny, nikoli o řízení vyjadřující se zpětně k zásahu, který již proběhl. Stěžovatel má tedy sice pravdu, že dostačuje i nepřímé dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny; musí to však být dotčení, kterému jde ještě zabránit, nikoli dotčení, ke kterému již došlo. [25] Zadruhé je pak třeba zdůraznit, že nepřípustnost účasti ekologických spolků v řízení podle § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny vyplývá nejen z toho, že se tato řízení týkají již proběhnuvších zásahů, ale zejména z toho, že jde o řízení v oblasti správního trestání, tedy řízení, na nějž se analogicky vztahují principy uplatňované v přestupkovém řízení, ba dokonce i v trestním právu. Správní trestání je charakteristické právě tím, že v něm na jedné straně stojí obviněný subjekt a na druhé straně správní orgán rozhodující o vině a trestu. K přistupování dalších subjektů a přiznávání jim v takovém řízení práv, s nimiž příslušná procesní úprava výslovně nepočítá, je třeba přistupovat nanejvýš zdrženlivě (viz například skeptický přístup Nejvyššího správního soudu k rozšiřujícímu výkladu postavení poškozeného v přestupkovém řízení, vyjádřený v rozsudku ze dne 23. 1. 2013, čj. 6 As 57/2012-28). Zatímco tak v těch řízeních, na něž § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny skutečně dopadá, podporuje účast ekologických spolků výše zmíněnou vyváženost zastoupení protichůdných zájmů, připuštění takové zákonem výslovně nepředpokládané ingerence v řízení deliktním by mohlo způsobit nevyváženost v neprospěch obviněného subjektu. [26] Stěžovatel se svou snahou domoci se účastenství v tomto typu řízení fakticky domáhá role jakéhosi „soukromého žalobce“, kterému by příslušelo nejen podnětem inspirovat příslušný správní orgán, aby zahájil příslušné řízení, ale následně v takovém řízení hájit zájmy ochrany přírody proti obviněnému subjektu. Sám to přitom v kasační stížnosti přiznává, když uvádí, že by jeho účast přispěla k naplňování zásady materiální pravdy, že by byl strážcem proti průtahům ze strany správního orgánu či že by jeho účast napomohla naplnění individuální a generální prevence. Právě proto, že jde o oblast správního trestání, tedy o rozhodování o vině a trestu, je pak třeba odmítnout stěžovatelův názor, že dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny spočívá v řízení o pokutě v tom, „že výnosy z pokut lze použít jen pro zlepšení životního prostředí“. Pokud tím chce stěžovatel naznačit, že se domáhá účasti v řízení o správním deliktu i proto, aby dosáhl odsouzení jiného subjektu a uložení co nejvyššího peněžitého trestu, tedy aby odsouzením jiného subjektu napomohl oné „mobilizaci prostředků k činnostem realizovaným v zájmu ochrany přírody a krajiny“, je třeba takovou představu v oblasti správního trestání odmítnout. [27] Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s městským soudem a žalovaným, že ekologické spolky se nemohou domáhat účasti v řízeních o uložení pokuty právnickým osobám a fyzickým osobám při výkonu podnikatelské činnosti podle § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť v těchto řízeních nemůže dojít k dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny způsobem, na který pamatuje § 70 odst. 2 tohoto zákona. Odůvodnění rozhodnutí žalovaného i městského soudu jsou přitom zcela přesvědčivá a vnitřně konzistentní, neboť z výše uvedených důvodů tato řízení skutečně obecně napomáhají ochraně přírody a krajiny, zejména díky působení generální prevence, ovšem nejde o konkrétní dotčení ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť takové dotčení by mohlo směřovat jedině ke konkrétnímu zvažovanému budoucímu zásahu. Naopak takové dotčení nelze spatřovat v posuzování správního deliktu, ke kterému již došlo, či v obecném preventivním působení na adresáty právních norem. V odůvodněních těchto rozhodnutí tedy není rozpor, který v nich spatřuje stěžovatel. [28] Na uvedeném závěru nic nemění ani stěžovatelův poukaz na čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, ani jeho obecnější zmínka o potřebnosti vztáhnutí požadavku transparentnosti i do sankčních řízení v oblasti ochrany životního prostředí. Tento článek 9 upravuje přístup veřejnosti k právní ochraně v záležitostech životního prostředí a jeho odstavec 3 zní: „Navíc - aniž by tím bylo dotčeno přezkoumání zmíněné výše v odstavcích 1 a 2 - každá strana zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo opomenutí ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí.“ [29] Podle ustálené judikatury nejsou ustanovení Aarhuské úmluvy přímo aplikovatelná, ovšem je zapotřebí přihlížet k ní jako k interpretačnímu pramenu. K tomuto závěru dospěl jak Nejvyšší správní soud (viz rozsudek ze dne 19. 6. 2007, čj. 5 As 19/2006-59, č. 1483/2008 Sb. NSS), tak Ústavní soud (viz nález ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS, či nález ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07, č. 57/2009 Sb. ÚS). Předmětný článek je naplněn mimo jiné právě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2015, čj. 1 As 13/2015-295), tak jak byl vyloženo dosavadní judikaturou, a na základě pravidla eurokonformního výkladu je proto třeba skutečně upřednostnit takový výklad tohoto zákonného ustanovení, který je souladný s Aarhuskou úmluvou. [30] Nejvyšší správní soud ovšem souhlasí s městským soudem, že z citovaného čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy neplyne, že by vnitrostátní právní úprava musela zajišťovat ekologickým spolkům přístup do všech řízení vedených podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Pokud k takovému závěru směřuje stěžovatelem zmiňovaná implementační příručka k Aarhuské úmluvě vydaná Evropskou hospodářskou komisí OSN, je třeba připomenout, že jde pouze o právně nezávazný pramen povahy soft-law. Naopak z vnitřní systematiky Aarhuské úmluvy plyne, že účast veřejnosti má být směřována zejména k řízením, v nichž je povolována budoucí činnost, jak je zjevné z konstrukce jejího čl. 6 odst. 1 a 2 ve vazbě na výčet navrhovaných činností uvedený v příloze I. Soudní dvůr EU sice tato ustanovení vykládá spíše extenzivně, jak ukazuje z poslední doby jeho rozhodnutí ze dne 8. 11. 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK II, C-243/15, i v něm se však jednalo o účast veřejnosti v řízení o povolení realizace budoucího projektu, konkrétně oplocení za účelem rozšíření obory v chráněné lokalitě. Požadavek umožnit účast veřejnosti v sankčním řízení tedy ani z této judikatury dovodit nelze. [31] Z důvodu specifické povahy správního trestání by možnost účasti ekologických spolků dokonce představovala nevhodnou a nečekanou ingerenci soukromoprávních subjektů do práv obviněného v takovém řízení, se kterou česká koncepce správního trestání nepočítá. Je tak sice pravda, že eurokonformní výklad vnitrostátního práva a respektování mezinárodních závazků České republiky ve smyslu čl. 1 odst. 2 Ústavy vedou v souladu se stěžovatelem citovanou judikaturou Soudního dvora EU k tomu, že je třeba § 70 zákona o ochrany přírody a krajiny vykládat tak, aby byla umožněna co nejširší účast veřejnosti ve správních řízeních, „při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona“. V případě řízení o správním deliktu však proti těmto zájmům stojí neméně závažné respektování procesních práv obviněných. S těmito procesními právy, jež se obzvláště intenzivně projevují právě v řízeních o trestním nebo správním obvinění, by nebylo souladné, pokud by do takového řízení mohl vstoupit ekologický spolek jako nečekaný účastník řízení, který – nejsa zjevně svědkem, znalcem ani poškozeným – by v takovém řízení mohl plnit leda roli jakési soukromé obžaloby hájící zájmy ochrany přírody a větší transparentnost sankčního řízení. S takovou rolí ovšem česká právní úprava nepočítá, jak bylo vyloženo výše, a akceptování tohoto nového soukromoprávního účastníka řízení o správním deliktu (a contrario účast obcí v řízení podle § 71 zákona o ochraně přírody a krajiny) by způsobilo právním řádem nepředpokládané vychýlení v neprospěch osoby obviněné ze správního deliktu.

decision_1074.txt

k § 73 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích k § 52 odst. 1, § 71 odst. 1 písm. e), § 75 a § 77 soudního řádu správního k § 3 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) I. Skutečnost, že obviněný z přestupku byl v řízení před správními orgány zčásti či zcela pasivní (§ 73 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích), automaticky neznamená, že jeho tvrzení zpochybňující zjištěný skutkový a právní stav a jim odpovídající důkazní návrhy, které jako žalobce poprvé uplatnil až v řízení před krajským soudem dle § 71 odst. 1 písm. e) s. ř. s., jsou bez dalšího nepřípustné. II. Žalobní tvrzení či důkazní návrhy krajský soud nemůže odmítnout jako opožděné nebo účelové jen proto, že je obviněný z přestupku neuplatnil, ač tak dle § 73 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, učinit mohl, v řízení před správními orgány. Krajský soud však na základě skutkového a právního stavu věci, který je dle § 75 odst. 2 s. ř. s. povinen v mezích žalobních bodů přezkoumat, může tato žalobní tvrzení shledat irelevantními nebo nevěrohodnými, a důkazní návrhy k jejich prokázání odmítnout jako nadbytečné (§ 52 odst. 1 s. ř. s.). Tyto své závěry musí krajský soud náležitě odůvodnit. III. V rámci přezkumu napadeného rozhodnutí ve smyslu § 75 s. ř. s., je krajský soud povinen zkoumat, zda správní orgány bez ohledu na způsob obhajoby obviněného v řízení o přestupku dostály své povinnosti zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o přestupku (§ 3 správního řádu). Pokud krajský soud zjistí, že správní orgány takto nepostupovaly, bude na něm, aby na základě žalobních tvrzení a navrhovaných důkazů pochybnosti o skutkovém stavu sám odstranil (§ 77 odst. 2 s. ř. s.). To může učinit porovnáním s důkazy již provedenými v řízení před správními orgány, zopakováním důkazů již provedených nebo provedením důkazů nových. Jsou-li nedostatky ve zjištění skutkového stavu takového rozsahu, že jejich odstraňování by znamenalo nahrazovat činnost správních orgánů soudem, uloží krajský soud tuto povinnost správnímu orgánu. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2017, čj. 10 As 24/2015-71) Prejudikatura: č. 1275/2007 Sb. NSS, č. 1546/2008 Sb. NSS, č. 1617/2008 Sb. NSS, č. 1742/2009 Sb. NSS a č. 3014/2014 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 30/2010 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1849/08). Věc: Martin M. proti Krajskému úřadu Jihočeského kraje o uložení pokuty a zákazu řízení motorových vozidel, o kasační stížnosti žalobce. Jádrem sporu je právní otázka, zda a z jakých důvodů lze v žalobě poprvé přednesená tvrzení, jež zpochybňují zjištěný skutkový stav, odmítnout, jakož i jak zacházet s novými důkazními návrhy, pokud žalobce v předchozím správním řízení o přestupku zůstal pasivní. Magistrát města České Budějovice (správní orgán prvního stupně) dne 23. 1. 2014 uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bod 2. zákona č.361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „rozhodnutí o přestupku“). Žalobci byla dne 19. 6. 2013 v 16:13 hodin na silnici I. třídy č. 3, ve směru jízdy od obce Chotýčany směrem na obec Borek, silničním radarovým rychloměrem Ramer 10 C naměřena rychlost 146 km/h, tj. po odečtu 3 % možné odchylky 141 km/h, a to v úseku, kde je povolena nejvyšší rychlost 90 km/h. Žalobce tedy překročil nejvyšší povolenou rychlost o více než 50 km/h, čímž porušil § 18 odst. 3 zákona o silničním provozu. Za uvedený přestupek správní orgán prvního stupně stěžovateli uložil pokutu ve výši 5 000 Kč a zákaz řízení motorových vozidel na dobu 6 měsíců. Správní orgán prvního stupně vycházel při rozhodnutí z Oznámení přestupku ze dne 20. 6. 2013; Oznámení přestupku z místa kontroly ze dne 19. 6. 2013, které žalobce podepsal a uvedl „spěchal jsem z pracovních důvodů“; Úředního záznamu z téhož dne; Záznamu o přestupku obsahujícího fotografii změřeného vozidla řízeného žalobcem a údaj o naměřené rychlosti, místu (GPS souřadnice, číslo silnice), datu a čase měření, registrační značku měřeného vozidla, jeho typ a barvu; Výpisu z evidenční karty řidiče; platného Ověřovacího listu silničního radarového rychloměru a Dokladů o proškolení obou zasahujících policistů o provádění obsluhy příslušného měřicího zařízení. Nad rámec uvedeného správní orgán prvního stupně provedl na návrh zástupce žalobce důkaz výslechem obou zasahujících policistů, kteří shodně popsali průběh měření rychlosti žalobce a celkový skutkový děj. Dále potvrdili, že měření proběhlo v automatizovaném režimu, v souladu s návodem k obsluze a není jim známa žádná skutečnost, která by správnost měření vylučovala. Uvedli, že pokud by měření neproběhlo správně, nebyl by k dispozici žádný záznam. Proti rozhodnutí o přestupku podal žalobce neodůvodněné (blanketní) odvolání, které ani přes výzvu žalovaného ve lhůtě nedoplnil. Žalovaný neshledal žádné procesní ani hmotněprávní pochybení správního orgánu prvního stupně, skutkový stav považoval za spolehlivě zjištěný, proto odvolání rozhodnutím ze dne 3. 6. 2014 zamítl. Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích, v níž mimo jiné poprvé namítal, že si nechal ve věci zpracovat Mgr. Patrikem Šebestou „odborný posudek“. Z tohoto dokumentu má vyplývat, že měřicí zařízení nepracovalo v době měření správně z důvodu údajně chybné informace o GPS souřadnicích. Krajský soud ve vztahu k této námitce konstatoval, že stěžovatel danou listinu nepředložil správním orgánům, které se jí proto nemohly zabývat, a vzhledem k přezkumné povaze soudního řízení tak neučinil ani soud. Řízení před správním soudem není pokračováním řízení správního. Krajský soud považoval skutkový stav za dostatečně prokázaný, a to na základě záznamu o měření zařízením Ramer 10 C, platného ověřovacího listu autorizovaného metrologického střediska, dokladů o proškolení zasahujících policistů a svědecké výpovědi obou policistů o průběhu měření a souladu měření s návodem k obsluze měřícího zařízení. Dále krajský soud uvedl, že „posudek“ předložený žalobcem nemá hodnotu znaleckého posudku a jedná se navíc o důkaz pořízený až v době po právní moci napadeného správního rozhodnutí, nelze z něj proto vycházet ani jej provádět jako důkaz. Z uvedených důvodů krajský soud žalobu rozsudkem ze dne 16. 1. 2015, čj. 10 A 97/2014-37, zamítl. Rozsudek krajského soudu následně napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností, ve které namítal, že v řízení před krajským soudem se uplatní plná jurisdikce, a může se tedy provádět dokazování. Krajský soud podle stěžovatele dostatečně neodůvodnil, proč odmítl provést důkaz „odborným posudkem“ Mgr. Patrika Šebesty. Pokud jej odmítl provést, měl skutečnosti v něm obsažené považovat za tvrzení stěžovatele, důkladně se s nimi vypořádat a uvést, proč je nepovažuje za důvodná. Na věci podle stěžovatele nic nemění ověřovací list k rychloměru ani výpověď policistů, podle které by zařízení v případě špatného nastavení neprovedlo měření. Policisté nadto podle stěžovatele nepřiznají, že postupovali nesprávně, neboť by jim v takovém případě hrozil postih za nesprávný úřední postup. Krajský soud má kromě výslechu policistů i další možnosti, jak provést dokazování ohledně skutkového stavu. Správní orgány ani krajský soud proto neprokázaly, že v posuzované věci proběhlo měření správně, což podle stěžovatele zvýrazňuje skutečnost, že nebyl ve správním řízení proveden důkaz návodem k obsluze měřícího zařízení. Dále stěžovatel namítal, že místo spáchání přestupku nebylo dostatečně vymezeno a že, pokud se dopustil nějakého přestupku, tak pouze přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 3 zákona o silničním provozu. Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s vypořádáním věci krajským soudem, jehož rozsudek považuje za zákonný a přezkoumatelný. Podle žalovaného byl skutkový stav zjištěn dostatečně a neexistují o něm rozumné pochybnosti. Při posuzování kasační stížnosti desátý senát dospěl k závěru, že v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu existují rozdílné pohledy na aplikaci principu plné jurisdikce v řízení před krajským soudem, konkrétně na povinnost krajského soudu zabývat se tvrzeními zpochybňujícími zjištěný skutkový stav, která nebyla bez zjevného důvodu uplatněna ve správním řízení. Desátý senát v této souvislosti poukázal na rozsudek ze dne 24. 9. 2015, čj. 2 As 114/2015-36, ve skutkově i právně obdobné věci s právě předloženým případem, v němž druhý senát uvedl, že řízení o žalobě dle § 65 s. ř. s. je řízením v plné jurisdikci. Stěžovatel v této věci taktéž až v řízení před krajským soudem vznesl návrh na provedení důkazu „odborným posudkem“ za účelem prokázání nesprávnosti měření a snažil se tímto způsobem zpochybnit spolehlivost důkazů provedených ve správním řízení. Podle názoru druhého senátu měl krajský soud tento návrh posoudit jako tvrzení stěžovatele o průběhu skutkového děje. Druhý senát tedy považoval za povinnost krajského soudu zabývat se jakýmkoliv tvrzením zpochybňujícím spolehlivost zjištění stavu věci ve správním řízení, s výjimkou zjevně nesmyslných tvrzení. Závěry přijaté druhým senátem ve výše uvedeném rozhodnutí jsou podle předkládajícího desátého senátu v rozporu s jinými rozhodnutími Nejvyššího správního soudu. Konkrétně například v rozsudku ze dne 27. 11. 2015, čj. 5 As 114/2015-33, za stejné procesní situace (blanketní odvolání, důkazní návrh přednesený poprvé před krajským soudem) pátý senát s odkazem na rozsudky ze dne 28. 3. 2007, čj. 1 As 32/2006-99, ze dne 22. 5. 2009, čj. 2 Afs 35/2009-91, ze dne 25. 1. 2012, čj. 1 As 148/2011-52, či ze dne 3. 2. 2010, čj. 1 Afs 103/2009-232, rozhodl, že i přes princip plné jurisdikce není cílem soudního přezkumu ve správním soudnictví nahrazovat činnost správních orgánů. V souladu se zásadou vigilantibus iura scripta sunt správní soudy zásadně nemohou napravovat procesní pasivitu účastníka řízení, který nebyl v průběhu správního řízení co do svých tvrzení a co do návrhů důkazů nijak aktivní a skutková tvrzení uplatnil poprvé v řízení před správními soudy. Desátý senát pro úplnost uvedl, že z tohoto názoru vycházel Krajský soud v Brně při odůvodnění rozhodnutí, které bylo přezkoumáváno druhým senátem v již výše zmíněném řízení vedeném pod sp. zn. 2 As 114/2015. Rozpor v judikatuře však není podle desátého senátu omezen jen na specifickou situaci předkládání „odborného posudku“ Mgr. Patrika Šebesty v různých řízeních o dopravních přestupcích. Ve skutečnosti v judikatuře existuje zásadní rozpor, jak zacházet v řízení před správním soudem s důkazními návrhy, pokud žalobce zůstal v předchozím správním řízení zcela pasivní. Ke shora popsané problematice identifikoval desátý senát v judikatuře Nejvyššího správního soudu dvě názorové linie. Část judikatury ve věcech správního trestání vychází z teze, podle níž „je třeba při přezkumu správních rozhodnutí ve správním soudnictví nalézat rozumnou rovnováhu, zohledňující jednak zásadu plné jurisdikce rozhodování správního soudu na straně jedné, a zamezující zjevným obstrukcím účastníka řízení na straně druhé. V souladu s všeobecně uznávanou právní zásadou vigilantibus iura scripta sunt (zákony jsou psány pro bdělé) tak správní soudy zásadně nemohou napravovat procesní pasivitu účastníka řízení, který nebyl v průběhu správního řízení co do svých tvrzení a co do návrhů důkazů nijak aktivní, a skutková tvrzení uplatnil poprvé teprve v řízení před správními soudy“ (rozsudek ze dne 25. 1. 2012 čj. 1 As 148/2011-52, bod [26], ve věci pořádkové pokuty, odkazující na rozsudek ze dne 3. 2. 2010, čj. 1 Afs 103/2009-232, č. 2033/2010 Sb. NSS). Uvedená judikatura má svůj původ v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2009, čj. 2 Afs 35/2009-91, č. 1906/2009 Sb. NSS, ve věci KCK Cyklosport - Mode, který byl sice zrušen nálezem sp. zn. I. ÚS 2082/09, ovšem pouze z procesních důvodů, které nezpochybňují trvající validitu závěrů tam obsažených, z nichž se vytvořila již konstantní judikatura (srov. shodně vedle již citovaných věcí např. rozsudky ze dne 23. 12. 2012, čj. 1 Afs 7/2012-22, bod [20] – pro oblast daňového práva; ze dne 31. 3. 2015, čj. 4 As 217/2014-37, bod [33] – pro oblast stavebního práva; ze dne 19. 2. 2015, čj. 4 Ads 222/2014-42, bod [24], pro oblast práva sociálního zabezpečení). Pro oblast přestupků uvedenou judikaturu výslovně použil např. rozsudek ze dne 14. 5. 2015, čj. 7 As 83/2015-56: „Jak Nejvyšší správní soud konstantně dovozuje z výše citovaného § 77 odst. 2 s. ř. s., správní soudnictví není pokračováním správního řízení a určité skutečnosti je možné posuzovat nově až zde, a žalobce proto může uvádět také nové, ve správním řízení neuplatněné, důvody (srov. např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS). Stále však platí, že v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Žalobce proto nemůže v žalobě uvádět nová skutková tvrzení, jejichž cílem je rozšířit či změnit skutkový stav, ze kterého napadené rozhodnutí vycházelo. Jak tedy shrnul Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 3. 2007, čj. 1 As 32/2006-9, ‚soud při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co zde nalezl správní orgán [...]. Není však cílem soudního přezkumu ve správním soudnictví nahrazovat činnost správního orgánu. [...] nově prováděné dokazování tedy vždy musí směřovat výlučně k osvědčení skutkového stavu v době rozhodování správního orgánu; ke skutkovým novotám se zásadně nepřihlíží.‘“ [Zde sedmý senát cituje pasáž z rozsudku čj. 2 Afs 35/2009-91, cit. v již předchozím bodě, dále pak cituje rozsudky čj. 1 As 148/2011-52 a čj. 1 Afs 103/2009-232, a souhlasně uvádí, že v „souladu s všeobecně uznávanou právní zásadou vigilantibus iura scripta sunt (zákony jsou psány pro bdělé) tak správní soudy zásadně nemohou napravovat procesní pasivitu účastníka řízení, který nebyl v průběhu správního řízení co do svých tvrzení a co do návrhů důkazů nijak aktivní, a skutková tvrzení uplatnil poprvé teprve v řízení před správními soudy“]. Sedmý senát v právě uvedeném rozsudku řešil s nynější kauzou naprosto srovnatelnou situaci, a potvrdil závěr krajského soudu, že důkaz „odborným posudkem“ provádět nemusel: „Nejpozději po vydání rozhodnutí [I. stupně], v němž dospěl správní orgán k závěru, že stěžovatel přestupek spáchal, stěžovateli muselo být jasné, že existují důkazy prokazující jeho vinu. Za situace, kdy podal pouze blanketní odvolání, nemohl důvodně předpokládat, že nebude pravomocně uznán vinným z přestupku. Správní orgány řádně hodnotily provedené důkazy a dospěly k jednoznačnému závěru, že stěžovatel přestupek, ze kterého byl obviněn, spáchal. Domníval-li se stěžovatel, že správní orgán prvního stupně pochybil, nic mu nebránilo tato skutková zjištění rozporovat již v odvolacím řízení. Vzhledem k řádně provedenému dokazování ve správním řízení a zjevně účelové pasivitě stěžovatele v jeho celém průběhu nelze jeho námitku směřující do nesprávného skutkového zjištění (nesprávnosti měření rychlosti) projednat v řízení před správními soudy (obdobně viz rozsudek ze dne 23. 4. 2015, čj. 2 As 215/2014-43).“ Z tohoto důvodu sedmý senát uzavřel: „Provádění důkazu odborným vyjádřením ze dne 16. 6. 2014 tedy nebylo namístě jednak proto, že skutek byl dostatečně prokázán, jednak proto, že se jím stěžovatel snažil doložit novou skutečnost, kterou nepřípustně účelově uplatnil až v řízení o žalobě. Krajský soud proto nepochybil, pokud shledal, že důkaz tímto posudkem není potřeba provádět.“ Tyto závěry vycházející z judikatury citované výše (rozsudek čj. 2 Afs 35/2009-91) na oblast přestupkového práva aplikoval i druhý senát: „S ohledem na shora uvedené konstatování, že správní soudnictví tady není proto, aby suplovalo řízení před správním orgánem, a rovněž s ohledem na omezený revizní přezkum v odvolacím řízení nelze v řízení před správními soudy posoudit důvodnost námitky ohledně nepřesnosti GPS souřadnic, která byla účelově uplatněna až v řízení před krajským soudem. Správní orgány důkaz videozáznamem provedly, řádně jej hodnotily samostatně i spolu s ostatními důkazy a dospěly k jednoznačnému závěru o tom, že stěžovatel předmětný přestupek spáchal. Domníval-li se stěžovatel, že správní orgán prvního stupně pochybil, nic mu nebránilo tato skutková zjištění rozporovat již v odvolacím řízení. Poněvadž však nyní namítaná skutečnost ohledně provedeného měření nebyla ve správním řízení žádným způsobem rozporována, a nevyvolávala tak pochybnosti, nebylo povinností správních orgánů se jí nijak zvlášť, tj. preventivně, zabývat ani v řízení v prvním stupni a, s ohledem na rozsah přezkumu, ani v řízení odvolacím. Smyslem přezkumu správních rozhodnutí ve správním soudnictví je poskytnutí soudní ochrany v případech, kdy osoby, jež tvrdí, že byly na svých právech dotčeny, se svých práv nedomohly před správním orgánem, ač se o to pokusily. Vzhledem k pasivitě stěžovatele v průběhu celého správního řízení nelze jeho námitku ohledně souřadnic GPS v současné fázi řízení projednat, neboť nebyla v důsledku pasivity stěžovatele přezkoumávána v průběhu správního řízení.“ (rozsudek ze dne 23. 4. 2015, čj. 2 As 215/2014-43). Shodně rozhodl druhý senát pro oblast přestupkového práva již v rozsudku ze dne 5. 1. 2010, čj. 2 As 6/2009-79: „Žalobce se tedy nepochybně může v rámci řízení před krajským soudem domáhat provedení dosud neprovedených důkazů, mají-li prokázat rozhodné skutečnosti ke dni rozhodování správního orgánu. Zdejší soud se však k otázce provádění nově navržených důkazů před správním soudem vyslovil v tom smyslu, že ‚na provedení důkazů nově navržených teprve v řízení před krajským soudem je [...] třeba trvat tehdy, pokud 1) soud přesvědčivě neodůvodní nadbytečnost jejich provedení a 2) tyto důkazy nemohly být navrženy již v řízení odvolacím‘ (rozsudek ze dne 22. 5. 2009, čj. 2 Afs 35/2009-91). Tento názor byl sice vysloven ve vztahu k přezkumu rozhodnutí vydaných v daňovém řízení (v němž leží důkazní břemeno na daňovém subjektu, zatímco v řízení přestupkovém leží důkazní břemeno na správním orgánu), přesto lze uvedené závěry nepochybně aplikovat i na nyní posuzovanou věc. Nelze totiž obecně připustit, aby si účastník správního řízení ponechával jisté důkazní prostředky v záloze a uplatňoval je až v řízení před soudem a účelově tak přenášel dokazování před soud, zejména jde-li o zpochybnění zásadních skutečností. Právo obviněného svobodně si volit strategii své obhajoby v řízení vedeném ve věci trestního obvinění (ve smyslu výkladu tohoto pojmu judikaturou Evropského soudu pro lidská práva - k tomu viz například rozsudek ze dne 8. 12. 1999, Pellegrin proti Francii, stížnost č. 28541/95, implikující i možnost uplatnit nové důkazy až v řízení před odvolací stolicí (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS) tím není nikterak dotčeno. Nelze totiž přehlédnout zásadní fakt, že tato práva jsou spojena s (nalézacím) řízením, v němž je o odpovědnosti za delikt a trestu rozhodováno; řízení před správními soudy již není pokračováním správního sankčního řízení, nýbrž jen soudní kontrolou jeho zákonnosti, vystavěnou na kasačním principu.“ Naprosto shodně vyznívají pro oblast přestupkového práva rovněž rozsudky ze dne 20. 4. 2012, čj. 2 As 133/2011-43, a ze dne 16. 12. 2009, čj. 2 As 42/2009-56. Rozsudek čj. 2 Afs 35/2009-91 „se sice týká daňového řízení, v němž leží důkazní břemeno na daňovém subjektu (zatímco v řízení přestupkovém leží důkazní břemeno na správním orgánu), přesto je Nejvyšší správní soud přesvědčen, že uvedené závěry je jako obecné možno aplikovat i na nyní posuzovanou věc“. Desátý senát ve svém předkládacím usnesení poukazuje dále na skutečnost, že aplikovat důvody uvedené v rozhodnutí čj. 2 Afs 35/2009-91 na oblast správního trestání naproti tomu odmítl rozsudek ze dne 27. 1. 2015, čj. 6 As 229/2014-82, bod 17. násl., s tím, že závěry judikátu čj. 2 Afs 35/2009-91 mohou dopadat jen na oblast daňovou, nikoliv na oblast správního trestání. Tento závěr tedy odpovídá rozsudku čj. 2 As 114/2015-36. Jak uvádí desátý senát, i tato judikaturní linie má dlouhou tradici. Příkladem je právní názor vyslovený v rozsudku ze dne 21. 6. 2006, čj. 1 As 42/2005-62, č. 1617/2008 Sb. NSS, podle něhož „jedním z cílů reformy správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 bylo naplnit požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod - tedy aby věci občanských práv a závazků, o nichž bylo rozhodnuto správním orgánem, byly projednány způsobem, který judikatura Evropského soudu pro lidská práva označila termínem plná jurisdikce. Tento pojem znamená, že soud posuzuje nejen zákonnost správního rozhodnutí, ale i skutkovou stránku věci, tedy má možnost dokazování a může zavázat správní orgán při zrušení jeho rozhodnutí názorem soudu nejen na otázky právní, ale i na otázky skutkové. Právní závěr krajského soudu, že nemůže provést důkazy navržené žalobcem v žalobě, pokud jejich provedení žalobce nenavrhnul již v průběhu správního řízení, je s uvedeným principem plné jurisdikce v hrubém rozporu.“ Za těchto okolností proto desátý senát předložil rozšířenému senátu k rozhodnutí následující právní otázky: 1) Je krajský soud povinen v řízení ve věcech správního trestání připustit jakákoliv tvrzení zpochybňující zjištěný skutkový stav, s výjimkou tvrzení zjevně absurdních, irelevantních a nesmyslných, třebaže takováto tvrzení a jim odpovídající důkazy nebyly bez zjevného důvodu uplatněny ve správním řízení? 2) Případně, je krajský soud v řízení o žalobě ve věcech správního trestání povinen se zabývat pouze takovými nově uplatněnými tvrzeními o zpochybnění skutkového stavu, která prokazují, že správní orgán v řízení porušil povinnost zjistit stav věci, o němž nebyly v době vydání rozhodnutí důvodné pochybnosti; a provést pouze takové důkazy, které žalobce nemohl objektivně navrhnout v řízení před správními orgány? V otázce možnosti žalobce přednést nové důkazy a povinnosti soudu je provést se desátý senát přiklání k judikatuře Nejvyššího správního soudu, podle které procesní pasivita přestupce v prvém stupni i v odvolacím řízení v zásadě znemožňuje, aby přestupce přenesl dokazování až ke krajskému soudu. Na provedení důkazů nově navržených teprve v řízení před krajským soudem je třeba trvat obvykle jen tehdy, pokud tyto důkazy nemohly být navrženy již v řízení odvolacím, a to kupř. proto, že odvolací rozhodnutí (resp. důvody, na nichž je založeno) bylo pro přestupce objektivně překvapivé, typicky proto, že vycházelo ze skutečností, které byly prokázány teprve v řízení odvolacím, anebo že toto řízení bylo zatíženo zásadními vadami, např. nebylo umožněno důkazní návrhy podat, správní orgán je odmítl přijmout atp. Krajský soud je dále podle názoru desátého senátu v řízení o žalobě povinen zabývat se pouze takovými nově uplatněnými tvrzeními ohledně zpochybnění skutkového stavu, která by prokazovala, že správní orgán zjevně porušil povinnost zjistit stav věci, o němž nebyly v době vydání jeho rozhodnutí důvodné pochybnosti, jinak řečeno, že při vydání rozhodnutí nemohl i bez účastníkem vznesených námitek předpokládat, že zjištěný stav je dostatečný. Opačný názor, zakládající v podstatě neomezenou možnost žalobce zpochybňovat skutkový stav zjištěný ve správním řízení, přestože sám zůstal ve správním řízení pasivní, vede podle desátého senátu k tomu, že by v takovýchto případech správní soud zcela nahradil činnost správního orgánu. Je to správní orgán, který by měl posuzovat skutkové otázky, zatímco posuzování skutkových otázek a důkazů poprvé uplatněných až v řízení před správním soudem by mělo být spíše výjimečné. Z tohoto plně vychází i koncepce českého správního soudnictví, která dokonce znemožňuje správnímu soudu provádět rozsáhlé dokazování nebo jeho zásadní doplnění [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Podle názoru desátého senátu není jasné, na základě čeho by měl krajský soud zrušit rozhodnutí správního orgánu, pokud žalobce teprve v žalobě vznese skutková tvrzení, která neumožnil posoudit ve správním řízení. Stěžovatel ve svém vyjádření k postoupení věci rozšířenému senátu uvedl, že je možné uplatňovat v žalobě nové skutečnosti. Správní řízení vychází ze zásady materiální pravdy, a správní orgán je povinen dostatečně zjistit skutkový stav. Ten, kdo je obviněn z přestupku (tj. „trestně obviněn“), má právo na to, aby byl uznán vinným jen tehdy, pokud se protiprávního jednání skutečně dopustil. Zásada vigilantibus iura scripta sunt proto není v řízení o trestním obvinění aplikovatelná. Žalobci nemůže být upíráno právo prokázat, že správní orgán nezjistil skutkový stav dostatečně. Zároveň je realitou, že správní orgány do rozhodnutí pouze překopírují oznámení o přestupku doručené od policejního orgánu, aniž by provedly hlubší úvahu nad tím, zda je vůbec možné, aby k přestupku došlo, případně zda je dostatečně prokázán. Za takové situace není vhodné omezovat možnosti soudní ochrany. Dále je podle stěžovatele třeba vycházet z koncepce procesní úpravy, podle které se vede přestupkové řízení. Podle § 50 odst. 2 správního řádu opatřuje podklady pro rozhodnutí správní orgán. Účastník podklady opatřuje jen tehdy, požádá-li o to sám a připustí-li tak správní orgán, tj. při kumulativním splnění obou těchto podmínek. Je proto správným a zákonem předjímaným postupem, když účastník pouze navrhne správnímu orgánu obstarat a provést znalecký posudek. Pokud tak správní orgán neučiní a účastník bude před soudem argumentovat, že takový posudek by byl způsobilý změnit zjištěný skutkový stav, Nejvyšší správní soud pravděpodobně shledá, že žalobce dostatečně nezpochybnil skutkový stav. Otázkou však je, zda by v takovém případě žalobce vůbec mohl důkaz výstupem z rychloměru nějak zpochybnit. Možnost předložení takového důkazu teprve před soudem je pak jedinou možností, jak fakticky zajistit řádné zjištění skutkového stavu, která je plně v souladu s koncepcí správního řízení. V opačném případě by totiž znalecký posudek musel zajišťovat samotný účastník řízení v řízení před správním orgánem, ač tak správní řád nepředjímá; nadto na své vlastní náklady (ostatně právě nemožnost požadovat po správním orgánu náhradu nákladů řízení v případě úspěchu ve správním řízení je kompenzována tím, že podklady pro rozhodnutí opatřuje správní orgán). Stěžovatel uzavřel, že rychloměr měří správně jen tehdy, je-li použit v souladu s návodem k obsluze (závěr uvedený v ověřovacím listu). Pokud správní orgán neprovede ani základní dokazování, ze kterého by vyplývalo, že byl užit v souladu s návodem k obsluze, ani nepřezkoumá alespoň v základních bodech, zda se výstup z rychloměru jeví tak, jako by bylo měřeno v souladu s návodem k obsluze, ani nekonstatuje, že bylo měřeno v souladu s návodem k obsluze, pak správní orgán k zásadní otázce neprováděl dokazování. Je proto zcela v pořádku, pokud účastník řízení v následně podané žalobě správnímu orgánu vytkne, že absence tohoto dokazování měla vliv na správné zjištění skutkového stavu, a své tvrzení, dle kterého taková vada měla vliv na zákonnost rozhodnutí, podpoří důkazem. Zároveň, pokud by žalobce nemohl v žalobě navrhovat nové důkazy, ale soud by mohl provádět dokazování (v případě, že by bylo možné očekávat, že žalobcem vytýkanou vadu rozhodnutí bude možné zhojit provedením dokazování před soudem), s ohledem na plnou jurisdikci správních soudů by docházelo k porušení zásady rovnosti zbraní. Žalovaný se k postoupení věci rozšířenému senátu nevyjádřil. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že skutečnost, že obviněný z přestupku byl v řízení před správními orgány zčásti či zcela pasivní (§ 73 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích), automaticky neznamená, že jeho tvrzení zpochybňující zjištěný skutkový a právní stav a jim odpovídající důkazní návrhy, které jako žalobce poprvé uplatnil až v řízení před krajským soudem dle § 71 odst. 1 písm. e) s. ř. s., jsou bez dalšího nepřípustné. Žalobní tvrzení či důkazní návrhy krajský soud nemůže odmítnout jako opožděné nebo účelové jen proto, že je obviněný z přestupku neuplatnil, ač tak dle § 73 odst. 2 zákona o přestupcích učinit mohl, v řízení před správními orgány. Krajský soud však na základě skutkového a právního stavu věci, který je dle § 75 odst. 2 s. ř. s. povinen v mezích žalobních bodů přezkoumat, může tato žalobní tvrzení shledat irelevantními nebo nevěrohodnými, a důkazní návrhy k jejich prokázání odmítnout jako nadbytečné (§ 52 odst. 1 s. ř. s.). Tyto své závěry musí krajský soud náležitě odůvodnit. V rámci přezkumu napadeného rozhodnutí ve smyslu § 75 s. ř. s. je krajský soud povinen zkoumat, zda správní orgány bez ohledu na způsob obhajoby obviněného v řízení o přestupku dostály své povinnosti zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o přestupku (§ 3 správního řádu). Pokud krajský soud zjistí, že správní orgány takto nepostupovaly, bude na něm, aby na základě žalobních tvrzení a navrhovaných důkazů pochybnosti o skutkovém stavu sám odstranil (§ 77 odst. 2 s. ř. s.). To může učinit porovnáním s důkazy již provedenými v řízení před správními orgány, zopakováním důkazů již provedených nebo provedením důkazů nových. Jsou-li nedostatky ve zjištění skutkového stavu takového rozsahu, že jejich odstraňování by znamenalo nahrazovat činnost správních orgánů soudem, uloží krajský soud tuto povinnost správnímu orgánu. Rozšířený senát věc vrátil k projednání a rozhodnutí desátému senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: VI. Právní posouzení rozšířeným senátem [33] Jak bylo popsáno shora, jádrem sporu v judikatuře Nejvyššího správního soudu je právní otázka týkající se způsobu aplikace plné jurisdikce v řízení před krajským soudem v případech, kdy je žalobce v řízení o přestupku před správními orgány pasivní. [34] Na přestupkové řízení se přiměřeně vztahují některé limity obsažené zejména v Listině základních práv a svobod a v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Pro správní trestání tedy platí princip zákazu sebeobviňování či sebeusvědčování (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08, č. 30/2010 Sb. ÚS). Ustanovení § 73 odst. 2 věty druhé zákona o přestupcích výslovně stanoví, že obviněný z přestupku nesmí být k výpovědi ani k doznání jakkoliv donucován. [35] V této souvislosti rozšířený senát již ve svém usnesení ze dne 14. 11. 2014, čj. 5 As 126/2011-68, č. 3014/2014 Sb. NSS, uvedl, že v možnosti nabízet důkazy a uplatnit prostředky ke své obraně je zapotřebí primárně vidět právo osoby, proti níž se řízení vede. Obviněný z přestupku „není povinen se hájit, zejména není povinen uvádět na svou obhajobu jakákoliv tvrzení, ani (anebo) o nich (nebo o jiných skutečnostech) nabízet a předkládat správnímu orgánu důkazy; ustanovení § 52 věty první správního řádu o povinnosti účastníka řízení označit důkazy na podporu svých tvrzení se v řízení o přestupku neuplatní“ (bod [21] citovaného usnesení). Obhajoba obviněného z přestupku proto může klidně spočívat i v tom, že v řízení před správními orgány zůstane zčásti nebo zcela pasivní. [36] Avšak bez ohledu na to, jakou procesní taktiku obviněný v řízení o přestupku zvolí, je to vždy správní orgán, kdo nese odpovědnost za zjištění skutkového stavu věci. Správní orgán je totiž podle § 3 správního řádu povinen postupovat „tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti“, a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o přestupku. Zákon proto správnímu orgánu ukládá, aby i při pasivitě obviněného opatřil v řízení dostatečné množství důkazů, které přestupek, jenž je obviněnému kladen za vinu, jasně a nepochybně prokazují. V opačném případě, tj. nebude-li obviněnému spáchání přestupku prokázáno, je správní orgán povinen řízení o přestupku zastavit (§ 76 zákona o přestupcích). [37] Pokud jde o princip plné jurisdikce, rozšířeným senátem bylo již rozhodnuto, že „žalobce je oprávněn uplatnit v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné, bez ohledu na skutečnost, že některé z nich neuplatnil v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl. [...] Žalobce zajisté nemůže účinně zpochybňovat zákonnost postupu žalovaného správního orgánu a vytýkat mu jako procesní vadu, že se nevypořádal se skutečnostmi či právními námitkami, které ve správním řízení neuvedl nebo které uplatnil opožděně, může však bez omezení namítat nesprávné právní posouzení věci, k němuž žalovaný svým postupem dospěl“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS). [38] Je tedy plně v souladu se zásadou plné jurisdikce, aby žalobce použil i takové žalobní právní námitky, které ve správním řízení vůbec nepoužil. Nelze žalobci upírat ani možnost podat komplexní žalobu, přestože ve správním řízení zůstal zcela pasivní. Z citovaného usnesení rozšířeného senátu čj. 7 Afs 54/2007-62 však plyne, že míří na otázky právní („bez omezení namítat nesprávné právní posouzení věci“). Pro účely projednávané věci je tedy nutno objasnit, zda, případně do jaké míry, lze tyto závěry rozšířeného senátu vztáhnout i na otázky skutkové. [39] Při přezkoumání rozhodnutí správního orgánu krajský soud vychází podle § 75 odst. 1 s. ř. s. „ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“. Podle § 75 odst. 2 první věty s. ř. s. soud napadené výroky rozhodnutí „přezkoumá v mezích žalobních bodů“. Výjimku z této zásady představuje pouze § 76 odst. 2 s. ř. s. (tj. vyslovení nicotnosti rozhodnutí) a § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (tj. situace, kdy nepřezkoumatelnost rozhodnutí brání jeho přezkumu v mezích žalobních bodů – viz např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, část VI.). [40] Ohledně postupu při dokazování podle § 52 odst. 1 s. ř. s. platí, že „[s]oud rozhodne, které z navržených důkazů provede, a může provést i důkazy jiné“. Ustanovení § 77 odst. 2 s. ř. s. pak stanoví, že „[v] rámci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování jinak. Soud jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými v řízení před správním orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového a právního stavu takto zjištěného.“ Limitem pro dokazování před krajským soudem je též § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., podle něhož „[s]oud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem proto, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy nebo v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění“. [41] Rozšířený senát se ztotožňuje se závěrem vysloveným v rozsudku ze dne 21. 6. 2006, čj. 1 As 42/2005-62, č. 1617/2008 Sb. NSS, podle něhož „jedním z cílů reformy správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 bylo naplnit požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod“, tj. toho, aby věci týkající se občanských práv a závazků nebo oprávněnosti trestního obvinění (kterým je i obvinění z přestupku), „o nichž bylo rozhodnuto správním orgánem, byly projednány způsobem, který judikatura Evropského soudu pro lidská práva označila termínem plná jurisdikce. Tento pojem znamená, že soud posuzuje nejen zákonnost správního rozhodnutí, ale i skutkovou stránku věci, tedy má možnost dokazování a může zavázat správní orgán při zrušení jeho rozhodnutí názorem soudu nejen na otázky právní, ale i na otázky skutkové.“ [42] Ustanovení § 77 odst. 2 s. ř. s. je tak faktickou transpozicí požadavku tzv. plné jurisdikce coby atributu práva na spravedlivý proces. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 3. 2007, čj. 1 As 32/2006-99, č. 1275/2007 Sb. NSS, tento požadavek „lze stručně vyjádřit tak, že soud při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co zde nalezl správní orgán, a to ani co do rozsahu provedených důkazů, ani jejich obsahu a hodnocení ze známých hledisek závažnosti, zákonnosti a pravdivosti. Soud tedy zcela samostatně a nezávisle hodností správnost a úplnost skutkových zjištění učiněných správním orgánem a zjistí-li přitom skutkové či (procesně) právní deficity, může reagovat jednak tím, že uloží správnímu orgánu jejich odstranění, nahrazení či doplnění nebo tak učiní sám. Tato činnost soudu je nezbytným předpokladem pro bezvadný právní přezkum napadeného rozhodnutí, neboť jen správně a úplně zjištěný skutkový stav v řízení bez procesních vad může být podkladem pro právní posouzení věci. Není však cílem soudního přezkumu ve správním soudnictví nahrazovat činnost správního orgánu. Východiskem přístupu soudu pro rozhodnutí, zda a do jaké míry případně dokazování provádět, bude posouzení důvodnosti podané žaloby z hlediska uplatněných žalobních námitek. Soudní přezkum správních rozhodnutí nelze vnímat jako‚ odvolací řízení‘ v plné apelaci, proto také důkazní aktivita soudu bude vždy činností doplňkovou, nikoliv dominantní.“ Soudem prováděné dokazování však musí současně respektovat požadavek uvedený v § 75 odst. 1 s. ř. s. a směřovat výlučně k zjištění či ověření skutkového stavu v době rozhodování správního orgánu. [43] Jak vyplývá ze shora předeslaného, skutečnost, že obviněný z přestupku byl v řízení před správními orgány zčásti či zcela pasivní, automaticky neznamená, a s ohledem na princip plné jurisdikce ani nemůže znamenat, že tvrzení zpochybňující zjištěný skutkový stav a jim odpovídající důkazní návrhy, které obviněný z přestupku poprvé uplatnil až v řízení před krajským soudem, jsou bez dalšího nepřípustné. Může-li krajský soud v souladu s principem plné jurisdikce samostatně a nezávisle hodnotit správnost a úplnost skutkových zjištění učiněných správním orgánem a na nich založené napadené výroky rozhodnutí přezkoumat v mezích žalobních bodů, musí být obviněnému z přestupku především umožněno tato skutková zjištění v řízení před krajským soudem zpochybňovat. Jinými slovy, jen proto, že obviněný z přestupku neuplatnil tvrzení zpochybňující zjištěný skutkový stav a jim odpovídající důkazní návrhy v řízení před správními orgány, ač tak učinit mohl, nemůže krajský soud stejná žalobní tvrzení bez dalšího odmítnout jako opožděná nebo účelová. [44] Otázkou pasivity obviněného z přestupku ve správním řízení se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 6. 1. 2016, čj. 2 As 217/2015-47. S podstatnou částí argumentace v této věci se rozšířený senát ztotožňuje. Lze tak vymezit dvě situace, jejichž rozlišujícím kritériem je správné a úplné zjištění skutkového stavu (§ 3 správního řádu). Pokud správní orgány opatří takovou sadu důkazů, z níž po jejich řádném zhodnocení lze učinit závěr o tom, že se obviněný skutku dopustil a zároveň neexistují rozumné důvody zakládající pochybnosti o správnosti a úplnosti skutkových zjištění, změna pasivního postoje obviněného ve správním řízení v aktivitu v soudním řízení zřejmě nepovede k jeho úspěchu. Typicky tomu může být v situacích překročení nejvyšší povolené rychlosti jízdy, kdy bude závěr správního orgánu o naplnění skutkové podstaty přestupku podpořen navzájem nerozpornou a přesvědčivou sadou důkazů, přičemž teprve v žalobě přijde žalobce s obecnými a k věci se nijak blíže nevztahujícími důkazními návrhy ohledně možné chybovosti měřicího přístroje; podobně v případech obhajoby obviněného z přestupku týkajícího se řízení vozidla pod vlivem návykové látky, k tomu srov. např. rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 14. 1. 2014, čj. 5 As 126/2011-68, č. 3014/2014 Sb. NSS (zejména body [3], [21], [23] a [28]). [45] Odlišná situace nastane tehdy, neprovedou-li správní orgány dostatečné zjištění skutkového stavu věci, tedy úplné dokazování rozhodných skutečností, a přesto rozhodnou o vině. Pak obviněný v řízení před soudem jistě může poukázat na možné jiné rozumně se nabízející varianty skutkového děje, případně k tomu nabídnout důkazy. Je na krajském soudu, aby v mezích možností soudního přezkumu tato tvrzení podrobil konfrontaci s napadeným rozhodnutím a s obsahem správního spisu a případným dokazováním „oddělil zrno od plev“, tzn. nepravděpodobné či jinak bizarní námitky obviněného eliminoval. Prostor pro dokazování vymezuje soudní řád správní (srov. bod [40] shora). [46] Jak bylo uvedeno shora, je právem obviněného zvolit si způsob obhajoby, bez ohledu na to je povinností správního orgánu zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Krajský soud je proto v mezích žalobních bodů povinen přezkoumat, zda správní orgány nezávisle i na případné pasivitě obviněného v řízení o přestupku této své povinnosti v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o přestupku dostály. [47] Jak ale současně uvedl rozšířený senát v usnesení citovaném v bodu 44 shora, obecný požadavek na souladnost přestupkového řízení s limity ústavněprávními a mezinárodními neopravňuje k tomu, aby u ustanovení upravujících procesní náležitosti přestupkového řízení byl použit takový výklad, který by ve svých důsledcích znemožnil účinný postih za protiprávní jednání. Jinými slovy, využije-li „obviněný ze spáchání přestupku svého práva mlčet, nelze extenzivním výkladem uložit správnímu orgánu povinnost, aby za obviněného ‚domyslel‘ všechna myslitelná nebo třeba i nepravděpodobná tvrzení a v rozhodnutí se s nimi vypořádal“ (body [20] a [21] usnesení). Správní orgán nedisponuje „nekonečnou fantazií“, není tedy povinen předvídat a ve svém rozhodnutí vypořádat každou myslitelnou budoucí námitku obviněného z přestupku. Zákon ovšem správnímu orgánu ukládá, aby i při pasivitě obviněného v řízení o přestupku opatřil dostatečné množství důkazů, které přestupek, jenž je obviněnému kladen za vinu, jasně a nepochybně prokazují. [48] Krajský soud tedy na základě žaloby přezkoumá, zda správní orgány v řízení o přestupku opatřily takovou sadu důkazů, která po provedeném zhodnocení s ohledem na povahu věci sama o sobě s dostatečnou přesvědčivostí vede k závěru, že se obviněný příslušného přestupku (skutku) dopustil, a zároveň neexistují žádné rozumné důvody k pochybám o věrohodnosti a úplnosti skutkových zjištění pro posouzení viny obviněného z přestupku. Dospěje-li k závěru, že správní orgán své povinnosti zjistit skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, dostál, může krajský soud nově uplatněná žalobní tvrzení ve světle takto zjištěného skutkového a právního stavu věci shledat irelevantními (tj. soud zjistí, že s řízením nijak nesouvisí a nejsou pro jeho výsledek podstatná nebo jsou zcela nadbytečná) nebo nevěrohodnými (tj. soud jejich pravdivosti ve světle dostatečně zjištěného skutkového stavu věci neuvěří) a nově vznesené důkazní návrhy k jejich prokázání jako nadbytečné odmítnout. Tyto své závěry však krajský soud musí vždy náležitě odůvodnit. [49] Naopak pokud krajský soud zjistí, že správní orgány v řízení o přestupku nepostupovaly v souladu s požadavkem na zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, bude na něm, aby na základě žalobních tvrzení a navrhovaných důkazů pochybnosti o skutkovém stavu sám odstranil. To může v souladu s § 52 a § 77 s. ř. s. učinit porovnáním nových tvrzení s důkazy již provedenými v řízení před správními orgány, zopakováním důkazů již provedených nebo provedením důkazů nových, resp. nově navrhovaných. Přitom platí, jak bylo uvedeno shora, že smyslem soudního přezkumu ve správním soudnictví není nahrazovat činnost správních orgánů a vyprazdňovat účel správního řízení. Pokud tedy krajský soud dospěje k závěru, že nedostatky ve zjištění skutkového stavu jsou takového rozsahu, že jejich odstraňování by znamenalo nahradit činnost správních orgánů, uloží soud tuto povinnost správnímu orgánu [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].

