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|---|---|---|---|---|---|---|
PREGUNTA ESCRITA n. 137/97 de los diputados Claudio AZZOLINI , Antonio TAJANI al Consejo. Supresión de los buques de pesca del pez espada con redes de deriva en Italia | 1997-01-30T00:00:00 | [
"EC Decision",
"EU financing",
"FIFG",
"Italy",
"fishing net",
"fishing vessel",
"redevelopment aid",
"sea fish",
"summary procedure",
"vocational retraining"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/39620153-c815-4170-a277-f29c8cabbfb5 | spa | [
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RÈGLEMENT (CE) N° 171/97 DE LA COMMISSION du 30 janvier 1997 portant fixation des restitutions à la production dans les secteurs des céréales et du riz | 1997-01-30T00:00:00 | [
"cereals",
"production refund",
"rice"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/d196500f-e7d3-4057-a252-876f0dc521b1 | fra | [
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Verordnung (EG) Nr. 164/97 der Kommission vom 30. Januar 1997 zur Festlegung außerordentlicher Stützungsmaßnahmen für den Rindfleischsektor in Frankreich gemäß der Entscheidung 97/18/EG | 1997-01-30T00:00:00 | [
"France",
"animal disease",
"cattle",
"slaughter of animals",
"slaughter premium",
"veterinary inspection"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/e26a4d72-7e08-46b0-baab-ccb095300b9b | deu | [
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REGULAMENTO (CE) Nº 170/97 DA COMISSÃO de 30 de Janeiro de 1997 que fixa as restituições aplicáveis à exportação de alimentos para animais compostos à base de cereais | 1997-01-30T00:00:00 | [
"animal nutrition",
"cereal product",
"export refund"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/04408c59-a2d6-404b-9452-aeb9d64fa228 | por | [
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Decisione del Comitato Misto SEE n. 1/97 del 30 gennaio 1997 che modifica l'allegato II (Regolamentazioni tecniche, norme, prove e certificazioni) dell'accordo SEE | 1997-01-30T00:00:00 | [
"European Economic Area",
"agreement (EU)",
"fire protection",
"inflammable product",
"motor vehicle",
"technical standard"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/66b16bb2-9d37-4df2-b829-444fc88fe0ec | ita | [
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ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΣ (ΕΚ) αριθ. 167/97 ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ της 30ής Ιανουαρίου 1997 για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2219/92 σχετικά με τις λεπτομέρειες εφαρμογής του ειδικού καθεστώτος για τον εφοδιασμό της Μαδέρας με γαλακτοκομικά προϊόντα όσον αφορά τα ποσά των ενισχύσεων | 1997-01-30T00:00:00 | [
"Madeira",
"aid system",
"milk",
"milk product",
"supply"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/fc4de31e-646f-497f-9e26-919a05b5cacd | ell | [
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KOMMISSIONENS FÖRORDNING (EG) nr 169/97 av den 30 januari 1997 om fastställande av exportbidragen för bearbetade produkter av spannmål och ris | 1997-01-30T00:00:00 | [
"cereal product",
"export refund",
"rice"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/b0e0de66-7f97-4e7c-95b7-42bc50eb4039 | swe | [
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Sklep Skupnega odbora EGP št. 1/97 z dne 30. januarja 1997 o spremembi Priloge II (Tehnični predpisi, standardi, preskušanje in certificiranje) k Sporazumu EGP | 1997-01-30T00:00:00 | [
"European Economic Area",
"agreement (EU)",
"fire protection",
"inflammable product",
"motor vehicle",
"technical standard"
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] | 224
SL
Uradni list Evropske unije
11/Zv. 2
21997D0327(02)
L 85/66
URADNI LIST EVROPSKIH SKUPNOSTI
27.3.1997
SKLEP SKUPNEGA ODBORA EGP
št. 1/97
z dne 30. januarja 1997
o spremembi Priloge II (Tehnični predpisi, standardi, preskušanje in certificiranje) k Sporazumu
EGP
SKUPNI ODBOR EGP JE –
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru, kakor ga spreminja Protokol o prilagodi-
tvi Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru, v nadaljnjem besedilu „Sporazum“, in zlasti člena 98
Sporazuma,
ker je bila Priloga II k Sporazumu spremenjena s Sklepom št. 76/96 Skupnega odbora EGP z dne
13. decembra 1996 (1);
ker je treba Direktivo 95/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 1995 o gorljivosti
materialov, ki se uporabljajo za notranjo opremo določenih kategorij motornih vozil (2), vključiti v Spora-
zum –
SKLENIL:
Člen 1
Po točki 45s (Direktiva 95/1/ES Evropskega parlamenta in Sveta) v poglavju I Priloge II k Sporazumu se
doda naslednja točka:
„45t. 395 L 0028: Direktiva 95/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 1995 o gor-
ljivosti materialov, ki se uporabljajo za notranjo opremo določenih kategorij motornih vozil
(UL L 281, 23.11.1995, str. 1).“
Člen 2
Besedili Direktive 95/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta v islandskem in norveškem jeziku, ki sta pri-
loženi ustrezni jezikovni različici tega sklepa, sta verodostojni.
Ta sklep začne veljati 1. februarja 1997 pod pogojem, da so bila Skupnemu odboru EGP predložena vsa
uradna obvestila v skladu s členom 103(1) Sporazuma.
Člen 3
Ta sklep se objavi v sklopu EGP in v Dopolnilu EGP Uradnega lista Evropskih skupnosti.
Člen 4
V Bruslju, 30. januarja 1997
Za Skupni odbor EGP
Predsednik
C. DAY
(1) Še ni objavljeno v Uradnem listu.
(2) UL L 281, 23.11.1995, str. 1.
|
SKRIFTLIG FORESPØRGSEL nr. 137/97 af Claudio AZZOLINI , Antonio TAJANI til Rådet. Afskaffelse af drivgarn i Italien | 1997-01-30T00:00:00 | [
"EC Decision",
"EU financing",
"FIFG",
"Italy",
"fishing net",
"fishing vessel",
"redevelopment aid",
"sea fish",
"summary procedure",
"vocational retraining"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/39620153-c815-4170-a277-f29c8cabbfb5 | dan | [
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] | null |
KOMISSION ASETUS (EY) N:o 167/97, annettu 30 päivänä tammikuuta 1997, Madeiran maitotuotteiden erityisen hankintajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä tuen määrittämiseksi annetun asetuksen (ETY) N:o 2219/92 muuttamisesta | 1997-01-30T00:00:00 | [
"Madeira",
"aid system",
"milk",
"milk product",
"supply"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/fc4de31e-646f-497f-9e26-919a05b5cacd | fin | [
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KOMMISSIONENS FORORDNING (EF) Nr. 166/97 af 30. januar 1997 om fastsættelse af eksportrestitutioner for mælk og mejeriprodukter | 1997-01-30T00:00:00 | [
"export refund",
"milk",
"milk product"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/16f0e789-75e8-4867-bc90-7233569d9860 | dan | [
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Kommissionens direktiv 97/6/EG av den 30 januari 1997 om ändring av rådets direktiv 70/524/EEG om fodertillsatser (Text av betydelse för EES) | 1997-01-30T00:00:00 | [
"animal nutrition",
"antibiotic",
"food additive",
"food chemistry",
"foodstuffs legislation",
"veterinary drug"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/bb896151-d74b-4918-acdc-cb20345cf86c | swe | [
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Pour en savoir plus concernant l'emploi, la croissance, la compétitivité et la solidarité : France. | 1997-01-30T00:00:00 | [
"EU employment policy",
"European social policy",
"France",
"access to EU information"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/506fbb1e-568b-43cc-b8d1-7f91eb15832f | fra | [
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Commission Decision of 30 January 1997 terminating the anti-dumping proceeding concerning imports into Spain of certain Portland cement originating in Romania, Tunisia and Turkey | 1997-01-30T00:00:00 | [
"Spain",
"anti-dumping legislation",
"cement",
"import",
"originating product",
"third country"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/1fe01c43-1450-4f67-a3cd-bc9c0c2d9d82 | eng | [
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ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΣ (ΕΚ) αριθ. 169/97 ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ της 30ής Ιανουαρίου 1997 για καθορισμό των επιστροφών που εφαρμόζονται κατά την εξαγωγή των μεταποιημένων προϊόντων με βάση τα σιτηρά και την όρυζα | 1997-01-30T00:00:00 | [
"cereal product",
"export refund",
"rice"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/b0e0de66-7f97-4e7c-95b7-42bc50eb4039 | ell | [
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] | null |
Directiva 97/6/CE de la Comisión de 30 de enero de 1997 por la que se modifica la Directiva 70/524/CEE del Consejo sobre los aditivos en la alimentación animal (Texto pertinente a los fines del EEE) | 1997-01-30T00:00:00 | [
"animal nutrition",
"antibiotic",
"food additive",
"food chemistry",
"foodstuffs legislation",
"veterinary drug"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/bb896151-d74b-4918-acdc-cb20345cf86c | spa | [
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ΓΡΑΠΤΗ ΕΡΩΤΗΣΗ αρ θ. 155/97 του Amedeo AMADEO προς το Συμβούλ ο. Μεταποιημένα προϊόντα με βάση το λεμόνι | 1997-01-30T00:00:00 | [
"EU aid",
"citrus fruit",
"economic support",
"food processing",
"fruit product",
"production aid"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/13c80ef1-d42a-4b24-b30c-52d51c02a6a9 | ell | [
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VERORDENING (EG) Nr. 168/97 VAN DE COMMISSIE van 30 januari 1997 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2993/94 tot vaststelling van de steun voor de voorziening van de Canarische eilanden met zuivelproducten in het kader van de bij de artikelen 2 tot en met 4 van Verordening (EEG) nr. 1601/92 van de Raad vastgestelde regeling | 1997-01-30T00:00:00 | [
"Canary Islands",
"aid system",
"milk",
"milk product",
"supply",
"supply balance sheet"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/f4114a94-a4b1-44e3-b5aa-e675eb5bcea7 | nld | [
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REGOLAMENTO (CE) N. 170/97 DELLA COMMISSIONE del 30 gennaio 1997 che fissa le restituzioni applicabili all'esportazione degli alimenti composti a base di cereali per gli animali | 1997-01-30T00:00:00 | [
"animal nutrition",
"cereal product",
"export refund"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/04408c59-a2d6-404b-9452-aeb9d64fa228 | ita | [
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ETA:n sekakomitean päätös N:o 1/97, tehty 30 päivänä tammikuuta 1997, ETA-sopimuksen liitteen II (tekniset määräykset, standardit, testaus ja varmentaminen) muuttamisesta | 1997-01-30T00:00:00 | [
"European Economic Area",
"agreement (EU)",
"fire protection",
"inflammable product",
"motor vehicle",
"technical standard"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/66b16bb2-9d37-4df2-b829-444fc88fe0ec | fin | [
"html",
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Für weitere Informationen zu den Themen Beschäftigung, Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Solidarität : Deutschland. | 1997-01-30T00:00:00 | [
"EU employment policy",
"European social policy",
"Germany",
"access to EU information"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/e3b91953-921c-4a99-8ddc-058bfca5b646 | deu | [
"pdfa1b",
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Rozporządzenie Komisji (WE) nr 164/97 z dnia 30 stycznia 1997 r. przyjmujące nadzwyczajne środki wspierania dla rynku wołowiny we Francji w zastosowaniu decyzji 97/18/WE | 1997-01-30T00:00:00 | [
"France",
"animal disease",
"cattle",
"slaughter of animals",
"slaughter premium",
"veterinary inspection"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/e26a4d72-7e08-46b0-baab-ccb095300b9b | pol | [
"html",
"pdf",
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] | 240
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
03/t. 20
31997R0164
31.1.1997
DZIENNIK URZĘDOWY WSPÓLNOT EUROPEJSKICH
L 29/1
ROZPORZĄDZENIE KOMISJI (WE) NR 164/97
z dnia 30 stycznia 1997 r.
przyjmujące nadzwyczajne środki wspierania dla rynku wołowiny we Francji w zastosowaniu
decyzji 97/18/WE
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH,
PRZYJMUJE NINIEJSZE ROZPORZĄDZENIE:
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,
Artykuł 1
uwzględniając rozporządzenie Rady (EWG) nr 805/68 z dnia
27 czerwca 1968 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku
wołowiny i cielęciny (1), ostatnio zmienione rozporządzeniem
(WE) nr 2222/96 (2), w szczególności jego art. 23,
1.
Upoważnia się Francję do wypłacania rekompensat w
stosunku do bydła przebywającego w gospodarstwach położo-
nych na terytorium Francji i poddawanego ubojowi zgodnie z
krajowym planem zwalczania choroby zatwierdzonym decyzją
97/18/WE.
a także mając na uwadze, co następuje:
decyzją Komisji 97/18/WE (3) Komisja zatwierdza środki zapro-
ponowane przez Francję w celu poddania kontroli i zwalczenia
w tym Państwie Członkowskim BSE; zgodnie ze wspomnianą
wyżej decyzją, pomoc finansowa dla Francji na dokonanie
uboju bydła jest udzielana stosownie do rozporządzenia
Komisji (WE) nr 716/96 z dnia 19 kwietnia 1996 r., przyj-
mującego nadzwyczajne środki wspierania rynku wołowiny w
Zjednoczonym Królestwie (4), ostatnio zmienionym rozporzą-
dzeniem (WE) nr 2423/96 (5); dlatego też jest rzeczą właściwą
przyznanie wsparcia ze strony Wspólnoty w wysokości 70 %
wartości rynkowej zwierząt poddanych ubojowi; w celu okreś-
lenia wartości rynkowej Francja ustanowi system zapewniający
dokonywanie uczciwej
i obiektywnej wyceny każdego ze
zwierząt;
koniecznym jest zapewnienie, aby bydło było poddawane
ubojowi
i niszczeniu w sposób nie stwarzający żadnego
zagrożenia dla zdrowia ludzi, ani dla zdrowia innych zwierząt;
dlatego też jest konieczne określenie warunków, w jakich prze-
prowadza się niszczenie tych zwierząt, oraz kontroli prowa-
dzonej w tym zakresie przez władze francuskie;
2.
Zwierzęta, określone w ust. 1, są poddawane ubojowi w
gospodarstwie albo w zakładzie utylizacyjnym. Żadna z części
wspomnianych wyżej zwierząt nie może wejść w skład
żywności dla ludzi, ani do łańcucha żywienia zwierząt, ani też
nie może być wykorzystana do wytwarzania produktów
kosmetycznych lub farmaceutycznych.
Nie naruszając przepisów akapitu pierwszego i pod warunkiem
zapewnienia koniecznej kontroli po dokonaniu uboju zwierzęta
są natychmiast transportowane do zakładu utylizacji w celu ich
przetworzenia i zniszczenia.
3. Właściwe władze francuskie:
— upoważnia się nie naruszając ust. 1 do pobierania przed
przetworzeniem i zniszczeniem zwierząt próbek z mózgów
zwierząt poddanych ubojowi i dokonywania ich laborato-
ryjnego badania,
— upoważnia się, aby, przed przetworzeniem i zniszczeniem,
wykorzystywano ograniczoną liczbę zwierząt do celów
badawczych i szkoleniowych,
— przeprowadzają niezbędna kontrolę
i
skuteczny nadzór na miejscu czynności określonych w
ust. 2, oraz
administracyjną
należy uwzględnić kontrole, przeprowadzane przez ekspertów
Komisji, zgodność tych działań z tymi określonymi warunkami;
— przeprowadzają w odniesieniu do tych czynności kontrole
dokonując częstych i niezapowiedzianych inspekcji, w
szczególności w celu zweryfikowania, czy wszystkie pozys-
kane materiały uległy skutecznemu zniszczeniu.
środki przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są zgodne z
opinią Komitetu Zarządzającego ds. wołowiny i cielęciny,
Wyniki tych kontroli, inspekcji i badań są udostępniane Komisji
na jej wniosek.
(1) Dz.U. L 148 z 28.6.1968, str. 24.
(2) Dz.U. L 296 z 21.11.1996, str. 50.
(3) Dz.U. L 6 z 10.1.1997, str. 43.
(4) Dz.U. L 99 z 20.4.1996, str. 14.
(5) Dz.U. L 329 z 19.12.1996, str. 43.
Skóry zwierząt określonych w ust. 1 nie muszą być
4.
niszczone pod warunkiem że są one poddawane takiej obróbce,
po której mogą być wykorzystywane tylko do wytwarzania z
nich artykułów skórzanych.
03/t. 20
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
241
Artykuł 2
— przeciętną wartość
rynkową
zwierząt
poddanych
1.
Kwota rekompensaty przypadającej na jedno zwierzę,
wypłacana przez Francję na rzecz producentów lub ich przed-
stawicieli na mocy art. 1 ust. 1,
równa obiektywnej
wartości rynkowej we Francji, każdego z tych zwierząt usta-
lonej na podstawie systemu obiektywnej wyceny zaaprobowa-
nego przez właściwe władze francuskie.
jest
2. Wspólnota współfinansuje w wysokości 70 %, wydatki
dotyczące kwoty rekompensaty określonej w ust. 1, dotyczące
zwierząt poddanych ubojowi zgodnie z art. 1.
Nie naruszając ust. 1, właściwe władze francuskie są
3.
upoważnione do wypłaty dodatkowych kwot w odniesieniu do
bydła poddanego ubojowi w ramach tego programu. Wspól-
nota nie współfinansuje związanych z tym wydatków.
Artykuł 3
Francja przyjmuje wszelkie środki konieczne dla zapewnienia
prawidłowego stosowania tego programu. Powiadamia ona jak
najszybciej Komisję o podjętych środkach, a następnie o wszel-
kich zaistniałych zmianach w tym zakresie.
Właściwe władze francuskie:
Artykuł 4
ubojowi, oraz
łączną wartość kwot dodatkowych, określonych w
art. 2 ust. 3.
b) w każdym kwartale sporządzają szczegółowe sprawozdanie
kontroli przeprowadzonych w ramach stosowania
z
środków określonym w art. 3 i informują o tym Komisję.
Artykuł 5
Bez uszczerbku dla przepisów art. 9 rozporządzenia Rady
(EWG) nr 729/70 (1), eksperci Komisji w towarzystwie, tam
gdzie jest to właściwe, ekspertów z Państw Członkowskich,
przeprowadzają we współpracy z właściwymi władzami francu-
skimi, kontrole na miejscu w celu zweryfikowania,
czy
spełniane są przepisy niniejszego rozporządzenia.
Artykuł 6
Środki podejmowane na mocy niniejszego rozporządzenia
interwencyjne w rozumieniu art. 3
uważane są za środki
rozporządzenia (EWG) nr 729/70.
Artykuł 7
a) każdorazowo, gdy stosuje się plan określony w art. 1
natychmiast informują o tym Komisję podając:
— liczbę zwierząt przeznaczonych do uboju,
— liczbę zwierząt poddanych ubojowi,
Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie z dniem jego
opublikowania w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich.
Niniejsze rozporządzenie stosuje się od dnia 1 kwietnia 1996 r.
Niniejsze rozporządzenie wiąże w całości
Państwach Członkowskich.
i
jest bezpośrednio stosowane we wszystkich
Sporządzono w Brukseli, dnia 30 stycznia 1997 r.
W imieniu Komisji
Franz FISCHLER
Członek Komisji
(1) Dz.U. L 94 z 28.4.1970, str. 13.
|
KOMMISSIONENS FORORDNING (EF) Nr. 170/97 af 30. januar 1997 om fastsættelse af eksportrestitutionerne for kornfoderblandinger | 1997-01-30T00:00:00 | [
"animal nutrition",
"cereal product",
"export refund"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/04408c59-a2d6-404b-9452-aeb9d64fa228 | dan | [
"pdfa1b",
"print"
] | null |
Decisión del Comité Mixto del EEE nº 1/97 de 30 de enero de 1997 por la que se modifica el Anexo II (Reglamentaciones técnicas, normalizaciones, ensayos y certificación) del Acuerdo EEE | 1997-01-30T00:00:00 | [
"European Economic Area",
"agreement (EU)",
"fire protection",
"inflammable product",
"motor vehicle",
"technical standard"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/66b16bb2-9d37-4df2-b829-444fc88fe0ec | spa | [
"html",
"pdfa1b",
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] | null |
REGLAMENTO (CE) N° 169/97 DE LA COMISIÓN de 30 de enero de 1997 por el que se fijan las restituciones aplicables a la exportación de los productos transformados a base de cereales y de arroz | 1997-01-30T00:00:00 | [
"cereal product",
"export refund",
"rice"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/b0e0de66-7f97-4e7c-95b7-42bc50eb4039 | spa | [
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Pour en savoir plus concernant l'emploi, la croissance, la compétitivité et la solidarité : Luxembourg. | 1997-01-30T00:00:00 | [
"EU employment policy",
"European social policy",
"Luxembourg",
"access to EU information"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/2b7e1573-76ff-4187-b0ab-a675d087bc27 | fra | [
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] | null |
KOMMISSIONENS FORORDNING (EF) Nr. 168/97 af 30. januar 1997 om ændring af forordning (EF) nr. 2993/94 om fastsættelsen af støtten for levering til De Kanariske Øer af mejeriprodukter inden for rammerne af den ordning, som er fastsat i artikel 2-4 i Rådets forordning (EØF) nr. 1601/92 | 1997-01-30T00:00:00 | [
"Canary Islands",
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REGULAMENTO (CE) Nº 169/97 DA COMISSÃO de 30 de Janeiro de 1997 que fixa as restituições aplicáveis à exportação dos produtos transformados à base de cereais e de arroz | 1997-01-30T00:00:00 | [
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KOMMISSIONENS FÖRORDNING (EG) nr 166/97 av den 30 januari 1997 om fastställande av exportbidragen för mjölk och mjölkprodukter | 1997-01-30T00:00:00 | [
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VERORDENING (EG) Nr. 170/97 VAN DE COMMISSIE van 30 januari 1997 tot vaststelling van de restituties bij uitvoer voor mengvoeders op basis van granen | 1997-01-30T00:00:00 | [
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INTERROGAZIONE SCRITTA n. 148/97 dell'on. Amedeo AMADEO al Consiglio. Coefficiente di solvibilità degli enti creditizi | 1997-01-30T00:00:00 | [
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Étude sur le marché du travail : Belgique. | 1997-01-30T00:00:00 | [
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] | Étude sur le marché du travail
BELGIQUE
[ ·■ Série n°1
Emploi & affaires sociales
* » *
* *
Commission européenne
Études sur le marché du travail
Belgique
Préparée Par
L'Université Catholique de Louvain
Institut de Recherches économiques et sociales
Novembre 1996
Ce rapport a été financé et préparé pour l'usage interne de
la
Commission Européenne, Direction Générale pour l'Emploi, les Relations
Industrielles et les Affaires Sociales.
Il ne reflète pas nécessairement la
position officielle de la Commission.
De nombreuses autres informations sur l'Union européenne sont disponibles sur Internet
via le serveur Europa (http://europa.eu.int).
Une fiche bibliographique figure à la fin de l'ouvrage.
Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes, 1997
ISBN 92-827-8757-5
© CECA-CE-CEEA, Bruxelles · Luxembourg, 1997
Reproduction autorisée, sauf à des fins commerciales, moyennant mention de la source
Printed in Belgium
Ont collaboré à la rédaction de ce rapport
Personnel scientifique et académique
Patrick CHAUSSEPIED
Isabelle DE GREEF
David DE LA CROIX
Philippe DE VILLE
Christian HUVENEERS
Philippe MONFORT
Marthe NYSSENS
Pierre PICARD
Henri SNEESSENS
Bruno VAN DER LINDEN
Vincent VANDENBERGHE
Quentin WIBAUT
Personnel administratif et logistique
Anne DAVISTER
Jean-François DELVIGNE
Jan LADANG
Nicole MERNIER
Cécile MODAVE
Anne-Marie SCALLIET
Claudine STAGE
Françoise WAGNER
Nous remercions le Hoger Instituut voor de Arbeid (Katholieke Universiteit
Leuven), qui a collaboré à la préparation de la section V . 1.
AVANT-PROPOS
Vingt années de chômage élevé en Belgique. Ce qui paraissait intolérable est devenu réa
lité. Quelle est la genèse de cette situation ? Comment comprendre sa persistance ? Toutes
les politiques menées ont-elles échoué ? Un avenir différent est-il possible ? Telles seront
les questions abordées par cette étude économique.
Si une place est accordée dans ce rapport à la description des faits et des institutions, celle-
ci est volontairement restreinte. L'essentiel de notre effort a porté sur la compréhension
des mécanismes qui engendrent ces faits et sur l'analyse des effets des institutions en
place. De cet effort d'analyse et de compréhension découlent des orientations qui nous
paraissent ouvrir la voie à un avenir différent.
Nous remercions la Direction générale "Emploi, relations industrielles et affaires sociales"
de la Commission Européenne qui nous a confié cette étude. La structure générale du rap
port correspond aux prescriptions établies par la Commission afin d'assurer une homogé
néité de présentation entre les analyses réalisées dans les divers Etats membres.
Bruno Van der Linden
TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION : SUR QUELQUES TRAITS CARACTERISTIQUES
page
DE L'ECONOMIE BELGE
I.
ANALYSE DU MARCHE DU TRAVAIL ET EVOLUTIONS
PREVISIONNELLES
1.1.
Démographie et population active
1.2.
Structure de la population active
1.3.
La dynamique des ajustements : créations et destructions
d'emploi & matching
1.4.
Salaires : niveaux et évolutions de longue période
1.5.
Les causes du chômage : première analyse
1.6.
Politique et perspectives macro-économiques
II.
LES INSTITUTIONS DU MARCHE DU TRAVAIL
11.1.
Le système institutionnel belge
11.2.
La négociation collective
III.
LA LEGISLATION DU MARCHE DU TRAVAIL
111.1. La protection de l'emploi
111.2. La régulation du temps de travail
111.3. Le salaire minimum
1
13
13
31
64
69
76
102
133
133
137
175
175
183
201
IV.
LES POLITIQUES DU MARCHE DU TRAVAIL
IV.1. Politiques passives
IV.2. Les mesures actives
207
211
232
V.
AUTRES POLITIQUES LIEES AU MARCHE DU TRAVAIL 261
V.1. Education et formation : les systèmes éducatifs en Belgique
261
V.2. Taxes et bénéfices
V.3. Politiques industrielles
VI.
SYNTHESE DU DIAGNOSTIC ET ORIENTATIONS
PROPOSEES
VI.1. Une synthèse du diagnostic
VI.2. Orientations proposées
298
306
353
355
363
VI.3. Conclusion : nous avons besoin d'un nouveau contrat social
382
BIBLIOGRAPHIE
385
INTRODUCTION : SUR QUELQUES TRAITS
CARACTERISTIQUES DE L'ECONOMIE BELGE
L'objet de cette section est de souligner certaines caractéristiques structurelles de l'écono
mie belge :
une très large ouverture aux échanges internationaux;
une étroite intégration, économique et institutionnelle, dans l'Union Européenne;
des finances publiques dont la profonde détérioration pendant les années 70 et le début
des années 80 a laissé en héritage une énorme dette;
- une structure politique et administrative de type fédéral;
une forte tradition de concertation sociale qui a trouvé sa traduction institutionnelle
dans une législation, des institutions et des procédures organisant les relations entre les
partenaires sociaux.
Ces traits de l'économie belge influent, indirectement pour les premiers, plus directement
pour le dernier, sur le fonctionnement du marché du travail et méritent à ce titre d'être
évoqués en commençant cette étude.
1. L'archétype d'une petite économie ouverte
Avec un PIB de l'ordre de 200 milliards d'Ecus en 1995, la Belgique appartient au groupe
des petites économies de l'Union Européenne. Elle "pèse" à peine plus de l/10ème du
poids économique de l'Allemagne et représente moins de 3,5 % du PIB de l'Union.
Surtout, cette économie est très largement ouverte aux échanges extérieurs. Si l'on en juge
par le ratio "Moyenne des exportations et importations de biens et services / PIB", la
Belgique, avec un ratio de 70 % en 1995, est le pays le plus ouvert de l'Union Européenne
après le Luxembourg.
Ceci étant, pour élevé qu'il soit, le degré d'ouverture de l'économie belge ne constitue pas
une anomalie. On observe en effet que l'ouverture des économies européennes aux échan
ges extérieurs varie en raison inverse de leur taille, mesurée par leur PIB, et proportion
nellement à leur niveau de développement, tel que le reflète le PIB par tête. L'application
aux données belges de la relation entre le degré d'ouverture d'une part, le PIB total et le
PIB par tête d'autre part, relation estimée sur la base des données relatives à 12 pays de
l'Union Européenne sur les années 1991-1993, conduirait à un ratio d'ouverture de la
Belgique de 67 % en 1995, chiffre relativement proche de la valeur effectivement
observée.
Par ailleurs, et ceci est plus singulier, les échanges extérieurs de l'Union Economique
Belgo-Luxembourgeoise1, se signalent par une très forte proportion de biens intermédiai
res. En 1995, ceux-ci représentaient les deux-tiers des importations totales en valeur et
près de 60 % des exportations.
S'agissant des importations, cela ne surprend guère. Une économie hautement industriali
sée, mais de petite taille et pauvre en richesses minérales exploitables dans des conditions
compétitives, doit nécessairement se procurer à l'étranger l'essentiel des matières premiè
res et des demi-produits que transforment ses industries. En revanche, le poids des pro
duits intermédiaires dans les exportations de marchandises de l'UEBL n'a rien d'inélucta
ble ; il est le reflet d'une structure industrielle qui fait la part belle aux industries chimi
ques et de première transformation des métaux.
Cette large ouverture aux échanges extérieurs associée à une forte concentration des
échanges sur des produits réputés pour leur forte élasticité-prix font de la Belgique un
archétype de petite économie ouverte2. Cette situation porte des conséquences importantes
sur la dynamique de l'économie belge et sur la conduite de la politique économique.
D'une part, elle crée une forte dépendance entre la croissance de l'économie belge et celle
de ses principaux partenaires commerciaux. On peut illustrer cette liaison par le graphique
ci-dessous, qui met en parallèle la croissance du PIB de la Belgique et celle de ses six
principaux partenaires commerciaux (Allemagne, France, Pays-Bas, Royaume-Uni, Italie,
Espagne) pondérés par le poids de chacun d'eux dans les exportations de l'UEBL en 1990.
Les statistiques de commerce extérieur publiées par l'Institut des Comptes Nationaux n'isolent pas les
échanges extérieurs de la Belgique de ceux du Luxembourg.
2
Cf. Huveneers (1996).
page 2
Graphique 1.
Croissance économique comparée de la Belgique et de ses principaux
partenaires commerciaux
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Partenaires
Belgique
D'autre part, elle fait de l'évolution des coûts de production une variable déterminante de
la politique économique. Tout dérapage des coûts de production en Belgique relativement
aux pays partenaires se traduit inéluctablement, soit par des pertes de parts de marché et
donc par un manque à gagner en termes de croissance, soit encore, plus vraisemblable
ment compte tenu du caractère price-taker de la majorité des entreprises exposées à la
concurrence internationale, par une détérioration de la rentabilité des entreprises et, par
suite, par un amoindrissement de leur potentiel de développement.
Sont concernés ici au premier chef les coûts salariaux. Dès lors en effet que le franc belge
participe du Système Monétaire Européen et conserve une parité stable avec les monnaies
des pays constituant le noyau dur de ce système, les coûts des consommations intermédiai
res importées des entreprises belges varient parallèlement à ceux que supportent leurs
concurrentes allemandes, françaises ou néerlandaises. La compétitivité-coût des entrepri
ses dépend alors essentiellement de l'évolution des salaires et/ou de la productivité du tra
vail en Belgique comparativement aux évolutions enregistrées dans les pays partenaires.
En pratique, la contrainte extérieure a été très prégnante à la fin des années 70 et au début
des années 80, la compétitivité des entreprises belges étant alors gravement détériorée. Les
mesures prises entre 1982 et 1984, associant une dévaluation du franc belge à un gel des
salaires, ont permis de rétablir la situation1. Depuis 1984, la balance commerciale est
demeurée constamment positive et dégage depuis le début des années 90 des excédents
régulièrement croissants.
Voir, plus loin, graphique II.2.5.
page 3
Graphique 2.
Balances commerciale et des paiements courants
500 --
400 --
300 --
200 --
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95
LJ Paiements courants H Balance commerciale
2. Une économie étroitement intégrée dans l'Union
Européenne
La très large ouverture de l'économie belge aux échanges internationaux se double d'une
prédominance des pays de l'Union Européenne parmi les partenaires commerciaux de la
Belgique. Il est vrai que celle-ci a été dès l'origine partie prenante à la construction éco
nomique de l'Europe. Elle a participé dès sa fondation à la Communauté Economique du
Charbon et de l'Acier (CECA) et a été en 1958 un des six membres fondateurs de la
Communauté Economique Européenne. Or l'expérience a montré que l'adhésion à celle-ci
stimule le développement des échanges mutuels entre les pays membres.
En 1995, les pays de l'Union Européenne ont absorbé 75 % des exportations de l'UEBL et
fourni à celle-ci une proportion égale de ses importations. Ici encore, ce ratio, pour élevé
qu'il soit, n'est pas inexplicable. Un test économétrique portant sur 12 pays de l'Union
Européenne de 1991 à 1993 montre en effet que le poids des échanges intra-européens
dans le commerce extérieur de ces pays est corrélé positivement au PIB par tête et négati
vement à la taille des économies. L'application de cette relation aux indicateurs belges
pour l'année 1995 conduirait à un poids relatif des échanges intra-européens dans le com
merce extérieur total de 73 %.
Les trois principaux partenaires commerciaux de l'UEBL, l'Allemagne, la France et les
Pays-Bas, concentrent sur eux seuls la moitié des exportations et des importations.
page 4
Echanges extérieurs de l'UEBL en 1995 en milliards de francs (et en milliards d'Ecus)
Tous pays
Union Européenne
Trois principaux partenaires
Exportations
Importations
4876,5
(127,9)
3650,7
(95,8)
2467,3
(64,7)
4447,3
(116,7)
3356,1
(88,0)
2383,1
(62,5)
Source : Institut des Comptes Nationaux
A cette intégration par les échanges s'ajoute une étroite coopération de la Belgique avec
ses partenaires dans le domaine monétaire. Ici encore, la Belgique a été dès l'origine partie
prenante des dispositifs mis en place pour coordonner les politiques monétaires et stabili
ser les taux de change des pays membres de la Communauté Européenne, qu'il s'agisse du
"Serpent monétaire" dans la seconde moitié des années 70 ou du Système Monétaire
Européen à partir de 1979.
En juin 1990, allant au-delà des obligations imposées par l'appartenance du franc belge au
SME, les autorités monétaires belges se sont donné pour objectif de stabiliser le taux de
change du franc par rapport au deutschemark dans une fourchette réduite de 1,25 % de
part et d'autre de son taux-pivot. Cette décision, si elle a accentué la subordination de fait
de la politique monétaire belge à la politique monétaire allemande, la Banque Nationale de
Belgique étant amenée à calquer les modifications de ses taux directeurs sur celles prati
quées par la Bundesbank, elle a eu pour contrepartie positive un renforcement immédiat
de la crédibilité de la politique monétaire belge. Le différentiel des taux à trois mois entre
les marchés monétaires allemand et belge a pu ainsi être ramené de plus de 2 % au prin
temps 1990 à 0,5 % en fin d'année et moins de 0,1 % un an plus tard. Depuis lors, hormis
dans les périodes de vive tension sur les marchés des changes européens, il n'y a prati
quement plus aucun différentiel de taux sur les échéances à court terme entre le marché
belge et le marché allemand.
page 5
Graphique 3.
Différentiel des taux à trois mois entre le franc belge et le deutsche
mark sur le marché des euro-devises
88
89
90
91
92
93
94
95
Aujourd'hui, la Belgique est candidate au processus d'unification monétaire européen. Les
pouvoirs publics prennent les mesures nécessaires pour que le pays satisfasse fin 1997 aux
conditions que le Traité de Maastricht impose aux pays désireux de participer dès 1999 à
l'espace monétaire unifié.
Enfin, il est à peine besoin de rappeler que la Commission des Communautés Européennes
a son siège à Bruxelles et que le Parlement Européen se réunit à Bruxelles en sessions
extraordinaires.
3. Une très lourde dette publique
Dans la seconde moitié des années 70, dans un contexte difficile marqué par une grave
crise des industries traditionnelles de la filière charbon-acier et du textile, par une forte
inflation, une rapide montée du chômage et une grande instabilité politique, les pouvoirs
publics, soucieux de soutenir l'activité, ont laissé filer le déficit des administrations publi
ques. Celui-ci a culminé à 13,0 % du PIB en 1981.
Des efforts ont été engagés dans les années suivantes pour contenir le besoin de finance
ment des administrations publiques, puis tenter de le réduire. De fait, à partir de 1985, le
solde primaire, hors intérêts de la dette, devient positif.
page 6
Graphique 4.
Besoin de financement des administrations publiques (en % du PIB)
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95
Solde primaire
Charge des
intérêts
Solde global
Mais entre-temps, l'accumulation des déficits a provoqué une explosion de la dette publi
que, d'un niveau déjà relativement élevé de 62 % du PIB en 1975 à près de 120 % en
1984. Dès lors que, à partir du début des années 80, la hausse des taux d'intérêt a porté
ceux-ci à des niveaux sensiblement supérieurs au taux de croissance de l'économie, et
donc à la progression spontanée des recettes fiscales, cette lourde dette a suscité l'appari
tion d'un phénomène de "boule-de-neige" : malgré le redressement du solde primaire, la
charge des intérêts tendait à creuser le déficit global des administrations et par là même à
entretenir le gonflement de la dette.
Dans la seconde moitié des années 80, alors même que l'accélération de la croissance éco
nomique permettait une sensible réduction du besoin de financement des administrations
publiques, de 9,0 % du PIB en 1985 à 5,8 % en 1990, le poids de la dette publique a con
tinué de s'alourdir jusqu'en 1988 et n'a régressé que marginalement en 1989 et 1990. Le
graphique ci-dessous illustre cette dynamique du besoin de financement et de la dette.
page 7
Graphique 5.
Dynamique du besoin de financement des administrations et de la
dette publique
140 -r
2
4
6
8
10
12
14
Besoin de financement des administrations en % du PIB
Ce graphique met également en évidence l'impact très négatif sur le financement des
administrations et sur la dette du retournement conjoncturel du début des années 90 et des
tensions qui, à la suite de la réunification de l'Allemagne, ont alors affecté les taux d'inté
rêt en Europe.
Ce n'est qu'à partir de 1993 que, prenant le risque d'appliquer une politique budgétaire
restrictive dans un contexte économique pourtant récessionniste, les pouvoirs publics par
viendront à remettre le déficit public sur une trajectoire de réduction progressive. La
détente des taux d'intérêt qui s'est amorcée dans les pays du noyau dur monétaire européen
à partir de l'automne 1992 amplifiera les effets de la rigueur budgétaire, de sorte que le
déficit public reviendra d'un peu plus de 7 % du PIB en 1992 à 4,5 % en 1995 et que le
ratio dette/PIB amorcera un mouvement de décruel.
L'objectif affiché du gouvernement belge est de réduire le besoin de financement des
administrations publiques en deçà de 3 % du PIB en 1997 et de consolider le mouvement
de "boule-de-neige inversée" dans lequel s'est engagée la dette publique. Les perspectives
de croissance et d'inflation ne permettant pas d'espérer une progression soutenue des
recettes fiscales et parafiscales, la politique budgétaire conservera à court terme un carac
tère nettement restrictif.
Cette volonté d'assainissement des finances publiques vise à rendre la Belgique eligible à
la phase III du processus d'Union Economique et Monétaire en satisfaisant aux critères de
déficit et de dette énoncés dans le Traité de Maastricht. Mais par delà cette contrainte
externe, l'austérité budgétaire répond à une exigence intérieure : au risque d'en perdre le
contrôle, les pouvoirs publics belges ne peuvent laisser se réamorcer le processus de
Cattoir et Chaussepied (1995).
page 8
gonflement de la dette publique ceci d'autant moins que les perspectives démographiques
font redouter des difficultés de financement des régimes de retraite à l'horizon des années
2010.
C'est dire que, quand bien même la diminution graduelle du poids de la dette publique
redonnerait à la politique budgétaire certaines marges de manoeuvre, la rigueur restera de
mise. Il est vraisemblable que les autorités budgétaires, dès lors qu'elles auront ramené le
déficit global à 3 % du PIB, voire même un peu en deçà de ce chiffre, viseront à stabiliser
l'excédent primaire au niveau atteint, soit environ 6 % du PIB, de manière à assurer une
décrue continue de la dette1. Les seules marges de manoeuvre disponibles résideraient
alors dans les allégements de charges financières permis par le dégonflement de la dette.
4. Une structure politique de type fédéral
A la fin des années 80 et au début des années 90 sont intervenues des réformes institution
nelles très importantes qui ont considérablement renforcé le caractère fédéral des institu
tions politiques belges ébauché par les deux premières réformes de l'Etat en 1970 et 1980.
Cette structure repose sur trois niveaux de pouvoirs : l'Etat fédéral; les régions : Flandre,
Wallonie et Région de Bruxelles-Capitale; et les Communautés linguistiques : flamande,
française et germanophone.
Une loi spéciale du 8 août 1988 a conféré aux régions et aux communautés d'importantes
compétences nouvelles. Dans la cadre de préoccupations qui est celui de ce rapport, on
relèvera en particulier que les régions se sont vues confier les interventions économiques
(aides aux entreprises), les responsabilités de la puissance publique en matière de loge
ment, de travaux publics, de transports, de politique de l'énergie, de politique scientifique,
de protection de l'environnement ainsi que le placement des travailleurs privés d'emploi et
la gestion des programmes de résorption du chômage. Pour leur part, les communautés ont
pris en charge le domaine des activités culturelles au premier rang desquelles l'enseigne
ment.
Les crédits destinés à l'exercice de ces compétences, qui jusqu'en 1988 figuraient dans le
budget de l'Etat, ont été transférés aux communautés et aux régions. Il en est résulté un
quadruplement des moyens mis à la disposition des régions et des communautés, de 10 %
à 40 % des moyens du pouvoir central2.
Suite aux accords dits de la Saint-Michel (29 septembre 1992) et de la Saint-Quentin (31
octobre 1992) intervenus entre les principaux partis politiques belges, des précisions ont
été apportées à la délimitation des champs de compétence des divers niveaux de pouvoir
tandis qu'étaient opérés de nouveaux transferts de compétences de l'Etat fédéral vers les
régions et les communautés. La Loi spéciale du 16 Juillet 1993 étend les compétences des
régions à l'agriculture et au commerce extérieur. Elle donne par ailleurs aux régions la
Savage (1995).
Van de Voorde et Stienlet (1995).
page 9
responsabilité des relations internationales dans les domaines de leur compétence y com
pris la capacité de conclure des traités internationaux.
En outre la loi de 1993 ouvrait à la Communauté française la possibilité, qui a été exploi
tée, de transférer tout ou partie de ses compétences à la région wallonne et à la Commis
sion communautaire française de Bruxelles. Du côté flamand cette question ne se posait
pas, la Région et la Communauté étant fusionnées.
5. Une tradition institutionnalisée de concertation sociale
La Belgique possède un tradition ancienne de concertation sociale dont les fondements ont
été posés au lendemain de la seconde guerre mondiale par le "Pacte de Solidarité" conclu
en 1944 entre les organisations représentatives des employeurs et des salariés. A travers ce
texte, les partenaires sociaux affirmaient leur volonté d'établir leurs relations mutuelles sur
le double souci de contribuer à la prospérité commune et à une distribution équitable de
ses fruits.
C'est dans cet esprit que fut institué, dès 1944, l'Office de la Sécurité Sociale et qu'en
1945 le législateur ouvrit la possibilité que les conventions collectives conclues dans le
cadre d'une commission paritaire sectorielle puissent être rendues obligatoires pour toutes
les entreprises de la branche d'industrie considérée, qu'elles adhérent ou non à l'organisa
tion professionnelle. Dans cette même période furent créées des institutions vouées à la
concertation sociale : le Conseil Central de l'Economie en 1948 et le Conseil National du
Travail en 1952, celui-ci ayant compétence pour les question sociales et celui-là pour les
affaires économiques.
La Belgique possède ainsi, à tous les niveaux d'organisation de la société (Etat fédéral,
régions, secteurs, entreprises), des institutions, les unes à vocation sociale, les autres de
caractère économique, au sein desquelles se développe la concertation entre les partenaires
sociaux.
Le tableau ci-après résume cette structure :
Organes de concertation entre les partenaires sociaux
Niveau
Compétence sociale
Compétence économique
Etat fédéral
Conseil national du travail
Conseil central de
l'économie
Régions
Secteurs
Conseils Economiques et Sociaux
Commissions paritaires
Conseils professionnels
Entreprises
Délégations syndicales
Conseils d'entreprise
Davantage cependant que par cette structure institutionnelle, la singularité de la concerta
tion sociale en Belgique a longtemps résidé dans la fréquence des accords interprofession
nels conclus au terme de négociations menées au niveau national entre les organisations
page 10
patronales et syndicales. A travers ces accords interprofessionnels, dont le champ débor
dait souvent largement les domaines traditionnels de la concertation sociale, les partenai
res sociaux affirmaient leur autonomie vis-à-vis du pouvoir politique.
Les années 60 et la première moitié des années 70 ont été l'âge d'or des accords interpro
fessionnels. Les accords de 1971, 1973 et 1975, en particulier, ont marqué des avancées
significatives du droit social en traitant tout à la fois de la durée hebdomadaire du travail
et de la durée des vacances annuelles, en fixant un revenu minimum national, en posant
des dispositions en matière de préavis des ouvriers, de salaire garanti en cas d'incapacité
de travail et de grossesse, etc.
Dans la foulée de ces accords, le Conseil National du Travail a multiplié les conventions
collectives interprofessionnelles que, depuis 1968, il avait la capacité de conclure. Ces
conventions collectives interprofessionnelles ont été fréquemment rendues obligatoires par
décision des gouvernements.
Les accords interprofessionnels connaîtront toutefois une longue éclipse de 1975 à 1986.
Un accord sera bien adopté en 1981 mais, négocié sous la présidence du Premier Ministre,
il couvrait, sous les apparences d'un accord paritaire, les résultats d'une négociation tripar
tite engagée à l'initiative des pouvoirs publics et conclu sous une forte pression de leur
part. De fait, dans la seconde moitié des années 70 et la première moitié des années 80,
alors que les difficultés économiques ne laissaient que peu de marge à de nouvelles avan
cées sociales et par suite n'offraient guère de matière à un accord entre patronat et syndi
cats, l'initiative dans le domaine social est passée entièrement du côté du pouvoir
politique.
Depuis 1986, la pratique des accords interprofessionnels a repris. Des accords ont été con
clus en 1986, 1988, 1990. Il s'en faut toutefois de beaucoup que les interlocuteurs sociaux
aient recouvré la large autonomie dont ils jouissaient dans les années 60. Les projets
d'accord sont désormais soumis avant signature à l'évaluation du gouvernement. Ceci
d'autant plus que, la situation des entreprises demeurant précaire, la contribution finan
cière de l'Etat est fréquemment sollicitée, tandis que l'organisation patronale entend obte
nir des pouvoirs publics la garantie qu'aucune charge ou contrainte nouvelle ne sera impo
sée aux entreprises pendant la durée de validité de l'accord.
Cette fragilité de la concertation sociale interprofessionnelle dans un contexte économique
qui reste difficile s'est une nouvelle fois manifestée ces dernières années.
En 1993, alors que la détérioration de la compétitivité-coût de l'économie belge appelait
des actions correctrices et que la situation recommençait de se dégrader sur le marché du
travail, le gouvernement a tenté d'impliquer les partenaires sociaux dans l'élaboration d'un
ensemble de mesures constitutives d'un nouveau Pacte social. La négociation n'a pas
abouti et le gouvernement a été amené à définir et à mettre en oeuvre unilatéralement le
paquet de mesures désigné sous le nom de Plan global pour l'emploi, la compétitivité et la
Sécurité Sociale.
page 11
Au printemps 1996, un projet tripartite pour l'emploi, négocié à l'initiative du gouverne
ment et avec sa participation, n'a pas été ratifié par une des deux organisations syndicales
représentatives.
On ne saurait enfin clore ce paragraphe sans souligner l'existence en Belgique de deux
mécanismes de détermination des augmentations salariales qui n'ont plus, pour le premier,
et n'ont jamais eu, pour le second, leur équivalent dans les autres pays de l'Union Euro
péenne : l'indexation des salaires sur les prix et la Loi de sauvegarde de la compétitivité.
Bien que les modalités de mise en oeuvre de ce dispositif varient d'une branche à l'autre, la
règle générale en Belgique est l'indexation automatique des salaires conventionnels sur les
prix à la consommation. Exceptionnellement, comme ce fut le cas en 1983 dans un con
texte de crise grave de la compétitivité-coût, le gouvernement peut imposer une suspen
sion provisoire de ce mécanisme. Par ailleurs, en conséquence d'une décision arrêtée dans
le cadre du Plan Global de 1993, l'index-santé, soit un indice des prix excluant le tabac, les
carburants et les boissons alcoolisées, a été substitué à l'indice global des prix à la con
sommation comme référence de l'indexation des salaires à partir de janvier 1994; l'index-
santé s'établissant alors 1,4 % au-dessous de l'indice global, l'ajustement des salaires sur
les prix s'en est trouvé réduit d'autant. Mais pour l'essentiel, le mécanisme d'indexation a
été préservé.
La Loi de Sauvegarde de la compétitivité de 1989 prévoyait quant à elle que le Conseil
Central de l'Economie procéderait à périodicité régulière à une évaluation de la compétiti
vité de l'économie belge par rapport à ses principaux partenaires commerciaux. Si cet
examen révélait une détérioration de la compétitivité, les partenaires sociaux pouvaient
décider de leur propre initiative, ou recommander au gouvernement, des mesures correc
trices, y compris une suspension temporaire de l'indexation des salaires.
La Loi de Sauvegarde de la compétitivité a fait, en juillet 1996, l'objet d'une révision qui
vise notamment à substituer un mécanisme préventif aux dispositions correctrices de la
Loi de 1989. Cette révision aboutit de fait à un rétrécissement de la marge de négociation
des partenaires sociaux en matière de fixation des salaires. Désormais, les augmentations
de salaires conventionnels devront être négociées à l'intérieur d'une fourchette dont le
plancher est constitué par la hausse de l'index-santé augmenté des ajustements barémiques
et dont le plafond correspond à la hausse anticipée des salaires dans les trois principaux
pays partenaires commerciaux de la Belgique (Allemagne, France, Pays-Bas) pondérés par
leur PIB.
page 12
ANALYSE DU MARCHE DU TRAVAIL ET
EVOLUTIONS PREVISIONNELLES
Ce chapitre débute par quatre sections de nature descriptive. La première s'intéresse aux
tendances démographiques, aux taux d'activité et à l'évolution de la population active. La
deuxième présente les évolutions de l'emploi et du chômage. La troisième résume
quelques caractéristiques de la dynamique des ajustements sur le marché du travail. Cette
partie descriptive s'achève par une section consacrée à l'évolution des salaires.
Le chapitre se poursuit, à la section 5, par une analyse macro-économique des causes du
chômage. La politique macro-économique des années nonante et les projections sont
l'objet de la sixième section.
En l'absence de mention spécifique, les tableaux et graphiques concernent la Belgique
toute entière. Les développements régionaux font cependant l'objet d'une attention
spécifique à divers endroits de ce chapitre.
1.1. Démographie et population active
L'évolution de l'offre de main-d'oeuvre, ou encore population active, est déterminée par la
conjugaison de deux éléments : la démographie et le taux d'activité. L'influence de la
composante démographique se fait de manière indirecte à travers la population en âge de
travailler. Les tendances de migrations sont, elles aussi, importantes puisqu'elles influent
sur la croissance de la population totale.
Nous avons, par conséquent, décidé d'analyser le comportement passé et futur de la
population active par le biais de ces divers facteurs en mettant l'accent, en fonction de la
disponibilité des données, sur la différenciation par sexes et régions.
1.1.1. Démographie
De 1961 à 1994, la population totale a progressé de près de 0,3 % par an aussi bien pour
les hommes que pour les femmes. Dans le même temps, la population en âge de travailler
- population âgée de 14 ans et plus - présentait une croissance supérieure, de l'ordre de
0,5 %. Cette timide augmentation de la population totale ne s'est pas opérée de manière
constante au long de la période étudiée. Après la progression relativement soutenue des
années 60, la population totale s'est caractérisée par un ralentissement continu de son
rythme d'accroissement entre 1971 et 1990.
page 13
Tableau 1.1.1. Croissance annuelle moyenne de la population totale, en pourcentage
1961-70
1971-80
1981-90
1991-94
1961-94
Population totale
hommes
femmes
0,5
0,5
0,5
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1
0,1
0,4
0,4
0,4
0,3
0,3
0,3
Sources : Institut National de Statistique, Ministère des Affaires Economiques
Calculs : 1RES
L'affaiblissement de la croissance de la population totale mentionné ci-dessus apparaît, à
partir de 1981, au niveau de la population en âge de travailler.
Tableau 1.1.2. Croissance annuelle moyenne de la population en âge de travailler, en
pourcentage
1961-70
1971-80
1981-90
1991-93
1961-93
Population en âge
de travailler
hommes
femmes
0,6
0,6
0,6
0,7
0,7
0,7
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
Sources : Institut National de Statistique, Ministère des Affaires Economiques
Calculs : 1RES
0,5
0,5
0,5
Les légères hausses masculine et féminine de la population totale et de la population en
âge de travailler observées pour le Royaume sont essentiellement le fait de la région
flamande, les effectifs s'étant même contractés en région bruxelloise. Du point de vue de
la répartition régionale, on observe pour 1993 que 58 % de la population en âge de
travailler réside en Flandre, 32 % en Wallonie et 40 % dans la région bruxelloise.