decision_1075.txt

k § 16 a § 17 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákonů č. 411/2005 Sb. a č. 133/2011 Sb. Jízdní manévr, jímž se řidič vozidla vyhýbá vozidlu, které před ním zastavilo před přechodem pro chodce ke splnění povinnosti neohrozit a neomezit přecházející chodce, je předjížděním ve smyslu § 17 zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, nikoliv objížděním podle § 16 téhož zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2017, čj. 1 As 196/2016-24) Věc: Zuzana F. proti Ministerstvu dopravy o uložení pokuty a zákazu řízení motorových vozidel, o kasační stížnosti žalobkyně. Magistrát hlavního města Prahy rozhodnutím ze dne 16. 9. 2013 uznal žalobkyni vinnou ze spáchání přestupků podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 7 a písm. k) zákona o silničním provozu, neboť porušila povinnosti uložené v § 4 písm. c) a § 17 odst. 5 písm. d) téhož zákona. Žalobkyně se uvedených přestupků dopustila tím, že při řízení motorového vozidla dne 2. 7. 2013 kolem 10:19 na ulici Křížovnická v Praze ve směru od Smetanova nábřeží ke křižovatce s ulicí Platnéřskou předjížděla po tramvajovém pásu, na nějž byl vjezd zakázán vodorovnou dopravní značkou č. V13a (šikmé rovnoběžné čáry), před ní jedoucí vozidlo, jehož řidič zastavoval před vyznačeným přechodem pro chodce, aby umožnil chodcům na přechodu bezpečné přejití vozovky. Za spáchání těchto přestupků magistrát uložil žalobkyni pokutu ve výši 6 000 Kč a zákaz činnost spočívající v zákazu řízení motorových vozidel všeho druhu na dobu 8 měsíců. Žalovaný zamítl odvolání žalobkyně rozhodnutím ze dne 14. 2. 2017. Z provedených důkazů jednoznačně vyplynulo, že se žalobkyně vytčených přestupků dopustila. Odvolacím námitkám, které směřovaly k posouzení řádnosti omluvy z ústního jednání, žalovaný nepřisvědčil. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 27. 6. 2016, čj. 4 A 37/2014-19, zamítl. Žalobkyně mimo jiné tvrdila, že nepředjížděla jedoucí vozidlo, ale objížděla vozidlo, které v době, kdy jej míjela, stálo. Nemohla se proto dopustit porušení pravidel o předjíždění. Žalobkyně připustila, že vjela na vodorovné dopravní značení a koleje tramvaje. Takové jednání však zákon o silničním provozu dovoluje v § 13 odst. 2 za účelem objíždění překážky. Správní orgány se těmito skutečnostmi nezabývaly. K této námitce městský soud konstatoval, že v rámci správního řízení žalobkyně neuvedla žádné právně významné skutečnosti týkající se stíhaného jednání, ani neoznačila žádné důkazy. Důkazy navržené v žalobě k těmto tvrzeným skutečnostem proto soud neprovedl. Žalobkyně (stěžovatelka) brojila proti rozsudku městského soudu kasační stížností. Stěžovatelka vytkla městskému soudu, že připustil a potvrdil nesprávné posouzení skutku správními orgány, které odkázaly na § 17 odst. 5 písm. d) zákona o silničním provozu. Skutková podstata měla spočívat v tom, že stěžovatelka předjížděla před ní jedoucí vozidlo, jehož řidič zastavoval před přechodem pro chodce. Stěžovatelka již na místě nesouhlasila s určením druhu přestupku. Vozidlo jedoucí před stěžovatelkou zastavilo nebo stálo ve smyslu § 2 písm. n) a o) zákona o silničním provozu. Stěžovatelka tedy objížděla stojící vozidlo s rozsvíceným ukazatelem směru vpravo. Pokud neexistovaly důkazy prokazující vědomost stěžovatelky o tom, že se jednalo o zastavení vozidla ve smyslu § 2 písm. p) zákona o silničním provozu, neměl městský soud napadené rozhodnutí potvrdit, ale měl postupovat v souladu se zásadou in dubio mitius. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [13] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce, že správní orgány a krajský soud podřadily jednání stěžovatelky pod nesprávné ustanovení zákona o silničním provozu. [14] Podle výroku rozhodnutí o přestupku stěžovatelka porušila mimo jiné zákaz stanovený v § 17 odst. 5 písm. d) zákona o silničním provozu, podle kterého „[ř]idič nesmí předjíždět na přechodu pro chodce nebo na přejezdu pro cyklisty a bezprostředně před nimi“. V kasační stížnosti stěžovatelka tvrdí, že se porušení uvedeného zákazu nedopustila, protože „nepředjížděla“, ale „objížděla“ vozidlo, které stálo nebo zastavilo ve smyslu § 16 téhož zákona („Řidič, který při objíždění vozidla, jež zastavilo nebo stojí, nebo při objíždění překážky provozu na pozemních komunikacích anebo chodce vybočuje ze směru své jízdy, nesmí ohrozit ani omezit protijedoucí řidiče a ohrozit ostatní účastníky provozu na pozemních komunikacích. Přitom musí dávat znamení o změně směru jízdy.“). [15] Z tvrzení stěžovatelky ani ze skutkových zjištění přitom nevyplývá, že by vozidlo nacházející se před vozidlem stěžovatelky stálo před přechodem z důvodu poruchy nebo jiného důvodu trvalejší povahy, a vytvořilo tak překážku provozu na pozemních komunikacích, kterou by bylo třeba objet ve smyslu § 16 zákona o silničním provozu. Sama stěžovatelka v žalobě potvrdila, že se jednalo o „vozidlo, které odbočovalo vpravo do ulice Platnéřská a zastavilo před přechodem pro chodce a dávalo přednost chodci jdoucímu po přechodu pro chodce“. [16] Pro posouzení věci je nezbytné rozlišit pojmy „zastavení“ a „zastavení vozidla“. Podle § 2 písm. o) zákona silničním provozu „zastavit znamená uvést vozidlo do klidu na dobu nezbytně nutnou k neprodlenému nastoupení nebo vystoupení přepravovaných osob anebo k neprodlenému naložení nebo složení nákladu“, podle písmene p) téhož ustanovení pak „zastavit vozidlo znamená přerušit jízdu z důvodu nezávislého na vůli řidiče“. Podle § 5 odst. 2 písm. f) téhož zákona řidič (kromě řidiče tramvaje) „nesmí ohrozit nebo omezit chodce, který přechází pozemní komunikaci po přechodu pro chodce nebo který zjevně hodlá přecházet pozemní komunikaci po přechodu pro chodce, v případě potřeby je řidič povinen i zastavit vozidlo před přechodem pro chodce“. [17] Z citovaných ustanovení zákona o silničním provozu je nesporné, že v případě, kdy řidič zastaví své vozidlo před přechodem pro chodce s úmyslem umožnit chodcům bezpečné přejití a následně pokračovat v jízdě, jedná se o zastavení vozidla ve smyslu § 2 písm. p), nikoliv o zastavení podle písmene o) tohoto zákona. Činí tak totiž, kromě odlišného důvodu, v reakci na dopravní situaci vzniklou nezávisle na jeho vůli. Jízdní manévr, jímž se řidič vozidla vyhýbá vozidlu, které před ním zastavilo před přechodem pro chodce ke splnění povinnosti neohrozit a neomezit přecházející chodce, je proto předjížděním ve smyslu § 17 zákona o silničním provozu, nikoliv objížděním podle § 16 téhož zákona. [18] Smyslem zákazu stanoveného § 17 odst. 5 písm. d) zákona o silničním provozu je zajištění bezpečnosti chodců, kteří přecházejí po přechodu pro chodce ve chvíli, kdy jim vozidlo jedoucí po vozovce dalo přednost. Jiné vozidlo, které jede za vozidlem, jež dalo chodcům přednost, jej nesmí předjet, neboť by tím ohrozilo bezpečnost chodců nacházejících se na přechodu. Je přitom nerozhodné, zda vozidlo, které dává chodcům přednost, pouze zpomaluje, zastavuje nebo již zastavilo. Vozidlo jedoucí za ním nesmí ani v jednom z těchto případů ohrozit chodce tím, že by zastavující či stojící vozidlo předjelo a pokračovalo v jízdě. Ať již vozidlo před přechodem zpomaluje nebo stojí, dává tím najevo, že před ním do vozovky vkročili nebo se chystají vkročit chodci. Řidič vozidla jedoucího za vozidlem dávajícím chodcům přednost je proto povinen dbát zvýšené opatrnosti, neboť pravděpodobnost střetu s chodci v případě pokračování v jízdě je vysoká. I kdyby vozidlo jedoucí před ním zcela před přechodem zastavilo, nejednalo by se o vozidlo nebo překážku provozu na pozemních komunikacích, které by bylo možné objet s odkazem na § 16 silničního zákona. Takovým výkladem by byl zcela popřen smysl zákazu stanoveného v § 17 odst. 5 písm. d) zákona o silničním provozu. Navíc, i v případě objíždění podle § 16 silničního zákona řidič nesmí ohrozit ostatní účastníky provozu na pozemních komunikacích. [19] Námitky, v nichž stěžovatelka tvrdila, že nepředjížděla, ale objížděla stojící vozidlo, a že městský soud neměl potvrdit napadené rozhodnutí, pokud neexistovaly důkazy prokazující vědomost stěžovatelky o zastavení vozidla, proto nejsou důvodné. (...)

decision_1076.txt

Rozpočtová pravidla: nevyplacení dotace; porušení pravidel pro veřejné zakázky; porušení rozpočtové kázně k § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění zákona č. 465/2011 Sb.*) k § 65 odst. 1 soudního řádu správního Domníval-li se poskytovatel dotace, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně (peněžní prostředky nebyly vyplaceny), měl dle § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění účinném do 19. 2. 2015 pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části. Takový úkon poskytovatele je rozhodnutím správního orgánu přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 odst. 1 s. ř. s. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48) Prejudikatura: č. 672/2005 Sb. NSS, č. 1982/2010 Sb. NSS, č. 2115/2010 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2725/2013 Sb. NSS a č. 3104/2014 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 177/2015 Sb. Věc: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích proti Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy o snížení dotace, o kasační stížnosti žalobkyně. Předmětem sporu v projednávané věci je rozsah pravomoci poskytovatele dotace ve vztahu k opatření dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel, ve znění účinném do 19. 2. 2015. Jinými slovy, zda nevyplacení dotace či její části je vždy jen opatřením dočasným. Žalovaný vydal v rámci operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace dne 23. 4. 2013 rozhodnutí o poskytnutí dotace na projekt „Modernizace Fakulty rybářství a ochrany vod Jihočeské univerzity (FROV JU)“, které následně změnil dodatky ze dne 18. 11. 2013, ze dne 25. 11. 2013 a ze dne 30. 7. 2014 s tím, že projekt bude financován zčásti z prostředků státního rozpočtu a zčásti z rozpočtu Evropské unie (dále jen „dotovaný projekt“). V rozhodnutí poskytovatel stanovil mimo jiné podmínky pro pozastavení plateb, podle nichž může být proplácení výdajů projektu ze strany poskytovatele pozastaveno v případě, že nastanou v něm uvedené skutečnosti. Opatřením (oznámením) ze dne 19. 9. 2013 žalovaný pozastavil žalobkyni platbu dotace, protože dle jeho názoru porušila v rámci dotovaného projektu pravidla pro zadávání veřejných zakázek, konkrétně povinnost dle § 155 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Dále upozornil i na povinnost zasílat veškeré dokumenty z výběrových a zadávacích řízení včetně nabídek a případných dokladů prokazujících kvalifikaci, jsou-li samostatné. Dovodil, že na straně žalobkyně mohlo dojít k porušení zásady transparentnosti při zadávání veřejné zakázky, neboť není možné ověřit, zda vybraný uchazeč žalobkyni jako zadavateli předložil originály či úředně ověřené kopie kvalifikačních dokladů. Žalobkyně proti opatření podala námitky, na jejichž základě žalovaný vydal dne 20. 1. 2014 nové, v pořadí druhé, opatření dle § 14e rozpočtových pravidel a snížil výši pozastavené platby na 2 %, tedy pozastavil platby ve výši 11 779,73 Kč. Rovněž proti tomuto pozastavení plateb podala žalobkyně námitky, které žalovaný vyřídil rozhodnutím ze dne 10. 3. 2014, jímž rozhodl o jejich nepřezkoumání s odůvodněním, že se jedná o námitky opakované. Dne 14. 7. 2014 vydal žalovaný v pořadí třetí opatření dle § 14e rozpočtových pravidel (oznámení o pozastavení plateb ve výši 11 803,72 Kč). Svůj postup odůvodnil porušením povinností při výběru dodavatelů a dále porušením § 82 zákona o veřejných zakázkách, čl. 11. 1 pravidel pro výběr dodavatelů (verze 3. 2. účinná od 1. 2. 2011) a rovněž změnou „koeficientu daně z přidané hodnoty“ pro daný projekt. Následně žalovaný oznámením o snížení dotace ze dne 19. 8. 2014 dotaci ze shodných důvodů dle § 14e rozpočtových pravidel definitivně snížil o částku 11 803,72 Kč. O snížení dotace informoval příslušný finanční úřad. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, který ji zamítl rozsudkem ze dne 20. 10. 2015, čj. 11 A 173/2014-47. Městský soud dospěl k závěru, že oznámení o snížení dotace je rozhodnutím v materiálním smyslu, resp. ve smyslu § 65 s. ř. s. Vycházel z právního názoru vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2014, čj. 8 Ans 4/2013-44. Zdůraznil existenci rozdílu mezi samotným nevyplacením části dotace a snížením dotace. Poukázal i na nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, č. 177/2015 Sb., z něhož je zřejmé, že opatření dle § 14e odstavce 1 rozpočtových pravidel je rozhodnutím. Argumentaci, dle které žalovaný jako poskytovatel dotace neměl pravomoc vydat rozhodnutí o snížení dotace, neboť dle § 14e rozpočtových pravidel je poskytovatel oprávněn dotaci pouze pozastavit a nemůže konečným rozhodnutím dotaci definitivně snížit, městský soud nepřisvědčil. Rozsudek městského soudu napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností, ve které mimo jiné zpochybnila pravomoc poskytovatele pozastavit dle § 14e rozpočtových pravidel výplatu dotace s konečnou platností. Předkládající šestý senát předně konstatoval, že otázku formalizované povahy opatření dle § 14e rozpočtových pravidel má za vyřešenou. Dle jeho přesvědčení totiž Ústavní soud v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/14, jímž prohlásil výluku ze soudního přezkumu zakotvenou v § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel za protiústavní, jednoznačně vycházel z předpokladu, že opatření o nevyplacení části dotace dle tohoto ustanovení je rozhodnutím v materiálním smyslu. Tento závěr je nutno do budoucna respektovat. Judikatura Nejvyššího správního soudu, která nepokládá opatření dle § 14e rozpočtových pravidel za rozhodnutí v materiálním smyslu, je v důsledku uvedeného nálezu legitimně překonaná (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 11. 1. 2006, čj. 2 Afs 66/2004-53, č. 1833/2009 Sb. NSS). V rámci předběžného hodnocení dospěl předkládající senát k závěru, že pro posouzení věci je rozhodné vyřešení otázky rozsahu či mezí pravomoci poskytovatele dotace dle § 14e rozpočtových pravidel, v nichž je oprávněn rozhodnout (resp. charakteru opatření, které je poskytovatel na základě citovaného ustanovení oprávněn přijmout). Ústavní soud ve shora uvedeném nálezu hovořil o posuzovaném opatření jako o „pozastavení výplaty dotace“ či „pozastavení čerpání dotace“. Napadené právní úpravě rovněž vytýkal, že neřeší situaci, kdy finanční úřad neshledá u příjemce dotace porušení rozpočtové kázně, avšak poskytovatel dotace přesto finanční prostředky dotace nevyplatí, přičemž chybí i lhůty pro rozhodnutí příslušných orgánů v této věci (bod 40 nálezu). I pokud by však poskytovatel dotace názor finančního úřadu o neporušení rozpočtové kázně respektoval a příjemci následně finanční prostředky vyplatil, spatřuje Ústavní soud již v samotném prodlení v čerpání přiznané dotace vážný zásah do majetkových práv příjemce dotace, který spočívá ve vyloučení soudního přezkumu tohoto opatření (bod 52 nálezu). Nejvyšší správní soud se povahou opatření dle § 14e rozpočtových pravidel zabýval v rozsudku ze dne 17. 12. 2015, čj. 2 Afs 226/2015-39, a zejména v rozsudku ze dne 16. 2. 2016, čj. 2 Afs 227/2015-38. Konstatoval v nich, že „nemůže přisvědčit názoru stěžovatele, že posuzované opatření má vždy jen dočasný charakter. V důsledku toho se nelze ztotožnit ani s navazující argumentací, podle níž žalovaný neměl pravomoc o snížení dotace s konečnou platností rozhodnout. Tato pravomoc byla žalovanému jako poskytovateli dotace dána na základě § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel. Oznámení tedy nelze mít za nicotné pro nedostatek pravomoci žalovaného. Namítal-li stěžovatel, že Oznámení je nicotným i proto, že trpí takovými vadami, že jej nelze považovat za řádné rozhodnutí ve věci, pak poukazuje opět jen na konečný charakter Oznámení. V tom však vadu Oznámení shledávat nelze.“ Právě od tohoto právního názoru se chce předkládající senát odchýlit. Šestý senát je přesvědčen, že opatření o nevyplacení části dotace má dle zákona představovat jen dočasné pozastavení čerpání dotace. Ustanovení § 14e rozpočtových pravidel tudíž nedává poskytovateli pravomoc rozhodnout o definitivním snížení dotace, tedy s konečnou platností modifikovat výši poskytnuté dotace přiznané rozhodnutím podle § 14 odst. 4 téhož zákona. O poskytnutí dotace rozhoduje poskytovatel dle § 14 rozpočtových pravidel, přičemž toto rozhodnutí bylo až do 19. 2. 2015 vyloučeno ze soudního přezkumu. V rozhodnutí o poskytnutí dotace jsou stanoveny povinnosti, které je příjemce povinen v souvislosti s čerpáním dotace dodržet. Jejich nedodržení v zásadě vede k porušení rozpočtové kázně dle § 44 odst. 1 rozpočtových pravidel, a v návaznosti na to k vydání platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně dle § 44a téhož zákona. K rozhodování o odvodech jsou příslušné orgány finanční správy (finanční úřady) v řízení dle zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. Kromě porušení rozpočtové kázně náležející do pravomoci finančního úřadu zákon zná ještě i další dva instituty, prostřednictvím nichž stát zasahuje určitým způsobem do práv a povinností založených rozhodnutím o poskytnutí dotace. Rozhodování o nich náleží poskytovateli dotace. Je to jednak nyní posuzované „pozastavení výplaty dotace“ ve smyslu § 14e rozpočtových pravidel (možnost rozhodnout o nevyplacení dotace nebo její části), jednak odnětí dotace dle § 15 rozpočtových pravidel. K odnětí dotace může dojít v řízení vedeném dle správního řádu, jehož zahájení je vázáno na zjištění taxativně vymezených skutečností, kterými jsou především pochybení již na samém počátku procesu, tedy v době, kdy byla dotace přiznána. Na porušení povinností, kterými je příjemce dotace v souvislosti s poskytnutou dotací vázán, se vztahuje řízení o odvodech za porušení rozpočtové kázně. Možnost poskytovatele dotace nevyplatit část dotace, domnívá-li se, že příjemce porušil pravidla pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, byla v podobě § 14e včleněna do rozpočtových pravidel až novelou provedenou zákonem č. 465/2011 Sb., účinnou od 30. 12. 2011. Důvodová zpráva k této novele (sněmovní tisk č. 287/0, 6. volební období, 2010-2013; dále jen „důvodová zpráva k zákonu č. 465/2011 Sb.“) říká, že „[v] případě výdajů na veřejné zakázky spolufinancované z rozpočtu Evropské unie může poskytovatel při domněnce na neplnění pravidel pro zadávání veřejných zakázek u určité částky dotace pozastavit její vyplácení“ (k bodu 13), a dále, že „[v]zhledem k tomu, že porušení rozpočtové kázně, tzn. zejména neoprávněné použití, je oprávněn konstatovat výlučně územní finanční orgán (§ 44a odst. 8), může se poskytovatel ve fázi proplácení dotace pouze domnívat, že došlo k porušení rozpočtové kázně a z toho důvodu částku nevyplatit. Územní finanční orgán pak takto nevyplacenou částku započte do plnění povinnosti provést odvod za porušení rozpočtové kázně“ (k bodu 67). Ze smyslu a účelu zákona je tedy zřejmé, že opatření dle § 14e rozpočtových pravidel nemá sloužit ke konečnému snížení dotace ze strany poskytovatele. Byť po čistě prvotním přiblížení se k obsahu zákona jeho jazykovým výkladem by se mohlo jevit, že pokud je poskytovatel oprávněn nevyplatit část dotace, pak toto oprávnění nespočívá v ničem jiném, než v jejím snížení, není tento výklad správný. Z teleologie i systematiky zákona, jak je shora vymezena, jasně vyplývá, že s konečnou platností snížit (či krátit) již jednou přiznanou dotaci může jen příslušný správce daně formou platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně. Definitivně odejmout může poskytovatel dotaci jen v případě, že jsou splněny podmínky uvedené v § 15 rozpočtových pravidel, což jsou však důvody odlišné od těch, pro které lze dotaci pozastavit dle § 14e téhož zákona. Nutno upozornit, že dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel může poskytovatel dotaci nevyplatit až do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. I to svědčí o závislosti příslušných institutů. Rovněž důvody, pro které může poskytovatel přijmout opatření o pozastavení výplaty dotace, jsou podmnožinou důvodů, pro které lze příjemce postihnout odvodem za porušení rozpočtové kázně. Porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek není ničím jiným, než jedním ze způsobů porušení rozpočtové kázně. Tomu odpovídá i důvodová zpráva k citované novele č. 465/2011 Sb. Ve vztahu k § 14e rozpočtových pravidel uvádí, že „poskytovatel dotace může na základě podezření na porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek nevyplatit takovou část dotace, kterou by příjemce dotace musel odvést jako odvod za porušení rozpočtové kázně. Poskytovatel informuje o nevyplacení části dotace finanční úřad, který pak při stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně postupuje podle § 44a odst. 5 písm. b)“ (bod 18). Opatření o pozastavení výplaty dotace by jistě donedávna nebylo vyloučeno z aplikace správního řádu a ze soudního přezkumu, pokud by se mělo jednat o rozhodnutí, kterým se definitivně snižuje dotace. Pro možnost poskytovatele platbu dotace pozastavit stačí jen podezření na porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Ve shodě se stěžovatelkou je šestý senát přesvědčen, že uvedený institut má sloužit k ochraně finančních zájmů před zneužitím prostředků dotace, a jedná se proto o jistou prevenci, nikoliv o konečné řešení věci. Výkladu, dle kterého může poskytovatel snížit dotaci trvale, nemůže svědčit to, že nevyplacení dotace není časově nijak ohraničeno či že dotace bude fakticky snížena a příjemce se již nikdy nedomůže, aby mu ji poskytovatel vyplatil celou. Právě absence časové hranice daného opatření, jakož i nedostatečné provázání rozhodování o nevyplacení dotace a rozhodování o porušení rozpočtové kázně, byla opakovaně předmětem kritiky. Druhému senátu nelze přisvědčit v názoru, že by se v důsledku citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 změnilo pojímání povahy správního aktu podle § 14e rozpočtových pravidel ve smyslu, jenž jmenovaný senát prezentuje. Změnilo se pouze chápání opatření jako rozhodnutí v materiálním smyslu, které, byť má povahu dočasnou, přesto již zasahuje do právní sféry příjemce dotace natolik, že je namístě již v této fázi připustit i jeho soudní přezkum. K postoupení věci rozšířenému senátu se vyjádřil žalovaný. Dle jeho názoru nelze z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 povahu opatření dle § 14e rozpočtových pravidel dovodit. Ztotožnil se však se závěry uvedenými v rozsudku čj. 2 Afs 226/2015-39, že se jedná o rozhodnutí. Význam sousloví „domnívat se“ vykládá ve smyslu „má za to“ či „předpokládá“. Konstatoval, že vztah mezi nevyplacením části dotace a porušením rozpočtové kázně, které je v gesci správce daně, z žádného ustanovení zákona nevyplývá. Účelem postupu dle § 14e rozpočtových pravidel je včasné zabránění zneužití veřejných prostředků. Pouhé konstatování porušení pravidel poté, co již byly tyto prostředky nezákonně čerpány a použity, by mohlo mít jen akademickou povahu. Nad rámec uvedeného doplnil, že posuzovaná právní úprava námitky proti rozhodnutí o nevyplacení dotace neupravovala. Nejedná se ani o jiný opravný prostředek ve smyslu správního řádu. Oprávnění podat námitky je upraveno v dokumentaci k operačnímu programu Výzkum a vývoj pro inovace. Jeho smyslem je umožnit v rámci dobré správy příjemci dotace i při absenci zákonných opravných prostředků na vzniklé pochybnosti reagovat. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že domníval-li se poskytovatel dotace, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně (peněžní prostředky nebyly vyplaceny), měl dle § 14e rozpočtových pravidel, ve znění účinném do 19. 2. 2015, pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části. Takový úkon poskytovatele je rozhodnutím správního orgánu přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Rozšířený senát věc vrátil k projednání a rozhodnutí šestému senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem (...) III.B Dotace a její poskytování dle rozpočtových pravidel [29] Dotací se ve smyslu § 3 rozpočtových pravidel rozumí „peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel“. Podstatným charakteristickým rysem dotace dle citovaného ustanovení je její povinná účelovost, která musí být dodržena. [30] Rozpočtová pravidla v § 12 stanoví, že na dotaci není právní nárok, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak. Tím je zjevně myšlena situace, kdy o poskytnutí dotace nebylo dosud rozhodnuto nebo nebyla uzavřena smlouva o jejím poskytnutí. O poskytnutí dotace rozhoduje poskytovatel na základě žádosti příjemce. Vydáním rozhodnutí, případně výjimečně uzavřením dohody (§ 17 rozpočtových pravidel), vzniká podle ustálené judikatury mezi poskytovatelem a příjemcem dotace veřejnoprávní vztah (usnesení zvláštního senátu pro rozhodování některých kompetenčních sporů dle zákona č. 131/2002 Sb. ze dne 7. 5. 2010, čj. Konf 14/2010-8, č. 2115/2010 Sb. NSS). Poskytování dotací ze státního rozpočtu je činností spadající do oblasti veřejné správy, konkrétně do oblasti veřejných financí; poskytovatel je vůči příjemci dotace v postavení správního orgánu. [31] Podmínky či pravidla čerpání dotace jsou stanoveny v rozhodnutí o poskytnutí dotace a dokumentech, na které rozhodnutí odkazuje. Tomu ostatně odpovídá i výrok rozhodnutí o poskytnutí dotace, který váže poskytnutí dotace vedle jejího účelu též na soulad s žádostí o dotaci a soulad s podmínkami, které jsou součástí rozhodnutí a které upravují povinnosti, které musí příjemce dotace splnit. [32] Okamžikem pravomocného rozhodnutí o poskytnutí dotace ve smyslu § 14 rozpočtových pravidel vzniká příjemci dotace dle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 nárok na čerpání dotace v souladu s jejím předpokládaným účelem. Rozhodnutím o poskytnutí dotace vzniká příjemci subjektivní právo, že mu při dodržení všech podmínek budou až na výjimečné případy [srov. např. § 15 odst. 1 písm. a) rozpočtových pravidel] peněžní prostředky ve stanovených termínech vyplaceny. [33] Podle § 14 rozpočtových pravidel rozhodnutí o poskytnutí dotace obsahuje mj. podmínky, které musí příjemce v souvislosti s použitím dotace splnit vždy [srov. § 14 odst. 4 písm. g)], může však obsahovat i ostatní povinnosti, které příjemce v souvislosti s poskytnutím dotace plní a jejichž nedodržení není neoprávněným použitím podle § 3 písm. e) rozpočtových pravidel [srov. § 14 odst. 4 písm. k)]. Kontroly dodržování těchto podmínek jsou prováděny na základě zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). V § 13a zákona o finanční kontrole jsou stanovena zvláštní procesní pravidla pro výkon auditu podle přímo použitelných předpisů Evropské unie. Součástí zprávy o auditu je identifikace zjištěných nedostatků. [34] Čerpání dotací z prostředků EU je uskutečňováno pomocí operačních programů. Jedná se o významné strategické dokumenty, které jsou popisem cílů a priorit, jakých chce členská země v určité oblasti a aktuálním programovém období dosáhnout. O jejich schválení rozhoduje Evropská komise. [35] Rozpočtová pravidla v § 3 písm. j) definují program nebo projekt spolufinancovaný z rozpočtu Evropské unie jako „soubor věcných, časových a finančních podmínek pro činnosti k dosažení stanovených cílů Evropské unie, a to prostřednictvím strukturálních fondů, Fondu soudržnosti, podpory pro rozvoj venkova nebo Evropského rybářského fondu“. [36] Financování projektů, tj. způsob, jakým poskytovatelé příjemcům poskytují prostředky na realizaci jejich projektů, lze obecně rozdělit na financování ex ante, při kterém se poskytuje záloha na realizaci projektu (prostředky jsou poskytnuty dopředu), aby z ní mohly být hrazeny náklady projektu. Toto financování se vyskytuje buď jako jednorázové, nebo průběžné, prostřednictvím postupně vyplácených záloh. [37] Ex post financování znamená, že příjemce si veškeré náklady, které mu v rámci realizace projektu vznikly, hradí sám a k proplacení těchto nákladů dochází zpětně, prostředky se příjemci refundují. [38] Třetím způsobem financování je financování kombinované. Nejprve jsou např. poskytovány zálohy ex ante a poslední část dotace je poskytnuta, až je projekt dokončen, k profinancování vlastních úhrad. Může však jít i o jiné způsoby kombinace. [39] V rozhodnutí o dotaci, jejímž zdrojem jsou i prostředky Evropské unie, mohl poskytovatel dotace dle § 14 odst. 7 rozpočtových pravidel stanovit, že nesplnění podmínek, které musí příjemce v souvislosti s použitím dotace nebo návratné finanční výpomoci splnit [podmínky dle § 14 odstavce 4 písm. g) rozpočtových pravidel] bude postiženo odvodem za porušení rozpočtové kázně nižším, než kolik činí celková částka dotace. Při stanovení nižšího odvodu uvede poskytovatel procentní rozmezí vztahující se buď k celkové částce dotace, nebo k částce, ve které byla porušena rozpočtová kázeň. [40] Ustanovení § 14e rozpočtových pravidel znělo: „(1) Poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace. (2) V případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění. (3) Provede-li poskytovatel opatření podle odstavců 1 a 2, může pokračovat v proplácení zbývající části dotace. (4) Na opatření podle odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání.“ [41] Důvodová zpráva k zákonu č. 465/2011 Sb. k této úpravě v bodu 18 uvádí „[z] platného právního řádu nevyplývá, zda porušení povinností stanovených příjemci rozhodnutím o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci či právním předpisem v souvislosti s realizací akce, na kterou byla dotace poskytnuta, opravdu představuje překážku dalšího proplácení prostředků dotace ze strany poskytovatele. V praxi se ukazuje nadále jako neudržitelné, aby tato překážka byla vykládána jako absolutní. Tuto nejasnost má odstranit návrh textu § 14e. Např. poskytovatel dotace může na základě podezření na porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek nevyplatit takovou část dotace, kterou by příjemce dotace musel odvést jako odvod za porušení rozpočtové kázně. Poskytovatel informuje o nevyplacení části dotace finanční úřad, který pak při stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně postupuje podle § 44a odst. 5 písm. b).“ [42] Rozpočtová pravidla dále v § 15 stanoví taxativním výčtem případy, kdy poskytovatel dotaci příjemci odejme, a to jak zcela, tak částečně. Proti tomuto rozhodnutí má příjemce právo podat řádné opravné prostředky, případně podat žalobu ke správnímu soudu. Zákonnými důvody pro odnětí dotace přičitatelnými příjemci je zjištění, že údaje, na jejichž základě byla dotace nebo návratná finanční výpomoc poskytnuta, byly neúplné nebo nepravdivé, či zjištění, že nemůže být splněn řádně nebo včas účel, na který byla dotace poskytnuta, pokud již nedošlo k porušení rozpočtové kázně. [43] Z výše uvedeného vyplývají následující dílčí závěry: i) rozhodnutím o poskytnutí dotace vzniká příjemci za splnění stanovených podmínek nárok na její vyplacení; ii) v rozhodnutí poskytovatel uvede podmínky, jejichž porušení bude mít za následek vždy porušení rozpočtové kázně, může uvést i podmínky, jejichž nesplnění takové následky mít nebude; iii) poskytovatel může v rozhodnutí stanovit maximálně možnou výši odvodu za porušení rozpočtové kázně, která může být nižší než celková výše dotace; iv) kromě odnětí dotace ze zákonem taxativně stanovených důvodů má poskytovatel pravomoc nevyplatit platbu dotace, domnívá-li se, že příjemce porušil pravidla pro zadávání veřejných zakázek, a to až do výše, kterou v rozhodnutí o jejím poskytnutí stanovil jako nejvyšší možnou výši odvodu za porušení rozpočtové kázně; v) na porušení, která nemohou mít dle rozhodnutí o poskytnutí dotace za následek porušení rozpočtové kázně [ostatní povinnosti příjemce dotace stanovené v rozhodnutí o poskytnutí dotace dle § 14 odst. 4 písm. k) rozpočtových pravidel], nelze opatření dle 14e rozpočtových pravidel uplatnit. III.C Posouzení povahy opatření o nevyplacení dotace [44] Vzhledem k zakotvení výluky správního řízení a výluky soudního přezkumu a ke znění důvodové zprávy k zákonu č. 465/2011 Sb. k tomuto ustanovení se lze domnívat, že původním záměrem historického zákonodárce bylo zřejmě koncipovat posuzované opatření jako předběžné opatření poskytovatele, proti kterému se příjemce dotace nebude moci žádným způsobem bránit. Jeho účelem je zejména zabezpečit, aby v případě porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek v souvislosti s realizací akce, na kterou byla dotace poskytnuta, nemuselo dojít k zastavení dalšího proplácení dotace. [45] V souladu se závěry Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 12/14 nevyplacení i části dotace zasahuje do právní sféry příjemce a autoritativně určuje jeho práva a povinnosti ve vztahu k přislíbené dotaci, a proto vzniká příjemci dotace právo na soudní kontrolu opatření dle § 14e rozpočtových pravidel. Shora uvedená výluka soudního přezkumu se tak pro svoji neústavnost nemůže v konkrétních případech aplikovat. [46] V tomto nálezu Ústavní soud také uvedl, že pravomoc finančního úřadu je dána při zjištěném pochybení příjemce dotace. Mimo jiné konstatoval, že „[f]inanční úřad může toliko v důsledku zjištění v rámci daňové kontroly učinit sankční opatření, a to vydat platební výměr ukládající příjemci dotace provést odvod za porušení rozpočtové kázně, pokud zjistí pochybení. Pokud pochybení nezjistí, nemá zákonem stanovenou pravomoc k žádnému dalšímu postupu, tedy dokonce ani nevydává žádné rozhodnutí. [...] Samo pozastavení dotace v případech, kdy následně příslušný finanční úřad či dokonce i samotný poskytovatel dospějí k závěru, že příjemce žádné své povinnosti neporušil, se tedy již nemá jak stát předmětem soudního přezkumu, který by konstatoval nezákonnost pozastavení čerpání dotace.“ (srov. body 39 a 40 nálezu). [47] Opatření o nevyplacení dotace nemá charakter rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s., který mu s největší pravděpodobností původně přisuzoval zákonodárce. Není totiž splněna věcná podmínka předběžnosti, neboť případné následné rozhodnutí správce daně o porušení rozpočtové kázně nemusí být vůbec vydáno, a pokud k jeho vydání dojde, nebude zahrnovat otázky, o kterých bylo rozhodnuto zatímně, tedy existenci pochybností vedoucích poskytovatele k pozastavení dotace. Nezahrnuje-li v sobě konečné rozhodnutí věcně rozhodnutí předběžné, není možné domoci se, alespoň zprostředkovaně, přezkumu předběžného rozhodnutí (k předběžnému charakteru rozhodnutí také srov. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-54, č. 1982/2010 Sb. NSS). [48] Otázkou formy opatření, ani časovým aspektem jeho účinků se Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/12 výslovně nezabýval a ani zabývat nemusel. Z pohledu Ústavního soudu bylo rozhodující posoudit ústavnost namítané soudní výluky, nikoli povahu posuzovaného opatření z hlediska možné procesní obrany před správními soudy. [49] V projednávané věci je nesporné, že opatření o nevyplacení dotace či její části je úkonem, který závazně zasahuje do práv a povinností příjemce dotace, a naplňuje tak materiální stránku rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. Pro závěr o povaze úkonu je podstatné, zda rozpočtová pravidla ukládají poskytovateli dotace učinit takové opatření určitou formou, nebo poskytovatel dotace může k nevyplacení dotace přistoupit zcela neformálním způsobem. Právě skutečnost, že tento úkon do práv příjemce dotace zasahuje zásadním způsobem a je způsobilý práva příjemce zkrátit, ostatně vedla Ústavní soud k deklarování neústavnosti výluky ze soudního přezkumu v nálezu věci sp. zn. Pl. ÚS 12/14. [50] Je třeba se ovšem dále zabývat i tím, zda úkon poskytovatele dotace, kterým se pozastavuje nebo krátí dotace, je způsobilý soudního přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. nebo v řízení na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. Rozšířený senát v minulosti opakovaně vyslovil určité zásady, podle nichž je třeba postupovat při stanovení procesního režimu poskytování soudní ochrany v souvislosti s jednotlivými úkony správních orgánů. Nejprve je třeba zdůraznit, že u zcela převažující většiny běžných forem jednání veřejné správy nevyvolává jejich podřazení pod některou z žalob ve správním soudnictví žádné potíže. Existuje však množina úkonů správních orgánů, které jsou v důsledku své „atypičnosti“, popř. i pro „nestandardní“ právní úpravu, kterou se řídí, obtížně zařaditelné. [51] Při určení povahy a procesního „uchopení“ takových „nestandardních“ úkonů správních orgánů musí být prioritou vždy především efektivní poskytnutí právní ochrany jednotlivcům, jejichž práv se tyto úkony dotýkají, neboť právě poskytování ochrany právům jednotlivců proti nezákonným aktům veřejné moci je základním smyslem existence správního soudnictví (srov. § 2 s. ř. s.). Při úvahách, jakému procesnímu režimu soudní kontrolu jednotlivých „hraničních“ úkonů správních orgánů podřídit, je tedy třeba vždy v každém z jednotlivých typových případů přihlédnout k celé řadě znaků a charakteristik daného úkonu vyplývajících mimo jiné i z dosavadní judikatury rozšířeného senátu. Takové hodnocení nemůže být cvičením v soudním formalismu abstrahujícím od potřeby ochrany práv jednotlivců, nýbrž musí být vedeno právě potřebou těmto právům poskytnout nejúčinnější a nejrychlejší ochranu při respektování zákona. Jedním z aspektů, které musí být při takovém posouzení vzaty v úvahu, je mimo jiné i pravomoc soudu rozhodnout v jednotlivých řízeních určitým způsobem. To jest, zda soudní výrok, který soud v tom kterém řízení může vydat, koresponduje se skutečnou potřebou ochrany práv jednotlivců, kteří se obracejí na soud nikoli proto, aby se jim dostalo akademického pojednání o formální povaze toho kterého úkonu správního orgánu, nýbrž proto, aby jim soud proti takovému úkonu porušujícímu dle jejich přesvědčení jejich práva poskytl skutečnou ochranu. [52] Ze systémového hlediska je nutné zopakovat, že hlavním řízením před správními soudy je řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Poskytování ochrany proti úkonům správních orgánů v tomto řízení je tedy pravidlem. Další dva typy žalob, tj. žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu a žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem a donucením správního orgánu pak tvoří doplňkové možnosti ochrany poskytované správními soudy proti jednání správních orgánů tam, kde žalobu proti rozhodnutí správního orgánu nelze aplikovat (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, ve věci „Olomoucký kraj“, bod [18]). [53] Právě řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nejlépe respektuje systémové principy, na nichž je správní soudnictví v České republice založeno. Jsou to zásady subsidiarity a posteriority obsažené v § 5 s. ř. s., které v souladu s principem dělby státní moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) brání, aby moc soudní v podobě správních soudů nahrazovala činnost orgánů moci výkonné a přivlastňovala si jejich pravomoc. Správní soudy tak mohou být v rámci ochrany práv aktivovány tehdy, pokud jednotlivec vyčerpal dostupné možnosti ochrany svých práv v rámci veřejné správy a jejich úloha spočívá především v kontrole zákonnosti jednání správních orgánů (srov. též rozsudek rozšířeného senátu ze dne 12. 5. 2005, čj. 2 Afs 98/2004-65, č. 672/2005 Sb. NSS). Je-li to možné, je třeba proto právní předpisy zásadně vykládat tak, aby správní orgány byly povinny své úkony, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti, činit v podobě individuálního aktu (ať již vydávaného v režimu správního řádu nebo jiného právního předpisu upravujícího postup správního orgánu) adresovaného jednotlivci, jehož práv se týká a opatřeného odůvodněním vysvětlujícím skutkové a právní důvody tohoto úkonu. Takový úkon je způsobilý být předmětem soudního přezkumu v řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s., v němž správní soud na základě spisů, tj. podkladů rozhodnutí shromážděných správním orgánem, posoudí po stránce procesní i hmotněprávní zákonnost rozhodnutí správního orgánu na základě skutkového a právního stavu, jaký zde byl v době vydání správního rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), v mezích žalobních bodů uplatněných žalobcem (§ 75 odst. 2 s. ř. s.). Naopak rozšiřování možností uplatnění žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu i na případy, kdy má být uplatněna žaloba proti rozhodnutí, by mohlo vést k nedůvodnému narušení těchto základních zásad správního soudnictví, neboť správní soud by sám měl nalézat důvody ospravedlňující naříkaný úkon správního orgánu, včetně ochrany veřejného zájmu, a provádět potřebné zjišťování skutkového stavu. Správní orgány by mohly být v pokušení nerespektovat práva jednotlivců dotčených na svých právech, včetně práva na právní slyšení a povinnosti dostatečně odůvodnit svá rozhodnutí, a ponechat na soudu, aby věc řádně projednal a rozhodl. [54] Dalším aspektem, který je třeba zohlednit v případě posuzování sporných případů režimu soudní ochrany proti úkonům správních orgánů na pomezí mezi rozhodnutím a jiným zásahem, je ochrana legitimního očekávání adresátů práva. Pokud určitý úkon byl ustálenou judikaturou považován za rozhodnutí, popř. jiný úkon správního orgánu a dotčené osoby se obracejí na soud s tímto typem žaloby v důvěře v dosavadní judikaturu, měla by jim být soudní ochrana poskytnuta právě touto cestou, nebrání-li tomu důležité důvody vyžadující revizi dosavadních závěrů judikatury týkající se této otázky. Rozšířený senát v této souvislosti nemohl přehlédnout ani skutečnost, že právní úprava účinná od 20. 2. 2015 v § 14e rozpočtových pravidel stanovila výslednou povahu opatření o nevyplacení dotace či její části ve formě rozhodnutí (viz bod [87] tohoto rozhodnutí). [55] Konkrétními případy procesního postupu při poskytování ochrany proti „hraničním“ případům správních úkonů se rozšířený senát zabýval již několikrát. V usnesení ve věci Olomoucký kraj, bodu [19] rozšířený senát uvedl: „Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou proto primárně spočívá ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona [č. 337/1992 Sb.,] o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního zákona).“ Protože dospěl k závěru, že vyrozumění o neprovedení záznamu do katastru nemovitostí je činěno tzv. jiným úkonem správního orgánu dle části čtvrté správního řádu, aniž by bylo povinností správního orgánu v této věci rozhodovat, označil za nástroj obrany proti tomuto postupu správního orgánu zásahovou žalobu. Podobně v usnesení ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS, ve věci „Souhlasy dle stavebního zákona“, na základě stejné úvahy vyslovil závěr, že „[s]ouhlasy vydávané dle [stavebního zákona z roku 2006], zejména dle § 96, § 106, § 122, § 127, které stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení, jsou jinými úkony dle IV. části [správního řádu]. Tyto souhlasy nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 [s. ř. s.]; soudní ochrana práv třetích osob je zaručena žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. tohoto zákona.“ [56] V dalším usnesení ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, ve věci „Státní maturity“, rozšířený senát vysvětlil, co chápe pod pojmem individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva. Uvedl, že se jedná o správní akt, u něhož existuje „individualizovaný adresát takového vrchnostenského aktu (žák žádající o přezkoumání výsledku jeho maturitní zkoušky), tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho konkrétní práva, je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy ([zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání], částečně správní řád) správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti, komunikovaný adresátovi“. [57] Pokud se výše uvedené zásady posouzení procesního režimu poskytování ochrany proti jednání správního orgánu vztáhnou na posuzovanou věc, je třeba dospět k následujícím závěrům. Ustanovení § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel je formulováno tak, že nejprve obsahuje dispozici (poskytovatel nemusí vyplatit část dotace) a teprve poté hypotézu (domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie). Mohlo by se jevit, že vyplácení dotace je faktickou činností, kterou se poskytovatel dotace rozhodne před jejím započetím nebo v jejím průběhu změnit tak, že dotaci nebo její část nevyplatí a příjemce dotace o tom pouze neformálně informuje. Pak by nezákonné nevyplacení dotace představovalo spíše nezákonný zásah, proti němuž se lze bránit žalobou dle § 82 s. ř. s. [58] Rozpočtová pravidla, ale výslovně stanoví, že je třeba příjemci dotace nevyplacení dotace nejen oznámit, ale oznámení musí obsahovat i určité formální náležitosti. V oznámení musí poskytovatel uvést rozsah krácení dotace a důvody, pro které ke krácení došlo. Musí přihlédnout i k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace (srov. § 14e odst. 2 rozpočtových pravidel). Nejedná se tedy o neformální úkon, který by pro nedostatek předepsané formy nemohl být považován za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. [59] Výše uvedenému závěru nebrání ani zákonem stanovená výluka obecných předpisů o správním řízení, neboť na vydání tohoto rozhodnutí je možné dle § 180 odst. 1 správního řádu aplikovat v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, správní řád. Rozpočtová pravidla nehledě na to, že § 14e byl do nich vložen v roce 2012, je totiž nutno považovat ve vztahu ke správnímu řádu za dosavadní právní předpis (blíže srov. usnesení rozšířeného senátu ve věci Státní maturity). Je tedy nutné dovodit, že rozhodnutí poskytovatele dotace o pozastavení (krácení) dotace je individuálním správním aktem splňujícím materiální i formální znaky vyžadované § 65 odst. 1 s. ř. s., a může být tedy podrobeno soudnímu přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Je zde adresát tohoto rozhodnutí (příjemce dotace), jehož práva založená rozhodnutím o poskytnutí dotace se tímto aktem závazně mění, resp. ruší, je zde také předepsaný závazný postup předcházející vydání tohoto aktu. Zákon výslovně stanoví i písemnou formu tohoto úkonu a jeho oznámení adresátovi. Jde tedy o vydání rozhodnutí dle § 181 odst. 1 správního řádu a § 65 odst. 1 s. ř. s. [60] Zde je možné poukázat též na to, že i dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu navazující na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 považovala úkon poskytovatele dotace dle § 14e rozpočtových pravidel za rozhodnutí správního orgánu dle § 65 odst. 1 s. ř. s. (rozsudky čj. 2 Afs 226/2015-39 a čj. 2 Afs 227/2015-38) a i městský soud a předkládající senát v posuzované věci povahu přezkoumávaného úkonu žalovaného takto posoudily. III.D Porušení rozpočtové kázně [61] Porušení rozpočtové kázně má pravomoc konstatovat výlučně územní finanční orgán, tj. příslušný správce daně. [62] Dle § 3 rozpočtových pravidel se za neoprávněné použití „peněžních prostředků státního rozpočtu, jiných peněžních prostředků státu, prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv, státního fondu nebo Národního fondu, [považuje] jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty, porušení účelu nebo podmínek, za kterých byly prostředky zařazeny do státního rozpočtu nebo přesunuty rozpočtovým opatřením a v rozporu se stanoveným účelem nebo podmínkami vydány; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity“. [63] Zadržením peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu se dle § 3 písm. f) rozpočtových pravidel rozumí „porušení povinnosti vrácení prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu ve stanoveném termínu“. [64] Podle § 44 rozpočtových pravidel se porušením rozpočtové kázně příjemce dotace rozumí neoprávněné použití poskytnutých peněžních prostředků [§ 44 odst. 1 písm. a) rozpočtových pravidel], či jejich neoprávněné použití a zadržení [§ 44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel], případně „porušení povinnosti stanovené právním předpisem, rozhodnutím nebo dohodou o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, které přímo souvisí s účelem, na který byla dotace nebo návratná finanční výpomoc poskytnuta a ke kterému došlo před přijetím poskytnutých peněžních prostředků a které trvá v okamžiku přijetí prostředků na účet příjemce; prvním dnem porušení rozpočtové kázně je den jejich přijetí příjemcem" [§ 44 odst. 1 písm. j) rozpočtových pravidel]. Rozpočtová pravidla upravují i porušení rozpočtové kázně na straně poskytovatele. [65] Podle § 44a odst. 9 rozpočtových pravidel ve spojení s § 10 odst. 1 písmeno g) zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, vykonávají správu odvodů za porušení rozpočtové kázně a penále finanční úřady podle daňového řádu. Porušitel rozpočtové kázně má při správě odvodů za porušení rozpočtové kázně postavení daňového subjektu. [66] Z hlediska konstatování porušení rozpočtové kázně na straně příjemce je podstatný mimo jiné způsob financování daného projektu či akce. U dotací poskytnutých ex ante, pokud jsou již peněžní prostředky příjemci dotace vyplaceny a ten nesplní jakoukoliv podmínku, která je v souladu s rozhodnutím o poskytnutí dotace za porušení rozpočtové kázně považována, dojde dnem porušení této podmínky také k porušení rozpočtové kázně. [67] U dotací poskytnutých ex post však před jejich vyplacením nelze dnem porušení podmínky konstatovat porušení rozpočtové kázně, neboť při jejím nedodržení příjemce ještě neobdržel peněžní prostředky. Dojde-li ke zpětnému proplacení nákladů projektu a až následnou kontrolou se zjistí porušení podmínky nebo provedení výdeje v rozporu s účelem, je konstatováno porušení rozpočtové kázně. Za den porušení rozpočtové kázně ovšem nemůže být považován den, kdy k porušení povinnosti příjemcem dotace došlo, ale až den přijetí peněžních prostředků na účet příjemce [srov. § 44 odst. 1 písm. j) rozpočtových pravidel]. [68] Ustanovení § 44 odst. 1 písm. j) rozpočtových pravidel se vztahuje především na dotace poskytnuté ex post. Zde dochází k refundaci výdajů, které příjemce hradil z vlastních zdrojů. Do rozpočtových pravidel bylo uvedené ustanovení vloženo novelou provedenou zákonem o Finanční správě České republiky. Dle důvodové zprávy k zákonu č. 465/2011 Sb. dochází tímto ustanovením k odstranění dosavadní nejednoznačnosti v možnosti aplikovat pravidla pro porušení rozpočtové kázně i na financování ex post. Jde o situace, kdy jsou příjemci propláceny výdaje již dříve jím vynaložené z jeho vlastních prostředků, k porušení ale dojde před jejich poskytnutím, přičemž toto porušení je zjištěno příslušným kontrolním orgánem až po jejich přijetí. Z uvedeného důvodu bylo nutno jednoznačně definovat okamžik vzniku povinnosti odvodu (den přijetí peněžních prostředků na účet příjemce). [69] Výše odvodu za porušení rozpočtové kázně závisí na podmínkách, které příjemce porušil. Stanovil-li poskytovatel v souladu s § 14 odst. 7 rozpočtových pravidel potenciální odvod za porušení rozpočtové kázně nižší, než kolik činí celková částka dotace (srov. bod [39] tohoto usnesení), může se správce daně při uložení odvodu pohybovat pouze v procentním rozmezí, které určil v rozhodnutí o přidělení dotace její poskytovatel [srov. § 44a odst. 4 písm. b) rozpočtových pravidel]. Zákon však i zde stanoví určité omezení. Odvod za porušení rozpočtové kázně nemůže být vyšší než částka dotace vyplacená ke dni porušení rozpočtové kázně (srov. § 44a odst. 7 rozpočtových pravidel). [70] K tomuto omezení dochází v případech, kdy je poskytnuta záloha dotace, avšak ta je v částce nižší, než by měl být za zjištěná porušení stanoven odvod. Pro tyto případy zákon stanoví odvod za porušení rozpočtové kázně maximálně do výše vyplacené zálohy. [71] K porušení rozpočtové kázně ze strany příjemce může tedy dojít až v okamžiku, kdy má příjemce peněžní prostředky ve své dispozici. Teprve po obdržení poskytnutých peněžních prostředků se z příjemce dotace stává potenciální porušitel rozpočtové kázně ve smyslu rozpočtových pravidel, který má postavení daňového subjektu. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani oprávnění započítat do vyměřeného odvodu za porušení rozpočtové kázně, i částky, které poskytovatel dosud nevyplatil, stanovené v § 44a odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel. [72] Rozpočtová pravidla vymezují v § 44a odst. 5 písm. a) a b) dva typy případů, kdy správce daně vyměří určitou výši odvodu za porušení rozpočtové kázně, avšak příjemce dotace nemusí celou částku uhradit, neboť dojde k započítání nevyplacené platby do plnění povinnosti provést odvod. [73] Za prvé se jedná se o případ, kdy po neoprávněném použití nebo zadržení prostředků návratné finanční výpomoci dojde k úhradě splátek této finanční výpomoci, pak se tyto splátky ode dne porušení rozpočtové kázně započítávají do povinnosti provést odvod. [74] Za druhé může jít o podezření poskytovatele, že již vyplacené prostředky příjemce použil v rozporu s podmínkami dotačního rozhodnutí, a proto v termínu splatnosti další část dotačních prostředků dle § 14e rozpočtových pravidel nevyplatí. Dospěje-li poté správce daně k závěru, že příjemce dotace skutečně již poskytnuté peněžní prostředky použil v rozporu se stanovenými podmínkami, vyměří příjemci povinnost odvodu za porušení rozpočtové kázně a nevyplacenou platbu na tento odvod započte. Tomuto závěru plně odpovídá i formulace uvedená v § 44a odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel „započítávají i částky, které poskytovatel dosud nevyplatil, protože se domnívá, že byla porušena rozpočtová kázeň“. Jedná se tedy o situaci, kdy se poskytovatel dotace domnívá, že příjemce dotace porušil pravidla pro zadávání veřejných zakázek ohledně již dříve vyplacených prostředků, a proto došlo k porušení rozpočtové kázně, a nevyplatí část dotace, na kterou by jinak měl příjemce dotace nárok, právě ve výši domnělého porušení rozpočtové kázně. [75] Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Není proto možné připustit, aby přesto, že správce daně dospěl k závěru, že příjemce dotace s peněžními prostředky naložil zcela v souladu s podmínkami přidělené dotace, poskytovatel dotace peněžní prostředky nevyplatil. [76] Z uvedeného je nutno dovodit dílčí závěr, že svěří-li zákon určitému orgánu pravomoc autoritativně rozhodnout o tom, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, je takovým závěrem poskytovatel dotace vázán. Účinky rozhodnutí o nevyplacení dotace dle § 14e rozpočtových pravidel se budou odvíjet od šetření správce daně. [77] Dojde-li správce daně k závěru, že se příjemce porušení rozpočtové kázně nedopustil, musí poskytovatel platbu dotace, která byla pozastavena z důvodu podezření na porušení rozpočtové kázně v souvislosti s porušením pravidel pro zadávání veřejných zakázek, vyplatit. Nevyplacení dotace bylo skutečně jen dočasné. Konstatuje-li však správce daně porušení rozpočtové kázně a vyměří odvod za její porušení, k proplacení dotace nedojde, protože nevyplacená část dotace se započte na vyměřený odvod ve smyslu § 44a odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel. Nevyplacení dotace poskytovatelem je ve spojení s vyměřeným odvodem za porušení rozpočtové kázně jejím trvalým snížením. [78] Obsahem rozhodnutí o nevyplacení dotace či její části by vzhledem k procesní obraně příjemce a následnému soudnímu přezkumu měly vždy být konkrétní skutečnosti, ze kterých poskytovatel dovozuje existenci důvodů, které vedly k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek majících za následek porušení rozpočtové kázně. [79] Předmětem soudního přezkumu je posouzení důvodů, které poskytovatele k takovému postupu vedly. Věcné hodnocení vytýkaného porušení rozpočtové kázně, tedy otázka, zda příjemce dotace skutečně porušil dotační podmínky způsobem majícím za následek porušení rozpočtové kázně, je vyhrazeno až soudnímu přezkumu rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně. III.E Pravomoc poskytovatele dotace pozastavit výplatu dotace pro porušení pravidel při zadávání veřejných zakázek před vyplacením peněžních prostředků [80] V praxi běžně nastává i situace, že příjemce poruší pravidla pro zadávání veřejných zakázek vymezená poskytovatelem v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako závažná [§ 14 odst. 4 písm. g) rozpočtových pravidel], aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně a aniž by se současně jednalo o taxativní důvody stanovené pro odnětí dotace uvedené v § 15 rozpočtových pravidel. [81] Tak tomu bude vždy, kdy příjemce dotace ještě před faktickým obdržením peněžních prostředků, poruší takové podmínky stanovené v rozhodnutí o přidělení dotace, jejichž porušení by při použití či držení dotačních prostředků bylo spojeno s povinností odvodu za porušení rozpočtové kázně. Může se tak stát při financování projektu ex ante, častěji k tomu bude docházet při zpětném proplácení vynaložených prostředků (financování ex post). [82] S ohledem na skutečnost, že dotační prostředky jsou v převážné většině poskytovány průběžně ve vazbě na jednotlivé fáze dotovaného projektu, nemusí k takové situaci dojít pouze na začátku poskytování dotace, tj. před vyplacením první splátky dotace. Naopak běžně může docházet k tomu, že pravidla pro zadávání veřejné zakázky jsou porušena až v pozdější fázi dotovaného projektu, avšak před faktickou výplatou příslušné splátky dotace bez jakékoliv vazby na poskytovatelem již vyplacené peněžní prostředky. Porušení, pro které hodlá poskytovatel platbu nevyplatit, nemusí žádným způsobem souviset s dříve vyplacenými dotačními prostředky a současně nepůjde ani o tak závažné porušení, které by mělo za následek odejmutí celé či podstatné části dotace. Jinými slovy, výše neposkytnuté dotace za toto porušení dle rozhodnutí o poskytnutí dotace bude odpovídat právě výši nevyplacené splátky. [83] Domnívá-li se poskytovatel, že k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek na straně příjemce došlo ještě před samotnou výplatou peněžních prostředků, není pravomocí správce daně zabývat se postupem příjemce dotace z hlediska možného porušení rozpočtové kázně dána. Nejedná se o správu odvodu ve smyslu rozpočtových pravidel či daňového řádu. To však nemůže znamenat, že peněžní prostředky musí být příjemci poskytovatelem vyplaceny, protože § 15 rozpočtových pravidel na takovou situaci nepamatuje. [84] Výklad, který dovozuje pravomoc správce daně rozhodnout o nevyplacení dotace či její části, aniž by měl příjemce peněžní prostředky k dispozici, popírá celou řadu ustanovení rozpočtových pravidel (od základních pojmů přes definici porušení rozpočtové kázně po zákonnou limitaci odvodu jen do výše vyplacené zálohy). Takový výklad by navíc vedl k popření vlastní odpovědnosti poskytovatele nakládat s peněžními prostředky státu či Evropské unie zákonem stanoveným způsobem a k postupu v rozporu s výrokem a podmínkami uvedenými v rozhodnutí o poskytnutí dotace. [85] To platí tím spíše, že nedostatek pravomoci poskytovatele rozhodnout o nevyplacení dotace či její části i za této situace z § 14e rozpočtových pravidel ani důvodové zprávy k zákonu č. 465/2011 Sb. neplyne. Poskytovatel dotace posuzuje, zda příjemce dodržuje podmínky stanovené v rozhodnutí o poskytnutí dotace, a má tedy subjektivní právo na jejich výplatu. Zjistí-li porušení stanovených podmínek, má pravomoc dotaci či její část nevyplatit. Správce daně prověřuje dodržení těchto podmínek po vyplacení peněžních prostředků. Dospěje-li k závěru, že příjemce dotace porušil podmínky stanovené v rozhodnutí o poskytnutí dotace (a to včetně porušení, ke kterému došlo před poskytnutím peněžních prostředků, avšak které bylo zjištěno až po jejich poskytnutí), ukládá odvod těchto neoprávněně použitých nebo zadržených peněžních prostředků. Z důvodové zprávy k zákonu č. 465/2011 Sb. k této úpravě je zřejmé, že základním účelem pravomoci poskytovatele dle § 14e rozpočtových pravidel není rozhodnout o nevyplacení prostředků dočasně. Hlavním smyslem této pravomoci je nevyplatit tu část dotace, která je dotčena pochybením příjemce při zadávání veřejné zakázky a pokračovat v proplácení projektu. [86] Závěr o pravomoci poskytovatele nevyplatit dotaci pro porušení pravidel zadávání veřejných zakázek nepřímo potvrzuje i důvodová zpráva k novele rozpočtových pravidel provedené zákonem č. 25/2015 Sb. Tato novela s účinností od 20. 2. 2015 rozšířila pravomoc poskytovatele nevyplatit dotaci nebo její část z důvodu porušení povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržení účelu dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta a doplnila příslušnou procesní úpravu. V bodu 10 důvodové zprávy (sněmovní tisk č. 295/0, 7. volební období, 2013-2017) se uvádí: „[n]avrhuje se, aby poskytovatel dotace ze státního rozpočtu mohl nevyplatit dotaci nebo její část v případě, že se domnívá, že ze strany příjemce dotace došlo k porušení povinností, které vyplývají z rozhodnutí o poskytnutí dotace pro poskytovatele. Toto se týká všech dotací poskytovaných ze státního rozpočtu. Nevyplacení může činit 100 % dotace, anebo musí odpovídat výši částek odpovídajících § 14 odst. 6. Dosavadní ustanovení, které platilo jen pro porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, se tak rozšiřuje na porušení jakýchkoli povinností souvisejících s dotací.“ [87] Poskytovatel měl dle § 14e rozpočtových pravidel pravomoc rozhodnout o nevyplacení dotace či její části i v případě, že se domníval, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně. Žádný jiný orgán pravomoc rozhodnout o nevyplacení dotace či její části totiž neměl ani nemá. K neoprávněnému použití či zadržení peněžních prostředků dosud nedošlo, a není tedy dána pravomoc správce daně. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, který vykonává dohled nad dodržováním zákona o veřejných zakázkách, nemá žádnou pravomoc rozhodnout o vyplacení či nevyplacení dotace. Může jít navíc také o případy, kdy příjemce nedodrží pravidla u výběrových řízení, která nespadají pod zákon o veřejných zakázkách, ale jsou prováděna podle pravidel vydaných v rámci jednotlivých operačních programů, na které rozhodnutí o dotaci odkazuje a jejichž nedodržení se považuje za zvlášť závažné porušení dotačních pravidel [§ 14 odst. 4 písm. g) rozpočtových pravidel]. [88] Spatřuje-li Ústavní soud již v samotném prodlení v čerpání přiznané dotace vážný zásah do majetkových práv příjemce dotace, proti kterému má příjemce právo na účinnou soudní ochranu, pak je za pomoci argumentu a minori ad maius zásahem do majetkových práv příjemce nepochybně také definitivní nevyplacení původně přiznané dotace či její části. Z povahy věci je proti každému z těchto opatření poskytovatele účinná jiná procesní obrana. V případě definitivního nevyplacení dotace musí mít příjemce právo brojit nejen proti faktickému nevyplacení dotace, ale zejména proti závěru o věcném posouzení vytýkaného porušení. [89] Z uvedeného důvodu musí být postup poskytovatele dotace při jakémkoliv nevyplacení peněžních prostředků pro příjemce srozumitelný a předvídatelný. [90] V případě porušení dotačních podmínek, které je současně porušením rozpočtové kázně (neboť již došlo k vyplacení peněžních prostředků), je příjemci zaručena účinná obrana jak proti pouhému dočasnému nevyplacení dotace ve stanoveném termínu (žaloba proti rozhodnutí dle § 14e rozpočtových pravidel), tak proti věcnému závěru o porušení dotačních podmínek (žaloba proti rozhodnutí na odvod za porušení rozpočtové kázně). [91] V případě porušení dotačních podmínek, které není současně porušením rozpočtové kázně, se žádné jiné rozhodnutí, než rozhodnutí dle § 14e rozpočtových pravidel, nevydává. Dojde-li k vydání tohoto rozhodnutí, musí příjemce vždy vědět, zda jde ze strany poskytovatele o definitivní nevyplacení určité části původně přiznané dotace, či jde o pouhé prodlení s výplatou v důsledku prověřování vzniklých pochybností. [92] Rozhodnutí o nevyplacení dotace musí proto obsahovat důvody, ve kterých poskytovatel porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spatřuje, jejich závažnost, rozsah, vliv na dosažení účelu dotace, včetně uvedení důvodů, pro které nebude příslušná částka příjemci po určitou dobu vyplacena či naopak nebude vyplacena s konečnou platností. IV. Závěr [93] Domníval-li se poskytovatel dotace, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně (peněžní prostředky nebyly vyplaceny), měl dle § 14e rozpočtových pravidel ve znění účinném do 19. 2. 2015, pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části. Takový úkon poskytovatele je rozhodnutím správního orgánu přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Odlišné stanovisko soudce Filipa Dienstbiera [1] Musím předeslat, že vzhledem k textaci § 14e rozpočtových pravidel v rozhodném znění, ke znění důvodové zprávy i k širším „dobovým souvislostem“ vzniku posuzované právní úpravy nemám pochybnosti o tom, že zákonodárce v činnosti poskytovatele dotací vůbec nespatřoval výkon vrchnostenské veřejné správy, který by měl splňovat požadavky na určitou formu, proces či soudní kontrolu. Správní soudy jsou však v každém jednotlivém případě povinny nalézat takový výklad právní normy, který je souladný se základními principy právního státu, především s ústavněprávními východisky výkonu veřejné moci a její soudní kontroly, a takový úmysl pak přisuzovat vůli pověstného racionálního zákonodárce. Ve vztahu k posuzované právní úpravě navíc tuto vůli dotvořil Ústavní soud opakovaně citovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 12/14. [2] Formulace § 14e rozpočtových pravidel, podle něhož (i) „[p]oskytovatel nemusí vyplatit část dotace“, (ii) „domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel“, (iii) „a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace“, svědčí spíše pro nahlížení tohoto opatření jako faktického zajišťovacího prostředku k zabezpečení vymahatelnosti následného konečného rozhodnutí k tomu příslušného orgánu o případném porušení podmínek dotace a jejím krácení či odvodu. Taková právní úprava by dávala rozumný smysl a po nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 by nebránila soudní ochraně před důsledky (třebaže dočasnými) tohoto opatření. [3] Jak ale, pro mne přesvědčivě, vyložil rozšířený senát v odůvodnění většinového rozhodnutí (body [61] až [92]), ne každé porušení pravidel zadávání veřejných zakázek, resp. dalších podmínek poskytnutí dotace (podle pozdějších znění § 14e), je porušením rozpočtové kázně. V takovém případě není v pravomoci ani správce daně ani žádného jiného orgánu s konečnou platností ve věci rozhodnout a „nevyplacení části dotace“ poskytovatelem podle § 14e rozpočtových pravidel je trvalé. [4] Pokud jde o povahu (právní formu) opatření poskytovatele podle § 14e rozpočtových pravidel, přikláním se, po určitých pochybnostech, k rozhodnutí většiny. Právo příjemce dotace na její vyplacení bylo založeno správním aktem – rozhodnutím o poskytnutí dotace. Pokud zákon opravňuje poskytovatele do tohoto práva (i s trvalými účinky) zasáhnout (toto právo změnit, nikoliv jen dočasně pozdržet jeho účinky), musí se tak stát opět jedině správním rozhodnutím. Stejně jako většina (bod [54] odůvodnění), nemohu odhlédnout ani od požadavku právní jistoty a stability výkladu právní úpravy správními soudy. [5] Obecná východiska většiny pro posuzování právní povahy aktů veřejné správy a způsobů soudní ochrany (body [51]-[53]) považuji za správné. I proto se však neztotožňuji s tou částí odůvodnění (zejména body [55] až [59]), v níž rozšířený senát na podporu závěru o právní povaze opatření podle § 14e jako rozhodnutí vytváří iluzi konzistentní výkladové linie v judikatuře správních soudů a především samotného rozšířeného senátu k rozlišení rozhodnutí podle § 65 odst. s. ř. s. na jedné straně a zásahu, pokynu či donucení ve smyslu § 82 s. ř. s. na straně druhé. Taková jednotná či alespoň konzistentní rozhodovací praxe není. Dlouhodobě bylo správními soudy uplatňováno tzv. materiální pojetí správního rozhodnutí, jakožto úkonu správního orgánu, jímž je (i) individuálně určenému adresátu, (ii) v konkrétní věci, (iii) závazně, (iv) založeno, změněno, zrušeno či autoritativně deklarováno právo či povinnost. To platilo jak před přijetím soudního řádu správního, tak za jeho účinnosti, kdy se navíc toto materiální pojetí prosadilo i v právní úpravě: srovnej § 9 správního řádu či § 65 odst. 1 s. ř. s. Zejména ve věci Souhlasy podle stavebního zákona došlo k zásadnímu odklonu od této výkladové praxe. K požadavku naplnění materiálních znaků rozhodnutí byl přidán požadavek určité zákonem předepsané formy. Následná rozhodovací praxe správních soudů, ani samotného rozšířeného senátu, není zcela jednotná. Např. ve věci Státní maturity je zřetelná opětovná preference materiálního pojetí správního rozhodnutí, naplnění požadavku určité formy je provedeno zjevně spíše „z povinnosti“. Rovněž v řadě případů rozhodovaných tříčlennými senáty Nejvyššího správního soudu je judikaturní linie, založená rozhodnutím ve věci Souhlasů podle stavebního zákona více či méně otevřeně ignorována (za všechny např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2015, čj. 4 As 173/2015-31, nebo ze dne 2. 3. 2017, čj. 7 As 242/2016-43). [6] Přesvědčivosti rozhodnutí v nyní posuzované věci by podle mne více prospělo, kdyby rozšířený senát připustil nejednotnost rozhodovací praxe a zřetelně formuloval svůj současný právní názor, než když se pokouší svůj závěr v posuzované věci obhájit z odlišných hledisek dosavadních judikatorních přístupů. Měl by jasně uvést, zda vedle naplnění materiálních znaků správního rozhodnutí trvá na požadavku naplnění určité zákonem předepsané formy nebo ne, případně jaké formální znaky musí úkon správního orgánu splňovat, aby byl posouzen jako rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Ani to totiž není zřejmé; přesto většina dospěla v odůvodnění (bod [58]) k závěru, že opatření poskytovatele dotace podle § 14e rozpočtových pravidel vyhoví i požadavku předepsané formy. Zákon přitom stanoví pouze, že pokud poskytovatel přistoupí k tomuto opatření, „informuje o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění“ (§ 14e odst. 2). Jakkoliv musím připustit nezbytnost konkrétního posuzování míry předepsané formy u jednotlivých úkonů správních orgánů, toto posuzování a jeho výsledky musí obstát i při vzájemném porovnání rozhodovaných případů. Při vědomí náročnosti rozšířeného senátu na formální stránku souhlasů podle stavebního zákona nebyl podle mne tento požadavek naplněn. Odlišné stanovisko soudkyně Jany Brothánkové [1] V dané věci předložené rozšířenému senátu byl předmětem posouzení rozsah pravomoci poskytovatele dotace podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel ve znění účinném do 19. 2. 2015. Na sporu byla otázka, zda poskytovatel postupem podle § 14e rozpočtových pravidel může přijmout opatření, spočívající v nevyplacení části dotace, které má povahu dočasnou (jde toliko o pozastavení výplaty části dotace), nebo je touto zákonnou úpravou nadán rozhodnout s konečnou platností o snížení dotace, a tím změnit v rozhodnutí o poskytnutí dotace stanovenou výši dotace dle § 14 odst. 4 písm. c) téhož zákona. [2] Rozšířený senát dospěl k závěru, že: „Domníval-li se poskytovatel dotace, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně (peněžní prostředky nebyly vyplaceny), měl dle § 14e rozpočtových pravidel ve znění účinném do 19. 2. 2015, pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části. Takový úkon poskytovatele je rozhodnutím správního orgánu přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 odst. 1 s. ř. s.“ [3] S tímto závěrem se neztotožňuji, a to předně z důvodů již předestřených šestým senátem v usnesení, kterým byla věc předložena rozšířenému senátu. [4] Souhlasím s tím, že příjemce dotace musí mít zajištěnu soudní ochranu proti opatření poskytovatele dotace učiněnému dle § 14e rozpočtových pravidel. [5] Souhlasím s východisky prezentovanými většinou v usnesení v bodech [29] až [43], v nichž jsou shrnujícím způsobem vymezena pravidla zavazující poskytovatele k určitému postupu při rozhodování o poskytnutí dotace a kontrole čerpání dotace. Pro úplnost však uvádím, že poskytovatel dotace mohl dle § 14 odst. 7 rozpočtových pravidel stanovit snížený odvod i za porušení povinnosti stanovené právním předpisem, nikoliv pouze za porušení podmínek dle § 14 odst. 4 písm. g) téhož zákona. [6] Nesouhlasím však se závěrem, že § 14e rozpočtových pravidel ve znění do 19. 2. 2015 zakládá poskytovateli „pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části“. Takový závěr nevyplývá z textu normy, z úmyslu zákonodárce ani ze smyslu a účelu, který má (mělo) opatření přijaté v průběhu kontroly čerpání dotace plnit. [7] Podle § 14e rozpočtových pravidel v rozhodném znění (tj. od 30. 12. 2011 do 19. 2. 2015) platilo: „(1) Poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace. (2) V případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění. (3) Provede-li poskytovatel opatření podle odstavců 1 a 2, může pokračovat v proplácení zbývající části dotace. (4) Na opatření podle odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání.“ [8] Vzhledem k formulaci tohoto ustanovení je sporná samotná povaha úkonu nevyplacení části dotace, a to i z hlediska jeho časových účinků, zda má povahu dočasnou či předběžnou nebo definitivní; jde-li o formu, zákon hovoří o opatření. Lze se snad i důvodně domnívat, že zákonná úprava vymezuje rozsah pravomoci orgánů veřejné správy s vědomím cíle, kterého je žádoucí regulací dosáhnout. Nikoli bezúčelně proto volí prostředky, formy úkonů (rozhodnutí, opatření apod.) a odpovídající procesní postupy, které jim předchází. [9] Již na tomto místě se proto nabízela otázka, proč zákonodárce § 14e do zákona o rozpočtových pravidlech vložil mezi stávající § 14 a § 15 a stanovil pro daný postup odlišnou formu, a to opatření, nikoli rozhodnutí, měl-li na mysli nově založit poskytovateli oprávnění rozhodnout v průběhu čerpání dotace o nevyplacení částky dotace s konečnou platností. Jaké důvody jej vedly k nestandardnímu legislativnímu vyjádření svého záměru, které zavdává možnost různých výkladů a nejednotné správní praxe, pakliže takový postup má srovnatelný účinek s odnětím dotace (byť jen zčásti a z jiných důvodů)? [10] Stanovisko většiny v části III.C nepopírá, že důvodová zpráva k zákonu č. 465/2011 Sb. vyjadřuje záměr zákonodárce zřejmě opačný, a to koncipovat „posuzované opatření, jako předběžné opatření poskytovatele“. Citovaná důvodová zpráva k této novele kromě části citované většinou v bodu [41] usnesení současně říká, že „[v] případě výdajů na veřejné zakázky spolufinancované z rozpočtu Evropské unie může poskytovatel při domněnce na neplnění pravidel pro zadávání veřejných zakázek u určité částky dotace pozastavit její vyplácení“ [k bodu 13], a dále, že „[v]zhledem k tomu, že porušení rozpočtové kázně, tzn. zejména neoprávněné použití, je oprávněn konstatovat výlučně územní finanční orgán (§ 44a odst. 8), může se poskytovatel ve fázi proplácení dotace pouze domnívat, že došlo k porušení rozpočtové kázně, a z toho důvodu částku nevyplatit. Územní finanční orgán pak takto nevyplacenou částku započte do plnění povinnosti provést odvod za porušení rozpočtové kázně“ (k bodu [67]). Bez ohledu na takto vyjádřený záměr, zda samotný text právní normy „nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo“ tomuto záměru odpovídá, většina opomíjí, ač právě ten je příčinou sporu. [11] V tomto bodu pak zaujímá předně závěr k povaze a formě opatření o nevyplacení dotace. K tomu je nutno podotknout: Dospěla-li většina k tomu, že Ústavní soud se v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/12 výslovně nezabýval formou opatření (ač na něj navazující judikatura Nejvyššího správního soudu i krajských soudů, včetně odlišných stanovisek k tomuto nálezu dospěla k opaku), pak pravomoc rozšířeného senátu v této věci je dána i rozpornou judikaturou tohoto soudu, uvedenému nálezu předcházející, k níž se však většina nevyjadřuje. Přejímá toliko závěry obsažené v rozsudku ze dne 30. 6. 2014, čj. 8 Ans 4/2013-44. [12] Povahou i formou opatření dle § 14e rozpočtových pravidel v rozhodném znění se Nejvyšší správní soud zabýval opakovaně. V intencích v důvodové zprávě vyjádřených v rozsudku ze dne 6. 2. 2014, čj. 9 As 132/2013-87, vyslovil, že „[i]nstitut nevyplacení části dotace dle § 14e rozpočtových pravidel (fakticky pozastavení výplaty v určité výši) je jednak fakultativní, a jednak nepředstavuje konečnou administrativně právní fázi postupu správního orgánu ve věci příjemce dotace, a to již proto, že tu nejde o žádný správní úkon, nýbrž (toliko) o faktické pozastavení platby neodehrávající se v režimu správního řízení, jak výslovně stanoví § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel“. O ústavní konformitě výluky ze soudního přezkumu neměl sice tehdy soud pochybnosti, nicméně odkázal i na svou předchozí judikaturu – rozsudek ze dne 16. 6. 2009, čj. 9 As 28/2009-30 – dle níž se ochrany případně dotčené právní sféry může příjemce dotace domáhat prostřednictvím žaloby proti konečnému rozhodnutí vydanému v realizační fázi (v rámci rozhodnutí o povinnosti odvodu za porušení rozpočtové kázně). Obdobný závěr zaujal i v rozsudku ze dne 6. 3. 2014, čj. 9 Afs 107/2013-26. V obou rozsudcích tak kasační soud dospěl k závěru, že opatření dle citovaného ustanovení není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a není ani konečným, v prvním z uvedených naznačil možnou obranu zásahovou žalobou. [13] Osmý senát oproti tomu v rozsudku čj. 8 Ans 4/2013-44, vyslovil, že opatření dle § 14e rozpočtových pravidel je materiálně rozhodnutím, jehož vydání v náležité formě se lze domáhat žalobou na ochranu proti nečinnosti dle § 79 a násl. s. ř. s. [14] V usnesení ze dne 30. 5. 2014, čj. 2 As 12/2014-45, kterým Nejvyšší správní soud předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení části ustanovení § 14e rozpočtových pravidel zakotvující výluku ze soudního přezkumu opatření dle odstavce 1, druhý senát zhodnotil právní úpravu předmětného institutu jako nedostatečnou, neboť „neobsahuje žádné časové omezení účinků tohoto opatření, které podle svého smyslu nepochybně je a má být opatřením toliko předběžným a dočasným. Je tomu tak zejména proto, že jediným orgánem, který je oprávněn kvalifikovat pochybení příjemce a uložit za ně sankci v podobě odvodu, je finanční úřad, nikoli poskytovatel dotace.“ Zařazení § 14e do rozpočtových pravidel označil za nesystémové, neboť umožňuje poskytovateli dotace, aby předtím, než může být objektivně zjištěno porušení pravidel, výplatu zastavil. [15] Většina se k takto prezentovaným odlišným pohledům na opatření dle § 14e rozpočtových pravidel nevyjadřuje, vůči záměru zákonodárce se nevymezuje (naopak v bodu [44] sama výslovně uznává, že opatření dle § 14e zamýšlel původně zákonodárce koncipovat jako předběžné opatření), toliko navazuje částečnou citací z následně vydaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14), který prohlásil výluku ze soudního přezkumu opatření o nevyplacení části dotace, zakotvenou v § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel ve znění účinném do 19. 2. 2015, za protiústavní. [16] Ústavní soud však z textu zákonné normy § 14e rozpočtových pravidel dovodil mimo jiné, že „nekontrolovaná a reálně neomezená úvaha poskytovatele postačovala, aby pozastavil na zákonem nijak neomezenou dobu výplatu dotace, k čemuž dostačovalo, že pouze dospěl k domněnce, že došlo k porušení pravidel jejího čerpání“. Vycházel nejen z terminologie důvodové zprávy o „pozastavení výplaty dotace“ či „pozastavení čerpání dotace“, ale z celkového kontextu právní úpravy. Vážný zásah do majetkových práv příjemce dotace, který vylučuje absenci soudního přezkumu tohoto opatření, shledal předně již v samotném prodlení v čerpání přiznané dotace, tedy v tom, že poskytovatel nevyplatí část dotace v termínu předpokládaném či stanoveném (bod [52]), a i kdyby následně poskytovatel respektoval závěr finančního úřadu, který odvod neuložil, a dotaci následně vyplatil, úkon (zásah) v podobě pozastavení výplaty dotace, by se již k přezkumu soudem nedostal. [17] Tím spíše, a to ani z důvodů uvedených v bodech [39] a [40] nálezu Ústavního soudu, tím méně z části citované většinou v bodu [46] usnesení, tak rozhodně nelze dospět k závěru, že § 14e zákona o rozpočtových pravidlech zakládá poskytovateli pravomoc rozhodnout o „nevyplacení“ části dotace dokonce s účinkem definitivního snížení částky dotace. Ústavní soud zde akcentuje absenci řešení v podústavním právu pro případy, kdy finanční úřad dospěje k závěru, že se o porušení rozpočtové kázně nejedná (a nenásleduje vyměřovací řízení na odvod za porušení rozpočtové kázně), a poskytovatel dotace s tímto názorem nesouhlasí a odmítá prostředky vyplatit, popř. pro případy, kdy finanční úřad vůbec domnělé pochybení neprověří a pozastavení výplaty dotace, ač k němu poskytovatel dospěl jen na základě domněnky o porušení pravidel, se stane fakticky konečným. Kritizuje tak nedostatečný procesní rámec pro dané situace, neboť nejsou stanoveny ani lhůty, v nichž mají příslušné orgány rozhodnout. Nedostatek právní úpravy podle mě nemůže zavdat důvod pro extenzivní výklad § 14e rozpočtových pravidel v tom směru, že zakládá pravomoc poskytovateli nejen nevyplatit část dotace (pozastavit její výplatu), ale také ji s konečnou platností snížit, tedy v neprospěch příjemce. Naopak by měl vést k restriktivnímu výkladu, jde-li o rozsah pravomoci vrchnostenského rozhodování veřejné správy. [18] Ústavní soud v bodu [39] nálezu dovozuje, že v návaznosti na pozastavení výplaty dotace a informování finančního úřadu, zahájí finanční úřad daňovou kontrolu, a podle jejího výsledku buď následuje vydání platebního výměru, nebo nikoli. Předpokládá, že zpravidla (bod [40]) pro řídící orgán i finanční úřad budou směrodatné závěry auditu provedeného podle zákona o finanční kontrole ve veřejné správě, a proto k vyměření odvodu dojde. V souladu s dosavadními výklady právní úpravy podle mého názoru dovozuje, že otázku, zda došlo k porušení rozpočtové kázně (zde porušením pravidel pro zadávání veřejných zakázek), řeší finálně finanční úřad. Pravomoc správy odvodů (§ 44a odst. 8, resp. 9 rozpočtových pravidel) podle mého názoru končí v okamžiku, kdy daňovou kontrolou nezjistí porušení rozpočtové kázně, resp. zjistí, že nedostatky, o nichž se poskytovatel domníval, že jsou porušením právních předpisů či podmínek stanovených v rozhodnutí o poskytnutí dotace, takovým porušením nejsou, a pokud by k vyplacení části dotace došlo, nevedlo by toto porušení k vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně. I proto, že nemusí ani následovat žádné další rozhodnutí soudem přezkoumatelné (ale jen kontrolní závěr), dospívá Ústavní soud k tomu, že již samo pozastavení výplaty části dotace musí být soudní kontrole podrobeno. Připuštění soudního přezkumu však nemůže mít vliv na povahu tohoto opatření ani na rozsah pravomoci poskytovatele zákonem založené. [19] Ačkoliv pozastavení výplaty dotace nemá charakter předběžného opatření dle § 70 písm. b) s. ř. s., neznamená to, že jeho účinnost není časově omezená. Účinky má až do doby, než domnělé pochybení prověří finanční úřad. Stejně jako správci daně náleží prověřit, zda by příjmy daňového subjektu, o nichž se dozvěděl, podléhaly zdanění a v kladném případě, zda zdaněny byly, i správce odvodu musí prověřit domněnky poskytovatele, že pokud by částku dotace vyplatil v plné výši, došlo by k porušení rozpočtové kázně. [20] Nesouhlasím s většinovým stanoviskem, které se následně zabývá „Otázkou formy opatření a časovým aspektem jeho účinků“ s tvrzením, že Ústavní soud se v citovaném nálezu tímto nezabýval a ani zabývat nemusel; přitom nereflektuje zjevnou kritiku právní úpravy. [21] Názor většiny vychází ze striktního formálního výkladu zákona a opírá se o legální definici porušení rozpočtové kázně, aniž by zohlednil další souvislosti a uvedenou kritiku Ústavního soudu. Uznávám, že porušením rozpočtové kázně může být neoprávněné nakládání s již vyplacenými prostředky. Toho jsem si při všech uváděných argumentech plně vědoma. Tato nesrovnalost ovšem vychází z mezerovitosti zákona způsobené nedůsledností zákonodárce. Většina ovšem mezery v zákoně nereflektovala a naopak na základě nich odmítla původní úmysl zákonodárce, v rozporu s nímž následně rozšířila pravomoc poskytovatele dotace. [22] Definici porušení rozpočtové kázně zákon obsahoval dávno před tím, než do něj byl novelou doplněn § 14e. Zákonodárce zjevně opomenul reflektovat nové oprávnění poskytovatele dotace do ostatních ustanovení zákona, přestože předpokládal, že podezření poskytovatele dotace musí být prověřeno příslušným finančním úřadem jako pochybení, které by bylo porušením rozpočtové kázně, pokud by poskytovatel dotaci celou vyplatil – viz bod 18 důvodové zprávy k novele č. 465/2011 Sb. (která doplnila do rozpočtových pravidel § 14e): „poskytovatel dotace může na základě podezření na porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek nevyplatit takovou část dotace, kterou by příjemce dotace musel odvést jako odvod za porušení rozpočtové kázně. Poskytovatel informuje o nevyplacení části dotace finanční úřad, který pak při stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně postupuje podle § 44a odst. 5 písm. b).“ Byť dle legální definice je porušením rozpočtové kázně jen případ, kdy už příjemce s prostředky disponuje, je zjevné, že zákonodárce v případě pozastavení výplaty dotace pracuje s tím, co by bylo, kdyby se dotace vyplatila. V těchto intencích je tudíž třeba vnímat i oprávnění finančního úřadu, který v této fázi přichází prověřit, zda by dle domněnky poskytovatele došlo k porušení rozpočtové kázně, pokud by poskytovatel výplatu dotace nezastavil. S ohledem za zjevný záměr zákonodárce je proto třeba pod pojmem „správa odvodů za porušení rozpočtové kázně“ rozumět i tuto situaci. [23] Vzhledem ke shora uvedenému není zcela oprávněná výtka obsažená v bodu [84], že výklad předkládajícího senátu by vedl k popření vlastní odpovědnosti poskytovatele dotace. Poskytovatel samozřejmě nemusí vyplatit dotaci, pokud se domnívá, že příjemce porušil stanovené podmínky. Nicméně tak může učinit pouze dočasně, přičemž na základě oznámení (dle § 14e poskytovatel vždy oznámí finančnímu úřadu, že opatření o nevyplacení dotace přijal – i v případě, že příjemce dosud žádné dotační prostředky neobdržel) příslušný finanční úřad pochybení příjemce prověří, i když dosud nebyla ve smyslu legální definice porušena rozpočtová kázeň. [24] Jestliže většina bez dalšího přechází do úvah, zda opatření dle § 14e rozpočtových pravidel je rozhodnutím dle § 65 s. ř. s. a jakou cestou je tak zajištěna soudní ochrana, pomíjí rozpočtovými pravidly výslovné označení tohoto úkonu, či aktu jako opatření. Dospívá k tomu (bod [49]), že: „Pro závěr o povaze úkonu je podstatné, zda rozpočtová pravidla ukládají poskytovateli dotace učinit takové opatření určitou formou, nebo poskytovatel dotace může k nevyplacení dotace přistoupit zcela neformálním způsobem“. Závěry většinového názoru v této části považuji za zmatečné, nijak se nezabývají opatřením, jako možnou formou úkonu vydaného v kontrolní fázi čerpání dotace, kdy pozastavení výplaty může vést příjemce k odstranění zjištěných nesrovnalostí a poskytovatele pak k následnému vyplacení částky dotace. Vychází jen z nekonzistentních závěrů dřívějších usnesení rozšířeného senátu k výkladu pojmu „rozhodnutí“, tam citovaných, nereflektuje dosavadní vývoj judikatury k aplikaci rozpočtových pravidel, včetně § 14e, jak shora uvedeno, a pomíjí i rozdílnou aplikaci tohoto opatření v praxi, která z ne právě jednoznačného vymezení této normy pramení. [25] Ze shora uvedené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že forma opatření podle § 14e rozpočtových pravidel a jeho účinků nebyla zprvu kvalifikována ani jako správní úkon, nýbrž (toliko) faktické pozastavení platby neodehrávající se v režimu správního řízení. Nesporně tomu tak bylo i proto, že i před účinností tohoto ustanovení byly částky přiznané dotace vyplaceny, či naopak nevyplaceny, resp. pozastaveny poskytovatelem podle toho, zda nabyl podezření, že došlo k porušení dotačních pravidel. Tuto praxi nepopírali ani poskytovatelé, naopak, měli ji za odpovídající zákonu. [26] O tom vypovídá případ řešený v rozsudku čj. 8 Ans 4/2013-44. V tomto případě poskytovatel již v roce 2008, na základě žádosti o proplacení dotace, oznámil příjemci přípisem ze dne 30. 1. 2009 s názvem „Oznámení o krácení žádosti o platbu“, že rozhodl o krácení požadované částky v podstatném rozsahu na základě výsledků kontroly, aniž uvedl v tomto oznámení řádně důvody. Městský soud vyhověl žalobě na ochranu proti nečinnosti, kasační stížnost poskytovatele kasační soud zamítl se závěrem, že povinností poskytovatele bylo vydat rozhodnutí odpovídající požadavkům stanoveným pro opatření dle § 14e rozpočtových pravidel, které v mezidobí vedeného soudního sporu nabylo účinnosti. Osmý senát mimo jiné dospěl k závěru (oproti předchozí judikatuře), že v materiálním smyslu opatření dle § 14e rozpočtových pravidel je rozhodnutím, byť v současné době je pojem opatření třeba chápat jako „komplexní pojem pro jiné správní úkony“. Dílem argumenty tohoto rozsudku přejímá většinový názor. [27] Postup poskytovatelů šel dokonce tak daleko, že sám řídící orgán (oznámil příjemci podpory, že rozhodl ve věci posouzení nezpůsobilosti výdaje projektu, že došlo k porušení podmínek dotace a uložil mu povinnost část poskytnuté dotace dokonce vrátit (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2015, čj. 7As 201/201447). Proti odmítnutí žaloby a postoupení věci žalovanému k rozhodnutí o odvolání, brojil žalovaný (Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy) kasační stížností s odůvodněním, že oznámení není úkon, který byl vydán na základě zákona a který by tak mohl být rozhodnutím dle § 65 s. ř. s., ale je vedeno zvláštní dotační řízení. I když nešlo v této věci o aplikaci § 14e rozpočtových pravidel (ale akt, jehož cílem bylo dosažení důsledků předpokládaných § 44 a 44a rozpočtových pravidel), svědčí i tento, byť ojedinělý, případ o vykročení z rámce pravomoci dané zákonem. (Přitom oprávnění zaslat příjemci výzvu k tzv. dobrovolnému vrácení dotace poskytovateli zakládá až § 14f rozpočtových pravidel, vložený novelou č. 25/2015 Sb.). [28] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 7. 2014, čj. 10 As 10/2014-43, bod [22] (resp. i předchozího rozsudku v téže věci), který se týkal rovněž postupu před účinností § 14e rozpočtových pravidel, „[o]statně vyplacení dotace není rozhodnutím, a to ve formálním, ani materiálním smyslu, nepředchází mu žádné správní řízení“. Ač v dané věci nešlo o přímou aplikaci § 14e rozpočtových pravidel, ani nevyplacení dotace, je uvedený rozsudek nosný tím, že nejen reflektuje kolizi, stran závěru o porušení dotačních podmínek mezi poskytovatelem a finančním úřadem, byť opačnou (poskytovatel nezjistil a vyplatil, finanční úřad zjistil porušení pravidel), ale řeší i souběh kontrol plnění podmínek příjemcem dotace. Dospívá k tomu, že jej může kontrolovat v rámci veřejnosprávní kontroly jednak poskytovatel dotace, jednak územní finanční orgán na základě zmocnění v § 7 odst. 2 písm. c) zákona o finanční kontrole, a to i před poskytnutím dotace, v průběhu jejich použití a následně i po jejich použití a vedle toho jsou finanční orgány oprávněny i k provádění daňové kontroly (body [13] a násl). Veřejnosprávní kontrola podle tohoto rozsudku „směřuje k uložení nápravných opatření (jde tedy o odstranění zjištěných nedostatků), daňová kontrola může vyústit v uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně (tedy k vrácení finančních prostředků použitých v rozporu s pravidly dotace). Ani zákon o finanční kontrole ani zákon o správě daní a poplatků, resp. dnes daňový řád, nevylučují možnost, aby si podklady pro případné rozhodnutí o existenci odvodové povinnosti opatřily územní finanční orgány (finanční úřady), a to buď tak, že si opatří jiným státním orgánem získaná zjištění (která mohou doplnit postupem podle § 16 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků), nebo si tyto podklady opatří zcela nezávisle, v rámci daňové kontroly.“ Oba kontrolní mechanizmy považuje za autonomní, nenarušující dělbu moci. [29] O bezrozpornosti formy, povahy a účinků opatření podle § 14e rozpočtových pravidel nevypovídá ostatně ani vyjádření žalovaného v této věci. Nepopírá, že opatření je vydáváno na základě domněnky, má proměnlivý charakter, a podle výsledků dalšího prošetřování je aktualizováno (jak vyplývá i ze spisu). Nemůže být proto rozhodnutím, k jehož znakům patří konečnost a vykonatelnost. Jeho právní povahu považuje i dle textace samotného zákona za nejednoznačnou. [30] Praxe poskytovatelů (např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 9. 2015, čj. 3 A 127/2014-73, který souvisí nepřímo s namítaným rozsudkem sp. zn. 2 Afs 226/2015) je i taková, že poskytovatel v průběhu čerpání dotace, zjistí-li tzv. nesrovnalosti, vydává „Oznámení o pozastavení plateb“ postupně, týkající se i týchž finančních prostředků, poté informuje finanční úřad, a následně na základě zprávy o daňové kontrole a potvrzených nesrovnalostí, vydává „Oznámení o snížení dotace“ (vedle výměru na odvod vydaného příslušným finančním úřadem, který stanoví odvod za porušení rozpočtové kázně s tím, že se do plnění povinnosti započítávají částky nevyplacené). [31] V neposlední řadě lze odkázat i na nepřímé potvrzení skutečnosti, že § 14e rozpočtových pravidel nezakládal poskytovateli pravomoc rozhodnout o nevyplacení dotace s konečnou platností. Důvodová zpráva k návrhu zákona o řízení a kontrole veřejných financí (ve znění předloženém do připomínkového řízení), jímž i agenda správy odvodů měla být svěřena poskytovatelům (záměr již po účinnosti novely č. 25/2015 Sb.), prezentovala záměr odstranit duplicitu veřejnosprávní a daňové kontroly s tím, že dosud odpovědnost poskytovatelů končí předáním podkladů finančnímu úřadu, ty však nemají v mnoha případech dostatečnou důkazní hodnotu, mají charakter pouhého podnětu, poskytovatelé nejsou motivováni k tomu, aby podklady byly pro vydání rozhodnutí dostačující. [32] Bez reflexe těchto indicií z praxe většinový názor sice kvalifikuje úkon dle § 14e rozpočtových pravidel jako nestandardní, tím spíše však bylo třeba zachovat obezřetnost při aplikaci dosavadní nekonzistentní judikatury rozšířeného senátu k výkladu naplnění a rozdílů mezi rozhodnutím a zásahem. Aspekty, z nichž pak většina vychází, veskrze podle mě postrádají opodstatnění. [33] V principu správná myšlenka, že prioritou je poskytnutí efektivní právní ochrany, se v daném případě, byl-li vysloven závěr, že jde o rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., nenaplňuje. Žaloba proti zásahu je jednak projednávána přednostně (§ 56 s. ř. s.), především však lze v tomto řízení přímo uložit správnímu orgánu, aby nepokračoval v porušování práva, tj. vyplatil. O zásahové žalobě soud rozhoduje podle stavu ke dni vydání rozsudku, reflektuje tak aktuální stav (nejde-li o deklaraci, že zásah byl nezákonný). Tím lépe naplňuje požadavek poskytnout účinnější a efektivnější ochranu právu příjemce. [34] Oproti tomu, jen akademický výrok rozsudku o žalobě proti rozhodnutí, jímž se rozhodnutí ruší (např. pro nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost, pro nedostatek důvodů, proto, že nemá oporu ve spise či pro nezákonnost), aktuálně příjemci moc nepomůže. Poskytovatel bude rozhodovat znovu, popř. zastaví „řízení“, které ani nebylo zahájeno (?). O přiměřenosti „ochrany proti nevyplacení části dotace v reálném čase“, tedy z hlediska časové dimenze lze důvodně pochybovat. [35] V daném případě ve vztahu k opatření dle § 14e rozpočtových pravidel zde nebyla, jak shora uvedeno, ani žádná ustálená judikatura k typu žaloby, jíž by se „v důvěře“ účastníci obraceli na soud, jak většina tvrdí (bod [54]). Z podávaných žalob je zjevný pravý opak, žalobci souběžně či současně podávali žaloby proti rozhodnutí správního orgánu i zásahové žaloby. Soudy zpravidla až po označeném nálezu Ústavního soudu je věcně projednaly jako žaloby proti rozhodnutí, neboť na základě něho právě tuto formu dovodily. Byl-li zde však prostor, jak většina dovozuje, pro autonomní posouzení formy a povahy úkonu „nevyplacení části dotace“, mám za to, že ke správnému posouzení nedošlo. [36] Jak rozhodnutí, tak zásah je úkon závazně atakující právní sféru jednotlivce. Rozhodnutí je aktem, který zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje konkrétní práva, je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy. Takto je chápáno rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu, platební výměr dle daňového řádu apod. Zásah, stručně řečeno, nutí adresáta něco konat, něčeho se zdržet, může spočívat v aktivitě i pasivitě správního orgánu. [37] Judikatura postupně dovodila, že rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s. mohou být i sdělení či přípisy, které sice nemají formální znaky rozhodnutí (nejsou členěny na výrok, odůvodnění, poučení), ale obsahem jím jsou. Toto materiální pojetí bylo následně korigováno postupně vydanými usneseními rozšířeného senátu, která většinové stanovisko cituje. Nesdílím však závěr, který z nich většina dovozuje pro daný případ, s nimi věcně nesrovnatelný, i pro jejich nekonzistentnost. [38] Zápis do katastru nemovitostí záznamem (dle právní úpravy v tehdy rozhodném znění) je jen evidenčním, faktickým úkonem, nicméně zasahuje právo na evidenci majetku dotčené osoby; jí musí být sdělen důvod, proč nebyl učiněn, odstranitelné překážky může překonat a podat návrh znovu. Oproti tomu souhlasy dle stavebního zákona z roku 2006 nejsou rozhodnutím dle § 65 s. ř. s., ač jednoznačně zakládají právo stavbu užívat, mají individualizované adresáty, judikatorní závěr rozšířeného senátu rovněž hodnotí jako jiné úkony dle IV. části správního řádu. Poslední usnesení (Státní maturity) hovoří o materializovaném aktu obsahujícím stanovené náležitosti, komunikovaném adresátovi. [39] Samo „nevyplacení části dotace“ na základě provedené veřejnosprávní kontroly (někdy i pouze na základě podkladů předaných poskytovateli příjemcem), by bylo možné dle uvedené judikatury kvalifikovat jako faktický úkon poskytovatele při proplácení dotace. Písemnou informaci o něm, včetně rozsahu a odůvodnění (obdobně jako v případě neprovedení záznamu), jako sdělení úřadu straně, jaká překážka brání vyplacení právě této částky v této fázi čerpání dotace, nebo jako rozhodnutí (informaci jako materializovaný akt) navazující na výsledek kontroly. Náležející forma by měla být odvozena od obsahu. Proto je v dané věci určující, zda je § 14e rozpočtových pravidel dána poskytovateli pravomoc vydat rozhodnutí o nevyplacení části dotace s definitivním účinkem, nebo jen o „pozastavení“ s účinkem dočasným (byť v obou případech má právo na soudní ochranu). [40] Vzhledem k tomu, že ze shora uvedených důvodů nesdílím většinový názor, že má podle § 14e rozpočtových pravidel poskytovatel, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení části dotace, neztotožňuji se v tomto směru ani v plném rozsahu s dalšími závěry, zejména v části III.E. Argumentace totiž vychází z premisy, že správce odvodu nemá pravomoc konat, dokud nemá příjemce (alespoň nějaké) prostředky na účtu. Naopak se domnívám, že správce odvodu musí mít najisto postaveno, zda došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, neboť komplexně prověřuje čerpání prostředků v rámci celého dotačního projektu. Nadto, i kdyby takto provázán postup poskytovatele se správcem odvodu nebyl, ještě to neznamená, že § 14e rozpočtových pravidel v rozhodném znění pravomoc poskytovateli v rozsahu zastávaném většinou založil. (Konečně novela provedená zákonem č. 128/2016 Sb. obohatila toto ustanovení alespoň o to, že se musí „důvodně“ domnívat). [41] Přechodná ustanovení k novele č. 25/2015 Sb. pak stanoví, že právní vztahy vzniklé z rozhodnutí o poskytnutí dotace vydaných přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se posuzují podle rozpočtových pravidel ve znění přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. Důsledky většinou přijatého závěru tak mohou dopadat ještě na mnoho příjemců. Navíc závěr většiny, že poskytovatel dotace tam, kde dosud nebyly příjemci vyplaceny žádné prostředky, má pravomoc dotaci definitivně snížit, přičemž finanční úřad v takovém případě nemá vůbec oprávnění domněnku poskytovatele prověřit, negativně dopadá na široké spektrum případů, kdy příjemcům dotací je fakticky odepřena soudní ochrana proti postupu poskytovatele dotace. Jsou to případy, kdy příjemci po dobu účinnosti výluky ze soudního přezkumu opatření dle § 14e rozpočtových pravidel respektovali zákon a žalobu nepodali, či i přes výluku žalobu proti opatření poskytovatele podali, nicméně správní soudy jim ochranu neposkytly právě s odkazem na dočasný charakter předmětného opatření a možnost bránit se až poté, co pochybení prověří a rozhodne o něm finanční úřad. Všichni tito příjemci se nyní z usnesení rozšířeného senátu dovídají, že ochrana už jim nikdy poskytnuta nebude, neboť finanční úřad podezření poskytovatele prověřit nemůže a poskytovatel zpětně nabyl pravomoc dotaci definitivně snížit. Ad absurdum své stanovisko většina odůvodnila s odkazem na to, že Ústavní soud prohlásil výluku ze soudního přezkumu za protiústavní, a všem proto bude soudní ochrana poskytnuta. [42] Pro úplnost podotýkám, že při výkladu oprávnění finančního úřadu prověřit před vyplacením dotace domnělé pochybení příjemce se většina bohužel striktně drží zákonné definice porušení rozpočtové kázně, a pravomoc provádět daňovou kontrolu tudíž nekompromisně odmítá. Při výkladu pravomoci poskytovatele dotace založené § 14e rozpočtových pravidel již ovšem tak striktní není, a dokonce pomíjí zjevný smysl a cíl zákona. Úvahy, které z § 14e vyvodily různé formy rozhodnutí s různými účinky, postupy (kdy poskytovatelé vydávají v řadě za sebou několik rozhodnutí, případně i v návaznosti na konstatování porušení rozpočtové kázně finančním úřadem) a odůvodněním, dokonce i s odlišným režimem soudního přezkumu (viz body [80] a [89]), nemají vůbec oporu v zákoně, neboť z § 14e nic takového neplyne. Z textu zákona nelze vůbec vyčíst, že by se předmětné ustanovení mělo aplikovat v různých situacích a že by zakládalo poskytovateli více rozdílných oprávnění. Takový výklad tudíž contra verba legis rozšiřuje pravomoc orgánu veřejné moci v neprospěch adresátů právní normy – zde příjemců dotací. *) Ustanovení § 14e bylo s účinností od 20. 2. 2015 změněno zákonem č. 25/2015 Sb. a s účinností od 10. 5. 2016 zákonem č. 128/2016 Sb.