A titre d'illustration, nous reprenons ici les chiffres de population totale et de population
en âge de travailler pour 1993.
page 14
Tableau 1.1.3. Population totale et population en âge de travailler en 1993, en nombre
de personnes et % du total
Population totale
10 068 319
Royaume
hommes
femmes
Population en âge de
travailler
hommes
femmes
(100%)
4 923 472
(48,9 %)
5 144 847
(51,1 %)
8 254 371
(100%)
3 994 500
(48,4 %)
4 259 871
(51,6%)
Source : Ministère de l'Emploi et du Travail
Wallonie
3 224 881
(100%)
1 563 120
(48,5 %)
1 661 761
(51,5%)
2 679 003
(100%)
1 282 701
(47,9 %)
1 396 302
(52,1 %)
Flandre
5 824 628
(100%)
2 877 026
(49,4 %)
2 947 602
(50,6 %)
4 792 296
(100%)
2 347 652
(49,0 %)
2 444 644
(51,0%)
Bruxelles
950 339
(100%)
449 297
(47,3 %)
501 042
(52,7 %)
783 072
'
(100%)
364 147
(46,5 %)
418 925
(53,5 %)
La pyramide démographique de la Belgique pour 1995 nous informe d'une densité plus
prononcée de certaines classes d'âge (graphique 1.1.1.). Ainsi, les tranches de 25 à 39 ans -
constituées en partie des enfants nés du "baby boom" des années 60 et de la fin des années
50 - et de plus de 65 ans constituent une part importante de la population totale masculine
et féminine. En 1995, la population totale féminine de plus de 65 ans avoisine le million et
est ainsi supérieure de près de 350 000 unités à la population masculine reprise dans cette
même classe d'âge.
La comparaison de la répartition de la population totale par âge entre 1961 et 1995 suscite
plusieurs commentaires. Tout d'abord, l'augmentation de la population totale masculine et
féminine résulte d'un gonflement des classes d'âge comprises entre 15 et 49 ans et surtout
des plus de 60 ans. Ainsi, entre 1961 et 1995, la population de plus de 60 ans s'est accrue
de 31 %, 26 % pour les hommes et 34 % pour les femmes. A côté de cela, la population
âgée 50 à 59 ans s'est contractée de près de 10 % dont 7 % du côté masculin et 11 % du
côté féminin.
page 15
Graphique 1.1.1. Population totale par âge, comparaison entre 1961 et 1995
1961 : Population totale masculine par âge
1961 : Population totale féminine par âge
65 ans et plus Έ
700
600
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1.00
0
1995 : Population totale masculine par âge
1995 : Population totale féminine par âge
65 ans et plus
65 ans et plus Έ
ï
55-59 ans
45-49 ans
35-39 ans
25-29 ans
15-19 ans
55-59 ans
45-49 ans
35-39 ans
25-29 ans
15-19 ans
0
Ι
ι + + + + + +
Ι
100 200 300 400 500 600 700 800 900 1.00
H
700
600
500
400
300
200
100
0
Sources : Recensement de la population et des logements, Enquêtes sur les forces de travail
Calculs : 1RES
La comparaison des années 1961 et 1995 en termes de part des classes d'âge dans la
population totale1 nous renvoie la même image à savoir une baisse de la proportion des
moins de 25 ans et des 50-59 ans, un alourdissement de celle des 25-49 ans et des plus de
65 ans. Ces caractéristiques se retrouvent à la fois du côté masculin et féminin.
Le poids croissant de la population âgée de plus de 65 ans n'est pas sans effet sur
l'évolution du taux de dépendance défini comme le rapport entre la population âgée de
plus de 65 ans et celle comprise entre 15 et 64 ans. Le taux de dépendance des personnes
âgées a évolué de 19 % en 1961 à 24 % en 1995. Comme on peut l'observer sur le tableau
1.1.4., pour chaque année considérée, le taux de dépendance féminin est toujours supérieur
au taux de dépendance masculin. En outre, la croissance du taux de dépendance au cours
du temps s'avère plus forte pour les femmes que pour les hommes.
Tableau 1.1.4. Taux de dépendance des personnes âgées de plus de 65 ans,
en pourcentage
1961
19,1
16,4
21,8
1970
21,3
17,5
25,0
1981
21,9
17,3
26,6
1991
22,2
17,4
27,0
1995
23,8
18,9
28,8
Taux de dépendance
hommes
femmes
Source : 1RES
/. 1.2. Migrations
Les migrations extérieures sont les seules à prendre en considération lorsque l'on étudie la
croissance démographique. Nous nous sommes ainsi intéressés à l'évolution du solde
migratoire c'est-à-dire à la différence entre le nombre d'immigrants et d'émigrants sur la
période couvrant les années 1960 à 1993. Le premier élément qui saute aux yeux réside
dans la faiblesse du taux annuel moyen de l'émigration au cours de la période 1960-93.
Toutefois, l'observation des croissances annuelles moyennes sur les diverses sous-périodes
indique une forte instabilité d'un intervalle de temps à l'autre. L'immigration, par contre,
présente une progression annuelle moyenne largement supérieure à celle de l'émigration,
de l'ordre de 2,1 %, accompagnée de mouvements à la hausse et à la baisse de forte
ampleur. Le solde migratoire, quant à lui, adopte le même profil que l'immigration.
On discerne, à l'intérieur de la période étudiée, plusieurs sous-périodes, chacune d'entre
elles adoptant un profil particulier. Les années 60 se caractérisent par une progression
conjuguée de l'immigration et de l'émigration. Par la suite, au cours des années 70, ces
deux variables s'inscrivent en repli. Les années 80 sont celles du redressement de
l'immigration et de la poursuite du mouvement baissier entamé, la décennie précédente,
par l'émigration. La hausse de l'immigration de 1981 à 1990 résulte, en partie, de
l'effondrement des régimes communistes de l'Europe centrale à la fin des années 80, à
l'origine d'importantes migrations d'est en ouest. De 1991 à 1993, malgré l'éclatement de
Par exemple, la part des moins de 25 ans dans la population totale pour une année considérée se définit
comme le rapport entre le nombre de personnes âgées de moins de 25 ans et la population totale.
page 17
la guerre civile dans l'ex-Yougoslavie, la croissance de l'immigration se ralentit, tandis
que l'émigration progresse.
Tableau 1.1.5. Croissance annuelle moyenne des mouvements migratoires, en
pourcentage
1960-70
1971-80
1981-90
1991-93
1960-93
Immigration
Emigration
6,0
3,7
-1,0
-0,7
1,7
-2,2
0,7
1,7
2,1
0,4
Sources : Institut National de Statistique, Ministère des Affaires Economiques
Calculs : 1RES
Graphique 1.1.2. Mouvements migratoires extérieurs, en nombre de personnes
Immigration
Emigration
Solde migratoire
■
/ \ /Λ
/ \ / - ■— \
? Λ m" s
100 000
90 000
80 000
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
.s
y
O < N *
0O
os
s
s
O s O s O s O s O s O s O s O s O s O s O s O s O s O s O s Os
0 O t N - < t
o
0 O C N *
o
o
o
s O 0
o
s
s O 0
^
t
f
o
0
o
0
o
3
o
s
o
-
o
o
o
o
o
^
^
^
^
s
s
r
t
t
t
t
-fTrO
Os
Os
Sources : Institut National de Statistique, Ministère des Affaires Economiques
Calculs : 1RES
La présentation en termes de part du solde migratoire dans la population totale et dans la
population active reflète la même évolution que celle du solde migratoire analysée ci-
dessus.
page 18
Tableau 1.1.6. Part du solde migratoire dans la population totale et dans la population
active, en pourcentage
196170
197180
198190
199193
196193
Part dans la population totale
Part dans la population active
0,3
0,7
0,2
0,5
0,1
0,3
0,3
0,8
0,2
0,5
Source : 1RES
Graphique 1.1.3. Part du solde migratoire dans la population totale et dans la
population active, en pourcentage
' Population totale
' Population active
r—
r~ Os
Os
rOs
. 1
OO
OS
ΓΛ
OO
Os
ui
oo Os
Γ
ΟΟ
Os
Os
oo Os
^ Os
Os
c«"i
Os
Os
I I I I I I I I I I
0,00%
Source : 1RES
1.1.3. Taux d'activité
Le taux d'activité se définit comme le rapport entre la population active c'estàdire les
personnes présentes sur le marché du travail, qu'elles soient occupées ou non, et la
population en âge de travailler. Nous allons, par la suite, examiner cette variable sous trois
angles : la comparaison des taux d'activité féminin et masculin, la distinction par âge et
l'évolution des taux d'activité sur les trente dernières années.
A la vue du tableau 1.1.7., la première remarque qui s'impose a trait à la prédominance siu
la période 196195 du taux d'activité masculin sur le taux d'activité féminin.
page 19
Tableau 1.1.7. Taux d'activité, désagrégation par sexe et par région, en pourcentage
Hommes
Femmes
Total
1961
1970
1981
1995
1961
1970
1981
1995
1961
1970
1981
1995
Royaume
Wallonie
Flandres
Bruxelles
79,6
76,9
81,2
79,5
76,7
74,1
78,1
77,2
71,2
68,8
72,4
71,7
62,9
61,3
64,1
61,2
27,9
25,6
26,8
38,0
31,0
29,9
29,3
41,4
39,2
39,0
37,7
47,7
41,3
43,6
44,7
45,2
53,3
51,0
53,8
57,3
53,5
51,7
53,6
58,2
55,0
53,7
55,0
59,1
53.7
52,4
54,5
53,0
Sources : Recensement de la population et des logements, Enquêtes sur les forces de travail
Calculs : 1RES
La relative stabilité du taux d'activité global hommes et femmes depuis 1961 masque
une évolution divergente au niveau des sexes. En effet, sur la période étudiée, le taux
d'activité masculin adopte un profil baissier tandis que le taux d'activité féminin présente
une progression soutenue.
Graphique 1.1.4. Taux d'activité, en pourcentage
■ Total
Hommes
Femmes
80,00%
70,00%
60,00%
50,00% t·"
40,00%
30,00%
♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ —*
#_Φ_ . ——
20,00%
10,00%
0,00%
I I I I I I I I I I I I I I I I I
OS —
so r
OS OS
SO
Os
r
SO
Os
— Cl
SO SO
Os Os
en
t
Os
I I I I I I I I I I I I I I
r
os
Os
Os —
C oo
Os Os
Ό
oo Os
Γ
ΟΟ
Os
Os
OO
Os
— Os
Os
m
Os
Os
Source : Ministère de l'Emploi et du Travail
Les graphiques suivants examinent l'évolution des taux d'activité en différenciant groupe
d'âge et sexe pour 5 années différentes : 1961, 1970, 1981, 1991 et 1995. Cette
photographie a été établie sur base des recensements de population (1961, 1970, 1981) et
des enquêtes sur les forces de travail (1991, 1995).
page 20
Graphique 1.1.5. Taux d'activité masculin par âge et par région, en pourcentage
Royaume
1961
1970
1981
1995
Wallonie
100,00% j
80,00% - -
60,00% - -
40,00%
20,00%
0,00% 4
page 21
Flandre
Bruxelles
100,00% τ
80,00%
60,00%
40,00%
20,00% -L
0,00% t
Os
100,00% j
80,00%--
60,00%--
40,00%
20,00% γ
0,00% '4
Sources : Recensement de la population et des logements, Enquêtes sur les forces de travail
Calculs : 1RES
page 22
Graphique 1.1.6. Taux d'activité féminin par âge et par région, en pourcentage
j
90,00%
80,00% - -
70,00%--
60,00% - -
50,00%--
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
Royaume
Wallonie
page 23
Flandre
Bruxelles
100,00% j
80,00%
60,00%
40,00%
20,00%
0,00% '4
100,00% τ
80,00%
60,00%
40,00%
20,00%
0,00% 't
Os
Sources : Recensement de la population et des logements, Enquêtes sur les forces de travail
Calculs : 1RES
En dépit d'un profil différent, les taux d'activité masculin et féminin présentent la
caractéristique commune d'un affaissement des courbes aux extrémités (avant 25 ans et au
delà de 55 ans). Le recul de l'activité des jeunes s'explique d'une part par l'allongement de
l'obligation scolaire jusqu'à 18 ans et, d'autre part, par un nombre plus élevé de jeunes
poursuivant des études après l'enseignement secondaire supérieur. Le retrait plus rapide
des travailleurs âgés de la vie active, quant à lui, résulte dans une large mesure du
développement des préretraites. L'affaiblissement de la courbe en ses deux bouts est,
toutefois, moins manifeste chez les femmes en raison d'un point de départ plus bas.
Le taux d'activité masculin adopte un profil en "cloche" : le taux d'activité des hommes
âgés de 25 à 49 ans se maintient à un niveau élevé avant de diminuer rapidement. Ce type
de profil est moins manifeste chez les femmes en dépit d'une tendance à se rapprocher de
la forme en "cloche" puisque ces dernières atteignent un maximum d'activité entre 25 et
29 ans (81,6 % en 1995) avant de connaître une baisse graduelle.
Toutefois, au cours du temps, les profils masculin et féminin ont évolué. La courbe du
taux d'activité féminin s'est relevée pour les groupes d'âge de 25 à 49 ans pour s'approcher
de la forme en "cloche" caractérisant les hommes. Du côté du taux d'activité masculin, on
observe au fil des années une tendance à un rétrécissement du sommet de la "cloche". Ce
phénomène ne se retrouve pas chez les femmes.
page 24
L'affaissement des extrémités des courbes de taux d'activité se poursuit depuis 1961.
Ainsi, entre 1961 et 1995, le taux d'activité des moins de 25 ans a reculé de 46 % à 30 %
pour les femmes et de 69 % à 34 % pour les hommes. Quant aux taux d'activité masculin
et féminin des personnes âgées de 55 à 59 ans, on observe que, dans les trois régions du
Royaume, ces derniers se sont repliés du début des années 60 au début des années 90 (de
85 % en 1961 à 50 % en 1991 pour les hommes, de 20 % en 1961 à 17 % en 1991 pour les
femmes) sous l'influence conjuguée des mesures légales de départ anticipé à la retraite et
des préretraites octroyées dans le cadre de restructurations. Néanmoins, les données de
1995 relatives aux taux d'activité indiquent un renversement de cette tendance imputable,
en partie, au coût élevé de tels programmes. Les taux d'activité au-delà de 60 ans offrent la
même caractéristique d'une remontée en fin de période.
A côté des classes d'âge extrêmes mentionnées ci-dessus, nous nous sommes intéressés au
comportement à travers le temps de la tranche d'âge la plus active à savoir celle des 25-49
ans. L'analyse des graphes présentés plus haut met à jour l'évolution divergente adoptée
par les hommes et par les femmes. En effet, le taux masculin a baissé de façon continue au
cours de la période 1961-95 (de 96,2 % à 93,5 %) alors que, dans le même temps, le taux
féminin s'est relevé de façon importante puisqu'il a plus que doublé (71,6 % en 1995
contre 31,2 % en 1961). Au total, l'effet net est positif puisque l'accroissement féminin
l'emporte largement sur le recul masculin (82,7 % en 1995 contre 63,7 % en 1961).
Au niveau régional, de 1961 à 1995, on note un taux d'activité masculin plus élevé en
Flandre qu'en Wallonie, et ce pour l'ensemble des tranches d'âge considérées. Pour la
même période, le taux d'activité masculin bruxellois est inférieur au taux flamand en
demeurant toutefois - exception faite de 1995 - supérieur au taux wallon. La région
bruxelloise présente un profil particulier. On peut, en effet, diviser les taux d'activité
bruxellois en deux groupes : les 15-54 ans et les plus de 55 ans. Par rapport à ce qui se
passe en Flandre et en Wallonie, le taux d'activité dans les classes d'âge au-dessus de 55
ans est plus élevé à Bruxelles. A l'inverse, les tranches d'âge inférieures à 55 ans
présentent à Bruxelles des taux d'activité moindres qu'en régions flamande ou wallonne.
La prédominance continue du taux d'activité masculin flamand sur le taux d'activité
masculin wallon ne se retrouve pas au niveau du taux d'activité féminin puisque tantôt le
taux flamand surpasse le taux wallon comme c'est le cas en 1961 et en 1995, tantôt c'est le
contraire qui se produit comme en 1970 et 1991. On observe, néanmoins, une supériorité
croissante du taux flamand féminins pour certaines classes d'âge. En 1961, le taux flamand
dépasse le taux wallon pour les tranches d'âge comprises entre 15 et 29 ans ; en 1991, cette
dominance s'étend jusqu'à la tranche d'âge des 30-34 ans et jusqu'à celle des 45-49 ans en
1995. Comme c'était déjà le cas pour le taux d'activité masculin, la région bruxelloise
présente une évolution sensiblement différente du profil adopté par la Wallonie et la
Flandre.
1.1.4. Popula tion active
Comme nous l'avons déjà précisé plus haut, le comportement de la population active est la
résultante de la combinaison des évolutions démographiques, de la propension à participer
au marché du travail ainsi que du solde migratoire.
page 25
Graphique 1.1.7. Population active féminine, population totale féminine et taux
d'activité des femmes
6 000 000
5 000 000 t
4 000 000
3 000 000 +
2 000 000
1 000 000
S■■■'iÏHÜriJp|>DO^l·Γ>DC^D
.—
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I I I I I I I I I I I I I
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45,00%
40,00%
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
Population totale
Population active
Taux d'activité
Sources : Ministère de l'Emploi et du Travail, Institut National de Statistiques
Calculs : 1RES
Graphique 1.1.8. Population active masculine, population totale masculine et taux
d'activité des hommes
80,00%
70,00%
■■■ 60,00%
5 0 , 0 0%
5 000 000
4 500 000
Q0Ä*
4 000 000
3 500 000
3 000 000
2 500 000
2 000 000
1 500 000
1 000 000
500 000
_ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦
♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦"
4 0 , 0 0%
4 3 0 , 0 0%
2 0 , 0 0%
10,00%
0
I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I 1 0 , 0 0%
SO SO
Os Os
SO
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Os Os
OO
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Γ
ΟΟ
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Os —
OO Os
Os Os
m
Os
Os
Population totale
Population active
Taux d'activité
Sources : Ministère de l'Emploi et du Travail, Institut National de Statistiques
Calculs : 1RES
page 26
Sur la période couvrant les années 1961 à 1993, la croissance de la population active a été
du même ordre que celle de la population en âge de travailler (+ 0,5 %) mais plus
importante que l'augmentation de la population totale (+ 0,3 %).
Tableau 1.1.8. Croissance annuelle de la population active, en pourcentage
1961-70
1971-80
1981-90
1991-94
1961-93
Population active
hommes
femmes
0,4
0,0
1,2
0,8
0
2,2
0,3
-0,5
1,4
0,7
0,0
1,7
0,5
-0,1
1,6
Sources : Institut National de Statistique, Ministère des Affaires Economiques
Calculs : 1RES
Derrière cette hausse de 0,5 % en moyenne annuelle, se cache une évolution divergente de
la population active masculine et féminine. En effet, en parallèle à l'évolution du taux
d'activité, mais dans une moindre mesure, la population active masculine a enregistré un
recul annuel moyen de 0,1 % de 1961 à 1993. Cette décroissance est le fruit du
fléchissement enregistré entre 1984 et 1988. La population active féminine, quant à elle,
s'est accrue de 1,6 % par an en moyenne. On note même une hausse supérieure à 2 % pour
les années 70. En dépit de la forte progression de la population active féminin depuis plus
de 30 ans, cette dernière reste largement inférieure à la population active masculine.
A titre d'illustration, en 1993, la population active belge s'élevait à 4 272 591 unités dont 2
442 162 d'hommes et 1 830 429 de femmes.
Tableau 1.1.9. Population active en 1993, en nombre de personnes et en %
Population active
4 272 591
Royaume
hommes
femmes
(100%)
2 442 162
1 830 429
Wallonie
1 355 302
(31,7%)
•771 358
583 994
Flandre
2 502 031
(58,5 %)
1 445 548
1056 483
Bruxelles
395 792
(9,3 %)
208 558
187 234
Source : Ministère de l'Emploi et du Travail
Le Ministère de l'Emploi et du Travail régionalise depuis 1986 les données de population
active. Ces dernières font apparaître une population active masculine et féminine plus
importante en Flandre qu'en Wallonie et à Bruxelles. Outre la maigre ampleur de la
population active bruxelloise, on note de 1986 à 1993 un rythme de progression plus
faible de celle-ci en comparaison aux régions wallonne et flamande (tableau 1.1.10.).
page 27
Tableau 1.1.10. Croissance de la population active entre 1986 et 1993, en pourcentage
Hommes
Femmes
Wallonie
Flandres
Bruxelles
0,1
0,1
-0,8
1,6
1,6
0,6
Source : Ministère de l'Emploi et du Travail
Calculs : 1RES
Au fil du temps, la désagrégation de la population active par âge renvoie la même image
que celle reflétée par le taux d'activité à savoir un affaissement de la part des tranches
d'âge extrêmes (les moins de 25 ans et les plus de 55 ans) et un renforcement de la
proportion des 25-49 ans dans la population active (de 56 % en 1961 à 73 % en 1995 pour
les hommes, de 51 % en 1961 à 77 % en 1995 pour les femmes), et ce pour les deux sexes.
On note, néanmoins une remontée de la part des plus de 55 ans dans la population active
en fin de période, résultant principalement du coût élevé des programmes de préretraites.
1.1.5. Prévisions
Dans le cadre d'une étude sur l'avenir du système de sécurité sociale à l'horizon 20501, le
Bureau Fédéral du Plan s'est intéressé à l'évolution à moyen et à long terme de la
population totale. Selon cette source, la croissance démographique devrait se poursuivre
jusqu'en 2030 tout en se ralentissant progressivement. Par la suite, de 2030 à 2050, la
population totale devrait se réduire. En dépit de ce repli de fin de période, la population
totale resterait supérieure à 10.000.000 de personnes. Les hypothèses à la base d'une telle
évolution de long terme résident en une hausse de l'espérance de vie (81 ans en 2050 pour
les hommes contre 72 ans en 1992, 87 ans pour les femmes en 2050 contre 79 ans en
1992) et en un maintien du taux de fécondité.
Tableau 1.1.11. Taux de croissance annuel moyen de la population
totale, en
pourcentage
1991-2000
2001-2010
2011-2020
2021-2030
2031-2040
2041-2050
Population totale
hommes
femmes
0,3
0,3
0,3
Source : Bureau du Plan
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
-0,1
-0,1
-0,3
-0,2
-0,2
-0,2
La répartition de la population par âge devrait, elle aussi, se modifier au cours des
prochaines décennies. La population de moins de 14 ans devrait croître jusqu'en 2001,
suite à la hausse des naissances de la fin des années 80 et du début des années 90, pour se
contracter par après. La population d'âge actif diminuerait jusqu'en 2000 en raison, d'une
part, du repli de la population de moins de 15 ans durant les années 80 et, d'autre part, de
la contraction de la population âgée de 55 à 64 ans issue de la seconde guerre mondiale.
EnglertM. étal., (1994).
page 28
Par la suite, la population d'âge actif devrait hausser jusqu'en 2011 avant de renouer avec
un mouvement à la baisse. Quant à la classe d'âge des plus de 65 ans, elle se gonflerait
jusqu'en 2040 avant de décroître de 2040 à 2050 suite au faible taux de natalité des années
1971-85.
L'ensemble de ces éléments sera à l'origine d'une déformation de la pyramide des âges (du
moins jusqu'en 2040) : rétrécissement de la base et gonflement des classes supérieures. Le
rapport actifs potentiels (15-64 ans) sur inactifs (0-14 ans, 65 ans et plus) passerait de 1,84
en 2000 à 1,35 en 2050.
Tableau 1.1.12. Population par groupes d'âge, en milliers de personnes
0-14 ans
15-64 ans
65 et plus
2000
1866
6648
1742
2010
1794
6735
1900
2020
1721
6547
2258
2030
1725
6181
2675
2040
1675
6001
2836
2050
1645
5949
2755
Source : Bureau du Plan
A moyen et à long terme, on devrait assister à une poursuite de la hausse du taux d'activité
féminin, à un ralentissement de la baisse voire à une hausse du taux d'activité des
personnes âgées - argument de coût des programmes de préretraites et relèvement de l'âge
de la pension pour les femmes de 60 à 65 ans- et à une diminution du taux d'activité des
jeunes, en raison d'une progression du taux de scolarité, suivie d'une stabilisation.
Tableau 1.1.13. Taux d'activité par âge, en pourcentage
Hommes
Femmes
1995
8,6
60,2
93,0
94,9
95,3
91,0
82,3
53,1
18,5
2,3
14-19 ans
20-24 ans
30-34 ans
35-39 ans
40-44 ans
45-49 ans
50-54 ans
55-59 ans
60-64 ans
Plus de 65 ans
Source : Bureau du Plan
2050
2,0
41,0
90,0
97,0
97,0
95,1
88,0
65,0
27,0
-
1995
5,0
54,9
81,6
77,6
74,0
57,1
42,0
21,5
5,4
1,0
2050
2,0
40,0
85,0
85,0
85,0
75,0
56,0
35,0
10,1
-
Le solde migratoire, quant à lui, devrait rester positif jusqu'en 2050, en demeurant
cependant inférieur à son niveau du début des années 90.
page 29
Les prévisions quant aux évolutions de la démographie, des taux d'activité et du solde
migratoire se traduiront par une croissance de la population active jusqu'en 2010 suivie de
trois décennies de fléchissement et d'une hausse entre 2041 et 2050.
Tableau 1.1.14. Taux de croissance annuel moyen de la population active, en
pourcentage
1991-2000
2001-2010
2011-2020
2021-2030
2031-2040
2041-2050
Population active
hommes
femmes
0,2
0,1
0,4
Source : Bureau du Plan
0,0
0,1
0,0
-0,2
-0,2
-0,1
-0,3
-0,5
-0,1
-0,1
-0,2
0,1
0,1
0,0
0,2
La hausse du nombre de pensionnés et la baisse de la population active devraient conduire
à une poursuite de la détérioration du taux de dépendance des personnes âgées jusqu'en
2040. Ensuite, le taux de dépendance devrait quelque peu se tasser suite à une évolution
inverse du nombre de pensionnés - en raison du faible taux de natalité des années 1971 à
1985 - et de la population active.
page 30
1.2. Structure de la population active
Cette section se subdivise en deux parties : l'une consacrée à l'emploi, l'autre au chômage.
1.2.1. Evolution de l'emploi
L'emploi peut être abordé au travers de deux concepts : l'emploi national et l'emploi
intérieur. L'emploi national totalise l'ensemble des personnes résidant en Belgique, âgées
de plus de 14 ans, qui travaillent au moins une heure dans une unité de production belge
ou étrangère au cours d'une période de référence1. L'emploi intérieur, quant à lui, se limite
aux personnes âgées de plus de 14 ans, résidantes ou non-résidantes, prestant au moins
une heure de travail dans une unité de production belge à la date du 30 juin. Ainsi, la
différence entre l'emploi national et l'emploi intérieur se situe au niveau du solde
frontalier2. Dans la suite de notre analyse, en l'absence de précision, l'utilisation du terme
"emploi" se référera à l'emploi intérieur.
Comme l'indiquent les deux définitions reprises plus haut et conformément aux critères du
Bureau International du Travail, la notion d'emploi renvoie à un nombre d'individus et non
pas à un volume d'heures prestées. Ce rapport prend toutefois en compte ces deux
dimensions.
a) Emploi total
Passant de 3.470.000 à près de 3.713.000 unités, l'emploi intérieur total augmente de
243.000 unités de 1953 à 1994, soit 7 % de l'emploi initial3. Comme l'indique le
graphique 1.2.1., après une relative stagnation durant les années cinquante, la croissance
de l'emploi est modérée mais significative de 1961 à 1974. Il augmente de plus de 8 % sur
l'ensemble de cette période. A partir de 1975, l'emploi intérieur total, mesuré en nombre
de personnes occupées, ne connaît plus aucune croissance mais d'amples fluctuations
conjoncturelles. De fait, l'emploi intérieur total diminue de plus de 60.000 unités entre
1974 et 1994 soit d'un peu moins de 2 %.·
Dans le cas de données administratives, source principale de cette section, la période de référence est
le 30 juin de chaque année.
L'emploi national consiste en la somme de l'emploi intérieur et du solde frontalier. Le solde frontalier
se définit comme la différence entre les travailleurs frontaliers sortants (résidents travaillant dans une
unité de production non résidente) et les travailleurs frontaliers entrants (non résidents travaillant dans
une unité de production résidente).
Gens de maison inclus.
page 31
Graphique 1.2.1. Emploi intérieur : emploi total et emploi du secteur privé (Belgique,
19531993)
80 Ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι ι |
53 55 57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93
" etot (h+f)
secteur privé
Source : Ministère de l'Emploi et du Travail, Bureau du Plan
Légende : "etot (h+f)" = emploi intérieur total tous sexes confondus
Une première caractéristique de l'évolution de l'emploi en Belgique apparaît donc être sa
faible croissance à moyen et long termes. Par rapport à nos trois principaux voisins
(Allemagne, France, PaysBas), nous enregistrons les performances les plus médiocres.
Sur les dix dernières années (19831993), nous faisons toutefois légèrement mieux que la
Francel.
b) Emploi par sexe
En 1993, 2.198.220 emplois étaient occupés par des hommes, 1.514.770 par des femmes.
La part des premiers dans l'emploi intérieur total s'élevait à cette date à 59,2 % alors
qu'elle était pour les femmes de 40,8 %. Ces mêmes parts étaient en 1960 respectivement
de 70,2 % et de 29,8 %. La seconde caractéristique essentielle est donc la féminisation
importante de l'emploi qui a pris place durant ces trente dernières années.
1 De Ville et Van der Linden ( 1993).
page 32
Tableau 1.2.1 Evolution de l'emploi par sexe et grandes catégories socio
professionnelles sectorielles, en nombre de personnes
Variation de l'emploi
entre 1960 et 1974
Variation de l'emploi
entre 1974 et 1993
Ecart relatif d'emploi
entre 1974 et 1993 (%)
Emploi Intérieur Total
H
F
Salariés
H
F
Indépendants
H
F
Secteur privé
H
F
Etat
H
F
72.160
212.490
252.700
304.160
- 180.540
-91.660
22.260
114.820
49.900
97.670
Sources : Bureau du Plan
Calculs : 1RES
- 304.552
270.380
- 334.624
222.507
30.072
47.873
-298.612
147.180
- 5.940
123.200
- 12,2
21,7
- 15,8
21,9
7,7
20,8
- 13,8
13,9
- 1,8
66,0
Prenant comme point de départ 1960 et comme date charnière 1974, le tableau 1.2.1 nous
indique clairement que cette féminisation de l'emploi s'est produite de manière continue
depuis le début des années soixante. Sur près de 500.000 emplois féminins créés entre
1960 et 1993, un peu moins de la moitié le fut entre 1960 et 1974 et cela malgré la
diminution de l'emploi indépendant féminin liée à la disparition progressive d'une part
importante du petit commerce. Trois cent mille emplois salariés sont créés et occupés par
des femmes dont un peu moins d'un tiers dans l'administration de l'Etat et les occupations
assimilées (enseignement). Ceci représente un accroissement de 30 % de l'emploi féminin
sur cette période. Après 1974, de manière certes ralentie, l'évolution néanmoins se
poursuit. Alors que l'emploi masculin perd 300.000 unités, l'emploi féminin en gagne
presque autant. Il augmente ainsi sur la période de 21,7 %. A nouveau, un peu plus de la
moitié de ces emplois sont créés par le secteur privé mais dont seulement deux tiers sont
des emplois salariés. Après son déclin antérieur, l'emploi indépendant féminin repart en
effet à la hausse. La chute de l'emploi masculin se concentre quant à elle quasi-
exclusivement sur les emplois salariés du secteur privé.
Cette féminisation de l'emploi est bien mise en évidence par les données du graphique
1.2.2. qui donne l'évolution des parts relatives dans trois catégories-clefs, l'emploi salarié
des entreprises ('entr.h' et 'entr.f ), de l'Etat ('Etat.h' et 'Etat.f ) et l'emploi indépendant
('ind.h' et 'ind.f ).
page 33
Graphique 1.2.2. Ventilation de l'emploi par sexe et par catégorie (en % du total)
19601993
80 r
entr.h entr.f
état.h état.f
ind.h ind.f
1960 D 1974 H l 9 84 ■ 1991 E 3 l 9 93
Source : Bureau du Plan Calculs : 1RES
c) Taux d'emploi
Le taux d'emploi se définit comme le rapport entre l'emploi et la population en âge de
travailler. Il est donc le produit du taux d'activité et de la fraction occupée de la population
active (le complément à l'unité du taux de chômage). Ce taux combine, par conséquent, un
indicateur d'intensité de participation et la fréquence d'emploi au sein de la population
active.
page 34
Graphique 1.2.3. Taux d'emploi, en pourcentage
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00% +
♦ ♦ ♦ ♦ — ♦ — ♦ ♦
10,00%
_ ♦ ♦ ♦ ♦
0,00%
I I I I I I I 1 1 1 1 1 1 1 I 1 I
o\
CO
VO
ON
ON
NO
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ON ON
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I I I I I I I I I I I I I
oo
00
en
ON — fi
oo ON ON
Os Os Os
■ Total
Hommes
■ Femmes
Source : Ministère de l'Emploi et du Travail
Le maintien relatif du taux d'emploi global depuis 1961 masque une évolution divergente
des taux masculin et féminin. En effet sur la période couvrant les années 1961 à 1993,
mises à part les fluctuations conjoncturelles, le taux d'emploi masculin s'inscrit en repli
(45 % en 1993 contre 55 % en 1961) alors que le taux d'emploi féminin s'accroît (30 % en
1993 contre 23 % en 1961). En dépit de cette hausse, le taux d'emploi féminin demeure
toujours largement inférieur au taux d'emploi masculin. En comparaison internationale, le
taux d'emploi est faible en Belgique et ce, même si l'on introduit une correction pour le
travail à temps partiell.
d) Emploi par catégories socio-professionnelles
Entre 1973 et 1994, 366.699 emplois "ouvriers" étaient détruits, soit 23,1 % de son niveau
initial. Inversement, 553.546 emplois "employés" étaient créés, soit une augmentation de
40 %. Une nouvelle caractéristique structurelle, bien connue, se dégage de ces chiffres; la
"cléricalisation" de plus en plus importante de l'emploi, en particulier salarié. La part des
ouvriers dans l'emploi salarié total passe de 53,7 % en 1973 à 38,8 % en 1994. Comme
l'indique le tableau 1.2.2., cette évolution est contrastée entre les souspériodes.
Van Den Noord (1992).
page 35
Tableau 1.2.2. Variation relative de l'emploi salarié ouvriers et employés (%)
1974 1994
Ouvriers
Employés
94/74
85/74
94/85
76,9
74,4
100,1
135,8
115,9
117,2
Source : Bureau du Plan
Calculs : 1RES
La croissance des effectifs employés s'est faite de manière continue sur toute la période
19741994, presqu'au même rythme durant les deux souspériodes. La baisse de l'emploi
ouvrier est le fait exclusivement de la période 1974 et 1985.
e) Emploi par régions
Les statistiques de l'Office National de Sécurité Sociale (ONSS) fournissent des
informations quant à l'évolution de l'emploi salarié ventilé selon la catégorie socio
professionnelle. Les trois régions du pays se distinguent par une contraction des effectifs
ouvriers. La contraction est cependant moins grande en Flandre qu'en Wallonie et à
Bruxelles (en moyenne annuelle 0,5 % en Flandre, 2 % en Wallonie et 2,6 % à
Bruxelles entre 1973 et 1994). A l'inverse, le nombre d'employés a fortement progressé de
1973 à 1994 et c'est la Flandre qui enregistre la plus forte hausse (en moyenne annuelle
2,3 % en Flandre contre 1,6 % en Wallonie, et le statuquo pour la région bruxelloise).
Graphique 1.2.4. Emploi des ouvriers par régions, 1973 = 100
120
100 Í?,
80
60
40
20
H 1 h
H 1 τ
Η 1 1 l·
H 1 1 1 1 1 1 1
ON, Q\ 0\ Q\ C>
σ\ ON
σ\ &
G\ G*> O^ 0s O"»
■ Flandre
Wallonie
· Bruxelles
Source : ONSS
page 36
Graphique 1.2.5. Emploi des employés par régions, 1973 = 100
180 τ
160
140 ■
120
îoo :
80 ■
60 ■
40
20 Ί
Ο
A
1 —I
1
1
1 —I 1-
A
1 1 μ
-I
1 1 1
• Flandre
■ Wallonie
Bruxelles
Source : ONSS
Les données régionales d'emploi total - somme de l'emploi salarié et non-salarié - et, plus
largement, de population active, sont disponibles à partir de 1986 (Source : Ministère de
l'Emploi et du Travail). A titre d'illustration, le tableau 1.2.3. reprend l'emploi intérieur par
région en 1993.
Tableau 1.2.3. Emploi intérieur en 1993, en nombre de personnes et pourcentage du
total
Royaume
3 712 988
100,0%
2 198 218
59,2 %
1 514 770
40,8 %
Emploi intérieur
hommes
femmes
Wallonie
1 004 602
27,1 %
589 326
Flandre
2 072 517
55,8 %
1 252 310
Bruxelles
614 993
16,6 %
339 166
415 276
820 207
275 827
Source : Ministère de l'Emploi et du Travail Calculs : 1RES
Entre 1986 et 1993, seule la région flamande présente une progression de l'emploi
intérieur masculin. De plus, la région flamande se caractérise par une croissance plus forte
de ses effectifs féminins (2,1 %) que celles enregistrées par les régions wallonne (1,2 %)
et bruxelloise (1 %).
page 37
L'observation du taux d'emploi par région met à jour une image quelque peu divergente de
celle de l'emploi intérieur. En effet, sur la période couvrant les années 1986 à 1993, le taux
d'emploi masculin flamand (48 %) est supérieur aux taux wallon (45 %) et bruxellois
(40 %). Par contre, et c'est ici que se situe la différence, c'est la région bruxelloise et non
la Flandre qui possède le taux d'emploi féminin le plus important avec une moyenne de
33 % sur la période 198693 contre 30 % en Flandre et 27 % en Wallonie.
f) Emploi des indépendants (et des aidants)
On peut distinguer, grosso modo, trois périodes dans l'évolution de l'emploi indépendant
depuis 1960 : tendance à la baisse de 1960 à la fin des années 1970, relative stabilisation
de 1978 à 1983 et enfin progression à un rythme relativement lent depuis 1983.
Graphique 1.2.6. Emploi indépendant, en milliers de personnes
υυ,υυ r<
80,00
60,00
40,00
20,00
, S ,
;
:
:> : ; : : : : : : : : : : : Î : ':
:
:
:
;
;
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0,00
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
■ Hommes
■ Femmes
Total
Source : Ministère de l'Emploi et du Travail
Les chiffres du Ministère de l'Emploi et du Travail pour 1993 (dernière donnée officielle
disponible à l'heure actuelle) nous donnent une idée de l'importance de l'emploi
indépendant dans notre pays. Cette annéelà, le Ministère de l'Emploi et du Travail
dénombrait près de 430 000 indépendants de sexe masculin et près de 280 000
indépendants de sexe féminin.
L'écart entre le nombre d'indépendants et le nombre d'indépendantes tend à se réduire au
fil du temps et ce en dépit de la disparition d'une part importante du petit commerce.
Ainsi, en 1953 l'écart s'élevait à 296 000 unités avant de se réduire à 142 000 personnes en
1993. Toutefois, pour l'entièreté de la période considérée, le nombre d'indépendants
masculins demeure largement supérieur au nombre des indépendants de sexe féminin.
page 38
Tableau 1.2.4. Emploi indépendant, créations (+) ou destructions () d'emplois, en
milliers
196074
197584
198591
199293
Emploi indépendant
hommes
femmes
272,2
180,5
91,7
+ 14,8
+ 3,6
+ 11,2
+ 50,2
+ 23,1
+ 27,1
+ 13,7
+ 7,1
+ 6,6
Source : Bureau du Plan
Calculs : 1RES
L'analyse, cette fois, de l'évolution de la part de l'emploi indépendant dans l'emploi total
fait apparaître jusqu'en 1987 une part de l'emploi indépendant féminin dans l'emploi total
féminin largement supérieure à la part masculine, et ce en dépit d'un nombre plus faible
d'indépendantes. Par la suite, on assiste à une stabilisation de la part féminine alors que
dans le même temps cette part s'accroît chez les hommes, la part masculine devenant
même plus importante que celle des femmes.
Graphique 1.2.7. Part de l'emploi indépendant dans l'emploi intérieur, en pourcentage
■•■■■•■■«.¡¡sroooon,,
■ "*♦. L tT Lr.
40,00%
35,00%
30,00%
25,00%
r».
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
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ON —
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Cl
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ON
NO
ON
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NO NO
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ON —
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OO
ON
m
oo
ON
Γ
ΟΟ
ON
ON — Cl
OO ON ON
ON ON ON
Hommes
Ci
Femmes
' Total
Source : Ministère de l'Emploi et du Travail
Calculs : 1RES
g) Emploi par âge
Au fil du temps, l'emploi masculin régresse au niveau des classes d'âge extrêmes. Les
classes d'âge constituées par les moins de 25 ans et les plus de 55 ans subissent l'influence
conjuguée des préretraites, d'un allongement de l'âge de la scolarité ainsi que de
l'accroissement du nombre de personnes poursuivant des études supérieures. Cette
diminution du total des femmes et des hommes en emploi dans les classes d'âge se situant
page 39
aux extrémités s'accompagne d'un renforcement de l'emploi sur les classes d'âge
intermédiaires. C'est en région bruxelloise que ce renforcement est le plus apparent.
La répartition de l'emploi féminin par catégorie d'âge fait, elle aussi, apparaître une
diminution des femmes de moins de 25 ans en emploi. Toutefois, à l'inverse de ce qui se
passe chez les hommes, l'emploi dans les classes d'âge supérieures à 55 ans ne se réduit
pas au cours des années, ceci étant sans doute dû à un faible point de départ. Il faut
cependant noter que ce recul de la part de l'emploi des jeunes femmes dans l'emploi
féminin est plus que compensé par la hausse de l'emploi qui s'est produite au niveau des
catégories d'âge de 25 à 54 ans. Les trois régions belges adoptent toutes ce même profil.
h) Emploi du secteur privé et de ¡Etat
L'emploi intérieur total se décompose en deux catégories fondamentales : l'emploi du
secteur privé (y inclus celui des entreprises publiques) et l'emploi de
l'Etat
(administrations publiques, enseignement, etc.). Lorsque l'on compare, comme le fait le
graphique 1.2.1, l'évolution de l'emploi du secteur privé à l'emploi total, on perçoit
d'emblée l'importance de l'emploi public qui a contribué significativement à la croissance
de l'emploi total entre 1960 et 1974 et a permis sa stabilisation de cette date à nos jours.
Entre 1960 et 1993, l'emploi intérieur total a cru de 250.478 unités1. L'emploi de l'Etat a
augmenté de 264.830 unités alors que celui du secteur privé diminuait de 14.352 unités.
L'un et l'autre ont crû durant la période 1960-1974 de plus ou moins 140.000 unités. Mais
l'emploi du secteur privé diminue de 150.000 unités sur la période 1974-1993 alors que
l'emploi de l'Etat augmentait de 117.000. Il faut toutefois indiquer que ce phénomène de
"compensation" des pertes d'emploi du secteur privé par les créations d'emplois par l'Etat
s'est arrêtée ces dernières années. Nous y reviendrons lorsque l'on traitera de l'emploi par
secteurs.
/} Emploi par secteur d'activité
L'emploi intérieur total (hors gens de maison) s'est accru en net de 322.820 unités entre
1960 et 1992. Quels secteurs ont contribué à cette croissance ? Quels sont ceux qui, au
contraire, ont perdu des effectifs ?
Gens de maison inclus
page 40
Graphique 1.2.8. Evolution de l'emploi total entre 1960 et 1992 (Belgique) : 1960 =
100
60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 89 90 91 92
4 — 1 — I —\ — i— I — I —I
— agr.
constr.
u
'
enei.
'
ind.manuf.
transp&com
m.
°
serv.
Sources : Bureau du Plan, 1RES
Le graphique 1.2.8. nous donne un aperçu général de l'évolution relative des différentes
branches du secteur privé. En longue période, deux secteurs seulement ont connu un
accroissement de leurs effectifs : les services et les transports et communications. Le
secteur de la construction a quasiment maintenu son niveau d'emploi. La baisse des
effectifs dans l'industrie manufacturière est impressionnante. Le tableau 1.2.5 précise ces
évolutions.
page 41
Tableau 1.2.5. Evolution de l'emploi par secteurs d'activité
Branches d'activité
1. Agriculture
2. Energie
3. Industries manufacturières
a Biens intermédiaires
b. Biens d'équipement
c. Biens de consommation
4. Construction
5. Transports et communications
6. Services
a Distribution
b. Banques, assurances, etc..
c. Horeca
d. Garages
e. Autres services
Total : secteur privé
7. Etat
Total : emploi intérieur hors gens de
maison
Sources : Bureau du Plan, 1RES.
Variation de l'emploi
1960-1992
en milliers
Indice de l'emploi en
1992
1960= 100
Part relative dans
l'emploi intérieur en
1992
-214,89
-113,8
- 325,05
- 95,52
2,71
- 232,24
-2,53
31,71
673,42
53,21
237,99
21,17
22,28
338,77
48,86
273,96
322,82
30,60
24,29
69,84
67,92
101,06
55,65
98,98
114,07
170,19
111,27
329,74
124,15
172,95
227,64
101,65
173,43
109,66
2,6
1,0
20,5
5,5
7,1
7,9
6,7
7,0
44,5
14,3
9,3
3,0
1,4
16,5
82,4
17,6
100,0
Les secteurs connaissant les plus lourdes pertes d'emploi sont l'agriculture, l'énergie
(dues entre autres aux fermetures de charbonnages) et surtout l'industrie manufacturière.
Cette dernière voit son emploi baisser de plus de 30 % sur la période et sa part relative se
réduire à 20,5 % alors qu'elle était de 32,2 % en 1960. Un emploi sur trois en faisait partie
en 1960 ; il n'y en a plus que un sur cinq de nos jours. A l'intérieur de l'industrie
manufacturière, cette baisse se répartit très inégalement : elle se concentre dans les
branches des biens intermédiaires et de consommation, qui totalisent ensemble une perte
de 327.000 unités, la branche des biens d'équipement maintenant ses effectifs.
Le secteur des services s'est avéré comme dans bien d'autres pays le plus grand
pourvoyeur de nouveaux emplois : 673.000 unités dont plus d'un tiers dans le seul secteur
des services financiers. Il en résulte que 4.5 emplois sur 10 dans ce pays sont des emplois
dans les services "marchands". Si l'on y ajoute l'évolution de l'emploi de l'Etat, qu'on
pourrait qualifier de "services non-marchands", cette proportion monte à plus de 6
emplois sur 10. L'emploi de l'Etat a en effet connu, comme nous l'avions déjà indiqué,
une forte croissance, de plus de 70 %, sur la période.
page 42
j) Emplois à temps partiel et emplois à temps plein
Les deux séries du graphique 1.2.1. sont calculées par le Bureau du Plan en équivalent
temps plein. Ce n'est pas le cas pour celles sur lesquelles se base le graphique 1.2.9. La
décroissance de l'emploi total à partir de 1975 doit en effet être replacée dans le contexte
de la diminution du temps moyen de travail par personne occupée. Outre la réduction
tendancielle de la durée du travail des emplois à temps plein, la Belgique a connu un
développement de l'emploi à temps partiel, lent au début des années quatre-vingt,
sensiblement plus rapide à partir de 1985. L'estimation réalisée par le Bureau du Plan, de
l'emploi des entreprises (indépendants exclus) en équivalent temps plein comparée à celle
de ce même emploi en nombre de personnes occupées permet de mieux apprécier
l'importance de ce phénomène dans l'évolution à long terme de l'emploi.
Graphique 1.2.9. Emploi salarié du secteur privé (Belgique)
équivalents temps plein (1954 = 100)
personnes occupées et
125 χ
120 ■-
115 ■·
95 1 I I 1 I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I 1 I I I 1 1
54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94
■ personnes occupées
-équiv. temps plein
Source : Modtrim, Jamar et Verlinden (1994) Calculs : 1RES
Les deux séries se confondent jusqu'en 1974. L'accroissement du nombre total des heures
travaillées demandées effectivement par les entreprises s'est traduit jusqu'à cette date par
un accroissement quasi équiproportionnel de l'emploi en nombre de personnes occupées.
L'évolution de la durée moyenne du travail n'a donc pas affecté, du moins
"mécaniquement", l'évolution de l'emploi. Après 1974 il en va tout autrement. Une
réduction continue de la durée moyenne du travail diminue la régression de l'emploi entre
1974 et 1984. Elle se ralentit durant la période de reprise de 1985 à 1991, pour reprendre
ensuite plus vigoureusement. Derrière une évolution de moyen terme, on retrouve ainsi le
profil conjoncturel bien connu de la durée du travail. Le tableau 1.2.6. nous donne une idée
plus précise de l'ampleur quantitative du phénomène.
page 43
Tableau 1.2.6. Emploi salarié effectif et en équivalent plein temps (Belgique)
Emploi : effectif (a)
Emploi : équivalent
temps plein (b)
Différence en niveau
(c)
Différence en % de
l'emploi effectif
(d) = [(c)/a)].100
Gain en nombre de
personnes par rapport à
l'année précédente du
tableau
1974
2.454.900
2.348.080
1984
2.122.980
1.957.040
1991
2.312.170
2.108.760
1994
2.253.560
2.039.820
106.820
165.940
203.410
213.740
4,35
7,8
8,8
9,5
59.120
(c)84 - (c)74
37.470
(c)91 - (c)84
10.330
(c)94-(c)9i
Source : Modtrim, Jamar et Verlinden (1994)
A durée du travail constante, l'emploi aurait dû baisser de 391.040 unités entre 1974 et
1984 [(b)84 - (b)74] : il n'a de fait diminué que de près de 332.000 unités [(a)84 - (a)74J.
Il y a donc un "gain" en nombre de personnes occupées par rapport aux équivalents temps
plein d'un peu moins de 60.000 unités [(d)84J. Ce gain s'accroît de 37.470 unités entre
1984 et 1991 et de 10.330 de 1991 à 1994 pour arriver à un total de 106.870 unités, soit
4,35 % de l'emploi effectif de départ de 19741.
Cette évolution, globalement décrite, se retrouve bien évidemment dans l'évolution de la
part de l'emploi à temps partiel dans l'emploi total. Nous avons déjà fait allusion à cette
part dans la création d'emplois. Qu'en est-il de la part du temps partiel dans l'emploi
total?
Tableau 1.2.7. Part de l'emploi à temps partiel dans l'emploi total
par sexe
Hommes + femmes
hommes
femmes
1983
8,1
2,0
19,6
1988
9,8
2,0
23,2
7995
13,8
2,8
29,8
Source : INS, Enquête sur les Forces de travail
En douze ans, la part de l'emploi à temps partiel dans l'emploi total a augmenté de plus de
cinq points de pourcentage, suite principalement à la progression de ce type d'emploi chez
1
Le lecteur intrigué notera qu'il s'agit d'un pur hasard que ce pourcentage soit (quasi) identique à celui
de l'écart entre emploi effectif et équivalent plein temps de 1974.
page 44
les femmes1, celles-ci occupant la majorité des emplois à temps partiel. Cette part a
augmenté de 82,4 % en 1973 à 89,3 % en 19932. Comment se situe la Belgique par
rapport à ses voisins ? Comme l'indique le tableau 1.2.8, l'emploi à temps partiel y est
moins développé que chez nos voisins mais il y est plus affaire de femmes. C'est donc
surtout du côté masculin que l'emploi à temps partiel est relativement moins courant (en
comparaison internationale).
Tableau 1.2.8. Emploi à temps partiel en Belgique et chez nos voisins en 1995
Belgique
Allemagne
13,6
87,5
Part du temps
partiel dans le
total (H+F)
Part des femmes
dans le temps
partiel
Source: OCDE (1996)
16,3
87,4
France
15,6
Pays-Bas
37,4
82,0
73,6
Au niveau régional, on observe une prédominance des taux wallons sur les taux flamands,
à l'exception de 1986, et ce quel que soit le sexe considéré. L'évolution des taux bruxellois
apparaît, en revanche, moins claire. En effet, le taux masculin est supérieur aux taux
wallon et flamand tandis que le taux féminin y est moins inférieur.
Les statistiques de l'I.N.S3. discernent plusieurs raisons au travail à temps partiel, entre
autres le motif familial et le fait de ne pas avoir trouvé d'emploi à temps complet. Nous
avons, pour ces deux causes, calculé le rapport entre le nombre de personnes invoquant la
première et la seconde de ces raisons et l'ensemble des personnes travaillant à temps
partiel.
En ce qui concerne la raison "n'a pas trouvé d'emploi à temps complet", il en ressort, qu'en
moyenne pour l'ensemble de la Belgique, cette proportion se situe aux alentours de 30 %
dont 38 % pour les hommes et 28 % pour les femmes. En outre, on observe, surtout pour
les hommes, une sensibilité de ce motif à l'évolution économique. En d'autres termes, en
période de haute conjoncture, ce taux tend à s'infléchir et inversement en période de basse
conjoncture. On note, par ailleurs, une plus forte sensibilité conjoncturelle de l'invocation
de cette raison en Flandre qu'en Wallonie.
Notons toutefois que les résultats au niveau de l'emploi à temps partiel sont différents lorsque l'on se
réfère aux statistiques de l'Institut national d'Assurance maladie-invalidité (I.N.A.M.I.). D'après ces
dernières, l'ampleur du temps partiel est plus importante que celle rapportée par les données I.N.S.,
principalement en ce qui regarde les effectifs masculins. A titre d'exemple, en 1988,1ΊΝΑΜΙ recensait
un taux de travail masculin à temps partiel de près de 6 % alors que pour la même année, les enquêtes
sur les forces de travail faisaient apparaître un taux de 3 %. Pour de plus amples renseignements sur la
nature des divergences entre les statistiques de l'I.N.S. et celles de Π.Ν.Α.Μ.Ι., nous renvoyons le
lecteur à Desmarez (1991).
OCDE, (1996), p.208
La période étudiée couvre les années 1986 à 1995.
page 45
Du point de vue régional, en moyenne, les taux wallons sont supérieurs aux taux flamands
(pour les hommes 43 % en Wallonie contre 31 % en Flandre, pour les femmes 36 % en
Wallonie contre 24 % en Flandre). Les taux bruxellois, quant à eux, s'élèvent en moyenne
annuelle sur la période étudiée à 34 % chez les femmes et à 51 % chez les hommes.
La seconde cause étudiée, à savoir la raison familiale, est plus largement invoquée par les
femmes que par les hommes, en moyenne dans 41 % des cas pour les femmes et 5 % poul
ies hommes. De plus, ce taux se caractérise par une tendance haussiere marquée chez les
femmes (de 30 % à 46 %) et beaucoup plus timide pour les hommes (de 3 % à 8 %).
La proportion de personnes qui travaillent à temps partiel pour motif familial (hommes et
femmes) est toujours plus élevée - à l'exception de 1988 - en Flandre qu'en Wallonie et à
Bruxelles (du côté masculin 8 % en Flandre contre 3 % en Wallonie et 4 % à Bruxelles, du
côté féminin 46 % en Flandre contre 35 % en Wallonie et 31 % à Bruxelles).
L'importante hausse du taux féminin de travail à temps partiel pour raison familiale
observée au niveau du Royaume provient quasi-exclusivement de la Flandre. Pareille
évolution ne se retrouve pas en Wallonie et à Bruxelles,.
k) Emploi temporaire
L'emploi temporaire regroupe l'ensemble des personnes ne bénéficiant pas d'un contrat à
durée indéterminée.
En comparaison européenne, la Belgique se caractérise par un faible taux de travail
temporaire : en moyenne sur la période 1986-95, il se situe à 5 % (hommes et femmes). La
différenciation par sexe nous apprend que les femmes (8 %) sont plus exposées à ce type
de contrat que les hommes (3 %). En outre, les parts masculine et féminine de travail
temporaire n'ont que très peu varié depuis 1987 mais, à partir de 1992, les taux féminin et
masculin évoluent en sens opposé : chez les femmes, le taux de contrat temporaire
s'infléchit, tandis que chez les hommes il s'accroît.
page 46
Graphique 1.2.10. Taux de travail temporaire, en pourcentage
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
' hommes
-D-
femmes
total
Source : Institut National de Statistique
Calculs : 1RES
Les contrats temporaires sont principalement offerts aux jeunes : près de 45 % des jeunes
entre 15 et 19 ans et 16 % des jeunes entre 20 et 24 ans bénéficiaient en 1995 d'un tel
contrat. Ainsi, près d'un cinquième des travailleurs en dessous de 25 ans possède un
emploi temporaire.
En moyenne, la précarité de l'emploi est plus forte en Wallonie qu'en Flandre tant pour les
hommes (4 % en Wallonie contre 3 % en Flandre) que pour les femmes (10 % en
Wallonie contre 8 % en Flandre). La région bruxelloise, quant à elle, met en avant un taux
d'emploi temporaire de 4 % pour les hommes et de 7 % pour les femmes.
A nouveau, comme dans le cas du travail à temps partiel, les enquêtes sur les forces de
travail posent des questions sur la raison de l'emploi temporaire. Il en ressort, d'après les
réponses des travailleurs, que le choix de ce type de contrat est très rarement volontaire.
En outre, la proportion de personnes qui détiennent un travail temporaire parce qu'elles
n'ont pas trouvé un emploi permanent se situe, en moyenne, aux alentours de 25 %, à
savoir 22 % pour les hommes et 27 % pour les femmes. Ce taux aussi bien masculin que
féminin est en moyenne inférieur en Flandre qu'en Wallonie et à Bruxelles (pour les
hommes 15 % en Flandre contre 28 % en Wallonie et 29 % à Bruxelles, pour les femmes
21 % en Flandre contre 35 % en Flandre et à Bruxelles). La part de gens qui invoquent le
fait de ne pas avoir trouvé un emploi permanent parmi l'ensemble des personnes possédant
un emploi temporaire est assez sensible à la conjoncture (sauf comportement erratique de
la région bruxelloise) : ce taux est orienté à la baisse de 1986 à 1992 avant de se redresser
à partir de 1993.
page 47
I) Tension sur le marché du travail : un premier indicateur
Les déterminants de l'emploi de l'Etat répondent à des logiques différentes de celles de
l'emploi des entreprises y inclus celui des indépendants. Il en est de même pour d'autres
catégories, certes plus marginales en nombre, telles que celle des emplois domestiques. Il
est donc intéressant de confronter l'emploi effectif des entreprises et des indépendants
avec une mesure du nombre d'actifs "disponibles" pour ces mêmes entreprises et
indépendants. Cette mesure s'obtient en soustrayant de la population active ces catégories
d'emploi considérées comme exogènes (principalement l'emploi du secteur Etat) ainsi que
les chômeurs de longue durée (deux ans et plus) dont les capacités de réinsertion
immédiates dans le marché du travail sont limitées. Sur base d'une estimation de cette
mesure réalisée par le Bureau du Plan, le graphique 1.2.11. indique l'évolution du rapport
entre emploi effectif des entreprises et des indépendants et ce nombre d'actifs
"disponibles" pour ces activités1. Ce rapport constitue un indicateur du degré de tension
sur le marché du travail.
Graphique 1.2.11. Indicateur de tension sur le marché du travail : ratio entre l'emploi
effectif et les actifs "disponibles" (équivalent temps plein) : %
I
I
1
I
5455 56 57 58 5 9 6 0 6 1 6 2 63 6465 6667 6869 707172 73 74 75 76 7778 79 80 8182 83 84 85 8687 88 89 90 9192 93 94
I 1 I
I 1 I
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I
I
I
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I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I I
Source, Modtrim, Jamar et Verlinden (1994)
Calculs : 1RES
Ce rapport est resté tendanciellement stable jusqu'en 1974. Il connaît ensuite une chute
continue jusqu'en 1983 traduisant la dégradation de la situation du marché de l'emploi
imputable au ralentissement de la croissance, et comme nous le verrons, aux importantes
rationalisations opérées dans l'industrie manufacturière. La reprise de la création
d'emplois est nette de 1984 à 1989. Mais elle ne pousse pas le degré de tension à des
niveaux comparables à ceux antérieurs à 1974. Une nouvelle détérioration de l'équilibre
sur le marché du travail apparaît nettement à partir de 1991.
1.2.2. Evolution du chômage
Cette section comparera tout d'abord le taux de chômage belge selon trois modes de calcul
différents. Le taux de chômage sera ensuite ventilé selon le sexe et la région du pays. Une
analyse des flux sur le marché du travail éclairera l'évolution des stocks. L'analyse portera
Les deux séries proviennent de la banque de données du modèle MODTRIM du Bureau du Plan (Jamar
et Verlinden, 1994).
page 48
par après sur le taux de chômage de certaines catégories spécifiques, puis sur la part du
chômage de longue durée dans le chômage total. Le rapport étendra enfin la notion de taux
de chômage à celle d'indicateurs de sous-emploi.
a) Taux de chômage en Belgique : comparaison des sources
La mesure statistique du chômage repose sur la définition du Bureau International du
Travail (BIT) : "être sans emploi, à la recherche active d'un emploi et disponible pour le
marché du travail". Ce concept doit être précisé pour aboutir à une mesure effective du
chômage. On distingue généralement trois mesures statistiques du chômage en Belgique :
(1) La statistique de source administrative reprenant les critères du BIT
Cette statistique, dite des demandeurs d'emploi inoccupés, contient les trois
catégories suivantes :
Les chômeurs complets indemnisés demandeurs d'emploi
Ce sont des chômeurs complets non liés par un contrat de travail et bénéficiant
d'allocations de chômage ou d'attente ' et qui sont inscrits comme demandeurs
d'emploi.
- Les demandeurs d'emploi inscrits obligatoires inoccupés
Cette catégorie comprend principalement :
* les jeunes inoccupés la période de carence qui précède l'octroi de l'allocation
d'attente;
* certains chômeurs exclus temporairement du bénéficie des allocations de
chômage
* les demandeurs d'emploi à charge d'un Centre Public d'Aide Sociale.
Les demandeurs d'emploi inscrits librement inoccupés
Il s'agit de personnes qui ne remplissent pas les conditions pour avoir droit aux
allocations de chômage mais qui s'inscrivent librement pour bénéficier des
services publics de placement.
(2) La statistique administrative du chômage indemnisé
Cette statistique reprend les chômeurs complets indemnisés demandeurs d'emploi tels
que définis ci-dessus. En plus de répondre aux critères du BIT, ces personnes
remplissent la condition d'être indemnisées.
Cette statistique présente l'avantage de fournir des séries longues et abondamment
ventilées (par sexe, âge, durée, secteurs, niveau d'études...). Cette statistique est
fréquemment utilisée pour les analyses de l'évolution du chômage sur le territoire
national.
(3) La statistique à finalité internationale issue des enquêtes sur les forces de travail
A la différence des deux statistiques du chômage mentionnées auparavant, qui
proviennent de sources administratives, cette statistique est bâtie à partir des résultats
de l'enquête sur les forces de travail. L'information est obtenue une fois par an au
Le système belge d'indemnisation considère que l'accomplissemnt d'un parcours scolaire "suffisant",
suivi d'une période durant laquelle on a manifesté son désir de travailler comme salarié, suffit pour être
couvert par l'assurance-chômage (cfr. la section IV. 1 ). L'indemnité perçue ne porte alors pas le nom
d'allocation de chômage mais d'allocation d'attente.
page 49
mois d'avril. En Belgique, l'Institut National de Statistique (INS) organise cette
enquête. La taille de l'échantillon s'élève à environ 35.000 ménages.
"D'après cette enquête, certaines personnes sont considérées comme chômeuses bien
qu'elles ne soient pas répertoriées dans les fichiers des services publics de placement;
à l'inverse, un certain nombre de chômeurs indemnisés inscrits aux services publics
de placement déclarent ne pas rechercher d'emploi et ne sont donc pas retenus
comme chômeurs au sens de l'enquête (Ministère de l'Emploi et du Travail (1994b,
p.55). Nous verrons ci-dessous que la comparabilité entre l'enquête et les sources
administratives pose des problèmes délicats.
Le calcul du taux de chômage requiert la division par un concept de population active.
Différentes définitions sont utilisées en Belgique (Cf. infra). Ce rapport considère trois
combinaisons des sources de nombres de chômeurs et de population active. Nous les
définissons à présent :
Taux A Les chômeurs complets indemnisés rapportés à la population assurée contre le
chômage (source : Office national de l'Emploi).
Ce taux de chômage est principalement utilisé pour établir des comparaisons au
niveau national (entre classe d'âge) et entre régions (Cf. infra). Au numérateur, la
mesure du chômage est étroite dans la mesure où elle ne prend en compte que le
nombre de chômeurs complets indemnisés demandeurs d'emploi1. La population
assurée contre le chômage est également un concept étroit obtenu par sommation
des salariés assujettis à l'assurance maladie-invalidité (hormis les travailleurs des
services publics et de l'enseignement), des chômeurs indemnisés et des salariés
frontaliers (source : Office national de l'Emploi). Les restriction opérées au
dénominateur étant plus importantes que celles effectuées au numérateur, le taux
A est historiquement supérieur au taux B.
TauxB Les demandeurs d'emploi inoccupés rapportés à la population active totale
(source : Ministère de l'Emploi et du Travail)
Ce taux de chômage inclut au numérateur la mesure administrative du concept
retenu par le BIT (Cf. supra). Le dénominateur reprend l'ensemble de la
population active (les salariés, les indépendants et les aidants, le solde frontalier
et les demandeurs d'emploi inoccupés).
Taux C Le taux de chômage standardisé (source : OCDE, Perspectives de l'Emploi)
Ce taux de chômage est utilisé dans les comparaisons internationales. Avant
1983, date du début des enquêtes annuelles sur les forces de travail, ce taux était
quasi identique au taux B. Depuis 1983, il se base sur les résultats de l'enquête
sur les forces de travail, tant en ce qui concerne le numérateur que le
dénominateur (qui mesure la population active totale). Il y a donc une rupture
dans la série entre 1982 et 1983. "Dans les pays [dont la Belgique] effectuant des
les estimations mensuelles sont obtenues par
enquêtes annuelles,
interpolation/extrapolation et incluent les tendances des données administratives
lorsque celles-ci sont disponibles. Les données annuelles sont donc calculées en
En 1995, les chômeurs complets indemnisés demandeurs d'emploi représentaient environ 84% des
demandeurs d'emploi inoccupés.
page 50
faisant la moyenne des estimations mensuelles (à la fois pour les chômeurs et
pour la population active)... Pour les pays de l'UE, les procédures sont identiques
à celles utilisées pour calculer les taux de chômage comparable de l'Office
statistique des Communautés européennes. De légères différences peuvent
apparaître dues principalement aux diverses méthodes de calcul et aux
ajustements utilisés, et au fait que les estimations de l'UE sont basées sur la
population active civile" (OCDE, 1996, p. 215)
Le graphique 1.2.12.a compare les trois séries entre 1971 à 1995]. Avant d'en venir à la
comparaison de ces trois sources, observons un phénomène bien connu : la croissance et la
persistance du taux de chômage. Cette persistance se caractérise par une succession de
périodes de croissance du taux de chômage entrecoupées de plateaux où le chômage'se
stabilise ou décroît modérément2.
Le profil des deux premiers taux de chômage est grosso modo parallèle (voir le graphique
1.2.12b qui présente le ratio entre ces deux taux). L'écart en niveau a longtemps été de
l'ordre de 20 % mais il se réduit depuis 1988, atteignant 15 % en 1995. A contrario, le taux
C, obtenu par enquête, diverge du taux B à plusieurs reprises. L'origine de l'écart survenu
entre 1982 et 1983 a déjà été évoquée. Plus troublant est l'élargissement de l'écart entre les
taux B et C depuis 1989 (la tendance s'inversant temporairement en 1994, Cf. le graphique
1.2.12 ). On aboutit ainsi à un taux C qui ne représente plus en 1995 qu'environ 65 % de
son homologue administratif B.
La croissance de l'écart entre les taux C et B depuis 1989 n'a pas une explication
immédiate. D'après la Commission européenne (1994), la proportion de chômeurs selon
l'enquête qui sont enregistrés comme chômeurs par les administrations nationales est, en
Belgique, la plus élevée d'Europe. Elle avoisine 90 % en 1986 et 1992 (les deux années
considérées par la Commission). En revanche, la proportion de chômeurs officiellement
enregistrés qui sont recensés comme chômeurs selon l'Office européen EUROSTAT
s'élevait environ à 85 % en 1986 et à seulement 55 % en 1992. Cette chute brutale, que
d'autres pays (tels l'Italie et le Luxembourg) ont dans une certaine mesure également
connu, est assurément le facteur décisif pour expliquer l'accroissement de l'écart entre les
taux B et C à cette époque. La Commission européenne (1994) constate le phénomène
sans en expliciter les origines précises.
Il est fort probable que nombre de chômeurs enregistrés ne se déclarent plus à la recherche
d'un emploi. Le concept de travailleurs découragés apporte un éclairage à ce propos. Dans
l'ensemble des pays couverts par l'Office européen EUROSTAT, les travailleurs
découragés sont définis comme des travailleurs sans emploi déclarant ne pas chercher de
travail parce qu'ils "sont convaincus qu'il n'y a pas d'emploi disponible ou ne savent pas où
en trouver" (O.C.D.E, 1993, p. 34). Ces personnes ne sont pas recensées comme
chômeuses. Mais "on les considère généralement comme des chômeurs 'latents' ou 'non
déclarés' ou comme étant 'en marge' de la population active" (O.C.D.E, 1993, p. 9). En
Il s'agit de moyennes annuelles.
La baisse survenue entre 1984 et 1990 semble contredire ce propos. Elle ramène en effet
approximativement le taux de chômage à son niveau de 1979. Cependant, une part non négligeable de
cette baisse provient, on le verra plus loin, du développement actif de formules de retrait de la
population active.
page 51
1991, la part des travailleurs découragés dans la population active s'élevait à 1,7 % en
Belgique (O.C.D.E, 1993). Ce taux était le plus élevé de l'OCDE après celui de l'Italie, de
la Finlande et du Japon. Rapporté au nombre de chômeurs, celui des travailleurs
découragés représentait à la même époque 18 %. Selon l'OCDE (1993, p. 37), le nombre
de chômeurs découragés serait passé d'environ 11 000 en 1983 à 41 000 en 1984. Il aurait
ensuite décru jusqu'en 1987 où il s'élevait à 27 000 unités. Après quoi, ce nombre a
vivement augmenté, atteignant 43 000 unités en 1989 et plus de 70 000 au début des
années nonante.
Il eut été préférable de pouvoir ventiler cette information selon que les sans-emploi sont
ou non inscrits dans les registres du chômage. Cette information n'est pas disponible tout
au long de la période d'intérêt. On notera toutefois que selon l'enquête, en 1993 et 1994, de
l'ordre de 50000 personnes inscrites à l'Office National de l'Emploi, demandeuses
d'emploi ou non, déclaraient ne pas être à la recherche d'un emploi parce qu'elles ne
croyaient pas pouvoir trouver d'emploi1·
S'il apparaît acquis que l'étendue réelle du phénomène de découragement
est une
explication de l'écart croissant entre les taux B et C depuis 1989, il est douteux qu'elle soit
la seule. Le rapport s'interrogera au chapitre IV sur l'effet possible de l'indemnisation du
chômage. Dans l'immédiat, on signalera que le questionnaire utilisé pour dénombrer les
chômeurs au sens du BIT a été modifié à deux reprises (en 1990 et 1992). La Commission
européenne (1995) reconnaît que la révision de l'enquête en 1992 pourrait avoir conduit à
une diminution des chiffres du chômage (p. 34). En outre, aux yeux de l'administration, le
chômeur qui a travaillé dans une "agence locale pour l'emploi" (ALE)2 demeurait
(jusqu'en 19953) un demandeur d'emploi inoccupé, tandis qu'il était repris comme
travailleur occupé dans l'enquête sur les forces de travail4.
1
2
3
4
Source : Institut National de Statistiques Enquêtes sur les forces de travail, Bruxelles (tableau 2.C.9)
Depuis 1987, les ALE, instituées au niveau communal, permettent à des chômeurs de longue durée de
compléter leur allocation de chômage en accomplissant des tâches occasionnelles durant au maximum
60 (ultérieurement, 45) heures par mois.
Depuis lors, sous certaines conditions, les chômeurs qui travaillent en ALE peuvent être ou sont
automatiquement dispensées de l'obligation d'être demandeur d'emploi. Ils quittent dès lors la
statistique du chômage.
D'autres situations, telles que le "travail occasionnel" d'un chômeur, peuvent conduire à une
appréciation différente du statut de l'individu selon que l'on considère l'administration ou l'enquête. On
ne dispose cependant pas ici d'élément permettant de penser que le phénomène s'est amplifié depuis
1988.
page 52
Graphique I.2.12a. Taux de chômage en Belgique (hommes+femmes) : comparaison des
trois sources
%
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Graphique 1.2.12b. Taux de chômage en Belgique (hommes+femmes) : ratio entre le taux
B et le taux A et entre le taux C et le taux B
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b) Taux de chômage en Belgique : comparaisons entre les sexes et les régions
Afin de disposer de séries longues, nous privilégierons ici le concept de taux de chômage
A défini cidessus. Le numérateur et la population assurée contre le chômage sont ici
ventilés selon l'appartenance régionale de la personne. Le tableau 1.2.9 résume la situation
au second trimestre de 1996 et offre une comparaison des taux A et B en 1993. On y
constate une forte dispersion des taux de chômage, allant quasi du simple au quadruple si
l'on compare le taux masculin en Flandre au taux féminin en Wallonie.
page 53
Le graphique 1.2.13 indique que les trois régions du pays connaissent des niveaux moyens
et des profils temporels de taux de chômage différents. L'écart se marque surtout entre la
Flandre et les deux autres régions et depuis 1984 environ. L'essentiel de la décrue du
chômage observée entre 1985 et 1990 au graphique 1.2.11 provient de l'évolution en
Flandre. Le graphique 1.2.13 montre que la cassure entre la Flandre et les deux autres
régions est particulièrement marquée chez les hommes. Elle y apparaît aussi plus
ancienne. Chez les femmes en revanche, le taux de chômage a longtemps été plus
favorable à Bruxelles. Depuis 1984 environ, le taux de chômage flamand a amorcé une
baisse prononcée, passant sous le niveau bruxellois à la fin de la précédente décennie.
Tableau 1.2.9. Taux de chômage par région (%)
taux A
Flandre
Bruxelles
Wallonie
Hommes
Femmes
Total
moyenne du second trimestre de 1996
8,1
23,6
19,9
17,6
25,9
31,0
12,2
24,7
24,8
Comparaison
moyenne 1993
taux A
tauxB
taux A
taux B
taux A
taux B
Flandre
Bruxelles
Wallonie
8,8
21,6
19,8
6,1
15,3
12,3
19,2
24,9
32,1
13,2
16,7
21,2
13,2
23,2
25,1
9,1
16,0
16,3
Sources : ONEm et Ministère de l'Emploi et du Travail; calculs : 1RES
Graphique 1.2.13. Taux de chômage (concept taux A) : moyenne trimestrielle; hommes
et femmes
■ Flandre total
' Bruxelles total
Wallonie total
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Source : ONEm; calculs : 1RES
page 54
Graphique 1.2.14. Taux de chômage (concept taux A) : moyenne trimestrielle; hommes
%
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"Flandre hommes
"Bruxelles hommes
Wallonie hommes
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Source : ONEm; calculs : 1RES
Graphique 1.2.15. Taux de chômage (concept taux A) : moyenne trimestrielle; femmes
Flandre femmes
Bruxelles femmes
Wallonie femmes
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Source : ONEm; calculs : 1RES
c) Analyse des flux d'entrée et de sortie du chômage
Les variations du taux de chômage sont par définition des modifications d'une variable de
stock. Il importe donc de s'interroger sur les variations de flux (d'entrée et de sortie) qui
sont sousjacentes à ces mouvements de stock. Intéressonsnous d'abord aux évolutions
nationales.
Il n'existe pas en Belgique de série longue du taux de sortie du chômage1. Une telle série
doit être construite en comparant des stocks de chômeurs au 30 juin ventilés par durée
La série publiée par l'ONEm débute en 1987.
page 55
d'indemnisation1. Cette méthode a notamment été exposée dans Van der Linden (1992)2.
Le graphique 1.2.16 présente le taux annuel de sortie du chômage. La valeur de 0.84 en
1961 signifie que 84 % des chômeurs complets indemnisés au 30 juin 1961 sont sortis du
chômage au cours des douze mois suivants. Le graphique 1.2.16 indique clairement
l'effondrement des taux de sortie du chômage en Belgique. La chute, entamée au début des
années septante, s'accentue brutalement lors du premier choc pétrolier. De 1975 à 1983, la
dégradation se poursuit. Le redressement de l'activité économique durant la seconde
moitié des années quatre-vingt engendre une embellie modeste et passagère du taux de
sortie qui se dégrade à nouveau dès 1991. Le redressement conjoncturel postérieur à 1993
inverse cette tendance.
Si la chute de la probabilité de sortie du chômage est un déterminant essentiel de
l'évolution du niveau de chômage, la hausse du rythme d'entrée l'est tout autant3. Le risque
d'entrer en chômage s'est en effet profondément élevé en Belgique depuis 1973 (Cf. le
graphique 1.2.17). Les pics conjoncturels de cette série sont un aspect évident qui ne
devrait pas en cacher un autre : le niveau moyen avant et après 1973 n'est en rien
comparable.
L'analyse des taux d'entrée et de sortie permet aussi d'éclairer l'évolution régionale des
taux de chômage. Van der Linden (1992) montre que le taux de sortie du chômage est
sensiblement plus élevé en Flandre que dans les deux autres régions. Van der Linden
(1992) et Spinnewyn et Saks (1996) montrent que la fréquence d'entrée en chômage est
nettement moins importante chez les hommes en Flandre, tandis que chez les femmes, elle
y baisse plus vite qu'ailleurs entre 1983 et 1991. On constate donc que les écarts de taux
de chômage entre les régions s'expliquent tant par des rythmes de sortie que par des
risques d'entrée différents.
La série concerne les chômeurs complets indemnisés demandeurs d'emploi à aptitude normale
(source : ONEm).
Cette statistique construite du taux de sortie du chômage présente deux imperfections. Primo, elle ne
recense qu'une partie des sorties. Par construction, nous ignorons les entrées en chômage survenues
entre le 30 juin d'une année t quelconque et le 30 juin de l'année t+1 pour autant que la sortie du
chômage survienne avant le 30 juin de l'année t+1. Si l'on se fie aux années postérieures à 1986, où
l'ONEm publie la globalité des sorties, il apparaît que notre indicateur des sorties du chômage englobe
de manière assez stable environ 30% du total des sorties recensées. Cette première limitation n'apparaît
pas fort préoccupante. L'allure de la fréquence des sorties de la figure 1.2.16 et celle obtenue au départ
de données mensuelles sont en effet similaires (voir Lambrechts, 1992). Secundo, la sortie du chômage
englobe toutes les issues possibles sans distinction entre l'accession à un emploi et le retrait de la
population active.
En l'absence de série longue du flux d'entrée en chômage complet, nous approximons ici cette série en
rapportant le nombre de chômeurs inoccupés depuis moins de trois mois au 30 juin à l'emploi salarié à
cette même date. Il est clair que le numérateur est une sous-estimation du nombre d'entrants en
chômage. L'intérêt de la série consiste en l'information longue qu'elle fournit sur cette grandeur. Sur la
figure 1.2.17, un taux de 0.01 s'interprète ainsi : le nombre de chômeurs complets indemnisés
inoccupés depuis moins de trois mois au 30 juin représentait 1% de l'emploi salarié à cette même date.
page 56
Graphique 1.2.16. Le taux de sortie du chômage en Belgique : hommes+femmes
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Source : Van der Linden (1996a)
Graphique 1.2.17. Estimation du taux d'entrée en chômage complet en Belgique
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Source : ONEm et Ministère de l'emploi; calculs : 1RES.
d) Taux de chômage de groupes spécifiques
Le graphique 1.2.18 présente l'évolution du taux de chômage des jeunes. Sur toute la
période considérée, le taux des jeunes est largement supérieur à la moyenne tous âges.
L'écart entre les moins de 20 ans et les 2025 ans n'est pas nécessairement attribuable à
l'âge : le niveau moyen de qualification de ces deux populations est en effet différent. Or,
on le verra, le taux de chômage est fort sensible au niveau d'étude (seule approximation
disponible du niveau de qualification).
Si les taux de chômage des jeunes et la moyenne tous âges ont suivi une tendance
similaire durant la seconde moitié des années quatrevingt (Cf. le graphique 1.2.19), en
revanche la position des jeunes s'est plus profondément détériorée après 1992 (Cf. le
graphique 1.2.20).
page 57
Graphique 1.2.18. Taux de chômage des jeunes comparé à la moyenne tous âges
(concept : taux C)
"■ taux C : <20 ans
"O taux C : 20< <25 ans
* taux C : tous âges
m r j i r s \ o r c c a so — CN m ^t i/i
c c o D c o o c c c c c o o a s a s o s a s a s as
as as as as as as as as as as as as as
Source : Institut National de Statistiques : Enquête sur les forces de travail
Graphique 1.2.19. Taux de chômage des jeunes comparé à la moyenne tous âges
(concept : taux C) : 1983 = 100
■ taux C : <20 ans
O taux C : 20< <25 ans
"· taux C : tous âses
h—
oo
as
h—
sc
oo
as
h
r~ 00
as
Γ
ΌΟ
oo
as
h-
as
oo
as
Ι
ο
as
as
\—
as
as
1
as
as
I 1—
π
α
σ
3 OO
\ as
Source : Institut National de Statistiques : Enquête sur les forces de travail
page 58
Graphique 1.2.20. Taux de chômage des jeunes comparé à la moyenne tous âges
(concept : taux C) : 1990 = 100
160 ,
150
140
130 .
120
110
100 r ^
90
■ taux C : <20 ans
D taux C : 20< <25 ans
taux C : tous âges
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Source : Institut National de Statistiques : Enquête sur les forces de travail
Le tableau 1.2.10 présente le taux de chômage en 1991, obtenu en croisant le sexe, l'âge et
le niveau d'étude. L'intérêt de croiser ces trois critères est de pouvoir analyser l'effet de
l'un d'entre eux en neutralisant celui des deux autres. La limitation de ce type d'exercice
tient à la taille de l'échantillon disponible (en l'occurrence, l'enquête sur les forces de
travail). Plus on affine la ventilation, plus grande est la marge d'incertitude à propos des
taux obtenus.
Le tableau 1.2.10. indique clairement qu'à sexe et tranche d'âge donnés, le risque de
chômage est fortement corrélé avec le niveau d'étude1 : lorsqu'on compare le niveau
d'étude primaire et le premier cycle de l'enseignement de second degré, on constate que la
diminution relative du risque de chômage est bien moindre chez les femmes que chez les
hommes (à classe d'âge donné). Lorsqu'on compare le premier cycle et le second cycle de
l'enseignement de second degré, on observe que la diminution relative du risque du
chômage ne présente plus guère d'hiérarchie selon le sexe (à classe d'âge donné).
Ces résultats concernent une année particulière (1991). Les chiffres disponibles pour 1986
présentent cependant les mêmes tendances générales (source : OCDE, 1989a). Drèze et
Sneessens (1994) présentent une comparaison internationale de taux de chômage par
niveau d'étude en 1989. Celleci révèle que le ratio belge entre le taux de chômage des
diplômés du primaire et celui des universitaires était, à l'époque, le plus élevé parmi onze
pays de l'OCDE (après l'Irlande). La Belgique se classait de même manière lorsque le
numérateur prenait également en compte les diplômés du premier cycle de l'enseignement
de second degré.
Ce dernier indicateur n'est certes pas la mesure idéale de la qualification mais il en est en pratique la
seule approximation aisément disponible.
page 59
Tableau 1.2.10. Taux de chômage selon le niveau d'instruction et selon l'âge et le sexe,
1991 (concept : taux C)
%
20-24
25-29
30-34
35-44
45-54
55-64
25-64
Hommes
0/1
2
3
5
6/7
Total
Femmes
0/1
2
3
5
6/7
Total
26,0
11,1
7,1
6,1
5,4
11,2
38,1
26,4
16,7
5,7
4,5
18,3
16,9
16,7
14,1
13,4
13,4
14,4
5,8
3,1
2,8
3,0
6,0
32,8
18,4
10,7
4,4
3,6
12,8
3,6
1,7
1,6
1,2
4,7
31,8
14,7
8,4
3,1
2,6
12,0
2,7
1,4
1,0
0,8
4,6
29,3
11,0
5,3
2,2
1,4
10,9
2,8
1,9
1,4
1,0
5,7
27,4
9,9
5,7
1,5
1,0
12,7
2,9
2,8
2,4
1,4
6,3
13,0
5,1
4,6
2,5
0,4
7,8
3,5
2,0
1,6
1,4
4,7
28,0
12,7
7,5
2,9
2,3
11,1
Source: OCDE (1994).
Légende : Classification internationale type de l'éducation (CITE)
0/1 = enseignement primaire ou niveau inférieur,
2 = enseignement du second degré, premier cycle,
3 = enseignement du second degré, deuxième cycle,
5 = enseignement supérieur non-universitaire, "débouchant sur une qualification inférieure à
celle conférée par un diplôme universitaire" (OCDE, 1994, p. 183).
6/7 = enseignement universitaire ou enseignement supérieur équivalent.
e) Chômage de longue durée
La Belgique appartient depuis 1983 au moins à un groupe de pays1 connaissant une forte
part du chômage de longue durée (CLD) dans le chômage total2. Cette part fluctue
naturellement selon l'intensité du rythme des entrées en chômage. Depuis 1983, elle
demeure cependant quasi toujours supérieure à 50 % en Belgique. Le graphique 1.2.21
présente la montée du CLD depuis 19703 et il compare, à partir de 1983, les fréquences du
CLD obtenues selon l'enquête sur les forces de travail et selon les données administratives.
Selon la source considérée, l'évolution temporelle est fort différente entre 1986 et 1992 : la
courbe en cloche de l'OCDE contraste avec le profil lisse et décroissant de la série
administrative. Mais, contrairement aux évolutions du taux de chômage présentées ci-
dessus, les données administratives et d'enquête se rejoignent à partir de 1992 ou 1993. En
Constitué principalement de l'Irlande et de l'Italie, et à certaines époques, d'autres pays encore.
Rappelons que par convention le chômage de longue durée débute au-delà d'une période
d'inoccupation d'un an.
Remarquons que dans les années soixante, la part du chômage de longue durée se situait déjà entre 10
et 40% selon les années. Cette proportion était bien supérieure parmi les chômeurs à aptitude réduite
(cfr. Van der Linden, 1993).
page 60
1995, l'intensité du CLD n'est plus guère différente d'un sexe à l'autre : environ 60 % des
chômeurs masculins et 65 % des chômeuses sont inoccupés depuis plus d'un an.
Si l'on se penche sur le chômage de très longue durée, entendu par exemple comme un
chômage ininterrompu depuis quatre ans au moins, la position belge n'est guère plus
enviable. Selon les enquêtes sur les forces de travail, en 1994, plus de 15 % des chômeurs
belges (3ème taux de l'Union Européenne) et plus de 25 % des chômeuses belges (taux le
plus élevé de l'Union) se trouvaient dans une telle situation1.
Ces comparaisons internationales ne sont naturellement pas exemptes de biais. Le Conseil
Supérieur des Finances a étudié cette question de manière détaillée en 1995. Le rapport du
Conseil conclut que "les écarts en niveaux sont suffisamment importants pour établir la
spécificité du cas belge nonobstant les défauts de comparabilité des statistiques" (p. 32).
Graphique 1.2.21. Part du chômage de longue durée dans le chômage total :
comparaison des résultats par enquête (OCDE) et des données
administratives (Office National de l'Emploi)
o - i - c M c o - ^ L o c o r ^ c o c n o T - C M c o ^ i o c o K c o c n o T-
r ^ r ~ . r ^ r ^ r ^ N r ^ r ^ K r ^ c o o o c o o o c o c o o o c o c o c o c n cn
en e n e n e n en
en e n e n en OÍ OÍ en 03 en 03 03 o> en e n e n e n en
CM co
-sf co
as ay
OÍ
OÍ
Oi Oi Oi Oi
ONEm
hommes
ONEm
femmes
OCDE
hommes
OCDE
femmes
Source : OCDE Perspectives de l'emploi, diverses éditions, et Office National de l'Emploi; calculs : 1RES.
Remarque : les données ONEm se réfèrent aux chômeurs complets indemnisés inscrits à la fin
juin ayant une aptitude normale.
1
Source ; Commission Européenne (1995). A partir de données administratives, on constate que la
proportion de chômeurs complets indemnisés demandeurs d'emploi au chômage depuis plus de 2 ans
est plus forte :
. chez les chômeurs de statut ouvrier que chez ceux de statut employé (en 1991, 49,3 % contre
36,3 % chez les femmes, 41,1 % contre 25,2 % chez les hommes),
. chez les détenteurs d'un diplôme peu élevé (en 1995, 56 % parmi les diplômés du primaire, 46%
parmi les diplômés du premier cycle du second degré, à comparer à une fréquence de 23% parmi
les diplômés de l'enseignement supérieur).
page 61
f) Sous-emploi
L'éclatement progressif des concepts de chômage et d'emploi ont progressivement conduit
à l'apparition de concepts nouveaux. Nous avons évoqué ci-dessus les "travailleurs
découragés".
Alors que la notion de chômage fait l'objet d'une codification internationale, celle de sous-
emploi n'est pas standardisée. La mesure retenue ici ajoute aux demandeurs d'emploi
inoccupés, les chômeurs occupés dans des emplois créés spécifiquement à leur intention
(intitulé "le programme de résorption du chômage" dans le graphique 1.2.22), les
préretraités, les sans-emploi indemnisés qui ont cessé d'être demandeurs d'emploi en
raison de l'âge ou de motifs personnels (les "chômeurs âgés non demandeurs d'emploi" et
les "interruptions de chômage pour raisons sociale et familiale" du graphique 1.2.22), les
travailleurs en interruption de carrière1 et les chômeurs temporaires2. Cette définition n'est
pas sans faiblesses. On peut par exemple argumenter que les chômeurs qui remplacent un
travailleur en interruption de carrière bénéficient d'un emploi temporaire au même titre
que les autres travailleurs engagés sous un contrat à durée déterminée. La prise en compte
des premiers et non des seconds dans l'indicateur de sous-emploi tient à une distinction
qu'on peut juger fragile : l'existence ou non d'un statut d'emploi réservé aux chômeurs3.
Si la mesure du sous-emploi retenue ici peut apparaître trop large aux yeux de certains,
pour d'autres elle apparaîtra sans doute trop étroite. En particulier, des chômeurs
demandeurs d'emploi à temps plein ont accepté un emploi à temps partiel. On peut dès
lors avancer que ceci crée un sous-emploi supplémentaire au prorata de l'écart entre
l'horaire à temps plein et celui à temps partiel. Ne disposant pas d'information à propos de
cet écart, nous avons laissé cette catégorie en dehors du calcul4.
Si l'on adopte l'indicateur de sous-emploi proposé ici, le graphique 1.2.22 montre que la
baisse du nombre de chômeurs entre 1984 et 1990 s'est accompagnée du développement
d'une batterie de mesures visant à réduire la taille de la population active (Cf. la section
IV. 1.2). Il en résulte une stabilisation approximative du sous-emploi au cours de cette
période. Ce constat est naturellement purement comptable et descriptif. Il ne préjuge pas
de l'évolution du chômage et du sous-emploi qu'on aurait observé en l'absence du
développement de ces mesures de réduction de la taille de la population active.
L'interruption de carrière n'est pertinente ici que parce que le travailleur sont remplacés par un
chômeur durant la période d'interruption. Celui-ci se trouve donc dans une position d'emploi
temporaire créée par une réglementation qui associe la lutte contre le chômage et la rencontre de
l'aspiration de travailleurs à interrompre momentanément leur carrière.
2
3
4
Ouvriers dont le contrat est suspendu pour des motifs climatiques, économiques ou techniques.
A titre d'exemple, l'indicateur de "chômage au sens large" du Ministère de l'Emploi et du Travail
(1994b) ne reprend pas les "interruptions de carrière".
Le nombre de "travailleurs à temps partiel involontaire" s'élevait à environ 16 000 en 1981. Ce
nombre a crû très rapidement par la suite pour atteindre un maximum d'environ 200 000 individus en
1990. Par la suite, il a diminué rapidement pour atteindre 165 000 individus en 1993 et 124 000 en
1995 (cfr. le chapitre IV. 1 pour l'explication de cette évolution). Le lecteur intéressé par un concept
incluant cette catégorie consultera Nicaise et al (1992).
page 62
Indiquons pour conclure quelques ordres de grandeur valables pour l'année 1993. A cette
époque, le nombre moyen de chômeurs (demandeurs d'emploi inoccupés) s'élève à
environ 550 000 personnes. Le programme de résorption du chômage occupe un peu
moins de 100 000 individus. Les préretraites représentent de l'ordre de 150 000 personnes,
l'interruption de chômage 25 000, le statut de chômeur âgé 75 000 et l'interruption de
carrière 55 000 personnes. Le chômage temporaire des ouvriers ajoute de l'ordre de 60 000
unités. On aboutit ainsi à un sous-emploi total qui avoisine le million d'individus. En
termes relatifs, ce million d'individus représente environ 15 % de la population d'âge actif
et 25 % de la population active.
Graphique 1.2.22. Indicateur de sous-emploi en Belgique de 1981 à 1993 (nombre de
personnes)
1 0 0 0 0 00
Ί
9 0 0 0 00 -
8 0 0 0 00 -
7 0 0 0 00 -
6 0 0 0 00 -
5 0 0 0 00 -
4 0 0 0 00 -
3 0 0 0 00 -
2 0 0 0 00 -
1 0 0 0 00 -
—
—
Æ 0>
^
S chômage temporaire
□ interruption de carrière
B chômeurs âgés non
demandeurs d'emploi
H interruption de chômage
pour raisons sociales et
familiales
H préretraites (total)
U programme de résorption du
chômage
0
Ί
CM
-
a
3
00
3 en
a
C O T j
L O C O N O O C n O
C MC
c o c o o o c o o o c o e o c n c n c na
0 3 0 3 0 3 0 3 0 3 0 3 0 3 0 3 0 3 0 30
i
3
13
H demandeurs d'emploi
inoccupés
page 63
1.3. La dynamique des ajustements
destructions d'emploi & matching
créations et
a) créations et destructions d'emplois
Dans ce paragraphe, nous rappellerons les grandes tendances de l'emploi sectoriel entre
1960 et 1992. Nous nous intéresserons ensuite à la contribution de l'emploi indépendant
et à celle de l'emploi à temps partiel à l'évolution de l'emploi intérieur total.
Entre 1960 et 1992, les secteurs connaissant les plus lourdes pertes d'emploi sont
l'agriculture, l'énergie (fermetures de charbonnages) et surtout l'industrie manufacturière
(- 30 % sur la période). Au sein de l'industrie manufacturière, la baisse se concentre dans
les branches des biens intermédiaires et de consommation, la branche des biens
d'équipement maintenant ses effectifs. La construction fait de même. Le secteur des
services s'est en revanche avéré comme le plus grand pourvoyeur de nouveaux emplois
Après ce secteur et l'Etat, les transports et communications présentent la croissance
relative de l'emploi la plus élevée au cours de cette période (Cf. le graphique 1.2.8 et le
tableau 1.2.5)
La contribution de l'emploi indépendant à la variation de l'emploi intérieur est fort variable
d'une époque à l'autre. De 1960 à 1974, pour 100 emplois créés, il faut approximativement
compter la disparition de 100 emplois d'indépendant et la création de 200 emplois salariés.
De 1975 à 1984, l'emploi indépendant est quasi stationnaire tandis que l'emploi salarié
s'érode de 150 000 unités environ. De 1985 à 1991, l'évolution est toute autre : l'emploi
indépendant croît et prend à son compte un quart de l'accroissement de l'emploi total.
Entre 1992 et 1993, l'emploi intérieur s'est contracté de plus de 40 000 unités alors que,
dans le même temps, l'emploi indépendant s'est accru de 14 000 unités.
Tableau 1.3.1. Emploi total et emploi indépendant, créations (+) ou destructions (-)
d'emplois, en milliers
1960-74
+ 284,7
+ 72,2
+ 212,5
- 272,2
-180,5
-91,7
1975-84
- 154,2
- 224,9
+ 70,7
+ 14,8
+ 3,6
+ 11,2
1985-91
1992-93
+ 208,9
+ 25,0
+ 183,9
+ 50,2
+ 23,1
+ 27,1
-40,1
-37,7
-2,4
+ 13,7
+ 7,1
+ 6,6
Emploi total
hommes
femmes
Emploi indépendant
hommes
femmes
Source : Bureau du Plan
Calculs : 1RES
La contribution de l'emploi à temps partiel à la croissance de l'emploi total est
impressionnante. Entre 1986 et 1993, selon les enquêtes sur les forces de travail, deux
tiers de l'accroissement de l'emploi s'avère être à temps partiel.
page 64
Tableau 1.3.2. Emploi total et emploi à temps partiel, créations (+) ou destructions (-)
d'emplois, en milliers
Emploi total
hommes
femmes
Emploi à temps partiel
hommes
femmes
1986-93
220,9
-24,1
244,9
148,8
4,3
144,5
Source : Enquêtes sur les forces de travail
Calculs : 1RES
b) La relation entre emplois vacants et chômage
Pour évaluer dans quelle mesure le marché du travail est à même d'assurer la rencontre
entre les demandeurs d'emploi et les postes de travail vacants, il est devenu fréquent de
mettre en regard le taux de chômage et le taux d'emplois vacants l dans une économie.
Toutes choses égales par ailleurs (en particulier au niveau de la formation des salaires et
de la qualité de l'appariement2 entre les chômeurs et les emplois vacants), on s'attend à
une relation négative : en effet, quand le nombre d'emplois vacants augmente, il est
plausible que le nombre de chômeurs diminue. Si cette courbe glisse horizontalement et
s'éloigne de l'origine, sous les mêmes hypothèses, il est plausible que le marché du travail
fonctionne moins bien. En effet, à une hausse du taux d'emplois vacants ne correspond
alors aucune amélioration du taux de chômage3.
Le graphique 1.3.1 représente le taux de chômage et le taux d'emplois vacants en Belgique
entre 1971 et 1995. Le taux de chômage est le rapport entre la mesure administrative du
nombre de demandeurs d'emploi inoccupés et la population active totale (le taux B). Le
taux d'emplois vacants est le rapport entre le nombre d'offres d'emploi insatisfaites à la fin
du mois4 et la population active totale5. Les deux grandeurs sont exprimées en moyenne
annuelle et en pour-cent.
En pourcentage par rapport à la taille de la population active.
Ou encore du matching.
L'analyse de la relation entre le taux de chômage et le taux d'emploi vacants est en réalité plus
complexe que les intuitions précédentes ne le suggèrent. Indépendamment de la représentation de la
formation des salaires, deux types de représentations du marché du travail permettent de fonder une
telle analyse. La première s'inscrit dans le cadre des modèles de recherche d'emploi. Parmi les facteurs
qui déterminent le nombre de sorties du chômage, il est plausible de compter le nombre de postes
vacants et celui des demandeurs d'emploi. Lorsque le niveau du chômage est stabilisé, le nombre
d'entrants en chômage est, par définition, égal au nombre de sortants. Cette égalité dans un état
stationnaire fournit une relation, explicite ou non, entre le nombre de chômeurs et le nombre d'emplois
vacants et, après transformation, entre le taux de chômage et le taux d'emploi vacants. Cette relation
est à proprement parler la "courbe de Beveridge". Une seconde manière de fonder la relation empirique
entre le taux de chômage et le taux d'emplois vacants trouve son origine dans les modèles
macroéconomiques développés dans une large mesure à l'Université de Louvain (l'approche des
modèles "avec contraintes quantitatives"). Cette approche est à la base de l'analyse de la section 1.5.
Source : Office National de l'Emploi (ONEm).
Source : Ministère de l'Emploi et du Travail.
page 65
Graphique 1.3.1. Taux de chômage administratif (taux B) et taux d'emplois vacants
(tous types confondus) en Belgique entre 1971 et 1995 (%)
0.6 -r
r
m
a
as
> vi
o
n
F
eu
T3
0
5
0
4
0
3
0
2
» 0 .1
1988
1985
1994
1975
H
+
8 1 0
+
Taux de chômage
1983
1 2
1 4
1 6
Graphique 1.3.2. Taux de chômage administratif (taux B) et taux d'emplois vacants
"ordinaires" en Belgique entre 1983 et 1994 (%)
0 .4 j
m 0 . 35
§ 0 .3 4
l 0 . 25
i 0.2
E
φ 0 . 15
"D
§ 0.1 f
(D
H 0.05 Ι
Ο
1989
. 1 9 94
1 9 9 0 "\ Ν. 1992 /
\ ^ i" /
1987
1985
\
■+■
6 8 10
■+
Taux de chômage
12 14
1 6
Graphique 1.3.3. Taux de chômage dérivé de l'enquête sur les forces de travail (taux C)
et taux d'emplois vacants "ordinaires" en Belgique entre 1983 et 1994
(%)
0.4 r
B 0 . 35 ■
§ 0.3 +
I 0.25 4
i 0 .2
<o 0 . 15
•o
§ 0 .1
as
I 0.05 ■
0
page 66
1990
1992
ι 1994
1988
1987 " \
■1985
+
6 8 10
+
+
Taux de chômage
1984
1 2
1 4
L'élément le plus frappant de ce graphique est le glissement horizontal survenu entre 1975
et 1983. Ce glissement, que l'on retrouve à la même époque par exemple en Autriche, en
France, au Danemark et en Allemagne (OCDE, 1992), a reçu essentiellement deux
explications. Selon la première, le développement du chômage de longue durée, couplé
dans certains cas à une insuffisance de politiques actives et à une "générosité" accrue des
politiques passives, conduit nombre de chômeurs à se retirer de fait du marché du travail.
Selon la seconde, la nature des chocs économiques intervenus au cours de cette période a
engendré une détérioration de l'adéquation entre les demandeurs d'emploi et les postes
vacants, suffisante pour expliquer cette dérive horizontale de la courbe. Nous reviendrons
sur ce débat à la section 1.5.
On a constaté à la section 1.2 que l'évolution du chômage est sensible à la définition
retenue. Par ailleurs, les statistiques d'offres d'emploi enregistrées ne quantifient qu'une
proportion assez limitée (et peut-être variable) du total des emplois vacants dans une
économie. De manière plus précise, les statistiques officielles enregistrent en principe
toutes les offres relatives à des créations directes d'emplois réservés aux chômeurs (le
"programme de résorption du chômage") tandis que les offres "ordinaires" sont sous-
représentées'. Il importe donc de s'interroger sur la fiabilité de la courbe illustrée au
graphique 1.3.1.
Malheureusement, un tel exercice n'est possible qu'à partir de 1983. C'est à cette date en
effet que les diverses définitions du taux de chômage commencent à diverger (Cf. la
section 1.2). C'est à cette époque aussi qu'apparaît un enregistrement systématique des
offres ventilées selon leur caractère "ordinaire" ou non. L'analyse de sensibilité ne permet
donc pas d'apprécier la robustesse du glissement horizontal survenu entre 1975 et 1983.
Dans un premier temps, maintenons le taux de chômage administratif (taux B) mais
substituons les offres "ordinaires" aux offres totales. On obtient alors le graphique 1.3.2.
La motivation de cet exercice est la suivante. Il est fort probable que les offres
"ordinaires", sous-représentées dans les statistiques, guident fondamentalement l'évolution
du total des postes vacants effectivement présents dans l'économie. Sous l'hypothèse que
l'évolution des offres "ordinaires" enregistrées est une bonne approximation de celle du
total des offres "ordinaires", il peut être justifié de restreindre l'analyse aux offres
"ordinaires". La comparaison des graphiques 1.3.2 et 1.3.1 montre que les tendances
principales (montée vers le nord-ouest entre 1983 et 1989 et glissement vers l'extérieur de
1990 à 1994) ne paraissent pas sensibles à l'indicateur retenu. Une analyse plus fine des
courbes révèle cependant que la position relative des années varie nettement d'un
graphique à l'autre.
Il reste à s'interroger sur l'effet du concept de taux de chômage retenu. Les graphiques
1.3.1 et 1.3.2 suggèrent qu'une nouvelle dérive quasi horizontale de la relation entre le
chômage et les postes vacants est intervenue entre 1990 et 1994, gommant en quelque
sorte le déplacement tendanciel des années 1985 à 1990. Le passage du taux de chômage
administratif (taux B) au taux dérivé des enquêtes (taux C) atténue cependant fortement
l'amplitude du glissement horizontal entre 1990 et 1994 (Cf. le graphique 1.3.3). Une telle
Par offres "ordinaires", on entend celles qui émanent du secteur privé et du secteur public sans être
réservées aux chômeurs.
page 67
évolution était prévisible puisque la croissance du taux de chômage au cours de cette
période est beaucoup plus limitée lorsqu'on se réfère au taux C.
Cette analyse de sensibilité suggère donc d'accorder du crédit aux tendances de grande
amplitude révélées par la relation entre le taux de chômage et le taux de postes vacants
enregistrés. Une certaine prudence s'impose en revanche quand on tente de tirer davantage
d'information de telles courbes.
page 68
1.4. Salaires : niveaux et évolutions de longue période
Dans un pays où le financement de la Sécurité sociale est pour une grande part assuré par
des prélèvements parafiscaux sur les salaires, il est important de définir d'emblée les dif
férents concepts de salaires.
Le concept de base utilisé en Belgique est celui de salaire brut. Il est en principe l'enjeu
de la négociation collective. Ce salaire brut ne comprend pas les cotisations de sécurité
sociale à charge des employeurs. Si on les y ajoute, on obtient le salaire coût. Le salaire
brut comprend par compte les cotisations sociales à charge des employés ainsi que leur ■
précompte professionnel. La déduction de ces deux éléments définit le salaire net.
Compte tenu de l'importance en Belgique de la pression parafiscale et fiscale sur les reve
nus du travail, l'écart entre salairecoût et salaire net, appelé communément coin salarial,
a pris des proportions considérables.
Mesuré par le rapport salairecoût moyen sur salaire net moyen, ce coin est passé d'une
valeur de 155.5 en 1970 à 197.3 en 1991. Il a connu sa valeur la plus élevée en 1987
(204.6) pour légèrement décliner ensuite. Il a par ailleurs été estimé de 7 à 8 % plus élevé
qu'en Allemagne.1
L'existence d'un coin salarial d'une telle ampleur pose un double problème: celui du
niveau des coûts salariaux, facteur important pour la compétitivité extérieure et celui de la
divergence importante qu'il introduit entre le coût privé et le coût social d'une destruction
d'emploi. Celleci entraîne de fait une perte importante de ressources financières servant à
financer les dépenses collectives et la sécurité sociale en cas de destructions d'emplois, ou
encore de diminution de la part des salaires dans le PIB. Ces différentes questions sont
traitées ultérieurement dans le rapport.
Les données présentées cidessous portant sur l'évolution des salaires nominaux et réels le
seront en terme de salairecoût sauf mention expresse.