decision_1077.txt

Veřejnoprávní smlouvy: obrana proti neuzavření veřejnoprávní smlouvy k § 21 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění zákonů č. 132/2000 Sb., č. 18/2004 Sb. a č. 186/2004 Sb. k § 163 odst. 3 písm. c) správního řádu (č. 500/2004 Sb.) k § 82 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. I. Sdělení Akademie věd České republiky oprávněné organizaci podle § 21 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, že s ní neuzavře dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů, představuje odmítnutí návrhu na uzavření veřejnoprávní smlouvy podle § 163 odst. 3 písm. c) správního řádu. Takové odmítnutí, ani otálení Akademie věd České republiky s uzavřením uvedené dohody s oprávněnou organizací, nepředstavuje spor z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 169 správního řádu. II. Ochranu proti odmítnutí či otálení s uzavřením dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů (§ 21 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči) poskytují soudy ve správním soudnictví k žalobě proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu podle § 82 s. ř. s. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2017, čj. 1 As 292/2016-28) Prejudikatura: č. 2206/2011 Sb. NSS a č. 2599/2012 Sb. NSS. Věc: Obecně prospěšná společnost Labrys proti Akademii věd České republiky o uzavření dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně byla na základě povolení Ministerstva kultury ze dne 29. 9. 2006 oprávněna k provádění archeologických výzkumů podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči. Rozsah a podmínky provádění archeologických výzkumů měly být podle tohoto ustanovení návazně upraveny dohodou mezi žalobkyní a žalovanou. Žalobkyně zmíněnou dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů s žalovanou uzavřela celkem třikrát, naposledy dne 28. 5. 2014 na dobu 1 roku. Dne 27. 4. 2015 žalobkyně požádala žalovanou o uzavření nové dohody, žalovaná to však odmítla s odkazem na neplnění povinností ze strany žalobkyně plynoucích z předchozích dohod. Dále navrhla žalobkyni, aby si sjednala termíny pro dodatečné splnění svých povinností a současně ji vyzvala k součinnosti s Archeologickým ústavem Akademie věd České republiky. Žalobkyně reagovala přípisem ze dne 31. 7. 2015 s tím, že veškerá součinnost s Archeologickým ústavem Akademie věd České republiky byla poskytnuta a zmíněné neplnění povinností bylo vzájemně vysvětleno. Na základě těchto skutečností znovu požádala žalovanou o uzavření dohody. Na tuto výzvu žalovaná nereagovala, v důsledku čehož ji žalobkyně znovu vyzvala k uzavření dohody opětovnou žádostí ze dne 22. 9. 2015. Žalobkyně se odpovědi na opětovnou žádost nedočkala, z toho důvodu podala dne 7. 10. 2015 k Ministerstvu kultury návrh na opatření proti nečinnosti žalované. Domáhala se, aby Ministerstvo kultury jako nadřízený orgán rozhodlo usnesením, kterým by s ním byla uzavřena dohoda o rozsahu a podmínkách archeologických výzkumů podle § 80 odst. 4 písm. b) a podle § 170 správního řádu. Ministerstvo kultury reagovalo přípisem ze dne 11. 11. 2015, v němž vyrozumělo žalobkyni o odložení návrhu. Svůj postup odůvodnilo tím, že ačkoli je nadřízeným správním orgánem žalované, k uzavření předmětné dohody namísto žalované příslušné není. Správním orgánem příslušným k uzavření předmětné dohody je pouze žalovaná. Žalobkyně brojila proti nečinnosti žalované žalobou podanou u Městského soudu v Praze, který ji usnesením ze dne 10. 10. 2016, čj. 5 A 130/2016-28, odmítl. Městský soud uvedl, že dohoda o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů, jejíhož uzavření se žalobkyně podanou nečinnostní žalobou domáhala, je subordinační veřejnoprávní smlouvou upravenou v § 161 správního řádu, tj. nikoli rozhodnutím ve věci samé ani osvědčením ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. Městský soud přitom odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která takto dohodu kvalifikovala a vyslovila, že spory z těchto smluv jsou v pravomoci Ministerstva kultury ve smyslu § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu. Až výsledkem tohoto mechanizmu řešení sporů z veřejnoprávních smluv je rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 a násl. s. ř. s. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2011, čj. 7 As 99/2011-73). Žalobkyně se nemůže domáhat uzavření dohody podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči žalobou na ochranu proti nečinnosti. Ačkoli je žalovaná v pozici správního orgánu vykonávajícího přenesenou působnost veřejné správy, nevede žádné správní řízení, v důsledku čehož nemůže být v jejím postupu konstatována nečinnost. Ze samotné skutečnosti, že zákon o státní památkové péči neupravuje žádné správní řízení, které by bylo možno alternativně vést namísto dohody uzavírané podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči (tj. že tato dohoda není uzavírána namísto vydání rozhodnutí, jak je tomu u veřejnoprávních smluv obvyklé), nelze podle soudu dovodit, že dohoda samotná je rozhodnutím ve věci samé předpokládaným v § 79 odst. 1 s. ř. s. V řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu je v pravomoci soudu uložit správnímu orgánu povinnost vydat toliko rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, nikoli však povinnost uzavřít s žalobkyní dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči, která rozhodnutím ve věci samé a ani osvědčením není. V kasační stížnosti žalobkyně (stěžovatelka) tvrdila, že městský soud podle jejího názoru dospěl k nesprávnému závěru, že soud nemůže uložit žalované povinnost uzavřít předmětnou dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických nálezů. S takovým právním názorem stěžovatelka nesouhlasila, neboť pak není žádný prostředek ochrany proti eventuální libovůli žalované. Stěžovatelka vycházela z právní úpravy možnosti provádění archeologických výzkumů. Oprávněnou osobou ve smyslu § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči je ten subjekt, který obdrží povolení udělené Ministerstvem kultury po dohodě s žalovanou. Forma jejich dohody není pro daný případ rozhodná, důležité je, že zákon v tomto stádiu již hovoří o „oprávněné osobě“. Teprve oprávněná osoba uzavírá s žalovanou předmětnou dohodu o rozsahu a podmínkách archeologických výzkumů. Nositelem pravomoci udělující povolení k výkonu archeologických výzkumů je Ministerstvo kultury, které teprve po dohodě s žalovanou udělí povolení. Povolení je tedy uděleno toliko ministerstvem, nikoli projevem vůle žalované. S ohledem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2011, čj. 7 As 99/2011-73, č. 2599/2012 Sb. NSS, je samotná dohoda považována za veřejnoprávní smlouvu subordinačního typu. Žalovaná jako správní orgán vykonávající vrchnostenskou správu na základě zákonného zmocnění tedy podle stěžovatelky musí dodržovat principy výkonu takové správy (obsažené mimo jiné ve správním řádu), a to v určitém procesu své činnosti, tj. ve správním řízení. Uzavření dohody by mělo být povinností žalované. Účel dohody nespočívá v „dodatečném povolení“, jak se žalovaná mylně domnívá, nýbrž v možnosti zabezpečit řádný výkon provádění archeologických výzkumů, ke kterým oprávněná osoba již dříve získala povolení od Ministerstva kultury. Ačkoliv nárok na uzavření veřejnoprávní smlouvy není v zákoně výslovně zakotven, tato nedokonalost právní úpravy by neměla být k tíži stěžovatelky. Podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči má žalovaná buďto dohodu s oprávněnou organizací uzavřít, nebo podle § 21 odst. 5 téhož zákona navrhnout odebrání povolení k provádění archeologických výzkumů. Žalovaná vzhledem k tomu, že nijak neiniciovala odebrání vlastního povolení k provádění archeologických výzkumů, měla v přiměřeném čase a bez zbytečných průtahů podle § 6 odst. 1 správního řádu se stěžovatelkou dohodu uzavřít. Zákonná úprava nedovoluje žalované nerozhodnout, resp. neuzavřít dohodu. Pokud by soud dospěl k tomu, že žalovaná jako správní orgán dohodu uzavírat nemusí, vyvstala by otázka, proč vůbec zákonodárce stanovil jako podmínku provádění archeologických výzkumů předchozí povolení ministerstva a nenechal namísto toho uzavření či neuzavření dohody čistě na vůli žalované. Stěžovatelka jako osoba oprávněná má mít prostředek ochrany proti případné nečinnosti žalované jakožto správního orgánu. V minulosti podala k Ministerstvu kultury návrh na opatření proti nečinnosti správního orgánu, její návrh však byl odmítnut a odložen s tím, že taková pravomoc ministerstvu nepřísluší. Následně stěžovatelka hledala obranu svých veřejných subjektivních práv u správních soudů, městský soud následně žalobu odmítl s tím, že nemá dostatek pravomoci. Stěžovatelka si proto klade otázku, jakým způsobem se má bránit proti vědomé nečinnosti žalované. Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem (...) [23] Důvodem, proč městský soud odmítl žalobu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., je nedostatek pravomoci soudu jakožto neodstranitelný nedostatek podmínky řízení. Návrh stěžovatelky městský soud posoudil jako nečinnostní žalobu podle § 79 s. ř. s. Stěžovatelka se podle městského soudu mohla a měla ochrany před neuzavřením dohody jakožto veřejnoprávní smlouvy domáhat u nadřízeného správního orgánu žalované ve smyslu § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu, tj. u Ministerstva kultury. V pravomoci soudů není uložit žalované povinnost uzavřít dohodu, neboť tato dohoda je veřejnoprávní smlouvou, nikoliv rozhodnutím či osvědčením. Stěžovatelka v této souvislosti tvrdí, že má žalovaná povinnost s ní smlouvu uzavřít a správní orgány i správní soudy jí před nečinností žalované soustavně odmítají poskytnout ochranu. [24] Podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči, „Ministerstvo kultury může na žádost v odůvodněných případech po dohodě s Akademií věd České republiky povolit provádění archeologických výzkumů vysokým školám, pokud je provádějí při plnění svých vědeckých nebo pedagogických úkolů, muzeím nebo jiným organizacím, popřípadě fyzické osobě, které mají pro odborné provádění archeologických výzkumů potřebné předpoklady (dále jen ‚oprávněná organizace‘). Oprávněná organizace uzavírá s Akademií věd České republiky dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů.“ [25] Oprávněnou organizací k provádění archeologických výzkumů je tedy subjekt, který obdrží povolení udělené Ministerstvem kultury po jeho předchozí dohodě s Akademií věd České republiky. [26] Stěžovatelka toto povolení získala již v roce 2006. V něm je stanoveno, že (i) po nabytí právní moci oprávněná organizace uzavře s žalovanou Akademií věd dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů podle § 21 odst. 2 zákona o památkové péči, (ii) oprávněná organizace je povinna oznámit zahájení archeologických výzkumů Archeologickému ústavu Akademie věd ČR a podat mu o výsledcích těchto výzkumů zprávu, podle § 21 odst. 4 zákona o státní památkové pěči a (iii) zahájení archeologických výzkumů na území prohlášeném za kulturní památku, národní kulturní památku, památkovou rezervaci nebo památkovou zónu oznámí oprávněná organizace národnímu památkovému ústavu, jemuž také podá zprávu o jeho výsledcích. [27] Z výše uvedeného je patrné, že povolení udělené stěžovatelce neobsahuje v podrobnostech práva a povinnosti stěžovatelky (v této otázce odkazuje na budoucí dohodu s žalovanou) a v obecnosti konstatuje zákonem stanovenou oznamovací povinnost stěžovatelky vůči orgánům na úseku státní památkové péče, příp. povinnost stěžovatelky předkládat zprávy o výsledcích své činnosti. [28] Stěžovatelka uzavřela s žalovanou na základě výše uvedeného povolení Ministerstva kultury postupně celkem tři dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů, poslední z nich byla na dobu jednoho roku uzavřena dne 28. 5. 2014. Opakovaná výzva stěžovatelky k opětovnému uzavření (v pořadí již čtvrté) dohody byla žalovanou odmítnuta. [29] Nejvyšší správní soud se nejprve ztotožnil s městským soudem, který dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů správně kvalifikoval jako subordinační veřejnoprávní smlouvu. Tento závěr je plně v souladu s dřívějším rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2011, čj. 7 As 99/2011-73, č. 2599/2012 Sb. NSS. [30] V tehdy posuzované věci vypověděla Akademie věd oprávněné organizaci dohodu o provádění archeologických prací a oprávněná organizace se následně ve správním soudnictví domáhala přezkumu zákonnosti výpovědi dohody. Bylo tedy rozhodné určit, o jaký akt se v případě zmíněné dohody jedná, přičemž kasační soud uzavřel, že jde o veřejnoprávní subordinační smlouvu. S ohledem na tuto skutečnost se měla žalobkyně (jakožto oprávněná organizace) v případě pochybností o zákonnosti výpovědi dohody nejprve domáhat u Ministerstva kultury řešení sporu z této veřejnoprávní smlouvy. Podle § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu totiž spory z veřejnoprávních smluv subordinačních řeší nadřízený správní orgán a teprve jeho rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy následně podléhá přezkumu ve správním soudnictví. [31] V nyní projednávaném případě je však situace v určité míře odlišná, neboť k uzavření veřejnoprávní smlouvy na rozdíl od výše zmíněného rozsudku vůbec nedošlo a věc tedy nelze řešit postupem pro řešení sporů z veřejnoprávních smluv. [32] Dne 5. 5. 2014 bylo žalované doručeno podání stěžovatelky označené jako „Žádost o uzavření další Dohody“, které je nutno kvalifikovat jako nabídku k uzavření veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 163 odst. 1 správního řádu. Žalovaná její uzavření odmítla přípisem ze dne 4. 6. 2015 pro údajné nesplnění podmínek předešlé dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů ze strany stěžovatelky. Podle § 163 odst. 3 písm. c) správního řádu nabídka k uzavření veřejnoprávní smlouvy zaniká okamžikem, kdy projev odmítnutí návrhu smlouvy dojde navrhovateli smlouvy. Odmítnutí učiněné přípisem je tedy třeba kvalifikovat jako neakceptaci stěžovatelčiny nabídky k uzavření veřejnoprávní smlouvy. [33] Je tedy nesprávný názor městského soudu, že odmítnutí nabídky k uzavření dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů zakládá spor z veřejnoprávní smlouvy, který má řešit nadřízený správní orgán (tj. Ministerstvo kultury), proti jehož rozhodnutí je teprve možná ochrana ve správním soudnictví. Spor z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 169 správního řádu není ničím jiným, než sporem o práva a povinnosti založené takovou smlouvou. Jestliže však v posuzovaném případě veřejnoprávní smlouva nebyla uzavřena, nemůže se jednat o spor z takové smlouvy. [34] Stěžovatelka svou žalobu v nadpisu i textu několikrát označuje jako „žalobu na ochranu před nečinností žalované“. Nejvyšší správní soud na tomto místě souhlasí s krajským soudem, že odmítnutí návrhu na uzavření veřejnoprávní smlouvy žalovanou nepředstavuje nečinnost správního orgánu ve smyslu § 79 s. ř. s. Nečinnostní žaloba podle ustálené judikatury přichází v úvahu tehdy, jestliže správní orgány otálejí s vydáním rozhodnutí ve věci samé či osvědčení, tedy nikoliv s uzavřením veřejnoprávní subordinační smlouvy. [35] Jelikož se v případě odmítnutí uzavření dohody s ohledem na výše uvedené nejedná o nečinnost ani o rozhodnutí v materiálním slova smyslu, proti němuž by žalobkyně mohla brojit žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s., v úvahu přichází pouze žaloba zásahová. [36] Podle § 82 s. ř. s. „[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen ‚zásah‘) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný“. [37] Citované ustanovení poskytuje ochranu každému proti faktickým nezákonným zásahům veřejné moci, které nejsou rozhodnutími. Zásah může mít různou formu, např. omezení osobní svobody, útok proti tělesné integritě, donucení k opuštění určitého místa, donucení něčeho se zdržet, atd. (podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2005, čj. 7 Afs 84/2004-84). V souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu se lze zásahovou žalobou domáhat ochrany i proti takovému nekonání ze strany správního orgánu, které není nečinností ve smyslu § 79 s. ř. s. Podle usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, totiž „zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.“ [38] Vzhledem k výše uvedenému se musel kasační soud i bez výslovné stěžovatelčiny námitky zabývat otázkou, zda městský soud správně posoudil její žalobu jako nečinnostní a nikoliv jako zásahovou. [39] Správní soudnictví, jehož primárním účelem je ochrana subjektivních veřejných práv, je ovládáno dispoziční zásadou. Je proto především na žalobci, aby řádně označil jednání, resp. nečinnost správního orgánu, proti nimž brojí, formuloval žalobní důvody, sdělil podstatné skutečnosti a aby uvedl, čeho se u soudu domáhá. Právě poslední z uvedeného výčtu, tzv. žalobní petit je z hlediska posouzení pravomoci soudu rozhodující. Samo označení žaloby, ať již názvem či odkazem na příslušná ustanovení soudního řádu správního, není nezbytné a tedy ani bez dalšího určující. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná svou dřívější judikaturu, podle které „[ž]aloba proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s. a žaloba na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s. jsou dva zcela odlišné typy žalob ve správním soudnictví, které nelze zaměňovat ani směšovat. Pro určení žalobního typu není rozhodné, jak žalobce žalobu označil, ale je třeba ji posuzovat podle jejího obsahu, přičemž pro soud je závazný její petit. Pokud by byl mezi obsahem žaloby a navrženým petitem rozpor, popř. byl rozporný samotný petit, bylo by třeba takovou vadu nejprve odstranit (srov. § 37 s. ř. s. a § 43 o. s. ř.)“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps 2/2009-197). [40] Petit žaloby, tak, jak ho stěžovatelka formulovala, zní: I. Žalovaná je povinna uzavřít s žalobkyní dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických nálezů, která jí byla předložena v žádosti žalované ze dne 22. 9. 2015, a to do 3 dní ode dne právní moci tohoto rozsudku. II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni plnou náhradu nákladů řízení, a to k rukám právního zástupce žalobkyně. [41] Požadavek žalobkyně lze stejně dobře posoudit jako petit nečinnostní (soud má uložit správnímu orgánu, aby meritorně konal) i jako petit zásahové žaloby. Lze jej totiž vyložit i tak, že obsahuje pokyn, aby správní orgán v souladu s § 82 a násl. s. ř. s. upustil od negativního zásahu tím, že učiní aktivní krok, tj. uzavře se stěžovatelkou dohodu. Ačkoliv v textu žaloby se stěžovatelka dovolává „ochrany před nečinností Akademie věd“, petit svědčí o snaze domoci se obrany před omisivním zásahem žalované, spočívajícím v neuzavření dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů (tj. v neuzavření veřejnoprávní smlouvy subordinační). K nepřesnému vyjádření žalobkyně mohla podstatnou měrou přispět i skutečnost, že obsah pojmu nečinnost je v soudním řádu správním odlišný od § 180 správního řádu. [42] Z žaloby a zejména pak z formulace návrhu výroku rozsudku v žalobě je patrné, že stěžovatelka brojí proti neuzavření dohody. Městský soud však vycházel pouze z označení žaloby a bez dalšího ji považoval za žalobu k ochraně proti nečinnosti ve smyslu § 79 s. ř. s. Ve věci rozhodl, aniž by si ujasnil, čeho se stěžovatelka skutečně domáhá a zda se skutečně jedná o ochranu proti nečinnosti nebo o ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 s. ř. s. [43] V rozsudku ze dne 19. 10. 2006, čj. 6 Aps 2/2005-60, pak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „[s]oud je po zahájení řízení povinen dle obsahu žalobního návrhu určit, jakému typu ochrany tvrzení žalobce odpovídá, pokud tak nemůže bez pochybností učinit (například z důvodu rozporu mezi obsahem žaloby a navrhovaným typem řízení), pak je namístě odstranit tyto vady žaloby postupem dle § 37 odst. 5 s. ř. s. [...] Tento postup je zcela v souladu s povinností soudu posuzovat úkony účastníků dle jejich obsahu a nikoli formy.“ [44] Není ani možno odhlédnout od značně komplikované procesní situace stěžovatelky, zapříčiněné nedostatky právní úpravy archeologických prací v režimu zákona o státní památkové péči (o tom obsáhle pojednává výše uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 99/2011-73). Obvykle (například v režimu stavebního zákona) totiž žalobce může v případě neuzavření veřejnoprávní smlouvy iniciovat správní řízení, jehož výsledkem je rozhodnutí plně přezkoumatelné ve správním soudnictví. Zákon o státní památkové péči však žádnou alternativu dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů jakožto subordinační veřejnoprávní smlouvy nestanoví a v případě jejího neuzavření se žalobce nemůže domáhat vydání správního rozhodnutí.

decision_1078.txt

k § 152 odst. 1 písm. a) a písm. b) zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 30/2011 Sb. Splatnou daní ve smyslu § 152 odst. 1 písm. a) zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, je i záloha na daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a z funkčních požitků, byť je uhrazena plátcem této daně před 20. dnem daného kalendářního měsíce. Tato úhrada má tudíž na osobním daňovém účtu daňového subjektu přednost před úhradou nedoplatku na příslušenství daně ve smyslu § 152 odst. 1 písm. b) daňového řádu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2017, čj. 5 Afs 97/2015-26) Věc: Společnost s ručením omezeným TUNING proti Odvolacímu finančnímu ředitelství, o úrok z prodlení na dani z příjmů ze závislé činnosti, o kasační stížnosti žalovaného. Platebním výměrem Finančního úřadu pro Liberecký kraj, Územního pracoviště v České Lípě, ze dne 13. 5. 2013 byla žalobkyně vyrozuměna o předpisu úroku z prodlení na dani z příjmů ze závislé činnosti za zdaňovací období roku 2012 ve výši 530 Kč. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 12. 2013 zamítl. Žalobkyně následně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu, o níž Krajský soud v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, rozhodl rozsudkem ze dne 30. 4. 2015, čj. 59 Af 37/2014–34, tak, že rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud dospěl k závěru, že daňový řád se ke splatné záloze na daň staví jako ke splatné dani, což platí i přesto, že placení záloh na daň z příjmů ze závislé činnosti má svá specifika. Krajský soud dovodil, že správce daně postupoval v rozporu s § 152 odst. 1 daňového řádu, pokud část zálohy na daň z příjmů ze závislé činnosti uhrazené žalobkyní ke dni 19. 4. 2012 použil nikoli přednostně na úhradu splatné zálohy, ale na úhradu úroku z prodlení s placením záloh za období roku 2011, který je nedoplatkem na příslušenství daně, byť staršího data, a spadá tudíž pod § 152 odst. 1 písm. b) daňového řádu. Shledal, že žalobkyně provedla úhradu zálohy na daň včas, nebyla v prodlení a nemohla jí vzniknout povinnost hradit úrok z prodlení z této zaplacené zálohy ve smyslu § 252 daňového řádu. Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, neboť dle něj krajský soud nesprávně posoudil právní otázku týkající se záloh na daň z příjmů ze závislé činnosti, jelikož nezohlednil specifickou úpravu zálohy této daně, a namísto toho odvodil její úpravu od obecné úpravy daňových záloh. Stěžovatel z velké části zopakoval argumentaci uvedenou ve svém vyjádření k žalobě v řízení před krajským soudem. Zdůraznil, že záloha na daň z příjmů ze závislé činnosti je srážena poplatníkům a odváděna plátcem na jeho majetkovou odpovědnost, přičemž její neodvedení může vyvolat také trestní odpovědnost dle § 241 trestního zákoníku z roku 2009. V žádném případě se tak nejedná o klasické zálohy na vlastní daňovou povinnost ve smyslu § 174 daňového řádu, u nichž se uhrazené zálohy na daň započítávají na úhradu splatné daně po skončení zdaňovacího období. Úprava daňového řádu se dle stěžovatele neuplatní, neboť pro tuto daň platí speciální ustanovení § 38h zákona o daních z příjmů. Teprve z ročního vyúčtování je zřejmé, zda zaměstnavatel (plátce) srazil i odvedl celou částku, kterou byl povinen srazit a odvést. S těmito specifiky daně z příjmů ze závislé činnosti se krajský soud nijak nevypořádal. Stěžovatel také vyloučil, že by bylo možné výši zálohy na tuto daň stanovit jinak, jelikož tato možnost je obecně dána pouze poplatníkovi, nikoliv plátci daně. Přípustné je v daném případě pouze stanovení lhůty pro odvod záloh, jinak dle § 38h odst. 10 zákona o daních z příjmů, a to v případě, že se u plátce vyplácejí mzdy až po 20. dni v kalendářním měsíci. Tato speciální úprava dle stěžovatele vylučuje použití § 174 odst. 5 daňového řádu. Krajský soud tak podle stěžovatele pochybil v posouzení otázky, zda je, či není známa výše daně již při úhradě záloh. Výše daně je známa plátci, avšak nikoliv správci daně při úhradě jednotlivých záloh. Jednotlivé uhrazené zálohy se stávají daní ke dni své splatnosti, která je měsíční a je konečná. Správce daně však správnost provedené srážky a následného odvodu zjistí až po podání vyúčtování. Stěžovatel měl za to, že jednoznačně odůvodnil, že v době úhrady zálohy dne 19. 4. 2012 nebyla na osobním daňovém účtu žalobkyně evidována žádná splatná daň, proto byla v souladu s § 152 daňového řádu platba použita na nejstarší nedoplatek, jímž byl úrok z prodlení předepsaný za zdaňovací období roku 2011. Pokud jde o pořadí úhrady daně, stěžovatel odkázal na důvodovou zprávu k § 152 daňového řádu, podle níž primárním kritériem pro určení, na kterou platbu daně bude úhrada započtena na prvním místě, má být dle stěžovatele stáří pohledávky, stejně jako tomu bylo v případě zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. Přestože byl § 152 daňového řádu několikrát novelizován, je z něj dle stěžovatele zřejmé, že splatná daň má přednost před úhradou již splatného příslušenství, přičemž pojem „splatná daň“ je v tomto případě klíčový. Dle § 38h zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, je plátce daně povinen vypočítat zálohu na daň, srazit ji a odvést úhrn sražených záloh nebo úhrn částek, které měly být jako zálohy na daň sraženy, nejpozději do 20. dne kalendářního měsíce, v němž povinnost srazit zálohy vznikla. Teprve po podání vyúčtování dle § 38j odst. 4 a 5 zákona o daních z příjmů je známa přesná výše záloh za uplynulý kalendářní rok v konečné výši s daty splatnosti zpětně ke dni splatnosti jednotlivých záloh. Na základě specifické povahy záloh na tuto daň se také tzv. generují předpisy ve výši provedené platby, a pokud platba provedena není, k 20. dni daného měsíce se nevygeneruje předpis žádný. Pokud je platba provedena dříve, 20. den měsíce se vygeneruje předpis ve výši této platby, pokud na osobním daňovém účtu nebude jiná splatná daň. Nelze tedy ani formálně, resp. oficiálně plátce daně upozornit na chybějící platbu, neboť správce daně nemůže znát přesnou výši této zálohy, zda vůbec měla být hrazena, či zda ji plátce případně pouze srazil, ale neodvedl. To je možné zjistit na základě podaného vyúčtování, místního šetření nebo daňové kontroly. Daňový řád sice výslovně nevylučuje vymáhání záloh, ale z důvodu jejich nejisté výše je tento postup diskutabilní. Z principu správy této daně tedy vyplývá, že výše a datum uhrazené zálohy nejsou až do podání vyúčtování postaveny najisto. Nejedná se o klasickou daň ani zálohu na daň, na tento daňový účet proto dle názoru stěžovatele lze použít § 152 daňového řádu o pořadí úhrady daně, avšak nemůže platit princip, že úhrada splatné daně má přednost před úhradou příslušenství daně, neboť není přesně známa výše splatné daně. Jelikož se jedná o měsíční placení záloh, pak by mohlo dojít k tomu, že neuhrazené příslušenství daně takto bude odkládáno a stále bude mít přednost záloha. To jistě nebyl záměr zákonodárce. Princip přednosti splatné daně se uplatní pouze v případě, že v okamžiku splatnosti příslušenství na daném osobním účtu existuje také starší splatná daň, což však v tomto případě nenastalo. Dne 19. 4. 2012 byla uhrazená částka použita na splatné příslušenství, neboť v době této úhrady neexistovala na osobním daňovém účtu splatná daň. Krajský soud se nijak nevyjádřil k tomu, jakým způsobem by měl správce daně dosáhnout úhrady tohoto příslušenství daně. Stěžovatel předkládá úvahu, že pokud by použil postup daňové exekuce, žalobkyně by se proti ní jistě bránila a tento způsob by nebyl z hlediska exekučních nákladů a pravděpodobného způsobu exekuce přikázáním pohledávky pro daňový subjekt nejvhodnější. Mohlo by také teoreticky dojít k situaci, kdy by žalobkyně uhradila úrok z prodlení v rámci další zálohy, ovšem v souladu s principem generování předpisů by byl vygenerován předpis na zálohu v této celkové výši, což by bylo zjištěno až po podání vyúčtování. Žalobkyni také nic nebránilo úrok z prodlení uhradit ihned po obdržení platebního výměru, čímž by došlo k vyrovnání ponížené zálohy a další úrok z prodlení by mu nemusel vzniknout. Žalobkyně však úrok z prodlení uhradila až dne 20. 5. 2013, kdy jí byl oznámen další platební výměr na úrok z prodlení od března do prosince roku 2012. Dle stěžovatele je nutné odlišit přezkoumávaný případ od aplikace § 154 odst. 2 daňového řádu (tj. převedení daňového přeplatku na úhradu nedoplatku na jiném osobním daňovém účtu téhož daňového subjektu), v jehož rámci je nutné uplatnit časový test 10 dnů, kdy správce daně očekává splatnou daň. Podle stěžovatele je možné před posledním dnem lhůty stanovené pro zaplacení daně daň přiznat a tvrdit, ale není možné ji zaevidovat, tedy ani zapravit na úhradu daně, stává se tedy prozatímním přeplatkem se všemi důsledky s tím souvisejícími; nemá-li daňový subjekt jiné nedoplatky, zůstává taková úhrada v pozici vratitelného přeplatku. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) Druhá stížní námitka směřovala proti právnímu posouzení otázek týkajících se zálohy na daň z příjmů ze závislé činnosti. Stěžovatel především poukazoval na specifickou právní úpravu daně z příjmů ze závislé činnosti a záloh na tuto daň, z čehož dovozoval nejen nemožnost aplikace některých ustanovení daňového řádu na tyto zálohy, ale též závěr, že nespadají, alespoň pokud jsou plátcem hrazeny před 20. dnem příslušného kalendářního měsíce, pod pojem „splatná daň“. S posledně uvedeným závěrem ovšem Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit. Daň z příjmů ze závislé činnosti je daní zálohovou. Vybírání a placení záloh na tuto daň konkrétně upravuje § 38h a násl. zákona o daních z příjmů, přičemž dle § 38h odst. 1 téhož zákona se tyto zálohy spravují jako daň podle daňového řádu. Dle § 2 odst. 3 písm. b) daňového řádu se pak peněžité plnění, o němž zákon stanoví, že se při jeho správě postupuje podle daňového řádu, považuje za daň. Daňový řád obsahuje v § 174 obecnou úpravu placení záloh na daň, která se použije do té míry, v jaké zvláštní daňové zákony, včetně zákona o daních z příjmů, nestanoví právní úpravu odlišnou. Zároveň není pochyb o tom, že § 152 daňového řádu, upravující pořadí úhrady daně na osobním daňovém účtu daňového subjektu, se i na placení zálohy daně z příjmů ze závislé činnosti použije v plném rozsahu, neboť zákon o daních z příjmů v daném ohledu zvláštní úpravu nestanoví. Klíčovou otázkou v posuzované věci je tudíž výklad pojmu „splatná daň“ ve smyslu § 152 odst. 1 písm. a) daňového řádu ve vztahu k placení záloh na daň ze závislé činnosti. Mezi stranami není sporu o vzniku úroku z prodlení z důvodu nezaplacení zálohy na daň z příjmů ze závislé činnosti pro zdaňovací období roku 2011, avšak vznikl zde spor o možnost správce daně postupovat při úhradě nedoplatku na příslušenství daně tím způsobem, že tuto částku odečte z platby na zálohu na daň z příjmů ze závislé činnosti, jež byla na osobní daňový účet plátce daně připsána před posledním dnem lhůty pro její odvedení, resp. o to, zda se jednalo o již splatnou zálohu na daň a tedy o „splatnou daň“ ve smyslu § 152 odst. 1 písm. a) daňového řádu, která by měla přednost před úhradou nedoplatku na příslušenství daně dle § 152 odst. 1 písm. b) daňového řádu. Pro řešení této otázky přitom nelze použít vymezení splatnosti daně v § 135 odst. 3 daňového řádu, neboť podle tohoto ustanovení nastává splatnost daně posledním dnem lhůty stanovené pro podání řádného daňového tvrzení, což ovšem v případě záloh nepřipadá v úvahu. Daňový subjekt je dle § 174 odst. 2 daňového řádu povinen platit zálohy na daň ve výši a lhůtách stanovených zákonem nebo rozhodnutím správce daně. Splatnost záloh se tedy, jak již bylo řečeno, určuje podle zvláštní úpravy obsažené v jednotlivých daňových zákonech. Pro zálohy na daň z příjmů ze závislé činnosti se použije § 38h odst. 10 zákona o daních z příjmů, podle něhož má plátce daně povinnost odvést úhrn sražených záloh nebo úhrn částek, které měly být sraženy, nejpozději do 20. dne kalendářního měsíce, v němž povinnost srazit zálohy vznikla. Pokud § 38h odst. 10 zákona o daních z příjmů stanoví povinnost odvést daň „nejpozději do 20. dne kalendářního měsíce“, nelze žádným způsobem dovodit, že by splatnost nastala až posledním dnem této lhůty, jak naopak explicitně uvádí § 135 odst. 2 daňového řádu v případě splatnosti samotné daně. Nelze tudíž tvrdit, že zálohy hrazené před tímto dnem nebyly v době splatnosti řádně odvedeny a že by tudíž neměly být před tímto datem na osobní daňový účet jakožto platby záloh také připsány. Zákon o daních z příjmů přitom stanoví splatnost zálohy na daň z příjmů ze závislé činnosti obdobně, jak to činí § 10 odst. 1 zákona č. 16/1993 Sb., o dani silniční, podle něhož zálohy na tuto daň „jsou splatné do 15. dubna, 15. července, 15. října a 15. prosince“. Toto znění zákona se vztahovalo i na věc, o níž rozhodoval Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 2. 9. 2002, sp. zn. 30 Ca 182/2001, příhodně citovaným krajským soudem v nyní posuzované věci, a to i vzhledem k tomu, že tehdejší znění § 59 odst. 6 zákona o správě daní a poplatků, v rozhodné otázce v zásadě odpovídalo současnému § 152 odst. 1 daňového řádu. Krajský soud v Hradci Králové ve zmiňovaném rozsudku přitom konstatoval, že nelze „[a]kceptovat výklad žalovaného, dle něhož je záloha splatná až ke zmiňovaným termínům. Jinak řečeno, neexistuje žádné speciální ustanovení, ať již hmotného či procesního zákona, které by neumožňovalo provést platbu zálohy v předstihu, tedy před uplynutím posledního dne lhůty.“ Jak již bylo řečeno, zákon o daních z příjmů neobsahuje zvláštní úpravu pořadí úhrady daně, resp. zálohy na daň, kterou by bylo možné použít přednostně před obecnou úpravou v § 152 daňového řádu, a nelze z již uvedených důvodů přisvědčit ani názoru stěžovatele, že by zvláštnosti placení záloh na daň z příjmů ze závislé činnosti (ať již jde o skutečnost, že je sráží a odvádí plátce, nikoliv poplatník této daně, že tyto zálohy se tudíž samozřejmě započítávají na celkovou daň poplatníka, a nikoliv plátce či že správce daně může ověřit, zda byly zálohy za jednotlivé kalendářní měsíce plátcem sraženy a odvedeny v souladu s § 38h zákona o daních s příjmů, až z celkového ročního vyúčtování daně z příjmů ze závislé činnosti podaného plátcem daně dle § 38j odst. 4 a 5 zákona o daních z příjmů) vedla k jinému závěru než tomu, že se při platbě zálohy i před 20. dnem daného kalendářního měsíce jedná o úhradu „splatné daně“ ve smyslu § 152 odst. 1 písm. a) daňového řádu, která má přednost před úhradou nedoplatku na příslušenství daně ve smyslu § 152 odst. 1 písm. b) daňového řádu. V této souvislosti ostatně již krajský soud v napadeném rozsudku výstižně poznamenal: „Bez jednoznačně definované povinnosti plátce daně srazit a odvést zálohy na daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a z funkčních požitků v určité výši a ve stanovené lhůtě by nemohlo dojít ke vzniku prodlení s úhradou záloh a uplatnění úroku z prodlení dle § 252 daňového řádu. Staví-li se daňový řád ke splatné záloze jako ke splatné dani, [...] není důvod, aby ustanovení § 152 odst. 1 písm. a) daňového řádu, podle kterého se úhrada daně na osobním daňovém účtu použije [...] nejprve na nedoplatky na dani a splatnou daň, bylo vykládáno jinak.“ S tímto závěrem krajského soudu se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje a odkazuje též na důvodovou zprávu k daňovému řádu, která k § 152 uvádí, že se „[v] rámci zlepšení postavení daňových subjektů předřazuje priorita úhrady daně před její příslušenství. Daňovému subjektu se umožňuje uhradit nejprve dlužnou daň a eliminovat tak vznik dalšího úročení.“ Kritérium stáří dané daňové pohledávky se pak v souladu s § 152 odst. 4 daňového řádu uplatní pouze v rámci jednotlivých skupin těchto pohledávek dle předchozích odstavců tohoto ustanovení, tedy pouze v tomto rozsahu dřívější datum splatnosti pohledávky rozhoduje, jak uvádí důvodová zpráva, „[n]a kterou platbu daně (posléze příslušenství daně) bude úhrada započtena na prvním místě“ (zvýraznění doplněno). Z principu přednosti úhrady samotné daně před jejím příslušenstvím vychází zákonodárce také v důvodové zprávě k zákonu č. 30/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, a další související zákony, účinnému od 1. 3. 2011 (a tedy rozhodnému i pro nyní posuzovanou věc), kterým byly do § 152 daňového řádu doplněny pojmy „splatná daňová pohledávka“ a „splatná daň“: „Navrhuje se doplnění textu ustanovení, které upravuje pořadí úhrady daně tak, aby byl odstraněn nechtěný výkladový dopad tohoto ustanovení. Podle původního textu se úhrada daně započte nejprve na nedoplatky na dani a pak na nedoplatky na příslušenství daně, což je na první pohled v pořádku, neboť smyslem daného ustanovení bylo předřadit úhradu řádného daňového dluhu (jistiny) před jeho příslušenství, které se na rozdíl od něj dále neúročí. Vzhledem k tomu, že za nedoplatek se ve smyslu § 153 považuje daň, která nebyla uhrazena v den splatnosti, dané ustanovení neumožňuje úhradu daně zapravit na daň, která je předepsána ke dni splatnosti daně. To by při doslovném výkladu znamenalo, že daňovému subjektu, který uhradí daň včas (rozuměj v den splatnosti), bude tato daň započtena nejprve na starší nedoplatky na dani (což je v pořádku), poté na nejstarší nedoplatky na příslušenství (což už vzhledem k vytyčenému cíli není v pořádku!) a teprve poté bude moci být zapravena na daň přiznanou za dané období. Navržené doplnění by mělo docílit stavu, kdy platba daně uhrazená v den splatnosti se bude moci použít nejprve na nejstarší nedoplatky na dani, poté na splatnou daň a až poté na příslušenství“ (zvýraznění doplněno). Citovaná část důvodové zprávy se vztahuje přímo ke klíčové otázce posuzovaného případu a rovněž tedy nasvědčuje závěru, že záměrem zákonodárce bylo zahrnout zálohy uhrazené i před posledním dnem zákonné lhůty pod pojem splatná daň. Vzhledem k uvedenému lze dospět k závěru, že se v případě platby provedené dne 19. 4. 2012 jednalo o úhradu již splatné daně ve smyslu § 152 odst. 1 písm. a) daňového řádu, ačkoliv její předpis byl dle vyjádření stěžovatele vygenerován až k 20. dni daného měsíce (rozhodující musí být právní zhodnocení dané otázky, nikoliv způsob, jakým správce daně, třeba i nesprávně, fakticky evidoval danou platbu na osobním daňovém účtu daňového subjektu). Správce daně tudíž postupoval nezákonně, pokud před úhradou této splatné daňové pohledávky upřednostnil splatnou pohledávku na příslušenství daně, ačkoliv byla staršího data. Námitky stěžovatele napadající shodné závěry krajského soudu tedy nejsou důvodné. Pokud stěžovatel podotýká, že se krajský soud nevyjádřil k tomu, jakým způsobem by měl správce daně nedoplatek na příslušenství daně vymáhat, Nejvyšší správní soud konstatuje, že způsoby vymáhání daňových nedoplatků stanoví zákon a není věcí soudů správci daně poskytovat instrukce, jakým způsobem by měl v této oblasti postupovat, či dokonce spekulovat, jak činí stěžovatel, o tom, jaké možné situace mohou v praxi nastat. Lze snad jen říci, že omezení možnosti zapravit nedoplatek na příslušenství daně použitím úhrady jiné daňové pohledávky vyplývá ze samotného § 152 daňového řádu a byl to, jak dokládají výše citované důvodové zprávy, zjevný úmysl zákonodárce. Finančním orgánům tudíž nezbývá, než tuto zákonnou úpravu respektovat, přičemž Nejvyšší správní soud nevidí žádný důvod k tomu, nebude-li skutečně v konkrétním případě možné použít pro daný účel úhradu jiné daňové povinnosti a neuhradí-li zároveň daňový subjekt uvedený nedoplatek na příslušenství daně dobrovolně, proč by neměly přistoupit k daňové exekuci či jinému zákonnému způsobu jeho vymáhání.

decision_1079.txt

k § 29 odst. 1 zákona č. 585/2004 Sb., o branné povinnosti a jejím zajišťování (branný zákon) Důvodem změny stupně zdravotní způsobilosti vojáka v přezkumném řízení dle § 29 odst. 1 zákona č. 585/2004 Sb., o branné povinnosti a jejím zajišťování, může být výlučně závažná změna zdravotního stavu, nikoliv jiný náhled přezkumné komise na klasifikaci již dříve posouzeného a nijak nezměněného zdravotního stavu vojáka. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 8. 2024, čj. 31 A 18/2023-53) Věc: T. R. proti Vyšší přezkumné komisi u Ministerstva obrany o změnu stupně zdravotní způsobilosti. V této věci Krajský soud v Brně posuzoval otázku, zda je možné změnit stupeň zdravotní způsobilosti vojáka v činné službě v přezkumném řízení podle § 29 odst. 1 a 5 branného zákona, aniž došlo k závažné změně jeho zdravotního stavu. Žalobce podstoupil v prosinci 2018 operaci spočívající v implantaci korekčních nitroočních čoček (ICL) v zadní oční komoře před přirozené čočky pro vysokou krátkozrakost – myopii (původně - 10,5, resp. -11,0 dioptrií). Operace byla úspěšná a došlo ke korekci oční vady na -1,0 dioptrií u obou očí. Dne 28. 5. 2021 byl žalobce přijat k prezenčnímu magisterskému studijnímu programu Řízení a použití ozbrojených sil na Fakultě vojenského leadershipu Univerzity obrany. Žalobce absolvoval sérii lékařských vyšetření za účelem posouzení jeho zdravotní způsobilosti coby uchazeče o povolání do služebního poměru vojáka z povolání. Výsledky lékařských vyšetření jsou zdokumentovány v lékařském vysvědčení, jehož součástí je posudkový závěr přezkumné komise ze dne 14. 7. 2021. Z něj vyplývá, že u žalobce byla zjištěna krátkozrakost – myopie při refrakci do -1,0 dioptrie. Ta byla dle přílohy č. 1 vyhlášky č. 357/2016 Sb., o zdravotní způsobilosti k výkonu vojenské činné služby1), klasifikována dle položky H52.1 d) stupněm zdravotní způsobilosti A (schopen). S ohledem na zjištěný stav po implantaci korekčních nitroočních čoček (ICL) však byl stanoven stupeň zdravotní způsobilosti C (schopen s omezením). Další lékařská zjištění nejsou pro posuzovanou věc podstatná. Dnem 1. 8. 2021 byl žalobce povolán do služebního poměru vojáka z povolání. V červnu 2022 byl žalobce odeslán na oční prohlídku z důvodu konce platnosti výše uvedeného lékařského posudku ve smyslu § 10 odst. 2 vyhlášky č. 357/2016 Sb. V lékařské zprávě ze dne 11. 8. 2022 vyjádřila lékařka oční ambulance Vojenské nemocnice Brno názor, že implantace korekčních nitroočních čoček by měla být klasifikována dle položky Z96.1 písm. b) citované vyhlášky stupněm zdravotní způsobilosti D (neschopen), a doporučila zahájit přezkumné řízení. To bylo bezprostředně poté zahájeno a Přezkumná komise Vojenské nemocnice Brno (dále jen „přezkumná komise“) rozhodnutím ze dne 10. 11. 2022 klasifikovala žalobce stupněm zdravotní způsobilosti D (neschopen) a rozhodla, že je neschopen k vojenské činné službě. Přezkumná komise diagnostikovala žalobcův stav jako komplikovanou pseudofakii v zadní oční komoře – stav po implantaci nitroočních kontaktních čoček (ICL). Poukázala na vyjádření hlavního odborníka Zdravotnické služby Armády České republiky pro obor oftalmologie, MUDr. L. R., ze dne 13. 10. 2021, že umístěním čočky v zadní komoře před čočku přirozenou dochází ke změně anatomických poměrů, které zvyšují riziko rozvoje glaukomu a katarakty zejména při skocích, pádech, ev. nárazech hlavou. Je přitom třeba přihlédnout ke zvýšené fyzické zátěži vojáka v mezních podmínkách armády. Rozhodnutím ze dne 15. 12. 2022 žalovaná zamítla odvolání žalobce a potvrdila rozhodnutí přezkumné komise. Proti tomuto rozhodnutí se žalobce bránil žalobou, v níž uvedl, že jeho zdravotní stav byl komplexně posouzen před povoláním do služebního poměru (posudek ze dne 14. 7. 2021) se závěrem, že je schopen vykonávat vojenskou činnou službu s omezením (C), a to nejen studiem na vysoké vojenské škole, ale též jako řidič, operátor RL či radista. Žalobcův zdravotní stav se přitom od operace v roce 2018 do rozhodnutí žalované nijak nezměnil. Žalobce od přijetí do služebního poměru absolvoval úspěšně a bez komplikací kurz základní přípravy včetně zvýšené fyzické zátěže. Pokud jde o vyjádření MUDr. L. R., pak do dne podání žaloby se žádné z jím zmiňovaných rizik u žalobce neprojevilo. Žalovaná tak při svém rozhodování zcela pominula skutečný zdravotní stav žalobce a jeho bezvadné plnění služebních povinností. Jediným důvodem rozhodnutí byla tudíž nadhodnocená obava z rizik, k jakým by mohl být žalobce náchylnější, ačkoliv jeho zdravotní stav zůstal od povolání do služebního poměru nezměněn. Žalobce byl po zániku služebního poměru vojáka uznán jako zdravotně způsobilý pro výkon služby u Policie České republiky, ačkoliv tento služební poměr s sebou rovněž přináší zvýšenou fyzickou zátěž a práci v mezních podmínkách. Správní orgány tedy na základě totožných podkladů a nezměněného zdravotního stavu žalobce rozhodly zcela odlišným způsobem, čímž došlo ke kariérnímu poškození žalobce, který musel též ukončit své studium na Univerzitě obrany. Žalovaná ve svém vyjádření uvedla, že neposuzovala zdravotní způsobilost žalobce před přijetím do služebního poměru, a proto se k jejímu průběhu nemůže řádně vyjádřit. Ztotožnila se však se závěrem přezkumné komise, že žalobce není způsobilý k výkonu vojenské činné služby, protože nesplňuje požadavky vyhlášky č. 357/2016 Sb. V řízení byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, neboť správní orgány měly k dispozici veškerou potřebnou dokumentaci včetně stanoviska MUDr. L. R. Žalobce ani neuvedl, jaké další důkazy měly být případně provedeny. Jelikož žalobce nemá lékařské vzdělání, nelze akceptovat jeho laické posouzení zdravotního stavu. K motivaci žalobce, jeho zájmu stát se vojákem nebo legitimnímu očekávání nelze přihlížet, protože nejsou předmětem řízení. Krajský soud v Brně rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [12] Podle § 29 odst. 1 věty první branného zákona při přezkumném řízení se posuzuje schopnost vojáka vykonávat vojenskou činnou službu na základě závažných změn jeho zdravotního stavu. Dle § 29 odst. 5 téhož zákona pak platí, že podle výsledků lékařské prohlídky přezkumná komise stanoví stupeň zdravotní způsobilosti a rozhodne o schopnosti nebo o neschopnosti vojáka vykonávat vojenskou činnou službu. [13] Důvodová zpráva k citovanému ustanovení uvádí, že přezkumným řízením se posuzuje míra zdravotní způsobilosti k výkonu vojenské činné služby, protože tato způsobilost se může časem měnit. Nezbytnost tohoto institutu vyplývá z potřeby chránit vojáka před případným poškozením jeho zdraví. [14] Vyhláška č. 357/2016 Sb. v § 4 odst. 4 stanoví, že výsledkem posuzování zdravotní způsobilosti je lékařský posudek o zdravotní způsobilosti k vojenské činné službě klasifikovaný stupněm zdravotní způsobilosti. V § 2 odst. 2 vyhláška zavádí stupně zdravotní způsobilosti následovně: schopen (A), schopen s výhradou (B), schopen s omezením (C), neschopen (D). Dále vyhláška specifikuje v § 9 až § 13 požadavky na jednotlivé typy zdravotních prohlídek (lékařská prohlídka pro posouzení zdravotní způsobilosti uchazeče, preventivní roční lékařská prohlídka vojáka z povolání, rozšířená preventivní prohlídka vojáka z povolání a výstupní lékařské prohlídka). Konečně v § 23 odst. 1 vyhláška uvádí skutečnosti, na základě kterých lze zahájit přezkumné řízení: a) změny zdravotního stavu zjištěné při lékařské prohlídce po ukončeném léčení nebo po vyčerpání léčebných možností neodpovídající dosud stanovenému stupni zdravotní způsobilosti, b) doba trvání neschopnosti k vojenské činné službě pro nemoc nebo úraz delší než 8 týdnů v době základního vojenského výcviku, jedná-li se o vojáka z povolání po jeho povolání do služebního poměru, c) doba trvání dočasné neschopnosti k vojenské činné službě pro nemoc nebo úraz delší než 6 měsíců, pokud není předpoklad ukončení této neschopnosti v průběhu podpůrčí doby, jedná-li se o vojáka z povolání, d) závažné úrazy nebo vážná onemocnění vojáka v záloze oznámené tímto vojákem nebo zjištěné při lékařské prohlídce, pokud mají vliv na jeho zdravotní způsobilost a neodpovídají dosud stanovenému stupni zdravotní způsobilosti, e) nesoulad mezi zdravotním stavem zjištěným při vstupní lékařské prohlídce a stanoveným stupněm zdravotní způsobilosti, jedná-li se o vojáka v mimořádné službě za stavu ohrožení státu nebo za válečného stavu, f) doba trvání neschopnosti k vojenské činné službě pro nemoc nebo úraz delší než 6 týdnů, jedná-li se o vojáka v operačním nasazení nebo v mimořádné službě, pokud není předpoklad ukončení léčby do 3 měsíců, g) stanovení provedení nového přezkumného řízení přezkumnou komisí při předchozím přezkumném řízení. [15] Z citované právní úpravy i z důvodové zprávy k brannému zákonu dle názoru soudu zřetelně vyplývá, že přezkumné řízení má své místo pouze tam, kde došlo k závažné změně zdravotního stavu vojáka [s výjimkou písm. e) právě citovaného ustanovení vyhlášky, které však ve věci není aplikovatelné, viz níže]. Nejde tedy o pouhé zhodnocení aktuálního zdravotního stavu vojáka, nýbrž též o jeho porovnání s dřívějším zdravotním stavem vojáka. Ten přitom bude vyplývat z předchozí zdravotní prohlídky (ať už jde o prohlídku uchazeče o služební poměr vojáka nebo o preventivní či rozšířenou preventivní prohlídku vojáka v činné službě) a jejího závěru – lékařského posudku o zdravotní způsobilosti, který stanovil příslušný stupeň zdravotní způsobilosti vojáka. [16] Vyhláška č. 357/2016 pak v § 23 odst. 1 stanoví typové případy, kdy se bude jednat o závažnou změnu zdravotního stavu, a kdy bude nutné přezkumné řízení zahájit. V zásadě se jedná o případy, kdy od posledního posouzení zdravotního stavu vzniklo nebo se projevilo onemocnění nebo došlo k úrazu vojáka, přičemž toto onemocnění nebo úraz nebyly předmětem předchozího posouzení (změna zdravotního stavu) a současně se jedná o onemocnění či úraz nikoliv běžného charakteru (závažnost je vyhláškou zpravidla vázána na délku pracovní neschopnosti). Z povahy věci jde tedy o onemocnění či úraz, které brání vojákovi vykonávat vojenskou činnou službu v rozsahu dosavadního stupně zdravotní způsobilosti. [17] Provedení přezkumného řízení a změnu stupně zdravotní způsobilosti vojáka jen z důvodu, že byl jeho zdravotní stav dříve nesprávně posouzen nebo z důvodu změny názoru na povahu a závažnost již dříve zjištěného onemocnění nebo úrazu, zákon neumožňuje. Je třeba si uvědomit, že přezkumné řízení může vést k závěru o neschopnosti vojáka vykonávat vojenskou činnou službu, což automaticky vede k ukončení služebního poměru podle § 18 písm. h) zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. Pokud by soud připustil možnost provádět přezkumné řízení mimo zákonem stanovenou podmínku závažné změny zdravotního stavu, vytvořil by prostor pro libovůli na straně žalované a právní nejistotu na straně vojáků. Byl-li před vznikem služebního poměru vojáka nesprávně vyhodnocen jeho zdravotní stav, jde tato okolnost k tíži služebního orgánu, který jej povolal do služebního poměru, a nelze ji napravovat v přezkumném řízení dle § 29 branného zákona. Obdobně je třeba nahlížet i na nesprávné vyhodnocení zdravotního stavu vojáka v průběhu jeho služebního poměru v rámci preventivních nebo rozšířených preventivních prohlídek vojáka z povolání. [18] Opačný závěr by bylo možno dovozovat pouze z § 23 odst. 1 písm. e) vyhlášky č. 357/2016 Sb., podle nějž je důvodem pro zahájení přezkumného řízení též nesoulad mezi zdravotním stavem zjištěným při vstupní lékařské prohlídce a stanoveným stupněm zdravotní způsobilosti. Tento důvod nicméně sama vyhláška omezuje jen na situaci vojáka v mimořádné službě za stavu ohrožení státu nebo za válečného stavu, což nebyl žalobcův případ. Toto ustanovení proto není v nyní projednávané věci aplikovatelné. [19] V posuzovaném případě žalobce absolvoval lékařskou prohlídku pro posouzení zdravotní způsobilosti uchazeče o povolání do služebního poměru vojáka z povolání s výsledkem schopen s omezením (C), což bylo odůvodněno stavem žalobce po implantaci korekčních nitroočních čoček (ICL). Následně bylo po roce zahájeno přezkumné řízení s výsledkem neschopen (D). Z rozhodnutí přezkumné komise i z rozhodnutí žalované přitom vyplývá, že jediným důvodem pro tuto klasifikaci byl stav žalobce po implantaci korekčních nitroočních čoček (ICL), který správní orgány zhodnotily jako komplikovanou pseudofakii v zadní oční komoře a klasifikovaly dle položky Z96.1 písm. b) vyhlášky č. 357/2016 Sb. stupněm zdravotní způsobilosti D. Z předloženého správního spisu a shromážděné zdravotní dokumentace však nevyplývá, že by od posouzení zdravotní způsobilosti u žalobce jako uchazeče a od jeho povolání do služebního poměru došlo k jakékoliv (natož závažné) změně zdravotního stavu. Otázkou závažné změny zdravotního stavu žalobce se totiž správní orgány vůbec nezabývaly, neboť dle vyjádření žalované vůbec neposuzovaly zdravotní způsobilost žalobce před přijetím do služebního poměru. Důvodem pro změnu klasifikace zdravotní způsobilosti žalobce tak v zásadě mohla být buď nesprávná klasifikace jeho zdravotního stavu při vstupní prohlídce nebo změna náhledu správních orgánů na tuto klasifikaci. Takový postup ovšem branný zákon neumožňuje. Jelikož správní orgány neidentifikovaly závažnou změnu zdravotního stavu žalobce, byla změna klasifikace jeho zdravotní způsobilosti v přezkumném řízení nezákonná. Žalovaná svým rozhodnutím zasáhla do legitimního očekávání žalobce, neboť jeho zdravotní stav byl klasifikován stupněm C, a žalobce proto mohl důvodně očekávat, že ke změně klasifikace může dojít jen v případě závažné změny jeho zdravotního stavu ve smyslu § 29 branného zákona, což se nestalo. (…) 1) S účinností od 16. 10. 2024 zrušena vyhláškou č. 288/2024 Sb., o zdravotní způsobilosti k výkonu vojenské činné služby a o rozsahu preventivní péče poskytované vojákům v činné službě nad rámec hrazených služeb z veřejného zdravotního pojištění.