Indiquons enfin que l'on a relevé par le passé de nombreux problèmes méthodologiques
liés à l'existence de différentes séries de salaires provenant de sources différentes. Nous
nous concentrerons sur deux d'entre elles: le Bureau du Plan et l'Office statistique des
Communautés européennes.2
De Ville et Van der Linden (1993), p. 61 et 80.
Voir à ce sujet Caccia Dominoni et De Herde (1987).
¿i
page 69
1.4.1. Le salaire-coût : ensemble de l'économie
Dans un pays où l'indexation automatique des salaires est généralisée, la croissance des
salaires nominaux dépend d'une part de l'inflation effective, d'autre part de la croissance
des salaires hors index. Cette dernière n'est rien d'autre que la croissance des salaires
réels.
Le graphique 1.4.1 qui compare les deux séries de salairescoût, nominaux (DWCR1) et
réels (DWRRL1PC), pour le secteur privé "endogène" (hors gens de maison) indique bien
l'influence de l'indexation sur les salaires nominaux. L'écart entre les deux séries mesure
de manière agrégée l'impact de l'inflation sur la croissance des salaires nominaux. Il est
significatif du début des années soixante jusqu'au milieu des années quatrevingt.
Graphique 1.4.1. Taux de croissance du salaire coût du secteur privé "endogène":
salaire nominal et réel (obtenu en déflatant par l'indice des prix à la
consommation)
20 ■
15 ·
10
5 i
a ¿vV/ W v'
ftjt
1
1—ι—ι—Hrji—rH—ι—ι—ι—ι—ι—ι—ι—ι—ι—ι—ι—ι—ι—ι—ι—ι—ι—ι—r i\ y \ Ί
\/i—t'tr--^-f—ι—ι—h—-t";1
54 55 5657 5 8 5 9 6 0 61 6 2 63 6465 6 6 6 7 6 8 6 9 70 71 7 2 7 3 7 4 7 5 7 6 77 7 8 7 9 8 0 81 82 8384 8 5 8 6 87 8889 9091 92 93
D W C R1 ■*-—DWRRL1PC
Sources : Bureau du Plan et 1RES
A nouveau du début des années soixante jusqu'en 1967/1968, les salaires réels croissent
tendanciellement au même rythme que le PEB en termes réels (aux environs de 5 %). Cette
croissance s'accélère jusqu'au milieu des années septante. Le ralentissement qui lui suit
est marqué jusqu'en 1988. La reprise à la hausse est très nette pour les trois années qui
suivent. Ces évolutions suggèrent une sensibilité significative de la croissance des salaires
réels au degré (même relatif !) de tension sur le marché du travail.
Si l'on compare les évolutions par périodes entre la Belgique et les économies qui lui sont
proches, on constate que durant les années soixante, jusqu'en 1973, la croissance des
salaires réels était très proche de celle de la moyenne européenne comme de celles de nos
page 70
voisins immédiats (Tableau 1.4.1.) Il n'en est pas de même pour les périodes suivantes.
Malgré la modération salariale très sensible qu'indique le graphique 1.4.1 de 1975 à 1985,
la Belgique se situe au dessus de la moyenne européenne et à l'exception de la France, au
delà de ses partenaires les plus proches. L'écart par rapport à nos voisins reste positif de
1986 à 1990 et augmente fortement ces quatre dernières années.
Tableau 1.4.1
Rémunération par salarié en termes réels
(taux de croissance annuels moyens)
en %
1961/1973
1974/1985
1986/1990
1991/1995*
Belgique
Danemark
Allemagne (de l'Ouest)
France
PaysBas
RoyaumeUni
Eur 12
5,1
3,8
5,4
4,9
6
3,3
5
1,8
0,5
1,4
2,2
0,9
1,7
1,5
1,6
1,4
2
1,3
0,8
3,1
1,8
Ecarttype autour de la
moyenne
1,192
0,738
1,388
Source : Economie Européenne, (1994), 58, p.24.
les données 1993,1994 et 1995 sont des estimations
2,5
1
0,6
0,8
0,7
0,5
0,58
1,043
L'indexation aligne les salaires nominaux sur l'indice des prix à la consommation (devenu
depuis peu Γ indice santé dans la mesure où un certain nombre de produits en ont été reti
rés). En terme de compétitivité et d'impact sur la rentabilité, l'évolution des salaires réels
utilisant comme déflateur l'indice du prix de la valeur ajouté est plus pertinente. Le gra
phique 1.4.2. reprend les deux séries précédentes et les compare à cette dernière
(DWWRL1PVA). Les deux séries de salaires réels connaissent une évolution assez simi
laire. La raison en est simple. Ce sont les variations de termes d'échange qui différencient
essentiellement au plan macroéconomique l'évolution des prix à la consommation de
celle de la valeur ajoutée. Cette évolution s'est avérée défavorable principalement à la fin
des années septante, début des années quatrevingt. ' La croissance plus rapide en
moyenne des prix à la consommation par rapport au prix de la valeur ajoutée due à une
détérioration des termes d'échange, tend à sousestimer la croissance des salaires réels du
point de vue des entreprises. Cette influence des termes de l'échange sur la formation des
salaires est au coeur du débat sur l'indexation et sur l'influence de cette dernière sur la
compétitivité et la rentabilité des entreprises. Cette question est abordée dans une partie
ultérieure du rapport.
Pour une analyse détaillée de l'évolution des salaires, de l'impact de l'indexation et des termes
d'échange sur la répartition de la valeur ajoutée dans l'industrie, voir Cambier ( 1994).
page 71
Ρ
il!
Graphique 1.4.2. Taux de croissance du salaire-coût du secteur privé "endogène":
salaire nominal et réel (obtenu en déflatant par l'indice des prix à la
consommation - DWRRL1PC- et par l'indice des prix de la valeur
ajoutée - DWWRL1PVA-).
%
20 -r
1 5
10 -·
5
-L
\
. ' "·
m'
\.lf\.
54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92
DWCR1
-°
DWRRL1PC
DWRRL1PVA
L'évolution des coûts salariaux unitaires en termes réels incorporent dans l'analyse qui
précède l'influence de la productivité du travail. Le tableau 1.4.2 indique que la Belgique a
connu un accroissement de ces coûts unitaires durant l'entièreté de la période 1961 - 1995
à l'exception de la seconde moitié des années quatre-vingt. L'écart entre son évolution et
celle des pays voisins comme de la moyenne européenne semble particulièrement marqué
les dernières années mais il s'agit de données basées sur des estimations.
Tableau 1.4.2. Coûts salariaux unitaires en termes réels (taux de croissance annuels
moyens)
en %
1961/1973
1974/1985
1986/1990
1991/1995*
Belgique
Danemark
Allemagne (de l'Ouest)
France
Pays-Bas
Royaume-Uni
Eur- 12
0,4
0,2
0,5
-0,1
1,0
0,1
0,1
0,4
-0,4
-0,3
0,4
-0,9
-0,3
-0,4
Source : Economie Européenne, (1994), 58, p.25
* les données 1993, 1994 et 1995 sont des estimations
- 1,2
-
-0,8
- 1,5
-0,3
1,0
-0,8
0,5
-0,6
-0,8
-0,1
-0,8
-0.9
page 72
1.4.2. La dispersion des salaires bruts
Une étude récente sur les bas salaires permet de jeter un éclairage sur ces aspects mal con
nus que sont la distribution des salaires en Belgique et l'importance relative des emplois à
bas salaires.l Un salaire bas est ici défini comme étant inférieur ou égal aux deux tiers du
salaire nominal brut médian de l'ensemble des salariés à plein temps.
a) La distribution
Si l'on résume la distribution par deux rapports simples, celui du salaire moyen du hui
tième décile sur celui du cinquième (D8/D5) et celui du cinquième sur celui du premier
(D5/D1), on obtient les résultats suivants (Tableau 1.4.3.)
Tableau 1.4.3. Distribution des salaires bruts, par sexe, 1985 et 1993
D8/D5
D5/D1
Hommes
Femmes
Total
Hommes
Femmes
Total
1985
1,38
1,40
1,38
1,40
1,37
1,46
1993
1,37
1,35
1,36
1,38
1,44
1,43
Il est intéressant de noter que la dispersion des salaires masculins et féminins dans le haut
de l'échelle des salaires a légèrement diminué entre 1985 et 1993, de même qu'en bas de
l'échelle, celle des salaires masculins. Ce n'est pas le cas pour les salaires féminins du bas
de l'échelle. Il faut enfin signaler que pour la tension salariale au bas de l'échelle des
salaires (D5/D1), la Belgique a un des niveaux le plus bas de tous les pays de l'OCDE à
l'exception de la Finlande et de la Suède.
b) Concentration et répartition des emplois à bas salaires
Il est intéressant de s'interroger sur la fréquence des emplois à bas salaires au sein de dif
férentes catégories d'emploi ou encore sur leur répartition entre ces mêmes catégories.
OCDE (1996).
page 73
Tableau 1.4.4. Fréquence et répartition des emplois à bas salaires - Belgique 1993
Age : - 25
25-55
+ 55
Sexe : hommes
femmes
Secteurs
industr. manuf.
Services
dont Commerce
et Admin. Serv. Soc.
Source : OCDE (1996), p.78
Fréquence
22,2
5,3
4,9
3,9
14,2
5,1
14,7
23,8
6,8
Répartition
34,7
60,8
4,6
36,6
63,4
18,1
72,0
29,9
40,7
Un emploi sur cinq des jeunes de moins de 25 ans est un emploi à bas salaires. On trouve
ces mêmes emplois concentrés chez les femmes, dans les services plutôt que dans
l'industrie manufacturière, et au sein des services dans le commerce.
Les deux tiers des emplois à bas salaires sont occupés par des salariés dont l'âge est com
pris entre 25 et 55 ans. Près des trois quart de ces emplois sont dans les services.
1.4.3. La distribution des revenus personnels
L'évolution de la distribution des salaires ne constitue qu'un des éléments qui déterminent
la distribution des revenus disponibles personnels. Or les modifications de cette dernière
importent également pour la bonne compréhension du fonctionnement du marché du
travail.
Les sources statistiques relatives à la distribution des revenus sont, en Belgique, entachées
de faiblesses. Celles-ci portent surtout sur la disponibilité d'informations fiables à propos
du patrimoine des ménages, des revenus tirés de la propriété de biens mobiliers et immo
biliers et des plus-values et des revenus qui bénéficient de l'exemption au titre de l'impôt
sur les revenus des personnes physiques. Abstraction faite de ces revenus, entre 1985 et
1992, la distribution des revenus est devenue plus inégale1. Comme on observe une cor
rélation positive entre la taille des ménages et l'accroissement des revenus, l'inégalité de la
répartition du revenu disponible total standardisé2 s'est accrue plus lentement3. L'analyse
Considérant le revenu familial disponible total, l'exploitation d'enquêtes indique que le coefficient
d'inégalité de Gini est passé de 0,277 à 0,296 (+ 6,8 %), celui de Theil de 0,120 à 0,135 (+12,1 %).
Source : Cantillon étal (1994).
C'est-à-dire corrigé pour tenir compte de la composition du ménage.
page 74
des statistiques de revenus imposables conclut également à un accroissement de l'inégalité
durant les années quatre-vingts (Valenduc, 1994). Rappelons qu'au vu des imperfections
rappelées ci-dessus, ces évolutions sous-estiment la déformation effective de la distribu
tion des revenus en Belgique.
De 1985 à 1992, le coefficient de Gini est passé de 0,225 à 0,237 (+ 5,3 %) et celui de Theil de 0,079 à
0,086 (+ 8,9 %). Source : Cantillon étal (1994).
page 75
1.5. Les causes du chômage : première analyse
La simple observation de données brutes ne permet pas à elle seule de proposer une expli
cation simple et évidente des causes de la croissance et de la persistance du chômage en
Europe. Les faits observés ne deviennent interprétables qu'au travers de "grilles de lec
ture" fournies par des modèles théoriques, dont les implications sont à confronter à la réa
lité, tant au niveau macro-économique qu'au niveau micro-économique. La pertinence et
la finesse du diagnostic posé sera donc étroitement liée à la richesse et à la souplesse du
cadre théorique utilisé.
Dans cette perspective, l'objectif de cette section n'est pas de faire, déjà et d'un coup, une
analyse fine et cohérente de tous les facteurs susceptibles d'avoir contribué à la montée
puis à la persistance du chômage. L'objectif sera plutôt de fournir un cadre de cohérence,
une trame sur laquelle pourront venir se raccrocher des analyses plus fines et les discus
sions des sections et chapitres suivants.
L'importance des rigidités (nominales et réelles) qui caractérisent l'évolution des prix et
des salaires en Europe est telle qu'une modélisation basée sur l'hypothèse de concurrence
parfaite serait d'une utilité plus que limitée. On aura donc recours à des modèles de con
currence imparfaite avec, typiquement, concurrence monopolistique sur le marché des
biens et négociations des salaires entre entreprises et syndicats sur le marché du travail.
Ces modèles sont compatibles avec des analyses keynésiennes traditionnelles (ils incluent
des effets sur l'emploi de perturbations autonomes de la demande de biens) tout en inté
grant les effets à plus long terme consécutifs aux ajustements des prix et des salaires.
Dans ce contexte, le concept le plus souvent utilisé est celui de NAIRU, taux chômage
d'équilibre pour lequel les tensions et pressions inflationnistes ou déflationnistes dispa
raissent, et qui sert de niveau de référence pour mesurer l'impact sur l'emploi des pertur
bations purement conjoncturelles. A cause des imperfections de marché (tant sur le mar
ché des biens que sur le marché du travail lui-même), ce taux de chômage d'équilibre peut
s'écarter du taux de chômage de plein emploi. L'analyse des déterminants de ce taux de
chômage d'équilibre pourrait donc fournir l'explication de la persistance du chômage. On
verra néanmoins que cette approche, bien que de prime abord assez naturelle et sédui
sante, n'est pas sans poser quelques problèmes à la fois conceptuels et empiriques.
On a vu précédemment que la hausse progressive du chômage fut accompagnée durant les
années 1974-1984 d'une détérioration de la relation entre taux de chômage et taux d'em
plois vacants décrite par la courbe de Beveridge (cf. graphique 1.3.1). En termes de courbe
de Beveridge, l'évolution observée se caractérise à la fois par un déplacement de la courbe
et un glissement le long de celle-ci, comme le suggère le graphique 1.5.1. Cette évolution
n'est pas propre à la Belgique; elle s'observe dans la plupart des pays européens (cf.
OECD, 1992). Toute explication du chômage doit être compatible avec ces faits stylisés.
page 76
Graphique 1.5.1.
Illustration de l'évolution de la relation observée entre taux de chô
mage et taux d'emplois vacants (courbe de Beveridge)
vtaux d emplois vacants
t
%
\relation \
\ observée \
en 1970 ^
V.
70
V
95
\ relation observée
\ en 1995
ι
u 70
=>
taux de chômage %
U95
1.5.1. Les composantes du chômage : cadre conceptuel
On distingue traditionnellement trois types de chômage : chômage conjoncturel, chômage
structurel et chômage frictionnel. Les modèles macroéconomiques avec contraintes
quantitatives (nés de la littérature sur les modèles de déséquilibre, mais progressivement
enrichis pour prendre en compte les phénomènes de concurrence imparfaite et la détermi
nation des prix et salaires; cf. Sneessens, 1987) permettent une formalisation claire de ces
concepts.
Conjoncture, emploi et chômage
Au niveau de l'entreprise, trois conditions doivent être simultanément satisfaites pour
qu'un emploi soit créé : il faut (i) des débouchés; (ii) une capacité de production rentable;
(iii) une offre de maind'oeuvre avec les qualifications requises. L'emploi observé sera
égal au volume d'emploi nécessaire pour satisfaire la demande de biens (que nous écrirons
LD, le volume d'emploi correspondant aux débouchés), pour autant que celuici soit infé
rieur ou égal au nombre de postes de travail disponible (soit LC, l'emploi de pleine capa
cité) et au nombre de travailleurs disponibles sur le marché (soit LSeff, l'offre de travail
effective). En d'autres termes, l'emploi observé (L) au niveau de l'entreprise pourra s'écrire
comme le minimum de LD, LC et LSeff, soit :
(1.5.1)
L = Min (LD, LC, Lseff).
Soulignons d'emblée que LSeff, le nombre total de travailleurs disponibles sur le marché
du travail, n'est pas forcément égal à la population active. Certains facteurs, tels que l'effet
page 77
de découragement, conduisent à sousestimer l'offre de travail réellement disponible;
d'autres, tels que la marginalisation des chômeurs de longue durée et/ou l'inadéquation
structurelle entre offres et demandes, ont l'effet inverse et induisent une surestimation de
l'offre. Il n'est pas exclu que ces derniers facteurs jouent aujourd'hui un rôle déterminant
dans la persistance de taux de chômage anormalement élevés. On écrira donc l'offre
effective de travail sous la forme :
(1.5.2) LSeff =σ LS ,
où LS représente la population active et le paramètre σ<1 permet de corriger une éven
tuelle surestimation de l'offre de travail disponible.
Toutes les entreprises ne seront bien sûr pas confrontées aux mêmes contraintes au même
moment. Le graphique 1.5.2 reprend des résultats d'enquêtes réalisées par la Banque
Nationale auprès d'entreprises du secteur manufacturier. Le graphique décrit l'évolution de
la proportion d'entreprises contraintes par un manque de débouchés, ou par un manque de
capacités de production, ou encore par un manque de maind'oeuvre. La proportion d'en
treprise confrontées à des contraintes de débouchés (Πϋ) varie de façon contra-cyclique,
la proportion d'entreprise confrontée à des contraintes d'offre (soit capacités de produc
tion, ric> soit main-d'oeuvre, FIL) varie de façon pro-cyclique. On observera sur le graphi
que 1.5.2 l'importance quantitative de la contrainte de débouchés : après 1974, la propor
tion d'entreprises contraintes par les débouchés reste constamment voisine de 80 %,
excepté lors de la reprise de la fin des années 80, période durant laquelle elle retombe
temporairement jusqu'à 55-60 %. Au même moment, la proportion d'entreprises contrain
tes par un manque de main-d'oeuvre remonte jusqu'à 8 % (9 % au moment où les tensions
sont les plus fortes), contre 12 % en 1973. La proportion d'entreprises contraintes par l'in
suffisance des capacités de production tombe en 1975 de 19 % à 5 %, avec une pointe à
8 % en 1985.
page 78
Graphique 1.5.2. Importance des contraintes de débouchés Ü D, capacités de production
Πο et maind'oeuvre I1L· Source : BNB
100% ,
nr
ΠοΙΤ,
20%
80%
60%
40%
20%
T T T TI I II Ι
Ι
Ι Τ Ι Γ Π ^ Ι ~ Ι~
16%
12%
8%
4%
0%
1970 1975 1980 1985
1990
1995
Il faut rester prudent néanmoins dans l'interprétation de ces chiffres bruts. On notera en
particulier qu'un nombre variable mais non négligeable d'entreprises ne se déclarent con
traintes ni par les débouchés, ni par la capacité productive, ni par la disponibilité en main
d'oeuvre. Fautil considérer qu'il s'agit d'entreprises pour lesquelles débouchés et capacités
de production coïncident ? Si tel était le cas, la proportion d'entreprises travaillant à pleine
capacité (Ile) serait systématiquement sousestimée (avec un biais d'importance variable).
Une information utile et complémentaire sur l'importance des contraintes de capacité est
donnée par le degré d'utilisation des capacités de production que calcule la BNB à partir
des mêmes enquêtes de conjoncture (voir graphique 1.5.3). On observe que le degré d'uti
lisation des capacités connaît une chute brutale au début des années septante (de 85 % à
75 %), remonte ensuite progressivement pour atteindre 80 % en 1989 et 1995. A nouveau,
ces chiffres sont à interpréter avec précaution. En particulier le trend à la hausse après
1975 pourrait refléter un problème d'agrégation. Moyennant ces précautions, on retiendra
les trois éléments suivants :
(i) l'importance des contraintes de débouchés;
(ii) l'ampleur inhabituelle (hormis le premier choc pétrolier) de la reprise puis de l'ef
fondrement conjoncturels observés au tournant des années 8090;
(iii) lors de cet épisode, l'importance des contraintes de disponibilité en maind'oeuvre,
en dépit du taux élevé de chômage.
page 79
Graphique 1.5.3. Degré d'utilisation des capacités
Source : BNB
90% π
85%
80%
75%
70%
1970
Modélisation macro-économique
L'évolution de l'emploi au niveau agrégé reflète donc à la fois l'évolution des débouchés
(LD), des capacités de production (LC) et de la maind'oeuvre disponible (LSeff). L'agré
gation explicite de l'équation (I.5.1)(I.5.2) sur l'ensemble des entreprises donne la relation
agrégée suivante (voir Lambert, 1988, et SneessensDrèze, 1986) :
(1.5.3)
L = { L D "P + L C "P+ ( O L S ) "P} , 0 <p
< oo
< Min { LD, LC, σ LS
L'emploi total est une fonction de type CES des volumes d'emploi correspondant respecti
vement aux débouchés (LD), à la capacité de production de l'ensemble de l'économie (LC)
et de la maind'oeuvre totale disponible (LSeff=G LS). Le paramètre 1/p mesure l'impor
tance des disparités de situation entre entreprises individuelles, dues à l'impossibilité de
réallouer instantanément l'offre de maind'oeuvre sur les divers micromarchés constituant
l'économie, en fonction des particularités locales (chocs microéconomiques). La valeur
de ce paramètre est donc fonction de l'importance du chômage frictionnel. Elle est bien
sûr susceptible d'évoluer au cours du temps. Elle est à comparer à la valeur de l/σ, qui
mesure l'importance des problèmes tels que l'inadéquation structurelle entre offres et
demandes de qualification ("skill mismatch") ou la marginalisation et désemployabilité
("disenfranchisement") des chômeurs de longue durée. L'importance relative des con
traintes de débouchés, capacités et disponibilité en maind'oeuvre est quant à elle mesurée
par les relations suivantes, qui donnent la proportion d'entreprises dans chacun des cas
(avecnD+nc+nL=l):
page 80
ΠοΗπτΙ Ρ' nc = ÍT^| Ρ; nL=f L
LD ' i l (~_ LC ' i l L" LSeff
Courbe de Beveridge : chômage frictionnel et structurel
L'équation d'emploi (1.5.3) contient implicitement une relation entre emplois vacants et
chômage, qui correspond à la courbe Beveridge. L'équation (1.5.3) peut être réécrite sous
la forme :
(1.5.4)
ί
i ll
l = { l - V RJ + -
Ί Ρ
p
p
{ 1-UR}
où VR est le taux d'emplois vacants, UR le taux de chômage. Si l'on définit le taux de
chômage structurel par le taux de chômage qui serait observé lorsque VR=UR, on
obtient :
(1.5.5)
taux de chômage structurel = 1 |l+ σ"ρ| ;
ί
- 1 "1/p
cette valeur est fonction positive de l/σ. Si l'on définit ensuite le taux de chômage fric
tionnel comme le taux de chômage que l'on obtiendrait en l'absence de problèmes structu
rels (σ=1) lorsque VR=UR, l'on obtient :
(1.5.6) taux de chômage frictionnel = 1 2 ;
l/p
cette valeur est fonction positive du paramètre l/p. Un accroissement des problèmes
structurels (accroissement du paramètre l/σ) ou un accroissement des frictions
(accroissement du paramètre l/p) provoque une déformation de la courbe de Beveridge
équivalente à un déplacement vers la droite.
Les disparités de taux de chômage entre les divers segments du marché du travail
(régions, secteurs, groupes socioprofessionnels et qualifications, âge,...) ainsi que les
glissements observés de la courbe de Beveridge (voir sections 1.2 et 1.3) suggèrent la pré
sence de dysfonctionnements du marché du travail et du processus d'appariement. Une
telle détérioration de la relation entre emplois vacants et chômage pourrait avoir (au
moins) deux origines, une inadéquation structurelle entre qualifications offertes et deman
dées d'une part, et/ou la désemployabilité des chômeurs de longue durée d'autre part.
Inadéquation structurelle des qualifications (skill mismatch)
Il apparaît de plus en plus clairement que la croissance économique des pays industrialisés
coïncide avec une réduction tendancielle (à salaires relatifs donnés) de la demande en
maind'oeuvre peu qualifiée. Cette tendance défavorable aux travailleurs peu qualifiés
peut résulter de la conjonction de plusieurs phénomènes, tels :
(i) biais technologique, défavorable à l'emploi des moins qualifiés (introduction de
l'informatique, moyens nouveaux de télécommunications,...; voir par exemple
EntorfKramarz, 1994, et Bound and Johnson , 1992);
page 81
(ii)
(iii)
la désindustrialisation et le développement du secteur des services, secteur avec
productivité et salaires inférieurs à ceux de l'industrie manufacturière, et utilisant
proportionnellement plus de main-d'oeuvre peu qualifiée;
la mondialisation de l'économie et la concurrence des pays à bas salaires.
Les études disponibles aujourd'hui suggèrent que les deux premiers phénomènes sont de
loin les plus importants. Dans un premier temps (jusqu'au début des années 70), cette
évolution de la composition de la demande de travail a été plus que compensée par une
modification correspondante de l'offre. Ce ne semble plus être le cas depuis. Dans ce
contexte, le contraste entre les Etats-Unis et l'Europe pourrait s'expliquer par la rigidité
beaucoup plus forte des salaires relatifs en Europe. La cause de la hausse et de la persis
tance du chômage serait alors à chercher du côté de ces rigidités de coûts relatifs (elles-
mêmes conséquences d'un problème de répartition des fruits de la croissance ?), l'impor
tance du chômage de longue durée n'étant alors que la conséquence de la dualisation du
marché du travail.
Désemployabilité et chômage de longue durée (disenfranchisement)
La cause première de l'évolution observée serait une succession et une accumulation
malencontreuses de chocs défavorables (les deux chocs pétroliers des années soixante-dix,
les politiques de désinflation du début des années quatre-vingt, la réunification allemande
et les taux d'intérêt élevés qui s'en suivirent pour le reste de l'Europe fin quatre-vingt et
début quatre-vingt-dix, ...). Les effets de tels chocs ne devraient en principe durer guère
plus longtemps que les chocs eux-mêmes. L'existence de mécanismes d'exclusion plus ou
moins irréversibles (induits par les différences de comportements et de pouvoirs de mar
ché des insiders et des outsiders ) peuvent néanmoins engendrer des effets durables, voire
permanents (phénomène d'hystérèse). Parce qu'une proportion importante des chômeurs
sont devenus des "outsiders" peu ou pas "employables", une reprise de la demande engen
drera rapidement des difficultés d'embauché, des pressions sur les salaires et de l'inflation
(voir par exemple Layard et al., 1991). Les déplacements de la courbe de Beveridge sont
donc expliqués par la désemployabilité ("disenfranchisement") progressive des chômeurs
de longue durée. Plus la proportion de chômeurs de longue durée est élevée, plus le dépla
cement de la courbe de Beveridge est important. Le chômage de longue durée est dans ce
cas non pas la cause de la montée du chômage, mais bien la cause de sa persistance. La
part importante de travailleurs peu qualifiés parmi les chômeurs de longue durée s'expli
querait simplement par un phénomène d'éviction ("ladder effect").
Formation des prix et des salaires
En complétant le cadre conceptuel décrit ci-dessus par une description du processus de
formation des prix et salaires en concurrence imparfaite, on peut prendre en compte les
interactions prix-quantités (notamment l'effet des prix sur la compétitivité et la demande
de biens) et les conséquences pour l'emploi de la boucle prix-salaires. Le point station-
naire vers lequel converge cette dynamique, s'il existe et s'il est unique, détermine le taux
de chômage d'équilibre (le NAIRU).
page 82
Le graphique 1.5.4 montre comment la combinaison de la courbe de Beveridge et de
l'analyse prix-salaires permet de déterminer l'équilibre. La courbe WP représente toutes
les combinaisons de taux de chômage et d'emplois vacants compatibles avec la stabilité
des prix. La courbe a une pente positive. Une augmentation du taux d'emplois vacants est
synonyme de tensions sur le marché des biens et d'accroissement des marges bénéficiai
res. Si dans le même temps sur le marché du travail le taux de chômage augmente et
exerce une pression négative sur les salaires, cette hausse des marges bénéficiaires pour
ront voir leurs effets inflationnistes compensés par la baisse des coûts salariaux. La com
binaison d'une hausse du taux d'emplois vacants et du taux de chômage permet dans ces
conditions d'assurer la stabilité des prix. La courbe WP reprend précisément toutes ces
combinaisons de taux d'emplois vacants et de taux de chômage compatibles avec la stabi
lité des prix (ou plus généralement des anticipations d'inflation, lorsqu'on est dans une
situation d'inflation permanente). La pente de la courbe WP mesure l'importance de la
hausse du taux de chômage qu'il faut pour compenser l'effet inflationniste d'une hausse du
taux d'emplois vacants. Plus le chômage a un effet négatif sur les salaires et plus la pente
de la courbe WP sera forte, et inversement. La position de la courbe WP peut bien sûr
changer dans le temps, en réponse à des perturbations de l'offre telles que modifications
des revenus de remplacements, salaire minimum, coin fiscal, prix de l'énergie, compétiti
vité, taux d'intérêt réel, etc.. (push factors). Entrent en ligne de compte également les
modifications des pouvoirs de marché, tant des entreprises (y compris sur le marché des
biens) que des syndicats de travailleurs, de même que les effets "insiders-outsiders" et les
changements structurels.
Graphique 1.5.4. Détermination du taux de chômage et d'emplois vacants d'équilibre
i
taux d'emplois
vacants %
„._. y
vJVy
VR
70
VR
90
UR 70
TIR
U K90
>
taux de chômage %
e
page 83
1.5.2. Les déterminants directs de l'emploi
Le cadre conceptuel proposé permet de poser le problème du chômage en termes des faits
stylisés soulignés précédemment (voir graphique 1.5.1). Reste maintenant à évaluer et
expliquer le rôle joué par chacun des facteurs évoqués. Nous reprenons cidessous les
résultats obtenus sur base de spécifications semblables à celles utilisées par Shadman
Mehta et Sneessens (1990), réactualisées et complétées par la prise en compte des effets
liés à l'inadéquation entre offres et demandes de qualifications et/ou à la marginalisation et
désemployabilité des chômeurs de longue durée.
Evolution des déséquilibres macro-économiques en moyenne période
Les déterminants directs ("proximate determinants") de l'emploi observé sont les débou
chés (exprimés en termes d'emploi, LD), le nombre de postes de travail disponible (LC) et
l'offre effective de travail (LSeff), ellemême fonction de la population active (LS).
Graphique 1.5.5. Les déterminants directs de l'emploi, LD, LC et LSeff. Correction de
la population active pour l'effet des inadéquations structurelles de
qualification
millions
de personnes
4,500
4,300
4,100
3,900
3,700
3,500
LS: population active
sir ø "\ par les capacités '
LC: emploi déterminé aualif )
LS eff (corrigé pour inad.struct.
LD: emploi déterminé
par les débouchés
3,300
■ 1 1 11 II I
I
II
1960 1965 1970
ι I Ι ι Γ
1975
1980
—ι—r
1985
ι ι Ι
1990
1995
Le graphique 1.5.5 reproduit l'évolution comparée de ces variables. LD est estimé à partir
d'une évaluation des débouchés (compte tenu de l'effet de tensions sur les volumes
importés et exportés; cf. infra) et d'un coefficient de productivité du travail; l'emploi de
pleine capacité LC est estimé à partir d'une mesure du stock de capital (cf. infra égale
ment) et du rapport capitaltravail. La productivité du travail et le rapport capitaltravail
page 84
sont estimés à partir de relations de comportement de la firme (minimisation des coûts)
sous l'hypothèse d'une fonction de production Cobb-Douglas avec progrès technique exo
gène. La population active LS est définie par le nombre de travailleurs en emploi et en
chômage. L'offre de travail effective corrige les chiffres de population active pour l'effet
des inadéquations structurelles de qualification (l'indice d'inadéquation structurelle utilisé
à cette fin sera discuté en section 1.5.3) '.
Ce graphique, qui porte sur la période 1960-1994, suggère les commentaires suivants :
(i) LD, le niveau d'emploi déterminé par les débouchés, est caractérisé par d'amples
fluctuations conjoncturelles autour d'une moyenne stable (de l'ordre de 3,7 millions
de personnes); en d'autres termes, l'effet de la croissance de la production est com
pensé par des gains de productivité tels que l'emploi reste stable en moyenne
période. On remarquera une fois encore l'ampleur de la reprise puis de l'effondre
ment conjoncturels observés au tournant des années 80-90.
(ii) Le contraste entre les années 1960-1973 et 1974-1994 est frappant. Durant la pre
mière sous-période, débouchés LD, capacités LC et population active LS suivent
une même tendance (croissance annuelle moyenne d'environ 0,60 %). Par la suite, la
population active continue d'augmenter (au rythme de 0,54 % l'an), alors que les
niveaux d'emploi déterminés par les débouchés et les capacités stagnent. L'écart
entre ces variables va s'amplifiant au fil du temps. En 1994, le déficit en postes de
travail ("capital gap", écart entre population active et emploi de pleine capacité)
atteint 13,5 %.
Ce contraste disparaît cependant lorsqu'on met en regard des évolutions liées aux
débouchés et capacités l'évolution de l'offre effective de travail plutôt que celle de la
population active totale. On observe alors que ces trois déterminants directs de l'em
ploi suivent grosso modo la même trajectoire de long terme (stagnation après 1973),
et ne se différencient que par l'impact des fluctuations conjoncturelles.
(iii) Si l'on compare les valeurs de LD d'une part, et LC et LSeff d'autre part, on remar
que que la période qui va du premier choc pétrolier à la seconde moitié des années
80 (1974-1988) est caractérisée par un déficit de la demande exceptionnel à la fois
par son ampleur et par sa persistance.
Le graphique 1.5.6 montre la qualité de l'ajustement obtenu à partir de ce type de formula
tion. Le graphique reproduit l'évolution de chacune des composantes de l'équation (1.5.3),
compte tenu de l'ajustement progressif de l'emploi à ses valeurs optimales (d'où la distinc
tion entre LD et LDdyn, LC et LCdyn).
L'on obtient des conclusions semblables si l'on corrige les chiffres de population active pour l'effet du
chômage de longue durée (en soustrayant de la population active le nombre de chômeurs avec-
ancienneté de chômage supérieure à 1 an), bien que l'ampleur de la correction soit légèrement plus
faible (voir graphique 1.5.a. annexé à cette section)
page 85
Graphique 1.5.6. Emploi observé et emploi estimé (LT) à partir de l'évolution de ses
déterminants directs (équation (1.5.3))
4,000
3.900
3,800
3,700
3,600 -
3,500 S
3,400
/
·, LSeff
emploi observé
LT, emploi estimé
3,300 ι
,
,
,
,,
1960 1965
— ι — ι —Γ
-τ—ι—I
1970
1975
1980
— ι —Γ
1985
ι
Ι
Ι
Ι~
1990
—ι
1995
Graphique 1.5.7. Proportions d'entreprises dans chacun des régimes
100%
80%
60% -
40% -
20%
riD + r i c + r i L= 100%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1970
1975
1980
1985
1990
1995
Les proportions correspondantes d'entreprises dans chacun des régimes (contraintes de
débouchés, de capacité ou de main-d'oeuvre) sont reproduites dans le graphique 1.5.7. Les
page 86
deux graphiques montrent le rôle important des contraintes de débouchés, en dehors des
périodes de haute conjoncture durant lesquelles les contraintes en main-d'oeuvre et/ou en
capacité de production deviennent déterminantes. On notera à nouveau la vigueur de la
reprise de la fin des années 80, après dix ans de niveau anormalement élevé de la con
trainte de débouchés. Les résultats d'estimation reproduit au graphique 1.5.7 suggèrent que
cette reprise fut accompagnée de tensions sur les capacités et la disponibilité en main-
d'oeuvre de même ampleur qu'au début des années 70. Reste maintenant à examiner de
plus près les facteurs qui ont déterminé ces évolutions de la demande, des capacités de
production et des contraintes en main-d'oeuvre.
Graphique 1.5.8. Contribution de la consommation (privée et publique, CD) et de
l'investissement (ID) à la croissance de la demande (YD)
-8% -1
La demande de biens : demande domestique et commerce extérieur
Le graphique 1.5.8 montre la contribution de la demande intérieure à la variation totale de
la demande pour la production domestique, en distinguant consommation (privée et
publique) et investissements1. Le graphique 1.5.9 montre la contribution de la demande
étrangère, et distingue les effets conjoncture (y inclus les évolutions tendancielles) et
Pour la consommation et l'investissement, les contributions sont calculées en pondérant les variations
en % des variables concernées par leur part dans le PIB; pour le commerce extérieur, la contribution
est calculée par A(XD-MD)/YD, de sorte que l'addition des contributions individuelles donne la
variation totale de la demande de biens et services domestiques.
page 87
compétitivité calculés sur base des équations d'exportations et d'importations utilisées
pour le calcul de la demande totale YD et du niveau d'emploi correspondant LD1.
La Belgique est l'exemple même de la "petite économie ouverte". Le commerce extérieur
représente une part importante de ses activités et l'on s'attend logiquement à ce que la
conjoncture interne reflète fortement l'évolution de la conjoncture étrangère, sans pour
autant s'y identifier. Au cours de la première moitié des années 80, la croissance de la
consommation et de l'investissement est particulièrement faible; cette faiblesse est par
tiellement compensée par le dynamisme du commerce extérieur, lui-même fortement
influencé par des gains de compétitivité. Par la suite et jusqu'au début des années 90, la
demande intérieure retrouve une croissance positive, tant pour la consommation que pour
les investissements. Bien que les investissements représentent une part plus faible du PIB,
leur contribution à la croissance est pendant quelques années aussi forte que celle de la
consommation. La contribution du commerce extérieur en revanche s'amenuise fortement,
en particulier suite à des pertes de compétitivité, sauf transitoirement en 1989, au sommet
de la conjoncture.
Graphique 1.5.9. Contribution du commerce extérieur à la croissance de la demande
(A(XD-MD)/YD); effets conjoncture et effets compétitivité
8%
6% -
4%
2%
0%
1970
-2%
-4% -
-6%
995
Effet
conjoncture
Effet
compétitivité
La spécification empirique sur laquelle est basée cette décomposition est explicitée en annexe à cette
section (annexe 1.5.b.).
page 88
Capacités de production et persistance du chômage
On a vu (cf. graphique 1.5.4) que l'emploi de pleine capacité LC (emploi "potentiel") croît
beaucoup moins vite que la population active après 1974. Cette évolution de l'emploi
potentiel reflète celles du taux de croissance du stock de capital et de la productivité des
facteurs, elle-même déterminée par le taux de croissance du coût relatif travail-capital. Le
graphique 1.5.10. montre l'évolution des ces taux de croissance de 1954 à 1994. Durant
dix ans (de 1963 à 1973), la croissance du stock de capital est exceptionnellement forte,
voisine de 4 % l'an, et systématiquement plus forte que celle du coût relatif travail/capital,
ce qui implique une croissance de l'emploi potentiel. Après le premier choc pétrolier, le
taux de croissance du stock de capital baisse progressivement pour revenir à sa valeur
initiale (environ 1,5 % l'an), baisse interrompue seulement par la reprise temporaire de
l'investissement observé fin des années 80. Ce ralentissement annule les effets bénéfiques
du ralentissement de la croissance du coût relatif.
Graphique 1.5.10. Les déterminants de la croissance du nombre de postes de travail
(emploi de pleine capacité LC)
0,06
0,05
0,04
0,03
0,02
0,01 -
0
T-
Croissance du stock de capital
\ croissance du coût relatif
\travail/capital
I
I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
l l l l ll
1953
1958 1963 1968 1973
1978 1983
1988
1993
Le graphique 1.5.11 compare l'évolution du degré d'utilisation des capacités (DUC) et
celle du taux de chômage (UR), telles qu'on peut les calculer sur base de la modélisation
ébauchée en section 1.5.1. L'effet des récessions de 1975, 1982 et 1993 sur le degré d'utili
sation des capacités est bien visible. On retrouve également un fait stylisé important, le
contraste souvent signalé entre la dérive quasi continue à la hausse du taux de chômage,
alors que le degré d'utilisation des capacités fluctue autour d'une moyenne stable.
page 89
Graphique 1.5.11. Taux de chômage et degré d'utilisation des capacités (estimés)
20% η
UR
,1994
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
89% 90% 91% 92% 93% 94% 95% 96% 97% 98%
DUC
Soulignons que la forte reprise de l'investissement fin des années 80 semble avoir été
accompagnée d'une hausse du taux de dépréciation (qui passe de 8 à 10 %)'. Les causes de
celleci restent à analyser. S'agitil d'effets de structure (modification de la structure pro
ductive) ? estce un effet de "rattrapage" (renouvellement des équipements trop longtemps
reporté, consécutif par exemple à des taux d'intérêt réel trop élevés) ? Une réponse
appropriée à ces questions passe par une explication des comportements d'investissements
euxmêmes. Une analyse récente sur données françaises (de la Croix et Sneessens, 1996),
basée sur une modélisation semblable à celle utilisée ici, souligne l'importance du taux
d'intérêt réel dans la décision d'investir et l'étalement dans le temps des effets de ses
variations. L'analyse suggère que le niveau élevé des taux d'intérêt réel observée après
1975 a fortement contribué à la baisse du taux d'investissement et à la hausse du chômage.
Ces conclusions vont dans le même sens que celles obtenues par de la Croix et Lubrano
(1996), à partir d'une méthodologie entièrement différente. Pour la Belgique, l'effet du
taux d'intérêt réel sur le chômage est évalué à 3,6 points de pourcentage, sur un total de
10,6.
1.5.3. Offre de travail effective, problèmes structurels et désemployabilité
La discussion des facteurs qui influencent directement l'évolution de l'emploi a pris en
compte la possibilité d'un écart substantiel entre population active et offre effective de
travail soit à cause d'un problème d'inadéquation des qualifications, soit à cause d'un pro
blème de marginalisation et de désemployabilité des chômeurs de longue durée, ou les
A taux de dépréciation constant, l'emploi potentiel prend des valeurs irréalistes, incompatibles avec les
degrés d'utilisation observés (comparer la série LC à L/DUC).
page 90
deux à la fois. Il n'est pas évident de distinguer l'importance relative de ces deux problè
mes. Nous manquons toujours d'une théorie adéquate permettant de traiter ces problèmes
de façon satisfaisante dans un cadre macro-économique d'équilibre général; nous
souffrons aussi cruellement d'un manque de statistiques appropriées. Dans ce contexte,
nous examinerons successivement les éléments objectifs en faveur de l'une ou l'autre
hypothèse.
Inadéquation structurelle des qualifications (skill mismatch) ?
Autant la distinction entre main-d'oeuvre qualifiée et main-d'oeuvre non-qualifiée peut
paraître conceptuellement claire, autant cette distinction se révèle difficile à définir en
termes concrets. Faut-il raisonner en termes de scolarité? sans doute, mais la relation
entre niveau de scolarité et niveau de qualification a beaucoup changé au fil du temps,
comme a changé le rôle de la formation et de l'expérience en entreprise. Faut-il plutôt
raisonner à partir de la définition des postes de travail? oui, mais encore faut-il pouvoir
tenir compte du fait que les caractéristiques d'un poste de travail donné peuvent avoir con
sidérablement évolué. La qualité de l'information statistique est donc cruciale, et doit dans
chaque cas être vérifiée.
L'exploitation des informations disponibles par niveau de scolarité dans des enquêtes et
recensements effectués en Belgique permet d'obtenir des éléments de réponse. Les graphi
ques 1.5.12 et 1.5.13 reproduisent l'évolution de deux indicateurs de "skill mismatch".
Tous deux sont basés sur les taux de chômage des divers groupes de qualifications, en
distinguant deux, trois ou six catégories de qualification (scolarité) différentes'. Ces
statistiques sont tirées d'une enquête effectuée en 1977 (INS, 1977), du recensement de
1981 et des enquêtes sur la force de travail effectuées depuis 19892. Le premier indicateur
est simplement l'écart-type des taux de chômage relatifs, proposé par Jackman et al.
(1990). Le second indicateur est dérivé d'un modèle à contraintes quantitatives du type
utilisé ci-dessus, et distinguant explicitement (avant de les agréger) plusieurs types de
main-d'oeuvre; il est basé sur les taux d'emploi plutôt que les taux de chômage relatifs
(voir par exemple Sneessens, 1994a, et Shadman-Mehta et Sneessens, 1995). Quel que
soit l'indicateur utilisé, on observe une hausse progressive et significative de l'indicateur
au cours des vingt dernières années3.
Le même exercice effectué à partir de statistiques d'emploi et de chômage par occupation
ou catégorie socio-professionnelle suggère une évolution inverse: l'écart-type des taux de
Les six catégories de base sont définies par les niveaux de scolarité suivants: (1) primaire ou aucun,
(2) secondaire inférieur, (3) secondaire supérieur, (4) supérieur non-universitaire de type court, (5)
supérieur non-universitaire de type long, (6) universitaire. Le regroupement en trois catégories est
défini comme suit: (l)+(2), (3), (4)+(5)+(6); le regroupement en deux catégories: (l)+(2)+(3),
(4)+(5)+(6).
Les enquêtes sur la force de travail sont effectuées annuellement depuis 1983, mais ne contiennent les
informations utilisées ici que depuis 1989.
Lorsque la distinction entre qualifiés et non-qualifiés est basée sur le niveau de scolarité (comme c'est
le cas ici) plutôt que sur les types d'emploi eux-mêmes, cette mesure de l'importance des problèmes
structurelles peut être biaisée vers le haut, à cause des effets d'éviction (lorsque des travailleurs
qualifiés prennent des emplois non-qualifiés).
page 91
chômage relatifs diminue, et passe de 29,5 en 1981 à 21,1 en 1989 (cf. OCDE, 1992). Il
faut souligner toutefois que, dans le cas de la Belgique, les statistiques d'emploi et de
chômage par occupation ou catégorie socioprofessionnelle ne permettent pas un
regroupement susceptible d'être interprété en termes de niveaux de qualification. On
préférera pour cette raison les résultats obtenus à partir des niveaux de scolarité.
Graphique 1.5.12. Evolution de l'écarttype des taux de chômage relatifs par niveaux de
qualification (scolarité)
1,25 ,
1,20
1,15
1,10
1,05
1,00
k
t
M —■ / V.
1970
1975
1980
1985
1990
1995
Graphique 1.5.13. Evolution de l'indicateur d'inadéquation structurelle des qualifications
obtenu à partir d'un modèle à contraintes quantitatives (indicateur
basé sur les taux d'emploi relatifs)
1,11 ι
1,1
1,09
1,08
1,07
1,06
1,05
1,04
1,03 '.
1,02
1,01
t
1970
Ι ι I II I I II l'I I II I I I 11 I
1975 1980 1985 1990
1995
Afin de pouvoir évaluer les conséquences macroéconomiques de cette inadéquation
croissante entre qualifications offertes et demandées, nous avons repris l'indicateur de la
figure 1.5.13 et l'avons recalé sur données agrégées. Nous avons reconstruit par
page 92
interpolation quadratique les observations manquantes entre 1977 et 1989, et rétropolé
jusqu'en 1975 (voir graphique 1.5.14)'. L'indicateur ainsi obtenu correspond au paramètre
l/σ précédemment défini (voir équations (1.5.3) et (1.5.4)) et utilisé pour faire la
distinction entre population active et offre effective de maind'oeuvre (voir graphique
1.5.5); son évolution suggère une hausse du skill mismatch particulièrement importante de
1975 à 1985, une stabilisation ensuite. Ce résultat est comparable à celui obtenu sur
données françaises (voir Sneessens, 1994a).
Graphique 1.5.14. Indicateur de "skill mismatch" recalé sur données agrégées et
interpolé entre 1977 et 1989
18,00%
16,00%
14,00%
12,00% |
10,00%
8,00%
6,00%
4,00%
2,00%
0,00%
taux de chômage
frφφ
♦φ . * *
y' indicateur de "skill mismatch"
ι — ι — ι — ι — ι — ι — ι —Γ
— ι — ι — ι — ι — ι — ι — ι — ι — ι — ι —ι
1970
1 9 75 1 9 80
1 9 85 1 9 90 1 9 95
On peut également utiliser cet indicateur pour construire (sans utiliser les statistiques
d'emplois vacants) une courbe de Beveridge estimée, en utilisant l'équation (1.5.4). On
obtient la graphique 1.5.15, qui reproduit une allure semblable à celle effectivement
observée (cf. graphique 1.3.1 à 1.3.3). L'essentiel du déplacement de la courbe de
Beveridge obtenue est due au paramètre d'inadéquation structurelle σ plutôt qu'au
paramètre de frictions p. L'estimation de l'équation d'emploi agrégé (1.5.3) suggère un
accroissement significatif mais modéré du taux de chômage frictionnel (le taux de
chômage frictionnel passerait de quelque 3.3 % en 1955 à 4.7 % en 1985; voir Shadman
Mehta et Sneessens, 1990).
La valeur calculée sur base du recensement de 1981 n'est pas utilisée. Les taux de chômage obtenus
sur base du recensement ne semblent pas comparable à ceux obtenus sur base des enquêtes.
page 93
Graphique 1.5.15. Courbe de Beveridge estimée
1,2% -,
taux d'emplois
vacants
989
1,0%
0,8%
0,6%
0,4%
0,2%
0,0% | , 1 , ρ
0% 2% 4%
6%
τ 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
S% 10% 12% 14% 16% 18% 20%
taux de chômage
Désemployabilité des chômeurs de longue durée (disenfranchisement) ?
La discussion qui précède suggère que la composante "skill mismatch" du chômage est
devenue particulièrement importante. Il faut toutefois indiquer que corriger les chiffres de
population active en soustrayant les chômeurs de longue durée (ancienneté de chômage
supérieure à 1 an) donne une qualité d'ajustement fort semblable de l'équation d'emploi
(1.5.3), et en particulier permet de générer des déplacements de la courbe de Beveridge
similaires à ceux du graphique 1.5.15. On ne peut donc pas non plus, a priori, négliger
l'effet du chômage de longue durée. Parce qu'elles génèrent des observations quasi
équivalentes, l'hypothèse d'inadéquation structurelle des qualifications et celle de
désemployabilité des chômeurs de longue durée sont difficiles à distinguer empiriquement
et peuvent difficilement être testées l'une contre l'autre, du moins à ce stade de l'analyse,
sur base de données trop agrégées.
Soustraire de la population active tous les chômeurs avec ancienneté de chômage de 1 an
et plus, et les considérer comme totalement nonemployables, est bien un peu rapide et
simpliste. Le point crucial est celui de savoir jusqu'à quel point le chômage de longue
durée est une cause ou une conséquence de la persistance du chômage. La proportion de
chômeurs de longue durée est passée en Belgique de 21% en 1970 à 34% en 1980 et 58%
en 1995. Fautil y trouver la cause du déplacement de la courbe de Beveridge?
Pour répondre valablement à cette question, il faudrait vérifier empiriquement l'existence
de mécanismes d'exclusion liés à des effets "insidersoutsiders". Des analyses purement
macroéconomiques ne permettent pas de tester cette hypothèse; elles permettent tout au
plus de reproduire une dynamique d'emploi et de chômage compatible avec des
page 94
mécanismes insiders-outsiders, sans vérifier le bien-fondé de celle-ci. Pour tester
l'hypothèse d'effets "insiders-outsiders" dans la détermination et de l'emploi et des salaires
au niveau de l'entreprise, Mukay et Van Audenrode (1994) ont utilisé des données en
coupes instantanées couvrant la période 1984-1989 et concernant quelque 600 entreprises
du secteur manufacturier belge. Le nombre d'insiders et d'outsiders évolue de façon
endogène, en fonction des chocs de demande subis par l'entreprise. Le modèle permet
l'existence d'effets asymétriques de chocs de demande positifs et négatifs. Les résultats
obtenus suggèrent l'existence d'effets insiders-outsiders, dans la mesure où les signes des
coefficients estimés sont en accord avec le modèle théorique. La réinsertion des outsiders
dans le groupe des insiders semble néanmoins pouvoir se faire très rapidement lors d'une
reprise conjoncturelle. En d'autres termes, la persistance des effets d'un choc négatif via
des mécanismes insiders-outsiders serait en fin de compte assez faible.
Ces résultats sont bien sûr à considérer avec précaution. Le problème majeur reste la
disponibilité de données adéquates pour modéliser et tester avec précision les
comportements en cause.
Evaluation
Les deux explications proposées pour expliquer la détérioration de la relation entre
chômage et emplois vacants (déplacement de la courbe de Beveridge) ne sont pas
mutuellement exclusives. Divers éléments indiquent cependant que la première
explication (inadéquation structurelle des qualifications) ne peut être négligée et pourrait
être relativement plus importante que la première. On citera parmi ceux-ci :
(i)
Il semble difficile d'expliquer la proportion élevée de travailleurs peu qualifiés dans
le chômage total et en particulier dans le groupe des chômeurs de longue durée par le
seul effet d'éviction des peu qualifiés par les plus qualifiés (ladder effect).
Lorsque la distinction entre qualifiés et non-qualifiés est basée sur le niveau de
scolarité (comme c'est le cas ici) plutôt que sur les types d'emploi eux-mêmes,
l'indicateur d'inadéquation structurelle des qualifications peut effectivement être
systématiquement biaisé vers le haut, à cause de ces effets d'éviction. L'indicateur
d'inadéquation structurelle calculé pour la France (cf. Sneessens, 1994a) est basé sui
des catégories socio-professionnelles plutôt que des niveaux de scolarité, et échappe
donc à cette critique. L'évolution observée au cours des vingt dernières années est
semblable à celle obtenue pour la Belgique, avec accroissement durant les années 75-
85, c'est-à-dire en même temps que les déplacements observés de la courbe de
Beveridge.
Par ailleurs le fait que des travailleurs plus qualifiés finissent par occuper les postes
de travail des moins qualifiés et condamnent ceux-ci au chômage manifeste bien une
différence de flexibilité des salaires, dans le sens suivant: en acceptant des emplois
moins qualifiés, les travailleurs qualifiés acceptent en fait une révision à la baisse de
leurs revenus, ce que ne peuvent faire ceux qui se trouvent déjà au bas de l'échelle
des salaires.
(ii) Un certain nombre d'analyses, effectuées sur données plus désagrégées et pour
d'autres pays (les statistiques appropriées ne sont pas disponibles en Belgique),
examinent les facteurs responsables de la baisse de la demande de main-d'oeuvre
moins qualifiée dans le cadre de modèles de demande de facteurs avec plusieurs
types de qualifications (par exemple Draper-Manders, 1996, pour les Pays-Bas,
page 95
Sneessens-Shadman, 1995, pour la France, Bean-Pissarides, 1990, pour le Royaume
Uni). Ces résultats confortent l'idée d'un changement structurel dans la demande de
qualifications.
(iii) L'explication en termes d'évolution tendancielle défavorable aux travailleurs peu
qualifiés permet d'expliquer les évolutions observées tant aux Etats-Unis qu'en
Europe, et surtout le contraste entre celles-ci (évolutions différentes des salaires
relatifs et du taux de chômage; déplacements de la courbe de Beveridge).
Cette explication offre également une explication plus convaincante de la hausse pro
gressive et de la persistance du chômage. Son point de départ est l'hypothèse d'un
processus de croissance avec effets asymétriques sur les demandes de main-d'oeuvre
qualifiée et peu qualifiée, en Europe comme aux Etats-Unis. L'explication alternative
(désemployabilité des chômeurs de longue durée) présuppose une succession malen
contreuse de chocs négatifs, ce qui ne peut être exclu mais semble plus arbitraire (ad
hoc).
(iv) Un diagnostic d'inadéquation structurelle croissante entre qualifications offertes et
demandées n'est pas incompatible avec une hausse généralisée des taux de chômage.
Le fait qu'au cours des vingt dernières années le taux de chômage des plus qualifiés a
lui aussi augmenté n'est pas suffisant pour conclure qu'il n'y a pas de problème
structurel. En présence d'imperfections de marché (négociations salariales et salaires
d'efficience plutôt que concurrence parfaite), une évolution tendancielle défavorable
aux moins qualifiés peut conduire à des taux de chômage d'équilibre plus élevés pour
chaque catégorie de travailleurs (voir par exemple Sneessens, 1994b).
(v) Même lorsque les groupes de travailleurs qualifiés et non-qualifiés sont correctement
définis et mesurés, il est vrai que le calcul des indicateurs d'inadéquation structurelle
tel que réalisé ci-dessus reste imparfait, notamment parce qu'il ne tient pas compte
des phénomènes de thésaurisation de la main-d'oeuvre (qui peuvent être
quantitativement différents pour les qualifiés et les non-qualifiés). Les valeurs
obtenues sont de ce fait "contaminées" par des perturbations conjoncturelles (biais
vers le haut en période de récession). L'évolution de longue période est néanmoins
correcte et très claire.
(vi) Enfin, la régression en coupe instantanée (1991) du taux de chômage sur les deux
variables-clés (proportion de chômeurs de longue durée et indicateur d'inadéquation
structurelle des qualifications) donne, pour l'Europe des Douze, beaucoup plus de
poids à la seconde variable :
taux de chômage = 0.75 + 0.10*proportion de chômeurs de longue durée
(1.42)
+ 0.79*indice d'inadéquation structurelle
(3.09)
avec R =0.60 (écarts-types entre parenthèses; voir Sneessens, 1995).
Ce point de vue reste bien sûr à conforter par des tests plus formels et discriminants. Par
ailleurs l'accent mis sur les problèmes structurels n'exclut pas d'autres causes du chômage.
A titre d'exemple, les résultats empiriques obtenus sur données françaises par de la Croix
et Sneessens (1996) suggèrent que les évolutions du taux d'intérêt réel et du coût relatif
des moins qualifiés (d'où résulte l'inadéquation structurelle des qualifications) ont joué
toutes deux un rôle important dans la hausse et la persistance du chômage.
page 96
/. 5.4. Forma tion des prix et salaires et N A ¡RU
Comme indiqué précédemment (voir graphique 1.5.1 et 1.5.2), l'évolution observée des
taux de chômage et d'emplois vacants suggère simultanément un accroissement des
problèmes structurels (déplacement de la courbe de Beveridge) et "conjoncturels"
(glissement le long de la courbe), la persistance de cette situation étant à trouver du côté
des processus de formation des prix et des salaires.
Graphique 1.5.16. Taux de chômage conjoncturel et structurel
0% H—ι—ι—ι—ri—I~I—ι—ι—ι—ι—ι—r~i—r—ι—η—ι—η—η—ι—ι—ι—ι—ι—ι—τ~
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990
1995
Les évaluations empiriques discutées en section 1.5.3. permettent de décomposer
l'évolution du taux de chômage observé en ses deux composantes, structurelle et
"conjoncturelle" (plus la composante frictionnelle, qui semble négligeable). Cette dernière
est obtenue par différence entre taux de chômage estimé et taux structurel. Ces évolutions
sont reproduites dans le graphique 1.5.16. Nous avons déjà discuté la composante
structurelle. L'évolution de la composante "conjoncturelle" (les déplacements le long
d'une même courbe de Beveridge) révèle une cassure très nette en 1974 : avant 1974, le
taux "conjoncturel" fluctue entre 2 % et 3 %; après 1974, il fluctue entre 3 % et 6 %. Il n'y
a pas de différence majeure entre la seconde moitié des années 70 et la première moitié
des années 80.
Ceci suggère que le taux de chômage d'équilibre (le NAIRU) a augmenté après 1974 à la
fois pour des raisons structurelles, à mettre en lien avec des rigidités de salaires relatifs
qualifiés/nonqualifiés, et pour des raisons "conjoncturelles", à mettre en lien avec d'autres
caractéristiques des processus de formation des prix et des salaires. La composante
"conjoncturelle" passe de quelque 2,5 à 5 points de pourcentage et est donc multipliée par
deux (ce qui est beaucoup), mais sa contribution à l'explication des taux de chômage
élevés d'aujourd'hui resterait au total assez faible (hausse de 2,5 points de pourcentage sur
un total de 12).
page 97
Soulignons que la distinction entre "structurel" et "conjoncturel" repose sur la distinction
entre déplacements de l'ensemble de la courbe de Beveridge (détérioration de la relation
entre chômage et emplois vacants) et glissements le long d'une même courbe de
Beveridge. De ce point de vue, conclure qu'une partie de la hausse du taux de chômage
d'équilibre reflète des phénomènes "conjoncturels" n'implique pas pour autant qu'une
relance de la demande soit la politique appropriée. Il est bien compris maintenant qu'une
hausse de la proportion d'entreprises contraintes par les débouchés peut refléter un
problème d'offre (accroissement du NAIRU) autant qu'un effet conjoncturel transitoire;
dans le premier cas, une politique de relance serait tout à fait inappropriée. Seules les
déviations du taux de chômage (ou de la proportion d'entreprises contraintes par les
débouchés) par rapport à sa valeur d'équilibre reflète un problème purement de demande
(cf. Sneessens, 1993, et Andersen, 1996). Le graphique 1.5.16 suggère que la déviation de
la composante "conjoncturelle" du chômage par rapport à sa valeur d'équilibre après 1975
(valeur d'équilibre indiquée sur le graphique par une horizontale) est égale à environ 2
points de pourcentage seulement.
Les estimations du NAIRU à partir d'équations de prix et salaires sont malheureusement
(inévitablement ?) instables. Elles sont peu robustes aux changements de spécification, et
le choix de la spécification optimale est lui-même rendu très hasardeux par la forte
multicollinéarité entre la multitude de variables explicatives à prendre en compte (les
"push factors" mentionnés plus haut : revenus de remplacements, salaire minimum, coin
fiscal, prix de l'énergie, compétitivité, taux d'intérêt réel, etc.. ), sans parler de la
possibilité de d'équilibres multiples, l'équilibre effectivement observé étant alors
déterminé par l'évolution passée ("path dependency"; cf. Lubrano-Shadman-Sneessens,
1996 pour une étude empirique sur données belges suggérant une telle possibilité). Si la
décomposition entre effets structurels et effets "conjoncturels" et l'interprétation des effets
structurels en termes de "skill mismatch" correspond à la réalité, alors la composante
tendancielle du taux de chômage d'équilibre est à expliquer en termes de rigidité des coûts
relatifs des travailleurs plus ou moins qualifiés. En d'autres termes, la hausse tendancielle
de variables agrégées tel que le coin fiscal moyen ne peut expliquer la hausse tendancielle
du chômage. Cette conclusion rejoint celle de Du Caju et Van Poeck (1996). Quels "push
factors" peuvent expliquer la rupture de 1974, compte tenu bien sûr des mesures de
politique économique mise en oeuvre par la suite (dévaluation et contrôle des prix et
salaires début des années 80; norme de compétitivité et plan global ensuite) ? Dans une
petite économie ouverte, l'environnement international influence lui aussi le taux de
chômage d'équilibre. Shadman-Mehta et Sneessens (1990) mettent en évidence l'effet de
la réduction du taux de croissance du commerce mondial, tout en indiquant l'impact
positif (sur l'emploi) des mesures de contrôle de prix et salaires. Dans ce contexte, ils
soulignent l'importance des effets de substitution capital-travail (élasticité de l'emploi au
salaire réel estimée à - 1,5 à long terme, compte tenu des effets de compétitivité et de
réduction des capacités).
page 98
Appendix 1.5.A Offre de travail effective et chômage de longue durée
Graphique I.5.a. Evolution des déséquilibres macro-économiques : les déterminants
directs de l'emploi, LD, LC et LSeff. Correction de la population
active pour l'effet du chômage de longue durée
4,500
4,300
4,100
-
3,900
3,700
3,500
3,300
. ' LS: population active
A . " ^ ~ 3¡
chôm. longue
A
,"
~^J
*<& d U r e e)
' , .*' SI
A'
LC: emploi déterminé
Ό'
par les capacités
\
\
page 99
Appendix 1.5. B Le commerce extérieur
Tableau I.5.b.
Estimation par MCO des équations d'exportations et importations
(biens et services hors énergie; écarttype entre parenthèses)
Exportations (In X)
Importations (In M)
este
trend
7,8904
(0,0134)
0,0129
este
trend
.2
trend
0,02. IO"2
,2
trend
1ηΧ\ν
1,0000
In (FDG)
Ωχ(Β)1η —
pXw
py
Ωχ (B) I n g
ι TO
1 η —7
Υ*
SEE
D.W.
0,1726
(0,0811)
0,1780
(0,0642)
1,8591
(0,6501)
0,0282
1,4679
Ω Γ η ( Β ) 1 η^
Y
SEE
D.W.
1,5972
(0,0372)
0,0255
(0,27.IO"2)
0,02. IO"2
(0,53. IO"4)
1,0000
1,0889
(0,1362)
1,2149
(0,7199)
0,0296
1,0752
Ωχ (Β)=(0,6+ 0,3 Β+0,1 Β2)
ΩΓΠ ( B ) = ( 0 ,3 + 0,4 Β + 0,3 Β2)
Période d'estimation : 195994
Période d'estimation : 195994
volume des exportations belges;
volume des importations belges;
demande finale hors consommation publique;
: excès de demande (demande pour la production domestique rapportée au
niveau de production efficient, compte tenu des niveaux d'emploi et de
capacités de production) ;
volume des exportations mondiales;
prix des exportations mondiales;
prix des exportations belges;
coût de production unitaire en Belgique;
prix des dépenses finales (hors consommation publique)
prix des importations;
et Ωιγ, (B) sont deux polynômes de retard (B est l'opérateur de retard).
Notation :
Χ:
M:
FDG:
YD/Y*
Xw :
Pxw:
Px:
CP:
P F:
P M:
ΩΧ(Β)
page 100
Appendix I.5.C Estimation de l'emploi : qualité de l'ajustement
Graphique I.5.C. Evolution des écarts en % entre valeur ajustée et valeur observée de
l'emploi
2,00*
0,007c
-2,007r
page 101
1.6. Politique et perspectives macro-économiques
Ne serait-ce qu'à travers le lien entre la croissance et l'emploi, la politique macro-écono
mique influe sur le niveau de l'emploi.
Dans cette perspective, cette section du rapport présente, en les commentant le cas
échéant, un certain nombre de mesures de politique macro-économique et de plans d'ac
tion engagés par le gouvernement belge au cours des dernières années. Ces mesures ont
été, non sans un certain arbitraire, classées en deux groupes : celles qui avaient explicite
ment des visées en matière d'emploi et de chômage et celles dont l'influence sur ces varia
bles n'aura été qu'indirecte.
Relèvent du premier groupe les opérations Maribel, initiées en 1981 mais qui ont connu de
nouveaux développements en 1993 et 1994, le Plan global pour l'Emploi, la Compétitivité
et la Sécurité Sociale de 1993 et le Plan Pluriannuel pour l'Emploi de 1995.
Sont examinées au titre du deuxième groupe, la politique monétaire, notamment la déci
sion prise en juin 1990 d'établir un lien fixe entre le franc belge et le deutschemark, la
gestion des finances publiques et les mesures visant au maintien de la compétitivité.
Cette section se conclut par quelques éléments de prospective en ce qui concerne la crois
sance de l'économie belge à moyen terme, l'évolution des finances publiques et les impli
cations économiques et sociales du vieillissement de la population.
1.6.1. Mesures a effet direct sur l'emploi
a) Les "opérations Maribel"
L'indexation des salaires sur les prix à la consommation a eu, dans la seconde moitié des
années 70 et au tout début des années 80, des effets très négatifs sur la rentabilité des
entreprises belges. Elle s'est en effet traduite par une hausse des rémunérations salariales
sensiblement plus forte que l'augmentation des prix de la valeur ajoutée, de sorte que le
partage de cette dernière s'est massivement déformé à l'avantage du facteur travail et au
détriment des revenus d'entreprise. Le taux de marge de l'industrie, rapport entre l'excé
dent brut d'exploitation et la valeur ajoutée, a chuté de plus de 37 % en 1970 à 19,2 % en
1975 puis 15,8 % en 1981 !·
Face à cette situation, le gouvernement belge a décidé de faire bénéficier les entreprises, à
compter du 1er juillet 1981, d'un allégement de charges sociales patronales. Cette mesure
a été dénommée "opération Maribel", du nom du modèle économétrique du Bureau du
Plan qui avait servi à en estimer les effets et à en déterminer l'ampleur.
1
Cambier(1994).
page 102
En fait la préoccupation originelle des économistes du Bureau du Plan était de tester les
conséquences macro-économiques, notamment du point de vue de l'emploi, des finances
publiques et de la compétitivité des entreprises, d'un financement de la protection sociale
par la fiscalité plutôt que par des cotisations sociales assises sur les salaires. La mesure
effectivement adoptée n'a repris que très partiellement le projet originel et a été conçue
bien davantage comme une aide apportée à des entreprises en difficulté que comme une
intervention sur le marché de l'emploi.
L'opération Maribel, telle que pratiquée en 1981, a consisté en une diminution des cotisa
tions sociales acquittées par les entreprises au titre des salaires versés à des travailleurs
manuels. Le montant des ces allégements s'établissait à 6,17 % des rémunérations considé
rées. Etaient exclus du bénéfice de cette opération le secteur public, les entreprises du
secteur financier, les établissements de santé et le secteur énergétique. Au total, les allé
gements de charges sociales induits par cette opération ont représenté alors 30 milliards de
francs en année pleine, perte de recettes compensée dans le budget de la Sécurité Sociale
par des transferts de l'Etat financés eux-mêmes par un relèvement du taux majoré de la
TVA et par une augmentation des accises.
Au cours des années suivantes, la rentabilité des entreprises se redressant, le dispositif
Maribel a été réduit par étapes successives et ses modalités de mise en oeuvre modifiées.
Au début des années 90, le montant global des allégements de charges accordés à ce titre
ne représentait plus que 15 milliards de francs, somme encore diminuée de moitié en
juillet 1992. A la diminution des cotisations exprimée en pourcentage avaient par ailleurs
été substituées des déductions forfaitaires, qui s'établissaient en juin 1993 à 11300 francs
par an et par ouvrier pour les cinq premiers salariés des entreprises de moins de 20 salariés
et 7500 francs par an pour les autres ouvriers.
L'opération Maribel allait toutefois connaître de nouveaux développements ces dernières
années.
En 1993, le Conseil Central de l'Economie, pour la première fois depuis l'entrée en
vigueur en 1989 de la Loi de sauvegarde de la compétitivité, a constaté à l'unanimité des
organisations représentées que la compétitivité des entreprises belges s'était dégradée.
Dans cette situation, il appartenait aux partenaires sociaux de proposer au gouvernement
des mesures propres à corriger cette situation. Ceux-ci n'étant toutefois pas parvenus à
s'accorder sur les mesures à prendre, le gouvernement a décidé d'agir unilatéralement.
La mesure prise, communément qualifiée d'Opération Maribel-bis", a consisté en un relè
vement à compter du 1er juillet 1993 des réductions forfaitaires de charges sociales au
titre de l'opération Maribel, mais au bénéfice cette fois des seuls secteurs exposés à la con
currence internationale.
Les réductions de charge ont été portées pour les entreprises appartenant à ces secteurs de
11300 francs à 28800 francs par an pour les 5 premiers ouvriers des entreprises de moins
de 20 salariés et de 7500 francs à 25000 francs pour les autres salariés. Le montant des
réductions est resté inchangé pour les autres secteurs, hormis une augmentation limitée, de
11300 francs à 12000 francs, de la réduction dont bénéficiaient pour les cinq premiers
salariés les entreprises employant moins de 20 salariés. En pratique, l'ensemble de
page 103
l'industrie manufacturière a été considérée comme exposée à la concurrence
internationale, à la seule exception du secteur de la cokéfaction, du raffinage et des
industries nucléaires. Par contre, les entreprises de services, quel que soit leur secteur
d'activité, n'ont pas bénéficié de cette diminution de charges.
Enfin, en 1994, en application d'une décision prise dans le cadre du Plan global (voir plus
loin), est intervenue l'opération dite "Maribel-ter". Les réductions de charges Maribel au
bénéfice des secteurs exposés ont été une nouvelle fois relevées, de 28800 francs à 37200
francs et de 25000 francs à 33748 francs respectivement pour les cinq premiers salariés
des PME et pour les autres salariés. Le bénéfice de cette mesure a été en outre étendu aux
entreprises de transport international tous modes confondus.
Le montant global des réductions Maribel est évalué en 1994 à 16,4 milliards de francs,
soit 0,2 % du PIB.
Un développement récent est la mise en cause des réductions Maribel-bis et -ter par la
Direction de la Concurrence de la Commission des Communautés Européennes qui consi
dère que ces réductions différenciées de charges sociales au bénéfice des secteurs exposés
à la concurrence étrangère sont de nature à créer des distorsions de concurrence au sein de
l'Union Européenne. Le gouvernement belge va donc devoir modifier ce dispositif.
Le passage de l'opération Maribel initiale aux opérations Maribel-bis puis Maribel-ter est
illustratif de ce que ce dispositif, qui avait été envisagé à l'origine par ses concepteurs
comme la première étape vers un financement de la protection sociale alternatif des coti
sations assises sur les salaires, et par la même comme une mesure de nature à favoriser
l'emploi en même temps que le rétablissement de la rentabilité des entreprises, a connu un
net infléchissement. Dès sa première mise en application, et plus encore dans ses prolon
gements bis et ter, elle a pris le caractère d'une aide aux entreprises, dont les implications
en matière d'emploi n'ont été considérées que de manière subordonnée.
b) Le Plan Global pour ¡Emploi, la Compétitivité et la Sécurité Sociale
La déclaration gouvernementale de juillet 1993
En juillet 1993, dans un contexte marqué par la sévère récession que venaient de traverser
la Belgique et l'ensemble de l'Union Européenne et qui avait eu pour conséquence une
brutale détérioration de la situation sur le marché du travail, le gouvernement belge
publiait une déclaration invitant les partenaires sociaux à négocier un "Pacte pour l'Em
ploi, la Compétitivité et la Sécurité Sociale".
Prenant appui sur les travaux du Conseil Central de l'Economie, le gouvernement souli
gnait la nécessité de sauvegarder la compétitivité des entreprises belges et l'importance
capitale à cet égard d'un "redressement des relations compétitives en termes de coût du
travail".
page 104
Dans cette perspective, il mettait en évidence l'impact des charges sociales sur le coût du
travail et soulevait la question de savoir "si et dans quelle mesure la sécurité sociale peut
être financée de manière alternative et de façon stable ...".
Mais la question du coût du travail était également mise en relation dans ce texte avec le
volume de l'emploi. La concertation sociale, était il noté, "doit être orientée vers une
redistribution du travail par des formules génératrices d'emploi, en matière d'aménagement
du temps de travail et de carrière."
Enfin, la déclaration gouvernementale spécifiait que cette double problématique de la
compétitivité et de l'emploi devait, dans un situation d'extrême fragilité des finances
publiques, prendre en compte la nécessité de sauvegarder l'équilibre financier de la sécu
rité sociale "tout en conservant à celle-ci sa base fédérale et son caractère d'assurance".
En conclusion de cette déclaration, le gouvernement souhaitait "qu'un pacte social puisse
être conclu sur cette problématique globale, afin que les interlocuteurs sociaux et les pou
voirs publics puissent, ensemble, jeter les bases d'une nouvelle dynamique génératrice de
croissance et d'emploi et ce, dans des conditions financières saines." Il annonçait la for
mation, sous la présidence du gouverneur de la Banque Nationale, d'un groupe d'experts
chargé d'esquisser les grandes lignes du projet. Il s'engageait enfin, une fois le pacte con
clu, à déposer au Parlement un projet de loi-cadre qui en reprendrait les éléments.
Cette démarche est symptomatique de la concertation sociale "à la belge" dans la forme
qu'elle a prise depuis le milieu des années 80 : les décisions relatives à l'emploi, aux salai
res, aux conditions de travail, à la protection sociale, quand bien même devraient elles se
concrétiser dans des textes législatifs ou réglementaires, sont préparées par des négocia
tions interprofessionnelles. Cependant, et c'est par là que cette concertation diffère de celle
des années 1945-1975, l'initiative appartient désormais au gouvernement qui balise le
champ de la négociation et intervient activement dans son déroulement.
Dans le cas particulier, la concertation a échoué. Le groupe d'experts a remis son rapport à
la mi-octobre. Mais les interlocuteurs sociaux ne sont pas parvenus à s'accorder sur des
propositions communes, de sorte que le gouvernement a dû agir unilatéralement. Ce sera
le Plan Global pour l'Emploi, la Compétitivité et la Sécurité Sociale adopté par le gouver
nement le 17 novembre 1993.
Le Plan Global pour l'Emploi, la Compétitivité et la Sécurité Sociale
Comme le suggère son intitulé, le Plan global recouvre un vaste ensemble de mesures
affectant, de manière coordonnée, l'emploi, la compétitivité considérée sous l'angle des
coûts salariaux et la sécurité sociale.
Les mesures relatives à l'emploi
Les mesures explicitement classées dans la rubrique des actions en faveur de l'emploi
visent à favoriser l'emploi des jeunes et des salariés à faible niveau de qualification et à
opérer une redistribution du volume global d'heures de travail entre les salariés. En règle
page 105
générale, ces mesures associent une innovation juridique en matière de droit du travail à
un allégement des charges sociales patronales. Par là même elles conduisent à un abaisse
ment du coût du travail et portent donc effet sur la compétitivité. Il s'agit de :
la diminution des taux de charges sociales patronales selon une échelle dégressive en
fonction du niveau du salaire. En pratique, le taux des charges sociales a été abaissé de
moitié sur le salaire minimum (41040 Francs par mois), cette réduction allant ensuite
en diminuant pour s'annuler à partir de 1,25 fois le salaire minimum (50760 Francs).
A l'évidence, cette mesure d'allégement des charges sociales ciblée sur les bas salaires
tend à favoriser l'emploi des travailleurs les moins qualifiés, qui sont également ceux
dont le taux de chômage est le plus élevé (Cf. la section 1.2);
le plan d'embauché des jeunes, qui consiste en une réduction des cotisations patronales
de sécurité sociale sur les salaires versés à des jeunes de moins de 26 ans qui étaient
jusqu'alors chômeurs complets indemnisés depuis au moins 6 mois. L'exonération des
charges patronales atteint 33 % la première année, 25 % la seconde et 16,5 % la troi
sième année;
le renforcement du "Plan-plus-un", qui exonère partiellement de charges sociales
patronales les travailleurs indépendants ou sociétés qui embauchent un premier salarié
sous condition que celui-ci soit un chômeur indemnisé. L'exonération, qui était
jusqu'alors limitée aux seules cotisations dues sur le salaire minimum, sont étendues à
l'intégralité de celui-ci et la durée de l'exonération est portée de deux à trois ans avec
des taux d'exonération de respectivement 100 %, 75 % et 50 % pour chacune des trois
années;
la création des "plans d'entreprise". Négociés dans les entreprises sur base de recom
mandations émanant des commissions paritaires de branches, ces plans doivent aboutir
à des créations d'emplois par le développement de l'emploi à temps partiel sur base
volontaire, la diminution de la durée du travail, la réduction des heures supplémentai
res, l'instauration d'un droit à interruption de carrière, la prépension à temps partiel, le
travail en équipe, les horaires flexibles, le passage à la semaine de quatre jours.
L'adoption de plans d'entreprise est encouragée par une diminution des cotisations
sociales patronales. Les entreprises qui, suite à la mise en place d'un "plan d'entre
prise", enregistrent un accroissement net de leurs effectifs, sans diminution du nombre
global de jours travaillés, bénéficient d'une réduction forfaitaire de leurs cotisations à
l'Office National de la Sécurité Sociale pour chaque emploi supplémentaire. Les
régions peuvent accorder à ces plans une aide complémentaire;
la création des "emplois-tremplin", contrats de travail à durée indéterminée mais à
durée de préavis courte, qui permettent d'offrir, pendant les 12 premiers mois du con
trat, à un jeune (moins de 30 ans) qui n'a pas travaillé antérieurement pendant plus de
6 mois, un salaire réduit à 90 % du salaire afférent à la même fonction. La création
d'emplois sous ce statut ouvre aux employeurs le droit aux allégements de charges
sociales évoqués précédemment;
la création d'emplois de services de proximité (aide ménagère, gardes d'enfants, aides
aux personnes âgées, etc.) à l'initiative des Agences Locales pour l'Emploi éventuel
lement relayées par des associations sans but lucratif. La rémunération des prestations
fournies dans ce cadre, pour autant qu'elles ne représentent pas plus de 45 heures par
mois, est considérée sur le plan fiscal et parafiscal comme une allocation de chômage
complémentaire, et n'entraîne donc, pour le chômeur qui les accomplit, ni diminution.
page 106
ni a fortiori suppression de ses indemnités. De son côté, le particulier qui bénéficie de
ces prestations les rémunère, exonérées de charges sociales, au moyen de chèques-ser
vice dont il peut déduire l'achat de son revenu imposable;
l'assouplissement du droit du travail en ce qui concerne notamment les contrats à durée
déterminée, le travail intérimaire, la durée globale moyenne du travail;
enfin, l'engagement de favoriser la redistribution du travail dans le secteur public, par
le développement des emplois à temps partiel, un recours plus systématique aux
emplois contractuels, notamment pour pourvoir au remplacement des fonctionnaires
temporairement absents ou faire face à des pointes d'activité, l'instauration de formules
de réduction de la durée du travail, etc.
Les mesures relatives à la compétitivité
Comme nous l'avons noté plus haut, les allégements de charges sociales dont sont assor
ties nombre de mesures en faveur de l'emploi ont pour effet d'abaisser le coût du travail et
en conséquence contribuent à améliorer la compétitivité-coût des entreprises. Des mesures
plus directes ont toutefois été prises dans ce but. Ce sont :
le gel des salaires, sous réserve de l'application de l'indexation et des augmentations
barémiques, au niveau des conventions conclues au plus tard le 15 novembre 1993 et
ceci jusqu'en fin d'année 1996;
la substitution d'un index-santé à l'indice des prix à la consommation, comme élément
de référence pour l'indexation des salaires et des allocations sociales. L'index-santé se
différencie de l'indice des prix à la consommation par l'exclusion des carburants, des
boissons alcooliques et des tabacs. Lors de l'entrée en vigueur de cette mesure, en jan
vier 1994, l'index-santé s'établissait 1,4 % au-dessous de l'indice global des prix à la
consommation. Cette substitution d'indice a donc eu pour effet de "gommer" 1,4 %
d'indexation;
l'augmentation de moitié des fonds dévolus à l'opération Maribel-bis en faveur des
secteurs exportateurs et l'extension au secteur du transport international du bénéfice de
cette mesure;
la demande adressée aux entreprises productrices et distributrices d'électricité et de gaz
de fixer leurs prix de vente aux entreprises et aux consommateurs domestiques de telle
sorte que ceux-ci bénéficient globalement d'un allégement de charges de 2 milliards de
francs en 1994.
Les mesures relatives à la sécurité sociale
Les mesures évoquées précédemment allaient inévitablement se traduire par un amoindris
sement des recettes de la sécurité sociale. C'était le cas pour le renforcement du dispositif
Maribel et des allégements de charges sociales dont étaient assorties les mesures en faveur
de l'emploi, quand bien même une compensation partielle pouvait être attendue ici d'une
évolution plus favorable des effectifs employés. C'était également le cas des mesures de
modération des salaires qui, en freinant la progression de la masse salariale, limitaient la
croissance de l'assiette sur laquelle sont prélevées les cotisations.
page 107
Un troisième volet du Plan global vise donc à garantir l'équilibre financier de la sécurité
sociale par l'apport à celle-ci de recettes complémentaires et par des actions sur les dépen
ses. L'incidence conjointe de ces mesures est considérable puisqu'elle est estimée à 110
milliards de francs en 1996, soit 1,4 % du PIB.
Les recettes nouvelles au bénéfice de la sécurité sociale sont de deux ordres. Il s'agit d'une
part d'un relèvement du taux de la TVA de 19,5 % à 20,5 % et d'une augmentation des
accises sur les carburants et les tabacs. Il s'y ajoute une "cotisation spéciale de sécurité
sociale" qui diffère des cotisations classiques en ce qu'elle est à taux progressif et assise
sur le revenu imposable dont, de ce fait, elle n'est pas déductible. La cotisation sociale de
sécurité sociale est progressive : les revenus imposables inférieurs à 750.000 francs par an
en sont exemptés; au-delà de ce seuil, la cotisation croît avec le revenu imposable, de
3150 francs annuels pour un revenu imposable compris entre 750.000 francs et 829.000
francs à 18.000 francs pour un revenu imposable égal ou supérieur à 2 millions de francs.
Les mesures visant à freiner la croissance des dépenses sont également très diverses.
D'une part, les prestations sociales autres que les remboursements de frais de santé étant
indexées, le passage à l'index-santé a amputé la revalorisation de ces prestations de 1,4 %
en regard de ce qui serait advenu si la référence à l'indice des prix à la consommation avait
été conservée.
D'autre part, des mesures spécifiques ont été prises dans la plupart des domaines de la
protection sociale.
En matière de santé, la croissance des dépenses est soumise à un plafond de 1,5 % l'an en
termes réels. Un dispositif de surveillance de l'évolution de ces dépenses est mis en place.
Si un dérapage venait à se manifester par rapport à cette norme, des mesures pourraient
être prises allant jusqu'à une réduction des honoraires et des tarifs de remboursement dans
les secteurs concernés.
Le mode de calcul des pensions de retraite est révisé à compter du 1er janvier 1995. Le
tantième de calcul uniforme sur toute la durée de la carrière (45 ans pour les hommes, 40
ans pour les femmes) est remplacé par des pourcentages de calcul sur la base du salaire
revalorisé gagné pendant la carrière professionnelle. L'incidence financière de ce nouveau
mode de calcul est évalué à 2,5 milliards de francs en 1996, mais à 20 milliards de francs
en 2006. En outre, une cotisation de solidarité à taux progressif est instituée sur les pen
sions dépassant un seuil minimum.
Les conditions d'éligibilité aux indemnités de chômage sont rendues plus restrictives. En
particulier, la période minimum de travail requise pour pouvoir bénéficier d'une allocation
de chômage est allongée tandis que le délai d'attente imposé aux jeunes à la sortie du sys
tème de formation est portée de 3 mois à 6 mois. En outre, par analogie avec la mesure
prise en matière de pensions, une retenue de solidarité est levée sur les préretraites.
Seules les allocations familiales n'ont pas fait l'objet de mesure spécifique. Une amputa
tion de ces allocations, d'autant plus forte que le revenu familial est élevé, avait été
page 108
initialement envisagée. Ce projet a été abandonné, au profit de la cotisation spéciale de
sécurité sociale, afin d'éviter que les familles ayant des enfants ne soient pénalisées en
regard des ménages sans enfants et des isolés.
Eléments d'évaluation
Le Conseil Central de l'Economie a procédé en juillet 1995 à un essai d'évaluation des
effets du Plan Global, notamment de ses incidences à court terme sur l'emploi et sur les
finances publiques1· Ce travail repose pour l'essentiel sur des simulations réalisées par le
Bureau du Plan avec l'aide du modèle Hermes, les résultats du modèle avec inclusion d'un
certain nombre de mesures prises dans le cadre du Plan global étant comparés à une situa
tion de référence excluant ces mesures.
Le Conseil souligne que ces résultats doivent être considérés avec prudence. De fait, les
évaluations par modèles économétriques des effets à attendre de diverses mesures de poli
tique économique souffrent d'un certain nombre de limitations qu'il paraît opportun de
rappeler ici.
1. Développés à des fins particulières et sur des fondements théoriques qui peuvent dif
férer de l'un à l'autre, des modèles économétriques différents peuvent apporter à une
même question des réponses différentes, voire divergentes. C'est notamment le cas,
s'agissant des modèles relatifs à l'économie belge, des effets à attendre sur l'emploi
d'un abaissement des coûts salariaux, certains modèles affichant une élasticité-prix de
l'emploi sensiblement plus élevée que d'autres. S'agissant d'évaluer les effets sur
l'emploi d'un Plan qui inclut d'importantes mesures d'allégement des charges sociales,
cet aspect est bien évidemment essentiel.
2. Les projections à court terme que fournit un modèle dépendent pour une part de la
situation conjoncturelle de l'année de base. Dans le cas particulier, l'année 1993 ayant
été marquée par une sévère récession, on peut penser que les projections pour 1994
incorporent l'ajustement en baisse de l'emploi effectif dans les entreprises sur le
niveau de l'emploi désiré, ajustement dont on sait qu'il s'opère avec retard. Dans ces
conditions, on peut penser que la sensibilité de l'économie aux mesures testées,
notamment dans le cas de mesures liées à une embauche, s'avérerait différente, et
sans doute plus forte, si la simulation était reprise sur la base d'une autre année de
référence.
3. Les effets sur l'emploi que l'on peut attendre d'un allégement des charges sociales se
manifestent pour une part importante à travers le ralentissement de la substitution
capital-travail que suscite la modification du prix relatif de ces deux facteurs de pro
duction. Ce processus, qui prend corps à l'occasion des décisions d'investissement, ne
se développe que sur la durée. Il ne peut donc être que très partiellement capté par
une projection à court terme.
4. Le volume de créations d'emploi et la variation nette du solde financier des adminis
trations publiques que fournissent les simulations sont l'un comme l'autre des effets
du choc exogène que représentent les mesures de politique économique introduites
dans le modèle. Il est donc abusif d'interpréter la variation conjointe de ces deux
Conseil Central de l'Economie (1995).
page 109
grandeurs dans les termes d'une relation directe de causalité entre elles, comme on le
ferait en dérivant des résultats du modèle une estimation du coût financier net pour
les administrations publiques d'un emploi supplémentaire.
5. Enfin, les difficultés pratiques auxquelles se heurte la prise en compte dans un
modèle de mesures très spécifiques peut conduire à amalgamer un ensemble de
mesures de nature différente. Ainsi, par exemple, on simulera à travers une diminu
tion moyenne du taux de charges sociales tout à la fois l'abaissement des charges sur
les salaires de travailleurs nouvellement embauchés, qui joue sur le taux marginal de
taxation, et la réduction du taux de cotisation sur les bas salaires, qui abaisse le taux
moyen de taxation. Cette pratique amoindrit inévitablement la fiabilité des résultats
de la simulation.
Ces réserves doivent rester présentes à l'esprit lorsque l'on examine les résultats de l'éva
luation du Plan global réalisée par le Conseil Central de l'Economie.
L'analyse conduite par le Conseil distingue les effets des mesures d'abaissement des char
ges sociales sur les bas salaires, ceux liés aux autres mesures impliquant une diminution
des charges sociales patronales, enfin les résultats induits par l'ensemble des mesures.
Effets des mesures d'abaissement des charges sociales sur les bas salaires
Sont prises ici en considération la réduction des taux de cotisations patronales sur les bas
salaires, les diminutions de cotisations liées à l'embauche d'un jeune chômeur et les mesu
res de renforcement du "plan-plus-un".
Selon les résultats du modèle, ces mesures auraient suscité la création en 1994 de 8900
emplois et creusé de 7,3 milliards de francs le solde financier des administrations publi
ques (baisse de 10,9 milliards de francs des recettes de la sécurité sociale mais augmenta
tion de 3,6 milliards de francs des rentrées fiscales).
Outre les restrictions indiquées plus haut, notamment ici l'amalgame entre diminution du
taux marginal et du taux moyen de cotisations, il faut souligner que, le modèle Hermes ne
faisant pas de distinction entre les emplois selon le niveau de qualification ou de salaire, le
Bureau du Plan a dû procéder à des aménagements ad hoc de ce modèle. Cela impliquait,
en particulier, de différencier l'élasticité de l'emploi par rapport à son coût selon qu'il s'agit
d'emplois peu qualifiés ou qualifiés. Faute de données adéquates pour opérer cette diffé
renciation, le Bureau du Plan a postulé une élasticité de l'emploi par rapport à son coût
deux fois plus élevée pour les emplois peu qualifiés que pour les autres. Cette hypothèse
pèse évidemment d'un poids décisif dans les résultats obtenus.
Par ailleurs, s'agissant de l'embauche des jeunes, le Bureau du Plan a estimé que l'effet net
des mesures ne représentait, en raison des effets d'aubaine, que 10 % des créations brutes
d'emplois.
page 110
Effets des autres mesures d'abaissement des charges sociales
Sont ici concernés les allégements de charges constituant l'opération dite "Maribel-ter" et
ceux liés à la mise en place de plans d'entreprise. Le montant des allégements considérés
est évalué à 5,2 milliards de francs pour Maribel-ter et 150 millions pour les plans d'entre
prise.
Les créations nettes d'emploi induites par ces mesures sont estimées à 620 unités et le coût
net pour les finances publiques à 4,5 milliards de francs.
Effets des autres mesures
Il s'agit ici des mesures autres que Maribel-ter visant à améliorer la compétitivité, princi
palement le gel des salaires réels et le changement de l'indice de référence utilisé pour
l'indexation des salaires.
L'effet net sur l'emploi de ces mesures est chiffré à 2300 unités en 1994.
Les incidences sur les finances publiques sont complexes puisqu'elles combinent des
diminutions de recettes, tant en matière de cotisations sociales (moindre progression de
l'assiette des cotisations) que d'impôt sur le revenu et de taxes indirectes (croissance
ralentie des revenus et de la consommation des ménages) et des réductions de dépenses
(moindre progression de la masse salariales publique et indexation moins favorable des
prestations sociales). Au total, le besoin net de financement des administrations publiques
se creuserait de 4,9 milliards de francs.
c) Le Plan Pluriannuel pour ¡Emploi
A l'été 1995, le gouvernement avait fait connaître son intention d'élaborer un plan plurian
nuel pour l'emploi et invité les interlocuteurs sociaux à lui proposer conjointement des
mesures susceptibles d'y être intégrées. Il s'agissait tout à la fois de confirmer et le cas
échéant de renforcer ou compléter les mesures relatives à l'emploi prises dans le cadre du
Plan global, en même temps que de donner suite à la décision du Conseil Européen
d'Essen invitant les gouvernements européens à établir et mettre en oeuvre des plans pluri-
annuels en faveur de l'emploi.
Les négociations entre les interlocuteurs sociaux allaient toutefois échouer. Elles achop
paient en particulier sur l'établissement d'un lien "clair et contrôlable" entre les réductions
de charges sociales et le niveau de l'emploi, lien dont les syndicats faisaient la condition
de leur signature, mais sur lequel le patronat ne jugeait pas possible de s'engager. Face à
ce blocage, le gouvernement était amené à agir unilatéralement et rendait public, en octo
bre 1995, un ensemble de mesures groupées sous le titre de "Plan pluriannuel pour
l'Emploi".
A l'instar du Plan global, le Plan pluriannuel inclut une grande diversité de mesures, mais
concentrées cette fois sur la seule problématique de l'emploi. Ces mesures visent à :
page 111
soutenir la croissance, particulièrement du fait des PME;
diminuer le coût du travail;
contribuer à la redistribution des emplois existants;
favoriser l'emploi des catégories de salariés les plus menacées par le chômage;
répondre par des créations d'emplois à des besoins sociaux malaisément satisfaits aux
conditions de marché;
améliorer la qualification professionnelle des salariés.
En matière de soutien de la croissance, les principales mesures prévues par le plan pluri
annuel sont :
une baisse de 20,5 % à 12 % jusqu'au 31 décembre 1997 du taux de la TVA sur une
première tranche de 2 millions de francs de travaux de construction de logements
neufs et de 12 % à 6 % sur l'entièreté des coûts de construction des logements sociaux,
ainsi qu'une réduction de 20 ans à 15 ans de l'âge des logements susceptibles de béné
ficier du taux de TVA réduit sur les travaux de rénovation;
un crédit d'impôt au bénéfice des capitaux investis dans les PME, qui doit contribuer
au renforcement des fonds propres de cette catégorie d'entreprises, et assurer par là
leur pérennité, mais aussi favoriser l'investissement productif d'une partie de ce sur
plus d'épargne que révèle l'existence d'un considérable excédent des paiements cou
rants;
S'agissant de l'abaissement du coût du travail, le Plan pluriannuel confirme les dispositifs
existants de réduction des charges sociales : opérations Maribel, Plan-plus-un, emplois-
tremplin, bas salaires. Le salaire plafond en deçà duquel sont appliquées les allégements
de charges sociales ciblées sur les bas salaires est en outre relevé de sorte que le tiers des
travailleurs salariés seront affectés par cette mesure.
Plusieurs mesures du Plan pluriannuel visent à favoriser la redistribution des emplois
existants.
La réduction des cotisations appliquées aux embauches réalisées en conséquence de la
mise en oeuvre d'un plan d'entreprise est étendue à trois ans, alors que le bénéfice de cette
mesure était jusqu'alors limité au 31 décembre 1997. Le régime des interruptions de car
rière, qui permet à un salarié de suspendre son activité professionnelle sans que cela n'en
traîne de rupture du contrat de travail, est assoupli par, notamment, l'ouverture d'une pos
sibilité d'interruption partielle de carrière (passage réversible d'une emploi à plein temps à
un emploi à temps partiel) et par un allongement de la durée maximum de l'interruption de
carrière dans le secteur public. En outre, des réductions de cotisations sociales sont accor
dées aux entreprises en vue de compenser les surcoûts que représentent pour elles les
embauches rendues nécessaires par l'interruption de carrière de certains de leurs salariés.
La même préoccupation se manifeste dans la définition d'un statut social des travailleurs à
temps partiel, qui doit éviter que ceux-ci ne soient victimes de discriminations, et dans
l'ouverture d'un droit au travail à temps partiel pour ceux des salariés qui ont épuisé leurs
droits à interruption de carrière. L'accès à la prépension est facilité et les entreprises peu
vent prétendre à un allégement de cotisations sur les salaires versés aux travailleurs
embauchés en remplacement d'un prépensionné.
page 112
Le souci d'intensifier les mesures en direction des catégories de travailleurs les plus mena
cées par le chômage s'exprime dans le renforcement, noté plus haut, des allégements de
charges sociales sur les bas salaires. Il se concrétise également dans la création d'un con
trat de stage, dit contrat P.E.P. (première expérience professionnelle), s'adressant aux jeu
nes au chômage depuis 9 mois. La moitié de l'obligation de stage existante devrait être
réservée à ces contrats P.E.P. Dans le cas de contrats P.E.P. à mi-temps, le stagiaire per
çoit de l'Office National de l'Emploi une indemnité d'attente de 6000 francs par mois. Pour
ce qui concerne les chômeurs de longue durée, le Plan pluriannuel se borne à indiquer qu'il
sera procédé à une évaluation du dispositif en place : une réduction de 50 % la première
année et de 25 % la deuxième année sur les charges sociales dues par les entreprises suite
à l'embauche d'un chômeur âgé de plus de 50 ans et au chômage depuis au moins 6 mois.
Il est généralement admis que de nombreux besoins sociaux potentiellement créateurs
d'emplois ne peuvent être satisfaits aux conditions de marché. Le Plan global avait institué
dans ce domaine le dispositif des Agences Locales pour l'Emploi et des chèques-service,
dont il est prévu d'évaluer les résultats courant 1996. Le Plan pluriannuel prévoit en outre
la conclusion de conventions permettant la création, dans un certain nombre de secteurs
(hôpitaux, maisons de repos, soins infirmiers à domicile), d'emplois exonérés de toute
charge sociale.
Le dernier volet du Plan pluriannuel vise à améliorer la qualification des travailleurs. L'ac
cès au statut d'apprenti sera facilité par un assouplissement de la procédure administrative
tandis que les entreprises qui recrutent un apprenti continueront de bénéficier au-delà de
1996 des réductions de charges sociales afférentes au plan d'embauché des jeunes. La pos
sibilité pour les chômeurs de reprendre des études à plein temps tout en conservant leurs
allocations de chômage sera élargie.
Le Plan pluriannuel évoque enfin la question de la flexibilité, mais c'est pour inviter les
interlocuteurs sociaux à négocier, tant au niveau intersectoriel dans le cadre du Conseil du
Travail, que sur le plan des secteurs et des entreprises, des conventions collectives traitant
de cette matière.
1.6.2. Mesures à effet indirect sur l'emploi
Les mesures abordées dans cette section concernent les politiques monétaires, budgétaires
ainsi que les dispositions appliquées dans le cadre de la loi de sauvegarde de la compétiti
vité (Cfr. infra). En ce qui concerne les politiques structurelles (investissement, recherche
et développement,...), nous renvoyons à la section V.3 qui traite ces aspects en particulier.
a) Politique monétaire
Evolution de 1990 à 1995
La politique monétaire menée par les autorités belges au cours de la première moitié de la
décennie a été avant tout marquée par l'ancrage du Franc belge au Deutsche Mark. Cet
engagement pris au mois de juin 1990 liant le Franc belge à la monnaie la plus forte du
page 113
Système Monétaire Européen, avait pour double but d'assurer la stabilité des prix et, par
tant, de se garantir un taux d'intérêt le plus faible possible. Dans le contexte du SME les
différentiels de taux d'intérêt observés entre les pays participants reflètent avant tout les
primes liées au risque de dévaluation des monnaie nationales. Le rattachement officiel du
Franc aux monnaies fortes du Système devrait donc assurer à la Belgique une prime de
risque particulièrement faible à conditions toutefois que cet ancrage jouisse d'une crédi
bilité suffisante. Il va sans dire que cette recherche des taux d'intérêt les plus faibles
s'explique et se justifie par l'ampleur de la dette publique en Belgique1 dont les charges
d'intérêts excèdent 10 % du PIB et limitent donc sérieusement les moyens d'actions à la
disposition des pouvoirs publics.
Au vu de ces objectifs, la politique d'ancrage au Deutsche Mark a connu un certain succès
au début de la décennie. La stabilité des prix et la confiance dont bénéficiait le Franc belge
ont permis à la Belgique de jouir d'un taux d'intérêt particulièrement bas dans le contexte
international du moment (tant en termes absolu (Tableau 1.6.1) qu'en termes de différentiel
par rapport aux taux allemands (figure 1.6.2)).
Tableau 1.6.1. Taux d'intérêt (long terme) en %
Pays
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Allemagne
Pays-Bas
Belgique
France
Danemark
Royaume-Uni
Espagne
Italie
Source : OCDE
8,7
8,9
10,1
10,4
10,6
11,8
14,6
13,5
8,5
8,7
9,3
9,5
9,3
10,1
12,8
13,1
7,9
8,1
8,7
9,0
8,9
9,1
11,7
13,7
6,5
6,4
7,2
7,0
7,2
7,5
10,2
11,3
6,9
6,9
7,7
7,5
7,9
8,2
10,0
10,6
6,9
6,9
7,4
7,7
8,3
8,2
11,3
11,8
Cet ancrage au Deutsche Mark ne s'est pas immédiatement traduit par une appréciation du
taux de change effectif pour la Belgique. Il faut pour cela attendre l'année 1992, marquée
par les tempêtes touchant le Système Monétaire Européen. Plusieurs pays décident à ce
moment de se retirer du Système Monétaire Européen pour laisser flotter leur monnaie
(Italie, Royaume-Uni) tandis que d'autres, bien que demeurant dans le SME, sont con
traints de dévaluer (Espagne et Portugal) ou voient quand même leur devise se déprécier
par rapport au DM. En conséquence, le taux de change effectif de la Belgique s'apprécie
mais les taux d'intérêt et le différentiel de taux avec l'Allemagne restent stables.
Au cours de la période prise en considération ici, la dette de pouvoirs publics en Belgique avoisine en
moyenne 135% du PIB.
page 114
Graphique 1.6.1. Taux de change effectif (indice 1991=100)
112 η
;
110
108
;
106
:
104
102
100
"
È
:
;
98
96
9 4
i
n
u
i
i
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Source : OCDE
Graphique 1.6.2. Différentiels d'intérêt (long terme) avec l'Allemagne (en %)
6 ι
:
5
4
3
?
1
f)
1
c. „
^
_
.
"
'
'
'\
\
.
'"
ι ι »
—ι I 1
PaysBas
■ ■ — "^ —~ Belgique
France
RoyaumeUni
Italie
1990
1991 1992 1993 1994 1995
ree :OCDE
Au milieu de l'année 1993, de nouvelle tensions surgissent mais cette fois accompagnées
d'une attaque sur le Franc belge. Pendant une courte période, le Franc descend substan
tiellement par rapport à son cours pivot avec le DM et les taux d'intérêt augmentent. Le
taux de change avec le DM ainsi que les taux d'intérêt belges redescendent à la fin de l'an
née mais se stabilisent néanmoins à des nivaux qui restent plus élevés qu'auparavant, tra
duisant probablement le doute des agents quant à la capacité de l'économie belge de
maintenir la politique d'ancrage. La situation des finances publiques reste en effet précaire,
le ralentissement d'activité enregistré en 1993 entraîne une montée du chômage et la
compétitivité enregistre un déclin au cours des années 19931994 (Cfr. Infra).
Ces attentes de décrochage ne se réalisent pourtant pas. La stabilité des prix est maintenue,
le solde de la balance courante de l'UEBL continue d'enregistrer des surplus et les finances
page 115
publiques, quoique toujours dans une situation préoccupante, amorcent tout de même un
tournant positif avec, en 1994, le début d'un effet boule de neige1 inversé. Ces évolutions
rendent plus crédibles les possibilités pour la Belgique de satisfaire aux critères imposés
par le traité de Maastricht en termes de finances publiques aux pays désireux d'accéder à
la troisième phase de l'Union Economique et Monétaire (un déficit public n'excédant pas
3 % du PIB et une trajectoire pour la dette publique convergeant vers un maximum de
60 % du PIB). En fin de période, le différentiel avec les taux d'intérêt allemands s'ame
nuise, se rapprochant un peu plus de ceux enregistrés pour les Pays-Bas dont les taux
d'intérêt demeurent, parmi les pays membres de l'Union Européenne, les plus proches des
taux allemands. Ceci contraste avec la situation des pays dont les monnaies se sont dépré
ciées et pour qui tant le différentiel de taux que les taux eux-mêmes sont nettement plus
élevés.
Le résultat réalisé par la Belgique est de ce point de vue remarquable puisque ce différen
tiel de taux est aujourd'hui ramené aux environs de 13 points de base (octobre 1996).
Effet sur l'emploi
Des voix se sont élevées en Belgique contre cette politique de franc fort pratiquée dans
une période de récession et appelant à une dévaluation du Franc belge qui permettrait de
soulager quelque peu la situation, en particulier, en termes d'emploi. Rappelons cependant
que dans une économie où, comme c'est le cas en Belgique, les salaires sont fortement
indexés, une dévaluation ne peut être qu'une solution temporaire au ralentissement de
l'activité économique, les gains étant progressivement perdus au fil de l'ajustement des
prix et des salaires. A moins qu'elle ne soit assortie de mesures dites d'accompagnement
(qui consistent typiquement en un blocage des salaires), une telle politique risque donc
d'avoir une efficacité réduite. Les coûts de l'opération seraient par contre davantage ins
crits dans une perspective de long terme puisqu'ils sont liés à la perte de confiance que
devrait subir la monnaie suite à une dévaluation et, partant, la hausse des taux d'intérêt qui
pèserait lourd dans le processus d'assainissement des finances publiques.