decision_108.txt

k § 168 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu k § 82 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. Nesplní-li správce daně povinnost ukončit účinnost rozhodnutí o zajištění daně podle § 168 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ačkoliv jsou pro to splněny podmínky, postupuje protiprávně a zasahuje do práv daňového subjektu, neboť jej odmítá zbavit povinnosti (strpět zajištění dosud nesplatné nebo dosud nestanovené daně), kterou již podle zákona nemá. Prostředkem obrany proti takovému jednání správce daně je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením podle § 82 s. ř. s. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2017, čj. 1 Afs 88/2017-39) Prejudikatura: č. 2206/2011 Sb. NSS a č. 3049/2014 Sb. NSS. Věc: Společnost s ručením omezeným Central Europe Mark proti Finančnímu úřadu pro Moravskoslezský kraj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně podala dne 29. 5. 2015 přiznání k dani z přidané hodnoty za 1. čtvrtletí roku 2015. Daň byla vyměřena platebním výměrem ze dne 1. 6. 2015. Dne 19. 6. 2015 Finanční úřad pro hlavní město Prahu uložil žalobkyni zajišťovacím příkazem, aby zajistila úhradu DPH za 1. čtvrtletí 2015, která nebyla dosud dodatečně stanovena, složením jistoty ve výši 13 556 641 Kč. Dne 14. 7. 2015 zahájil týž finanční úřad u žalobkyně daňovou kontrolu vztahující se k uvedenému období. V důsledku změny sídla žalobkyně se od 13. 1. 2016 stal místně příslušným správcem daně žalovaný. Žalobkyně podala několik podnětů namítajících nečinnost finančních úřadů při provádění daňové kontroly, nadřízený správce daně podněty odložil. Proti výše popsanému postupu finančních orgánů se žalobkyně bránila u správních soudů několika způsoby. Dne 19. 10. 2015 podala žalobu proti zajišťovacímu příkazu. Řízení o této žalobě je vedeno Městským soudem v Praze pod sp. zn. 9 Af 75/2015. Dne 9. 9. 2016 se domáhala ochrany proti nezákonnému zásahu žalovaného, který měl spočívat v nezákonném prodlužování daňové kontroly. Řízení o této žalobě je vedeno Krajským soudem v Ostravě pod sp. zn. 22 A 132/2016 (Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 23. 3. 2017, čj. 7 Afs 25/2017-25, zrušil usnesení krajského soudu ze dne 5. 1. 2017, čj. 22 A 132/2016-16, o odmítnutí žaloby a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení). Dne 9. 9. 2016 žalobkyně podala u Krajského soudu v Ostravě také žalobu, v níž se domáhala, aby soud přikázal žalovanému vydat rozhodnutí podle § 168 odst. 3 daňového řádu ve vztahu k zajištění daně provedenému zajišťovacím příkazem ze dne 19. 6. 2015. Krajský soud žalobu zamítl v záhlaví označeným rozsudkem, který je předmětem tohoto řízení. Krajský soud předeslal, že není možné se domáhat vydání rozhodnutí podle § 168 odst. 3 daňového řádu prostřednictvím žaloby na ochranu proti nečinnosti. Taková ochrana je možná pouze tam, kde je vedeno správní řízení, které musí být ukončeno právě požadovaným rozhodnutím. Vydání rozhodnutí podle § 168 odst. 3 daňového řádu není jedinou možností ukončení účinnosti zajišťovacího příkazu. Podaná žaloba však s ohledem na svůj obsah mohla obstát jako žaloba na ochranu před omisivním nezákonným zásahem. Důvodnosti žaloby však krajský soud nepřisvědčil. Žalobkyně dovodila povinnost žalovaného vydat rozhodnutí podle § 168 odst. 3 daňového řádu ze skutečnosti, že zajištění daně a související daňová kontrola trvají příliš dlouho. Krajský soud souhlasil s žalobkyní potud, že plynutí času může mít vliv na posouzení proporcionality mezi zásahem do vlastnického práva daňového subjektu a veřejným zájmem na vymožení jeho daňové povinnosti. Žalobkyně však netvrdila žádné konkrétní skutečnosti, které by poukazovaly na to, že pominuly některé z předpokladů pro zajištění daně, nebo které by se zřetelem k jejím majetkovým poměrům svědčily o vzniku disproporcionality mezi shora uvedenými zákonem chráněnými zájmy. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Stěžovatelka namítla, že zajišťovacím příkazem bylo paralyzováno veškeré její podnikání. V průběhu daňové kontroly finanční orgány nesdělily stěžovatelce žádné pochybnosti, nevyzvaly ji k součinnosti ani s ní jinak nekomunikovaly. Na podněty k odstranění nečinnosti reagovaly pouze tak, že čekají na vyřízení žádostí o poskytnutí informací ze strany jiných členských států. Stěžovatelka je trvajícím zajištěním daně ekonomicky ruinována. Přestože předložila všechny doklady požadované finančními orgány, daňová kontrola trvá již déle než 19 měsíců. Proti zajišťovacímu příkazu i délce daňové kontroly se stěžovatelka bránila samostatnými žalobami. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasil s názorem stěžovatelky, že po ní nelze požadovat, aby doložila pominutí důvodů zajištění daně. Daňový subjekt nemůže pouze zopakovat výhrady vůči vzniku zajištění daně. Měřítkem zákonnosti trvání zajištění je otázka, zda oproti stavu k okamžiku vzniku zajištění došlo k takové změně skutkových okolností, z níž lze usuzovat, že daň stanovena nebude (příp. že bude nižší), nebo že předpoklad stanovení daně sice trvá, ale již neexistuje odůvodněná obava o její úhradu. Závěrem žalovaný podotkl, že existují dvě varianty ukončení režimu zajištění daně (vydání rozhodnutí podle § 168 odst. 3 daňového řádu a stanovení daně podle odstavce 4 téhož ustanovení). Lze-li trvající zajištění daně kvalifikovat jako nezákonný zásah, není možné se zásahovou žalobou domáhat pouze určité varianty. Pokud stěžovatelka požadovala v žalobním petitu vydání rozhodnutí podle § 168 odst. 3 daňového řádu, nikoliv ukončení režimu zajištění (lhostejno, jakým způsobem), je otázkou, zda měl krajský soud žalobu (podanou na ochranu proti nečinnosti) „překvalifikovat“. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [19] Podstata kasační stížnosti stěžovatelky spočívá v tvrzení, že již samotná délka zajištění daně (v posuzované věci 19 měsíců v době podání kasační stížnosti) oslabuje důvodnost použití tohoto institutu natolik, že by správce daně měl z úřední povinnosti rozhodnout o ukončení účinnosti zajišťovacího příkazu podle § 168 odst. 3 daňového řádu. [20] Této námitce Nejvyšší správní soud nepřisvědčil a souhlasí naopak s krajským soudem, že plynutí času může mít sice vliv pro posouzení odůvodněnosti dlouhotrvajícího zajištění daně, samo o sobě však nepostačuje pro závěr, že zajištění již není opodstatněné. Délka zajištění daně může být dána různými skutkovými okolnostmi. Prověřování tvrzení daňového subjektu může v některých případech vyžadovat delší čas s ohledem na složitost a komplexnost daného případu. Jakkoliv se doba 19 měsíců jeví nestandardně dlouhá a může vyvolávat pochybnosti o řádném postupu správce daně při provádění daňové kontroly, tato okolnost sama o sobě nezakládá povinnost správce daně vydat rozhodnutí podle § 168 odst. 3 daňového řádu. Pochybnosti o řádném průběhu daňové kontroly mohou být posuzovány v samostatném soudním řízení. Této možnosti ostatně stěžovatelka využila. Žalobu na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v neukončení zajištění daně však nelze opřít pouze o tvrzení, že neprokázal-li správce daně odůvodněnost svých pochybností vyjádřených v zajišťovacím příkazu v průběhu 19 měsíců, je třeba považovat tyto pochybnosti za liché a režim zajištění ukončit. K takovému tvrzení by musely přistoupit další okolnosti svědčící ve prospěch závěru, že podmínky pro zajištění daně v době podání žaloby (již) neexistují. [21] Nejvyšší správní soud neshledal opodstatněnou námitku, že stěžovatelka není schopna prokázat neodůvodněnost pochybností správce daně jinak, než poukazem na délku daňové kontroly, která pochybnosti vyjádřené v zajišťovacím příkazu nebyla s to dosud prokázat. [22] Argumentaci daňového subjektu, který chce dosáhnout ukončení zajištění daně prostřednictvím rozhodnutí podle § 168 odst. 3 daňového řádu, je třeba odvíjet od konkrétních důvodů zajišťovacího příkazu. Nikoliv ovšem tak, že by daňový subjekt zpochybňoval jejich zákonnost (k tomu slouží žaloba proti zajišťovacímu příkazu samotnému), ale měl by svou argumentaci zaměřit na skutkový stav v době podání zásahové žaloby a dostatečně konkrétně tvrdit a prokázat, že jednotlivé důvody zajištění daně již netrvají nebo že se vlivem změny okolností či plynutí času jejich váha oslabila. Pokud např. správce daně uvedl mezi důvody vyvolávajícími pochybnosti o budoucí dobytnosti daně fiktivní sídlo na hromadné adrese a neexistenci žádných prostor, kde by společnost reálně vykonávala ekonomickou činnost, stěžovatelka mohla tvrdit a prokázat (odpovídalo-li by takové tvrzení skutečnosti) své skutečné aktuální sídlo a místo faktického výkonu své ekonomické činnosti. Pokud správce daně dále vytkl stěžovatelce, že s účtem společnosti disponovala osoba bez vazby na stěžovatelku, mohla doložit, která osoba má nyní dispoziční práva k jejímu účtu a jakou má tato osoba ke stěžovatelce vazbu. Pokud správce daně poukázal na skutečnost, že od svého založení do konce roku 2014 stěžovatelka neplnila své daňové povinnosti, mohla tvrdit a prokázat, že své daňové povinnosti přinejmenším od doby změny vlastníka v roce 2014 řádně plní a podává daňová přiznání. To jsou jen některé z příkladů tvrzení, která stěžovatelka mohla uplatnit, a prokázat tak, že dříve vytčené nedostatky v současné době neexistují, a to bez ohledu na její přesvědčení, zda existovaly v době vydání zajišťovacího příkazu. Ať již byly důvody pro vydání zajišťovacího příkazu opodstatněné, či nikoliv, stěžovatelka měla možnost dostatečně určitě tvrdit a prokázat, že v době podání žaloby (již) nebyla vymahatelnost daně ohrožena. [23] Nejvyšší správní soud proto sdílí názor krajského soudu, podle kterého lze po daňových subjektech požadovat, aby v žalobě na ochranu před nezákonným zásahem dostatečně konkrétně tvrdily aktuální skutkové okolnosti, které věrohodně zpochybňují naplnění zákonných podmínek pro trvání zajištění daně. Bez uvedení konkrétní argumentace nemohla být žaloba stěžovatelky úspěšná. [24] Obdobný závěr platí pro námitku stěžovatelky o ekonomických dopadech trvání zajištění. Jakkoliv lze obecně souhlasit, že plynutí času může zvyšovat ekonomickou zátěž, kterou zajištění daně představuje pro daňový subjekt, i v tomto ohledu zůstala žalobní argumentace stěžovatelky pouze v obecné rovině. Stěžovatelka krajskému soudu nedoložila, jaké konkrétní dopady má trvání zajištění na její ekonomickou činnost. Krajský soud proto nebyl povinen, a konec konců to nebylo ani v jeho možnostech, se danou otázkou podrobněji zabývat. Důkaz přiloženou účetní závěrkou stěžovatelka navrhla až v kasační stížnosti. Úkolem Nejvyššího správního soudu je však přezkum rozhodnutí krajských soudů. Krajský soud proto musí dostat příležitost se řádně a v úplnosti se všemi žalobními námitkami vypořádat. Pouze tehdy, pokud stěžovatel nemohl důvody v řízení před krajským soudem uplatnit, může o ně opřít kasační stížnost. To platí i tehdy, pokud se jedná o zásahovou žalobu. Z usnesení rozšířeného senátu čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, jehož se stěžovatelka dovolávala, opačný závěr nevyplývá. Navržení důkazu až v řízení před Nejvyšším správním soudem nemůže proto napravit nedostatečnost žalobních tvrzení a zpochybnit zákonnost napadeného rozsudku. [25] S podstatou odůvodnění krajského soudu se Nejvyšší správní soud ztotožnil, považuje ovšem za nezbytné korigovat dílčí závěr krajského soudu, podle kterého nelze po správci daně požadovat, aby činil ve spisu záznamy o pravidelném přezkumu trvání podmínek zajištění daně. [26] Přestože daňový řád neobsahuje výslovnou úpravu povinnosti činit do spisu záznamy o přezkumu trvání důvodů pro zajištění daně, je třeba mít na paměti, že zajišťovací příkaz představuje mimořádně silný institut, který může velmi výrazně zasáhnout do majetkové sféry daňového subjektu a v některých případech ovlivnit i jeho samotnou existenci. Zákon stanoví pro jeho využití přísné podmínky [musí existovat přiměřená pravděpodobnost, že (i) daň bude v budoucnu v určité výši stanovena a zároveň, že (ii) v době její vymahatelnosti bude tato daň nedobytná nebo bude její vybrání spojeno se značnými obtížemi; naplnění odůvodněné obavy o budoucí dobytnost daně je přitom třeba zkoumat individuálně ve vztahu ke konkrétním okolnostem případu, blíže viz např. rozsudky ze dne 16. 4. 2014, čj. 1 As 27/2014-31, č. 3049/2014 Sb. NSS, nebo ze dne 23. 2. 2017, čj. 1 Afs 335/2016-38]. Tyto podmínky musí být splněny po celou dobu zajištění daně a správce daně je povinen z úřední činnosti zkoumat, zda nadále trvají. Byť se správce daně při vydání zajišťovacího příkazu i při zkoumání podmínek pro jeho trvání pohybuje v rovině hypotetického předpokladu (odůvodněné obavy), neznamená to, že by mohl postupovat libovolně. [27] Pokud důvody pro trvání zajištění daně pominou, je správce daně povinen bezodkladně rozhodnout o ukončení účinnosti zajišťovacího příkazu. Tuto povinnost ukládá správci daně § 168 odst. 3 daňového řádu, podle kterého „[p]ominou-li před stanovením daně nebo před dnem její splatnosti důvody, pro které bylo zajištění daně uplatněno, správce daně bezodkladně rozhodne o ukončení účinnosti zajišťovacího příkazu“. Aby mohl správce daně této povinnosti dostát, je nezbytné, aby trvání podmínek zajištění daně podrobil pravidelnému přezkumu, a to v přiměřených intervalech, které odpovídají jednak závažnosti zásahu do práv daňového subjektu zajištěním dosud nestanovené nebo nesplatné daně, jednak konkrétním okolnostem případu, např. pokud jde o důvody zajištění daně. Výsledek takového přezkumu správcem daně pak musí být zřejmý ze správního spisu. Jen takový postup totiž umožní správním soudům přezkoumat, zda správce daně výše uvedenou povinnost skutečně plní, a zároveň umožní konfrontovat konkrétní tvrzení žalobce uplatněné v žalobě se skutkovým stavem, o nějž správce daně opírá nutnost trvání zajištění daně. Krajský soud se mylně domníval, že takovou povinnost nelze správci daně uložit, protože by vyžadovala zaznamenávání negativní skutečnosti – neexistenci změny poměrů. Správce daně však může pravidelný přezkum trvání důvodů zajištění odůvodnit i pozitivně – tím, že uvede konkrétní skutečnosti, které svědčí pro trvání důvodů zajištění daně. [28] Je samozřejmě i na daňovém subjektu, aby se ve vlastním zájmu svými podněty domáhal ukončení účinnosti rozhodnutí o zajištění daně a aby správci daně poskytl relevantní tvrzení a nabídl důkazy. [29] K námitce žalovaného, že krajský soud nesprávně „překvalifikoval“ žalobu stěžovatelky na žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, Nejvyšší správní soud doplňuje, že postup krajského soudu považuje za správný a řádně odůvodněný. V této souvislosti soud připomíná závěry rozšířeného senátu, který v usnesení čj. 7 Aps 3/2008-98 zdůraznil, že: „[15] Smyslem a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek obrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná. Takový právní prostředek musí dokázat nezákonnému jednání či postupu zabránit, děje-li se, včetně toho, aby veřejnou správu donutil konat tam, kde konat má (k tomu směřuje čl. 36 odst. 1 Listiny), anebo nezákonné jednání odstranit, událo-li se již (k tomu směřuje zejména čl. 36 odst. 2 Listiny). [...] [16] Výše uvedené ústavněprávní důvody proto vedou rozšířený senát k názoru, že věcný rozsah tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. je nutno v pochybnostech vykládat tak, aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho práv nebo povinností (tj. stanovící mu nové povinnosti, které dosud neměl, anebo odmítající jej zbavit určitých povinností, které již má; přiznávající, anebo odmítající mu přiznat určitá jednotlivcem nárokovaná práva; jinak zasahující do jeho právem chráněné sféry konáním, anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v případě, že právo stanovuje povinnost veřejné správy za stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou, anebo fakticky) byl podroben účinné soudní kontrole.“ [30] Nesplní-li správce daně povinnost, kterou mu daňový řád ukládá v § 168 odst. 3, ačkoliv jsou pro to splněny podmínky, postupuje protiprávně a zasahuje do práv daňového subjektu, neboť odmítá zbavit daňový subjekt povinnosti (tj. povinnosti strpět zajištění dosud nesplatné nebo dosud nestanovené daně), kterou již podle zákona nemá. V souladu s výše uvedenými zásadami vyslovenými rozšířeným senátem je nezbytné, aby měl daňový subjekt k dispozici účinný prostředek ochrany, který bude pojistkou proti případné svévoli správce daně související s bezdůvodným zadržováním finančních prostředků daňových subjektů. Vzhledem k absenci zákonné úpravy přezkumu trvání důvodů zajištění daně na žádost daňového subjektu (ve srovnání např. s obdobnými instituty trestního či cizineckého práva), o níž by byl správce daně povinen rozhodnout, nepřipadá v úvahu žaloba na ochranu proti nečinnosti správce daně. Proto je jediným dostupným prostředkem soudní ochrany žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením podle § 82 s. ř. s.

decision_1080.txt

k § 9 odst. 1 a § 11 odst. 2 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákonů č. 61/2006 Sb. a č. 222/2015 Sb. k § 17 obchodního zákoníku*) k § 504 občanského zákoníku (č. 89/2012 Sb.) k § 2 odst. 1 a 2 zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákonů č. 216/2006 Sb. a č. 102/2017 Sb. I. Povinný subjekt nemůže odepřít poskytnutí znaleckého posudku vztahujícího se k jeho působnosti s poukazem na § 9 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Znaleckou činnost je třeba vnímat jako odbornou činnost, která se ze své podstaty musí opírat o věrohodné a verifikovatelné metodologické postupy, jež jsou příslušným odborným kruhům známy. Princip znalecké činnosti tedy předpokládá, že výstupy jednotlivých znalců budou při vědomí jejich odbornosti a při důvodném předpokladu, že v důsledku této odbornosti budou užívat obdobných metod práce, srovnatelné. S ohledem na uvedené pak znalecká činnost, resp. její postupy a výsledky ve formě znaleckých posudků, nemohou představovat obchodní tajemství, k jehož obligatorním pojmovým znakům dle § 17 obchodního zákoníku, resp. dle § 504 občanského zákoníku z roku 2012, patří běžná nedostupnost v příslušných obchodních kruzích a konkurenční významnost. II. Znalecký posudek není jedinečným výsledkem tvůrčí činnosti autora ve smyslu § 2 odst. 1 a 2 zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským, a nemůže být tedy předmětem ochrany práva autorského ve smyslu § 11 odst. 2 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Znalecká činnost předpokládá užití postupů opírajících se o v daném oboru obecně známé, verifikovatelné metody, jejichž užití je výrazem odbornosti znalce, nikoli jeho osobní tvůrčí jedinečnosti. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 2. 2017, čj. 6 A 246/2013-59) Věc: Zdeněk Č. proti Státnímu pozemkovému úřadu o poskytnutí informace. Žalobce se jako oprávněná osoba ve smyslu § 4 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen „zákon o půdě“) a podle zákona o svobodném přístupu k informacím domáhal žádostí ze dne 23. 10. 2013 u Státního pozemkového úřadu – Krajského pozemkového úřadu pro hlavní město Prahu (správní orgán I. stupně) poskytnutí kopií veškerých znaleckých posudků, které žalovaný zpracoval pro ocenění vydaných náhradních pozemků žalobce, a to včetně jejich dodatků, opravných znaleckých posudků nebo případných revizních znaleckých posudků. Správní orgán I. stupně žádost rozhodnutím ze dne 5. 11. 2013 odmítl. Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 11. 2013 zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze. Žalobce nesouhlasil s odůvodněním žalovaného spočívajícím v tom, že znalecký posudek vypracovaný dle zadání objednatele znalcem v určitém oboru lze označit za know-how příslušného znalce, které je poskytováno v rámci dvoustranného smluvního vztahu mezi objednatelem a znalcem a kterému je poskytována ochrana podle § 9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím s tím, že právo k obchodnímu tajemství vykonává zpracovatel posudku. S ohledem na definici obchodního tajemství v § 17 obchodního zákoníku není podle žalobce znalecký posudek vypracovaný soudním znalcem sám o sobě obchodním tajemstvím. Nejde totiž o skutečnost obchodní, výrobní nebo technické povahy související s podnikem, nýbrž o posouzení odborné otázky. Znalosti znalce (know-how) nejsou totéž, co znalecký posudek. Koneckonců např. i obsah slibu znalce rozlišuje mezi znalostmi znalce a vlastní znaleckou činností. Žalobce žádal o poskytnutí výsledku znalecké činnosti, nikoliv znalostí znalce. Žalovaný ve vyjádření k žalobě předně uvedl, že právní předchůdce žalobce uplatnil spolu s dalšími osobami restituční nárok podle zákona o půdě. V restitučním řízení byla postupně vydávána rozhodnutí, jimiž bylo buď konstituováno vlastnické právo k původním (tj. odňatým) pozemkům, nebo určováno, že žalobce společně s dalšími oprávněnými osobami vlastníkem pozemků není. Negativním výrokem bylo zpravidla rozhodováno tehdy, pokud vydání původního pozemku bránila některá zákonem stanovená překážka. Pokud nemohly být původní pozemky vydány pro existenci zákonné překážky, pak měla oprávněným osobám náležet náhrada dle zákona o půdě. Výše náhrady (výše nároku na náhradu) odpovídala celkové ceně „nevydatelných“ pozemků vypočtené způsobem stanoveným zákonem o půdě a prováděcími předpisy (tj. v tzv. „historických, restitučních nebo také administrativních“ cenách pozemků). Zákon o půdě v § 11a stanovil dva způsoby náhrady: relutární náhradu a náhradu v podobě převodu jiných pozemků z vlastnictví státu vhodných k převodu. Relutární náhrada je pro restituenty nevýhodná, proto žalobce podobně jako jiní uplatnil u tehdejšího Pozemkového fondu (dnes žalovaného) nárok na převod náhradních pozemků. Existují dva způsoby realizace nároku na převod náhradních pozemků. Restituent se předně může účastnit veřejných nabídek Pozemkového fondu, resp. žalovaného, k převodu náhradních pozemků. Druhým způsobem realizace tohoto práva je soudní řízení, v němž se restituent může domáhat nahrazení projevu vůle k převodu pozemku, který si vybral. Pokud restituent zvolí soudní cestu, pak může v takovém „náhradovém“ řízení uspět mimo jiné jen tehdy, pokud má ještě dostatečnou výši zůstatku restitučního nároku k převodu nárokovaného náhradního pozemku. V soudním řízení je tudíž nutné postavit najisto, jaký má ten který žalobce zůstatek restitučního nároku (v praxi často při nespornosti výše restitučního nároku řešeno dotazem směřovaným Pozemkovému fondu, resp. žalovanému) a jaká je restituční cena nárokovaného pozemku. Pokud nebyla zjištěná cena nárokovaného pozemku vyšší než tvrzená výše zůstatku restitučního nároku, byla splněna jedna z podmínek pro převod náhradního pozemku. Restituční cena náhradního pozemku se v soudním řízení zjišťuje ze znaleckého posudku zpracovaného pro tento účel, který je v řízení proveden k důkazu, a poté se stane součástí příslušného soudního spisu. Žalobce jakožto jedna z oprávněných osob své nároky na převod náhradních pozemků uplatnil soudní cestou. Soudní řízení probíhala a některá z nich nadále probíhají u příslušných soudů. Pro účely těchto soudních řízení byly zpracovány znalecké posudky, jejichž předložení se žalobce domáhal svojí žádostí a potažmo žalobou. Tyto znalecké posudky byly v soudních řízeních k důkazu řádně provedeny, a jsou tedy součástí příslušných spisových materiálů soudů. Žalovaný setrval na své původní argumentaci, ale připustil, že znalecké posudky obecně samy o sobě nejsou obchodním tajemstvím. Přestože je teoreticky možné, aby určitá listina naplňovala jako celek pojmové znaky obchodního tajemství, bude se v převážné většině případů obchodní tajemství vztahovat pouze k určitým částem daného znaleckého posudku. Žalovaný se nicméně domníval, že přinejmenším některé části znaleckých posudků naplňují podmínky pro ochranu obchodního tajemství. Při zpracování znaleckého posudku totiž znalec využívá své znalosti (ostatně specifické vzdělání je předpokladem pro výkon znalecké činnosti jako takové). Výsledek jejich aplikace na řešení konkrétních znaleckých otázek posléze představuje právě znalecký posudek. Tento znalecký posudek je tak možno označit za specifické know-how příslušného znalce, které podléhá režimu obchodního tajemství dle § 17 a násl. obchodního zákoníku. Dle žalovaného je proto znalecký posudek vypracovaný příslušným znalcem součástí know-how daného znalce, které je poskytováno pouze konkrétní osobě, pouze pro konkrétní účel na základě sjednaných smluvních podmínek a není určeno pro šíření mezi veřejností. Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí žalovaného a správního orgánu I. stupně a nařídil žalovanému informace poskytnout. Z ODŮVODNĚNÍ: Podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím jsou povinnými subjekty, „které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce“. Podle § 1 odst. 1 zákona č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu, se zřizuje „Státní pozemkový úřad jako správní úřad s celostátní působností“. Podle § 3 odst. 1 zákona o Státním pozemkovém úřadu „Státní pozemkový úřad vykonává působnost podle tohoto zákona a podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů“. Podle § 22 odst. 1 zákona o Státním pozemkovém úřadu „[d]nem nabytí účinnosti tohoto zákona vstupuje Česká republika do všech práv a povinností Pozemkového fondu České republiky, včetně práv a povinností z pracovněprávních vztahů a ze správních nebo soudních řízení, jejichž účastníkem byl Pozemkový fond České republiky, a včetně postavení Pozemkového fondu České republiky jako povinné osoby podle zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi). K výkonu těchto práv a povinností je příslušný Státní pozemkový úřad.“ Z těchto citovaných ustanovení vyplývá, že žalovaný je jakožto správní úřad správním orgánem ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, do jehož působnosti spadá celý komplex práv a povinností vyplývajících mimo jiné i ze zákona o půdě, a to včetně postupů směřujících k vypořádání restitučních nároků podle tohoto zákona. Zároveň žalovaný vstoupil jako správní úřad s vymezenou působností i do těch restitučních vztahů podle zákona o půdě, v nichž vystupoval do doby nabytí účinnosti zákona o Státním pozemkovém úřadu Pozemkový fond České republiky. Součástí výkonu působnosti podle zákona o půdě jsou pak mimo jiné postupy při uspokojení nároků oprávněných osob podle § 11 odst. 2 zákona o půdě ve znění účinném do 13. 4. 2006 („V případě uvedeném v odstavci 1 pozemkový fond oprávněné osobě převede bezúplatně do vlastnictví jiné pozemky ve vlastnictví státu postupem podle § 8 odst. 4 zákona České národní rady č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů, a to pokud možno v téže obci, ve které se nachází převážná část pozemků původních, pokud s tím oprávněná osoba souhlasí. Na žádost oprávněné osoby může být oprávněné osobě převeden i pozemek lesního půdního fondu s trvalými porosty, a to v ceně přiměřené ceně výměry a kvality původního pozemku. To vše v cenách ke dni 24. června 1991.“), a to včetně případných soudních řízení o nahrazení projevu vůle, jež se opírají o názor civilní judikatury (zejm. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 8. 2002, sp. zn. 28 Cdo 1847/2001, a bohatá judikatura na něj navazující), že nárok oprávněné osoby na poskytnutí náhradního pozemku je právem, které je vymožitelné, je soudem chráněno a lze je realizovat uložením povinnosti uzavřít smlouvu. Pokud nárok nebyl dlouhodobě uspokojen, je úkolem soudů zkoumat, zda nešlo ze strany Pozemkového fondu o libovůli či dokonce svévoli při plnění jeho závazku, přičemž žaloba na převod konkrétního pozemku může v takovém případě představovat jediný prostředek proti takové libovůli (nález Ústavního soudu ze dne 4. 3. 2004, sp. zn. III. ÚS 495/02, č. 33/2004 Sb. ÚS). Stejně tak spadá do působnosti žalovaného rovněž postup při vypořádání nároků oprávněných osob, jenž vyplývá z § 11a zákona o půdě, jenž byl do zákona vložen novelou č. 131/2006 Sb. (systém veřejných nabídek). Jak postup podle § 11 odst. 2 zákona o půdě, tak postup podle § 11a téhož zákona přitom předpokládá, jak žalovaný ostatně uvádí i ve svém vyjádření k žalobě, ocenění jednak potenciálně převáděných náhradních pozemků, jednak ovšem i neuspokojeného (zbytkového) nároku oprávněné osoby (srov. zejm. § 11a odst. 7 a 13 zákona o půdě). Lze tak uzavřít, že informace vztahující se k ocenění převáděných náhradních pozemků (zde jednotlivé znalecké posudky, jež byly zpracovány ohledně náhradních pozemků převáděných, resp. již převedených žalobci) představují informace, jež se vztahují k působnosti žalovaného jako povinného subjektu podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný tak byl povinen tyto informace na žádost poskytnout, ledaže by v takovém postupu bránila některá ze zákonných výluk. Žalovaný přitom uplatnil poukaz na § 9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím s tím, že obsah znaleckého posudku o ocenění nemovitostí, jež jsou předmětem převodu podle zákona o půdě, představuje obchodní tajemství. Podle § 9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím platí, že pokud je požadovaná informace obchodním tajemstvím, povinný subjekt ji neposkytne. Tento zákon přitom odkazuje v podobě odkazu pod čarou na § 17 obchodního zákoníku. Podle tohoto ustanovení je předmětem práv náležejících k podniku i obchodní tajemství. Obchodní tajemství pak tvoří „veškeré skutečnosti obchodní, výrobní či technické povahy související s podnikem, které mají skutečnou nebo alespoň potenciální materiální či nemateriální hodnotu, nejsou v příslušných obchodních kruzích běžně dostupné, mají být podle vůle podnikatele utajeny a podnikatel odpovídajícím způsobem jejich utajení zajišťuje“. Podnikem je zároveň podle § 5 odst. 1 soubor hmotných, jakož i osobních a nehmotných složek podnikání. Obdobnou úpravu obsahuje nyní účinný občanský zákoník z roku 2012, který v § 504 obchodním tajemstvím rozumí „konkurenčně významné, určitelné, ocenitelné a v příslušných obchodních kruzích běžně nedostupné skutečnosti, které souvisejí se závodem a jejichž vlastník zajišťuje ve svém zájmu odpovídajícím způsobem jejich utajení“. Podle § 502 občanského zákoníku je pak obchodní závod „organizovaný soubor jmění, který podnikatel vytvořil a který z jeho vůle slouží k provozování jeho činnosti. Má se za to, že závod tvoří vše, co zpravidla slouží k jeho provozu.“ Žalovaný poukazuje na skutečnost, že obsah znaleckého posudku představuje, resp. obsahuje know-how znalce, jež by mělo požívat ochrany obchodního tajemství. Takový závěr je ovšem nepřípadný. Odhlédne-li soud od ostatních prvků definice obchodního tajemství ať již podle dříve účinného obchodního zákoníku, ať již podle nyní účinného občanského zákoníku z roku 2012, podstatou obchodního tajemství je, že jde o takové skutečnosti, jež nejsou 1) v příslušných obchodních kruzích běžně dostupné, a 2) jde o skutečnosti konkurenčně významné. Typicky tedy půjde o metody, postupy, znalosti a jiné skutečnosti, jež poskytují podnikateli konkurenční výhodu a zároveň tuto konkurenční výhodu poskytují právě a pouze proto, že nejde o skutečnosti ostatním konkurentům dostupné. Existence takových skutečností je však v případě znalců pojmově vyloučena. Znaleckou činnost, jak je koncipována v zákoně č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, zejména s přihlédnutím k jeho § 8 odst. 1, v němž se stanoví povinnost vykonávat znaleckou činnost řádně a ve stanoveném oboru, a s přihlédnutím k trestní odpovědnosti znalce za podání nepravdivého znaleckého posudku podle § 346 odst. 1 trestního zákoníku z roku 2009 („Kdo jako znalec podá nepravdivý, hrubě zkreslený nebo neúplný znalecký posudek, bude potrestán odnětím svobody až na dvě léta nebo zákazem činnosti.“), je třeba vnímat jako odbornou činnost směřující k řádnému formulování znaleckého závěru o předložených odborných skutkových otázkách, která se ze své podstaty musí opírat o plausibilní a verifikovatelné metodologické postupy, jež jsou příslušným odborným kruhům známy. Není možné připustit myšlenku, že by existoval znalecký obor, který by se opíral o metody nalézání, jež by byly utajeny ostatní odborné veřejnosti a nebyly by verifikovatelné. Zároveň nelze principiálně připustit myšlenku, že by se výstup znalecké činnosti mohl mezi jednotlivými znalci lišit v závislosti na tom, zda využijí nějaký postup či metodu, které nejsou ostatním znalcům známy. Princip znalecké činnosti jako činnosti garantované státem přinejmenším v tom smyslu, že zápisem určité osoby do znaleckého seznamu se navenek osvědčuje, že příslušná osoba je schopna řádně a odborně znaleckými posudky nalézat o skutečnostech vyžadujících odborné posouzení, předpokládá, že výstupy jednotlivých znalců budou právě při vědomí jejich odbornosti a při důvodném předpokladu, že v důsledku této odbornosti budou užívat obdobných metod práce, srovnatelné. Pokud pak jde o samotné oceňování nemovitostí, je závěr žalovaného o to nepřípadnější, že oceňování nemovitostí je z hlediska metodologického upraveno zejména zákonem č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku, případně jinými právními předpisy (v případě postupů podle zákona o půdě postup podle § 28a tohoto zákona, který odkazuje na oceňovací předpisy účinné do 24. 6. 1991). Znalecká činnost, resp. postupy znalecké činnosti a její výsledky tedy nemohou představovat obchodní tajemství, neboť nejde a z povahy věci nemůže jít o skutečnosti ostatní znalecké komunitě neznámé. Zároveň nelze připustit myšlenku, že by šlo vůči ostatním znalcům též o jakkoliv konkurenčně zvýhodňující znalosti. Princip znalecké činnosti naopak v sobě zahrnuje předpoklad, že metody nalézání znaleckých závěrů u všech znalců zapsaných do seznamu znalců pro příslušný obor budou srovnatelné. Pokud tedy odepření požadovaných informací žalovaný opřel o odkaz na § 9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, jeho závěr spočívá na nesprávném hodnocení věci. Podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím platí, že „[p]ři soudním přezkumu rozhodnutí o odvolání na základě žaloby podle zvláštního právního předpisu soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout.“ Městský soud se proto zabýval též otázkou, zda poskytnutí požadované informace nebrání i nějaké další důvody, než které vedly žalovaného k odmítnutí žádosti. Nejprve městský soud považuje za potřebné vyjádřit se k argumentaci naznačené žalovaným v napadeném rozhodnutí, že znalecký posudek je „duševním vlastnictvím“ zpracovatele znaleckého posudku. Jakkoliv je tato zmínka nadále zcela argumentačně nerozpracována, je zřejmé, že žalovaný implicitně směřoval k možné výluce podle § 11 odst. 2 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím, podle něhož povinný subjekt informaci neposkytne, pokud by tím byla porušena ochrana práv třetích osob k předmětu práva autorského. Podle § 2 odst. 1 a 2 autorského zákona je předmětem práva autorského „dílo literární a jiné dílo umělecké a dílo vědecké, které je jedinečným výsledkem tvůrčí činnosti autora a je vyjádřeno v jakékoli objektivně vnímatelné podobě včetně podoby elektronické, trvale nebo dočasně, bez ohledu na jeho rozsah, účel nebo význam (dále jen ‚dílo‘). Dílem je zejména dílo slovesné vyjádřené řečí nebo písmem, dílo hudební, dílo dramatické a dílo hudebně dramatické, dílo choreografické a dílo pantomimické, dílo fotografické a dílo vyjádřené postupem podobným fotografii, dílo audiovizuální, jako je dílo kinematografické, dílo výtvarné, jako je dílo malířské, grafické a sochařské, dílo architektonické včetně díla urbanistického, dílo užitého umění a dílo kartografické. Za dílo se považuje též počítačový program, je-li původní v tom smyslu, že je autorovým vlastním duševním výtvorem. Databáze, která je způsobem výběru nebo uspořádáním obsahu autorovým vlastním duševním výtvorem a jejíž součásti jsou systematicky nebo metodicky uspořádány a jednotlivě zpřístupněny elektronicky či jiným způsobem, je dílem souborným. Jiná kritéria pro stanovení způsobilosti počítačového programu a databáze k ochraně se neuplatňují. Fotografie a dílo vyjádřené postupem podobným fotografii, které jsou původní ve smyslu věty první, jsou chráněny jako dílo fotografické.“ Autorský zákon stanoví v citovaném ustanovení legální normativní definici děl jako předmětů ochrany práva autorského tím, že stanoví jejich kumulativní legální pojmové znaky. Mezi tyto základní pojmové znaky pak patří jednak znak tvůrčí činnosti, jednak znak jedinečnosti, přičemž jde o znaky kumulativní. Pokud jde o znak tvůrčí činnosti, doktrína (srov. zejména Telec, I.; Tůma, P. Autorský zákon: komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 17 a násl.) dovozuje, že „[j]iž z etymologického výkladu výrazu tvůrčí činnost, použitého autorským zákonem, vyplývá, že povahově nejde o kopírování, opakování, mechanickou rutinu ani o netvůrčí seskupení již vytvořených děl cizích. Z tohoto důvodu nevzniká zvláštní autorské právo osobě, která díla spojí pro účely jejich společného užívání, a to na rozdíl od uspořadatele díla souborného. Tvůrčí činností ve smyslu autorského zákona nebývají ani běžné redaktorské práce apod., leč vedou-li ke vzniku díla souborného (§ 2 odst. 5), např. sborníku nebo časopisu jako tvůrčích celků, nebo díla jiného. Rozlišujeme pak lidskou duševní činnost‚tvůrčí‘ vedle duševní činnosti ‚ostatní‘ - mechanické apod. V tvůrčí činnosti ovšem mohou být, stejně jako i v jejím výsledku, obsaženy i prvky netvůrčí, rutinně mechanické, administrativní aj., často strojové. Tyto prvky netvůrčí povahy nijak nevylučují konkrétní činnost ze třídy tvůrčí činnosti ve smyslu autorského zákona, nejsou-li prvky jedinými, neboť pak by se o tvůrčí činnost v tomto smyslu vůbec nejednalo. [...] Shora uvedenou tvůrčí činnost, všechny její druhy, jako pojem autorskoprávní, lze charakterizovat jako činnost spočívající ve ‚vytvoření‘ nehmotného artefaktu s tím, že dosažení tohoto cíleného i necíleného výsledku závisí v osobních vlastnostech tvůrce, bez nichž by tento výtvor (duševní plod tvůrčí povahy literární, jiné umělecké nebo vědecké) nebyl vůbec dosažen. (Srov. § 643 odst. 1 věta první [občanského zákoníku z roku 1964].) Zvláštními osobními vlastnostmi autora díla je zejména schopnost tvořit, což je schopnost jeho ducha, a to in concreto tvořit literárně, jinak umělecky nebo vědecky. S touto schopností bývá spojeno nadání (talent) a jiné prvky patřící mezi osobní vlastnosti, které si lidský duch přináší do běžného života a které rovněž nabývá například životní praxí, vzděláním, životní zkušeností apod. K výkonu tvůrčí činnosti je ovšem zapotřebí i bohatost imaginace, inspirace a často i intuice, tvůrčí prostředí, tvůrčí klid nebo naopak tvůrčí vzruch apod., někdy i potřeba tvůrčí svobody a jiné prvky, jevy nebo vlivy. Právě z povahy zvláštních osobních vlastností, řečeno slovy občanského zákoníku [z roku 1964], vyplývá, že duševní plod tvorby, k níž byly tyto zvláštní osobní vlastnosti člověka využity, je povahově (a pojmově) neoddělitelným tvůrčím projevem individualizovaného lidského ducha, formujícího samu osobnost. Proto můžeme říci, že dílo je v našem smyslu přímo emanací osobnosti tvůrce (Knap, Kunz, 1981). [...] Zmíněná tvůrčí činnost, neboli tvorba díla, nespočívá ve vynalezení, kdy stejného výsledku (řešení) lze dosáhnout různými individuálními postupy, ani nespočívá v objevení toho, co již objektivně existovalo, ale nebylo známo. Proto nelze tvůrčí činnost ve smyslu autorského zákona charakterizovat jako činnost technickou apod. Nelze ani hovořit o ‚dílech technických‘ apod. (leč v jiném smyslu než autorskoprávním). Mnohé výsledky technické činnosti, zejména technická řešení, jsou pak podrobeny zvláštní absolutní ochraně jednotlivými právy průmyslovými, a to systémově i legislativně zcela mimo ustanovení autorského zákona. (Lze si ovšem představit souběh ochrany průmyslověprávní a autorskoprávní, zvláště u děl vědeckých a u některých děl uměleckých, který také bývá v praxi poměrně častý.)“. Městský soud v této souvislosti vyzdvihuje doktrinální závěr, že tvůrčí činnost lze spatřovat v takovém „vytvoření“ nehmotného artefaktu, jehož dosažení závisí v osobních vlastnostech tvůrce, bez nichž by tento výtvor (duševní plod tvůrčí povahy literární, jiné umělecké nebo vědecké) nebyl vůbec dosažen. Jak bylo již výše předznamenáno, znalecká činnost ve smyslu zákona o znalcích a tlumočnících ovšem naopak předpokládá, že znalec při řešení znaleckého zadání užívá nikoliv postupů v tomto smyslu tvůrčích, ale postupů, jež se opírají o v daném oboru obecně známé, verifikovatelné metody, jejichž užití je výrazem odbornosti znalce, nikoliv jeho osobní tvůrčí jedinečnosti. Jde tedy svou povahou o činnost ve smyslu autorském mechanickou, rutinní, netvůrčí, jakkoliv o činnost mnohdy složitou a vyžadující významný a nepochybný intelektový vnos. Pokud jde o druhý vzpomínaný znak autorského díla, tedy jedinečnost díla jako výsledku tvůrčí činnosti, tu je třeba vnímat jako kvantitativní kritérium „objemu“ vynaložené tvůrčí individuality (oproti kritériu kvalitativnímu spočívajícímu ve zmíněné literární, jiné umělecké nebo vědecké tvůrčí činnosti). Objem vynaložené tvůrčí individuality tu musí směřovat k vytvoření díla, jež statisticky pravděpodobně nebude totožné s dílem jiného tvůrce. I tento pojmový znak je dle názoru soudu v případě znaleckého posudku vyloučen. Jak již bylo uvedeno, u znaleckých posudků se naopak právem v rovině abstraktní předpokládá, že zcela nezávisle na osobě znalce budou jejich znalecké závěry o totožných skutkových okolnostech shodné. V případě znaleckého posudku tak podle názoru soudu nelze v pojmové rovině vůbec uvažovat o tom, že by šlo o dílo jako předmět ochrany práva autorského. (...) *) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským zákoníkem.

decision_1081.txt

k § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákonů č. 61/2006 Sb. a č. 32/2008 Sb. k § 14 odst. 4 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích*) (v textu jen „zákon o majetku ČR“) Statut a jednací řád škodní komise a příkazy vedoucího organizační složky státu, kterými ustanovuje členy škodní komise, nejsou výlučně vnitřním pokynem či personálním předpisem ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, neboť jde o akty, které se týkají hospodaření organizační složky státu s veřejnými prostředky (§ 14 odst. 4 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích), a které tak směřují i vně, tj. vůči veřejnosti, která má veřejný zájem na kontrole tohoto hospodaření. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2017, čj. 1 As 120/2017-37) Prejudiaktura: č. 1532/2008 Sb. NSS, č. 1944/2009 Sb. NSS, č. 2109/2010 Sb. NSS a č. 3155/2015 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 111/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 23/05) a č. 223/2010 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 517/10). Věc: Obec Moravany proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o poskytnutí informace, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobkyně podala dne 1. 6. 2015 u žalovaného žádost o poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím, mimo jiné žádala o poskytnutí interní směrnice žalovaného upravující zjišťování, projednání a rozhodování o škodách na majetku České republiky - Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (Statut a jednací řád škodní komise) a dále o úplný seznam všech členů škodní komise žalovaného v době od 6. 3. 2013 doposud s uvedením doby jejich členství v komisi. Žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 6. 2015 poskytnutí těchto informací odmítl, a to jednak pro neexistenci informace, jednak z důvodu podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť poskytnutí informace se vztahuje výlučně k vnitřním a personálním předpisům žalovaného, a jednak z důvodu podle § 2 odst. 4 tohoto zákona, neboť v části týkající se informace o době členství členů ve škodní komisi se jedná o dotaz na vytvoření nové informace. Rozklad žalobkyně předseda žalovaného zamítl rozhodnutím ze dne 21. 7. 2015 a potvrdil rozhodnutí I. stupně. Žalobkyně toto rozhodnutí napadla žalobou u Krajského soudu v Brně. Krajský soud rozsudkem ze dne 16. 2. 2017, čj. 31 Af 44/2015-45, rozhodnutí obou stupňů zrušil a nařídil žalovanému požadované informace poskytnout. K otázce poskytnutí interní směrnice „Statut a jednací řád škodní komise“ krajský soud uvedl, že z jemu dostupných informací je patrné, že se jedná o obecný vnitřní normativní akt, působící proti neurčitému počtu adresátů (všichni zaměstnanci žalovaného), upravující vnitřní fungování a mechanismy žalovaného a samotné škodní komise při rozhodování o náhradách za majetkovou újmu způsobenou státu. Jde tedy o vnitřní předpis (formální znak). Rozhodně se však podle názoru krajského soudu nejedná o předpis, který působí výlučně dovnitř subjektu (obsahový znak). Smyslem škodní komise je zjevně projednání škod způsobených zaměstnanci žalovaného České republice, tedy hrazení škod, které vznikly ve vztahu k veřejným rozpočtům. Jakákoliv škoda, kterou zaměstnanec žalovaného způsobí svému zaměstnavateli, je škodou na veřejném majetku a má dopad do hospodaření žalovaného. Žalovaný nedisponuje jinými než veřejnými prostředky, jeho rozpočet je naplňován prostřednictvím příjmů států, které jsou v naprosto převažující míře tvořené prostřednictvím daní a jiných obdobných plnění. Dle krajského soudu bylo v souzené věci zjevné, že žádost o poskytnutí informací měla souvislost se soudním sporem, ve kterém byl žalovaný pro nečinnost (nikoliv pro odlišný právní názor) zavázán k náhradě nákladů řízení. Povinnost hradit náklady soudního řízení je dle krajského soudu škoda, která státu v důsledku činnosti žalovaného vznikla. Jestliže je úkolem škodní komise, jak uvedl žalovaný, „projednat případy škod [...] a posoudit míru odpovědnosti zaměstnance za škodu, prokázat zavinění daného zaměstnance či posoudit míru jeho vyvinění, dále je účelem navrhnout konečnou požadovanou výši náhrady škod“, pak je jejím úkolem spolurozhodování o veřejných financích. Ze všeho shora uvedeného dle krajského soudu jasně vyplývá, že činnost škodní komise žalovaného má dopad do nakládání s veřejnými financemi, neboť pouze v důsledku její činnosti lze předpokládat zajištění náhrady škody způsobené státu, resp. veřejným rozpočtům jednáním zaměstnanců žalovaného. Kontrola nakládání s veřejnými financemi je jedním ze základních práv občanů a podle přesvědčení krajského soudu i územních samosprávných celků jako adresátů výkonu státní moci. Stát nemůže nakládat s veřejnými prostředky kabinetním způsobem a za zavřenými dveřmi. Za této situace nelze konstatovat, že v případě škodní komise a vnitřního předpisu upravujícího její činnost jde o čistě interní záležitosti žalovaného. Pouze obiter dictum krajský soud uvedl, že např. prostřednictvím vyhledávače Google lze zjistit, že řada veřejných institucí, případně jednotek územní samosprávy má statuty škodních komisí zcela veřejně dostupné na svých webových stránkách. Ve vztahu k poskytnutí seznamu členů škodní komise krajský soud poukázal na své závěry k první žalobní námitce. Jestliže činnost škodní komise směřuje dovnitř i vně žalovaného, pak to samé, co platí pro statut škodní komise, musí platit i pro jmenování členů škodní komise. Příkazy předsedy žalovaného, kterými dochází k ustanovení škodní komise, mohou obsahovat i skutečnosti čistě vnitřní, to ale nezbavuje správní orgán povinnosti poskytnout alespoň část informací, které lze považovat za informace působící i vně žalovaného (§ 12 zákona o svobodném přístupu k informacím). Krajský soud se neztotožnil s tím, že by zveřejnění jmen členů škodní komise mělo jakkoliv poškodit jejich soukromý nebo osobní život, případně že by to mohlo vést k nenapravitelnému poškození práv osob, které škody projednávají, a už vůbec ne těch, kterými byla škoda způsobena. Za nereálné považuje i tvrzené ohrožení bezporuchovosti výkonu státní správy. Podle názoru krajského soudu se v případě členů škodní komise jedná o osoby, které se spolupodílejí na rozhodování o veřejných financích ve smyslu náhrad za škody způsobené státu. Nesou tedy nutně elementární odpovědnost za svou činnost a v takovém případě i nutnost podrobit se veřejné kontrole své činnosti alespoň v tom smyslu, že „vystoupí z šedé zóny mlčení“, ve které se díky neposkytnutí informací povinným subjektem komise pohybuje. Je naprosto adekvátní očekávat zájem veřejnosti o informaci, kdo se spolupodílí na rozhodování předsedy žalovaného v těchto otázkách. I případné odmítnutí poskytnutí informace z důvodů § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, dle kterého se povinnost poskytovat informace netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací, považoval krajský soud za nedůvodné. Z obsahu správního spisu vyplývá, že takový seznam u povinného subjektu již existuje. I kdyby nebyl zcela kompletní, jde podle soudu pouze o mechanické vyhledání příkazů předsedy „Ustanovení škodní komise“ a přepsání jednotlivých jmen. Soud takovou činnost nepovažuje za jakkoliv nadměrně zatěžující povinný subjekt, nadto v situaci, kdy nic nebránilo žalovanému poskytnutí informace zpoplatnit. Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Dle jeho názoru je statut a jednací řád škodní komise předpisem působícím pouze dovnitř správního orgánu a žádným způsobem nepůsobí na osoby mimo stěžovatele. Tento předpis lze jednoznačně podřadit pod neurčitý právní pojem „vnitřní pokyn“ ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatel sám vydává pokyny pro jednání poradního orgánu, který je složen ze zaměstnanců stěžovatele. Škodní komise o samotné náhradě škody nerozhoduje, neboť tato pravomoc je svěřena pouze předsedovi stěžovatele, ač tento je vázán návrhem škodní komise. Dle stěžovatele je dále nesprávný názor krajského soudu, podle nějž je správní orgán povinen, bez ohledu na vlastní uvážení, požadovat regresní úhradu škody způsobené úředními osobami (§ 16 odst. 1 a § 31 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem). Uplatnění nároku závisí zcela na vůli správního orgánu, ačkoli je omezen, jak uvádí krajský soud, § 14 odst. 4 zákona o majetku ČR. Ani v tomto případě tedy stěžovatel nevidí žádné působení interního předpisu o jednání škodní komise navenek a na jiné osoby než stěžovatelovy zaměstnance. Ve věci seznamu členů škodní komise stěžovatel odkázal na § 15 odst. 4 správního řádu. Z tohoto ustanovení vyplývá, že oznámení oprávněné úřední osoby se vztahuje pouze na účastníky daného správního řízení; má tedy působit na ochranu účastníka řízení, ne k ukojení zvědavosti třetích osob. Účastníkem řízení o regresním nároku stěžovatele na náhradu škody je vždy pouze daná osoba v pracovním či služebním poměru. Stěžovatel trval na své argumentaci, že i příkazy předsedy, kterými ustanovuje škodní komisi, jsou interním pokynem, neboť se jedná o ustanovení členů interního poradního orgánu předsedy, který směruje výhradně dovnitř správního orgánu. Krajský soud dle stěžovatele bagatelizoval ochranu osobních údajů členů škodní komise. Stěžovatel poukázal na napadené rozhodnutí, v němž provedl test proporcionality. Stěžovatel s ohledem na obsah práva na ochranu osobních údajů a vzhledem k možnému zneužití informací poskytnutých žalobkyni proti členům škodní komise, které by mohlo znamenat zásah do jejich osobního a profesního života, považoval za nutné upřednostnit právo na ochranu osobních údajů před právem na informace. Případná újma žalobkyně při odmítnutí žádosti bude objektivně menší a zhojitelná oproti případné újmě jednotlivých členů komise při zveřejnění jejich osobních údajů. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že stěžovatelova argumentace zájmem na ochraně osobních údajů jeho zaměstnanců je nesprávná a v rozporu s konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu; žalobkyně v této souvislosti odkázala na rozsudek ze dne 27. 5. 2011, čj. 5 As 57/2010-79, podle kterého je povinný subjekt povinen poskytnout informaci o odměně konkrétního zaměstnance vyplácené z veřejných prostředků v rozsahu dle § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Zvláště pak žalobkyně odkázala na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62, č. 3155/2015 Sb. NSS. Obdobně jako v tomto rozhodnutí i ve stěžovatelově případě se dotčené osoby na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí přímo a významným způsobem a současně vyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s činností těchto osob jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně. Stěžovatelovu argumentaci, že „by takto zveřejněné informace mohly být proti pracovníkům Úřadu zneužity třetími osobami“ považuje žalobkyně za nepřípadnou, od ústředního orgánu státní správy za neadekvátní a neetickou. Sám zákon o svobodném přístupu k informacím prolamuje bezvýhradnou ochranu osobních údajů fyzických osob tím, že v § 8b odst. 2 umožňuje poskytovat informace o jménu a příjmení fyzických osob v souvislosti s čerpáním veřejných prostředků; zcela jistě tato možnost dopadá i na situace, kdy předmětem žádosti o informace je judikaturou dovozené hospodaření s veřejnými prostředky a jeho efektivita. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [21] Stěžovatel v prvé řadě nesouhlasí s právním názorem krajského soudu, podle nějž nejsou žalobkyní požadované dokumenty „Statut a jednací řád škodní komise“ a „Ustanovení škodní komise“ vnitřním pokynem ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. [22] Podle citovaného ustanovení může povinný subjekt omezit poskytnutí informace, pokud se vztahuje výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu. Jde o ustanovení upravující fakultativní zákonný důvod pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informace. Povinný subjekt tedy při aplikaci tohoto ustanovení musí nejprve podřadit požadované informace pod neurčité právní pojmy (vnitřní pokyn, personální předpis, výlučně vnitřní charakter); pokud dospěje k závěru, že požadované informace spadají do rozsahu zákonného omezení, musí se dále zabývat tím, zda je odmítnutí poskytnutí informace v daném případě skutečně nezbytné (tedy zda existuje legitimní zájem na neposkytnutí požadované informace) a svůj postup musí řádně odůvodnit. Pokud tak neučiní, zatíží své rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů (srov. rozsudek ze dne 24. 4. 2015, čj. 8 As 108/2014-54, a ze dne 17. 2. 2011, čj. 1 As 105/2010-73). [23] Vnitřní předpis ve veřejné správě představuje souhrnné označení pro akty abstraktní povahy, které slouží k uspořádání poměrů uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek nebo zařízení veřejné správy a jejichž vydání se opírá o právně zakotvený vztah podřízenosti k vydavateli aktu (viz Hendrych. D. Správní právo: obecná část. 5. vyd. Praha: C. H. BECK, 2003, s. 113). Dle judikatury Nejvyššího správního soudu za interní pokyn ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím nelze stricto sensu považovat každý akt, který správní orgán takto označí (formální znak). Rozhodný je vždy obsah konkrétního pokynu nebo jiného aktu, tedy znak obsahový (rozsudek ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 28/2007-89, č. 1532/2008 Sb. NSS). [24] Předmětem vnitřního předpisu mohou být různé skutečnosti. Zpravidla se jedná o předpisy typu: spisový řád, skartační řád, docházkový systém, evakuační plán úřadu, pokyn o výdeji spotřebního materiálu, popř. další předpisy týkající se organizace a chodu „uvnitř“ úřadu. Není na druhou stranu vyloučeno, aby interním předpisem byly upraveny i pracovní postupy a konkretizace úkolů, vyplývající z působnosti úřadu, jako provedení předpisu úřadu vyššího; mohou v nich být stanoveny interní toky informací a konkrétní instrukce. Vždy se však bude jednat o takové akty, které se dotýkají pouze pracovníků, kteří jimi jsou vázáni (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008, čj. 4 As 20/2007-64). Naopak, obsahový znak vnitřního pokynu nenaplní takový akt, který nebude směřovat výhradně dovnitř povinného subjektu a bude přímo či nepřímo ovlivňovat činnost povinného subjektu navenek, tj. vůči osobám, které nejsou povinnému subjektu personálně nebo jinak podřízeny. Není přitom rozhodné, zda se jedná o vrchnostenskou činnost povinného subjektu, či nikoli (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2013, čj. 1 As 70/2013-58, či odborná literatura: Furek, A.; Rothanzl, L.; Jirovec, T. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 499). [25] Mezi stranami není sporu o tom, že požadovaná informace - „Statut a jednací řád škodní komise“ je z hlediska formálního vnitřním předpisem. Sporné však je naplnění obsahového znaku, tedy otázka, zda tento předpis působí výlučně „dovnitř“ (pouze vůči stěžovatelovým zaměstnancům), či také „navenek“ (vůči jiným osobám). [26] Dle stěžovatele upravuje „Statut a jednací řád škodní komise“ pouze jednání osob účastných v komisi o vzniklých škodách způsobených zaměstnanci. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že komise rozhoduje o veřejných prostředcích. Rozhodnout o náhradě škody může toliko předseda stěžovatele, který je při svém rozhodování vázán návrhem škodní komise. [27] Nejvyšší správní soud považuje tuto argumentaci za nesprávnou a v posouzení této otázky se plně shoduje s krajským soudem. [28] Při vypořádání této otázky vycházel Nejvyšší správní soud v obecné rovině z citovaného rozsudku rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62, který mj. vymezil rámec obecných interpretačních pravidel zákona o svobodném přístupu k informacím (srov. body [68]-[71] rozsudku). Rozšířený senát v tomto rozhodnutí zdůraznil, že „moderní stát hospodaří s velkým množstvím peněz a že veřejnými rozpočty v podmínkách vyspělých států Evropy, k nimž náleží i Česká republika, prochází téměř polovina hrubého domácího produktu. Tyto prostředky jsou přerozdělovány a vydávány na nejrůznější účely, od důchodů a jiných sociálních výdajů přes veřejné zakázky, nejrůznější dotace a subvence až po platy zaměstnanců veřejného sektoru a provozní výdaje. Veřejný zájem na tom, aby přerozdělované prostředky byly vynakládány v souladu s účelem, na který byly určeny, je za této situace značný a stejně tak je mimořádně složité toho dosáhnout vzhledem k rozsahu a komplikovanosti procedur, kterými je přerozdělování uskutečňováno. Vedle kontroly prostřednictvím k tomu určených orgánů veřejné moci se proto nabízí i přímá kontrola jednotlivci na základě jejich zájmu o nejrůznější otázky spojené s fungováním veřejné moci.“ [29] Pomocí zákona o svobodném přístupu k informacím se na kontrole veřejné moci může podílet každý, a to přesně v té míře, v jaké se rozhodne být aktivní. „Nikdo není vyloučen, každý má možnost se ptát a dozvědět se. To již samo o sobě posiluje vztah veřejné moci a občana, brání rozdělení na ‚my‘ a ‚oni‘ a posiluje vědomí veřejnosti, že veřejná moc není účelem sama o sobě či prostředkem mocných k udržení jejich výsad, odcizeným od občanské společnosti, nýbrž nástrojem občanů, tvořících politickou obec, k prosazování obecných, společně sdílených zájmů a cílů.“ [30] „[Z]jištění získaná prostřednictvím zákona o svobodném přístupu k informacím mohou dále sloužit k účinné sebereflexi veřejné moci. Naznačují-li tato zjištění, že veřejná moc hospodařila způsobem, který je nezákonný, nehospodárný, nemravný, nerozumný či v jiných ohledech nepatřičný, může to vyvolat reakci veřejnosti či příslušných orgánů a v důsledku toho i patřičnou korekci v chování veřejné moci. Konečně nelze podcenit ani preventivní účinek zákona o svobodném přístupu k informacím. Samotná skutečnost, že veřejná moc může být vystavena dotazům z řad veřejnosti, které je povinna zodpovědět, ji zpravidla povede k tomu, aby se chovala svědomitěji, než kdyby se veřejné kontroly nemusela obávat.“ [31] Stěžovatel je organizační složkou státu (§ 3 odst. 1 zákona o majetku ČR) a hospodaří s majetkem České republiky. Mezi základní povinnosti při hospodaření s tímto majetkem (§ 14 odst. 1 zákona o majetku ČR) pak patří to, že „[m]ajetek musí být využíván účelně a hospodárně k plnění funkcí státu a k výkonu stanovených činností; jiným způsobem lze majetek použít nebo s ním naložit pouze za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem anebo tímto zákonem. Organizační složka si počíná tak, aby svým jednáním majetek nepoškozovala a neodůvodněně nesnižovala jeho rozsah a hodnotu anebo výnos z tohoto majetku.“ [32] Obdobně podle § 45 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), „[o]rganizační složka státu hospodaří s prostředky státního rozpočtu“. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení je organizační složka státu „povinna dbát, aby dosahovala příjmů stanovených rozpočtem a plnila určené úkoly nejhospodárnějším způsobem.“ [33] Nejvyšší správní soud sice nemá k dispozici požadovaný „Statut a jednací řád škodní komise“, z obsahu stěžovatelových rozhodnutí však vyplývá, že tento dokument reguluje způsob jednání škodní komise a mimo jiné též otázky posuzování míry odpovědnosti zaměstnance za škodu způsobenou na majetku České republiky a navrhování konečné výše náhrady škody, přičemž tento návrh je pro stěžovatelova předsedu závazný. [34] Účelem škodní komise, která je ustavena a jejíž činnost je regulována vnitřním předpisem, jehož poskytnutí žalobkyně požadovala, je tedy bezesporu realizace stěžovatelových zákonných povinností účelného a hospodárného využívání majetku České republiky (§ 3 odst. 1 zákona o majetku ČR) a plnění úkolů za pomoci prostředků státního rozpočtu nejhospodárnějším způsobem (§ 45 odst. 2 rozpočtových pravidel). [35] Jak konstantně judikuje Nejvyšší správní soud (srov. např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 1. 6. 2010, čj. 5 As 64/2008-155, č. 2109/2010 Sb. NSS), existuje silný veřejný zájem na transparentnosti poskytování veřejných prostředků a nutnosti jeho účinné kontroly. Tento cíl (veřejná kontrola efektivnosti) přitom může být dosažen právě prostřednictvím zákona o svobodném přístupu k informacím. Argumentem a minori ad maius je nutno veřejný zájem na transparentnosti poskytování veřejných prostředků vztáhnout i na hospodaření s těmito prostředky, neboť jde o pojem širší, který v sobě zahrnuje nejen poskytování, ale i další způsoby nakládání s veřejnými prostředky. Veřejný zájem na kontrole hospodaření s veřejnými prostředky nemůže být zúžen na otázku vynakládání veřejných prostředků (např. na mzdy a jiné odměny), ale též na kontrolu toho, jaké závazky na sebe stát (resp. jeho organizační složky) bere a rovněž jak se stará o to, aby se jeho majetek nezmenšoval, a pokud už k tomu dojde (vznikne škoda), jak se stará o to, jak bude uhrazena. Výluku podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím tedy nelze aplikovat tam, kde jde o nakládání s veřejnými prostředky, neboť se vždy bude dotýkat i osob stojících mimo daný povinný subjekt, které mají zájem na kontrole jeho hospodaření. [36] Krajský soud tedy dospěl ke správnému závěru, že požadovaný dokument „Statut a jednací řád škodní komise“ není výlučně vnitřním předpisem dle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Již z tohoto důvodu tedy nebyly dány podmínky pro odmítnutí poskytnutí informace dle citovaného ustanovení. Nerelevantním je argument, že o náhradě škody „nerozhoduje“ škodní komise, ale pouze předseda (tedy vedoucí příslušné organizační složky státu). Sám stěžovatel totiž současně uvádí, že předseda je návrhem škodní komise vázán. Oprávnění předsedy stěžovatele rozhodovat o náhradě škody je tedy jen odrazem toho, že za stát právně jedná vedoucí organizační složky (§ 7 odst. 1 zákona o majetku ČR). Je ale zjevné, že faktický obsah rozhodnutí předsedy stěžovatele je dán právě rozhodnutím škodní komise. [37] Ze stejného důvodu nemůže být vnitřním pokynem ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím ani příkaz předsedy stěžovatele „Ustanovení škodní komise“. Dovodil-li soud výše, že zde existuje veřejný zájem na nutnosti účinné kontroly hospodaření s veřejnými prostředky a majetkem, pak je zcela jistě legitimní, aby povinný subjekt na žádost sdělil, které osoby se na rozhodování o hospodaření s veřejnými prostředky podílejí. V této souvislosti je pak třeba zmínit judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které pod neurčitý právní pojem vnitřní pokyny a personální předpisy nespadá popis struktury úřadu, jmenovité obsazení jednotlivých funkcí či pracovní řád (srov. rozsudek ze dne 29. 7. 2009, čj. 1 As 98/2008-148, č. 1944/2009 Sb. NSS). I z tohoto důvodu tedy nemohl příkaz předsedy, kterým určil, kteří zaměstnanci budou obsazeni ve škodní komisi, spadat pod pojem vnitřního pokynu dle citovaného ustanovení. [38] Pro vyřešení této otázky je pak nepodstatné, zda vymáhání škody na osobách, které ji způsobily, je fakultativní, či nikoli, neboť to nic nemění na povaze požadovaných dokumentů. Vzhledem ke skutečnosti, že stěžovatelův názor na tuto otázku je nesprávný, považuje přesto soud za nutné se k ní vyjádřit. [39] V prvé řadě je třeba mírně korigovat názor krajského soudu, který podřadil náhradu nákladů řízení, k jejímuž uhrazení ve prospěch žalobkyně byl stěžovatel zavázán rozsudkem krajského soudu v rámci (jiného) řízení o žalobě na nečinnost, pod pojem škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem dle zákona o odpovědnosti za škodu. Náhrada těchto nákladů totiž není škodou vzniklou v důsledku rozhodování či úředního postupu správního orgánu, ale představuje náklady vzniklé v souvislosti se soudním řízením vyvolaným adresátem vrchnostenského působení příslušného správního orgánu (zde žalobkyní). To ovšem nic nemění na závěru, že ať půjde o škodu v režimu zákona o odpovědnosti za škodu, či za škodu v režimu pracovněprávních předpisů (§ 250 a násl. zákoníku práce z roku 2006) je fakultativnost vymáhání náhrady škody značně omezena § 14 odst. 4 zákona o majetku ČR, podle kterého „[p]říslušná organizační složka důsledně využívá všechny právní prostředky při uplatňování a hájení práv státu jako vlastníka a při ochraně majetku před neoprávněnými zásahy a včas uplatňuje zejména právo na náhradu škody“. Základní povinnosti organizační složky státu při hospodaření s majetkem ČR tedy neposkytují prostor pro úvahu, zda náhradu škody za předpokladu, že jsou splněny všechny zákonem předvídané podmínky, vymáhat, či nikoli. Pokud stěžovatel zastává ve své praxi vztahující se k hospodaření se svěřeným majetkem opačný postoj, tím spíše to odůvodňuje naléhavost veřejného zájmu na kontrole efektivnosti jeho hospodaření. [40] Nad rámec shora uvedeného soud konstatuje, že i kdyby požadovaný dokument „Statut a jednací řád škodní komise“ mohl být považován za ryze vnitřní pokyn, neobstála by stěžovatelova úvaha (zdůvodněná na samé hranici přezkoumatelnosti – srov. bod 19 rozhodnutí I. stupně a bod 27 rozhodnutí o rozkladu), proč tuto informaci neposkytnout. Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé, jak by mohlo poskytnutí tohoto dokumentu „ohrozit postup projednávání případů škod zaměstnanců“ stěžovatele či „ohrozit bezporuchovost výkonu státní správy prováděné“ stěžovatelem. Tato nekonkrétní tvrzení nemohou vytvořit dostatečnou protiváhu právu na informace a legitimizovat tak odepření poskytnutí požadovaných informací. [41] V druhé části kasační stížnosti stěžovatel namítá, že poskytnutím pokynu předsedy „Ustanovení škodní komise“, by došlo k poskytnutí osobních údajů členů komise, přičemž tyto osobní údaje by mohly být zneužity proti členům komise, což by mohlo znamenat zásah do jejich osobního i profesního života. Nadto stěžovatel má dle § 15 odst. 4 správního řádu poskytovat informace o tom, kdo je oprávněnou úřední osobou, jen účastníkům řízení. [42] K této námitce je třeba předeslat, že žalobkyně se pod bodem 7 své žádosti o informace domáhala poskytnutí úplného seznamu všech členů škodní komise v době od 6. 3. 2013 dosud, a to s uvedením doby jejich členství v komisi. [43] Podle § 4 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, se osobním údajem rozumí „jakákoliv informace týkající se určeného nebo určitelného subjektu údajů. Subjekt údajů se považuje za určený nebo určitelný, jestliže lze subjekt údajů přímo či nepřímo identifikovat zejména na základě čísla, kódu nebo jednoho či více prvků, specifických pro jeho fyzickou, fyziologickou, psychickou, ekonomickou, kulturní nebo sociální identitu.“ V souzeném případě lze jméno členů škodní komise ve spojení s informací, že jsou zaměstnanci stěžovatele v souladu s uvedenou judikaturou považovat za osobní údaj, neboť jde o spojení jména, příjmení a místa pracoviště. Tyto osoby tedy mohou být kontaktovány na svém pracovišti (poštou, e-mailem). [44] Podle § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu, kterým je mimo jiné i zákon o ochraně osobních údajů. Dle § 5 odst. 2 písm. f) zákona o ochraně osobních údajů „[s]právce může zpracovávat osobní údaje pouze se souhlasem subjektu údajů. Bez tohoto souhlasu je může zpracovávat, pokud poskytuje osobní údaje o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné správy, které vypovídají o jeho veřejné anebo úřední činnosti, o jeho funkčním nebo pracovním zařazení.“ Poskytnutí informací o členech škodní komise je tak plně v souladu s tímto ustanovením zákona o ochraně osobních údajů, neboť jde o poskytnutí údajů o zaměstnanci veřejné správy, které vypovídají o jeho funkčním či pracovním zařazení. [45] V této souvislosti lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10, č. 223/2010 Sb. ÚS, který vychází z obecného právního názoru (vysloveného již dříve v nálezu ze dne 17. 7. 2005, sp. zn. IV. ÚS 23/05, č. 111/2007 Sb. ÚS), že profesionální sféra osob působících ve veřejném životě, patří do sféry veřejné. Ústavní soud dospěl k závěru, že „musí být jednoznačně rozlišeno mezi žádostí o informaci, způsobilou přispět k diskusi v demokratické společnosti týkající se veřejného zájmu, a informováním o detailech soukromého života jednotlivce“. Tak tomu je i v nyní souzené věci, kdy požadované informace nesměřují k získání detailů o soukromém životě členů škodní komise, ale k ochraně veřejného zájmu na transparentnosti hospodaření s veřejnými prostředky. [46] Nejvyšší správní soud pak poznamenává, že mu není zřejmé, jakým konkrétním způsobem by mohla skutečnost, že je určitý zaměstnanec stěžovatele současně členem škodní komise, znamenat „zásah do osobního i profesního života“. Jsou-li tyto osoby stěžovatelovými zaměstnanci, mohou být stejným způsobem kontaktovány i v případě, že by jejich jméno nebylo poskytnuto na základě žádosti o informace. Shodně s krajským soudem má Nejvyšší správní soud za to, že jde o zcela neutrální informaci, která nadto vyplývá z organizačního uspořádání stěžovatele jako správního orgánu, přičemž toto uspořádání nepředstavuje informaci, která by měla být vyloučena z poskytování dle zákona o svobodném přístupu k informacím (viz body [37] a [45] výše). [47] K další části této kasační námitky je třeba uvést, že krajský soud nepostavil svou argumentaci na tom, že členové škodní komise jsou oprávněnými úředními osobami ve smyslu § 15 odst. 4 správního řádu, jak by snad vyplývalo ze stěžovatelovy argumentace (soudu ani není zřejmé, z jakého důvodu stěžovatel tímto ustanovením argumentuje). Krajský soud odůvodnil nutnost poskytnutí informace – seznam členů škodní komise tím, že jde o osoby, které se podílejí na rozhodování o veřejných financích ve smyslu náhrad za škody způsobené státem, a proto je třeba, aby vystoupily ze „šedé zóny mlčení“, ve které se díky neposkytnutí informací pohybují. [48] Nejvyšší správní soud s tímto posouzením provedeným krajským soudem souhlasí. V dané věci nemůže být relevantní, zda členové škodní komise byli oprávněnými úředními osobami, neboť jednání škodní komise není správním řízením. Tato kasační argumentace tedy míří zcela mimo řešenou otázku. *) S účinností od 1. 3. 2016 byl § 14 změněn zákonem č. 51/2016 Sb.

decision_1082.txt

k § 2 odst. 2 písm. d), § 2 odst. 3 písm. c) a § 14 odst. 1 písm. c) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění účinném do 31. 12. 2015 I. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je podle § 2 odst. 2 písm. d) ve spojení s § 2 odst. 3 písm. c) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění účinném do 31. 12. 2015, veřejným funkcionářem. II. Kancelář prezidenta republiky je podle § 14 odst. 1 písm. c) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, per analogiam, ve vztahu k svému vedoucímu evidenčním orgánem. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 1. 2017, čj. 3 A 102/2015-53*)) Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 30/1998 Sb. a č. 221/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 318/06). Věc: Michal K. proti Kanceláři prezidenta republiky o poskytnutí informace. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky zamítl rozhodnutím ze dne 5. 8. 2015 odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí žalované ze dne 31. 7. 2015, kterým nebylo vyhověno žádosti žalobce nahlédnout do registru oznámení podle zákona o střetu zájmů z toho důvodu, že žalovaná nemá registr oznámení o činnostech, oznámení o majetku a oznámení o příjmech zřízen (dále jen „registr oznámení“). Žalovaná v rozhodnutí I. stupně uvedla, že předmětný registr vede dle § 13 uvedeného zákona příslušný evidenční orgán, kterým však žalovaná není. Především poukázala na skutečnost, že výčet evidenčních orgánů v § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů je taxativní a žalovaná v něm uvedena není. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky v napadeném rozhodnutí k odvolání uvedl, že nelze využít analogicky § 14 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů tak, aby byla žalované založena povinnost zřídit registr oznámení a povinnost umožnit nahlížet veřejnosti do tohoto registru. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky v daném kontextu odkázal i na čl. 2 odst. 3 Ústavy. Uvedl, že žalovaná je státním orgánem, ale žádný předpis nestanoví, že by byla orgánem státní správy. S ohledem na předmět činnosti žalované ji nelze považovat za orgán státní správy ani za použití kritéria materiálního právního státu. Jestliže žalobce odkazoval na úmysl zákonodárce, lze o něm pouze spekulovat. Ačkoli zákon o střetu zájmů byl již sedmkrát novelizován, žádná z těchto novel evidenční orgán pro vedoucího Kanceláře prezidenta republiky nestanovila. Ten je sice veřejným funkcionářem podle zákona o střetu zájmů, tento zákon se však na něj nevztahuje dle § 2 odst. 3 písm. a), b) a c), ale pouze na základě § 2 odst. 3 písm. c), a to z toho důvodu, že rozhoduje o odvoláních podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Pokud vedoucí Kanceláře prezidenta republiky vyplnil oznámení o činnostech, oznámení o majetku a oznámení o příjmech, darech a závazcích za roky 2013 a 2014 a odevzdal je řediteli Odboru legislativy a práva, jednalo se o úkon nad rámec zákona o střetu zájmů a žalovaná se tím samozřejmě evidenčním orgánem nestala. Žalobou podanou dne 21. 8. 2015 u Městského soudu v Praze napadl žalobce nadepsané rozhodnutí. Žalobce tvrdil, že správní rozhodnutí vychází z chybného právního názoru, že Kancelář prezidenta republiky není evidenčním orgánem dle § 14 odst. 1 zákon o střetu zájmů. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je dle § 2 odst. 2 písm. d) zákona o střetu zájmů ve spojení s § 124 odst. 3 zákoníku práce z roku 2006 veřejným funkcionářem. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je vedoucím zaměstnancem 4. stupně řízení v organizační složce státu, přičemž je minimálně splněna podmínka § 2 odst. 3 písm. c) zákona o střetu zájmů. Na uvedeného funkcionáře se proto bezpochyby vztahuje povinnost podat oznámení dle § 9 až 11 a § 12 odst. 2 zákona o střetu zájmů. Pokud existuje veřejný funkcionář s povinností podat oznámení, musí existovat i příslušný evidenční orgán, který vede registr oznámení. Žalobce souhlasil s vedoucím Kanceláře prezidenta republiky, že prostým jazykovým výkladem nelze dovodit, že by žalovaná byla evidenčním orgánem v § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů. Dále ale poukázal na judikaturu Ústavního soudu, že jazykový výklad je pouze prvotním způsobem pro přiblížení se k obsahu právní normy. Rovněž namítal, že mechanická aplikace právních norem bez zohlednění jejich smyslu a účelu činí z práva nástroj odcizení a absurdity (nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97). Na základě teleologického a systematického výkladu zákona o střetu zájmů naopak dospěl k závěru, že bylo úmyslem zákonodárce, aby vedoucí Kanceláře prezidenta republiky měl „svůj evidenční orgán“. Bylo by totiž neúčelné, aby zákonodárce stanovil povinnost podat oznámení podle zákona o střetu zájmů a současně neměl v úmyslu zkonstruovat příslušný evidenční orgán. Takový výklad by odporoval principu racionálního zákonodárce, ke kterému se například vyjadřoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 5. 2004, čj. 1 As 9/2003-90. Ve vyjádření ze dne 13. 10. 2015 žalovaná uvedla, že výčet evidenčních orgánů v § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů je taxativní a jednoznačný, a proto nepřichází použití analogie v úvahu. Namítla, že meze použití analogie kladou rovněž články 3 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod. Pokud žalobce odkazoval na § 14 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů, žalovaná oponovala, že Kancelář prezidenta republiky nepatří mezi ministerstva nebo jiné ústřední orgány státní správy, které vymezuje zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky. Postavení a působnost Kanceláře prezidenta republiky jsou dány zákonem č. 114/1993 Sb., o Kanceláři prezidenta republiky, z něhož ani při použití kritéria materiálního právního státu nelze dovodit, že je kancelář orgánem státní správy. Závěrem žalovaná uvedla, že mezeru v právu nelze překlenout výkladem, na základě něhož by byla založena nová působnost státního orgánu a jeho povinnosti. V replice ze dne 17. 2. 2016 žalobce poukázal na § 2 odst. 2 zákona o Kanceláři prezidenta republiky, z něhož dovodil, že kancelář zastupuje stát při výkonu veřejné správy a vykonává státní moc. Výkon státní moci potvrzuje, že kancelář je orgánem státní správy, a proto spadá pod § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů. Ačkoli je výčet v citovaném ustanovení taxativní, nevylučuje použití analogie, například ve smyslu usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 10. 2010, sp. zn. I. ÚS 2395/10. Uvedená analogie je v mezích čl. 3 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod. Omezení státní moci zákonem je totiž jiným pojmem než použití analogie. Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí vedoucího Kanceláře prezidenta republiky a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: Předmětem sporu je posouzení právní otázky, zda je žalovaná ve smyslu § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů evidenčním orgánem. Zatímco žalovaná trvá na doslovném výkladu zákona o střetu zájmů, žalobce se na základě teleologického a systematického výkladu domnívá, že je nutné využít analogie, aby bylo možné stanovit evidenční orgán i pro registraci oznámení vedoucího Kanceláře prezidenta republiky. Podle § 2 odst. 2 písm. d) zákona o střetu zájmů ve znění účinném do 31. 12. 2015, „[p]okud nejde o veřejného funkcionáře podle odstavce 1, rozumí se pro účely tohoto zákona veřejným funkcionářem také vedoucí organizační složky státu, která je správním úřadem, a vedoucí zaměstnanec 2. až 4. stupně řízení podle zvláštního právního předpisu v organizační složce státu, s výjimkou zpravodajských služeb“. Podle § 2 odst. 3 zákona o střetu zájmů „[p]ovinnosti podle tohoto zákona se na osobu uvedenou v odstavci 2, která podává oznámení podle § 9 až 11 a § 12 odst. 2 evidenčnímu orgánu (§ 14 odst. 1), vztahují pouze tehdy, jestliže v rámci výkonu své činnosti a) nakládá s finančními prostředky orgánu veřejné správy jako příkazce operace ve smyslu zákona o finanční kontrole, pokud hodnota finanční operace přesáhne 250 000 Kč, b) bezprostředně se podílí na rozhodování při zadávání veřejné zakázky nebo na rozhodování při výkonu práv a povinností zadavatele při realizaci zadávané veřejné zakázky, c) rozhoduje ve správním řízení, s výjimkou blokového řízení, nebo d) se podílí na vedení trestního stíhání“. Podle § 12 odst. 4 zákona o střetu zájmů „[o]známení podle § 9 až 11 a podle odstavce 2 podává veřejný funkcionář evidenčnímu orgánu (§ 14 odst. 1)“. Podle § 14 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů „[v]edení registru zabezpečují evidenční orgány, kterými jsou ministerstvo nebo jiný ústřední orgán státní správy, v jehož čele není člen vlády, a v jehož oboru působnosti vykonává funkci veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 2 písm. a) až d)“. Soud se předně zabýval otázkou, zda se z hlediska osobní působnosti zákon o střetu zájmů vůbec vztahuje na vedoucího Kanceláře prezidenta republiky. Kancelář prezidenta republiky je organizační složkou státu (§ 3 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích), která zajišťuje servis prezidentu České republiky při výkonu jeho pravomocí a protokolárních povinností (§ 2 odst. 1 zákona č. 114/1993 Sb., o Kanceláři prezidenta republiky). Podle § 2 odst. 2 písm. d) zákona o střetu zájmů se rozumí veřejným funkcionářem i „vedoucí zaměstnanec 2. až 4. stupně řízení podle zvláštního právního předpisu v organizační složce státu“. Zákoník práce z roku 2006 v § 124 odst. 3 výslovně uvádí, že vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je vedoucím ve 4. stupni řízení. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky stojí v čele této kanceláře (§ 4 odst. 1 zákona o Kanceláři prezidenta republiky). Je tedy vedoucím dané organizační složky státu (§ 7 odst. 1 zákona o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích) a zároveň je vedoucím ve 4. stupni řízení. Soud proto dospěl k závěru, že vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je veřejným funkcionářem dle § 2 odst. 2 písm. d) zákona o střetu zájmů. Aby vedoucí Kanceláře prezidenta republiky podléhal povinnostem stanoveným zákonem o střetu zájmů, musel by při své činnosti splňovat alespoň jednu z podmínek stanovených v § 2 odst. 3 uvedeného zákona. Mezi stranami je nesporné, že vedoucí Kanceláře prezidenta republiky vystupuje v řadě případů jako odvolací orgán. Městský soud namátkou uvádí vyřizování žádostí o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, nebo poukazuje i na nyní napadené rozhodnutí. Z těchto skutečností má tedy soud za to, že vedoucí Kanceláře prezidenta republiky naplňuje minimálně podmínku uvedenou v § 2 odst. 3 písm. c) zákona o střetu zájmů, což je dostatečné pro učinění závěru o tom, že zákon o střetu zájmů se na vedoucího Kanceláře prezidenta republiky plně vztahuje, resp. že je veřejným funkcionářem podle tohoto zákona a podléhá mimo jiné povinnosti podávat oznámení o osobním zájmu, jiných vykonávaných činnostech, majetku nabytém v průběhu výkonu funkce a příjmech, darech a závazcích. Městský soud pro úplnost poukazuje na skutečnost, že dle § 2 odst. 2 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, musí žalovaná vystupovat jako veřejný zadavatel veřejných zakázek. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky tak může naplňovat i podmínku stanovenou v § 2 odst. 3 písm. b) zákona o střetu zájmů. Městský soud dále konstatuje, že si je vědom a mezi stranami ani není sporu o tom, že § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů výslovně nevymezuje evidenční orgán, u kterého by vedoucí Kanceláře prezidenta republiky mohl dle § 12 odst. 4 zákona o střetu zájmů podat oznámení (§ 9 až § 11 a § 12 odst. 2 tamtéž). Nastává tak situace, kdy zákon ukládá vedoucímu Kanceláře prezidenta republiky povinnost podávat oznámení dle zákona o střetu zájmů, z čehož jako pandán této povinnosti nutně vyplývá i kompetence takováto oznámení evidovat (registrovat), avšak zákonem není výslovně určen orgán, který by takovouto kompetenci ve vztahu k vedoucímu Kanceláře prezidenta republiky vykonával (tj. který by byl ve vztahu k vedoucímu Kanceláře prezidenta republiky evidenčním orgánem). Jedná se tedy o případ, kdy aplikace právní normy předpokládá další návaznou právní úpravu, která však chybí. Tato nezamýšlená, „protiplánová“ neúplnost zákona představuje tzv. pravou mezeru v zákoně. Městský soud proto přikročil k hledání racionálního řešení souladného s hodnotovou orientací zákona i právního řádu. Městský soud poukazuje na již notorický nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb., který stanovuje meze jazykového výkladu: „[j]azykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity.“ Využití pokročilejších výkladových metod je proto běžnou součástí instrumentária soudce. Využitím analogie v právu se podrobně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 9. 2011, čj. 9 As 47/2011-105, v němž uvedl, že „[a]nalogií aplikace práva je třeba rozumět řešení právem neupravených vztahů podle právní úpravy vztahů podobných. Teorie práva rozlišuje tzv. analogii legis, tedy situaci, kdy se na skutkovou podstatu zákonem neřešenou aplikuje právní norma, která je obsažena ve stejném zákoně a která upravuje skutkovou podstatu nejpodobnější, a tzv. analogii iuris, tzn. situaci, kdy lze výjimečně aplikovat právní zásady příslušného právního odvětví, případně dokonce obecné právní zásady, které obsahuje celý právní řád, ovšem pouze za předpokladu, že není možné postupovat prostřednictvím analogie legis. Použití analogie iuris je ve veřejném právu značně nežádoucí, zatímco použití analogie legis lze za účelem vyplnění mezer v procesní úpravě za předpokladu, že je to ve prospěch ochrany práv účastníků řízení, použít.“ Rovněž konstatoval, že „[d]oktrína připouští ve veřejném právu použití analogie legis pouze v omezené míře, a to navíc pouze pro použití v situacích, kdy zákon danou právní problematiku vůbec neřeší. V takovém případě je přípustné pro výklad chybějící právní úpravy či pojmu podpůrně užít zákonného ustanovení svou povahou a účelem nejbližšího.“ Pravděpodobně nejkomplexněji se v recentní právní doktríně problematikou mezer v právu a analogií zabývá publikace Filipa Melzera Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011. Nezbytným předpokladem využití analogie je jistá nedokonalost právní úpravy, k čemuž přistupuje hodnotový soud, že to, co zde není, zde vlastně být má. Jedná se tedy o „protiplánovou“, „technickou“ neúplnost zákona. Pro určitou otázku chybí z jazykového hlediska aplikovatelná právní norma, která by však musela existovat, kdyby byl zákonodárce důsledný vzhledem k plánu zákonodárství, celistvosti právního řádu a k jeho hodnotovému pozadí. [„Při hledání mezery v zákoně tedy porovnáváme jazykový význam ustanovení právních předpisů s tím, jaký by tento význam měl být, aby jednak byla respektována existující hodnotová rozhodnutí v právním řádu, a nedošlo tak k hodnotovým rozporům, a jednak aby byla respektována hierarchická výstavba právního řádu [...]. Pokud jsme mezi těmito významy objevili rozpor, pokud žádný z jazykově možných významů ustanovení právních předpisů není slučitelný s hodnotovým pozadím právního řádu, tj. s existujícími hodnotovými rozhodnutími, která jsou součástí právního řádu, pak jsme současně objevili mezeru v zákoně (můžeme též hovořit o neúplnosti zákonodárství či zjednodušeně neúplnosti zákona)“; cit. dílo, s. 223]. Žalovaná tvrdí, že je možné vycházet toliko z jazykové dikce zákona, která žalovanou dle § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů za evidenční orgán neoznačuje. Městský soud při posouzení platné právní úpravy shledal, že absence označení žalované v § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů odpovídá pravé mezeře, bez jejíhož přemostění analogií zákona (analogia legis) by právní úprava ve vztahu k žalované a jejímu vedoucímu nedávala smysl a neodpovídala hodnotové orientaci zákona. Účelem zákona o střetu zájmu je vyloučení, respektive snížení rizika, střetu zájmů u vybraných veřejných funkcionářů. Zákon tento účel naplňuje jednak tím, že ukládá veřejným funkcionářům povinnost podávat řadu oznámení (o osobním zájmu, o činnostech, o majetku, příjmech, darech a závazcích), dále tím, že zajišťuje evidenci těchto oznámení a možnost veřejnosti tato oznámení kontrolovat. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je veřejným funkcionářem a má celou řadu povinností, které vymezuje zákon o střetu zájmů. Oznámení v § 9 až § 11 a § 12 odst. 2 zákona o střetu zájmů musí dle § 12 odst. 4 tamtéž předávat veřejný funkcionář evidenčnímu orgánu. Pokud by takový evidenční orgán neexistoval, ztratila by povinnost vypracovávat tato oznámení význam. Právě volná kontrola oznámení ze strany veřejnosti zajišťuje dohled nad činností veřejných funkcionářů. Povinnost veřejného funkcionáře vypracovat a předložit oznámení a povinnost evidenčního orgánu oznámení evidovat a v mezích zákona zpřístupňovat jsou proto komplementární. Jedna bez druhé by nezajistila smysl sledovaný zákonem o střetu zájmů. Je proto zjevné, že absence označení evidenčního orgánu pro vedoucího Kanceláře prezidenta republiky je ve zjevném rozporu s hodnotovou orientací zákona. Městský soud neshledal žádný legitimní důvod, proč by ostatní veřejní funkcionáře měli kontrole veřejnosti podléhat, zatímco vedoucí Kanceláře prezidenta republiky by požíval zvláštního, exkluzivního postavení. Nezbytnosti využít v posuzované věci analogie přisvědčuje též judikatura Ústavního soudu, který v nálezu ze dne 13. 12. 2007, sp. zn. I. ÚS 318/06, N 221/47 SbNU 911, č. 221/2007 Sb. ÚS, konstatoval: „Z hlediska principu právní jistoty platí pro interpretaci a aplikaci ustanovení právních předpisů pro účely zjištění působnosti (v nejširším smyslu, tj. jak pravomoci, tak i věcné či místní příslušnosti) orgánů veřejné moci zvláštní právněmetodologická pravidla. Zatímco při věcném řešení má soudce k dispozici zásadně celé právněmetodologické instrumentárium, jedná-li se o zjištění působnosti orgánu veřejné moci, je nutné obzvláště zohlednit princip právní jistoty. [...] Z tohoto důvodu [...] výjimečně může být přípustná jen analogie k uzavření tzv. pravé (logické či technické) mezery v zákoně. Tato mezera je dána tehdy, pokud právní řád upravuje určité řízení, avšak vůbec nestanoví, který orgán je k jeho vedení příslušný.“ Obdobně i Filip Melzer v citovaném díle (s. 240) v případě kompetenčních pravidel uvádí: „[J]e však přípustné dotváření práva pomocí analogie u tzv. pravých mezer v zákoně. Ponechání pravé mezery totiž v žádném případě právní jistotu nepodporuje, nýbrž právě naopak.“ Jestliže žalovaná tvrdí, že v § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů je obsažen taxativní výčet evidenčních orgánů, zdejší soud tuto skutečnost nerozporuje. Smyslem analogie není doslovná aplikace právní normy, ale aplikace právní normy, která sice na základě doslovného znění na určitý případ nedopadá, vzhledem k určitým silným důvodům je ji však přesto nutné aplikovat. Je běžné, že při analogické aplikaci norem dochází k rozšíření taxativních výčtů. Poukazuje-li žalovaná na to, že řešení ohledně jejího vedoucího přináší aktuálně projednávaná novela zákona o střetu zájmů, dle názoru soudu tato novela jen potvrzuje stávající existenci mezery v právu, kterou usiluje odstranit. Stejně tak neobstojí ani porovnávání s Kanceláří Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Kanceláří Senátu Parlamentu České republiky; postavení jejich vedoucích není předmětem tohoto řízení, přesto soud na okraj konstatuje, že i oni z obdobných důvodů jako vedoucí žalované splňují definiční kritéria vedoucích funkcionářů dle § 2 odst. 2 a 3 zákona o střetu zájmů. Městský soud uvážil, že ustanovením nutným pro použití analogie je v posuzované věci § 14 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je dle § 2 odst. 2 písm. d) zákona o střetu zájmů veřejný funkcionář, tedy dikce § 14 odst. 1 písm. c) téhož zákona na toto ustanovení výslovně odkazuje, ačkoli nestanoví výslovně příslušný evidenční orgán. Z konstrukce daného ustanovení je zřejmé, že evidenčním orgánem je vždy daná instituce, ve které je veřejný funkcionář zaměstnán. Při využití analogie je tedy evidenčním místem pro vedoucího Kanceláře prezidenta republiky právě žalovaná. Vzhledem k analogickému použití daného ustanovení se městský soud nemusel zabývat nadbytečnou otázkou, zda žalovaná vykonává působnost správního úřadu či zda je orgánem státní správy. Podstatou analogie je právě to, že u právní normy nemusí být naplněny veškeré v ní obsažené znaky, aby mohla být aplikována na jiný případ. Žalovaná tak je ve vztahu k svému vedoucímu evidenčním orgánem a musí zajišťovat dle § 13 odst. 2 zákona o střetu zájmů zpřístupnění registru oznámení. *) Nejvyšší správní soud zastavil řízení o kasační stížnosti žalované proti tomuto rozhodnutí usnesením ze dne 13. 4. 2017, čj. 10 As 73/2017-35.

decision_1083.txt

k § 21f zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákonů č. 155/2009 Sb., č. 360/2012 Sb. a č. 293/2016 Sb. Vymezení předmětu šetření na místě v obchodních prostorách v pověření podle § 21f zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, pomocí slova „zejména“ či obdobným demonstrativním či všezahrnujícím způsobem představuje vadu pověření k tomuto šetření. Tato vada však sama o sobě nezakládá nezákonnost místního šetření jako celku, pokud Úřad pro ochranu hospodářské soutěže provedeným šetřením nepřekročí rámec vstupního podezření, jež jej k nařízení šetření vedlo. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2017, čj. 6 As 113/2017-83) Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 0/2010 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1849/08); rozsudky Soudního dvora ze dne 8. 11. 1983, NV IAZ International Belgium a další proti Komisi Evropských společenství (C-96-102/82, C-104/82, C-105/82, C-108/82 a C-110/82), ze dne 21. 9. 1989, Hoechst AG proti Komisi Evropských společenství, (C-46/87 a C-227/88, Recueil, s. 1989 02859), ze dne 17. 10. 1989, Dow Chemical Ibérica SA a další proti Komisi Evropských společenství (C-97/87 a C-99/87, Recueil, s. 1989 03165), ze dne 18. 6. 2015, Deutsche Bahn AG a další proti Komisi (C-583/13 P), rozsudek Tribunálu ze dne 14. 11. 2012, Prysmian SpA a Prysmian Cavi e Sistemi energia Srl proti Komisi (T-140/09), ze dne 14. 11. 2012, Nexans France SA a Nexans SA proti Komisi (T-135/09), ze dne 6. 9. 2013, Deutsche Bahn AG a další proti Komisi (T-289/11, T 290/11 a T-521/11), rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 20. 4. 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij NV a další proti Komisi Evropských společenství (T-305-307/94, T-313-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 a T-335/94), ze dne 8. 3. 2007, France Télécom SA proti Komisi Evropských společenství (T-339/04, Recueil, s. 2007 II-00521); rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 10. 2014, Delta pekárny a.s. proti České republice, stížnost č. 97/11. Věc: Akciová společnost ČD Cargo proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalovaný zahájil dne 1. 11. 2016 správní řízení ve věci možného porušení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, a článku 101 Smlouvy o fungování Evropské unie. Jako účastníky správního řízení označil žalobkyni a další čtyři obchodní společnosti. Možné porušení citovaných právních předpisů spatřoval „v jednání ve vzájemné shodě a/nebo dohodě účastníků správního řízení, případně s dalšími soutěžiteli, spočívajícím v rozdělení trhu, zákazníků a zakázek na přepravu zboží, v cenové koordinaci a ve výměně citlivých informací, při poskytování přepravních a zasilatelských služeb ucelenými nákladními vlaky, zejména v rámci projektu uceleného nákladního vlaku ‚Italia Express‘, včetně poskytování souvisejících přepravních a zasilatelských služeb při přemístění zboží do stanice jeho nakládky na ucelený vlak a při přemístění zboží ze stanice vykládky do místa určení“. Téhož dne provedl žalovaný šetření na místě v obchodních prostorách žalobkyně podle § 21f zákona o ochraně hospodářské soutěže. Účel místního šetření žalovaný v pověření ze dne 20. 10. 2016 vymezil jako „prověření obchodních záznamů a zajištění podkladů vztahujících se k vymezenému předmětu správního řízení, zejména prověření a zajištění kopií obchodních záznamů vztahujících se k jednání výše uvedených společností, případně dalších soutěžitelů, při poskytování přepravních a zasilatelských služeb ucelenými nákladními vlaky, zejména v rámci projektu uceleného nákladního vlaku ‚Italia Express‘, včetně poskytování souvisejících přepravních a zasilatelských služeb při přemístění zboží do stanice jeho nakládky na ucelený nákladní vlak a při přemístění zboží ze stanice vykládky do místa určení“. Během šetření pořídili pracovníci žalovaného kopie dokumentů vytištěných z počítačů zaměstnanců žalobkyně. Obchodní záznamy v elektronické podobě zajistil žalovaný po předcházející dohodě se žalobkyní vypálením na CD, které bylo následně vloženo do obálky. Tato obálka byla zapečetěna pro účely pozdějšího došetření záznamů; do té doby měla být uložena v trezoru žalobkyně. Již během šetření namítala žalobkyně nesprávné a nezákonné vymezení předmětu správního řízení a rozsahu pověření k místnímu šetření, které považovala za příliš obecné. Žalobkyně dále namítala, že v pověření nebyl uveden nejzazší den ukončení šetření. Dne 10. 11. 2016 provedl žalovaný v obchodních prostorách žalobkyně další místní šetření. Jeho účel vymezil shodně jako v předcházejícím případě, s tím, že je omezil na „prověření obchodních záznamů a zajištění podkladů, které byly nalezeny v průběhu šetření na místě provedeném dne 1. 11. 2016 v obchodních prostorách šetřeného soutěžitele a které byly po dohodě s šetřeným soutěžitelem pro účely jejich možného pozdějšího prověření zkopírovány na CD nosič, následně umístěny do obálky formátu A5 bílé barvy s logem ČD Cargo, tato obálka byla zapečetěna pečetí Úřadu s pořadovým číslem 11 a uložena v trezoru u šetřeného soutěžitele“. V rámci tohoto šetření pracovníci žalovaného vytiskli dokumenty zajištěné na CD nosiči a pořídili jejich kopie. Samotné CD zůstalo žalobkyni. Krajskému soudu v Brně byla dne 23. 12. 2016 doručena žaloba, kterou se žalobkyně domáhala ochrany před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím v místních šetření provedených ve dnech 1. a 10. 11. 2016. Žalobkyně navrhovala, aby krajský soud vyslovil nezákonnost zásahu, zakázal žalovanému v rámci správního řízení opakovat místní šetření na základě pověření ze dne 20. 10. 2016 či ze dne 9. 11. 2016 či obsahově obdobného pověření a uložil žalovanému povinnost vydat žalobkyni kopie obchodních záznamů zajištěné v průběhu místních šetření a zdržet se použití jejich obsahu v rámci nyní vedeného i jakéhokoli jiného správního řízení. Krajský soud žalobu rozsudkem ze dne 23. 3. 2017, čj. 62 A 236/2016–91, zamítl, neboť dospěl k závěru, že žalovaný měl zřetelné, konkrétní a dostatečné vstupní indicie o narušení hospodářské soutěže, které místnímu šetření daly jasný a legitimní rámec. Šetření lze proto pokládat za přiměřené a odůvodněné konkrétními předchozími zjištěními žalovaného. Krajský soud žalovanému vytkl užití slova „zejména“ ve vymezení předmětu místního šetření, které jej mohlo opravňovat k předem neomezenému šetření ve vztahu k širším oblastem činnosti žalobkyně, než kterou pokrývalo původní podezření žalovaného. Toto pochybení se však v rozsahu samotného šetření nikterak neprojevilo (veškeré zajištěné dokumenty se vztahují k ucelenému nákladnímu vlaku „Italia Express“). Ačkoli tedy rozsah šetření vymezený v pověřeních žalovaného překračoval rozsah jeho podezření, skutečně provedené šetření tento rámec nepřesáhlo. Žalovaný po žalobkyni nepožadoval ani součinnost nad rámec původního podezření. Krajský soud dále konstatoval, že postačí, pokud poznatky žalovaného o protisoutěžním jednání žalobkyně plynou ze správního spisu, nemusí být vyjádřeny v pověření k šetření. Konkrétní způsob, jakým měl být delikt spáchán, nemohlo pověření obsahovat, neboť právě ten je zpravidla předmětem správního řízení a žalovaný jej proto nemůže na počátku řízení specifikovat. Co se délky šetření týče, nelze ji považovat za excesivní, neboť obě šetření proběhla v rámci jednoho dne. Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost spojenou s návrhem na vydání předběžného opatření, který odůvodnila hrozícím zásahem do jejího práva na informační sebeurčení a osobnostní újmou spojenou s možnými úniky informací, které mohou poškodit její dobré jméno. Návrh stěžovatelky na vydání předběžného opatření Nejvyšší správní soud zamítl usnesením ze dne 26. 4. 2017, čj. 6 As 113/2017-61. V samotné kasační stížnosti stěžovatelka namítla, že krajský soud nesprávně vyložil § 21f odst. 5 zákona o ochraně hospodářské soutěže, jenž vymezuje náležitosti písemného pověření k provedení místního šetření. Měl-li žalovaný k dispozici konkrétní poznatky o protisoutěžním jednání stěžovatelky, byl povinen vymezit předmět šetření tak, aby odpovídal rozsahu jeho podezření. Užitím slova „zejména“ však žalovaný z rámce tohoto podezření zcela vybočil, respektive učinil předmět šetření neomezeným. Za nesprávný označila stěžovatelka názor krajského soudu, že příliš široce vymezený předmět šetření nemůže sám o sobě představovat nezákonný zásah do jejích práv. Samotné pověření by v takovém případě ztratilo opodstatnění. Stačilo by totiž až následně posoudit, zda se žalovaný rozsahem šetření neodchýlil od původního podezření (jehož rozsah stěžovatelka v době konání šetření nemůže znát), ale nikoli zda se odchýlil od předmětu šetření, jak byl vymezen v pověření, což je důležité i pro vymezení její povinnosti poskytnout žalovanému potřebnou součinnost. Možnost stěžovatelky případně součinnost odmítnout, překročil-li by žalovaný rámec svého podezření, přitom limituje též poměrně tvrdá sankce, která jí v případě nespolupráce hrozí. Zároveň není vyloučeno, aby si pracovníci žalovaného dokumenty, které však s podezřením žalovaného nesouvisejí, pouze prohlíželi, aniž by pořídili jejich kopie. To by se však v protokolu o průběhu šetření neodrazilo, čímž by byl soud při přezkumu zákonnosti šetření značně omezen. Na podporu svých závěrů odkázala stěžovatelka na rozsudek Tribunálu ze dne 14. listopadu 2012, Nexans France SA a Nexans SA proti Komisi, T-135/09. Vymezování předmětu šetření pomocí slova „zejména“ navíc představuje ustálenou praxi žalovaného, hrozí tedy její opakování. Proto je dle názoru stěžovatelky třeba, aby k ní Nejvyšší správní soud zaujal negativní stanovisko. Žalovaný nevysvětlil, proč by měl takový postup být nezbytný v demokratické společnosti ve smyslu čl. 8 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“). Stěžovatelka rovněž označila rozsudek krajského soudu za vnitřně rozporný a nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. S jejími námitkami, že ani jedno pověření k šetření nestanovilo alespoň nejzazší datum ukončení šetření, nespecifikovalo konkrétní poznatky žalovaného o protisoutěžním jednání stěžovatelky a neohraničovalo šetření časově ani geograficky, se krajský soud buď vůbec nevypořádal, nebo je vypořádal pouze povrchně, a tudíž nedostatečně. Krajský soud opomenul též povinnost eurokonformního výkladu norem soutěžního práva. Vnitřní rozpornost jeho rozhodnutí spatřuje stěžovatelka v tom, že krajský soud na jednu stranu připustil, že v důsledku užití slova „zejména“ bylo vymezení předmětu šetření příliš široké, na stranu druhou však konstatoval, že absence geografického a časového omezení rozsahu šetření nezpůsobuje jeho nezákonnost, neboť vyplývalo ze zaměření šetření na ucelený nákladní vlak „Italia Express“. Stěžovatelce dále není zřejmé, proč krajský soud nepovažoval jí odkazovanou judikaturu Tribunálu za relevantní. Za absurdní označila stěžovatelka závěr krajského soudu, že mohla předmět místního šetření zjistit zpětně nahlédnutím do správního spisu. Naříkaná místní šetření tedy podle stěžovatelky představují nezákonný zásah do jejích veřejných subjektivních práv, zejména do práva na ochranu soukromí, včetně práva na informační sebeurčení, ve smyslu článku 10 Listiny o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Listina“) a článku 8 Úmluvy a práva na soudní ochranu ve smyslu článku 36 Listiny. Ze všech uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaný považuje kasační stížnost za nedůvodnou a navrhl ji zamítnout. Odkázal na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 2. 10 2014, Delta pekárny a.s. proti České republice, stížnost č. 97/11, z něhož dovozuje, že stručně vymezený předmět šetření může vyvážit účinná soudní kontrola – těžiště procesních záruk soutěžitelů tedy leží v řízení před soudem. Z tohoto pohledu vycházel i krajský soud ve svém rozsudku ze dne 14. 10. 2016, čj. 62 Af 39/2016-115. Stěžovatelčina práva tedy nemohla být neurčitou formulací předmětu místního šetření automaticky porušena, neboť důkaz nespadající do rozsahu místního šetření by správní soudy označily za nepoužitelný. Stěžovatelka dále není v pozici, v níž by mohla přezkoumávat indicie, jež žalovaného k provedení šetření vedly, neboť k takové úvaze nebude mít – na rozdíl od správního soudu – dostatečné informace. Stejně jako stěžovatelka odkázal žalovaný na rozsudek Nexans, z něhož dovozuje, že je třeba odlišovat situaci, kdy je vymezení předmětu šetření neurčité a soutěžitel nemá možnost přesně určit, v jakém rozsahu je povinen poskytovat součinnost, od situace, kdy je toto vymezení chybné, což však určí až následný soudní přezkum. V této věci postupoval žalovaný v souladu se zákonem a přiměřeně ve vztahu ke sledovanému cíli, neboť předmět šetření vymezil, jak mu zákon ukládá, a při samotném šetření z rámce svých podezření nevybočil, přičemž práva stěžovatelky jsou dostatečně chráněna následným soudním přezkumem. Žalovaný dále upozorňuje, že jeho zaměstnanci mají obecně právo nahlížet do veškerých dokumentů stěžovatelky, neboť jinak nemohou rozpoznat, které z nich se vztahují k předmětu správního řízení, přičemž výtky stěžovatelky vůči takovému postupu mohou být zaznamenány v protokolu o průběhu šetření. Žalovaný nesouhlasí ani s tím, že by mohl šetření zopakovat „kdykoli v budoucnu“, jak namítá stěžovatelka, neboť o předpokládané délce šetření s ní celou dobu komunikoval a obě šetření (z nichž každé provedl na základě samostatného pověření) ukončil téhož dne, jako je zahájil. Povinnost uvést konkrétní poznatky, které má k dispozici, žalovaný nemá, což opět vyplývá i z rozsudku Nexans. Při jeho interpretaci je však třeba zohlednit nezanedbatelné odlišnosti unijní úpravy místního šetření od té české. V replice k vyjádření žalovaného stěžovatelka zopakovala své přesvědčení o nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu, jež žalovaný nijak nevyvracel. Dále namítla, že samotná možnost bránit se proti místnímu šetření zásahovou žalobou nemůže být bez dalšího zárukou zákonnosti šetření, neboť tato zákonnost je v řízení o žalobě teprve zjišťována. Samotná možnost soudního přezkumu šetření tedy neznamená, že neurčitě formulovaný rozsah šetření je v souladu s právem. Žalovaný dle názoru stěžovatelky dezinterpretuje unijní judikaturu. Sice formálně splnil povinnost vymezit rozsah místního šetření, toto vymezení však bylo ve vztahu k jeho skutečnému podezření formulované neúměrně široce, což je stejné pochybení, jaké vytýkal Tribunál Komisi v rozsudku Nexans. Pověření žalovaného opravňovalo k provedení šetření ve vztahu k prakticky veškeré činnosti stěžovatelky, což však představuje zásah do jejích veřejných subjektivních práv. Skutečný rozsah šetření nelze ověřit ani z protokolu o jeho průběhu, neboť ten neobsahuje klíčová slova, která žalovaný použil při prohledávání počítačů zaměstnanců stěžovatelky. Stěžovatelka také zdůraznila, že žalovaný ji měl seznámit alespoň se základními indiciemi a domněnkami, jež hodlá šetřením ověřit, a se skutečnostmi zakládajícími jeho podezření o možném protisoutěžním jednání stěžovatelky, neboť jde o garanci jejího práva na obhajobu, uznanou též unijní judikaturou. Kontroly prováděné Komisí považuje stěžovatelka na rozdíl od žalovaného za podobné těm, jež provádí žalovaný. Ve spojení s povinností eurokonformní interpretace norem soutěžního práva z toho vyplývá povinnost žalovaného dostát minimálním standardům vyplývajícím právě z judikatury unijních soudů. Na závěr stěžovatelka uvedla, že možnost žalovaného nahlédnout do jakéhokoli dokumentu za účelem zjištění, zda neobsahuje relevantní informace, by měla být vyvážena vymezením rozsahu místního šetření způsobem přiměřeným k podezření žalovaného. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) [15] Stěžovatelka spatřuje nezákonný zásah do svých práv zejména v nejednoznačném pověření k místnímu šetření. Náležitosti takového pověření stanoví § 21f odst. 5 zákona o ochraně hospodářské soutěže, který požaduje, aby obsahovalo „zejména jméno, popřípadě jména, příjmení, funkci a podpis osoby oprávněné k jeho vystavení, datum vyhotovení a otisk úředního razítka, dále právní ustanovení, podle kterého má být šetření provedeno, označení obchodních prostor soutěžitele, v nichž má být šetření provedeno, předmět šetření a datum jeho zahájení, jakož i jméno, popřípadě jména a příjmení zaměstnanců Úřadu, případně dalších Úřadem pověřených osob, které mají šetření provést“. Stěžovatelka rozporuje jednak vymezení předmětu šetření, jednak skutečnost, že pověření nevymezovalo den ukončení šetření. Ke druhé ze stěžovatelkou namítaných vad pověření Nejvyšší správní soud uvádí, že citovaný výčet náležitostí pověření k šetření je demonstrativní, již proto nelze absenci určitého údaje, který zákon výslovně nestanoví, považovat za vadu pověření. Požadavek na uvedení data ukončení kontroly nezakotvuje (vůči Komisi) ani nařízení Rady (ES) č. 1/2003, o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy; srov. článek 20 nařízení o kontrolních pravomocech Komise a o náležitostech obdobného zmocnění k místnímu šetření a článek 21 nařízení o pravomoci Komise nařídit provedení kontroly v jiných prostorách. Žalovaný navíc délkou provádění šetření nevybočil z obvyklých mezí, neboť obě šetření byla ukončena týž den, kdy byla zahájena. [16] Nejvyšší správní soud dále souhlasí s krajským soudem v tom, že vymezení předmětu šetření, jak je provedl žalovaný, není zcela bezvadné, tato skutečnost však nevyvolává nezákonnost celého místního šetření. Vymezení předmětu a účelu místního šetření v pověření jednak demonstruje, že je toto šetření oprávněné, ale zejména umožňuje šetřenému soutěžiteli vymezit rozsah jeho povinnosti spolupráce se žalovaným a chrání jeho právo na obhajobu (rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 10. 1989 ve spojených věcech C-97/87 a C-99/87, Dow Chemical Ibérica SA a další proti Komisi Evropských společenství, bod 26). Unijní judikatura požaduje, aby rozhodnutí podle článku 20 nařízení 1/2003, jímž Komise nařizuje kontrolu obdobnou místnímu šetření podle § 21f zákona o ochraně hospodářské soutěže, vymezovalo „předpoklady a domněnky, které chce Komise ověřit“ (rozsudek Tribunálu ze dne 6. 9. 2013 ve spojených věcech T-289/11, T 290/11 a T-521/11, Deutsche Bahn AG a další proti Komisi, bod 75). Komise musí popsat „charakteristické rysy předpokládaného protiprávního jednání tak, že uvede domnělý relevantní trh a povahu předpokládaných omezení hospodářské soutěže, jakož i odvětví, kterých se týká údajné protiprávní jednání, které je vyšetřováno, vysvětlí způsob, jak se podnik údajně účastnil protiprávního jednání, a uvede předmět vyšetřování a skutečnosti, které mají být ověřeny“ (tamtéž, bod 77), dále je povinna v rozhodnutí podrobně uvést, že má „k dispozici poznatky a závažné indicie hmotného charakteru, na jejichž základě má podezření, že se podnik, na který se vztahuje kontrola, dopustil protiprávního jednání“ (tamtéž, bod 172). Na druhou stranu „Komise nemá povinnost sdělovat adresátovi takového rozhodnutí všechny informace, které má k dispozici o domnělých protiprávních jednáních, ani přesně vymezit relevantní trh, ani provést přesnou právní kvalifikaci těchto protiprávních jednání, ani uvést dobu, během níž k těmto protiprávním jednáním docházelo“ (rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 8. 3. 2007, France Télécom SA proti Komisi Evropských společenství, T-339/04, bod 58). Odůvodnění pověření přitom ohraničuje pravomoci svěřené pracovníkům žalovaného, a proto mohou pořizovat pouze kopie dokumentů, které se týkají předmětu šetření (rozsudek Soudního dvora ze dne 18. 6. 2015, Deutsche Bahn AG a další proti Komisi, C-583/13 P, bod 60). [17] Judikatura Soudního dvora zároveň poskytuje určitá vodítka, jak uvedená obecná východiska aplikovat na konkrétní případy. Stěžovatelka i žalovaný se ve svých podáních opakovaně odvolávali na rozsudek Nexans, který i Nejvyšší správní soud považuje v mnoha ohledech za blízký projednávané věci, neboť Tribunál v něm posuzoval rozhodnutí o nařízení kontroly, jež vymezovalo předmět šetření za pomocí výrazů „včetně mimo jiné“ a „v některých případech“. Konkrétně Tribunál konstatoval, že ačkoli Komise použila neurčité formulace, splnila povinnost vyplývající jí z čl. 20 odst. 4 nařízení 1/2003 (tedy vymezit předmět kontroly), a soutěžitelé, u nichž kontrola proběhla, mohli seznat rozsah své povinnosti spolupráce (rozsudek Nexans, body 53 a 54). Otázku, zda se ze strany Komise nejednalo o „vyšetřovací výpravu“ („fishing expedition“), vztáhl Tribunál k posouzení toho, „zda nepřímé důkazy, které měla Komise k dispozici při přijetí rozhodnutí o kontrole, stačí k odůvodnění zásahu do sféry soukromé činnosti“ soutěžitelů (tamtéž, bod 58). K částečnému zrušení rozhodnutí Komise Tribunál následně přistoupil právě proto, že Komise pro určitý segment činnosti žalobkyně, jenž rozhodnutí o kontrole z důvodu své nejednoznačnosti pokrývalo, neměla dostatečně závažné nepřímé důkazy, které by provedení kontroly v tomto rozsahu odůvodňovaly. K obdobnému závěru – totiž že předmět šetření vymezený v pověření přesahoval rozsah původního podezření žalovaného – ostatně dospěl ve svém rozhodnutí i krajský soud. Podpůrně lze odkázat také na rozsudek ze dne 14. listopadu 2012, Prysmian SpA a Prysmian Cavi e Sistemi energia Srl proti Komisi, T-140/09, v němž Tribunál posuzoval vymezení předmětu šetření za užití obratu „mimo jiné“ („entre autres“) a dospěl k obdobným závěrům jako ve věci Nexans (bod 47). [18] Na tomto místě je však třeba zdůraznit, že, jak správně poukázal žalovaný, vyšetřovací pravomoci žalovaného jsou zakotveny poněkud odlišně od těch, jež jsou svěřeny Komisi, a také předmět následné soudní kontroly je jiný. Komise totiž nařizuje kontrolu rozhodnutím podle čl. 20 odst. 4 nařízení 1/2003, zatímco žalovaný provádí šetření pouze na základě písemného pověření vystaveného předsedou žalovaného (§ 21f odst. 5 věta prvá zákona o ochraně hospodářské soutěže). Tribunál následně v řízení podle článku 263 Smlouvy o fungování Evropské unie přezkoumává legalitu rozhodnutí Komise, nemůže však zohledňovat skutečnosti nastalé po jeho vydání (rozsudek Soudního dvora ze dne 8. 11. 1983 ve spojených věcech C-96-102/82, C-104/82, C-105/82, C-108/82 a C-110/82, NV IAZ International Belgium a další proti Komisi Evropských společenství, bod 16). V řízení o žalobě proti rozhodnutí o kontrole nelze napadat způsob, jakým Komise své vyšetřovací pravomoci provádí, neboť ten spadá až do řízení o žalobě proti případnému konečnému rozhodnutí o deliktu (rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 20. 4. 1999 ve spojených věcech T-305-307/94, T-313-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 a T-335/94, Limburgse Vinyl Maatschappij NV a další proti Komisi Evropských společenství). Tribunál nemá pravomoc vydávat deklaratorní rozsudky či účastníkům řízení svým rozhodnutím něco přikazovat (rozsudek Tribunálu ve věci Deutsche Bahn, bod 227). Oproti tomu české správní soudy na základě § 21f odst. 7 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve spojení s § 82 a násl. s. ř. s. přezkoumávají místní šetření en bloc, tedy nejen samotné pověření k šetření, ale též (a zejména) jeho vlastní průběh, přičemž mohou vyslovit jeho nezákonnost, zakázat žalovanému pokračování v porušování práv soutěžitelů a, je-li to možné, přikázat mu obnovit stav před zásahem (§ 87 odst. 2 s. ř. s.). Judikaturu Soudního dvora, vztahující se k rozhodování Komise na základě citovaného nařízení, tedy nelze v českých podmínkách aplikovat zcela mechanicky na pověřování zaměstnanců žalovaného k místnímu šetření dle zákona o ochraně hospodářské soutěže. [19] Z rozsudku ESLP ve věci Delta pekárny navíc jednoznačně vyplývá, že nedostatky v náležitostech pověření k šetření lze zhojit „soudní kontrolou zákonnosti a nezbytnosti šetření provedenou ex post facto“, v jejímž rámci bude posouzena vhodnost, délka a rozsah šetření, respektive skutkové okolnosti, které žalovaného k provedení šetření vedly (body 87 a 91). Krajský soud přitom ve svém rozsudku uvedl, že posuzoval „přiměřenost místních šetření vzhledem ke skutkovému stavu zjištěnému na základě podkladů žurnalizovaných ke dni uskutečnění místních šetření ve spisu“, jeho rozsah (s. 6 a následující napadeného rozsudku), i délku (s. 9). Nejvyššímu správnímu soudu z toho vyplývá, že krajský soud přezkoumal postup žalovaného v rozsahu, k němuž ho zavazuje judikatura ESLP. [20] Krajský soud dospěl k závěru, že rozsah místního šetření, jež žalovaný skutečně provedl, odpovídal rozsahu jeho původního podezření. To lze připodobnit situaci, kdy by unijní soud dospěl k závěru, že vymezení předmětu šetření v rozhodnutí Komise odpovídá jejímu podezření (tedy situaci opačné, než nastala ve výše citovaných rozsudcích Nexans a Prysmian). Samotná nejednoznačná formulace předmětu šetření v pověření tedy nezákonnost celého místního šetření způsobit nemohla, jelikož žalovaný zajistil pouze dokumenty, které se vztahovaly k jeho původnímu podezření. Tento závěr plně odpovídá povaze zásahů ve smyslu § 82 s. ř. s. jako faktických úkonů. Způsobilé zasáhnout do práv stěžovatelky je totiž především samotné šetření, při němž se žalovaný seznamuje s informacemi spadajícími pod ochranu článku 8 Úmluvy. Stěžovatelka však netvrdila, že by žalovaný samotným nahlížením do jejích obchodních záznamů a pořizováním kopií těchto dokumentů konkrétně vybočil z rámce nezbytného v demokratické společnosti ve smyslu čl. 8 odst. 2 Úmluvy – svou argumentaci vede toliko v akademické rovině, když nesplnění podmínky nezbytnosti opatření v demokratické společnosti vztahuje k použití slůvka „zejména“ v textaci pověření, s čímž se v podstatě ztotožnil (tedy kriticky zhodnotil) jak krajský soud, tak i Nejvyšší správní soud, byť to nevedlo k vyslovení nezákonnosti naříkaného místního šetření. [21] Nejvyšší správní soud zcela nesouhlasí se stěžovatelkou ani v tom, že by měla mít možnost posoudit, zda žalovaný svou činností nevybočuje z přípustných mezí. Za prvé, žádný právní předpis žalovanému neukládá v počátečních fázích správního řízení stěžovatelce zpřístupnit indicie, jež ho k nařízení šetření vedly (srov. rozsudek Soudního dvora ve věci Dow Chemical Ibérica, body 45 a 51). Za druhé, jak uvedl Ústavní soud v nálezu 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08, č. 30/2010 Sb. ÚS, „svobodný jednotlivec, jako součást občanské společnosti, nemůže být v právním státě partnerem správního orgánu vykonávajícího vrchnostenská oprávnění. Má naopak povinnost se takovým opatřením podrobit, jsou-li vykonávána řádně, tj. nejde-li o exces.“ Dle Ústavního soudu jsou to přitom právě soudy, od nichž se očekává, že případný exces či jeho následky neprodleně odstraní. Tuto záruku ve vztahu k místnímu šetření skýtá právě žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, respektive pravomoc soudu buď deklarovat nezákonnost šetření (s případným důsledkem v podobě nemožnosti zcela nebo zčásti použít ve správním řízení takto získané důkazy, ve smyslu bodu 67 nálezu ze dne 9. 2. 2016, sp. zn. IV. ÚS 4397/12), nebo zakázat žalovanému pokračovat v porušování práv stěžovatelky, případně přikázat mu obnovit stav před zásahem. Stěžovatelka sice musí být schopna posoudit, zda po ní žalovaný nepožaduje součinnost nad přípustný rámec šetření, nicméně k přezkumu, zda žalovaný při šetření nevybočil z rámce svého podezření, jsou následně povolány správní soudy. Stěžovatelka však během šetření, v rámci dalšího průběhu správního řízení ani v řízení před krajským soudem netvrdila, že by žalovaný z přípustného rámce šetření vybočil. Argumentace, že by se tak stát mohlo, stěžovatelce úspěch v řízení přinést nemůže, neboť prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správní soudy neposkytují ochranu před potenciálními zásahy ze strany orgánů veřejné moci. [22] Na závěr Nejvyšší správní soud upozorňuje, že výše uvedená kritika pověření k místnímu šetření neznamená, že by žalovaný měl předmět šetření vymezovat ve formě uzavřeného výčtu a podobně. Soudní dvůr ostatně také opakovaně judikuje, že vyšetřovací pravomoci soutěžních orgánů mají široký dosah a ztratily by účelnost, kdyby se tyto orgány musely „omezit pouze na to, že budou požadovat předložení dokumentů nebo spisů, jejichž existence by jim byla již předem známa. Takové právo naopak znamená možnost vyhledávat různé poznatky a informace, které ještě nejsou známé nebo plně identifikované. Bez takové možnosti by Komise nemohla shromažďovat poznatky a informace nezbytné pro šetření v případě, že by narazila na odmítnutí spolupráce nebo na obstrukční postoj ze strany dotyčných podniků“ (rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 9. 1989 ve spojených věcech 46/87 a 227/88, Hoechst AG proti Komisi Evropských společenství, body 26 a 27). Na druhou stranu nelze připustit, aby formulace pověření k šetření vyvolávala obavy, že žalovaný překročí podezření, které jej vedlo k zahájení správního řízení. Především výrazy jako „zejména“, „mimo jiné“ a podobně je třeba považovat za krajně nevhodné. Platí, že pokud žalovaný rámec podezření šetřením skutečně nepřekročí, budou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem opírající se pouze o nejednoznačně formulované pověření správními soudy jako nedůvodné zamítány. Na žalovaného však lze apelovat v tom směru, aby tím, že vymezení předmětu šetření věnuje zvýšenou pozornost, snížil pravděpodobnost, že k zahájení řízení před soudem vůbec dojde. Tím sníží náklady jak soutěžitelům – účastníkům řízení, tak své vlastní.