La question demeure cependant de l'impact d'une telle politique d'ancrage, en particulier
sur la position compétitive des entreprises belges et sur l'emploi. Ces deux grandeurs,
extrêmement liées dans une petite économie ouverte comme la Belgique, ont en effet
connu des évolutions inquiétantes2 au cours de la période considérée. Il convient, pour en
apprécier les déterminants, d'examiner l'évolution des salaires et des coûts du travail au
cours de la période qui a suivi la décision d'ancrer le BEF au DEM. Théoriquement, une
politique de franc fort ou, plus généralement, une appréciation de la monnaie devrait être
accompagnée d'une réduction des salaires, en particulier dans un pays où l'indexation est
une règle quasi généralisée. Un tel ajustement des grandeurs nominales laisserait les
grandeurs réelles inchangées (taux de change réel, niveau d'activité, salaires réels) et ne
devrait donc avoir que peu d'effet sur la position compétitive et l'emploi.
1
¿
L'effet boule de neige fait référence à l'autoalimentation de la dette publique au travers du service de
cette dette.
L'évolution de la compétitivité est traitée explicitement dans la section C (Cfr. infra).
page 116
De ce point de vue, l'évolution des salaires en Belgique peut paraître atypique. Depuis
l'adoption de la politique d'ancrage au DM, ceux-ci ont en effet connu des taux de crois
sance relativement élevés, se reflétant sur le coût du travail par unité produite comme le
montre le graphique suivant.
Graphique 1.6.3. Coûts du travail par unité produite (variation annuelle en %, secteurs
des entreprises)
Allemagne
Pays-Bas
" ^—" ^—~~ Belgique
France
1995
Source : OCDE
Il faut attendre l'année 1993 pour que la position compétitive belge, jugée menacée, active
les dispositions contenue dans la Loi de sauvegarde de la compétitivité (Cfr. infra) et
débouche sur une succession de mesures visant à contrôler la croissance salariale
(adoption de l'indice santé, gel des adaptations conventionnelles).
A ce propos, il semble intéressant de comparer la correspondance d'une part et la diffé
rence d'autre part entre les évolutions salariales belges et celles observées pour l'Allema
gne et les Pays-Bas respectivement. La Belgique est en effet le seul pays européen à
accompagner l'Allemagne dans l'évolution de ses salaires. Tous les autres partenaires
européens connaissent des taux de croissance des coûts de la main d'oeuvre nettement
inférieurs à ceux de l'Allemagne. C'est comme si, en rattachant le Franc belge au DM, la
Belgique s'était également alignée sur la fixation des salaires allemands qui ont connu des
taux de croissance nettement supérieurs à la moyenne européenne au début de la décennie.
On peut s'interroger sur les motifs d'une telle évolution, en particulier lorsque l'on examine
les résultats enregistrés par les Pays-Bas. La monnaie de ce pays est également ancrée au
DM mais le contrôle des salaires s'est apparemment opéré de manière plus marquée. Les
coûts du travail ont donc connu une évolution nettement plus stable qu'en Allemagne
avec, comme conséquence, la combinaison d'une politique de franc fort assortie d'une
amélioration de la position compétitive et un marché du travail qui traverse la récession de
1993 avec beaucoup plus de facilité que la plupart des partenaires européens.
La situation se redresse quelque peu à partir de 1994, notamment sur le marché du travail
où se combinent les effets d'une reprise du niveau d'activité économique et des modéra
tions salariales adoptées tant en Allemagne qu'en Belgique.
page 117
Graphique 1.6.4. Emploi (variation annuelle en %)
Source : OCDE
b) Politique budgétaire
Evolution de 1983 à 1995
La politique budgétaire pratiquée en Belgique durant la première moitié de la décennie est
nettement orientée vers une stratégie d'austérité et une poursuite de l'effort de contrôle des
finances publiques. L'objectif est bien entendu de pouvoir, à la date prévue, satisfaire aux
critères imposés par le Traité de Maastricht (Cf. supra). Le scénario adopté par les pou
voirs publics dans cette entreprise d'assainissement repose sur un équilibrage de la sécurité
sociale, une augmentation des recettes fiscales proportionnelle à celle du PNB et un
contrôle des dépense publiques en termes réels. Il faut cependant noter que ces politiques
d'assainissement ne sont pas entièrement dictées par la perspective d'entrée dans l'Union
Economique et Monétaire. Elles sont en grande partie inscrites dans une tentative de maî
triser l'évolution de la dette publique (137,9 % du PIB en 1993) et de retrouver une situa
tion financière permettant aux pouvoirs publics de faire face à plusieurs défis futurs
comme celui du vieillissement de la population. Dans cette perspective, les efforts budgé
taires apparaissent en fait bien antérieurs à l'adhésion de la Belgique au Traité de
Maastricht.
En effet, le dérapage des finances publiques, qui culmine en 1981 avec un déficit public
de l'ordre de 13 % du PIB, entraîne l'accumulation d'une dette qui devient difficilement
contrôlable et dont les charges d'intérêt (avoisinant en moyenne 10 % du PIB) limitent
considérablement la marge de manoeuvre des pouvoirs publics. A partir de la deuxième
moitié des années '80, une politique d'austérité est mise en oeuvre dans le but de stabiliser
les comptes de l'Etat belge. De 1985 à 1989, les dépenses publiques (charges d'intérêt
comprises) sont compressées, passant pour cette période de 61,9 % à 54,9 % du PIB, le
solde primaire1 enregistrant, dès 1985, un surplus qui n'arrêtera plus de croître. Même si
Le solde primaire correspond au déficit public (ou budget net à financer, BNF) dont on exclut les
charges d'intérêt sur la dette publique. Il s'agit donc du solde des dépenses primaires sur les recettes de
l'Etat.
page 118
les ressources de l'Etat diminuent quelque peu, le déficit public se réduit de plus de moitié
entre 1981 (13,0 % du PIB) et 1990 (5,8 % du PIB).
Graphique 1.6.5. Finances publiques (en pourcentage du PIB, prévisions pour 1996
1997)
60 r
50 F
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30
20
10
0
10
20
" Recettes
Ch. d'int.
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"Dépenses prim.
O O O O O O O O O O O O ^ ^ O N O \ O N O\ Os GS
Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os OS OS
Source : OCDE
Trois années suivent alors, marquées par un relâchement apparent dans l'effort d'assainis
sement des finances publiques. Alors qu'en 1989 et 1990 la reprise est à son apogée, la
réduction des dépenses publiques s'interrompt, puis s'inverse entre 1990 et 1993, ce der
nier mouvement étant largement imputable au ralentissement de l'activité économique. La
Belgique n'a probablement pas pleinement profité des conditions favorables marquant la
fin de la décennie précédente pour accélérer le processus d'assainissement et amorcer plus
tôt une inversion de l'effet boule de neige sur sa dette publique. Les choses se rétablissent
néanmoins les années suivantes : les dépenses diminuent légèrement pour atteindre leur
niveau de 1990 et les recettes fiscales sont en légère augmentation. Signe encourageant
par rapport aux efforts consentis, les charges d'intérêt sur la dette publique commencent à
diminuer et en 1994, pour la première fois, l'effet boule de neige semble maîtrisé et s'in
verse. La conjonction de ces éléments explique l'évolution à la baisse du déficit public qui,
entre 1992 et 1995, passe de 7,1 % du PIB à 4,5 % du PIB.
Le second aspect marquant le début de la décennie est l'élaboration par le gouvernent d'un
plan global pour l'emploi, la compétitivité et la sécurité sociale. Du point de vue de la
politique fiscale, celuici se traduit essentiellement par des mesures visant à réduire le coût
du travail au travers d'un allégement des cotisations de sécurité sociale ainsi que par la
mise sur pied de "plans d'embauché" orientés vers la réduction du chômage des jeunes
(moins de 26 ans) et des chômeurs dits de longue durée. Les effets attendus de ces mesu
res sont discutés plus en détails dans le section 1.6.3 (analyse prospective).
page 119
Effet sur l'emploi (1990-1995)
Il nous semble opportun de distinguer les effets imputables d'une part aux évolutions de la
politique fiscale d'une part, et ceux attribuables à la politique d'austérité poursuivie par le
gouvernement belge. Ces deux aspects sont bien entendu liés mais leurs effets en terme
d'emploi risquent d'être de nature relativement différente.
Comme indiqué précédemment, les recettes fiscales ont connu une augmentation régulière
quoique modérée dans le courant de la période considérée. Les évolutions des différentes
catégories ne sont cependant pas identiques. En particulier, on peut observer des tendances
inverses en ce qui concerne l'impôt des sociétés et les précomptes mobiliers et immobiliers
d'une part et les cotisations de sécurité sociale d'autre part. Alors que les premier dimi
nuent entre 1990 et 1992 (de 2,5 à 2,2 % du PIB pour l'impôt des sociétés, de 2,8 à 2,1 %
du PIB pour les précomptes), les dernières augmentent continuellement (de 14,9 à 15,8 %
du PIB). Après 1993, cette évolution s'inverse, l'impôt des sociétés et précomptes aug
mentant (respectivement, de 2,5 à 3,3 % du PIB et de 2,0 à 2,3 % du PIB entre 1993 et
1995), tandis que les cotisations de sécurité sociale baissent (de 15,8 à 15 % du PIB sur la
même période). Les prélèvements opérés sur le travail tendent donc à se réduire ce qui, en
grande partie, est le résultat des diverses mesures adoptées dans le cadre du plan global
pour l'emploi. Il est bien entendu difficile de pouvoir mesurer les effets de ces modifica
tions dans l'importance relative des sources de financement des pouvoirs publics en terme
d'emploi mais on ne peut bien sûr ignorer le rôle joué par les cotisations de sécurité sociale
en particulier sur le niveau d'emploi des travailleurs les moins qualifiés (Cfr. section V.2).
En ce qui concerne la politique d'austérité, la description faite plus haut des efforts d'as
sainissement qui caractérisent la politique budgétaire pratiquée en Belgique depuis plus de
10 ans indique clairement que le mouvement de restriction est en fait bien antérieur aux
mesures appliquées dans le cadre du traité de Maastricht. Celui-ci semble en effet confir
mer, pour la Belgique, le maintien d'une politique dont les accents les plus forts se sont
probablement fait ressentir au cours de la décennie précédente. Cela veut-il dire qu'en ter
mes d'emploi, la politique budgétaire de la Belgique au cours des années '90 n'a eu que
peu d'impact? Probablement non. On ne peut bien entendu pas imputer les évolutions de
l'activité économique observées en Belgique au cours de la période considérée à la seule
politique d'austérité menée par le gouvernement. Comme le montre le graphique ci-des
sous qui reporte l'évolution des différentes composantes de la demande finale1, la forma
tion intérieur brute de capital fixe apparaît de loin comme la variable la plus fluctuante,
suivie par les exportations avec lesquelles les investissements sont córreles de manière
impressionnante. Ceci pourrait correspondre assez bien à un mécanisme dit d'accélérateur
où les investissements amplifient les tendances amorcées par une autre composante de la
demande finale.
C= consommation privée, 1= investissement privé, G=consommation publique, X=exportations.
page 120
Graphique 1.6.6. Composantes de la demande finale (en pourcentage du PIB, taux de
variation annuelle)
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Source : DGII
En revanche, les objectifs de contrôle budgétaire limitent fortement la capacité pour les
pouvoirs publics de jouer un rôle de stabilisateur automatique, voir les obligent à adopter
des mesures qui s'avèrent procycliques. La ralentissement conjoncturel observé à partir de
1991 a, par exemple, entraîné un accroissement du déficit public auquel le gouvernement
belge a répondu par une série de mesures restrictives visant à limiter le risque de voir le
déficit se creuser. Ceci a renforcé par la même occasion l'effet déflationniste imprimé par
la baisse des exportations. Comme indicateur de cette tendance, on peut noter l'évolution
du solde structurel1 qui se stabilise entre 1990 et 1991 mais recommence à se contracter
dès 1992 alors que la Belgique est toujours au prise avec un fort ralentissement conjonctu
rel. En corollaire, une telle politique restrictive risque donc d'accentuer encore une
dépendance du pays vis à vis du commerce mondial qui est déjà considérable, en particu
lier si des mécanismes d'accélérateurs tels que ceux décrits cidessus (liant exportations et
investissement) sont effectivement à l'oeuvre.
Le solde structurel correspond à un déficit public calculé sous l'hypothèse d'absence de mouvements
conjoncturels. Il reflète donc d'avantage la tendance, à un moment donné, des pouvoirs publiques à
adopter une politique plus ou moins restrictive.
page 121
Graphique 1.6.7. Solde structurel (en % du PIB, prévisions pour 19961997)
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Source : OCDE
c) Compétitivité
Evolution de 1990 à 1995
La Belgique, stéréotype d'une petite économie ouverte, a vu sa position compétitive se
dégrader progressivement dans le courant de cette décennie. En cause, une évolution sala
riale exprimée en monnaie commune particulièrement défavorable, imputable à un déra
page de la politique des revenus en début de période (19901993) et à l'appréciation du
Franc belge ensuite (1992/1993, 1995). Les premières années sont ainsi caractérisées par
une croissance appréciable des salaires qui, comme il a été mentionné dans le paragraphe
relatif à la politique monétaire, semblent s'être alignés sur l'évolution des salaires alle
mands. En conséquence, les coûts du travail en Belgique ont connu une hausse atypique
comparés à la moyenne des autres pays européens qui sont aussi les principaux partenaires
commerciaux du pays. Il est important de noter que cette tendance à la hausse s'inverse
dès 1991 mais pas suffisamment cependant pour combler l'écart avec les autres pays,
même si en 1992 et 1993 celuici est relativement faible. Des mesures correctives sont
alors mises en oeuvre (Cfr. infra) mais l'appréciation de la monnaie les empêche de porter
tous leurs effets en termes de compétitivité. Le graphique cidessous reporte l'évolution
des rémunérations en Belgique et dans les cinq pays principaux partenaires '.
1 En termes du volume des échanges, ceuxci sont l'Allemagne, la France, les PaysBas, le Royaume
Uni et l'Italie.
page 122
Graphique 1.6.8. Rémunération par salarié (nominale, variation annuelle en %, secteur
privé, en monnaie nationale, prévisions pour 1996)
20μ
Source : OCDE
En terme de compétitivité, ces hausses de salaires n'ont pas été complètement absorbées
par des gains de productivité comme en témoigne les évolutions des coûts unitaires du
travail. Si les écarts par rapport aux pays partenaires sont moins importants que ceux
observés pour les salaires, la Belgique subit quand même un coût du travail plus élevé que
ses voisins.
Graphique 1.6.9. Coûts du travail par unité produite (nominal, variation annuelle en %,
secteur privé, en monnaie nationales, prévisions pour 1996)
4e
Source : OCDE
Τι
OO
ON
ON
ON
Au côté des coûts de production, et en particulier des coûts du travail, les autres détermi
nants importants de la compétitivité du pays sont le niveau des capacités productives et le
développement industriel ', tous deux largement influencés par le volume des
Par développement industriel nous entendons au sens large l'orientation de la structure productive vers
des productions de plus ou moins hautes gammes, le contenu technologique des biens produits
domestiquement. etc ...
page 123
investissements et des dépenses en R&D. En ce qui concerne les investissements, la posi
tion compétitive de la Belgique semble s'être peu détériorée au cours de années nonante
par rapport aux cinq partenaires principaux. Si tous les pays européens ont vu leurs inves
tissements baisser avec le ralentissement de l'activité économique, ce mouvement
n'apparaît que légèrement plus marqué en Belgique.
Graphique 1.6.10. Croissance de l'investissement (entreprises, en volume, variation
annuelle en %, prévision pour 1996)
10 t
— <N m
OO OO 00
0*N 0\ Os
Source : OCDE
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Différents points valent cependant la peine d'être notés. Premièrement, il apparaît que
l'écart entre la Belgique et ses partenaires est plus prononcé en début de décennie (1991
19921993). Celleci est cependant précédée d'une période où l'investissement en Belgique
est nettement supérieur à la moyenne de ses partenaires (19871990). On a déjà fait men
tion du rôle possible joué dans ce phénomène d'accentuation des cycles par la relative
absence de stabilisateurs automatiques due à la politique budgétaire austère pratiquée par
le gouvernement belge. Ensuite, cette hausse de l'investissement supérieure à celle de nos
partenaires n'a cependant pas été suffisante pour combler le retard accumulé antérieure
ment comme le souligne le graphique suivant qui reporte l'évolution de la formation brute
de capital fixe en pourcentage du PIB.
page 124
Graphique 1.6.11. Formation brute de capital fixe des entreprises en % du PIB
14 τ
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Belgique
Partenaires
Source: OCDE
Enfin, en ce qui concerne les dépenses des entreprises en recherche et développement, la
Belgique semble souffrir d'un retard chronique par rapport à ses partenaires1. Ce phéno
mène n'est probablement pas étranger aux efforts d'assainissement que le pays a entrepris
ces dernières années. La Belgique est, parmi les pays de l'OCDE excepté le Japon, celui
où le financement de la R&D repose le plus sur le secteur privé (70 % en 1991). Or, la
Belgique est aussi caractérisée par une forte présence de multinationales qui réalisent leur
programmes de recherches indépendamment d'un objectif de développement national.
D'autre part, le pays se spécialise dans des productions de basse et moyenne gamme qui
sont moins à même de procurer les taux de profitabilité incitatif aux programmes de
développement. Ces deux éléments nous semblent réserver une place prépondérante du
secteur public dans la promotion d'un développement structurel de la compétitivité belge
et on peut donc s'inquiéter de son implication relativement faible dans ce domaine (la part
de dépenses en R&D financée en 1991 par le secteur public est de 20%, la plus faible
parmi les pays de l'OCDE avec le Japon, 16%, et la Suisse, 23%).
L'impact de cette variable sur la compétitivité belge est néanmoins difficile à appréhender. Beaucoup
de firmes étrangères sont par exemple installées en Belgique mais réalisent les programmes de R et D
dans leur pays d'origine.
page 125
Graphique 1.6.12. Dépenses des entreprises en recherche et développement en % du PIB
1,2 r
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Source: OCDE
Belgique
Partenaires
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Effet sur l'emploi
De telles évolutions peuvent s'avérer lourdes de conséquences en terme d'emploi. La forte
hausse des salaires relatifs de la Belgique enregistrée dans les années septante a en effet
suscité des gains importants de productivité, impliquant une préservation relative de la
position compétitive belge qui s'est faite au détriment de l'emploi. Que ces hausses de pro
ductivité tiennent à ce que les firmes cherchent à récupérer leurs marges par des investis
sements de rationalisation ou qu'elles traduisent mécaniquement la disparition des unités
les moins rentables, le constat en termes d'emploi reste qualitativement le même. Les
gains de productivité observés au cours de la période considérée ici ne sont pas compara
bles à ceux des années '70 et '80, mais ils sont néanmoins le signe qu'encore une fois, la
dégradation de la position compétitive en Belgique a été en partie reportée sur l'emploi.
page 126
Graphique 1.6.13. Productivité apparente du travail (variation annuelle en %)
Belgique
Partenaires
-0,5
Source: OCDE
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Par ailleurs, d'un point de vue structurel, la position compétitive belge semble fragile au
vu des niveaux peu élevés de la R&D et de l'orientations des structures industriels vers des
productions de basse et moyenne gammes. Dans ces conditions, la Belgique risque de
devoir de plus en plus rentrer en concurrence avec des pays réputés pour le faible coût de
leur main d'oeuvre, ce qui ne peut que peser en premier lieu sur l'emploi et en particulier
sur l'emploi peu qualifié.
Loi de sauvegarde de la compétitivité
En janvier 1989, la loi de sauvegarde de la compétitivité est adoptée. Elle stipule que la
position compétitive de la Belgique par rapport à ses principaux partenaires commerciaux
sera évaluée au moyen de critères prédéfinis par le Conseil Central de l'Economie (CCE).
Ce dernier est un organe paritaire où siègent des représentants des partenaires sociaux
chargés de remettre régulièrement un avis d'évaluation sur la compétitivité. Si cette der
nière est jugée menacée, le gouvernement convoque les partenaires sociaux à une concer
tation afin de déterminer les mesures correctrices à mettre en oeuvre. En cas d'échec de
cette concertation, le gouvernement est autorisé à prendre les mesures qu'il juge nécessai
res pour préserver la compétitivité par voie d'arrêtés délibérés en Conseil des Ministres. A
la base, la loi de sauvegarde de la compétitivité est donc destinée à attirer l'attention des
partenaires sociaux sur l'évolution de la position compétitive belge et à leur fournir un
cadre de concertation efficace.
Comparant la lettre et l'application de la loi de sauvegarde de la compétitivité, on peut
cependant dresser un bilan relativement critique :
1)
le temps de réaction dans l'application de la loi semble long au vu des évolutions des
indicateurs de compétitivité. Comme indiqué dans la section précédente, la compéti
tivité en Belgique se dégrade particulièrement vite au début de la décennie. Il faut
pourtant attendre 1993 pour que les dispositions prévues dans la loi soient activées, et
ce, pour la première fois depuis son entrée en vigueur.
page 127
2)
cette première application de la loi est des plus décevante. La concertation entre par
tenaires sociaux échoue et le gouvernement décide seul de diminuer les cotisations de
sécurité sociale dans l'industrie manufacturière. L'opération (Maribel-bis) est finan
cée par une majoration des impôts indirects. Outre leur caractère ponctuel et étroit,
ces mesures sont insuffisantes (en ampleur et de par le risque de perdre, à échéance
relativement brève, les avantages ainsi acquis au travers de la répercussion des mesu
res de financement sur les salaires) et le gouvernement reconvoque les partenaires
sociaux pour bâtir, en une réflexion qui se veut large et profonde, un pacte social
comparable à celui établi au sortir de la guerre. C'est un nouvel échec et le projet est
alors transformé en un plan global pour l'emploi, la compétitivité et la sécurité
sociale, élaboré par le seul gouvernement et qui prévoit, entre autre, le blocage des
salaires réels en 1995-1996. En d'autres termes, la loi de sauvegarde de 1989 est
révélée peu à même de promouvoir une concertation productive entre partenaires
sociaux ce qui semble pourtant une condition nécessaire pour un contrôle durable et
efficace de la position compétitive du pays.
Les partenaires sociaux plaident cependant pour une révision de la législation et le gou
vernement a marqué son accord pour apporter des modifications aux textes qui pourraient
encourager la nature préventive et structurelle des actions prises dans le cadre de la loi. La
loi de 1989 devrait donc être soumise à une réforme où, premièrement, on mettrait davan
tage l'accent sur la prévention que sur le traitement au travers de dispositions en matière
de négociations qui préviendraient les dérapages plutôt que de les corriger après leur appa
rition. Il s'agirait ensuite de restaurer les principes d'une négociation féconde entre les
partenaires sociaux et de limiter les interventions du gouvernement aux circonstances
exceptionnelles. Dans les termes de la proposition de réforme établie par le Conseil central
de l'économie, on tenterait donc de réconcilier les objectifs de croissance, de compétitivité
et de progrès social afin de les inclure dans un projet de performance globale susceptible
de rencontrer un consensus plus large au sein des partenaires et d'éviter ainsi "de rejeter
sur l'Etat la totalité de la gestion du traitement social".
La proposition de réforme s'articule autour de trois volets. Le premier concerne la coordi
nation des négociations collectives en incorporant davantage les négociations salariales au
sein des accords interprofessionnels ce qui devrait limiter les externalités négatives (entre
autres, en terme de compétitivité) liées au processus de formation décentralisé des salaires
(Cf. section II.2.5). Il s'agit donc ici de donner aux négociations salariales une dimension
globale sur base de laquelle on espère qu'un consensus en terme de compétitivité puisse
plus facilement se dégager. Le deuxième volet porte sur le développement de l'emploi qui
inscrirait les augmentations salariales dans un norme impérative négociée. Le but est de
limiter les rapports de force dans les négociations sectorielles et d'atteindre, "grâce à une
solidarité accrue, une croissance économique plus intensive en emploi". Le troisième volet
enfin concerne les aspects structurels de la compétitivité mais reste relativement évasif
quant à la manière tant d'évaluer la position compétitive belge dans ce domaine que d'in
corporer cette dimension dans les principes de négociations.
Il semble donc que cette nouvelle version de la loi de sauvegarde de la compétitivité
incorpore en partie les réserves que nous avons mentionnées quant à sa forme première.
Elle s'apparente cependant fortement à l'élaboration d'une pure politique de revenus, les
principales propositions de réforme portant sur le processus de négociation salariale qui,
espère-t-on, devrait voir son efficacité renaître. L'appel est bien lancé à une politique de
contrôle des salaires compatible avec un scénario de croissance équilibrée mais le volet
page 128
concernant les moteurs de cette croissance, en particulier celui relatif aux aspects structu
rels, reste le parent pauvre de cette nouvelle version de la loi. On ne peut en tout cas être
optimiste quant au succès de cette réforme puisque à ce jour les propositions avancées
n'ont toujours pas reçu l'aval des organisations représentées au sein du Conseil central de
l'économie.
1.6.3 Analyse prospective
a) Prévision 1996-2000
Les prévisions en termes de croissance à moyen terme pour la période 1996-2000! ont du
être sérieusement revue à la baisse comparées à ce qu'elles étaient en 1995. Une reprise,
certes timide, est tout de même attendue pour cet horizon. Incorporant les politiques éco
nomiques telles qu'annoncées, les évolutions en termes d'emploi restent faibles et, surtout
sont amputées de moitié par rapport à celles basées sur le sentier de croissance plus opti
miste envisagé l'année passée. Malgré les mesures adoptées dans le cadre du plan plurian
nuel pour l'emploi (Cfr. infra), à l'horizon 2000, l'emploi ne progresserait que de 56.000
unités d'après les projections effectuées par le Bureau du plan. Ce résultat doit être mis en
regard avec les 70.000 emplois perdus lors de la récession survenue en début de décennie.
En termes de chômage, les effets de la reprise annoncée seraient sensiblement tempérés
par la croissance simultanée de la population active, ce qui laisserait le nombre de chô
meurs en Belgique autour de 630.000 unités.
Les évolutions de l'emploi seraient différenciées par secteurs, l'agriculture, l'industrie et
les administrations publiques voyant leur emploi baisser tandis que les secteurs de la
construction et des services marchands seraient les générateurs des emplois supplémentai
res pour cette période. Etant donné la faible croissance attendue pour 1996, on ne s'attend
à voir baisser le nombre de chômeurs qu'à partir de 1997 et, dans sa définition large2, le
chômage ne diminuerait finalement que de 14,4 % en 1995 à 14,3 % en 2000 (Bureau du
Plan).
Sur le plan des finances publiques, l'effort d'assainissement voit bien entendu ses effets
amoindris par la perspectives de croissance faible. La baisse du solde à financer en 1995
résulte essentiellement de l'allégement des charges d'intérêt imputable à la baisse des taux
en Europe. Le même mouvement se poursuit en 1996 et est accentué par le train de mesu
res inscrites dans le budget 1996. Le solde à financer passerait donc de 4,5 % du PIB en
1995 à 3,1 % en 1996. En d'autres termes, si l'objectif budgétaire du gouvernement, établi
dans le cadre de son plan de convergence, est atteint pour 1995 il sera dépassé d'un point
de pourcentage pour 1996 en raison de la faible croissance attendue pour cette année.
1
2
Bureau du Plan (1996).
Se définissant comme le nombre de chômeurs complet indemnisés plus chômeurs saisonniers et à
temps partiels plus bénéficiaires de programmes spéciaux rapporté à la population active plus
personnes dispensées de chercher un emploi plus personnes en congé spécial plus personnes en retraite
anticipée.
page 129
Pour le reste de la période envisagée, 1997 serait marqué par une dégradation du solde à
financer malgré un taux de croissance plus élevé. Certaines mesures prises en 1996 sont
en effet purement ponctuelles et, d'autre part, on s'attend pour cette année à une légère
hausse des taux d'intérêt, impliquant une prévision du solde à financer de l'ordre de 3,4 %
du PIB. Ceci représente un dépassement de 0,4 point de pourcentage par rapport au critère
du Traité de Maastricht dont l'échéance a été reportée en 1997. A politique inchangée, le
solde à financer se réduirait cependant progressivement pour atteindre 2,3 % du PIB en
2000.
Il est important de noter l'ampleur de l'effort accompli et le frein que représente pour la
Belgique les évolutions négatives de la conjoncture. Sans le creux conjoncturel du début
de la décennie, l'assainissement des finances publiques aurait été nettement plus aisé. La
barre du déficit public inférieur au 3 % eut alors été largement atteinte en 1996 avec un
solde à financer de l'ordre de 2 % du PIB. On ne peut donc encore que souligner la lour
deur d'un tel effort d'assainissement consenti dans une période de faible croissance.
b) Evaluation pour l'emploi des politiques budgétaires à moyen terme
Budget 1996 et plan pluriannuel pour l'emploi
Pour l'horizon considéré, deux types de mesures semblent caractériser la politique budgé
taire : le plan pluriannuel pour l'emploi d'une part et les mesures contenues dans le budget
1996. Le Bureau du Plan a réalisé une série de simulations qui permettent d'évaluer les
répercussions en termes d'emploi de ces mesures. Le plan pluriannuel pour l'emploi pré
voit une réduction des cotisations patronales de sécurité sociale, une promotion du travail
à temps partiel et compte favoriser l'insertion sur le marché du travail de certaines catégo
ries particulièrement touchées par le chômage. Le budget 1996 est, quant à lui, porteur de
mesures destinées à poursuivre l'assainissement des finances publiques (hausse des prélè
vements obligatoires et réduction de certaines dépenses) dans la perspective, entre autre,
de satisfaire au mieux aux critères du Traité de Maastricht à l'échéance de 1997.
Globalement, ces différentes politiques produisent bien entendu des effets en sens con
traire sur le niveau de l'emploi. Comparant ce scénario avec celui d'une politique inchan
gée n'incluant aucune de ces mesures, les simulations montrent un effet positif mais limité
sur le niveau de l'emploi à l'horizon 1999. Il faut cependant noter (voir sections V.2 et
1.6.1 partie b pour plus de détails) que le modèle utilisé par le Bureau du plan pour réaliser
ces simulations est caractérisé par une élasticité de l'emploi au salaire qui apparaît parti
culièrement faible. Si cette réserve se confirme, il faudrait donc s'attendre à un effet plus
important en terme d'emploi des mesures contenues dans le Plan pluriannuel.
Tableau 1.6.2. Effets des mesures : Plan pluriannuel et budget 1996
(en milliers)
Année
Emploi
Chômage
1996
+ 2,2
-3,1
1997
+ 8,1
1998
1999
+ 13,6
+ 15,4
- 10,0
- 15,5
- 17,2
Source : Bureau du Plan (1996)
page 130
En fin de période, l'ensemble des mesures se traduit donc par une hausse de l'emploi de
l'ordre de 15.400 unités tandis que le chômage diminuerait de 17.200 unités. Il faut cepen
dant noter qu'en l'absence des mesures restrictives prévues dans le budget 1996, la hausse
de l'emploi imputable au seul plan pluriannuel aurait été de l'ordre de 25.200 unités. Par
contre, le plan pluriannuel a un effet défavorable sur les finances publiques qui est estimé
à 2,6 milliards de francs à l'horizon 1999. Ceci souligne encore une fois la difficulté que
représente la mise en oeuvre d'une politique d'austérité dans un contexte de faible crois
sance.
Vieillissement de la population
En dehors du Traité de Maastricht, la Belgique doit relever l'autre défi budgétaire consti
tué par l'évolution démographique et le vieillissement de la population. A l'horizon de
2050, les projections prévoient que les personnes âgées de plus de 60 ans représenteront
plus de 30 % de la population belge contre 22 % actuellement. Le ratio de dépendance
économique ! des personnes âgées passerait dans le même temps de 37 à 70 pour cent
(scénario central des Perpectives démographiques 1992-2050, Bureau du Plan). Ces ten
dances démographiques impliquent, toutes choses égales par ailleurs, une croissance des
dépenses sociales jusqu'en 2040 où elles atteindraient un montant supérieur de 25 % à ce
quelles sont aujourd'hui. Ce sont bien entendu les soins de santé et le système de pensions
qui sont les premiers en cause dans ce mécanisme. Les dépenses afférentes au régime de
pensions devraient ainsi augmenter de plus de 60 % à l'horizon 2040 tandis que le ratio
des pensions aux salaires atteindra les 30 %, le double de ce qu'il est actuellement.
Les marges de manoeuvre que l'on dégage donc aujourd'hui, en particulier le contrôle de
la dette publique et l'effet boule de neige maintenant inversé, prennent toute leur impor
tance dans cette perspective. La Belgique pourrait en effet faire face à ces évolutions
démographiques pour peu que les tendances actuelles se maintiennent en termes de finan
ces publiques et que des ajustements au régime de pensions puissent être trouvés. Il va
sans dire qu'une éventuelle (et probablement inévitable) refonte du système des pensions
sera d'autant plus aisée et harmonieuse que les pouvoirs publics disposeront de moyens
suffisants pour aborder ce cap critique.
Se définissant comme le rapport entre le nombre de personnes de plus de 60 ans sur le nombre de
personnes d'âge actif (20 à 59 ans).
page 131
II.
LES INSTITUTIONS DU MARCHE DU TRAVAIL
11.1. Le système institutionnel belge
a) Aperçu descriptif
En guise de rappel, la Belgique est un état fédéral formé de trois Communautés (la Com
munauté française, la Communauté flamande et la Communauté germanophone) et de
trois Régions (la Région wallonne, la Région flamande et la Région de Bruxelles-Capi
tale). Les éléments déterminants de la notion de "Communauté" sont la culture et la lan
gue; dans le cas de la "Région", il s'agit du territoire. Bruxelles est ainsi à la fois une
région et une composante des communautés flamande et française. La Communauté ger
manophone est incluse à la Région wallonne.
Les réformes institutionnelles de 1980, de 1988 et de 1993 ont organisé le transfert de
certaines compétences de l'Etat central vers ces institutions nouvellement créées. Ces
réformes ont également marqué les limites de la communautarisation et de la régionalisa
tion. Ces Communautés et Régions sont exclusivement et souverainement compétentes sur
leur territoire pour les matières qui leur sont dévolues par ces réformes institutionnelles.
La réforme des institutions a pris des formes différentes selon les parties du pays. Dans la
partie flamande du pays, les institutions de la Région et de la Communauté ont fusionné.
Le Conseil flamand (de Vlaamse Raad) cumule donc les compétences de la Communauté
et de la Région. Le gouvernement flamand est en même temps celui de la Communauté
flamande et celui de la Région flamande. Les autres instances ont maintenu la distinction
entre Communauté et Région. Ainsi, coexistent les Conseils et les Gouvernements de la
Communauté française, de la Communauté germanophone, de la Région wallonne et de la
Région bruxelloise.
"Dans ce contexte institutionnel, les compétences en matière de politique de l'emploi se
partagent comme suit :
l'autorité fédérale reste compétente en matière de sécurité sociale (l'assurance-chô-
mage) et de droit du travail;
les Communautés sont compétentes pour la formation et le recyclage professionnels (y
compris les handicapés)1;
le placement des travailleurs, les programmes de remise au travail des chômeurs com
plets ou des personnes assimilées (à l'exclusion des programmes de remise au travail
dans les administrations et services de l'autorité fédérale ou placés sous sa tutelle) et
l'application des normes concernant l'occupation des travailleurs étrangers relèvent de
la compétence des Régions.
La Région wallonne, sur son territoire de langue française, et la Commission communautaire française
de la Région de Bruxelles, sur le territoire de la Région bruxelloise, exercent, depuis le 1er janvier
1994, les compétences de la Communauté française en matière de formation professionnelle.
page 133
Pour chaque chômeur complet indemnisé ou chaque personne assimilée, placé, dans le
cadre d'un contrat de travail, dans un programme de remise au travail, l'autorité fédérale
octroie à l'autorité régionale concernée une intervention financière." (Observatoire de
l'Emploi, 1995, p. 1)
En l'absence d'hiérarchisation des compétences sur le marché du travail, "la loi ... prévoit
aussi qu'une concertation associant les gouvernements (régionaux ou communautaires) et
le gouvernement fédéral a lieu pour l'échange d'informations entre les services de forma
tion, de chômage et de placement ainsi que pour les initiatives concernant les programmes
de remise au travail des chômeurs. En outre, l'Etat fédéral, les Communautés et les
Régions peuvent conclure des accords de coopération qui portent notamment sur l'exercice
conjoint de compétences propres ou sur le développement d'initiatives en commun."
(Observatoire de l'Emploi, 1995, p. 1-2
Dans ce nouveau cadre institutionnel, les Ministères et organes publics suivants sont
directement impliqués dans la politique de l'emploi en Belgique :
le Ministère de l'Emploi et du Travail;
les Ministères régionaux ou communautaires pour les matières relevant de la compé
tence des Régions ou des Communautés;
l'Office national de l'Emploi (ONEm);
les Offices régionaux et communautaires de l'Emploi et/ou de la Formation profession
nelle (Office Communautaire et Régional de la Formation Professionnelle et de
l'Emploi, FOREM, Office Régional Bruxellois pour l'Emploi, ORBEM, Vlaamse
Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding, VDAB et, plus récemment,
l'Institut Bruxellois Francophone pour la Formation Professionnelle, IBFFP));
les Fonds communautaires pour l'intégration sociale et professionnelle des personnes
handicapées;
le Ministère de la Prévoyance sociale;
le Ministère des Classes moyennes.
b) Eléments d'évaluation
La juxtaposition des compétences fédérales, communautaires et régionales sans hiérarchie
est une source de confusion et de conflit. Le caractère récent de la régionalisation et de la
communautarisation ne suffit pas à expliquer ces difficultés. Autrement dit, il y a certes
leurs
une phase de tâtonnement où les nouveaux échelons de pouvoir affirment
prérogatives et où l'échelon fédéral intègre progressivement la réduction des siennes. Mais
au-delà, il y a des dysfonctionnements qui paraissent durables :
"la répartition actuelle des compétences et les règles qui gèrent les flux financiers
entre les différents échelons [de pouvoir] ne s'avèrent pas toujours 'logiques' et
efficaces... Dans la pratique, on constate de multiples chevauchements entre les
différents échelons" (Nicaise, 1995, p. 24).
L'auteur cite le cas du Fonds (fédéral) pour l'Emploi, financé par des cotisations sociales
spécifiques, dont les actions couvrent notamment la formation professionnelle. La nature
du conflit de compétence est clair : l'origine des moyens (ici les cotisations à la sécurité
sociale fédérale) prime-t-elle sur la nature des actions (en l'occurrence du ressort des
Communautés)? Le dossier des agents en douane (lié à la mise en place du grand marché
européen), le plan d'accompagnement des chômeurs (initié par le gouvernement fédéral
mais mis en oeuvre par les Régions), les agences locales pour l'emploi (qui s'apparentent à
page 134
une occupation des chômeurs mais sont mises en place par le niveau fédéral) sont autant
de situations de conflit de compétence cités par Nicaise (1995).
La source de dysfonctionnement la plus patente découle de la dissociation entre la
responsabilité financière du chômage et celle de l'essentiel des politiques actives.
Autrement dit, le niveau de pouvoir qui est chargé de favoriser la réinsertion des chômeurs
par ces mesures en supporte le coût mais pas le bénéfice financier. Le législateur était
pourtant bien conscient du problème lorsqu'il a conçu la loi de financement des
Communautés et des Régions en 1989. Il avait prévu un système de droits de tirage où les
Régions recevraient de l'ordre de 200.000 BEF (environ 5000 écus) par chômeur complet
embauché sous un contrat de travail1. Or la Cour des Comptes a critiqué le dispositif
effectivement mis en place2. Son fonctionnement consiste grosso modo en la répartition
d'une enveloppe financière fédérale selon une clé de répartition stable. Autrement dit, un
subside forfaitaire est accordé aux trois Régions. On semble donc loin du mécanisme
incitatif conçu par le législateur. Le récent budget de 1997 inclut toutefois un "programme
de transition" où l'embauche temporaire de chômeurs de longue durée par des communes
ou des associations sans but lucratif sera financée conjointement par l'Etat fédéral (qui en
quelque sorte recycle l'indemnité de chômage), la Région et/ou la Communauté
concernée. Cette formule paraît donc renouer avec l'esprit du législateur de 1989. Il reste à
voir comment se fera la mise en oeuvre de ce dispositif.
La recherche d'accords de coopération entre l'Etat fédéral, les Communautés et les
Régions révèle par ailleurs le souci de corriger les imperfections du système. Ces
programmes et accords de coopération successifs ont inclus des stimulants financiers de
l'Etat fédéral, des engagements répétés au développement de politiques dites actives et à la
transmission d'information sur la disponibilité effective des chômeurs à l'égard du marché
du travail. L'Etat fédéral est clairement soucieux de limiter les dépenses de chômage. Ce
souci, on l'a vu, ne saurait être partagé avec la même intensité par les Régions et les
Communautés. Aussi, en plus de réformes de l'indemnisation du chômage évoquées à la
section IV. 1, l'Etat fédéral a pris diverses initiatives dans des domaines relevant de la
compétence des pouvoirs régionaux et communautaires. Le plan d'accompagnement des
chômeurs, évoqué au chapitre IV, en est un exemple majeur. La mise en oeuvre de ces
initiatives passe cependant par des instances relevant des Régions et des Communautés.
L'Etat fédéral pilote donc des initiatives qu'il ne contrôle pas directement. Ceci ouvre
clairement la voie à la poursuite d'objectifs différents, voire divergents.
On peut sans grand risque avancer que l'Etat fédéral ne recouvrera pas les compétences
cédées. Il lui faudra donc s'interroger davantage sur la stratégie à suivre. Une première
consiste à prolonger son implication forte en matière de politiques dites actives tout en se
voyant forcé de déléguer la mise en oeuvre de ces actions susceptibles de réduire le
chômage indemnisé. Une autre stratégie consiste à s'en tenir davantage aux compétences
qui lui sont dévolues tout en instaurant des incitants financiers visant à informer
correctement les Régions et Communautés du coût net pour la collectivité fédérale des
décisions qu'elles prennent ou non dans leur sphère de compétence. Il faut probablement
aller au delà et organiser une concertation systématique qui ne se limite pas à un échange
d'information et porte sur l'ensemble des politiques pertinentes menées par l'Etat fédéral,
les Régions et les Communautés. La matière est clairement complexe et ce rapport ne
1
Ce montant s'entendait pour un équivalent temps plein.
151 ste Boek van het Rekenhof, Kamer van Volksvertegenwoordigers, sessie 1993-94, p. 165-175.
page 135
saurait prétendre avoir clarifié entièrement les mécanismes en jeu ni a fortiori avoir
identifié l'ensemble des réponses possibles à des dysfonctionnements qui, bien que
difficiles à quantifier, apparaissent aigus.
L'implication des partenaires sociaux dans le développement de politiques de lutte contre
le chômage de "groupes à risque" est, on l'a vu ci-dessus, une initiative assez récente et
d'ampleur non négligeable. Dans le cas des initiatives développées au niveau sectoriel ou
de l'entreprise, le Ministère de l'Emploi et du Travail (1995) met en doute la capacité de
contrôle de l'administration. Le suivi de ces initiatives apparaît léger et les infractions ne
font guère l'objet de sanctions. Outre des querelles de compétence (cfr. ci-dessus), le
fonctionnement du Fonds pour l'Emploi a fait l'objet de critiques mettant en doute son
opérationnalité (Nicaise, 1995). Le Ministère de l'Emploi et du Travail (1995) indique
pour sa part qu'"une multitude de difficultés, d'ordre pratique, réglementaire et juridique"
ont nui au bon fonctionnement du Fonds.
page 136
11.2. La négociation collective
Au départ de la description du cadre institutionnel de la concertation sociale (II.2.1) et de
l'analyse du rapport de force entre partenaire sociaux (II.2.2), cette section étudie l'effica
cité économique du système de négociation en général (II.2.3), les incitations pour les
partenaires sociaux à coopérer (II.2.4) et la politique d'encadrement macroéconomique
des négociations (II.2.5). Le but de cette partie est d'analyser, à partir de la description des
structures institutionnelles de la négociation collective, la capacité du système de concer
tation à déboucher sur des équilibres optimaux.
11.2.1. La concertation sociale
La description du cadre institutionnel au sens strict ne suffit pas à décrire le fonctionne
ment de la négociation collective en Belgique. En effet la pratique dépasse les cadres con
ventionnel et légal. Une description de l'évolution de la négociation depuis la fin de la
guerre s'impose pour en comprendre les tenants et aboutissants.
Nous commencerons par décrire les acteurs de la négociation collective en Belgique, puis
la négociation proprement dite qui s'opère à plusieurs niveaux.
a) Les organisations d'employeurs
La représentativité des organisations patronales est définie par des dispositions légales qui
mentionnent deux conditions à remplir : être une organisation interprofessionnelle fédérée
au niveau national et être représentée au Conseil National du Travail (CNT) et au Conseil
Central de l'Économie (CCE), dont les critères d'adhésion sont définis par l'Exécutif de
ces organes. Actuellement, c'est la Fédération des Entreprises de Belgique (FEB) qui est
l'interlocuteur des organisations patronales au niveau national. La FEB est née de la
fusion, en 1973, de la Fédération des Industries Belges et de la Fédération des Entreprises
NonIndustrielles de Belgique.
La FEB est une organisation nationale intersectorielle qui rassemble 30 groupes sectoriels
et 8 associations représentatives de la distribution et des services. Il existe aussi trois
organisations interprofessionnelles régionales correspondant aux trois régions du pays : le
Vlaams Economisch Verbond, l'Union Wallonne des Entreprises et l'Union des Entrepri
ses de Bruxelles. Les organisations d'employeurs sont généralement constituées sous la
forme juridique de Γ ASBL (association sans but lucratif) ou de l'Union Professionnelle.
Les principaux services qu'elles procurent à leurs membres sont l'accompagnement de la
négociation d'entreprise et la défense de leurs intérêts au niveau national. Le taux d'affi
liation est élevé. La FEB regroupe des entreprises de tailles très diverses. Ceci peut être
une source de tensions internes car les petites entreprises se plaignent de ne pas êtres suf
fisamment représentées.
page 137
b) Les organisations de travailleurs :
La représentativité est définie par des dispositions légales qui mentionnent trois conditions
à remplir : (i) être une organisation interprofessionnelle fédérée au niveau national; (ii)
être représentée au Conseil National du Travail (CNT) et au Conseil Central de
l'Économie (CCE), dont les critères d'adhésion sont définis par l'Exécutif de ces organes;
(iii) avoir au moins 50.000 membres.
Il existe trois organisations syndicales dites "représentatives" reconnues comme partenai
res privilégiés dans les relations collectives de travail. Chacune s'inspire d'un des trois
grands courants idéologiques qui coïncident avec les trois grandes familles politiques de
Belgique. La Confédération des Syndicats Chrétiens (CSC), la Fédération Générale du
Travail de Belgique (FGTB) et la Centrale Générale des Syndicats Libéraux de Belgique
(CGSLB). La CSC est dominante en Flandre (dans le nord du pays) et la FGTB en Wallo
nie (sud du pays).
Les deux grands syndicats du pays sont organisés selon la même structure : la base, cons
tituée des sections syndicales d'entreprises, est regroupée par section régionale profes
sionnelle, c'est à dire sur base d'un même secteur d'activité. Ensuite, ces sections se
regroupent à la fois sur une base professionnelle pour former les centrales professionnelles
nationales et sur une base interprofessionnelle dans les régionales interprofessionnelles.
Au comité national des organisations syndicales, 2/3 des voix sont attribuées aux centrales
professionnelles contre seulement 1/3 aux centrales régionales interprofessionnelles. C'est
donc ce premier axe de représentation qui structure l'organisation syndicale. Même dans
les sections régionales interprofessionnelles, c'est avant tout le poids respectif de chaque
activité qui joue. Par conséquent, "le centre de gravité de l'action syndicale se trouve dans
les centrales nationales professionnelles"1. Ceci se ressent plus fortement à la FGTB où ce
sont les centrales professionnelles qui gèrent les caisses de grève alors qu'à la CSC, c'est
le bureau national qui s'en occupe. Le financement de syndicats provient essentiellement
des cotisations des membres. Les centrales professionnelles et régionales sont contrôlées
par le bureau national.2
Comme on le montre dans la section 11.2.2., les taux de syndicalisations sont élevés. Ce
qui pourrait contribuer à expliquer ces taux élevés de syndicalisation ce sont les services
offerts par les organisations syndicales à leurs affiliés. Entre autres : animation pour les
sans-emploi, la formation, l'obtention d'une assurance complémentaire en cas d'accident
de travail, l'information et l'assistance juridique, et surtout le paiement des allocations de
chômage. Notez qu'il existe aussi une agence publique pour ce dernier service, mais le
passage par un syndicat facilite grandement les démarches administratives.
E. Arcq (1982). En 1992 un nouveau vote avait lieu au sein de la FGTB qui réaffirmait l'opposition de
certaines de ses centrales à la centralisation des caisses de grève.
La CSC est composée pour les ouvriers: de 17 centrales professionnelles et de 30 régionales
interprofessionnelles; pour les employés : 2 centrales interprofessionnelles: l'une francophone et
l'autre néerlandophone. La FGTB comporte 15 centrales professionnelles et 26 régionales
interprofessionnelles pour les ouvriers et une seule centrale interprofessionnelle nationale pour les
employés: la SETCA. La CGSLB est composée de sections régionales
interprofessionnelles
uniquement qui sont directement rattachées à la centrale nationale.
page 138
Les organisations syndicales ont une existence de fait mais pas de personnalité juridique.
Pourtant il existe, depuis 1898, une loi sur les Unions Professionnelles et il y a toujours la
possibilité de se constituer en Association Sans But Lucratif (ASBL). Mais les syndicats
refusent la personnalité juridique aux conditions où elle leur est offerte1. Néanmoins, les
syndicats sont soumis à un contrôle du fait qu'ils gèrent une partie des allocations de
chômage. Par ailleurs, la Belgique a approuvé des conventions de l'Organisation Interna
tionale du Travail concernant la liberté d'association et la protection du droit syndical. Ces
conventions ont été introduites en droit belge sous forme de lois.
lts"
c) La négociation collective dans le secteur privé
Le secteur privé, défini par le caractère privé de l'employeur, concerne 2 millions de tra
vailleurs pour une population active de 4,3 millions d'individus.
Le projet d'accord de solidarité sociale, signé en avril 1944 par des représentants des
organisations patronales et syndicales, fonde les bases du système actuel de relations col
lectives de travail. Il comporte 4 parties qui traitent, respectivement, des salaires et du
pouvoir d'achat, du régime de la sécurité sociale, de la durée du travail et de l'organisation
de la collaboration paritaire. Cette collaboration doit s'organiser à trois niveaux : l'entre
prise, la branche d'activité et l'interprofessionnel (c'est à dire le national). Cinq grands
principes sont posés : Io la reconnaissance de la légitimité du pouvoir de gestion du chef
d'entreprise et de l'économie de marché; 2° la reconnaissance du droit exclusif de négo
ciations et de représentation des syndicats; 3° le partage des fruits de la croissance par la
négociation collective et autonome; 4° l'organisation de la protection sociale et son finan
cement par un mécanisme de transferts; 5° l'association institutionnelle des interlocuteurs
sociaux à la décision dans les matières économiques et sociales.
Le système actuel est régit par la loi du 5/12/68 à laquelle peu de modifications ont été
apportées depuis. La négociation peut avoir lieu à trois niveaux : celui de l'entreprise, du
secteur et de la nation (niveau interprofessionnel). La négociation est hiérarchisée et con
naît généralement un cycle de deux années. Elle est en principe inaugurée par un accord
interprofessionnel conclu au niveau national qui octroie certains avantages pour l'ensem
ble des travailleurs et qui fait donc office de socle minimum en matière de salaire ( par
exemple par la fixation d'un revenu minimum mensuel moyen garanti), de durée de travail
ou de congés annuels. Suivent les accords de branches au sein des Commission Paritaires
(CP) de chaque secteur qui améliorent ou concrétisent les décisions prises au niveau
national. Viennent ensuite les négociations au sein de chaque entreprise qui ne peuvent
aller à l'encontre des résultats de la négociation aux niveaux supérieurs. Dans ce qui suit
nous décrivons ces trois niveaux.
Deux types de concertation existent au niveau national : la concertation officieuse et la
concertation officielle au sein du Conseil National du Travail et du Conseil Central de
l'Économie traitant respectivement des questions sociales et des questions économiques.
On peut définir la concertation comme le principe de discussion et de choix entre plusieurs
partenaires des grandes orientations de la politique économique et sociale.
Une personnalité juridique leur imposerait des droits et des devoirs, nottamment en terme de
responsabilité en cas de grèves, de devoir de publicité et soumettrait leur processus de décision à un
contrôle
page 139
La première réunit les interlocuteurs patronaux et syndicaux en dehors des lieux de négo
ciation définis par la loi. Ce type de concertation a pour but de conclure des accords inter
professionnels entre les deux partenaires traditionnels. "Les accords conclus définissent
soit des règles à suivre partout de la même façon, soit des normes minimales dont l'appli
cation, les modalités et d'éventuelles améliorations sont négociées dans les commissions
paritaires et dans les entreprises, ou encore au Conseil National du Travail" (Biaise P.,
1986).
De même, les accords conclus ne sont pas des Conventions Collectives de Travail (CCT).
Ils jouissent d'une force morale due à la volonté des parties signataires. L'attachement des
partenaires sociaux à la conclusion d'accords de programmation sociale interprofession
nels se comprend mieux lorsqu'on examine les enjeux de ce type de négociation. Pour les
syndicats, il s'agit d'obtenir des avantages nouveaux pour tous les travailleurs. Quant aux
organisations patronales, elles sont assurées que durant la période de l'accord
(généralement deux ans), les syndicats ne lanceront pas de mot d'ordre de grève au niveau
interprofessionnel. Cet engagement est concrétisé dans l'accord par une clause de paix
sociale. La signature de tels accords favorise la prise décision au plus haut niveau de cen
tralisation et jouent un rôle moteur pour la négociation officielle puisqu'ils doivent être
mis en oeuvre grâce à la conclusion de CCT dans les organes officiels de négociation
(CNT, CP).