decision_1084.txt

k § 11 odst. 1 a 2 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů k § 88, § 93 odst. 4 a 5 a § 105 odst. 2 soudního řádu správního k § 11 odst. 1 písm. i) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění účinném ke dni 20. 4. 2017 I. Podpisové archy pro místní referendum ve smyslu § 11 odst. 1 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, může přípravný výbor koncipovat jako jednolisté nebo vícelisté. K vícelistým podpisovým archům se oproti jednolistým archům z hlediska formy váží dodatečné požadavky. Více listů papíru lze považovat za jeden podpisový arch, ale pouze za podmínky, že 1) jednotlivé listy jsou pevně spojeny, 2) je na jejich podkladě možno ověřit, že ke spojení listů došlo před sběrem podpisů, a 3) je na jejich podkladě možno ověřit, že nedošlo k následné manipulaci s těmito listy. Jsou-li tyto podmínky splněny, postačuje, když náležitosti podpisového archu (§ 11 odst. 1 a 2 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů) obsahuje až celek vzniklý spojením listů papíru, a nikoli nutně každý ze spojených listů zvlášť. II. I v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu ve věcech místního referenda (§ 88 a násl. s. ř. s.) se uplatní podmínka řízení spočívající v zastoupení stěžovatele advokátem dle § 105 odst. 2 s. ř. s. III. Osvobození od soudního poplatku dle § 11 odst. 1 písm. i) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, se vztahuje na věci volební, nedopadá však na věci místního referenda (§ 88 a násl. s. ř. s.). IV. Na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu ve věcech místního referenda nemá právo žádný z účastníků řízení, jelikož o náhradě těchto nákladů Nejvyšší správní soud rozhoduje dle § 93 odst. 4 s. ř. s. V. Dle § 93 odst. 5 s. ř. s. se rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti ve věcech místního referenda vyhlašuje v plném znění na úřední desce soudu a právní moci nabývá dnem vyvěšení. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2017, čj. Ars 1/2017-44) Věc: Přípravný výbor na konání místního referenda o koupi zámeckého areálu a převedení do vlastnictví města Napajedla proti městu Napajedla o návrh na konání místního referenda, o kasační stížnosti navrhovatele. Usnesením ze dne 21. 12. 2016, čj. 65 A 5/2016-53, Krajský soud v Brně zamítl návrh na určení, že návrh na konání místního referenda na území města Napajedla nemá nedostatky. Otázka navržená pro rozhodnutí v místním referendu zněla: „Chcete, aby město Napajedla uzavřelo kupní smlouvy a převedlo tak do svého vlastnictví, v termínu do konce roku 2016, zámecký areál se zámkem, otevřelo a zprůchodnilo park pro občany a dále pak zprovoznilo své objekty v areálu?“ Krajský soud v napadeném usnesení vyšel z § 11 odst. 1 zákona o místním referendu. Dle daného ustanovení musí každý podpisový arch vedle dalšího obsahovat znění otázky navržené k rozhodnutí v místním referendu a dále jména a příjmení členů přípravného výboru společně s jejich adresou. Dle krajského soudu je klíčové, aby bylo najisto postaveno, že každý petent měl reálnou možnost seznámit se se zněním otázky, která má být rozhodnuta v místním referendu, a kdo je chce vyvolat. Z toho důvodu musí být obsahové náležitosti podpisového archu dle § 11 zákona o místním referendu společně s podpisy umístěny na jednom listě. Dle napadeného usnesení jsou akceptovatelné i vícelisté petiční archy. To však pouze za podmínky, že je z nich zřejmé, že byly způsobilé zajistit základní informovanost petentů, a zároveň, že byla vyloučena možnost manipulace s nimi, např. pevným spojením listů a jejich překrytím nálepkou s podpisem a vyznačeným datem podpisu s určitou formou jeho ověření. Krajský soud v dané věci posuzoval předložené podpisové archy, které byly koncipovány jako pětilisté (listy byly označeny jako „1/5“, „2/5“ atd.), byť pouze jediný z nich obsahoval celých pět listů. Pouze na prvním listu pak bylo uvedeno znění otázky navržené k rozhodnutí v místním referendu a dále jména a příjmení členů přípravného výboru společně s jejich adresami. Krajský soud poukázal na řadu nesrovnalostí ohledně předložených archů (absence listů 2/5 až 4/5 v jednom z archů, přerušená řada podpisů v jiném archu, opakované spojování a rozpojování archů). Dospěl přitom k závěru, že se jeví, že podpisové archy nebyly od počátku koncipovány jako spojené, nýbrž jako volné listy, které byly až po sesbírání podpisů spojeny dohromady. Krajský soud pak uzavřel, že petiční archy neobsahují předepsané náležitosti, jelikož na nich chybí znění otázky a údaje o členech přípravného výboru (a to s výjimkou listů „1/5“, na kterých jako jediných tyto náležitosti uvedeny byly a které soud za bezvadné uznal). Po odečtení podpisů na vadných arších nebyla splněna minimální hranice podporovatelů vyhlášení referenda nezbytná pro jeho vyhlášení. V případě druhé vady, k jejímuž odstranění odpůrce stěžovatele vyzval a proti níž se stěžovatel vymezoval v žalobě, tj. nutnosti vlastnoručního uvedení požadovaných údajů o své osobě u každého petenta, krajský soud shledal neurčitost výzvy k odstranění této vady. Odpůrce totiž nespecifikoval, které z podpisů z daného důvodu vyřadil. S ohledem na neurčitost výzvy se krajský soud druhou vadou již blíže nezabýval z věcného hlediska. Jelikož u první vady (absence znění otázky a údajů o členech přípravného výboru na některých podpisových arších) krajský soud shledal, že je zcela zjevné, ke kterým podpisům se výzva vztahuje, shledal, že ohledně první vady výzva neurčitá není a že podpisové archy skutečně trpí vytýkanou vadou, která nebyla odstraněna. Z tohoto důvodu zamítl návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky. Stěžovatel se v kasační stížnosti zaměřil na pojem „podpisový arch“ a namítl, že podpisový arch nemusí sestávat pouze z jednoho listu papíru. Dodal, že sám krajský soud připustil, že zákon o místním referendu nedefinuje ani podpisovou listinu ani podpisový arch. Stěžovatel zdůraznil, že podpisové archy splňovaly všechny zákonné náležitosti, jelikož nezbytné náležitosti byly obsaženy na listu „1/5“ každého z archů. V případě, že se na jeden podpisový arch nepodepsal dostatek lidí, aby bylo zaplněno všech jeho 5 stran, byly prázdné stránky vyřazeny, proto některé archy nemají souvislou řadu listů „1/5“ až „5/5“. Proškrtnutá místa pro podpisy na některých listech vznikla tak, že podpisy sbíralo více lidí, kteří si archy předávali mezi sebou. Byli domluveni tak, že při předání archu dalšímu vždy proškrtnou zbývající list jejich archu a další „sběrač“ bude pokračovat až na novém listu podpisového archu. Nemohlo dojít k situaci, kdy by některý z petentů nevěděl, čeho přesně se listina s podpisy týká, jelikož na každé z těchto listin bylo uvedeno: „Návrh na konání referenda na území města Napajedla, ve dnech 7. a 8. října 2016“. Žádné jiné místní referendum nebylo v daném termínu v Napajedlech organizováno. K záměně za jiné referendum nemohlo dojít též z toho důvodu, že stěžovatel pořádal den otevřených dveří zámeckého areálu Napajedla ve dnech 30. 10. 2016 až 31. 10. 2016 a veřejnou diskuzi k referendu ve dnech 12. 10. 2016 a 19. 10. 2016. Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zmínil, že z § 10 odst. 2 zákona o místním referendu jednoznačně vyplývá, že podpisová listina je tvořena souhrnem podpisových archů. Každý podpisový arch pak musí dle § 11 odst. 1 písm. b) daného zákona obsahovat znění otázky navržené k rozhodnutí v místním referendu. Jde o jednoznačný požadavek, k jehož splnění byl stěžovatel vyzván. Odpůrce odmítl, že by z jeho strany šlo o obstrukční či formalistický přístup. Šlo pouze o svědomitý postup, který reflektuje ustanovení zákona o místním referendu. Otázka určená k rozhodnutí v místním referendu směřuje k tomu, zda má být do konce roku 2016 uzavřena smlouva, proto považuje odpůrce kasační stížnost za obsoletní a navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského soudu potvrdil. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu (...) [19] Projednání kasační stížnosti nebrání skutečnost, na kterou poukázal odpůrce, a to že v roce 2017 je již neaktuální otázka navržená pro místní referendum, která je časově ohraničena rokem 2016 (otázka zněla: „Chcete, aby město Napajedla uzavřelo kupní smlouvy a převedlo tak do svého vlastnictví, v termínu do konce roku 2016, zámecký areál se zámkem, otevřelo a zprůchodnilo park pro občany a dále pak zprovoznilo své objekty v areálu?“). Pro Nejvyšší správní soud je rozhodné, že existuje usnesení krajského soudu napadené kasační stížností a že proti němu byla podána kasační stížnost splňující zákonné náležitosti. Neaktuálnost otázky navržené pro místní referendum není důvodem, který by mohl odůvodnit neprovedení meritorního posouzení kasační stížnosti. Jde spíše o otázku, kterou si musí zvážit samotný stěžovatel z toho hlediska, zda a případně jaký význam má pro něj podání kasační stížnosti. [20] Dle § 10 odst. 2 zákona o místním referendu musí být přílohou návrhu na konání místního referenda podpisová listina s očíslovanými podpisovými archy. Nejvyšší správní soud konstatuje, že z uvedeného ustanovení lze dovodit, že podpisová listina představuje zastřešující pojem pro souhrn všech podpisových archů. [21] V nynější věci je veden spor o to, zda stěžovatel vyhověl požadavkům stanoveným v § 11 odst. 1 písm. b) a c) zákona o místním referendu, které se týkají podpisových archů. [22] Dle § 11 odst. 1 daného zákona platí: „Každý podpisový arch musí obsahovat a) označení území, na němž se má místní referendum konat, b) znění otázky, popřípadě otázek, navržené k rozhodnutí v místním referendu, c) jména a příjmení členů přípravného výboru a jejich adresu, d) upozornění pro oprávněné osoby podporující konání referenda tohoto znění: ‚Ten, kdo podepíše vícekrát tentýž návrh na konání místního referenda nebo kdo podepíše podpisovou listinu, ač není oprávněnou osobou podle zákona o místním referendu, nebo kdo v podpisové listině uvede nepravdivé údaje, dopouští se přestupku, za který mu může být uložena pokuta do výše 3 000 Kč.‘ “ [23] Dle § 11 odst. 2 zákona o místním referendu: „Oprávněná osoba podporující konání místního referenda uvede na podpisovém archu své jméno, příjmení, datum narození, adresu a připojí vlastnoruční podpis.“ [24] V nynější věci stěžovatel dokládal podporu oprávněných osob pro návrh na konání místního referenda následujícím způsobem. Předložil podpisovou listinu členěnou na 51 očíslovaných částí. Jednotlivé části sestávaly z různého počtu listů papírů o formátu A4, počet těchto listů se v jednotlivých částech pohyboval od jednoho až po pět. Obsahovala-li příslušná část podpisové listiny více listů papíru, byly listy spojeny sešívací sponou. [25] Každá první strana (tj. strana „1/5“) příslušné části podpisové listiny obsahovala následující: - text „Návrh na konání referenda na území města Napajedla, ve dnech 7. a 8. října 2016“; - znění otázky k rozhodnutí pro místní referendum; - text „Podpisový arch č.“ doplněný číslem od 1 do 51; - jména a příjmení členů přípravného výboru s jejich adresami; - vyplněnou tabulku pro podpisy petentů, tabulka měla kolonky pro pořadové číslo, jméno a příjmení, adresu a podpis; do části č. 38 podpisové listiny bylo vedle tabulky dopsáno též datum narození, od části č. 39 byla v tabulce kolonka i pro datum narození; - upozornění s textem uvedeným v § 11 odst. 1 písm. d) zákona o místním referendu. [26] Navazující strany (tj. strany označené jako „2/5“ až „5/5“) příslušné části podpisové listiny obsahovaly následující: - text „Návrh na konání referenda“; - tabulku pro podpisy petentů, tabulka měla kolonky pro pořadové číslo, jméno a příjmení, adresu a podpis; do části č. 38 podpisové listiny bylo vedle tabulky dopsáno též datum narození, od části č. 39 byla v tabulce kolonka i pro datum narození; - upozornění s textem uvedeným v § 11 odst. 1 písm. d) zákona o místním referendu. [27] Odpůrce vydal ve vztahu ke stranám 2/5 až 5/5 (každou takto označenou stranu považoval za samostatný podpisový arch) výzvu k odstranění vad návrhu, jelikož shledal, že neobsahují znění otázky navržené pro místní referendum a jména a příjmení členů přípravného výboru s jejich adresami. [28] Nejvyšší správní soud konstatuje, že pro zodpovězení otázky týkající se naplnění náležitostí pro podpisový arch, která je mezi stranami sporná, je nejprve nutné vyhodnotit, zda podpisový arch ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o místím referendu může být tvořen vždy jen jedním listem papíru, nebo zda lze za podpisový arch považovat i více listů papíru vzájemně spojených. Naznačené posuzování má význam v těch případech, kam spadá i nynější věc, kdy jsou podpisy petentů umístěny na více listech papíru vzájemně spojených, přičemž ze spojených listů jsou všechny náležitosti dle § 11 odst. 1 zákona o místním referendu situovány jen na některých listech a na jiných všechny tyto náležitosti nejsou. [29] Z hlediska jazykového lze konstatovat, že slovo „arch“ má význam list papíru. Slovník spisovné češtiny slovo „arch“ vymezuje jako: „(větší) list papíru“ (viz Černá V. a kol. Slovník spisovné češtiny pro školu a veřejnost. 3. vyd. Praha: ACADEMIA, 2003. s. 21), akademický slovník cizích slov jako „list papíru růz. velikosti, jednou nebo vícekrát přeložený“, případně jako dvoulist nebo jednoduchý list papíru (Petřáčková V.; Kraus J. a kol. Akademický slovník cizích slov. 1. vyd. Praha: ACADEMIA, 2000, s. 69); k dvoulistu Nejvyšší správní soud poznamenává, že vzniká přeložením papíru o větším formátu. Čistě jazykový výklad nasvědčuje tomu, že v případě pojmu „podpisový arch“ nemá jít o více samostatných listů papíru, ale o jeden list, který může být (i vícekrát) přeložený. [30] Nejvyšší správní soud se zaměřil i na smysl regulace v § 11 odst. 1 zákona o místním referendu. Účel zákonného vymezení náležitostí podpisového archu lze spatřovat v tom, aby jednotliví petenti byli jednoznačně a srozumitelně informováni o nejdůležitějších náležitostech návrhu na konání místního referenda, kterému mohou svým podpisem vyjádřit podporu, a o odpovědnosti za přestupek dle zákona o místním referendu. Dále lze smysl stanovení náležitostí podpisového archu dle § 11 odst. 1 písm. a) až c) zákona o místním referendu vidět v umožnění co nejsnazší kontroly (dle § 12 odst. 1 zákona o místním referendu) ze strany obecního úřadu, úřadu městské části nebo městského obvodu ohledně toho, zda se podpisy petentů na jednotlivých arších vztahují k podání právě toho návrhu na konání místního referenda, který byl nakonec podán. Nutnost umožnění co nejjednodušší kontroly lze dovodit z poměrně krátké 15denní lhůty, kterou má dle § 12 odst. 1 zákona o místním referendu obecní úřad, úřad městské části nebo městského obvodu k posouzení návrhu na konání místního referenda. [31] Uvedenému smyslu úpravy náležitostí podpisového archu nejlépe vyhovuje stav, kdy náležitosti dle § 11 odst. 1 a 2 zákona o místním referendu jsou uvedeny na jednom listu papíru. V takovém případě si může každý petent nejsnáze přečíst, o jaký návrh jde, a zejména se důkladně seznámit s konkrétním zněním otázky k rozhodnutí pro místní referendum. Současně je v takovém případě obecnímu úřadu, úřadu městské části nebo městského obvodu nejlépe umožněna kontrola, zda se podpisy petentů na podpisových arších vztahují k tomu návrhu na konání místního referenda, který byl skutečně podán. [32] Jakkoli významu slova „arch“ a smyslu právní regulace v § 11 odst. 1 a 2 zákona o místním referendu nejvíce vyhovuje výklad, že podpisový arch má být tvořen jedním listem papíru, Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že za určitých okolností je možné akceptovat i podpisový arch sestávající z více listů. Nejvyšší správní soud totiž setrvale zastává stanovisko, že k aplikaci a interpretaci zákona o místním referendu nelze přistupovat příliš přísně, jelikož rigorózní posuzování otázek spojených s možností konání, průběhu či výsledku referenda by mohlo kolidovat se základním smyslem zákona o místním referendu, jímž je umožnit oprávněným osobám svým rozhodnutím v místním referendu ovlivnit výkon samosprávy. Jakkoli není přísné posuzování namístě, je současně nezbytné bezvýhradně trvat na tom, aby ve všech fázích přípravy a konání místního referenda byly naplněny základní požadavky na řádnost jeho konání a průběhu, které se staly důvodem pro přijetí jednotlivých ustanovení zákona o místním referendu. [33] Z tohoto důvodu je možné vícelisté podpisové archy akceptovat za podmínek, které zaručí, že byl naplněn smysl regulace v § 11 odst. 1 a 2 zákona o místním referendu (k tomu viz bod [30] shora). Nejvyšší správní soud tak souhlasí s krajským soudem, že akceptovat lze vícelisté petiční archy tehdy, když je z nich patrné, že byly schopny zajistit informovanost petentů o skutečnostech uvedených v § 11 odst. 1 zákona o místním referendu, a zároveň dávají pro účely přezkoumání návrhu dle § 12 zákona o místním referendu záruku, že se podpisy petentů vztahují k podání právě toho návrhu na konání místního referenda, který byl nakonec podán. Vícelisté petiční archy je tak možno připustit tehdy, jsou-li jednotlivé jejich listy pevně spojeny, přičemž na jejich podkladě musí být též možno ověřit, že k jejich spojení došlo před sběrem podpisů a že nedošlo k manipulaci s těmito listy. Rozhodne-li se přípravný výbor využít vícelistých petičních archů, je na jeho volbě, jakým konkrétním způsobem zajistí naplnění právě zmíněných požadavků. [34] Nejvyšší správní soud nesouhlasí s námitkou neurčitosti zmíněných požadavků vážících se k vícelistým podpisovým archům. Jednak jde o jasné a srozumitelné požadavky a jednak je již v napadeném usnesení krajský soud doplnil ilustrativním příkladem pevného spojení při překrytí spojení nálepkou s podpisem, datem podpisu a určitou formou jeho ověření. Nejvyšší správní soud k tomu může dodat, že jako ověření může např. sloužit to, že nálepka překrývající spojení může být situována tak, aby přes ni byla následně při sběru podpisů uvedena část údajů vyplňovaných rukou u (části) petentů, a to z obou stran přelepky. [35] Požadavky vázané na spojení jednotlivých listů vícelistých podpisových archů nepředstavují přílišný formalismus, jak namítl stěžovatel. Nejde totiž o požadavek „formy pro formu“, ale jde o požadavek vyvěrající z věcně podloženého zájmu na informovanosti petentů a proveditelnosti kontroly spojené se znemožněním manipulace s archy. [36] Nejvyšší správní soud následně přikročil k posouzení jednotlivých částí stěžovatelem předložené podpisové listiny, které vznikly spojením dříve samostatných listů papíru. Každou z těchto částí (vzniklou spojením listů) stěžovatel považuje za samostatný podpisový arch. Nejvyšší správní soud přitom zhodnotil, že na základě předložených spojených listů nelze spolehlivě ověřit, zda petenti měli možnost se při podpisu seznámit se všemi informacemi o návrhu vymezenými v § 11 odst. 1 zákona o místním referendu. Navíc spojené listy nesou zjevné známky manipulace, jelikož u nich došlo k rozpojení a dodatečnému spojení. [37] Manipulaci s jednotlivými listy stěžovatel v kasační stížnosti vysvětloval tak, že jednotlivé listy byly po celou dobu sběru podpisů pevně spojeny a že k jejich rozdělení došlo až po skončení sběru podpisů s ohledem na potřebu jednotlivé listy kopírovat. Jednotlivé archy byly dle jeho vyjádření rozpojeny, okopírovány a poté opět spojeny. Takové vysvětlení Nejvyšší správní soud považuje za nevěrohodné. [38] V tabulce pro podpisy se na jednotlivých listech petenti podepisovali pod sebe, nicméně např. na straně 3/5 u části podpisové listiny č. 1 je vyplněno jen jedno jméno, zbytek tabulky je proškrtnut, aniž by sem bylo cokoli vyplněno, a podpisy pokračují na listu 4/5 odshora. Nevyčerpání míst pro podpisy v tabulce na předchozí straně a započetí s podpisy na straně další se kromě části podpisové listiny č. 1 vyskytuje též u jejích částí č. 25, 30, 43, 47 a 49. Pokud by měly být jednotlivé listy při sběru podpisů neustále spojeny, nedává smysl, aby byla vynechána místa pro podpisy. Naopak jde o skutečnost, která zakládá důvodnou domněnku, že jednotlivé listy nebyly v době sběru podpisů spojeny. [39] Stěžovatel přerušenou řadu podpisů vysvětloval tím, že podpisy sbíralo více lidí, kteří si archy předávali mezi sebou a kteří byli domluveni tak, že při předání archu dalšímu vždy proškrtnou zbývající list jejich archu a další „sběrač“ bude pokračovat až na novém listu podpisového archu. Nejvyšší správní soud konstatuje, že ani takové vysvětlení nemá racionální jádro. Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmá motivace pro takový postup, ani stěžovatel ji ostatně neuvádí. Naopak takový nehospodárný postup se jeví pro „sběrače podpisů“ nevýhodný z toho hlediska, že je spojen s rizikem dřívějšího vyčerpání míst pro podpisy a nutností obstarat další listy. [40] O stěžovatelově vysvětlení přerušené řady podpisů lze pochybovat dále na podkladě části č. 43 podpisové listiny, kde po straně 1/5 následuje strana 5/5 (jiné strany zde nebyly). Pokud by byly jednotlivé listy části č. 43 skutečně pevně spojeny již v době sběru podpisů, pak by po zaplnění strany 1/5 následovaly podpisy na straně 2/5, nikoli na straně 5/5, jak tomu bylo v předložené podpisové listině. [41] Pochybnosti vzbuzuje i číslování stran u částí č. 13, 14, 18 a 47 podpisové listiny. Části č. 13 a č. 14 obsahují dvakrát stranu 2/5, druhé strany 2/5 byly rukou přepsány na 3/5, u jiných částí jsou přitom zařazeny strany 3/5, kde je číslo strany 3/5 předtištěno. U části č. 18 následuje po straně 1/5 strana 5/5, jejíž číslo je rukou přepsané na 2/5. U části č. 47 následuje po straně 1/5 strana 3/5 rukou přepsaná na 2/5. Přepisování čísel stran jen utvrzuje pochybnosti o tom, zda v době sběru podpisů byly jednotlivé listy pevně spojeny. [42] Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s tvrzením stěžovatele, že petenti museli vědět, jakému návrhu na konání místního referenda vyjadřují podporu, jelikož stěžovatel pořádal den otevřených dveří zámeckého areálu Napajedla ve dnech 30. 10. 2016 a 31. 10. 2016 a veřejnou diskuzi k referendu ve dnech 12. 10. 2016 až 19. 10. 2016 a jelikož se tématice věnovaly i novinové články, na které poukázal. Ani den otevřených dveří, veřejná diskuze či novinové články nemohou zhojit případné vady návrhu na konání místního referenda, které spočívají v chybějících náležitostech podpisového archu. Každému petentovi, tj. i tomu, který se nezajímá o dny otevřených dveří, veřejné diskuze či noviny, se musí dostat možnost, aby se prostřednictvím náležitostí podpisového archu dle § 11 odst. 1 zákona o místním referendu seznámil s podstatou návrhu na konání místního referenda, kterému může svým podpisem vyjádřit podporu. Jde také o pojistku, která brání dodatečné úpravě návrhu na konání referenda (např. co se týče položené otázky), s níž by petent nemusel souhlasit. Jelikož veřejná diskuze ani novinové články neměly pro hodnocení věci význam, Nejvyšší správní soud neprováděl ani dokazování pozvánkou k veřejné diskuzi či kopiemi novinových článků, jak navrhoval stěžovatel. [43] Nejenže v nynější věci panují důvodné pochybnosti o tom, zda v době sběru podpisů byly jednotlivé vícelisté části podpisové listiny spojeny, a zda tak byla zaručena nezbytná informovanost petentů, navíc došlo i ke zjevné manipulaci s listy v rámci jednotlivých částí podpisové listiny. Vícelisté části podpisové listiny byly spojeny sešívací sponou, přičemž je zjevné, že byly minimálně jedenkrát spojeny jinou sponou, která byla odstraněna. Stěžovatel v kasační stížnosti rozdělení spojených listů připustil, ale uvedl, že k jejich rozdělení došlo až po ukončení sběru podpisů z důvodu nutnosti listy okopírovat. Současně uvedl, že pokud nebylo zaplněno všech 5 stran, vyřadil ty strany, na nichž podpisy již nebyly. Tím zdůvodňuje to, že mnohdy předložil neúplnou sadu stránek (např. tak, že předložil jen strany 1/5 a 2/5 bez stran 3/5 až 5/5). [44] Nejvyšší správní soud konstatuje, že bez rozsáhlého dokazování (výslechu desítek či spíše stovek svědků z řad petentů) není v nynější věci možno postavit najisto, jak vypadaly jednotlivé části podpisové listiny v době, kdy je petenti opatřovali svými podpisy. Bez takto rozsáhlého dokazování není možné zjistit, zda byly jejich listy spojené či ne, případně pokud byly spojené, zda údaje o otázce pro místní referendum a další náležitosti podpisového archu odpovídaly těm údajům, které jsou na předložených prvních stranách jednotlivých částí podpisové listiny. [45] Při přezkumu návrhu na konání místního referenda dle § 12 zákona o místním referendu ze strany obecního úřadu, úřadu městské části nebo městského obvodu však zákon o místním referendu nepočítá s tím, že by mohlo být prováděno dokazování. Důvodem je, že dle § 54 zákona o místním referendu se na postupy dle zákona o místním referendu neužije správní řád s výjimkou řízení o přestupcích. Obecní úřad, úřad městské části nebo městského obvodu tak nemá zákonný podklad pro to, aby vyžadoval předložení listiny k provedení důkazu listinou (k tomu by bylo třeba aplikovat § 53 odst. 1 správního řádu, což není možné), po vlastníku nebo uživateli věci nelze bez zákonného podkladu žádat, aby strpěl ohledání na místě nebo aby věc vydal (k tomu by bylo třeba aplikovat § 54 odst. 1 správního řádu), bez zákonného podkladu nelze nikoho nutit, aby se dostavil před správní orgán a vypovídal zde, navíc pravdivě a nic nezamlčel (k tomu by bylo třeba aplikovat § 55 odst. 1 správního řádu). [46] Ostatně lhůta 15 dní, kterou má obecní úřad, úřad městské části nebo městského obvodu k provedení přezkumu dle § 12 zákona o místním referendu je natolik krátká, že reálně neumožňuje provést zejména důkaz svědeckou výpovědí. V obecném správním řízení se lhůta k vydání rozhodnutí prodlužuje až o 30 dnů na základě § 71 odst. 3 písm. a) správního řádu, je-li třeba nařídit ústní jednání (výslech svědka probíhá u ústního jednání). Zákonodárce tak předpokládá, že k úspěšnému provedení důkazu svědeckou výpovědí je třeba až 30 dnů, takový časový prostor však při přezkumu návrhu na konání místního referenda dle § 12 zákona o místním referendu dán není. Ve vztahu k nynější věci lze dále poznamenat, že zjištění, jak vypadaly jednotlivé části podpisové listiny v době, kdy je petenti opatřovali svými podpisy, by vyžadovalo rozsáhlé dokazování pomocí svědků, které není vůbec možné realizovat v 15 dnech. [47] Při přezkumu návrhu na konání místního referenda dle § 12 zákona o místním referendu není třeba provádět dokazování, jelikož to není třeba vzhledem k povaze takového přezkumu. Obecní úřad, úřad městské části nebo městského obvodu zkoumá, zda návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, ověřuje, zda má náležitosti dle § 10 a § 11 zákona o místním referendu a zda obsahuje správné a úplné údaje. Pro ověření správnosti a úplnosti údajů je podkladem samotný návrh na konání místního referenda a základní registr obyvatel, informační systém evidence obyvatel a informační systém cizinců (§ 12 odst. 6 až 8 zákona o místním referendu). Prostřednictvím naplnění požadavku vážícího se k náležitostem návrhu na konání místního referenda a podpisové listiny přípravný výbor mj. dokládá, že pro návrh na konání místního referenda v podobě, v jaké byl podán, existuje potřebná podpora oprávněných osob a že petenti byli náležitě informováni o nejdůležitějších náležitostech návrhu na konání místního referenda, kterému svým podpisem vyjádřili podporu. Zákon o místním referendu vychází z logiky, že již samotný návrh, jehož součástí je podpisová listina, má být dostatečným dokladem v daném směru. [48] Jde-li o jednolisté podpisové archy, náležité informování petentů a doklad jejich podpory pro konkrétní znění návrhu na konání místního referenda lze bez dalšího seznat ze samotného podpisového archu, jelikož nemohou vznikat žádné pochybnosti o tom, že podpis petenta se vztahuje k náležitostem, které jsou umístěny na listu, který podepsal. Uvedené souvisí s tím, že jednolisté podpisové archy nejvíce respektují smysl zákona a jazykový výklad pojmu „podpisový arch“ (viz body [29] až [31] shora). U vícelistých podpisových archů je pak třeba trvat na naplnění požadavků na spojení jednotlivých listů (k nim viz bod [33] shora), aby z hlediska dokladování informování petentů a dokladování jejich podpory pro návrh na konání místního referenda konkrétního znění měly stejnou hodnotu jako jednolisté podpisové archy. [49] Nejsou-li jednotlivé listy, které přípravný výbor hodlal pojmout jako vícelistý podpisový arch, pevně spojeny, či není-li na jejich podkladě možno ověřit, že k jejich spojení došlo před sběrem podpisů a že nedošlo k manipulaci s těmito listy, není možné je akceptovat jako jeden podpisový arch. Podpisový arch má být sám o sobě dostatečným dokladem o náležitém informování petentů a o tom, jakému konkrétnímu návrhu na místní referendum petenti vyjádřili podporu. K náhradnímu doložení těchto skutečností prostřednictvím dokazování, které by muselo být pravidelně velmi rozsáhlé, totiž není prostor při přezkumu návrhu dle § 12 zákona o místím referendu. [50] Části podpisové listiny, které sestávají z více listů a které stěžovatel považuje za podpisové archy, požadavkům na spojení listů papíru u vícelistých podpisových archů ani zdaleka nevyhovují. Nejenže na jejich podkladě není možno ověřit, že k jejich spojení došlo před sběrem podpisů, navíc vykazují jasné známky toho, že s listy bylo manipulováno (k tomu viz bod [43] shora). To vše za situace, kdy jsou dány důvodné pochybnosti o tom, zda v době sběru podpisů byly jednotlivé listy spojeny a zda se tak jednotliví petenti mohli seznámit s nejdůležitějšími náležitostmi návrhu na konání místního referenda a zda svým podpisem tak vyjadřovali podporu návrhu na konání místního referenda v té podobě, jak byl stěžovatelem podán (k těmto pochybnostem viz body [38] až [41] shora). [51] Z tohoto důvodu za podpisový arch není možno považovat jednotlivé očíslované části podpisové listiny, které jsou tvořeny více spojenými listy, ale za podpisový arch je nutno považovat každý z listů zvlášť. Více spojených listů by bylo možno za jeden podpisový arch považovat tehdy, pokud by byly naplněny požadavky na spojení jednotlivých listů (k nim viz bod [33] shora), což však v nynější věci nebylo splněno. Nejsou-li tyto požadavky naplněny, je třeba jako podpisový arch hodnotit každý jednotlivý list. [52] Listy označené jako „2/5“ až „5/5“, z nichž každý Nejvyšší správní soud hodnotí jako samostatný podpisový arch (k jejich obsahu viz bod [26]), neobsahují náležitosti dle § 10 odst. 1 písm. c) zákona o místním referendu (tj. znění otázky, popřípadě otázek, navržené k rozhodnutí v místním referendu) a dle § 10 odst. 1 písm. d) zákona o místním referendu (tj. jména a příjmení členů přípravného výboru a jejich adresy). Všechny náležitosti podpisového archu splňují jen listy označené jako „1/5“, které tak vystupují jako bezvadné podpisové archy. Jak však zhodnotil krajský soud, počet podpisů na stranách 1/5 nedosáhl minimálního počtu oprávněných osob, které podporují návrh na konání místního referenda, stanoveného v § 8 zákona o místním referendu. [53] Nejvyšší správní soud shrnuje, že se plně ztotožnil se závěrem krajského soudu, podle něhož listy označené jako „2/5“ až „5/5“, které tvoří součást jednotlivých částí podpisové listiny, neobsahují veškeré náležitosti podpisového archu. K odstranění této vady byl stěžovatel odpůrcem bezvýsledně vyzván. [54] Pro hodnocení Nejvyššího správního soudu nemělo význam tvrzení uvedené v kasační stížnosti, že stěžovatel věnoval referendu velké úsilí (tiskl a roznášel letáčky, pořádal den otevřených dveří, několikrát žádal o poskytnutí informací dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím apod.). Zmíněné aktivity totiž nemají souvislost s náležitostmi podpisových archů. Danou souvislost nemá ani tvrzení o obstrukčních aktivitách odpůrce (spočívajících v udělení slova na jednání zastupitelstva až v 21:55 hod., zpoplatnění žádaných informací či ochotě ke zpřístupnění zámku až po vyhlášení referenda). S ohledem na irelevantnost popsaných tvrzení pro řešení věci Nejvyšší správní soud neprováděl ani navržené dokazování k těmto tvrzením. [55] Nejvyšší správní soud konstatuje, že výzva k odstranění nedostatků návrhu na konání místního referenda ze dne 3. 11. 2016 směřovala jednak k odstranění nedostatků vztahujících se k otázce navržené pro rozhodnutí v místním referendu a jménům a příjmením členů přípravného výboru s jejich adresami, jednak k odstranění nedostatků, které odpůrce spatřoval v tom, že veškeré uváděné údaje o své osobě (jméno, příjmení, datum narození, adresa) petenti neuvedli vlastnoručně. Krajský soud vyhodnotil výzvu jako neurčitou v části, která se týkala vlastnoručního uvedení údajů o své osobě ze strany petentů. Důvodem bylo, že z výzvy nebylo patrné, u kterých petentů konkrétně považuje podpisovou listinu odpůrce za vadnou. [56] Krajský soud tak shledal vadnost pouze části výzvy (ohledně vlastnoručního uvedení údajů o petentech), přičemž zbylá část výzvy byla v pořádku (a to ohledně chybějící otázky a údajů o přípravném výboru). Nejvyšší správní soud konstatuje, že týká-li se výzva k odstranění vad návrhu na konání místního referenda více oddělitelných vad, je třeba výzvu ohledně každé oddělitelné vady posuzovat zvlášť. Návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, pak může být úspěšný jen tehdy, když výzva neobstojí ve vztahu k žádné z vytýkaných vad. Pokud by však obecní úřad či úřad městské části nebo městského obvodu důvodně a v souladu se zákonem vytkl byť jedinou (z více) vadu, kterou by přípravný výbor neodstranil, nemůže být vyhověno návrhu na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky. [57] Z tohoto důvodu krajský soud postupoval správně, když zamítl návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky. Návrh na konání místního referenda totiž měl nedostatky, jelikož podpisové archy neměly všechny předepsané náležitosti. [58] Nejvyšší správní soud se věcně nezabýval hodnocením, zda oprávněná osoba musí na podpisovém archu uvést vlastnoručně údaje o své osobě (jméno, příjmení, datum narození a adresu), nebo zda postačí, že vlastnoručně připojí podpis k údajům o své osobě, které do archu vyplnil někdo jiný. Jde o výklad § 11 odst. 2 zákona o místním referendu, dle něhož: „Oprávněná osoba podporující konání místního referenda uvede na podpisovém archu své jméno, příjmení, datum narození, adresu a připojí vlastnoruční podpis.“ Tuto otázku krajský soud v napadeném usnesení nehodnotil a ani hodnotit nemusel, jelikož výzvu v daném ohledu shledal neurčitou. Jelikož je řízení o kasační stížnosti opravným prostředkem proti pravomocným rozhodnutím krajských soudů ve správním soudnictví (§ 102 s. ř. s.), nezabýval se Nejvyšší správní soud otázkami, které krajský soud v napadeném usnesení nehodnotil. Pokud by se totiž Nejvyšší správní soud vyjadřoval v nynější věci ke zmíněné otázce, kterou krajský soud nehodnotil, nešlo by o přezkum napadeného soudního rozhodnutí, ale o prvotní posouzení dané otázky u Nejvyššího správního soudu, což není slučitelné s povahou řízení o kasační stížnosti. Z tohoto důvodu nebylo vyhověno ani důkazním návrhům, které ve vztahu k otázce vlastnoručního vyplnění údajů stěžovatel navrhoval.