Avant d'aborder la description de la négociation officielle, ouvrons une parenthèse pour
rappeler ce qu'est une Convention Collective de Travail. Une CCT lie de plein droit les
organisations signataires, les employeurs qui sont membres de ces organisations ou qui
ont conclu personnellement la convention, les employeurs qui adhèrent à ces organisations
après la date de la conclusion de la convention et enfin tous les travailleurs syndiqués ou
non, occupés par un employeur lié et ceci pour autant que les dispositions de la CCT ne
soient pas contraires au contrat d'embauché individuel. Une CCT détermine elle-même sa
durée et son champ d'application. Elle peut par conséquent exclure certaines entreprises du
respect de ses dispositions, par exemple en fonction de leur taille. Une CCT peut égale
ment prévoir des systèmes dérogatoires à sa mise en oeuvre dans certaines circonstances,
par exemple pour les entreprises que la commission paritaire juge être en situation diffi
cile.
Les CCT peuvent être rendues obligatoire par transformation en Arrêté Royal sur
demande d'une des parties pour autant qu'elles aient été conclues au sein d'un organe
paritaire. (Les CCT conclues au sein d'une entreprise ou d'un groupe d'entreprises ne peu
vent bénéficier de cette extension). La demande visant à rendre la CCT obligatoire émane
de l'organe paritaire ou d'une organisation représentée au sein de celui-ci. L'attribution de
la force obligatoire a un double effet. D'une part, la CCT s'impose impérativement à tous
les employeurs et à leurs travailleurs, qu'ils soient ou non affiliées aux organisations
signataires. D'autre part, tout manquement aux dispositions individuelles et collectives est
sanctionné pénalement. La majorité des CCT sont rendues obligatoires. Par conséquent, le
taux de couverture des accords conclus lors de la négociation collective est très élevé (voir
section II.2.2).
Sous sa forme officielle, la concertation est un véritable système de co-décision qui fut
mis en place entre les représentants des travailleurs, des employeurs et des pouvoirs
publics. Elle s'articule autour du thème de l'expansion économique lié au progrès social.
page 140
Deux organes s'occupent de la concertation et de la négociation au niveau national. Il
s'agit du Conseil National du Travail (CNT) et du Conseil Central de l'Économie (CCE).
Le CNT a été fondé en 1952. Il compte 24 membres proposés sur une base paritaire par les
organisations des employeurs et des travailleurs1. A l'époque, il n'avait qu'un rôle consul
tatif qui fut élargi à un rôle de négociation par la loi du 5/12/1968. Le CNT peut donc
désormais conclure des CCT, soit d'initiative, soit comme aboutissement d'un accord
interprofessionnel. Depuis 1968 plus de 50 CCT ont été conclues au CNT. Elles ont pour
objet les salaire minimum, la prépension, le temps partiel, les licenciements collectifs, la
flexibilité du temps de travail... La conclusion d'une CCT requiert un quorum de la moitié
des membres de chaque partie et l'unanimité du vote. Formé paritairement, le CNT fait
véritablement fonction de parlement social en concluant des conventions collectives de
travail rendues ou non obligatoires par arrêté royal ou en rendant des avis (d'initiative ou à
la demande du Gouvernement) sur les projets du législateur. Le CNT a aussi un rôle de
prévention et de conciliation des conflits.
Le rôle du Conseil Central de l'Économie a été institué par la loi du 20/09/1948. Sa mis
sion est d'adresser, à un Ministre ou aux Chambres législatives, soit d'initiatives soit à la
demande de ces autorités, et sous forme de rapport exprimant les différents points de vue
exposés en son sein, tous avis ou propositions concernant les problèmes relatifs à l'éco
nomie nationale". Le terme 'économie' doit être interprété au sens large et ne désigne pas
uniquement les relations interprofessionnelles mais également la politique économique et
sociale menée par les pouvoirs publics. Sa compétence est purement consultative, contrai
rement au CNT. Les avis du CCE, même unanimes ne sont en rien obligatoire sur le plan
législatif ou réglementaire. Mais bon nombre des avis du CCE ont été à la base de lois et
d'arrêtés. Le CCE est composé paritairement de 50 membres : 22 pour les organisations
d'employeurs, 22 pour les organisations syndicales et 6 membres cooptés par les deux
parties provenant du monde scientifique et technique2. La compétence du CCE tend à s'af
fermir depuis 1948, principalement à cause du rôle croissant du Gouvernement dans la
négociation collective. Le meilleur exemple de cela est le rôle dévolu au CCE dans la loi
sur le maintient de la compétitivité de 1989. Cette loi oblige les interlocuteurs sociaux à se
joindre à la réflexion sur l'évolution des principaux paramètres macro-économiques
déterminants la compétitivité de l'économie nationale. Elle permet au gouvernement
d'intervenir en cas de menace sur la compétitivité de l'économie. L'intervention éventuelle
porte notamment sur la formation des salaires.
Au niveau du secteur, l'organe officiel de négociation est la Commission Paritaire (CP).
La commission est dite paritaire parce qu'y siège un nombre équivalent de représentants
des travailleurs et des employeurs. Une CP est créée par Arrêté Royal (AR) fixant son
cadre territorial et la branche d'industrie pour laquelle elle sera compétente et sa dénomi
nation. Ainsi, chaque entreprise relève, en principe, d'une seule CP. La compétence d'une
CP s'étend à tous les employeurs et tous les travailleurs occupés par ceux-ci dans la
Pour les employeurs : 8 sièges pour la FEB, 1 pour l'agriculture et la pêche, 3 pour les classes
moyennes. Pour les travailleurs: 5 sièges pour la CSC, 6 pour la FGTB, 1 pour la CGSLB.
Pour les employeurs : 9 sièges pour la FEB, 5 pour l'agriculture et la pêche, 4 pour le commerce, 4
pour les classes moyennes. Pour les travailleurs: 8 sièges pour la CSC, 8 pour la FGTB, 1 pour la
CGSLB. L'association des classes moyennes est déclarée représentative par le Roi. Elle est organisée
par branches et par régions et concerne surtout les petites entreprises et les indépendants. Elle regroupe
70% du total des entreprises de moins de 5 travailleurs.
page 141
branche définie dans l'AR. En général dans l'industrie il existe deux CP par branche : l'une
s'occupant de la négociation pour les ouvriers et l'autre pour les employés. Mais les
employés de certains secteurs (manufacturiers principalement) ne relèvent pas tous d'une
CP spécifique à leur branche d'activité. Ils sont, au contraire, regroupés au sein d'une CP
"auxiliaire nationale" pour employés qui regroupe quelques 270.000 travailleurs. Dans les
services, par contre, on a généralement affaire à des CP mixtes employés-ouvriers. Il y a
plus de 130 CP. La structure des CP ne correspond pas à la classification NACE des sec
teurs économiques. Elles s'organisent sur une base nationale avec décentralisation régio
nale dans certains secteurs comme les constructions métalliques.
Les effectifs d'emplois peuvent être extrêmement différents d'une CP à l'autre. Certaines
réunissent un très grand nombre de travailleurs (par exemple la construction), d'autres sont
minuscules (par exemple le commerce de sacs enjute). Dans certains secteurs les CP sont
organisées sur base de la taille des entreprises. Il s'agit de la CP 149 (secteurs connexes
aux fabrications métalliques que ne regroupe que des PME.) et des 9 CP dans la distribu
tion. Cette structuration permet des conditions de travail différenciées. Dans certains sec
teurs, comme par exemple la sidérurgie, la négociation sectorielle est tout simplement
remplacée par la négociation d'entreprise. Dans le secteur de la chimie, seule la rémunéra
tion minimum est négociée au niveau de la commission sectorielle, la négociation d'entre
prise traitant du reste.
Les décisions au sein des CP se prennent à l'unanimité et requièrent la présence de la moi
tié des membres de chaque partie. Les normes sectorielles peuvent être améliorées au
niveau des entreprises. Si une clause de paix sociale dite impérative lie les partenaires
sociaux au niveau sectoriel, la CCT sectorielle ne peut pas être améliorée au sein des
entreprises du secteur. Le choix du type de paix sociale est laissée au choix des parties. Il
semble que la clause impérative se retrouve plutôt dans certaines branches du secteur
manufacturier telles que le textile (CP 120), l'industrie alimentaire (CP118) et la construc
tion (CP 124).
Au niveau de l'entreprise, la concertation sociale se déroule au sein des organes prévus par
la loi. Il s'agit du conseil d'entreprise (CE) et du comité de sécurité, d'hygiène et d'embel
lissement des lieux de travail (CSH). Convention conclue entre l'employeur et la déléga
tion syndicale (DS). Une DS est créée à la demande des travailleurs lorsque certaines con
ditions définies au niveau du secteur d'activité sont remplies. De même le statut de la DS
est définie par une convention collective de travail émise par la Commission Paritaire à
laquelle est attachée l'entreprise concernée. Le statut et les conditions d'existence d'une DS
varient donc d'un secteur d'activité à l'autre.
La DS est compétente pour les matières suivantes : conclure des Conventions Collective
de travail (CCT) au sein de l'entreprise; elle a le droit d'information sur les modifications
des conditions de travail et de salaires; elle a le droit de contrôle de l'application des lois
sociales, des CCT conclues à tous niveaux, du règlement de travail décidé au Conseil
d'entreprise (CE), des contrats individuels de travail; elle a le droit d'être reçue par l'em
ployeur; enfin, elle a le droit d'exercer les compétences du CE et du Comité de Sécurité et
Hygiène (CSH) quand il n'existe pas dans l'entreprise.
L'activité des délégués syndicaux est protégée : on ne peut les licencier pour fait d'activité
rythme de la négociation est laissée au choix des
syndicale. La détermination du
page 142
interlocuteurs sociaux. Il n'existe aucune disposition légale en la matière. La périodicité
est généralement bisannuelle en accord avec le rythme des accords interprofessionnels. La
convention collective s'applique à tous les travailleurs de l'entreprise, qu'ils soient ou non
syndiqués. Mais quand il existe une clause implicite de paix sociale, les employeurs
accordent des avantages aux seuls syndiqués en leur remboursant une partie de leur coti
sation syndicale.
Le tableau suivant récapitule les organes de concertation en Belgique.
Questions économiques
Questions sociales
Pouvoir politique
Ministère des affaires économiques
Ministère de l'emploi et du travail
Concertation :
National
Conseil central de l'économie
Conseil national du travail
Sectoriel
Commissions consultatives spéciales
Commissions paritaires
Entreprises
Conseils d'entreprises
Conseils de sécurité et d'hygiène
Régional
Sociaal-Economische Raad voor
Vlaanderen
Conseil économique et social de la
Région bruxelloise
Conseil économique et social de la
Wallonie
d) Négociation dans le secteur public
Le système de relations collectives de travail relève d'une réforme du statut syndical en
vigueur dans le secteur public par la loi du 19 décembre 1974, modifiée par la loi du 19
juillet 1983. On voulait étendre le système du secteur privé au secteur public par la mise
en place de comités de négociation. Il y a trois comités généraux : l'un au niveau des ser
vices publics nationaux, l'autre, des services communautaires et régionaux, et le troisième,
au niveau des services publics provinciaux et locaux.
Les négociations salariales sont caractérisées par l'absence d'augmentation convention
nelle entre 1974 et 1988. D'autre part, les modifications de l'indexation imposées entre
1982 et 1986 ont concerné également les travailleurs du secteur public.
e) Evolution du degré de centralisation de la négociation collective
Alors que durant la période 1960-1975 la concertation au niveau national avait un rôle
moteur d'impulsion des politiques d'emploi par la réduction du temps de travail et qu'elle
tendait à harmoniser les avantages sociaux au niveau interprofessionnel, durant la seconde
période allant de 1976 à 1990 la concertation fut en revanche davantage composée de
recommandations destinées à la négociation qui s'effectue aux échelons inférieurs. Il y a
donc une dispersion des résultats obtenus par la négociation. Ceci diminue la solidarité
entre secteurs d'activité et remet en cause cet objectif fondamental des syndicats.
page 143
Cependant, cette évolution s'est produite simultanément à une intervention croissante de la
part du Gouvernement dans le jeu normal de la négociation. Ceci réduit la portée de l'ar
gument précédent car l'action du Gouvernement est revenu, à de multiples égards, à impo
ser une centralisation de fait dans la fixation des salaires (par exemple par le blocage des
salaires réels). Le point qui est développé cidessous est celui d'une réduction du rôle du
niveau sectoriel au profit des niveaux national et de l'entreprise. Au profit du niveau
national, d'une part, du fait de l'intervention contraignante du Gouvernement et, au profit
de la négociation au niveau de l'entreprise, d'autre part, à cause de l'évolution constatée
des modes de rémunérations.
A part quelques secteurs à négociation traditionnellement décentralisée, les deux compo
santes principales de la formation des salaires, à savoir les augmentions conventionnelles
et l'indexation1, sont déterminées au niveau de la branche d'activité. Elles peuvent ensuite
être améliorées au sein de chaque entreprise pour peu qu'aucune clause de paix sociale
impérative n'aie été signée. A partir de 1976, l'État intervient dans la négociation collec
tive, d'abord de façon hésitante par la concertation tripartite, ensuite (à partir de 1982) par
un interventionnisme réel dans la fixation des salaires (blocage des salaires, nonindexa
tion, etc.)2. En 1987 s'ouvre une période d'autonomie partielle pour les partenaires
sociaux. L'autonomie n'est que partielle car la négociation se fait sous le contrôle de la loi
de sauvegarde de la compétitivité de janvier 1989. Cette période s'achèvera en 1993 avec
l'échec du pacte social3 et l'avènement du Plan global où l'État bloque à nouveau les salai
res. L'intervention du Gouvernement en matière d'évolution salariale vide donc la négo
ciation sectorielle d'un de ses objets habituels.
Mais l'intervention de l'État sur les salaires ne vise pas seulement le contrôle de l'inflation
et de la compétitivité nationale : l'emploi constitue également un objectif4 (d'autant plus
prioritaire que les deux autres objectifs sont atteints). L'intervention du Gouvernement en
faveur de l'emploi l'amène à essayer de dégager des marges à utiliser au niveau de la
négociation d'entreprise, lieu privilégié pour agir sur l'embauche5. Un exemple de ceci est
l'accord "533" de décembre 1982 (5% de modération salariale, 3% de réduction du
temps de travail, 3% d'embauché), conclu pour une durée de deux ans et prolongé deux
fois.
La recherche de nouvelles formes de rémunération plus flexibles par les entreprises et la
nécessité d'une adaptation rapide et adéquate des hommes et équipements aux innovations
1 II existe une grande diversité des régimes d'indexation selon la CP où le régime d'indexation est
décidé. On peut distinguer: (i) l'indexation à date fixe; (ii) l'indexation procentuelle, c'est à dire qui
adapte les salaires à l'indice des prix chaque fois que cet indice augmente d'un certain pourcentage
depuis la dernière indexation; (iii) un système mixte combinant les deux premier mode d'indexation.
L'indexation se calcule en général sur la rémunération brute de l'individu. Tous les éléments de la
rémunération ne sont pas nécessairement indexés. C'est le cas par exemple des primes qui sont parfois
indexées, parfois pas.
2 Pour une description plus détaillée de l'intervention du Gouvernement dans la négociation collective
depuis le premier choc pétrolier, voir Bogaert et alii(1991).
■* Concertation sur le projet ambitieux de réforme de la sécurité sociale, des retraites et du mode de
formation des salaires mis sur pied après le décès du Roi Baudouin.
4 De plus, il s'agit de justifier aux yeux des travailleurs les efforts de modération salariale consentis.
5 En vertu du principe de pouvoir de gestion au seul chef d'entreprise.
page 144
technologiques expliqueraient le déplacement de la détermination des salaires au niveau
des firmes. Elles impliquent une augmentation de la part de rémunération qui se détermine
au niveau de l'entreprise (la dérive salariale ou 'wage drift') car les firmes ont besoin
d'offrir une contrepartie en échange du surcroît de flexibilité intérieure (telle que la mobi
lité géographique et dans l'activité, l'aménagement du temps de travail, formation, nou
velles classifications, etc.) et extérieure (réduction des coûts de licenciements et recours
facilité au travail précaire). Il existe de nombreuses formules visant une plus grande flexi
bilité de rémunération. Les primes de travail individuelles ou collectives et la participation
financière des travailleurs aux bénéfices de l'entreprise ('profit sharing') sont parmi les
formules les plus souvent avancées. Les objectifs poursuivis par les entreprises qui prô
nent leur développement sont multiples. Il s'agit de transférer une partie du risque de
fluctuation de la rentabilité sur les travailleurs, de réduire le coût marginal du travail et de
favoriser ainsi l'embauche, de donner de nouveaux incitants à la main d'oeuvre au
moment où le contrôle par la hiérarchie devient moins praticable compte tenu du type de
travail et de l'organisation de celui-ci. Il est probablement trop tôt pour déterminer si ces
nouveaux modes de rémunération vont se généraliser ou s'il s'agit seulement d'un phé
nomène transitoire (vers la mise en place d'un nouveau rapport salarial) ou conjoncturel
(Cf. B. Reynaud, 1989, 1990a, 1990b).
Par ailleurs, d'un point de vue statistique, l'existence même d'une décentralisation de la
négociation collective vers le niveau des firmes n'est pas établie. Contrairement à un argu
ment souvent avancé, l'augmentation observée du nombre de CCT conclues au niveau de
l'entreprise et déposées au Greffe du Service des Relations Collectives de Travail (SRCT)
ne reflète pas nécessairement un glissement de la négociation vers ce niveau (Rombouts et
Bocksteins, 1996).
En conclusion, ce qui se dégage de l'observation de ces vingt dernières années, c'est sur
tout la mise sous contrôle gouvernemental de la négociation sectorielle, pourtant un pilier
des relations collectives depuis la fin de la guerre. La possible dérive vers le niveau des
firmes, désirée par le patronat, n'est pas incompatible avec le renforcement du niveau
national. Au contraire, cette double tendance au renforcement des niveaux national et de
l'entreprise (au dépend du niveau sectoriel) combine de nombreux avantages qui seront
discutés à la section II.2.3.
11.2.2. Le rapport de force
Evaluer l'évolution le rapport de force entre les partenaires sociaux est quantitativement
difficile. Outre l'analyse d'une série de disposition législative relative à la protection de
syndicats et à la couverture des négociations, le "pouvoir" des syndicats est généralement
appréhendé au travers du taux de syndicalisation, du nombre et du type de grèves, ainsi
que au travers de certains indicateurs macro-économique tels le chômage, l'inflation ou le
taux de remplacement.
a) Couverture de la négociation
Parmi le dispositif légal à même de protéger le "pouvoir" des syndicats, tout en profitant
aussi aux employeurs, le plus important est certainement celui relatif à la couverture de la
négociation. En effet, la loi du 5 décembre 1968 stipule que toute convention collective de
page 145
travail lie de plein droit non seulement les organisations signataires, les employeurs qui
sont membres de ces organisations, mais aussi tous les travailleurs, syndiqués ou non,
occupés par un employeur lié (pour plus de détails, voir du Bled, 1996). Une telle institu
tionnalisation de procédures d'extension permet d'écarter la menace que des réfractaires
qui ne sont pas parties à la négociation pratiquent des salaires trop bas.
La mesure dans laquelle les mécanismes d'extension sont effectifs peut être captée en con
sidérant le taux de couverture conventionnel, c'est à dire le rapport entre le nombre de
salariés couverts par une convention collective et le nombre total de salariés. En 1990, le
taux de couverture conventionnelle est de 90 % en Belgique, de 90 % en Allemagne, de 92
% en France, et de 18 % aux Etats-Unis.
b) Taux de syndicalisation
La Belgique fait partie d'un groupe de 8 pays (Suède, Islande, Danemark, Finlande, Nor
vège, Irlande et Nouvelle-Zélande) où au moins un salarié sur deux est syndiqué. Dans
notre pays, l'évolution favorable des taux dans les années 70 s'est suivie d'une chute dans
les années 80, sans toutefois pouvoir parler de déclin du syndicalisme. Il faut aussi
remarquer que les taux de syndicalisations ont atteint, dans certaines catégories profes
sionnelles, des niveaux qui ne laissent plus grande place à la pénétration.
Avant d'analyser les taux de syndicalisation en Belgique, il faut tout d'abord remarquer
que, au niveau international, les effectifs syndicaux ont fortement diminué au cours des
années 80 dans les pays où ils étaient relativement faibles au départ et ont résisté dans
ceux où ils étaient élevés.
Le graphique II.2.1 reprend les taux de syndicalisation depuis 1947 selon le mode de cal
cul du CRISP (Centre de Recherche et d'Information Socio-Politique) qui a l'avantage
d'être homogène sur toute la période. Une actualisation de ces données est faite tous les
cinq ans (la suivante sera donc disponible fin 1997). La première conclusion que l'on peut
tirer est que, derrière la stagnation récente du taux de syndicalisation se cache une grande
diversité de situations : pour les ouvriers, les syndicats parviennent à accroître leur péné
tration au cours du temps jusqu'à atteindre un taux de syndicalisation proche de 100%.
Chez les employés, le niveau du taux est beaucoup plus bas et stagne depuis 1981. Le fait
le plus important consiste en la chute du taux de syndicalisation dans le secteur public
depuis 1975. Arithmétiquement, elle est due à la désaffectation qu'à connue la centrale
générale des services publics du syndicat socialiste. La chute de ce taux explique la stag
nation que l'on observe au niveau agrégé. Le syndicalisme belge demeure, tous comptes
faits, un syndicalisme à dominante ouvrière.
page 146
Graphique II.2.1. Taux de syndicalisations
"employés
' secteur public
I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I 1
47 49 51 53 55 57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91
Deux remarques relativisent les données ci-dessus : (a) il est généralement admis que les
syndicats gonflent le nombre de leurs adhérents d'à peu près 20 % (l'OCDE applique
d'ailleurs dans ses statistiques de densité syndicale un coefficient correcteur de cet ordre).
Ce gonflement provient d'un double comptage de certains travailleurs, de la prise en
compte de pré-pensionnés et d'une correction à la hausse effectuée par les syndicats eux-
mêmes, (b) le taux de syndicalisation des chômeurs est quant à lui très élevé, du fait que
les syndicats proposent un service d'indemnisation plus efficace que le service public. On
peut estimer le taux de syndicalisation des chômeurs à 85%. Dans le graphique ci dessus,
les chômeurs ouvriers et employés sont inclus dans le calcul.
On utilise généralement le taux de syndicalisation comme variable du pouvoir des syndi
cats dans la négociation (voir Castel, 1992). On peut toutefois douter du lien entre le taux
d'affiliation et la capacité d'exercer une menace afin de bloquer l'appareil productif. Toute
fois, la présence d'un taux d'affiliation élevé devrait faciliter l'existence de relations col
lectives. En effet, il est plus facile de négocier avec une partie organisée qui rassemble les
points de vue de ses composantes plutôt que de faire face à une multitude d'interlocuteurs
divergents. Pour les employeurs, il est important d'évoluer dans un contexte stable. Un
système à haut taux de syndicalisation doit favoriser un tel milieu. De plus, un taux de
syndicalisation élevé est une condition nécessaire à la mise en place d'une structure de
négociation centralisée par secteur. Mis à part que cette centralisation permet la gestion de
certains biens publics comme la formation ou des caisses de soins de santé sectorielles,
elle permet d'éviter la multiplication des conflits au niveau de l'entreprise en introduisant
une clause de paix sociale qui limite les moyens d'action des syndicats d'entreprises.
c) Grèves
Le nombre de grèves (ou le nombre de jours perdus pour ce motif) est à la fois un indica
teur du pouvoir des syndicats mais aussi du degré de tension des relations collectives. Les
données dont nous disposons sur les grèves fournissent des éléments intéressants. Tout
d'abord, si l'on compare le pourcentage annuel moyen de travailleurs ayant participé à une
page 147
grève, on remarque que les travailleurs belges sont assez peu grévistes. Si l'on prend les
années 7079 qui couvrent la décennie la plus turbulente, les chiffres sont les suivants
Tableau II.2.1
taux de grève (7079)
taux de syndic.
(1979)
Norvège
Autriche
Suède
PaysBas
Belgique
USA
Danemark
Canada
France
RoyaumeUni
Italie
0,4
0,4
0,5
0,5
2,2
2,5
4,1
5,8
8,7
10,8
46,8
(source : Layard, Nickell et Jackman, 1991)
60
59
89
43
77
25
86
49
28
58
51
En comparant les données de grève avec les taux de syndicalisation, on remarque aussi
que, paradoxalement, les pays les plus syndicalisés sont aussi les pays les moins grévistes
(on observe en effet une légère corrélation négative).
Pour la Belgique, les données de grève (nombres et motifs) se trouvent dans les annuaires
statistiques de TINS et dans les Bulletins de la Fondation André Renard. Bien que ces
données soient soumises à de nombreuses critiques (voir Castel, 1992, p. 66), elles appor
tent une information importante sur le rapport de force et les motivations des partenaires
sociaux. L'évolution du nombre de grèves est présentée au graphique II.2.2. On constate
que la période des années 70 est plus conflictuelle que la décennie qui la précède et celle
qui lui succède. Cette observation concorde avec les études internationales citées plus
haut. On notera aussi une concordance entre l'activité de grève et la part des salaires dans
la valeur ajoutée (Graphique Π.2.5).
Ensuite, lorsque l'on considère l'évolution du nombre de grèves pour motifs salariaux par
rapport au nombre de grèves pour motifs d'emploi (Graphique II.2.3), une évolution
importante semble s'être produite. Durant les années 50 et 60, on faisait 10 fois plus grève
pour des motifs de salaire que pour des motifs d'emploi. Durant les années 70, ce rapport
n'a cessé de décroître et le début des années 80 a vu le nombre de grèves causées par
l'emploi devenir supérieur à celui des grèves pour motifs salariaux. Il faut noter que les
années 8186 ont vu des grèves étendues provoquées par les mesures gouvernementales de
cette époque, mais que le traitement des données n'est pas apte à enregistrer ce type
d'actions. Mais ces grèves visaient surtout la politique de blocage des salaires imposée par
usage des pouvoirs spéciaux.
page 148
Graphique II.2.2. Nombre de grèves
300 ^
250
200
150
100 ..
50 ..
I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I 1 I I I I I I I I I 1 I I I I I
3 55 57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93
série brute en pointillé, moyenne mobile sur 3 ans en continu.
Graphique II.2.3. Rapport entre le nombre de grèves pour motif de salaire et le nombre
de grèves pour motif d'emploi
100 τ
io ■
1 ■
0.1
I I l I I l I I I I I I I I I I 1 I I I I I I I I I I I I I I I M I I I I I I
53 55 57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93
série brute en pointillé, moyenne mobile sur 3 ans en continu.
L'évolution décrite cidessus reflètetelle un changement de préférences relatives des
syndicats en matière de salaire et d'emploi ? Au regard du graphique cidessus, il semble
clair que l'évolution de la série reflète d'une certaine manière l'évolution du chômage. A
partir du moment où le chômage augmente, les questions d'emploi dans les entreprises
page 149
deviennent centrales et les syndicats se doivent de défendre un objectif d'emploi. On
notera toutefois que la tendance à la baisse dans la série est antérieure au premier choc
pétrolier ce qui pourrait être un signe d'un changement en profondeur des préférences des
syndicats, indépendamment de l'évolution du marché du travail.
d) Taux d'inflation et de chômage, taux de remplacement
Ces différentes variables économiques peuvent avoir un effet direct sur la syndicalisation
et un effet sur le pouvoir de négociation des syndicats.
Concernant l'effet direct, l'inflation peut favoriser la syndicalisation car les travailleurs
sont soucieux de protéger leur niveau de vie et donc, dans le cas de la Belgique, de défen
dre l'indexation automatique des salaires. C'est un facteur avancé pour expliquer la pous
sée de la syndicalisation des employés dans les années 70. Par ailleurs, le chômage peut
accroître la crainte des travailleurs quant à leur avenir et les pousser à se syndiquer.
Au niveau macro-économique, le taux de chômage peut être considéré par les syndicats
comme un indicateur de la probabilité de retrouver un travail si un membre perd son
emploi. Plus le chômage est important, plus le perte de son emploi est perçue négative
ment, incitant alors les syndicats à adopter une politique moins risquée, plus soucieuse de
préserver les emplois dans les entreprises. Dans cette optique, une augmentation du taux
de chômage déforce les syndicats et les incite à réclamer des augmentations salariales plus
modestes. Il faut cependant noter que, dans le calcul de la probabilité de retrouver un
emploi, le chômage de longue durée a moins de poids que sa composante de
courte/moyenne durée. En effet, les études micro-économétriques montrent que les chô
meurs de longue durée ont une probabilité plus faible de retrouver un emploi en raison
d'une perte de capital humain et/ou de motivation ou encore en raison d'une stigmatisation
provenant des employeurs.
En Belgique, la croissance du taux de chômage dans les années 70 et 80 est donc un fac
teur affaiblissant le pouvoir des syndicats. Cette conclusion est à tempérer par l'observa
tion que le chômage actuel a une forte composante de longue durée. On peut aussi avancer
que les partenaires sociaux peuvent "s'habituer" à un taux de chômage élevé et accepter
plus facilement des niveaux de chômage qui auraient semblé inacceptables dans les années
70. Ce mécanisme d'habitude peut simplement provenir d'un mécanisme psychologique
d'adaptation ou trouver sa source dans un mécanisme économique supposant que les nou
veaux chômeurs sont encore pris en compte par les syndicats alors que les chômeurs de
longue durée sont en pratique devenus des outsiders au sein de l'organisation syndicale.
Le taux de remplacement se définit comme le rapport entre l'allocation de chômage
moyenne et le niveau de salaire moyen. Comme l'allocation de chômage constitue le
revenu de remplacement du travailleur, le taux de remplacement est un élément important
pour le syndicat. En particulier, celui ci représente le coût relatif du non emploi pour les
membres du syndicat. Si le taux de remplacement est élevé, le syndicat devrait logique
ment privilégier le salaire sur l'emploi dans ses objectifs.
page 150
La Belgique est caractérisée par un système d'indemnisation dont les conditions d'ouver
ture des droits en fonction de l'historique d'emploi sont comparativement sévères, sauf
pour les jeunes terminant leurs études1. Le délai de carence (ou encore, d'attente), période
durant laquelle il n'est pas payé d'allocation au début du chômage, est nul à moins d'avoir
quitté son emploi volontairement ou d'être un nouvel entrant sur le marché du travail. La
durée maximale du versement des indemnités est illimitée pour autant que, sans entrer
dans les détails2, le chômeur fasse la preuve qu'il cherche effectivement un travail et qu'il
appartienne à un ménage dont les ressources ne sont pas constituées que d'allocation. Cette
réglementation est très particulière dans là mesure où dans nombre d'autres pays
européens un système d'assistance à durée souvent illimitée prend le relais de l'assurance
chômage au delà d'un seuil de durée d'inoccupation. En Belgique, les prestations peuvent
diminuer avec la durée du chômage, sauf pour le chômeur ayant charge de famille, et ce
type de revenu n'échappe pas à la taxation. L'évolution chronologique du taux de rempla
cement (graphique IV. 1 ) montre une augmentation très forte au début des années 70 puis
une stagnation et enfin une décrue dans les années 80. Ce mouvement a eu tendance a
accroître le pouvoir des syndicats dans les années 70, rendant les pertes d'emploi poten
tielles peu coûteuses. Dans les années 80 et 90, les politiques de contrôle des dépenses de
chômage ont eu l'effet opposé, à savoir un affaiblissement de la position des syndicats et
une modification de leurs préférences en faveur de l'emploi. Toutefois, comparativement
aux autres pays européens, la couverture en principe illimitée dans le temps de l'assurance
chômage peut jouer en sens inverse. Les récentes modifications tendent cependant à ren
forcer le taux d'exclusion de l'indemnisation pour motif de chômage anormalement long
(Cf. le graphique IV.2).
Finalement, pour apprécier le pouvoir des syndicats quant à leur capacité à augmenter le
salaire au dessus du salaire de réservation, qui est ici le salaire minimum acceptable pour
le syndicat, on peut estimer économétriquement le taux de mark-up salarial (c'est-à-dire le
rapport salaire/salaire de réservation). Sous l'hypothèse que le salaire de réservation
incorpore progressivement le salaire passé, ce qui suppose que le syndicat considère
comme normal et acquis les hausses précédentes, de la Croix, Palm et Pfann (1996)
obtiennent les estimations suivantes, au niveau macro-économique :
Tableau II.2.3. mark-up des salaires sur les salaires de réservation
période
1970-75
1976-80
1981-85
1986-88
France
4,0%
3,5%
2,3%
1,2%
Pays-Bas
Belgique
1,4%
0,3%
0,1 %
0,4%
6,6%
4,8%
1,1%
0,6%
Pour les trois pays considérés, on observe un déclin du mark-up salarial entre les années
70 et les années 80. A la fin des années 80, ce taux de mark-up est réduit à presque rien
pour les pays du Bénélux. Ceci signifie que les syndicats ne sont plus loin de leur mini
mum acceptable en termes de salaires. Ceci illustre aussi le déplacement des motifs de
grève vers un objectif de maintien de l'emploi.
1
2
Pour autant qu'ils achèvent un niveau d'étude suffisamment élevé.
Voir le chapitre IV. 1.
page 151
11.2.3. Efficacité du système de négociation
Par efficacité nous entendons ici la capacité du système institutionnel à déboucher sur des
issues optimales au sens de Pareto (à savoir des issues telles qu'il soit impossible
d'améliorer le sort d'au moins un agent sans en même temps détériorer le sort d'un ou des
autres). En termes macro-économiques, cette optimalité se traduit par un partage de la
valeur ajoutée agréé par les parties, qui soit compatible avec un faible taux de chômage,
et, accessoirement, un faible taux d'inflation.
a) Externantes et effets de report
De nombreuses études empiriques observent que les salaires négociés dans un secteur ou
dans une entreprise dépendent positivement des salaires des autres entreprises et secteurs.
D'un point de vue théorique, la dépendance inter-sectorielle des salaires repose sur l'exis
tence d'externalités et d'"effets de report" (ou "spill-over") d'un secteur sur les autres. Un
effet de report est une influence d'un marché sur un autre. Ceci signifie que le niveau des
prix, des salaires et de la production dans un secteur donné peuvent influencer ces
variables dans d'autres secteurs. Une externalité est un effet de report qui ne passe ni par le
système des prix ni par le marché. Par exemple, le fait que le sentiment de bien-être d'un
agent repose en partie sur ce que gagnent les autres agents constitue une externalité. Les
externalités jouissent de caractéristiques intéressantes aux yeux des économistes, telle que
d'empêcher le libre jeu des marchés de parvenir à une allocation optimale des ressources.
Leur présence justifie ainsi l'intervention de l'État même en situation concurrentielle.
L'effet de report ou l'externalité sont positifs, dans le cas où ils sont bénéfiques pour les
autres secteurs. Ils sont négatifs dans le cas contraire. Par exemple, si les salaires aug
mentent dans un secteur, ceci peut influencer négativement les autres secteurs parce que
les agents économiques ont une notion d'équité qui les poussent à comparer le salaire qu'il
reçoivent avec les salaires payés par les autres firmes et secteurs. Cette influence peut
inciter les secteurs qui y sont soumis à modifier leur comportement pour y faire face. Si ils
réagissent en agissant de la même manière que le secteur à l'origine de l'effet de report, on
parle de complémentarité stratégique. Au contraire, si ils réagissent à l'action du premier
secteur par une action inverse, on parle de substituabilité stratégique. Ainsi dans l'exem
ple précédent, les autres secteurs pourraient vouloir réagir en augmentant à leur tour leurs
salaires (complémentarité stratégique).
Il existe de nombreux effets de report et sources d'externalités possibles. Ils ont été
mentionnés dans des articles traitant de la centralisation des négociations collectives (voir
entre autres Soskice, 1990, Calmfors, 1993 et de la Croix, 1994). Mis à part l'effet de
report dû à la variation du prix des produits dont on parlera plus loin, tous les autres effets
de report ou externalités sont négatifs. En voici une liste non exhaustive.
(1) Lorsqu'il y a un accroissement du taux de chômage engendré par une augmentation
des exigences salariales, les syndicats des autres secteurs sont influencés négative
ment. Soit parce que le taux de chômage national rentre dans leur fonction objectif (si
ils se soucient du sort des chômeurs des autres secteurs), soit parce que le taux de
chômage influence la position de repli de ces syndicats dans leur négociation
salariale.
page 152
(2) Si les allocations de chômage sont financées par les cotisations salariales de tous les
secteurs, une augmentation du nombre de chômeurs dans un secteur influence négati
vement tous les autres.
(3) Les effets d'envie salariale entre secteurs, comme mentionné dans l'exemple précé
dent, peuvent mener à une interdépendance positive des salaires. L'idée que les
rémunérations servent de norme, devant préserver une certaine équité entre les tra
vailleurs, joue alors un rôle central.
(4) Selon la théorie du salaire d'efficience, les employeurs doivent, pour s'assurer l'em
bauche d'une main-d'oeuvre compétente, offrir des salaires plus élevé que la
moyenne. Dans ce contexte, une hausse de salaire dans un secteur pénalise les autres
secteurs qui trouveront moins facilement la main-d'oeuvre désirée.
(5) Une hausse de salaire dans un secteur s'accompagne le plus souvent d'une hausse du
prix du produit. Ceci pénalise les secteurs ayant utilisé ce produit pour leur propre
production.
Le seul effet de report qui pourrait être positif est l'effet de prix déplaçant la demande vers
les autres secteurs. Mais cet effet s'accompagne d'un second qui est négatif et passant par
l'indice des prix à la consommation. L'effet total sera donc ambigu. D'une part, la hausse
de salaire et de prix profitent aux autres secteurs grâce au transfert de demande qu'elle
engendre vers ces secteurs. Il s'agit donc d'une externalité (ou du moins d'un effet de
report) positif. D'autre part, une hausse de salaire dans un secteur provoque une hausse de
prix qui se répercute dans l'indice des prix à la consommation (d'autant plus que ce secteur
prend une place importante dans l'économie). Ceci affecte négativement les autres firmes
et secteurs.
Ainsi, mis à part l'effet de prix qui peut avoir un signe ambigu, toutes les externalités
mentionnées ici sont négatives. Il y a donc tout lieu de penser que l'effet global existant
entre des secteurs différents sera négatif.
Si des externalités existent et ne sont pas gérées de manière coordonnée par les agents
concernés, la situation sera inefficience du point de vue de ces agents. On veut dire par là
que ces agents auront à gagner d'une coordination de leurs actions. Par coordination on
vise toute action ou structure de décision permettant l'internalisation de tout ou partie des
effets de report. L'internalisation d'un effet de report consiste en la prise en compte par
l'agent émetteur de cet effet des conséquences positives ou négatives qu'il a sur les autres
agents. La prise en compte est complète si l'agent prend sa décision en faisant "comme si"
il subissait lui-même l'effet de report. Ainsi l'internalisation d'un effet de report négatif
implique que l'agent émetteur choisisse de réduire son action de manière à limiter l'in
fluence néfaste qu'il a sur les autres. Dans l'exemple précédent, un secteur limitera les
hausses de salaires pour éviter d'engendrer trop d'envie chez les autres secteurs.
L'existence de complémentarités stratégiques aggrave des situations inefficientes dues à la
présence d'effets de report. Dans le cas déjà mentionné, si la prise de décision est seg
mentée au niveau des firmes ou des secteurs, chaque segment négociera un salaire trop
élevé1 sans prendre en compte les conséquences négatives de ses choix sur les salaires des
autres secteurs. A cause de la complémentarité stratégique, les autres secteurs voudront
1
Par rapport à ce que le niveau aurait été si on avait cherché à limiter les effets d'envie chez les autres
secteurs.
page 153
s'aligner sur le niveau de salaire des autres. D'où une surenchère salariale involontaire : si
les agents avaient pu pleinement prendre en compte toutes les interactions possibles, ils
auraient négocié des salaires plus modérés. Ce type de situation conduit a une issue sous
optimale qui aura des conséquences macro-économiques (inflation, chômage, déficit
extérieur).
Cette idée n'est pas nouvelle comme en témoigne cette description des effets pervers des
négociations sectorielles faite par Beveridge (1944) au moment de reconstruire le système
social d'après guerre :
"The right of wage earners to combine for the purpose of negotiating wages, hours and
conditions of work is generally regarded as an essential British liberty; the tradition that
they should bargain sectionally is old and strong. (...) In so far as this leads to labour, as a
whole, gaining a larger share of the total product industry, it leads to a desirable result.
But, given the sectional structure of trade unionism, that is not the only possible result.
Particular wage demands which exceed what employers are able to pay with their existing
prices and which force a raising in prices, may bring gains to the workers of the industry
concerned, but they will do so at the expense of all other workers, whose real wages fall
owing to the rise in prices. The other workers will naturally try to restore the position, by
putting forward demands of their own. There is a real danger that sectional wage bargai
ning, pursued without regard to its effect upon prices, may lead to a vicious spiral of
inflation, with money wages chasing prices and without any gain in real wages for the
working class as a whole. (...) Irresponsible sectional wage bargaining may lead to infla
tionary developments which bestow no benefits upon the working class (...) and which
endanger the very policy of full employment whose maintenance is a vital common inte
rest of all wage-earners."
Dans cette vision, une négociation au niveau des secteurs provoque inflation et chômage
et se retourne finalement contre les travailleurs eux-mêmes.
Une conséquence directement observable des complémentarités stratégiques non prises en
compte est une interdépendance des salaires sectoriels extrêmement importante. Le gra
phique II.2.41 présente le taux de croissance annuel des salaires horaires nominaux dans
six secteurs industriels belges (alimentation, fabrimétal, sidérurgie, chimie, textiles, maté
riaux de construction) : l'évolution inter-sectorielle des salaires est très semblable alors
que ces secteurs ont connus des conjonctures très différentes au cours de la période
considérée.2
1
2
Source : calculs propres sur base de données fournies par L'IRES.
Ce graphique en terme de taux de croissance ne dit rien sur la dispersion entre les niveaux de salaires.
page 154
Graphique II.2.4.
Croissance annuelle des salaires nominaux par branche
-Alimentation
———-Fabrimétal
Mat. Constr.
—— — -Sidérurgie
Textile
— ^ —— Chimie
Source : 1RES
b) L'indexation automatique
La forte complémentarité stratégique (et les phénomènes de surenchère salariale qui en
résultent) ont de nombreuses origines qui ont déjà été évoquées plus haut. Une d'elle est
l'effet de prix: une hausse salariale pousse l'indice des prix à la hausse, ce qui défavorise
les syndicats des autres secteurs qui réagissent en augmentant à leur tour leur salaire
nominal, et ainsi de suite. La Belgique se distingue des autres pays d'Europe en ce qu'elle
a officialiser la part de complémentarité stratégique provenant de l'effet prix grâce à la
généralisation de l'indexation automatique des salaires à l'indice des prix à la
consommation. Cette indexation, outre son objectif d'assurance contre la hausse inattendue
du coût de la vie, peut se voir comme une manière concrète d'officialiser l'interdépendance
des rémunérations qui résultent des effets de report et des complémentarités stratégiques.
L'indexation automatique a été mise en place progressivement secteur par secteur à partir
de l'entre deux guerres, avec des variantes dans sa mise en oeuvre. Elle est le résultat de la
pression syndicale dans chaque secteur. Après la seconde guerre mondiale, la
généralisation de l'indexation automatique à tous les secteurs a été défendue pour des
raisons d'équité: on voulait éviter une évolution divergeante des salaires dans les différents
secteurs. Ainsi l'indexation automatique a aussi pour but d'entériner implicitement les
effets d'envie où les rémunérations jouent un rôle de norme, devant préserver une certaine
équité entre les travailleurs. On peut donc considérer l'indexation automatique des salaires
comme une version légale de l'interdépendance des salaires voulue pour préserver une
certaine égalité entre les travailleurs. L'indexation automatique est une manière très
concrète d'institutionnaliser ce mécanisme, en faisant dépendre tous les salaires d'une
page 155
même variable, l'indice des prix à la consommation, l Le fait que l'indexation automatique
ne soit finalement pas parvenu à éviter un approfondissement du fossé entre les revenus2
n'empêche pas que la situation aurait pu être pire sans elle.
Peut-on dire que l'indexation automatique crée ou renforce des complémentarités
stratégiques entre les agents qui n'existeraient pas en son absence ? Il est probable qu'en
l'absence d'une indexation automatique, l'effet d'escalade aurait quand même lieu.
Toutefois les travailleurs de tous les secteurs ne seraient pas égaux devant l'inflation. Ce
serait le rapport de force dans la négociation salariale dans chaque secteur qui deviendrait
déterminant. Certains secteurs ne pourraient obtenir une indexation automatique en toute
circonstance. De nombreux facteurs joueraient pour décider du degré d'indexation: le
degré de militantisme syndicale, les (mauvaises) conditions prévalant sur le marché du
travail, le degré de pouvoir de marché des entreprises du secteur et leur capacité à reporter
des hausses de salaires dans les prix. (On renvoie donc le lecteur à la section précédente
traitant du rapport de force). Mais aussi, la suppression de l'indexation automatique dans
tous les secteurs ne pourrait pas être simplement décrétée au niveau national car elle est le
résultat de plusieurs décennies de luttes syndicales au niveau des secteurs. Cela s'est fait
cependant en Italie. Mais l'abandon de la scala mobile a dû être accompagné d'une
politique des revenus restrictive. Cela peut s'avérer être une solution impossible à tenir
politiquement à moyen ou long terme dans un pays où le pouvoir et l'intégration des
organisations syndicales sont beaucoup plus fortes (Cf. Plasman, 1995).
Contrairement à un avis assez répandu, il n'existe pas de lien nécessaire entre l'indexation
automatique et la rigidité des salaires réels. En soi, le fait qu'en présence d'indexation
automatique la négociation salariale porte sur les salaires réels, n'empêche aucunement
que ces derniers soient négociés à la baisse. Réciproquement, si on supprimait l'indexation
automatique, rien n'empêcherait la négociation de porter sur des salaires réels anticipés. La
question de savoir si l'indexation automatique renforce la rigidité des salaires réels est
donc une question empirique et pas une évidence logique. Avant d'envisager cette
question, passons en revue les avantages de l'indexation automatique.
D'abord, l'indexation automatique permet d'éviter le problème des anticipations auto
réalisatrices. Lorsque la négociation porte sur les salaires nominaux plutôt que réels, le
taux d'inflation doit être anticipé par les négociateurs. L'anticipation d'un taux d'inflation
élevé pourrait être auto-réalisateur dans le sens où les hausses de salaires nominaux
importantes provoqueront des hausses de prix importantes, justifiant l'anticipation de
départ. De plus, l'effet d'escalade des salaires porte alors sur les anticipations: si un secteur
anticipe une inflation importante, il va fixer des salaires et des prix élevés, ce qui va
modifier l'anticipation d'inflation des autres secteurs, et ainsi de suite. Ce dernier argument
joue, il est vrai, surtout en période de haute conjoncture où à la fois le marché du travail
est très tendu et où les anticipations d'inflation s'accélèrent. Ce mécanisme a très bien été
mis en exergue en Grande-Bretagne au début des années 1990 (Cf. Jackson et alii., 1993).
Cet avantage de l'indexation automatique est réduit dans le contexte présent de faible
inflation contrôlée mais pourrait redevenir important en cas de haute conjoncture et de
tensions sur le marché du travail.
1
2
Cette vision va au delà de l'approche officielle qui consiste dorénavant à appuyer l'objectif de
préservation du pouvoir d'achat. Voir G. Quaden (président), Rapport sur les avantages et
inconvénients de diverses techniques d'indexation salariale, CCE, 1988.
Ch. Denève(1995), p. 8.
page 156
Un second avantage de l'indexation automatique est d'augmenter le coût pour le
gouvernement d'une manipulation du taux de change et de l'inflation. Ceci permet de
rendre (plus) crédible son objectif de monnaie forte et de ce fait, facilite sa réalisation
(réduction des anticipations de dévaluation et de choc inflatoire). Ceci a pu être un facteur
important dans le soutien (ou du moins la bienveillance) apporté par le niveau national à la
mise en place de l'indexation automatique dans tous les secteurs après la seconde guerre
mondiale. Mais à nouveau, l'avènement de la monnaie unique fait double emploi car le fait
de ne pas pouvoir y participer représente un coût politique suffisant pour garantir
l'orthodoxie de la politique monétaire du gouvernement.
Si l'indexation automatique empêche ou limite la flexibilité à la baisse des salaires réels,
c'est que cette rigidité constitue un objectif des syndicats. Pour la réduire, il faut soit que
les objectifs des syndicats aient changé, soit que le rapport de force dans la négociation se
soit déplacé en leur défaveur. Mais dans les deux cas, les éventuels changements
intervenus ces dernières années ne seraient pas suffisants pour amener la suppression pure
et simple de l'indexation automatique. Au mieux cela n'aura permis que la transformation
de l'indice de référence avec l'utilisation d'un 'indice santé'.
Quand bien même le gouvernement pourrait empêcher une indexation automatique d'avoir
lieu dans chaque secteur, cela ne pourrait avoir de répercussion sur la rigidité des salaires
réels qu'en présence d'illusion monétaire de la part des syndicats. S'appuyer sur
l'existence d'une illusion monétaire est, à notre sens, le seul moyen de justifier la fin de
l'indexation automatique. Une justification possible de cet effet d'illusion monétaire
pourrait s'expliquer par un écart d'information entre le sommet et la base des
organisations syndicales. Les exécutifs au niveau national sont en général beaucoup mieux
informés de l'inflation future que les niveaux sectoriels ou surtout celui des entreprises. Ils
peuvent, en retenant de l'information sur la prévision d'inflation, faire passer des
augmentations nominales de salaire au niveau national pour des augmentations réelles.
L'intérêt qu'elles auraient à le faire tient aux éventuelles différences d'objectif entre niveau
de négociation et à la prise en compte au niveau centralisé des multiples effets de report
nécessitant des niveaux de salaires plus faibles que ceux souhaitables d'un point de vue
micro-économique. Ce type d'explication est proposé par certains économistes dans le cas
des pays Scandinaves qui combinaient1 modération salariale en terme réel et niveau élevé
d'inflation (Cf. Flanagan, 1990). Malheureusement, ce mode de régulation fonctionne
d'autant mieux que le niveau d'inflation est élevé, ce qui semble être devenu difficile à
réaliser dans le contexte actuel avec monnaie européenne unique. Ainsi, outre que
l'abandon de l'indexation automatique risque de ne pas être faisable politiquement, il y a
peu de chance que cela provoque une diminution sensible de la rigidité réelle des salaires.
L'inconvénient majeur de l'indexation automatique ne réside pas dans son caractère
automatique mais dans l'indice de prix utilisé pour ce faire. Il est communément admis
depuis longtemps qu'une indexation sur les prix à la consommation renforçait encore la
dépendance aux chocs extérieurs de l'économie belge. L'idéal pour la prémunir contre ces
chocs d'origine extérieure, serait que l'indexation ne se fasse que sur le seul prix de la
valeur ajoutée nationale. Mais évidemment dans ce cas, on serait très loin, compte tenu du
degré d'ouverture de l'économie en Belgique, d'une protection du pouvoir d'achat des
salariés. Il y aurait dès lors de fortes chances pour que l'inflation des prix importés
Avant leur entrée dans le SME.
page 157
donnent lieu à anticipation et incorporation dans les revendications salariales. Ceci nous
ramène aux inconvénients du cas sans indexation automatique.
La solution consistant à exclure certains biens de l'indice des prix à la consommation de
manière à le rendre moins sensible à la politique fiscale ou à un choc sur le prix de
l'énergie, semble être une voie médiane entre l'indexation sur l'indice vrai des prix à la
consommation et celui des prix de la valeur ajoutée. C'est la solution retenue par le
Gouvernement belge ces dernières années en introduisant 'l'indice santé'. Cet indice a été
introduit par l'Arrêté royal du 24 décembre 1993. Il est égal à l'indice ordinaire des prix à
la consommation, sans tenir compte de l'impact des prix du tabac, de l'essence et du diesel.
Y aurait-il encore une marge pour rapprocher l'index d'un indice des prix de la valeur
ajoutée sans que les partenaires sociaux ne rejettent l'indice officiel proposé? Et peut-on
encore y gagner en terme de réduction de chocs extérieurs ?
En conclusion, compte tenu du contexte actuel de faible inflation (liée à la politique
monétaire restrictive, voir section II.2.5), les avantages d'une suppression de l'indexation
automatique sont réduits. Par ailleurs, le nouvel indice santé proposé isole partiellement
des chocs extérieurs sur le prix de l'énergie. Des améliorations supplémentaires pourraient
toutefois être trouvées en retirant de l'indice santé des biens qui permettent de le
rapprocher davantage de l'indice des prix de la valeur ajoutée (par exemple, le retrait du
café, thé, cacao et du tourisme de l'indice-santé).
c) Conséquences macro-économique des externalités
Lorsqu'il y a des externalités et des complémentarités stratégiques dans un système éco
nomique et lorsque celles-ci ne sont pas prises en compte par un mode de décision coopé
ratif et centralisé (ou par un système de taxation compensatoire1), l'ensemble des interac
tions entre les acteurs sociaux débouche sur une issue sous-optimale.2 De l'analyse de la
section II.2.1 il ressort que le système belge de négociation emboîtée avec concurrence
potentielle entre niveaux et secteurs et indexation automatique sont sources d'externalités
non prises en compte par les agents économiques. La sous-optimalité qui en résulte peut
se traduire au niveau macro-économique par trois grands "maux" : inflation, chômage,
perte de compétitivité (et à terme déficit extérieur).