decision_1085.txt

k § 43 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) Stavební zákon z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 nestanovil lhůtu, ve které byl pořizovatel územního plánu povinen splnit svůj závazek zpracovat územní studii prověřující možné změny využití území podle § 43 odst. 2 tohoto zákona. Úvaha pořizovatele o délce stanovené lhůty je však limitována cíli a úkoly územního plánování a ústavně zaručenými právy dalších zúčastněných subjektů. Lhůta pro pořízení územní studie jako podmínky pro novou zástavbu na plochách specifikovaných v územním plánu stanovená v délce 18 let je zpravidla lhůtou nepřiměřenou. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2016, čj. 8 As 152/2015-103) Prejudikatura: č. 1910/2009 Sb. NSS a č. 2396/2011 Sb. NSS. Věc: Mgr. Petra R. proti obci Tisá o návrh na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu obce Tisá, o kasační stížnosti odpůrce. Usnesením zastupitelstva ze dne 4. 6. 2012, č. 159/2012, vydaného podle § 6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona z roku 2006 Sb. vydal odpůrce opatření obecné povahy – územní plán čj. ÚP 07/2012/OOP (dále jen „územní plán“). Navrhovatelka se u Krajského soudu v Ústí nad Labem domáhala zrušení v návrhu specifikovaných částí územního plánu. Rozsudkem ze dne 23. 9. 2015, čj. 40 A 4/2015-131, krajský soud zrušil části územního plánu a ve zbytku návrh zamítl. Ze správního spisu krajský soud zjistil, že územní plán obsahuje mimo jiné zpracování územních studií jako podmínku nové zástavby ploch č. 9, 11, 12a a 12b, jež zahrnují i pozemky navrhovatelky. Lhůta pro pořízení územní studie včetně jejího schválení pořizovatelem a vložení dat o územní studii do evidence územně plánovacích činností byla stanovena do 31. 12. 2030. Odpůrce uvedl, že podmínka pořízení územní studie plní na uvedených plochách funkci stavební uzávěry, přičemž odůvodnil zvolené řešení potřebou řešit na uvedených plochách výstavbu infrastruktury, což je komplikované a náročné. Podmínka pořízení územní studie vytváří obci dostatečný prostor na postupné vyhodnocování územního plánu, zajištění financí na vypracování územních studií a postupné uvolňování pozemků pro výstavbu. Krajský soud přitakal stranám s poukazem na odbornou literaturu, že podmínka pořízení územní studie plní obdobnou funkci jako stavební uzávěra, a při jejím posuzování lze tudíž vycházet z judikatury správních soudů k institutu stavební uzávěry. Mezi stranami je sporné, zda byl odpůrce nečinný při vypracování územních studií předvídaných územním plánem. Názor odpůrce vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, čj. 4 Ao 3/2011-103, č. 2396/2011 Sb. NSS, podle kterého lze územní opatření o stavební uzávěře zrušit teprve tehdy, vykazuje-li obec dlouhodobou, bezdůvodnou a svévolnou nečinnost v procesu přijímání územního plánu, v rámci jehož přípravy bylo toto opatření vydáno. Podle krajského soudu však nelze shora uvedený právní názor aplikovat bez dalšího z důvodu změny právní úpravy přezkumu opatření obecné úpravy, která s účinností od 1. 1. 2012 omezila lhůtu pro podání návrhu na přezkum opatření obecné povahy na tři roky ode dne, kdy toto opatření nabylo účinnosti (srov. § 101b odst. 1 s. ř. s.), přičemž předchozí právní úprava nestanovila žádnou omezující lhůtu. Nečinnost obce nemusí být zjevná ve lhůtě pro podání návrhu na přezkum územního plánu. Požadavky na stanovení lhůty pro vypracování územní studie je tudíž třeba do jisté míry objektivizovat a přiměřenost této lhůty posoudit ke dni vydání opatření obecné povahy. Krajský soud nesouhlasil s odpůrcem, že v době přijetí územního plánu nebyl odpůrce nijak omezen ve stanovení lhůty pro vypracování územní studie. Soud je povolán i k ochraně vlastnického práva, k jehož omezení může dojít i přijetím územního plánu. Ostatně i pořizovatel územního plánu je povinen respektovat základní zásady činnosti správních orgánů podle části první správního řádu, tj. například šetřit práva nabytá v dobré víře a oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu dotýká. Odpůrce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Rozsudek krajského soudu je podle stěžovatele nezákonný z toho důvodu, že soud posuzoval přiměřenost lhůty pro pořízení územní studie podle kritérií pro stavební uzávěru. Podle stěžovatele tyto instituty neplní obdobnou funkci, což zdůraznil i ve vyjádření k žalobě. V době pořízení územního plánu v zákoně neexistoval požadavek přiměřené lhůty pro pořízení územní studie. Lhůta 18 let pro pořízení územní studie je tudíž přiměřená. Stěžovatel dále namítl, že vlastníkovi nesvědčí právo nakládat se svým pozemkem dle libosti, nýbrž vždy jen v souladu s územně plánovací dokumentací. Vlastník tudíž nemůže legitimně očekávat, že na nezastavitelném pozemku bude moci stavět. S tím souvisí § 102 stavebního zákona, podle kterého náleží vlastníkovi náhrada za omezení vlastnického práva pouze v případě, že původně zastavitelný pozemek je změněn na nezastavitelný. Krajský soud podle stěžovatele neprovedl test proporcionality zásahu do vlastnického práva navrhovatelky. Soud poukázal pouze na možnou svévoli v rozdělení zastavitelnosti a nezastavitelnosti pozemků a nezkoumal další kritéria přiměřenosti. Navrhovatelka nesouhlasila ve vyjádření ke kasační stížnosti se stěžovatelem, že krajský soud vytvořil nový územní plán. Krajský soud pouze zrušil podmínku pořízení územní studie. Důvodem byla excesivní lhůta v délce téměř 20 let, kterou stěžovatel stanovil pro její zpracování. Tato lhůta byla nepřiměřená, plnila funkci dočasné stavební uzávěry (což odpůrce uváděl přímo v textu územního plánu) a navrhovatelce znemožňovala jakékoli koncepční nakládání majetkem. Jejím účelem bylo dlouhodobě blokovat stavební využití navrhovatelčiných pozemků. Krajský soud postupoval při zrušení částí územního plánu zdrženlivě a v duchu zásady proporcionality. Neprováděl formulační změny, pouze vyňal z textu územního plánu plochy s navrhovatelčinými pozemky, u nichž byla stanovena nezákonná podmínka územní studie. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) [35] Stěžovatel dále namítl, že krajský soud posuzoval přiměřenost lhůty pro pořízení územní studie podle kritérií pro stavební uzávěru, ačkoliv se jedná o dva odlišné instituty. Zdůraznil, že stavební zákon účinný v době pořizování územního plánu nestanovil maximální délku lhůty pro pořízení územní studie, a proto je třeba lhůtu 18 let považovat za přiměřenou. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani těmto námitkám. [36] Byť lze souhlasit se stěžovatelem, že stavební uzávěra a územní studie jsou dva různé instituty stavebního práva, které plní do jisté míry odlišné funkce, nelze přehlédnout, že bezprostřední dopady územního opatření o stavební uzávěře podle § 97 odst. 1 stavebního zákona a podmínky zpracování územní studie pro rozhodování o změnách v území podle § 43 odst. 2 stavebního zákona jsou v zásadě obdobné. Jak stavební uzávěra, tak podmínka pořízení územní studie totiž po určitou dobu blokují stavební využití daného území z důvodů souvisejících s územním plánováním. Stavební uzávěra brání stavební činnosti, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, a tedy předchází územnímu plánování; podmínka zpracování územní studie stanovená územním plánem brání rozhodování o změnách v území, dokud nebudou změny využití území prověřeny územní studií, a tedy se jedná o opatření související s již přijatou územně plánovací dokumentací. K totožnému závěru ostatně stěžovatel dospěl v odůvodnění rozhodnutí o námitkách navrhovatelky na s. 150 textové části územního plánu, kde uvedl, že „v plochách, kde je nutné pořídit územní studii, plní tato podmínka funkci ‚dočasné stavební uzávěry‘, dokud není územní studie pořízena a zaevidována jako územně plánovací podklad, nelze na těchto plochách stavět“. [37] V době pořizování územního plánu stavební zákon ani implicitně nestanovil lhůtu, ve které je pořizovatel územního plánu povinen splnit svůj závazek zpracovat územní studii prověřující možné změny využití území podle § 43 odst. 2 stavebního zákona. Je však nesprávné interpretovat tehdejší mlčení zákonodárce jako právo pořizovatele územního plánu rozhodovat o délce lhůty pro pořízení územní studie zcela podle svého volného uvážení. Úvaha pořizovatele územního plánu je z povahy věci limitována cíli a úkoly územního plánování a ústavně zaručenými právy dalších zúčastněných subjektů. Nelze přehlížet, že podmínka zpracování územní studie podle § 43 odst. 2 stavebního zákona znemožňuje vlastníkům nemovitostí v jinak zastavitelných plochách využít své pozemky ke stavební činnosti, a v tomto směru tedy představuje omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek (článek 11 Listiny základních práv a svobod). Délka lhůty pro zpracování územní studie tedy musí respektovat ústavní limity zásahů do tohoto práva. Podle ustálené judikatury vycházející z článku 11 Listiny základních práv a svobod platí, že zásahy do vlastnického práva musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny na základě zákona, z ústavně legitimních důvodů, jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů, vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS). [38] Krajský soud v této souvislosti správně poukazoval na inspirativní judikaturu ke stavební uzávěře; částečná aplikace této judikatury na projednávaný případ je dostatečně odůvodněna obdobnými dopady stavební uzávěry a podmínky zpracování územní studie do práv vlastníků nemovitostí. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, čj. 4 Ao 3/2011-103, č. 2396/2011 Sb. NSS, musí být stavební uzávěra omezena přiměřeným časovým rámcem, neboť podle § 97 odst. 1 stavebního zákona může působit pouze po nezbytnou dobu. Přiměřenost doby působení stavební uzávěry je tedy znakem její zákonnosti; za důvod ke zrušení stavební uzávěry pro porušení § 97 odst. 1 stavebního zákona lze považovat dlouhodobou, bezdůvodnou a svévolnou nečinnost obce při přijímání územního plánu, v rámci jehož přípravy bylo územní opatření o stavební uzávěře vydáno. [39] Krajský soud přesvědčivě vysvětlil, proč nelze lhůtu 18 let pro pořízení územní studie považovat za přiměřenou. Nejvyšší správní soud se s jeho vysvětlením zcela ztotožňuje a v podrobnostech na něj lze odkázat. Za situace, kdy lhůta pro podání návrhu na přezkum opatření obecné povahy byla s účinností od 1. 1. 2012 omezena na tři roky ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti (srov. § 101b odst. 1 s. ř. s.), již nelze důvodnost návrhu na zrušení lhůty pro zpracování územní studie dovozovat z „dlouhodobé, bezdůvodné a svévolné nečinnosti obce“, neboť tato nečinnost nemusí během lhůty pro podání návrhu vůbec vyjít najevo. Požadavky na stanovení lhůty pro zpracování územní studie podle § 43 odst. 2 stavebního zákona je tudíž třeba do jisté míry objektivizovat a stanovenou lhůtu posoudit ke dni vydání opatření obecné povahy. [40] Krajský soud správně konstatoval, že územní studie má charakter územně plánovacího podkladu (srov. § 25 stavebního zákona), a její zpracování by tudíž zásadně mělo předcházet tvorbě vlastní územně plánovací dokumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu 20. 1. 2010, čj. 1 Ao 2/2009-86). Z toho plyne, že zpracování územní studie, která má dotvořit územní plán, nelze rozumně odsouvat až na samý konec platnosti územního plánu, nýbrž je namístě započít s jejím zpracováním co možná nejdříve po nabytí účinnosti územního plánu. Záměru zákonodárce nasvědčuje i novela stavebního zákona provedená zákonem č. 350/2012 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2013. Podle novelizovaného znění § 43 odst. 2 stavebního zákona musí být územní studie zpracována v přiměřené lhůtě; podle čl. II., bodu č. 5 zákona č. 350/2012 Sb. úkol prověřit územní studií změny využití plochy jako podmínka pro rozhodování pozbývá platnosti uplynutím 4 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, pokud není v územně plánovací dokumentaci stanovena lhůta pro vložení dat o územní studii do evidence územně plánovací činnosti. Doba 4 let koresponduje s obdobím, za které má pořizovatel vyhodnocovat uplatňování územního plánu podle § 55 stavebního zákona. S poukazem na tato ustanovení tedy lze přisvědčit krajskému soudu, že přiměřená lhůta pro zpracování územní studie by měla být zásadně stanovena maximálně v jednotkách, nikoli v desítkách let. [41] Nejvyšší správní soud nepřehlíží, že plochy zahrnující pozemky navrhovatelky spolu sousedí, a ve svém souhrnu vytváří jedny z největších nově zastavitelných ploch na území obce; podrobnější rozpracování jejich konkrétního řešení prostřednictvím územní studie navazující na územně plánovací dokumentaci se tudíž obecně jeví jako legitimní. Stěžovatel však odůvodnil délku lhůty pro zpracování územní studie v zásadě pouze tím, že dané plochy jsou „komplikované a náročné na zajištění nové infrastruktury“ a že velké časové rozpětí pro pořízení územní studie vytváří obci „dostatečný prostor pro zajištění finančních prostředků na vypracování územních studií, na postupné vyhodnocování uplatňování územního plánu, tedy na postupné uvolňování ploch pro výstavbu“. Takové vysvětlení reflektuje pouze náhled stěžovatele a nebere v potaz, že daná lhůta pro zpracování územní studie vážně omezuje vlastnická práva navrhovatelky. Z hlediska ústavně akceptovatelného omezení vlastnických práv navrhovatelky není rozhodné, zda daná lhůta vyhovuje stěžovateli a poskytuje mu „dostatečný časový prostor“, nýbrž zda její délka odpovídá nezbytně nutné době pro zpracování územní studie. [42] Lhůta ke zpracování územní studie v délce 18 let neobstojí ani na základě tvrzení, že nově zastavitelné plochy, kterých se má územní studie týkat, jsou náročné na zajištění nové infrastruktury. Z grafické části územního plánu vyplývá, že jak nově zastavitelné plochy zatížené podmínkou územní studie, tak ostatní nově zastavitelné plochy navazují na stávající zástavbu a textová část územního plánu výslovně počítá s konkrétním využitím stávající infrastruktury i pro nově plánovanou výstavbu na všech nově zastavitelných plochách. Územní plán rovněž i ve stávající podobě bez územní studie obsahuje řadu konkrétních regulativů, které se týkají všech zastavitelných ploch (rozvolněný charakter zástavby, maximální počet rodinných domů na jednotlivých plochách, zásobování energiemi, odvádění splašků, přístupové komunikace atp.). Vzhledem k míře propracovanosti územního plánu v těchto otázkách proto není přesvědčivé, že by bylo třeba dalších 18 let k jejich dopracování prostřednictvím územní studie. [43] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že navrhovatelka nemohla legitimně očekávat, že na svých pozemcích bude moci stavět, protože před přijetím aktuálního územního plánu byly její pozemky nezastavitelné, a nynějším územním plánem jí proto nemohla vzniknout žádná újma. Předchozí územně plánovací dokumentace není pro posouzení věci relevantní, neboť předmětem přezkumu je územní plán obce Tisá ze dne 4. 6. 2012, resp. v něm stanovená lhůta pro zpracování územních studií. Textová část územního plánu již ve svém úvodu deklaruje, že převážnou formu rozvoje sídla představuje výstavba nových ploch rodinných domů s funkčním využitím bydlení venkovského typu; územní plán rovněž stanoví relativně podrobné regulativy vztažené k nově zastavitelným plochám. V grafické části je navrženo zhruba 30 nově zastavitelných ploch. Z územního plánu tedy byla zřejmá vůle obce podpořit rozvoj území především zvýšením počtu zastavěných ploch, přičemž do nově zastavitelných ploch byly zahrnuty i pozemky navrhovatelky. Podmínka zpracování územní studie vztažená pouze k dílčí části nově zastavitelných ploch zahrnujících pozemky navrhovatelky, která bez dostatečně odůvodněného, vážného a nezbytného důvodu zablokovala jejich případné stavební využití na dobu dalších 18 let, proto představovala nepřiměřený zásah do jejího vlastnického práva, a byla relevantním důvodem ke zrušení územního plánu ve specifikované části.

decision_1086.txt

k § 101a odst. 1 a § 101b odst. 3 soudního řádu správního ve znění zákonů č. 127/2005 Sb. a č. 303/2011 Sb. I. Aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101a odst. 1 s. ř. s. může být dána i v případě spolku, který vznikl teprve poté, co opatření obecné povahy bylo přijato a nabylo účinnosti. II. Ustanovení § 101b odst. 3 s. ř. s., podle nějž soud při přezkoumání opatření obecné povahy vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy, se týká vlastního hodnocení přezkoumávaného opatření obecné povahy, nikoliv však posouzení aktivní legitimace účastníků soudního řízení. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2017, čj. 3 As 126/2016-38) Prejudikatura: č. 1043/2007 Sb. NSS, č. 1910/2009 Sb. NSS, č. 2215/2011 Sb. NSS, č. 2377/2011 Sb. NSS a č. 2943/2014 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 111/2014 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 59/14); rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 10. 2009, Djurgarden-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (C-263/08, Sb. rozh, s. I-9967). Věc: Spolek Sdružení Terra Natura proti obci Malá Morávka o zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatele. Navrhovatel se u Krajského soudu v Ostravě domáhal podle § 101a a násl. s. ř. s. zrušení opatření obecné povahy odpůrkyně ze dne 19. 12. 2012, č. 3/2012, Změna č. 4 územního plánu obce Malá Morávka, Karlov pod Pradědem (dále jen „změna č. 4“), jež nabylo účinnosti dne 4. 1. 2013. Změna č. 4 umožňuje výstavbu nové prodloužené sedačkové lanovky a rozšíření sjezdovky na místě stávajícího lyžařského vleku a sjezdovky C v areálu Praděd-Ovčárna, což navrhovatel považoval za rozporné s právními předpisy, Zásadami územního rozvoje Moravskoslezského kraje a Plánem péče o národní přírodní rezervaci Praděd. Navrhovatel současně namítal řadu procesních pochybení v podobě nedostatků posouzení vlivů záměru na životní prostředí, nedostatků závazných stanovisek, neadekvátnosti navrhovaných kompenzačních opatření apod. Krajský soud návrh odmítl usnesením ze dne 19. 4. 2016, čj. 79 A 1/2016-48. Krajský soud shledal u navrhovatele zjevný nedostatek hmotné legitimace ve smyslu § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť navrhovatel musí být legitimován nejen v době podání návrhu, ale potřebnou legitimací musí disponovat již v době projednávání a přijetí napadeného opatření obecné povahy. V opačném případě by podle krajského soudu byl neodůvodněně zvýhodněn oproti jiným subjektům, které v době projednávání opatření obecné povahy svou legitimaci procesně realizovaly. Přiznání aktivní legitimace navrhovateli, který v té době ještě neexistoval, by odporovalo zásadě ochrany právní jistoty takových subjektů, stejně jako zásadě minimalizace soudních zásahů do sféry obecné samosprávy. Potud krajský soud považoval za přiléhavé právní závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS. Konstatoval, že z nálezů Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, č. 111/2014 Sb. ÚS, a ze dne 13. 10. 2015, sp. zn. IV. ÚS 3572/14, nelze dovodit, že by kritérium časového působení spolku bylo možno vztahovat na spolky, které v době přijetí opatření obecné povahy neexistovaly, zohledňovat přitom dřívější samostatné aktivity členů spolku v oblasti ochrany přírody, a připouštět tak zakládání spolků občany za úkolem ochrany jejich práv vůči konkrétnímu opatření obecné povahy až v době, kdy již bylo přijato a stalo se účinným. Krajský soud považoval postup, kdy navrhovatel vznikl až více než půl roku po schválení změny č. 4, za účelový, což podle něj vyplývá již z tvrzení v návrhu, že (budoucí) členové spolku v době pořizování změny č. 4 sledovali úřední desku a činnost Správy Chráněné krajinné oblasti Jeseníky, nikoliv však úřední desky odpůrkyně a města Rýmařov, a proto do procesu přijetí změny č. 4 nijak nezasahovali. Navrhovatel (stěžovatel) napadl toto usnesení kasační stížností. Stěžovatel nepopíral, že ke dni vydání změny č. 4 ještě neexistoval, to však podle jeho názoru nebrání tomu, aby mohl podat návrh na zrušení opatření obecné povahy, jestliže ve lhůtě pro podání takového návrhu podmínky aktivní procesní legitimace splnil. Ustanovení § 101b odst. 3 s. ř. s. se nevztahuje na podmínky aktivní procesní legitimace, které jsou samostatně upraveny v § 101a odst. 1 s. ř. s., který dále rozvíjí judikatura Ústavního soudu. Podstatné je, že účinky změny č. 4 trvaly i v době, kdy stěžovatel vznikl. Stěžovatel též připomněl, že postup podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. je vyhrazen pro případy nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již ze samotné žaloby. Pokud tomu tak není, je soud povinen návrh „propustit“ k meritornímu přezkumu. Stěžovatel podle svého přesvědčení splnil základní předpoklad aktivní procesní legitimace podle § 101a odst. 1 s. ř. s. tím, že tvrdil, že existují určitá jemu náležející práva, na nichž byl vydaným opatřením obecné povahy zkrácen, jak podrobněji vymezil v části III. svého návrhu. V pozici spolku za určující v této souvislosti považoval závěr Ústavního soudu v nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14, že by bylo nepřípustné, pokud by byl spolkům paušálně odepřen přístup k soudnímu přezkumu územních plánů a dalších opatření obecné povahy v oblasti ochrany životního prostředí, stejně jako Ústavním soudem vymezená kritéria pro posuzování aktivní legitimace – tvrzení zásahu do veřejných subjektivních práv navrhovatele, místní vztah spolku k regulované lokalitě, předmět činnosti spolku a délku časového působení spolku. Z tohoto nálezu podle stěžovatele naopak nelze dovodit další kritérium, podle nějž by spolek musel v době vydání opatření obecné povahy existovat, protože z nálezu lze dovodit, že postačí, pokud jsou tato kritéria splněna ke dni podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. V bodu 26 totiž Ústavní soud konstatoval: „Není však možné vyloučit ani založení spolku ad hoc za účelem vážícím se k územnímu plánu. Skutečnost, že občan dá přednost prosazování svého zájmu formou sdružení se s jinými občany, nelze přičítat k jeho tíži.“ Použité sousloví „územní plán“ podle stěžovatele odkazuje na územní plán již vydaný ve formě opatření obecné povahy, nikoliv na proceduru jeho schvalování. Byť Ústavní soud považuje dlouhodobější trvání (zavedenost) spolku za jedno z kritérií posouzení aktivní legitimace, netrvá na něm jako na nezbytně nutném požadavku a výslovně připouští možnost vzniku spolku ad hoc ke konkrétnímu případu. Místní vztah k napadenému opatření obecné povahy je podle stěžovatele také prokazatelně splněn, neboť tři členové spolku včetně jeho předsedy a místopředsedy byli aktivními dobrovolnými strážci přírody u Správy Chráněné krajinné oblasti Jeseníky, přičemž nejčastěji prováděli kontroly na území národní přírodní rezervace Praděd, a někteří z členů byli dříve členy spolku Společnost přátel Jeseníků, který chránil přírodní bohatství předmětné oblasti. Stěžovatel analogicky poukázal též na skutečnost, že návrh na zrušení opatření obecné povahy může podat v souladu se závěry usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, též vlastník nemovité věci, který své vlastnické právo nabyl až po vydání opatření obecné povahy. Proto je podle stěžovatele návrh oprávněn podat i spolek, který vznikl až po schválení opatření obecné povahy, pokud naplňuje kritéria vymezená Ústavním soudem, zejména jestliže jeho prostřednictvím hájí svá práva členové, kteří na svých právech byli dotčeni již v době jeho vydání. Nelze hovořit o nedůvodném zvýhodnění stěžovatele oproti jiným subjektům. Odpírání soudní ochrany v takové situaci je proto neústavní. Stěžovatel též připomněl, že Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS, a v navazující judikatuře dovodil, že podmínkou aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy není podání námitek či připomínek, to může mít za následek pouze nemožnost úspěšného uplatnění námitky rozporu s požadavkem proporcionality. Obdobně lze podle stěžovatele poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2012, čj. 7 As 25/2012-21, č. 2686/2012 Sb. NSS, který ve vztahu k § 70 odst. 2 a 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, teleologickým výkladem oproti tomu, co by se jevilo z doslovného znění zákona, dovodil, že i spolek, který v době zahájení správního řízení neexistoval a vznikl až v jeho průběhu, může do řízení vstoupit jako účastník, jestliže svou účast na řízení oznámí ve lhůtě osmi dnů ode dne svého vzniku. O to více by měla být dána procesní legitimace stěžovatele, jestliže žádnému výslovnému ustanovení právního předpisu neodporuje. Naopak stěžovatel považoval za nepřípadný odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ao 2/2007-73, který se týká podmínek, za nichž soud územní plán zruší, nikoliv podmínek aktivní legitimace. Stěžovatel je naopak v důsledku nepodání námitek a připomínek v nevýhodě. Skutečnost, že jiní „účastníci“ územní plán respektují, nemůže stěžovateli bránit v tom, aby podáním návrhu hájil svá práva a veřejný zájem na ochraně přírody a krajiny, považuje-li změnu č. 4 za nezákonnou. Ostatně nutnost obětovat určitou část právní jistoty při věcném a nešikanózním chování spolků akceptoval i Nevyšší správní soud v rozsudku čj. 7 As 25/2012-21. Odpůrkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázala na to, že stěžovatel podle zápisu ve spolkovém rejstříku vznikl dne 15. 7. 2013 a již od tohoto data mohl uplatňovat svá práva. Samotný návrh na zrušení změny č. 4 však byl podán až na samém konci lhůty pro podání takového návrhu a až do té doby byl stěžovatel i jeho členové pasivní a samotného procesu projednávání změny územního plánu se vůbec nezúčastnili. Nemovité věci ve vlastnictví zakladatelů stěžovatele bezprostředně nesousedí s lokalitou Praděd-Ovčárna. Podle odpůrkyně z návrhu ani nevyplývalo, v čem konkrétně měl být stěžovatel zkrácen na svých subjektivních právech. Takovému zkrácení lze jen těžko přisvědčit v situaci, v níž se změna č. 4 týká pouze technické stránky věci (lyžař nevyjede na kopec lyžařským vlekem typu kotva, nýbrž vyjede na sedačkové lanovce, což je trend doby). Zmiňovaný rozsudek čj. 7 As 25/2012-21 se týká podle odpůrkyně možnosti občanského sdružení vstoupit do správního řízení do 8 dnů od svého vzniku. Stěžovatel však ve lhůtě 8 dnů od svého vzniku neoznámil ani svůj vznik, ani vstup do řízení a bez toho podle odpůrkyně nelze uvažovat o tom, že by stěžovatel byl zkrácen na svých subjektivních právech. Za těchto okolností je podle odpůrkyně podání návrhu šikanózní výkon práva. V replice stěžovatel namítal, že neaktivita jej a jeho členů v procesu projednání změny č. 4 se projevila v tom, že nenamítal neproporcionalitu této změny; jinak však tato neaktivita není pro posouzení jeho aktivní procesní legitimace relevantní. Pokud jde o nemovitosti ve vlastnictví členů stěžovatele, ty stěžovatel zmiňoval jen pro doložení, že členové stěžovatele mají k lokalitě (Jeseníkům obecně) vztah, ne proto, že by tyto nemovitosti byly změnou č. 4 dotčeny. V takovém případě by totiž podal návrh přímo některý z jeho členů z pozice dotčeného vlastníka. Dále stěžovatel upozornil, že řízení o změně územního plánu není správním řízením, do nějž by se spolky mohly přihlašovat na základě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Související judikaturu uváděl jako analogické příklady k podpoře svého tvrzení, že spolky mohou nabýt aktivní procesní legitimaci v době svého vzniku, a to i po schválení a vydání opatření obecné povahy. Pokud jde o zpochybnění jemu náležejících subjektivních práv, stěžovatel opět odkázal na část III. návrhu na zrušení změny č. 4. Dále pak namítl, že změna č. 4 se netýká pouhé změny technologie vleku, nýbrž i významného prodloužení jeho délky, stejně jako vymezení ploch pro rozšíření sjezdové dráhy, což má za následek zásadní zásahy do chráněné přírody a krajiny Chráněné krajinné oblasti Jeseníky, národní přírodní rezervace Praděd a lokalit Natura 2000 s unikátní endemickou flórou a faunou. Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: Podle § 101a odst. 1 s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, „kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatřením obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.“ Nejvyšší správní soud ve své judikatuře rozlišuje aktivní procesní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, jejíž nedostatek vede k odmítnutí návrhu, a aktivní věcnou legitimaci, jejíž zkoumání je pravidelně součástí posouzení důvodnosti návrhu (srov. rozsudek ze dne 12. 3. 2015, čj. 9 As 218/2014-77, či usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2013, čj. 1 Aos 2/2013-116, č. 2943/2014 Sb. NSS). Ve vztahu k aktivní procesní legitimaci se má za to, že „[s]plnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení“ (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 1/2009-120). Podmínkou aktivní procesní legitimace není podání námitek či připomínek navrhovatelem v průběhu přípravy napadeného opatření obecné povahy (usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 2/2010-116). Podle konstantní judikatury je pak postup podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tedy odmítnutí návrhu usnesením, jestliže návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, vyhrazen pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu samého. Pokud tomu tak není, musí soud návrh „propustit do řízení ve věci“, kdy teprve, vyjde-li nedostatek aktivní legitimace najevo, bude s ohledem na tuto skutečnost rozhodnuto ve věci rozsudkem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 4 As 50/2004-59, č. 1043/2007 Sb. NSS). Věcná legitimace navrhovatele ke zrušení opatření obecné povahy se pak zakládá na podmínce oprávněnosti tvrzení, že byl na svých právech tímto opatřením zkrácen. Navrhovatel musí tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena a těmto tvrzením musí soud následně přisvědčit. Tyto závěry jsou alfou a omegou posouzení aktivní věcné legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (k tomu srov. nález Ústavního soudu I. ÚS 59/14). Věcná legitimace chybí nejen tehdy, jsou-li konkrétní tvrzení navrhovatele nedůvodná, ale i v případech, kdy mezi namítaným porušením procesních předpisů při vydání opatření obecné povahy a dotčením na subjektivních hmotných právech navrhovatele nelze nalézt žádnou souvislost. Pokud navrhovatel nemohl být schválením územního plánu „věcně“ poškozen, pak ani zjevné porušení procesního postupu k vyhovění návrhu nepostačuje. Možnost podat návrh na zrušení opatření obecné povahy je primárním prostředkem ochrany proti výslednému aktu, nikoliv proti procesu jeho přijímání (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2007, čj. 3 Ao 4/2007-84). Smyslem vnitrostátní právní úpravy i interpretačního vodítka v podobě Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen „Aarhuská úmluva“) je poskytnutí soudní ochrany dotčeným osobám, nikoli však neomezeně. Proto není možné paušalizovat presumpci dotčenosti ve hmotných právech spolků u všech záměrů, nýbrž je nutné vždy posuzovat každý případ individuálně. I Ústavní soud ve zmiňovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14 konstatoval, že „aktivní legitimace spolků, které byly založeny za účelem ochrany přírody a krajiny, nemůže být bez hranic“. Touto hranicí je již zmíněný lokální prvek, resp. možné dotčení hmotných práv. Pokud by tento závěr nebyl správný, bylo by hypoteticky možné přiznat aktivní legitimaci ke vznášení věcných námitek každému spolku, který má předmět činnosti stanoven bez dalšího jako ochranu přírody a krajiny či životního prostředí. V takovém případě by byl teoreticky jakýkoli spolek s uvedeným předmětem činnosti oprávněn vznášet věcné námitky proti příslušnému záměru bez ohledu, zda může být reálně dotčen na hmotných právech, tedy třeba i spolek se sídlem mimo Českou republiku či na jiném kontinentě (shodně viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 1. 2016, čj. 3 As 13/2015-200). V každém případě je však třeba zohlednit skutečnost, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14 závěr o dotčení na hmotných právech neomezoval jen na dotčení vlastnického či jiného věcného práva člena spolku, který se ochrany svých práv domáhá prostřednictvím této právnické osoby, ale výslovně v kontextu Aarhuské úmluvy připustil i dotčení práva členů spolku na příznivé životní prostředí (bez toho, aby bylo odvozováno z existujícího věcného práva v regulovaném území), jestliže tvrzený zásah má důsledky pro dosahování cílů, na něž se daný spolek zaměřuje (vedle spolků na ochranu přírody a krajiny si tak lze představit např. zahrádkářské spolky, spolky organizující rekreační využití určité lokality aj.). Nejvyšší správní soud přitom připustil, že důraz na místní zakotvenost spolku se může lišit podle toho, jak široké dopady jsou s přijetím toho kterého záměru spojeny (rozsudek ze dne 25. 6. 2015, čj. 1 As 13/2015-295, týkající se záměru komplexní obnovy Elektrárny Prunéřov II.), nebo i podle významu chráněných přírodních a krajinných hodnot, když v rozsudku ze dne 6. 11. 2016, čj. 1 As 182/2016-28, Nejvyšší správní soud připustil, že „si lze představit situaci, kdy by spolek založený za účelem ochrany přírody a krajiny mohl být aktivně legitimován i tehdy, pokud obvykle působí na jiném místě, než je objekt, jehož ochrany se domáhá. Taková situace by typicky mohla nastat, pokud by se správní řízení týkalo objektu s určitým stupněm celostátní ochrany (např. národního parku).“ V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že ze stanov stěžovatele založených v přílohách návrhu směřovaného krajskému soudu vyplývá, že sdružuje „fyzické a právnické osoby, které spojuje aktivní zájem o ochranu přírody, krajiny a životní prostředí“, jeho cílem a posláním je „praktická péče, ochrana a obnova přírody, krajiny a životního prostředí, ekologická výchova a podpora trvale udržitelného života“ s tím, že těchto cílů stěžovatel dosahuje mimo jiné „3. Podílením se na projednávání záměrů v oblasti územního plánování, na posuzování vlivu staveb na životní prostředí a dalších koncepčních materiálů. 4. Účastí ve správních řízeních týkajících se ochrany přírody, krajiny a životního prostředí a staveb a projektů zejména na územích požívajících jakýkoliv statut ochrany. [...] 7. Podílením se na výkonu strážní služby ochrany přírody v CHKO Jeseníky a dalších územích. [...] 11. Podporou realizace vzniku Národního parku Jeseníky a prací na jeho přípravě a vyhlášení.“ Ze stanov stěžovatele tak vyplývá, že jeho prostřednictvím jeho členové hodlají uplatňovat své právo na příznivé životní prostředí, jež samo o sobě představuje možný podklad aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. Stanovy přitom přímo s takovým postupem počítají. Z obsahu stanov pak dále vyplývá zvýšený zájem stěžovatele o příznivý stav chráněných území, přičemž zjevně jsou v tomto směru středem pozornosti chráněná území Chráněné krajinné oblasti Jeseníky, včetně proklamované snahy o prohlášení tohoto území za národní park. S tím dále souvisí skutečnost, že sdružení má sídlo v obci Světlá Hora, část Stará Voda, která je součástí Chráněné krajinné oblasti Jeseníky a která se navíc nachází relativně nedaleko (vzdušnou čarou cca 11 km) od nejvyššího vrcholu Jeseníků, Pradědu. Změna č. 4 oproti tomu vymezuje mimo jiné plochu lanové dráhy a rozšíření sjezdovky ve Ski areálu Praděd – Jeseníky, v lokalitě Ovčárna. Z jejího textu vyplývá, že vymezovaný záměr se přinejmenším zčásti nachází na území, popř. v ochranném pásmu národní přírodní rezervace Praděd, evropsky významné lokality a ptačí oblasti Natura 2000 Praděd, nadregionálního biocentra územního systému ekologické stability NRBC 88 Praděd a samozřejmě také uvnitř území Chráněné krajinné oblasti Jeseníky, přičemž je v některých případech mimo jiné zmiňován mírně negativní vliv záměru na předmět ochrany, a to včetně zásahu do krajinného rázu v podobě potenciálního částečného vizuálního ovlivnění dominanty Petrových kamenů. Tomu konečně koresponduje i tvrzení stěžovatele o dotčení jeho veřejných subjektivních práv vetknuté do opakovaně odkazované části III. návrhu na zrušení změny č. 4. Zde stěžovatel výslovně namítal dotčení jeho práva na příznivé životní prostředí, které dovozoval z toho, že realizací záměru by došlo k poškození a podstatnému zhoršení stavu nejcennějších částí přírody I. zóny Chráněné krajinné oblasti Jeseníky, národní přírodní rezervace Praděd a lokalit soustavy Natura 2000, jejichž ochranou se stěžovatel aktivně zabývá. Stěžovatel poukázal na (nikým nezpochybněnou) skutečnost, že tři z jeho členů jsou dlouholetými aktivními dobrovolnými strážci přírody zapsanými u Chráněné krajinné oblasti Jeseníky (10, resp. 35 let) a nejčastěji provádějí kontroly právě na území národní přírodní rezervace Praděd, dva z jeho členů přitom již před založením stěžovatele v srpnu 2013 byli členy spolku Společnost přátel Jeseníků, který se též věnoval ochraně přírody a krajiny Jeseníků. Tato kombinace neponechává Nejvyšší správní soud na pochybách, že stěžovatele by bylo (obecně vzato) třeba považovat za aktivně procesně legitimovaný subjekt, neboť v tomto případě je ve hře dotčení nejen celostátně, ale i evropsky významného chráněného území, což by v intencích závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 182/2016-28 samo o sobě odůvodňovalo i ingerenci spolků usilujících o ochranu přírody a krajiny bez místního ukotvení v regulované oblasti. Stěžovatel navíc nepostrádá ani místní zakotvení, neboť sídlí a svou činnost směřuje na ochranu přírodních hodnot v oblasti Chráněné krajinné oblasti Jeseníky, jejímž jádrem je právě národní přírodní rezervace Praděd. Vlastní skutečnost, zda se sídlo stěžovatele nachází v tomtéž katastru či obci, zde není stěžejní, neboť právně významné je posouzení možného zásahu do právní sféry stěžovatele, potažmo jeho členů, nikoliv administrativně vytyčené hranice územní samosprávy a katastrální evidence. Zbývá pouze posoudit otázku, zda postavení stěžovatele nepodrývá skutečnost jeho vzniku až po vydání změny č. 4. Zde je třeba vedle doposud zmiňované linie úvah, připomenout také linii evropského práva implementujícího Aarhuskou úmluvu na unijní bázi. Konkrétně je namístě zmínit rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 10. 2009, Djurgarden-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C-263/08, Sb. rozh, s. I-9967, který se zabýval výkladem článku 10a směrnice Rady 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí. Soudní dvůr v tomto rozsudku konstatoval mimo jiné následující: „Směrnice 85/337/EHS, která zohledňuje změny provedené směrnicí 2003/35/ES, jejímž účelem je provést závazky stanovené Aarhuskou úmluvou, upravuje ve svém článku 10a ve prospěch osob z řad dotčené veřejnosti, které splňují určité požadavky, možnost podat opravný prostředek k soudu nebo jinému nezávislému orgánu s cílem napadnout hmotnou nebo procesní zákonnost rozhodnutí, aktu nebo nečinnosti, které spadají do její působnosti. [...] Tato směrnice odkazuje na vnitrostátní právní předpisy, které mají určit podmínky, kterým může být přípustnost žaloby podřízena. Těmito podmínkami může být ‚dostatečný zájem‘ jednat nebo ‚zásah do práva‘, a to podle toho, který z těchto dvou pojmů používá vnitrostátní úprava. Pokud jde o nevládní organizace podporující ochranu životního prostředí, čl. 1 odst. 2 směrnice ve spojení s článkem 10a této směrnice požaduje, aby se na ty nevládní organizace, které ‚splňují požadavky vnitrostátních právních předpisů‘, bylo nahlíženo tak, že mají ‚dostatečný zájem jednat‘ nebo jsou případně nositeli některého z práv, do něhož může být zasaženo činností spadající do rozsahu působnosti této směrnice. I když platí, že posledně uvedený článek tím, že odkazuje na čl. 1 odst. 2 této směrnice ponechává na vnitrostátním zákonodárci, aby určil podmínky, ‚které mohou být požadovány‘, k tomu, aby nevládní organizace podporující ochranu životního prostředí jakožto sdružení mohla mít právo dosáhnout přezkum za výše uvedených podmínek, musí vnitrostátní pravidla takto stanovená jednak zajistit ‚široký přístup k právní ochraně‘, a jednak zajistit ustanovením směrnice 85/337/EHS týkajícím se práva dosáhnout přezkoumání soudem jejich užitečný účinek. Nesmí tedy hrozit, že tato vnitrostátní pravidla zbaví plné účinnosti ustanovení práva Společenství, která stanoví, že ti, kdo mají dostatečný zájem napadnout záměr, a ti, do jejichž práva je zasaženo, mezi něž patří sdružení na ochranu životního prostředí, musí mít možnost aktivní legitimace v řízeních před příslušnými soudy. [...] Krom toho platí, že směrnice 85/337/EHS se netýká činností pouze regionálního nebo celostátního rozsahu, ale rovněž činností s omezeným rozsahem, kterým se mohou lépe věnovat místní sdružení.“ V bodech 48 a 38 pak Soudní dvůr výslovně upozorňuje, že „směrnice nedovoluje omezit možnosti přezkumu z důvodu, že dotčené osoby již mohly uplatnit svůj názor ve fázi účasti na rozhodování stanovené v jejím čl. 6 odst. 4. [...] Dále pak účast na rozhodovacím řízení ve věcech životního prostředí za podmínek stanovených v čl. 2 odst. 2 a čl. 6 odst. 4 směrnice 85/337 je odlišná a má jiný účel než případný soudní přezkum rozhodnutí přijatého v tomto řízení. Tato účast tedy nemá vliv na podmínky pro podání opravného prostředku.“ Unijní právní úprava je přitom aplikovatelná i v nynějším případě, neboť jak Nejvyšší správní soud zjistil ze správního spisu, odbor životního prostředí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ve vztahu k zadání změny č. 4 uplatnil požadavek na posouzení záměru z hlediska vlivů na životní prostředí, neboť stanoví rámec pro realizaci záměru podle bodu 10.7 kategorie II přílohy č. 1 k zákonu č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí ve znění zákona č. 167/2012 Sb. Toto ustanovení navazuje na bod 12 písm. a) přílohy č. II směrnice 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen „směrnice EIA“), který vztahuje pravidla stanovená touto směrnicí mimo jiné právě též na záměry sjezdových drah, lyžařských vleků a lanových drah a na přidružená zařízení. Směrnice EIA přitom nahradila směrnici 85/337/EHS a v rozhodujících ustanoveních se od ní neliší (pouze původní článek 10a je nyní obsažen v článku 11, jak lze vyčíst ze srovnávací tabulky v příloze VI směrnice EIA). Z rozsudku Soudního dvora se tak podává, že možnost přístupu k soudní ochraně garantovaná Aarhuskou úmluvou a na ni navazujícími směrnicemi je nezávislá na účasti dotyčného subjektu v procesu pořizování záměru či koncepce podléhajících posuzování vlivů na životní prostředí. Takovému závěru přitom nebrání ani vnitrostátní právní úprava, která přístup k soudní ochraně v § 101a s. ř. s. umožňuje každému, „kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen“. Ostatně jak již v minulosti vyložil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení čj. 1 Ao 2/2010-116 a v navazující judikatuře, podmínkou aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy není jakákoliv předchozí procesní aktivita v podobě podání námitek či připomínek, ta může mít za následek pouze nemožnost úspěšného uplatnění námitky rozporu s požadavkem proporcionality. Výklad § 101a odst. 1 s. ř. s. tak v souladu s mezinárodními i unijními závazky České republiky musí za subjekty, jež mohou plausibilně tvrdit dotčení své právní sféry, zahrnout i takové subjekty, které vznikly až poté, co bylo napadené opatření obecné povahy vydáno, a které tak již z povahy věci nemohly být žádným způsobem zapojeny do procesu jeho přijetí. To totiž ještě neznamená, že by nemohly být existencí napadeného opatření obecné povahy dotčeny ve své právní sféře v okamžiku podání návrhu na jeho zrušení. Tento závěr přirozeně neznamená automatickou povinnost připustit účastenství v případě jakéhokoliv ad hoc později založeného spolku. Vždy je třeba v souladu s kritérii dovozenými Ústavním soudem v nálezech sp. zn. I. ÚS 59/14 a sp. zn. IV. ÚS 3572/14 hodnotit vztah spolku (jeho členů a činnosti) k předmětu regulace, co do jeho opravdovosti, neboť si lze v krajních případech představit i postupy spočívající ve zneužívání procesních práv cestou vytvoření spolků založených na šikanózním uplatňování neexistujících či uměle dovozovaných práv, což bude nepochybně nejčastější jev právě v případě spolků zakládaných ad hoc až v průběhu procesu vedoucího k přijetí sporného opatření obecné povahy či povolení sporného záměru, nebo dokonce ex post jen pro účely podání žaloby či jiného návrhu k soudu. Nelze však a priori každý ad hoc vzniklý spolek ze soudní ochrany vyřadit, zejména když dostatečné časové a místní sepětí s předmětem regulace lze vysledovat u jeho členů, kteří by pouze na základě volby právem připuštěné cesty společného výkonu práv prostřednictvím právnické osoby neměli o soudní ochranu své právní sféry přijít. V této věci Nejvyšší správní soud podmínky pro konstatování zcela zjevného nedostatku věcné legitimace, zjistitelného bez pochyb okamžitě již z návrhu samého, neshledává, a se závěrem krajského soudu se tak nemůže ztotožnit. Pokud krajský soud v odůvodnění napadeného usnesení bez další návaznosti zmínil § 101b odst. 3 s. ř. s., podle něhož soud při přezkoumání opatření obecné povahy vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy, je třeba upozornit, že toto ustanovení se týká vlastního hodnocení přezkoumávaného opatření obecné povahy, nikoliv však procesního institutu aktivní legitimace účastníků soudního řízení. Stěžovatel v této souvislosti správně poukazuje na možnost procesního nástupnictví, která byla výslovně připuštěna Nejvyšším správním soudem v řízení o žalobě proti rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. v rozsudku ze dne 12. 8. 2010, čj. 7 As 9/2010-255, č. 2377/2011 Sb. NSS. K tomu je třeba doplnit, že úprava žalobní legitimace je v § 65 odst. 1 s. ř. s. upravena zcela analogicky jako aktivní procesní legitimace ve větě první § 101a odst. 1 s. ř. s. Není tedy důvodu, aby stejné závěry nebylo možné uplatnit též v případě návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Přitom je-li možná změna navrhovatele v průběhu řízení o návrhu, není ani důvodu nezohlednit změny, k nimž v oblasti aktivní legitimace došlo ještě před podáním takového návrhu. Takový přístup umožňuje napadení opatření obecné povahy např. i pozdějším nabyvatelem pozemku dotčeného spornou regulací, a naopak znemožňuje napadení opatření obecné povahy někým, kdo již v době podání návrhu dotčen být nemůže, což je zcela legitimní přístup, který odpovídá koncepci správního soudnictví, které má sloužit k ochraně existujících vlastních práv navrhovatele (potažmo jeho právní sféry), a nikoliv práv cizích, k nimž má navrhovatel pouze historický vztah. Připuštění aktivní legitimace později vzniklých spolků či pozdějších nabyvatelů dotčených nemovitých věcí přitom není spojen s diskriminací subjektů, které se procesu přijetí napadeného opatření obecné povahy aktivně účastnily, jak dovozuje krajský soud. I zde stěžovatel správně poukazuje na to, že procesní aktivita v době přijetí opatření obecné povahy aktivní subjekty zvýhodňuje v tom, že mohou účinně napadat opatření obecné povahy i z hlediska neproporcionálního zásahu do jejich právní sféry, což je námitka, kterou stěžovatel, vzniklý až po vydání napadeného opatření obecné povahy, stejně jako osoby, které žádné námitky proti návrhu opatření obecné povahy v procesu jeho přijetí nevznesly, reálně nedisponuje. Vedle toho je stěžovatel významně omezen i v rozsahu, v němž může úspěšně uplatňovat nedostatečnost odůvodnění napadeného opatření obecné povahy, neboť neuplatnil-li jím vytýkané vady v procesu přijetí opatření obecné povahy on ani nikdo jiný, nelze zpravidla odpůrkyni vyčítat, jestliže danou problematiku v odůvodnění pojednala podle okolností jen stručně, poměrně obecně či dokonce jen implicitně. Tato diference v zacházení mezi kategoriemi aktivních a neaktivních navrhovatelů přitom spravedlivě vyvažuje jejich odlišnou výchozí pozici a představuje dostačující motivaci pro včasné uplatňování procesních práv v co nejranější fázi přijímání opatření obecné povahy. Není proto důvodu bránit přístupu k soudní ochraně později vzniklému spolku i ve vztahu k namítané nezákonnosti opatření obecné povahy či závažným vadám v procesu jeho přijetí.

decision_1087.txt

k § 16 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění účinném do 5. 5. 2015 Sb. Do vyměřovacího základu pro výpočet starobního důchodu dle § 16 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, se započítá přiznaná a vyplacená náhrada mzdy nebo platu na základě soukromoprávní dohody o narovnání, pokud sporná mzda nebo plat náleží pojištěnci za rozhodné období, a to bez ohledu na okamžik splatnosti přiznané náhrady. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2017, čj. 6 Ads 260/2016-44) Prejudikatura: č. 2866/2013 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 120/2005 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 348/04). Věc: JUDr. Václava H. proti České správě sociálního zabezpečení, o starobní důchod, o kasační stížnosti žalované. Rozhodnutím ze dne 5. 5. 2015 přiznala žalovaná žalobkyni starobní důchod od 11. 4. 2015 ve výši 22 758 Kč měsíčně. Dne 21. 5. 2015 doložila žalobkyně Dohodu o narovnání ze dne 30. 4. 2015 ve věci sporu o způsob určení platové základny pro výpočet platu soudce a víceúčelových paušálních náhrad v letech 2011–2014, kterou se Česká republika – Okresní soud v Ústí nad Labem zavázal žalobkyni na platu a víceúčelových paušálních náhradách za období let 2012–2014 doplatit částku v celkové výši 208 745 Kč do 15. 6. 2015. Žalobkyně žádala zohlednění doložené skutečnosti v novém rozhodnutí. Žalovaná toto podání vyhodnotila jako námitky podle § 88 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, a jako nedůvodné je zamítla rozhodnutím ze dne 17. 6. 2015. Uvedla, že vyměřovací základ žalobkyně byl vypočten v souladu s § 18 zákona o důchodovém pojištění z rozhodného období let 1986–2014. Příjem na základě dohody o narovnání je však splatný až v roce 2015, nespadá tedy do vyměřovacího základu, a pro výpočet výše starobního důchodu žalobkyně jej nelze zohlednit. Proti napadenému rozhodnutí podala žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem, který rozsudkem ze dne 26. 9. 2016, čj. 75 Ad 16/2015-33, zrušil napadené rozhodnutí i předcházející rozhodnutí o přiznání starobního důchodu, a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Dohodou o narovnání je upraven dosud přiznaný a vyplacený plat za období let 2012–2014, neboť žalobkyně a její zaměstnavatel se shodli, že tento plat měl být vyšší. Účelem uzavřené dohody bylo zajištění nápravy takovým právním prostředkem, který by garantoval odčinění vzniklé situace, kterou žalobkyně nezavinila, ale která ji poškodila, neboť jí nebyl vyplácen plat ve výši, na kterou měla nárok. S přihlédnutím k celému systému důchodového pojištění lze dle krajského soudu dovodit, že náhrada platu vyplacená žalobkyni na základě uzavřené dohody o narovnání je příjmem započitatelným do vyměřovacího základu. Dohoda o narovnání je prostředkem nápravy určení platové základny pro výpočet platu a stát tak, byť opožděně, obdržel také pojistné na sociální zabezpečení, příspěvek na státní politiku zaměstnanosti a zdravotní pojištění. Žalovaná nesprávně aplikovala § 5 odst. 1 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (dále jen „zákon o pojistném na sociální zabezpečení“), jelikož vycházela z výkladu, že doplatek platu žalobkyně za roky 2012 – 2014 nelze započítat do rozhodného období pro výpočet důchodu. Žalovaná (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž uvedla, že vyměřovacím základem zaměstnance pro pojistné na důchodové pojištění je dle § 5 odst. 1 zákona o pojistném na sociální zabezpečení úhrn příjmů, které jsou předmětem daně z příjmu fyzických osob, a které mu zaměstnavatel zúčtoval v souvislosti se zaměstnáním, které zakládá účast na nemocenském pojištění. Zúčtovaným příjmem se rozumí plnění, které bylo v peněžní nebo nepeněžní formě nebo formou výhody poskytnuto zaměstnavatelem zaměstnanci nebo předáno v jeho prospěch, popřípadě připsáno k jeho dobru anebo spočívá v jiné formě plnění prováděné zaměstnavatelem za zaměstnance. Zhodnocení určitého příjmu jako vyměřovacího základu pro důchodové účely je dle stěžovatelky tedy spojeno s procesem zúčtování takového příjmu v zákonem definovaném období pro zjištění vyměřovacího základu. Podle § 6 odst. 1 zákona o pojistném na sociální zabezpečení je rozhodným obdobím, z něhož se zjišťuje vyměřovací základ, kalendářní měsíc, za který se pojistné platí. Vyměřovací základ je tudíž možno zhodnotit pouze v tom kalendářním roce, resp. kalendářním měsíci, v němž byl zúčtován. V případě žalobkyně je rozhodným obdobím pro stanovení vyměřovacího základu období let 1986 – 2014. Příjem žalobkyně na základě dohody o narovnání však spadá do vyměřovacího základu roku 2015, a proto nemohl být v souladu s § 18 zákona o důchodovém pojištění zohledněn. Nemusí se dle stěžovatelky jednat pouze o běžnou mzdu či plat za kalendářní rok, v němž je přiznáván důchod, ale i o náhrady, odměny či jiný příjem, který zaměstnanci náležel za předchozí kalendářní rok, ale zaměstnavatel jej zúčtoval až v kalendářním roce, který nespadá do rozhodného období. Jestliže zákonodárce neshledal právně relevantní důvody pro to, aby tyto a obdobné situace specifikoval v § 16 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění (jako je tomu u náhrady mzdy, platu či jiného příjmu náležející v souvislosti s neplatným skončením pracovního poměru), pak stěžovatelka nemůže vlastním uvážením nahrazovat nepříznivé dopady konkrétní životní situace na nároky plynoucí z důchodového pojištění. Stěžovatelka zároveň plně respektuje § 5 odst. 1 zákona o pojistném na sociální zabezpečení, které přímo zakotvuje, že náhrady výdajů poskytovaných procentem z platové základny představitelům státní moci a některých státních orgánů a soudců nepatří do vyměřovacího základu zaměstnance pro odvod pojistného. Krajský soud správní žalobě vyhověl v plném rozsahu, aniž by závěr o nezákonnosti napadeného rozhodnutí přesvědčivě odůvodnil. V napadeném rozsudku se dostatečně nevypořádal s aplikací § 16 zákona o důchodovém pojištění, ani se skutečností, že částka doplatku, která měla být žalobkyni vyplacena na základě dohody o narovnání, zahrnuje nejen doplatek nově upraveného platu, ale i paušálních náhrad výdajů. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti (...) [10] Podstatou kasační stížnosti je otázka, má-li se do vyměřovacího základu žalobkyně za období 2012–2014 promítnout náhrada platu, jenž sice měl být v uvedeném období vyplácen, dohodou o narovnání se však jeho náhrada stala splatnou až v roce 2015. Stěžovatelka se domnívá, že nikoliv, a argumentuje zejména § 16 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění, které odkazuje na § 11 odst. 2 téhož zákona. Podle uvedených ustanovení se do vyměřovacího základu započte náhrada, poskytnutá pojištěnci na základě pravomocného rozhodnutí soudu nebo mimosoudní dohody v případě neplatného skončení pracovně právního vztahu, a to v kalendářních měsících, za které náleží. Z toho stěžovatelka dovozuje, že v jiných případech než je neplatné ukončení pracovně právního vztahu, nelze poskytnutou náhradu platu do vyměřovacího základu započíst, pokud je tato náhrada splatná mimo rozhodné období. Nejvyšší správní soud má uvedený výklad za nepřípustně zjednodušující a nesprávný. [11] V posuzované věci je třeba vycházet ze závěrů nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 6. 2005, sp. zn. II. ÚS 348/04, č. 120/2005 Sb. ÚS, na nějž odkazuje žalobkyně i odůvodnění napadeného rozsudku. Ústavní soud posuzoval otázku, zda je možné započíst do vyměřovacího základu částku náhrady mzdy, která byla vyplacena až v souvislosti s pravomocným rozhodnutím soudu o neplatnosti rozvázání pracovního poměru pojištěnce, tj. rozpočítat ji na jednotlivé měsíce a roky od okamžiku neplatného rozvázání pracovního poměru a zvýšit tak dodatečně jeho roční vyměřovací základy za období předcházející soudnímu rozhodnutí. Zákon v tehdy účinném znění tuto možnost výslovně neupravoval (srov. zákon o důchodovém pojištění ve znění účinném do 31. 12. 2006). Ústavní soud však dospěl k závěru, že „nelze použít toliko gramatický výklad [...] bez přihlédnutí ke smyslu a účelu dotčených ustanovení i celého systému důchodového pojištění“. Právní předpisy důchodového zabezpečení „zohledňují toliko modelovou situaci, kdy zaměstnanec dosahuje pravidelnou měsíční mzdu, z níž je placeno pojistné, z logiky věci lze dovodit, že i náhrada mzdy [...] vyplacená stěžovateli až v souvislosti s rozhodnutím soudu o určení neplatnosti výpovědi z pracovního poměru, je příjmem započitatelným do vyměřovacího základu (srov. § 5 odst. 2 písm. a) zákona [o daních z příjmů]), který lze rozpočítat na jednotlivé kalendářní měsíce a roky po dobu neplatného rozvázání pracovního poměru. [...] Náhrada mzdy má v tomto případě charakter ekvivalentu mzdy a je zúčtovatelná stejně jako mzda. Tuto účast stěžovatele na důchodovém pojištění tedy lze promítnout do zápočtu doby pojištění. Z § 6 odst. 1 zákona [o daních z příjmů] navíc nelze ani dovodit, že by vylučovalo možnost zpětného rozúčtování příjmů, jež se zahrnují do vyměřovacího základu. [...] Z ústavního hlediska je podstatné, že stát obdržel, byť opožděně, v souvislosti s náhradou mzdy platby pojistného na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti. Lze souhlasit s názorem stěžovatele, že by bylo absurdní a především nespravedlivé, aby se mu tento příjem v podobě vyplacené náhrady mzdy neprojevil v jeho osobním vyměřovacím základu pro výpočet starobního důchodu. Důchodové pojištění je totiž založeno na principu obligatornosti dávek důchodového pojištění, který znamená, že při splnění stanovených podmínek vzniká na dávku důchodového pojištění právní nárok.“ [12] Teprve v návaznosti na citované rozhodnutí Ústavního soudu bylo do zákona o důchodovém pojištění novelou provedenou zákonem č. 24/2006 Sb. výslovně zakotveno, že do vyměřovacího základu se započítává též náhrada mzdy nebo platu za období, v němž podle pravomocného rozhodnutí soudu nadále trval pracovně právní vztah, pokud podle tohoto rozhodnutí došlo ke skončení pracovního poměru neplatně. V praxi dále vyvstala otázka, zda lze rozhodnutí soudu v obdobných případech nahradit soukromoprávní dohodou o narovnání sporu o neplatnost rozvázání pracovního poměru. Na tuto otázku odpověděl kladně Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 12. 2012, čj. 6 Ads 112/2012-50, č. 2866/2013 Sb. NSS, v němž dospěl k závěru, že „[p]rávním účinkem dohody o narovnání mezi žalobcem a jeho bývalým zaměstnavatelem pak bylo to, že rozvázání pracovního poměru výpovědí zaniklo a bylo nahrazeno ujednáními, která vyplývají z narovnání. V tomto ohledu je tedy účinek dohody o narovnání srovnatelný s případným rozhodnutím soudu o neplatnosti výpovědi.“ Na tyto praktické problémy reagoval v mezidobí i zákonodárce, který novelou zákona o důchodovém pojištění provedenou zákonem č. 470/2011 Sb., postavil soukromoprávní dohodu o narovnání výslovně na roveň pravomocnému soudnímu rozhodnutí. Skutečnost, že zákon v současné době výslovně upravuje započtení náhrady později přiznané a uhrazené mzdy či platu do rozhodného období, za nějž měla být uhrazena, výslovně pouze v případě neplatného rozvázání pracovního poměru, je tedy daleko spíše reakcí zákonodárce na kazuistiku soudů a nejčastější praktické problémy, než promyšlenou koncepční úpravou, kterou by zamýšlel započtení jiných zpětných náhrad platu vyloučit. [13] Závěry napadeného rozsudku jednoznačně korespondují s úvahami nastíněnými ve výše zmíněném nálezu Ústavního soudu. Obdobně i Nejvyšší správní soud v minulosti jednoznačně konstatoval, že do vyměřovacích základů za rozhodné období let 2007–2009 se může zpětně promítnout doplatek služebního příjmu za službu přesčas, který byl po skončení soudních sporů pojištěnci jednorázově (jakožto doplatek služebního příjmu za rozhodné období) vyplacen až v roce 2014 (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2015, čj. 6 Ads 130/2015-72). Tyto závěry je nutné analogicky aplikovat i v posuzovaném případě. Vše uvedené lze shrnout tak, že do vyměřovacího základu pro výpočet starobního důchodu se započítá přiznaná a vyplacená náhrada mzdy nebo platu na základě dohody o narovnání, pokud sporná mzda nebo plat náleží pojištěnci za rozhodné období, a to bez ohledu na okamžik splatnosti. [14] Nejvyšší správní soud si je stejně jako stěžovatelka vědom § 5 odst. 1 zákona o pojistném na sociální zabezpečení, podle něhož vyměřovacím základem pro pojistné na důchodové pojištění nejsou náhrady výdajů poskytovaných procentem z platové základny představitelům státní moci a některých státních orgánů a soudcům. Krajský soud však napadeným rozsudkem nezavázal stěžovatelku k tomu, aby tyto náhrady výdajů do vyměřovacího základu zahrnula. Krajský soud zrušil napadená rozhodnutí z toho důvodu, že stěžovatelka vůbec nezohlednila žalobkyní předloženou dohodu o narovnání, jelikož byla uzavřena a bylo z ní plněno mimo rozhodné období. Do vyměřovacího základu za rozhodné období let 2012–2014 tak nebyla žalobkyni započtena ani dohodnutá náhrada platu, ačkoliv správně tomu tak být mělo.

decision_1088.txt