Une première conséquence des externalités salariales telles que décrites plus haut est une
inflation importante en cas de choc extérieur. Au regard du graphique II.2.4, les taux de
croissance des salaires nominaux autour de 25% en 1974/75 sont énormes par rapport aux
capacités de l'économie et résultent d'une surenchère salariale rendue possible par un sys
tème pyramidal incapable de mesurer toutes les conséquences des décisions d'un secteur
sur les autres secteurs et sur l'économie dans son ensemble. L'indexation automatique des
salaires joue dans le même sens; en cas de détérioration importante des termes de
l'échange, il est connu depuis longtemps qu'elle implique un gonflement important de la
part salariale dans la valeur ajoutée et donc une réduction de la part des autres facteurs de
production.
1
2
On peut atteindre un équilibre Pareto-optimal même en présence d'externalités salariales si l'on met en
oeuvre un politique fiscale à même de corriger les effets de surenchère; voir S.-C. Kolm (1988).
Cf. de la Croix (1993) et de la Croix (1994).
page 158
Graphique II.2.5. Part des salaires dans la valeur ajoutée
80 τ
78
76 --
74 --
72
70 --
68 --
66 I 1 I 1 1 1 1 1 I 1 I I I 1 I I I I I I I I I I 1 I I I I I I I I I I I
\ £ 3 V O \ 0 >0 V O r -
t ^ t ^ t ^ l ^ O O O O O O OO OO OS OS OS
Source : CE
Le graphique II.2.5 représente l'évolution de la part salariale en Belgique (corrigée pour
les indépendants, source CE); le glissement de 1975 est très perceptible; pire, en l'absence
d'un mécanisme correcteur, le haut niveau atteint en 1975 du fait des externalités salariales
et de l'indexation persiste jusqu'à la politique restrictive du gouvernement Martens-Gol. Il
est également utile de remarquer que le point de retournement de 1989 correspond à celui
détecté ex post des indicateurs de la loi sur la compétitivité. Outre les effets inflationnistes
et la croissance de la part salariale, l'effet sur la compétitivité est non négligeable (ceci a
été expérimenté par la Belgique au début des années 80). Une économie caractérisée par
des externalités salariales sera sujette à une perte de compétitivité chronique dès qu'un
choc extérieur défavorable se présentera.1 Même si le choc extérieur est un choc
spécifique à un secteur déterminé, celui-ci peut avoir des effets défavorables sur tous les
autres secteurs via l'interdépendance des salaires.2
Un mal belge souvent dénoncé est la trop grande facilité/rapidité avec laquelle les salaires
incorporent les gains de productivité (Drèze et al., 1989). Ceci peut découler du fait que
les négociations sectorielles n'empêchent pas une renégociation au niveau de chaque
entreprise visant à améliorer les accords sectoriels. Au mieux, l'accord sectoriel énonce
une clause de paix sociale qui interdit la grève au niveau des entreprises. Mais même sans
recourir à la grève, le syndicat d'entreprise dispose d'un pouvoir de négociation qu'il va
pouvoir utiliser pour s'approprier une partie des gains de productivité découlant d'un
investissement. De ce fait, il réduit la rentabilité de cet investissement et l'incitant à
Ceci est déjà souligné par le modèle scandinave des années 70.
Ce point est approfondi dans de la Croix (1993).
page 159
investir, mais en même temps augmente le coût relatif du travail, ce qui peut pousser
l'entreprise à substituer du capital au travail par des investissements dits défensifs. Ceci
ferme la boucle : hausse de salaire, investissement défensif, hausse de la productivité,
hausse de salaire. Une manière d'éviter cela est d'empêcher la renégociation au niveau de
l'entreprise ou du moins de fixer une borne supérieure à l'évolution des salaires dans le
secteur.
d) Centralisation des négociations
D'une manière générale, la centralisation (et la coordination qui peut en découler) a ten
dance à réduire les salaires d'autant plus que l'effet de report qu'elle permet d'internaliser
est négatif et que la complémentarité stratégique (la tendance à 'l'escalade') est forte. Au
contraire, la centralisation aboutira à une hausse des salaires si l'effet de report internalise
est positif. Dans le premier cas, la centralisation risque de bénéficier à tous les acteurs de
l'économie : aux syndicats puisqu'ils évitent l'escalade désastreuse déjà décrite par Beve
ridge dans le passage cité plus haut; au patronat puisque la baisse des salaires permet une
hausse des profits et de la production; aux consommateurs puisque la baisse des salaires
permet des prix bas; à l'État puisque des bas salaires favorisent l'emploi et la compétitivité
de l'économie. La question de savoir s'il faut favoriser ou non la centralisation revient
donc à connaître le signe de l'effet de report qu'elle permet d'internaliser.
On peut chercher à répondre à cette question d'une manière théorique ou empirique. D'un
point de vue empirique, une première manière de répondre à cette question est de se
demander quelle est l'importance accordée dans les différents pays d'Europe à la coordi
nation des décisions en matière de salaire. Et quels sont les moyens retenus pour ce faire ?
Dans un second temps on peut comparer grossièrement les performances économiques des
pays en fonction de leur degré présumé de coordination.
On constate que la plupart des pays d'Europe ont largement recours à la centralisation
nationale des négociations salariales, ce qui pourrait indiquer qu'ils cherchent à réduire les
problèmes causés par les effets de reports entre firmes et secteurs. Les négociations col
lectives ont toujours une structure pyramidale constituée par l'articulation de différents
niveaux de prise de décision (national, sectoriel, entreprises). La négociation à un niveau
s'accompagne toujours de négociations aux niveaux inférieurs. Le Royaume-Uni constitue
la seule exception où la négociation ne s'effectue qu'au niveau de l'entreprise ou du site
d'exploitation. En Allemagne et en Autriche le niveau le plus élevé de négociation est le
secteur. Tous les autres pays de l'Europe des 15 disposent d'une structure institutionnelle
leur permettant de décider de l'évolution salariale au niveau national. Cependant, l'impor
tance du rôle de chaque échelon dépend du pays considéré. En règle général, parmi tous
les pays disposant d'un niveau national, seule la Norvège aurait tendance à privilégier ce
niveau. Les autres donnant plus d'importance au niveau sectoriel. Par ailleurs, l'absence
d'une coordination explicite 1 au niveau national ne signifie pas nécessairement qu'il
n'existe aucune coordination à ce niveau. Il peut en effet exister une coordination implicite
(OCDE, 1994), par exemple lorsque la coordination découle du contrôle que les centrales
patronales et syndicales exercent sur leurs membres et/ou vient du fait que les conventions
conclues dans les principaux secteurs servent de modèle.
Par coordination explicite, il faut entendre "la recherche expresse d'une coordination à l'échelle de
l'ensemble de l'économie entre les principaux négociateurs (à savoir les centrales patronales et
syndicales, et éventuellement l'Etat lorsqu'il s'agit d'accords tripartites".(OCDE, 1994)
page 160
Il est très important de comprendre que l'organisation institutionnelle de la détermination
des salaires n'est pas suffisante pour déterminer le degré de coordination prévalant dans
une économie. On peut, d'une part, avoir un organe de centralisation des négociations au
niveau national qui ne contraigne que très peu la prise de décision aux niveaux inférieurs
et, d'autre part, atteindre un degré élevé de coordination nationale à partir d'une
centralisation sectorielle (voire même au niveau des firmes1) pour autant que la
coordination implicite soit suffisante. Si la coordination (implicite ou explicite) n'est pas
suffisante, c'est à dire qu'on n'est pas à même d'imposer des règles de conduite
contraignantes à tous les acteurs négociant aux niveaux sectoriel ou de l'entreprise, l'issue
des négociations sera certainement sous-optimale. Nous verrons dans la section II.2.4. les
raisons pour lesquelles les firmes et secteurs ne mettent pas spontanément en place une
coordination efficace dans la fixation des salaires.
Comme souligné plus haut, la question du signe de l'effet de report global est primordiale
pour décider du bien fondé d'une centralisation. Le signe de la plupart des effets de report
mentionnés est négatif mais il existe au moins un effet qui peut être positif : l'effet prix. La
question est de savoir si cet effet de report positif peut prendre le dessus sur tous les
autres. Un début de réponse à cette question a été proposé par Calmfors et Driffill (1988)
(noté ci après CD).
Dans l'article de CD, le seul effet de report provient des effets de prix. L'influence sur l'en
semble des firmes d'une hausse de salaire dans une firme ou un secteur particulier sera
double.
(a) D'une part, cette décision profite aux autres entreprises ou secteurs grâce au dépla
cement de la demande qu'elle engendre.2 Il s'agit donc d'un effet de report positif. Si
les entreprises décident de centraliser leur décision salariale dans ces conditions, elles
internaliseront cet effet et décideront d'augmenter de manière concertée leurs salaires
et leur prix. Une hypothèse cruciale chez CD est que ce premier effet tend à se
réduire à mesure que la centralisation augmente. En général, les produits sont moins
différenciés entre les firmes d'un même secteur qu'entre les secteurs d'une même éco
nomie; ceci implique que l'effet d'une hausse de salaire sur l'emploi est moindre au
niveau d'un secteur qu'au niveau d'une firme. En centralisant, l'arbitrage salaire-
emploi est moins fort, les syndicats demanderont des salaires plus élevés.
(b) D'autre part, une hausse de salaire dans une firme ou un secteur provoque une hausse
de prix qui se répercute dans l'indice des prix à la consommation (d'autant plus que
cette firme ou secteur occupe une place importante dans l'économie). Ceci affecte
négativement les autres firmes et secteurs (effet négatif)· De sorte que si les entrepri
ses se concertent, elles tiendront compte de cette 'externalité' négative et décideront
de baisser leurs salaires par rapport à la situation non coordonnée. Comme ce second
effet augmente avec le degré de centralisation alors que le premier devrait diminuer,
l'effet de report internalise par la centralisation est d'abord positif pour de faible degré
de centralisation et devient négatif lorsque la centralisation est poussée assez loin. En
conséquence, la centralisation ferait d'abord monter les salaires puis les ferait
1
2
On pense notamment ici au cas du Japon.
La hausse de salaire est supposée provoquer une hausse du prix de vente, une baisse de la demande
pour les produits de la firme considérée et une hausse de la demande pour les autres produits (des
autres firmes) devenus relativement moins chers.
page 161
redescendre, d'où l'existence d'une courbe en 'U' inversé entre niveau de négociation
et niveau de salaires (et de chômage).
Ainsi, selon CD, les systèmes les plus efficients sont complètement centralisés (l'effet
négatif joue son rôle au maximum, toutes les externalités macro-économiques sont prises
en compte) ou tout à fait décentralisés (l'effet positif joue au maximum, l'arbitrage salaire-
emploi est fort ce qui modère les revendications). Le pire des systèmes étant la négocia
tion au niveau sectoriel. Comme preuve empirique de cette analyse, CD présentent diffé
rents indicateurs dont la hausse du taux de chômage au cours des années 70-80 en fonction
du degré de centralisation des négociations. Le graphique II.2.6 montre clairement que les
pays avec négociations sectorielles (Belgique, Pays Bas, RFA, Australie, France) ont
connu la plus forte augmentation du taux de chômage.
Ceci doit toutefois est modéré par les constatations suivantes.
Tout d'abord, l'évidence empirique est fragile, (i) Si l'on réalise les mêmes calculs pour la
période 80-90, l'évidence disparaît (Graphique II.2.7), les pays à négociation sectorielle
semblent même avoir fait mieux que leurs concurrents. Ceci pourrait signifier que la
structure des négociations jouent dans des sens différents en fonction du type de choc
extérieur, (ii) Par ailleurs, le classement des pays en fonction de leur degré de coordination
est critiquable. Plusieurs auteurs ont cherché à classer les pays de l'OCDE en fonction de
ce critère. L'article de CD les passe en revue. Chaque classement agrège différemment les
aspects censés renseigner sur le degré de coordination. Les classements différents selon
les critères retenus et leur pondération1. Cependant, ils partagent de nombreux points en
commun. Par exemple, les pays les plus centralisés sont toujours des petites économies
ouvertes, (iii) Enfin, les objectifs poursuivis par la coordination ne devraient-ils pas faire
partie de la comparaison par pays ? Ainsi, lorsque la coordination a partiellement pour but
l'égalisation des salaires entre secteurs (cas de la Belgique), ses effets risquent d'être fort
différent d'une coordination forte mais ne visant pas cet objectif (cas de l'Autriche).
Deuxièmement, l'hypothèse qui fonde l'efficacité de la décentralisation repose sur une
structure de marché spécifique. Si par exemple, l'élasticité de substitution entre les biens
ne change pas beaucoup entre les différents niveaux de négociation, l'effet positif joue
peu. Ceci implique qu'un système sectoriel peut être préférable à un système entièrement
décentralisé car l'effet négatif joue seul.
Troisièmement, le raisonnement de CD ne reprend que les deux effets de prix en laissant
de côté tous les autres. Comme tous ces effets sont négatifs, il y a tout lieu de penser que
la centralisation sera plus bénéfique que décrite par CD et impliquera des baisses de
salaire nominal plus conséquentes. Si on passe en revue tous ces effets de reports négatifs
non pris en compte dans le raisonnement de CD, on constate que certains de ces effets
jouent surtout à des niveaux de centralisation faibles (salaire d'efficience), d'autres se ren
forcent quand la centralisation augmente (effet fiscal), et d'autres enfin jouent
probablement à tous les niveaux (effet d'envie). L'existence de ces effets de reports
négatifs est en général oubliée par les défenseurs de la décentralisation des négociations.
Nous retenons le classement de CD parcequ'il nous semble le mieux prendre en compte l'existence
éventuelle d'une coordination implicite et ne se base pas exclusivement sur la coordination explicite.
page 162
Ces derniers ne retiennent que les effets prix et la centralisation vient donc faire obstacle
au bon fonctionnement des marchés.
Enfin, les conclusions de Calmfors et Driffill sont profondément affectées lorsque l'on
considère une économie ouverte avec intégration des marchés des produits (Bean et alii,
1990). Dans ce cas, l'inconvénient de la réduction du degré de concurrence provoqué par
la centralisation joue moins car l'intégration économique ajoute une concurrence étrangère
qui ne peut être internalisée par la centralisation au niveau national. Ceci réduit le rôle
néfaste de la centralisation mais limite aussi les avantages qu'on peut en tirer. La
centralisation au niveau national ne permet pas de prendre en compte les effets de reports
et d'externalité entre deux pays.
Ces trois dernier points vont donc tous dans le même sens : transformer profondément
l'allure de la courbe en 'U' inversé proposée par CD. Elle deviendra constamment décrois
sante. Ce qui signifie que quel que soit le niveaux de centralisation, le système économi
que dans son ensemble gagnera à pousser la centralisation un peu plus loin. Ceci signifie
qu'une coordination entre pays de la Communauté européenne est souhaitable dans la
mesure où il existe encore de nombreux effets de reports (négatifs) non pris en compte
entre Etats-membres. Cette coordination aurait par ailleurs aussi un rôle positif à jouer
pour empêcher une escalade à la baisse cette fois sur les salaires du travail peu qualifié.
Graphique II.2.6. Accroissement du taux de chômage entre les années 1970 et les
années 1980
page 163
Graphique II.2.7. Accroissement du taux ce chômage entre les années 1980 et le début
des années 1990
D'un point de vue pratique, la situation est cependant moins claire qu'il n'y parait en raison
de la complexité des interactions entre les agents. La section II.2.4 reviendra sur ce point.
Toutefois, la présence de nombreuses externalités macro-économiques (indexation et
cotisations sociales) plaident plus pour un système entièrement centralisé, au moins au
niveau national.
Deux remarques peuvent venir modérer la recommandation en faveur d'une centralisation.
Premièrement, les secteurs et les firmes dans les secteurs sont profondément hétérogènes.
Ces sources d'hétérogénéité pourraient justifier des différences de salaires entre firmes et
entre secteurs. La structure de salaires relatifs optimale doit prendre en compte tous les
effets de reports éventuels (qui diffèrent d'une entreprise à l'autre). La conception de cette
structure pose de nombreux problèmes d'information et sa mise en oeuvre nécessite un
cadre contraignant sur les agents décentralisés pour les forcer à intégrer dans leurs
décisions les nombreux effets de report qu'elles engendrent. On peut donc difficilement
imaginer des normes salariales désagrégées secteur par secteur, et à fortiori, firme par
firme1. Il faut probablement accepter de faire un arbitrage entre flexibilité des salaires
relatifs et coordination des effets de report.
Il existe par ailleurs plusieurs raisons qui pourraient justifier une norme unique d'évolution
des salaires même en l'absence du problème pratique de mise en oeuvre de normes
désagrégées. On peut rapidement en développer deux. D'une part, si les effets d'envie et le
rattrapage des salaires qui en découle sont très importants, il pourrait être efficace
d'imposer des évolutions de salaires identiques dans tous les secteurs et entreprises.
D'autre part, une échelle de salaire unique à travers toutes les entreprises d'un même
secteur (ou de la nation), peut favoriser l'investissement et les gains de productivité. Dans
un cadre dynamique, les derniers investissements réalisés par une entreprise incorporent le
progrès technique et sont donc plus productifs que le stock de capital moyen de
l'entreprise ou du secteur. Si les salaires sont fixés ou négociés dans chaque entreprise en
Mais on ne peut exclure a-priori qu'il existe des règles simples permettant la mise en oeuvre de normes
salariales différenciées au niveau le plus fin.
page 164
fonction de la productivité, les syndicats parviendront à obtenir des niveaux de salaire
élevés, dans les entreprises les plus productives. En même temps, les entreprises les moins
productives pourront obtenir des salaires faibles de manière à préserver leur rentabilité.
Au contraire, si toutes les entreprises sont soumises au même salaire équivalent à la
productivité moyenne de l'industrie, les entreprises les moins productives sont forcées
d'investir pour survivre et elles peuvent s'approprier les gains de productivité ainsi obtenus
car leurs travailleurs ne peuvent en tirer des hausses de salaires. (Moene et Wallerstein,
1995). Ceci favorise l'investissement et l'augmentation plus rapide de la productivité, des
salaires et améliore la compétitivité.
Deuxièmement, ne sousestimonsnous pas les problèmes d'information imparfaite des
négociateurs centralisés ? Estil possible qu'ils disposent de l'information leur permettant ■
de définir des normes de croissance salariale optimale ? L'action centralisée n'a pour but
que de forcer l'internalisation des effets de report engendrés par les décisions de salaires et
d'emplois. N'y atil pas là des arguments pour laisser beaucoup d'autonomie aux entrepri
ses et aux secteurs ?
La centralisation de la fixation des salaires pose en effet deux types de problèmes d'infor
mation : l'information peut être soit impossible à obtenir pour quiconque (information
incomplète), soit être aux mains d'une partie seulement des agents sans que ceuxci aient
intérêt à la diffuser (information asymétrique). Dans le cas d'une information incomplète,
la centralisation n'aggrave pas le problème. Pour ce qui est de l'asymétrie d'information, il
faut distinguer l'asymétrie entre les différents niveaux de négociation et l'asymétrie d'in
formation entre employeur et employés. Cette dernière est réduite au niveau du secteur et
plus encore de la nation. L'incertitude sur la rentabilité et le carnet de commande d'une
firme particulière est généralement plus grande que celle existant sur ces variables au
niveau du secteur ou de l'ensemble de l'économie. La réduction des conflits du travail avec
le degré de centralisation de la négociation illustre cela parfaitement. (Cf. Moene et alii.,
1993). Le problème de l'asymétrie d'information entre niveaux de centralisation différents
rejoint celui de la mise en oeuvre : l'internalisation des effets de report, bien qu'elle amé
liore le bienêtre collectif, peut diminuer celui de certaines firmes et secteurs. Ceuxci
peuvent donc avoir intérêt à refuser de transmettre l'information nécessaire ou la
manipuler de manière à se protéger. Ainsi, un cadre contraignant ne suffit pas. Il est
nécessaire d'y adjoindre un système incitatif pour les agents les plus forts, c'estàdire ceux
qui ont le moins à gagner d'une centralisation des évolutions de salaires.
La réduction du temps de travail peut être une manière d'inciter les secteurs capables
d'augmenter leurs salaires à ne pas le faire directement. On peut envisager de négocier les
évolutions de salaires au niveau national sans marge de manoeuvre aux niveaux inférieurs
(secteurs et firmes). Négocier aux niveaux décentralisés des réductions du temps de
travail, éventuellement sans pertes de salaires mensuels, au fur et à mesure des gains de
productivité. Ceci augmenterait le coût salarial horaire dans les secteurs qui choisiraient
de réduire le temps de travail, mais aurait le mérite de limiter les pertes d'emplois. Par
ailleurs, une telle formule devrait permettre une flexibilité des salaires horaires relatifs
(entre secteurs). Une alternative intéressante pourrait être d'allouer les gains de
productivité à de la formation en entreprise.
La coordination de processus de négociation séparés peut ellemême être vue comme un
problème de négociation (Elster, 1989). D'une part, la coordination va permettre
d'internaliser les externalités de manière à ce que tout les agents s'en trouvent mieux.
page 165
Toutefois, les travailleurs dans les industries à faible salaire peuvent se féliciter que, outre
le fait d'éliminer les externalités, la coordination va générer une structure plus egalitaire
des salaires. Ceci est contraire aux intérêts des travailleurs dans les industries à haut
salaires, de sorte que ces derniers pourraient préférer des processus sectoriels séparés, non
coopératifs. Ceci pourrait expliquer pourquoi des politiques de coordination sont si
difficiles à mettre en oeuvre. Ce point est développé en détail dans la section II.2.4.
11.2.4. Incitation à coopérer et analyse sectorielle
Comme l'a montré la section relative au fonctionnement de la négociation collective, le
niveau sectoriel est historiquement le niveau prédominant de la fixation des salaires en
Belgique. Cependant l'évolution depuis les années 1980 a renforcé le niveau national et
probablement celui de la firme, tout en réduisant l'importance du niveau sectoriel. La sec
tion présente va tenter une rationalisation de cet état de fait de manière à tenter une pros
pective.
Spontanément, les entreprises et les travailleurs se sont regroupés en plus de 130 secteurs
d'activités pour fixer leurs salaires de manière séparées. L'idée clé pour comprendre cette
situation sous-optimale du point de vue macro-économique (comme l'ont expliqué les
sections précédentes) est l'hétérogénéité des firmes. Réduire le nombre de secteur impli
que réunir des firmes et des travailleurs aux intérêts de plus en plus divergents. Ceci rend
l'action concertée entre firmes d'une part et travailleurs d'autre part de plus en plus diffi
cile. Si les firmes sont fort semblables, une décision collective qui bénéficie à l'une béné
ficie aussi forcément aux autres. L'hétérogénéité des firmes constitue donc un frein à la
centralisation et les secteurs se forment entre entreprises suffisamment semblables. Les
sources d'hétérogénéité peuvent être très nombreuses. On constate que trois critères
prédominent pour la formation des entreprises en secteur. Le degré de substituabilité des
biens produits par les firmes qui se regroupent est généralement élevé, leur taille
identique ', de même que leur degré d'exposition au commerce mondial.
Si la centralisation sectorielle n'a pas pu être poussée plus loin et le nombre de secteurs
réduit en dessous de 130, c'est que l'hétérogénéité des firmes devenait un obstacle au bon
fonctionnement de secteurs élargis. Il existe donc une hétérogénéité suffisante entre
secteurs pour qu'aucun de ceux-ci n'aie intérêt à fusionner avec un autre. Cette
hétérogénéité va naturellement faire obstacle à une coordination des salaires au niveau
national. Même si tous les secteurs gagnaient à une coordination au niveau national, ce qui
est loin d'aller de soi, il n'y aurait pas nécessairement accord sur la manière de partager les
gains de la coordination.
En Belgique, la fixation des salaires se fait principalement au niveau du secteur et la mise
en place du niveau national de la négociation collective officielle s'est faite assez tardive
ment avec la loi du 5 décembre 1968 qui autorise le Conseil National du Travail (CNT) à
rédiger des conventions collectives de travail qu'il a l'occasion de rendre obligatoire par
arrêté royal. Cette loi établit aussi explicitement la hiérarchie entre conventions collectives
de travail établies à différents niveaux. Mais cela s'est produit à la demande des
On a vu que l'on pouvait avoir deux commissions paritaires distinctes au sein d'un même secteur
d'activité : l'une regroupant les petites entreprises, l'autre les grandes.
page 166
partenaires sociaux et n'a pas débouché sur de véritables contraintes en matière de fixation
des salaires pour les secteurs et entreprises. Tout au plus, le CNT a-t'il pu favoriser
l'harmonisation des évolutions salariales en imposant des normes de salaire minimales
pour les secteurs les moins privilégiés. C'est seulement par l'intervention contraignante du
Gouvernement dans la négociation que la coordination effective au niveau national s'est
finalement accentuée.
L'impossibilité de poser spontanément un encadrement des évolutions salariales au niveau
des secteur résulte de l'hétérogénéité sectorielle. Les critères d'association jouant un rôle
déterminant lors de la négociation au niveau national sont la taille des entreprises et
surtout le degré d'exposition à la concurrence internationale. Les firmes appartenant au
secteur dit 'exposé' sont confrontées à des contraintes beaucoup plus lourdes que celles '
faisant partie du secteur 'abrité'. Ces dernières peuvent en effet reporter des éventuelles
hausses de salaires sur leur prix de ventes (puisqu'elles le font collectivement), alors que
les entreprises du secteur exposé n'ont pas cette chance, sauf à mettre en danger leurs
parts de marché. De plus, les hausses de salaires et de prix dans le secteur abrité affectent
défavorablement les autres entreprises à travers la hausse des prix à la consommation. Au
contraire, si de telles hausses de prix se produisaient dan le secteur exposé, elles n'auraient
que peu de répercussion sur les consommateurs nationaux1. Ainsi, les entreprises du
secteur abrité disposent de plus de liberté pour fixer les salaires car elles en reportent le
coût sur le secteur exposé. Cette asymétrie fragilise les entreprises du secteur exposé qui
auront tendance à défendre des positions similaires et fera naître une solidarité de fait
entre ces secteurs exposés au sein du CNT et du Conseil Central de l'Économie (CCE).
L'asymétrie sectorielle est aussi très marquée en terme de complémentarité stratégique
(due aux effets d'envie, de prix, et autres décrits dans la section II.2.2). La complémenta
rité sera très forte entre deux secteurs abrités mais sera beaucoup plus faible, voire inexis
tante, dans le cas de secteurs exposés. Si un secteur abrité augmente ses salaires et prix, un
secteur abrité pourra réagir en faisant de même. Au contraire, un secteur exposé faisant
face à un arbitrage salaire-emploi beaucoup plus serré, devra mesurer sa réponse ou
accepter de lourdes pertes d'emploi. En cas de chocs affectant les salaires d'un secteur à la
hausse (par exemple un choc pétrolier ou un choc de demande positif pour une des bran
ches), la forte complémentarité stratégique entre secteurs abrités va engendrer un effet de
surenchère salariale touchant directement les secteurs exposés qui sont incapables d'y
prendre part sans en même temps perdre leur compétitivité et leurs emplois.
En Belgique, la partie de cette spirale qui passe par l'indice des prix est entièrement résu
mée dans le système d'indexation automatique des salaires. L'analyse qui précède montre
bien pourquoi une telle institution entérine un fonctionnement qui pénalise uniquement les
secteurs exposés (en période de détérioration des termes de l'échange2) en incorporant le
comportement des secteurs abrités. La montée en puissance de l'indexation automatique
en Belgique, c'est à dire que sa mise en oeuvre finisse par trouver un relais centralisé au
sein au sein du CCE, est révélateur de l'importance grandissante du secteur abrité au
niveau national. Trois choses expliquent cette montée en puissance :(i) la taille globale des
secteurs exposés produisant des biens semi-finis et ne disposant d'aucun pouvoir de mar
ché se réduit, laissant davantage la place à des secteurs plus 'price-makers' qui sont plus
Puisque une grande partie de ces biens sont exportés et ne font pas partie de la consommation des
ménages nationaux.
A savoir lorsque le rapport des prix de la valeur ajoutée sur le prix des importations se détériore.
page 167
laxistes que les précédents en matière salariale; (ii) si au sortir de la seconde guerre mon
diale la plus grande partie des secteurs abrités étaient à la traîne en matière d'évolution de
salaire et de représentation syndicale (voir le pacte social de 1944), l'organisation et la
représentation de ces secteurs s'améliorent car le taux de syndicalisation des employés et
du secteur tertiaire augmentent (voir Graphique II.2.1). Conjointement, la proportion
d'employés dans les secteurs du secteur secondaire augmente. Ceci tend à réduire le taux
de syndicalisation moyen puisque les employés sont généralement moins syndiqués que
les ouvriers; (iii) la volonté des syndicats d'uniformiser les évolutions salariales, de
réduire les écarts de salaires et de faire bénéficier tous les secteurs des hausses de
productivités enregistrées par les secteurs exposés, portés durant les trente glorieuses par
une demande extérieure soutenue. La fin de la croissance de la demande mondiale va
clairement montrer que le système mis en place progressivement et favorisant le secteur
abrité n'est plus tenable. Il est par ailleurs souvent avancé que cette montée en puissance
du secteur abrité montrait déjà ses effets négatifs vers la fin des années 60 et que le choc
pétrolier n'a été qu'un catalyseur.
L'asymétrie entre secteurs exposés et abrités est renforcée par l'augmentation de
l'interdépendance sectorielle causée par la mise en place et le renforcement progressif
durant les années d'après guerre d'un système de sécurité sociale financé sur une base
nationale. Ceci crée de nouvelles externalités négatives entre secteurs. Alors que ces
externalités sont censées toucher de la même manière tous les secteurs (comme
l'indexation automatique ou les charges de cotisations sociales), elles renforcent en fait
l'asymétrie entre les secteurs. En effet, la même cause aura des effets forts différents selon
que le secteur est exposé ou abrité. Soit les secteurs abrités sont peu soumis aux
externalités négatives en provenance des secteurs exposés (cas de l'indexation), soit ils
sont en mesure de reporter leurs coûts par des hausses de prix qui vont toucher les secteurs
ne pouvant pas faire de même, c'est à dire les secteurs exposés (cas des cotisations
sociales). Pour que le système conserve au moins le même degré d'efficacité, cette
évolution aurait dû s'accompagner d'un renforcement de la coordination au niveau
national.
La centralisation des négociations, qui se renforce au cours des années 60, ne correspond
probablement pas à une véritable coordination forçant l'internalisation des effets de
reports, mais reflète simplement la montée en puissance des secteurs abrités. Un des élé
ments clés des accords conclus à ce niveau étant la recherche par les organisations syndi
cales d'une convergence des évolutions salariales au niveau national et le devoir de solida
rité entre les secteurs qui impliquent un partage des gains de productivité (principalement
des secteurs exposés vers les autres)1. Mais ce partage des gains de productivité ne semble
pas avoir eu pour contrepartie un plus grand contrôle des secteurs exposés sur les secteurs
abrités. (C'est pourtant ce type d'échange qui fût à la base de la centralisation dans
plusieurs économies Scandinaves.) La preuve en est le dérapage salarial qui s'est produit
au début des années 70 et encore accentué par le premier choc pétrolier. A ce moment là,
si les secteurs exposés avaient réellement pu intervenir dans la négociation
interprofessionnelle, ils auraient obtenu une modération salariale généralisée et en
particulier de la part des secteurs abrités qui émettent le plus d'effets de report négatifs.
Cet élément semble fort important au regard des résultats économiques enregistrés par les économies
où cet objectif de réduction des écarts de salaires n'existe pas. Comparativement aux économies
Scandinaves et à la Belgique, les cas de l'Autriche et de l'Allemagne sont assez frappants et montrent
bien que la centralisation ne s'accompagne pas nécessairement d'une convergence des niveaux des
salaires entre les secteurs.
page 168
Ainsi, l'augmentation de la taille des externalités négatives et de l'asymétrie sectorielle
rendaient une coordination effective de plus en plus nécessaire. Mais simultanément,
l'amélioration de la représentation et du pouvoir de négociation des secteurs abrités au
sein des fédérations patronales et syndicales rendaient impossible cette coordination. En
conséquence, apparaît un déséquilibre entre prix de la valeur ajoutée des secteurs abrités et
exposés, au détriment de ces derniers. Cette évolution est encore accélérée par le premier
choc pétrolier. Le cas belge montre à suffisance qu'un cadre institutionnel centralisé n'est
pas la panacée à ce problème. Il ne change en effet rien aux exigences salariales des diffé
rents secteurs et au rapport de force entre eux. La centralisation devra donc être provo
quée, 'encadrée' parle Gouvernement1.
11.2.5. L'encadrement macro-économique
A partir du moment où il est jugé indésirable et/ou impossible de modifier le mode de
négociation et l'indexation automatique des salaires, une solution est d'"encadrer" ces
mécanismes pour tenter d'en éliminer les caractères pernicieux tout en préservant leurs
avantages (en terme d'autonomie des secteurs, de préservation du pouvoir d'achat, etc.).
En fait, le Gouvernement aura trois manières de venir en aide au secteur exposé : soit par
une politique des revenus (c'est à dire une politique de modération salariale) et
l'intervention dans la négociation collective, soit par la manipulation du taux de change de
manière à rétablir régulièrement la compétitivité du secteur exposé par des dévaluations,
ou encore une combinaison des deux méthodes comme en Belgique après le choc pétro
lier, soit encore en suivant une politique de franc fort à nouveau accompagné, le cas
échéant par une politique des revenus.
Comme l'a montré la section II.2.4, le fonctionnement spontané de la négociation secto
rielle et son fonctionnement mécanique à cause de l'indexation automatique défavorise
systématiquement les secteurs exposés au profit des secteurs abrités (secteur public
inclus). Ceci provoque des problèmes de compétitivité et de déficits commerciaux
chroniques. Il suffirait de veiller à ce que la détérioration du prix relatif de la valeur
ajoutée des secteurs exposés par rapport à celle des secteurs abrités ne se produise pas.
Une manière déjà préconisée en 1944, en apparence simple car nécessitant peu de
coordination, d'arriver à ce résultat est de maintenir une monnaie forte en contrôlant le
taux de change avec les autres monnaies de la zone d'échange. Le cas échéant, l'autorité
monétaire peut décider d'apprécier la monnaie de manière à provoquer une amélioration
des termes de l'échange ou empêcher une détérioration (comme dans le cas d'un choc
pétrolier). Ceci permet de provoquer une baisse des salaires nominaux (ou à ralentir leur
croissance) dans les secteurs abrités grâce à la désinflation importée. De plus, elle force
les secteurs exposés à négocier fermement avec les syndicats qui savent (pour autant que
la politique monétaire suivie soit crédible) que l'arbitrage emploi-salaire s'est resserré.
La première intervention des pouvoirs publics, en 1976, est une recommandation de restreindre les
augmentations conventionnelles de salaires. La loi de redressement du 30 mars 1976 impose une
suspension partielle de l'index pendant neuf mois et le versement des avantages nouvellement acquis à
un fonds de solidarité destiné à financer la prépension. Ce versement se faisant à part égale par les
travailleurs et les employeurs. En 1978,. les pouvoirs publics demandent une limitation des hausses
conventionnelles à 3 %. Les rencontres bilatérales de 1977 et de 1980 n'ont permis la conclusion
d'aucun accord. A partir de 1982, c'est le blocage des salaires.
page 169
L'effet d'entraînement éventuel qu'ont les évolutions salariales du secteur exposé1,
combiné avec la désinflation importée, permettent de contenir un dérapage salarial
provenant des secteurs abrités.
L'autre manière de réagir au dérapage provoqué par l'interaction des secteurs abrités, est
de dévaluer. Ceci permet de rétablir, pour un temps du moins, la compétitivité et un rap
port des prix de la valeur ajoutée entre secteurs abrités et exposés convenable. Mais à
nouveau, l'inflation importée va susciter des hausses de salaires dans les secteurs abrités
qui vont accélérer la hausse des prix et forcer les secteurs exposés à faire de même. D'où
un retour à la case départ. Le succès d'une telle opération dépendra alors crucialement des
freins en tout genre qu'on pourra mettre aux revendications salariales (provenant surtout
des secteurs abrités). Ces freins pourront prendre des formes très diverses allant d'une
attaque en règle contre le pouvoir syndical (législation du travail et droit de grève, niveau
et durée des allocations de chômages, etc.) à une politique des revenus comme dans le cas
belge en 1982.
Aujourd'hui, la loi sur la sauvegarde de la compétitivité et la politique monétaire restric
tive sont les deux piliers de l'encadrement macro-économique de l'État sur les négocia
tions collectives. Ils peuvent être vus comme des moyens indirects d'internaliser les exter
nalités en provenance des structures institutionnelles.
a) La loi sur la compétitivité
En Belgique, l'encadrement macro-économique a d'abord pris la forme d'une intervention
du gouvernement dans les négociations2 pour déboucher sur les sauts d'index3 des années
82-83 (voir H. Bogaert et alii, 1991) et enfin par la formalisation de l'intervention gouver
nementale au travers du vote de la loi de sauvegarde de la compétitivité (voir aussi p.
112).
La première loi du 6 janvier 1989 établit une relation (causale dans l'esprit des promoteurs
de la loi) entre les parts de marché à l'exportation en volume et deux catégories de
déterminants : les coûts (salariaux, financiers, énergétiques) et les déterminants structurels
(investissements et recherche / développement). En pratique l'indicateur des coûts sala
riaux joue un rôle plus important dans la mesure où c'est celui sur lequel les partenaires
sociaux ont une prise directe. Tous les indices sont exprimés de façon relative, vis à vis
d'une moyenne pondérée des cinq ou des sept principaux partenaires commerciaux.
1
2
3
On pense notament au rôle de leader dans la formation des salaires qu'a IGMetal en Allemagne. Mais
le grand nombre de secteurs exposés existant en Belgique réduit la force d'entraînement d'un de ces
secteurs pris isolément.
Le cas français est assez similaire; voir D. de la Croix et M. Lubrano (1993) et J.P. Fitoussi et P.A.
Muet (1990).
A savoir une non-indexation temporaire des salaires nominaux qui se traduit par baisse permanente du
salaire réel.
page 170
L'esprit de la loi sur la compétitivité est de n'autoriser des augmentations salariales que
dans la mesure où elles sont compatibles avec le maintien des parts de marchés à l'expor
tation. Elle définit ex post la marge de manoeuvre disponible puisque tout écart par rap
port à cette marge pourra être sanctionné par la suite.
D'un point de vue technique, on peut reprocher aux différents indicateurs une sensibilité
extrême aux fluctuations de change puisqu'ils sont calculés sur base nominale. On peut
également leur reprocher la non prise en compte des gains de productivité dans l'analyse
de la compétitivité1, puisque les coûts salariaux ne sont pas des coûts par unité produite.
On peut surtout reprocher à la loi d'être basée sur une logique a posteriori : plutôt que de
tenter de prévenir des détériorations de part de marché, la loi sert à "corriger le tir" ex-
post. Hélas, il n'est pas évident que, une fois que l'on a perdu des parts de marché, on '
puisse les récupérer par une modération salariale.
L'existence de cette loi devait normalement permettre au gouvernement d'intervenir
d'autorité au cas où la compétitivité belge se détériore plus que celle de ses principaux
concurrents. En pratique, malgré le passage au rouge des indicateurs de la loi dans les
années 90, le gouvernement n'est pas intervenu, à l'exception du blocage des salaires dans
le cadre du Plan Global.
On peut néanmoins espérer que ce type de loi incite les partenaires sociaux à une
modération salariale implicite; en effet l'arbitrage salaire-emploi auquel tout syndicat doit
faire face est renforcé par la loi puisqu'elle revient à prendre en compte des effets macro
économiques : des augmentations salariales exagérées auront non seulement pour effet de
réduire directement l'emploi dans le secteur en question mais aussi de faire perdre des
parts de marchés à l'exportation, ce qui à terme, en vertu de l'équilibre extérieur à
préserver, est destructeur d'emploi au niveau national. L'arbitrage salaire-emploi est donc
renforcé lorsque la contrainte extérieure est directement incorporée aux négociations.2
Enfin, des augmentations salariales exagérées rendent plus probable une intervention du
gouvernement dans les négociations, ce qui n'est pas souhaité par les syndicats.
La nouvelle loi "de promotion de l'emploi et de sauvegarde préventive de la compétitivité"
constitue selon nous une avancée importante dans la bonne direction, à savoir, une
réduction du rôle du niveau sectoriel dans la formation des salaires au profit des niveaux
intersectoriel et de l'entreprise. En effet, elle oblige les partenaires sociaux, et à défaut le
gouvernement, à fixer une fourchette de taux de croissance pour le coût salarial moyen par
travailleur (exprimé en équivalent temps plein). Les employeurs qui ne respecteraient pas
cette norme seront pénalisés. La marge de manoeuvre des secteurs est donc limitée. Si les
partenaires sociaux parviennent à s'accorder sur une marge suffisamment étroite, cela
limitera les surenchères salariales de la part des secteurs les plus forts. Mais surtout, le
Si l'on parvenait à dissocier clairement les gains de productivité dus exclusivement à l'amélioration
exogène des techniques de production, leur non-prise en compte biaise fondamentalement l'indicateur
de compétitivité ex-ante. Mais une partie des gains de productivité sont le résultat de la substitution
capital-travail endogène induite par les dérapages des coûts salariaux. En ce cas, on peut argumenter
qu'il ne faut pas prendre ces derniers en considération pour le calcul de la norme de compétitivité ex
ante et le reproche est à relativiser. Voir De Ville (1994).
Cet aspect est déjà présent dans J. Drèze et F. Modigliani (1981).
page 171
simple fait de l'existence de la négociation centralisée, devrait permettre l'internalisation
de la plus grande partie des effets de report.
Toutefois deux types de critiques peuvent être émises. La première concerne le
fonctionnement de la loi actuelle. La deuxième se réfère à l'esprit général de la loi.
Au niveau du fonctionnement général de la loi, des problèmes peuvent apparaître sur les
points suivants :
Il risque d'être difficile de trouver un consensus sur la définition de la marge de
manoeuvre pour l'accroissement des salaires au niveau sectoriel. Ce type de
négociation centralisée représente une petite révolution dans un pays où l'autonomie
des acteurs sociaux au niveau sectoriel est une pratique très ancienne. Il est très
probable que dans un premier temps le gouvernement devra souvent trancher. Cela
risque, à la longue, de poser un problème politique compte tenu du désir d'autonomie
des acteurs sociaux. Une fois que le sens des interventions du gouvernement sera
devenu clair, les acteurs choisiront peut être de contourner la nouvelle loi d'une
manière ou d'une autre, ou même de lui faire obstacle. Une manière simple de
contourner le nouveau cadre légal serait d'accorder une marge de manoeuvre très
importante aux secteurs.
L'indexation des salaires représente le minimum pour la marge de manoeuvre. Ne
faudrait-il pas un garde-fou plus puissant contre les chocs extérieurs ? En particulier
contre le risque de fluctuation du prix des matières premières (autre que les produits
pétroliers, qui n'entrent plus directement dans l'index) et du dollars ?
L'incitant à la création d'emploi n'est pas présent au niveau du secteur. On laisse libre
choix aux secteurs pour l'allocation des gains de productivité : seule la masse salariale
totale est contrainte. Il est possible de contourner la norme d'évolution salariale par un
partage des profits décidé au niveau des secteurs ou des firmes. La part des profits
n'entre pas en ligne de compte dans l'évolution de la masse salariale. Le partage des
profits est aussi encouragé par l'existence d'un maximum pour l'évolution de la masse
salariale. Les entreprises qui font des gains de productivité très importants ne doivent
pas ristourner la partie de ces gains qui excède la marge d'évolution des salaires.
L'existence d'une marge maximale contraignante pour le coût salarial réduit le pouvoir
de négociation des syndicats au niveau du secteur. La seule manière de contourner cet
obstacle passe par le partage des profits. Même si la règle est déterminée au niveau du
secteur, c'est au niveau de la firme que cela risque d'engendrer une recrudescence des
conflits sociaux pour la détermination des profits réalisés par la firme.
Au niveau de l'esprit de la loi, étant donné la bonne tenue de notre balance commerciale et
la mauvaise situation du marché du travail, nous pensons qu'il serait utile d'envisager une
réorientation des indicateurs de la loi vers une plus grande promotion de l'emploi, y
compris dans le secteur abrité.
Etant donné que la manifestation typique des inefficiences liées aux structures institution
nelles belges est une part des salaires dans la valeur ajoutée trop "persistante", on pourrait
légitimement utiliser un indicateur de part des salaires. En effet, l'évolution de la part sala
riale en Belgique montre un glissement important en 1975; bien pire, en l'absence d'un
mécanisme correcteur, le haut niveau atteint en 1975 du fait des externalités salariales et
page 172
de l'indexation persiste pendant presque dix ans. Cette très grande persistance est à la
source de nombreuses pertes d'emploi.
L'intérêt de considérer la part des salaires dans la valeur ajoutée est multiple : En effet, ce
nouvel indicateur prend en compte la compétitivité intérieure et l'évolution de la producti
vité du travail, est peu sensible à la volatilité des taux de changes et permet un diagnostic
plus précoce en remontant en amont, vers les causes des pertes de compétitivité et d'em
ploi. En outre, si le salaire horaire en venait à déraper suite à une réduction du temps de
travail trop brusque, cela transparaîtrait et permettrait une réaction rapide des autorités.
Bien entendu, cet indicateur souffre d'une série d'inconvénients qui sont déjà présent dans
les indicateurs actuels. Par exemple, il n'est pas question ici de considérer des évolutions
désagrégées, tout comme la loi sur la compétitivité actuelle ne le fait pas.
b) La politique monétaire restrictive
Bien avant les interventions directes du gouvernement dans la négociation salariale, la
politique monétaire a encadré la négociation salariale, dans la mesure où la défense d'une
monnaie forte est une manière d'imposer une certaine dose de rigueur aux interlocuteurs
sociaux. Puisque rien ne contraint ces interlocuteurs sociaux à suivre les conseils de la
Banque Nationale, une telle politique peut finalement s'avérer non crédible, surtout lors
que le coût de la monnaie forte en l'absence de rigueur salariale devient prohibitif (en
termes de chômage et / ou de déficit extérieur). La Belgique de 1981/82 et la Suède de
1992 constituent de bons exemples de cette politique. A nouveau aujourd'hui, surtout
depuis l'effondrement du système monétaire européen, le désir de maintenir une monnaie
forte s'avère une manière d'effectuer une pression "morale" pour un accord salarial ver
tueux sur le plan macro-économique.
Il est également utile de remarquer qu'une politique de franc fort réduit le coût des pro
duits importés en monnaie belge, et a donc un effet modérateur sur les hausses nominales
de salaires via l'indexation automatique (Cf. Banque Nationale, 1993). Ceci illustre une
nouvelle fois le fait qu'une politique monétaire restrictive peut être utilisée comme enca
drement à la politique des revenus.
11.2.6. Conclusion
L'absence de coordination entre secteurs a clairement montré ses limites lors des deux
chocs pétroliers : bien que la croissance ait ralenti par rapport aux années 60, la structure
institutionnelle a maintenu une règle de partage des salaires sur base d'une logique anté
rieure, qui était alors possible par une demande mondiale soutenue. La reconnaissance très
tardive de la fin de ce régime s'est traduite par une hausse importante de la part des salai
res dans la valeur ajoutée et par une perte de compétitivité du secteur exposé.
L'intervention progressive de l'État dans le processus de concertation a permis de modifier
cette logique, sans toutefois effacer les pertes d'emploi accumulées. Le nouveau système
de négociation toujours basé sur le niveau sectoriel est désormais "encadré" par différents
mécanismes. Ces derniers permettront sans doute d'éviter des dérapages comme ceux que
l'on a connu dans le passé, mais ne semblent pas fournir les incitants nécessaires à la créa
tion d'emplois nouveaux.
page 173
III. LA LEGISLATION DU MARCHE DU TRAVAIL
III.1. La protection de l'emploi
Cette section traite de la législation de protection de l'emploi et des contrats à durée
déterminée (CDD). Après avoir résumé succinctement la législation en vigueur et son
évolution récente, nous nous interrogerons sur le degré de rigueur de cette législation.
Dans un troisième temps, le rapport se penchera sur les effets de cette législation. Enfin,
nous tenterons de répondre à la question : faudrait-il réformer les normes de protection de
l'emploi en Belgique ?
a) Aperçu de la législation belge et de son évolution récente
Les contrats à durée indéterminée
Le législateur reconnaît à chacune des parties contractantes le droit de résilier unilatérale
ment le contrat. En principe, l'auteur de la rupture n'a pas à motiver sa décision. Néan
moins, il y a à cela des exceptions. Ainsi, le licenciement sur l'heure (c'est à dire sans
préavis) n'est légal que s'il est justifié par un motif grave (cf. infra).
Dans le cas d'un contrat à durée indéterminée, chacune des parties peut le résilier moyen
nant un préavis. Dans nombre de cas cependant, le licenciement ne s'accompagne pas d'un
préavis mais bien d'une indemnité calculée sur base de la rémunération due s'il y avait
préavis.
Le délai de préavis est fort différent selon qu'il s'agit d'un contrat de travail ouvrier ou
employé. Chez les ouvriers, le délai de préavis est fixé à quatre semaines lorsque le congé
est donné par l'employeur, et à deux semaines lorsqu'il est donné par l'ouvrier. Ces délais
sont doublés lorsqu'il s'agit d'un ouvrier demeuré sans interruption au service de la même
entreprise pendant au moins vingt ans. Le contrat peut déroger à ces règles lorsque
l'ouvrier a moins de six mois d'ancienneté. En cas de licenciement, le délai de préavis ne
peut alors être inférieur à sept jours. On notera que la période d'essai varie de sept à
quatorze jours chez les ouvriers.
La législation ne traite que du licenciement abusif de l'ouvrier. En cas de contestation en
justice de la légitimité du licenciement, l'employeur doit pouvoir justifier sa décision a
posteriori. Si le caractère abusif est établi, la réparation due par l'employeur équivaut en
principe à six mois de rémunération. "On relèvera cependant les limites du contrôle judi
ciaire de l'exercice de ce droit [de licencier]. Le juge doit se borner à vérifier la réalité du
motif avancé à l'appui de la décision de rompre; il ne peut se prononcer sur l'opportunité
de cette décision" (Denis, 1992, p. 128).
Chez les employés, le délai de préavis varie en fonction notamment de l'ancienneté et du
niveau de la rémunération. Le tableau III. 1 donne un aperçu des dispositions légales
actuelles à ce sujet.
page 175
Tableau III.l. Délais de préavis en Belgique : situation en 1995 chez les employés
Rémunération
annuelle
Ancienneté
Préavis donné par
Employeur
Employé
- 5 ans
5 à 10 ans
10 à 15 ans
15 à 20 ans
+ 5 ans
supplémentaires
3 mois
6 mois
9 mois
12 mois
+ 3 mois
supplémentaires
1 mois
3 mois
3 mois
3 mois
Les délais de préavis sont fixés soit par un accord conclu au
plus tôt au moment où le préavis est donné, soit par décision
judiciaire 1
inférieure à
889.000 BEF
(22 600 Ecus)
Entre
889.000 BEF et
1.777.000 BEF
(45 100 Ecus)
Supérieur à
1.777.000 BEF
Source : Observatoire de l'emploi (1995), p. 19
Délai maximum en
cas de préavis
donné par
l'employé
4 mois et demi
6 mois
Chez les employés, "la période d'essai ne peut être inférieure à un mois. Elle ne peut être
supérieure respectivement à six mois ou à douze mois, selon que la rémunération annuelle
ne dépasse pas ou dépasse 1 067 000 FB (27 100 Ecus)." (Observatoire de l'emploi, 1995,
p. 17). Au-delà du premier mois de la période d'essai, la durée du préavis est de sept jours.
Une importante possibilité de dérogation à ces dispositions a vu le jour en mars 1994 : la
formule dite de "l'emploi-tremplin" qui concerne les moins de 30 ans à expérience profes
sionnelle courte (au plus 6 mois). Il s'agit d'un contrat de travail à durée indéterminée et à
durée de préavis raccourcie (si l'on considère le statut d'employé) : un mois si l'employeur
prend l'initiative de la rupture de contrat et une semaine sinon. Ces règles particulières
sont remplacées par les conditions normales de cessation du contrat au-delà d'une ancien
neté de trois ans.
Enfin, "chacune des parties peut résilier le contrat sans préavis pour motif grave. Est con
sidérée comme constituant un motif grave, toute faute grave qui rend immédiatement et
définitivement impossible toute collaboration professionnelle entre l'employeur et le
Le délai de préavis donné par l'employeur ne peut être inférieur au délai de préavis à observer par
l'employeur pour les employés avec une rémunération inférieure à 889.000 BEF.
Pour autant que l'entrée en service se situe après le 1er avril 1994, le délai de préavis à observer par
l'employeur peut être fixé par convention conclue au plus tard au moment de l'entrée en service lorsque
la rémunération annuelle de l'employé dépasse 1.777.000 BEF.
En pratique, le délai de préavis s'inspire fréquemment de "grilles arithmétiques". La plus utilisée est
celle de Claeys. Se basant sur un grand nombre de décisions rendues par les tribunaux, cette grille est
une relation mathématique estimée reliant la durée du préavis en mois à divers indicateurs (ancienneté,
âge, rémunération et fonction exercée); Cf. le journal des tribunaux du travail ou le Bulletin social
(janvier 1993, n° 98). Les tribunaux du travail ne sont cependant pas tenu d'appliquer ces "grilles
arithmétiques". Aussi, la jurisprudence évolue-t-elle au fil du temps.
page 176
travailleur. Le motif grave est laissé à l'appréciation du juge." (Observatoire de l'emploi,
1995, p. 20)
Les contrats à durée déterminée
Ces contrats prennent fin lors de l'expiration du terme prévu au moment de l'engagement.
Dans la loi de 1978, "lorsque les parties ont conclu plusieurs contrats de travail successifs
à durée déterminée, sans qu'il y ait entre eux une interruption attribuable au travailleur,
elles sont censées avoir conclu un contrat pour une durée /«déterminée, sauf si l'employeur
prouve que ces contrats étaient justifiés par la nature du travail ou par d'autres raisons
légitimesl " (Denis, 1992, p. 45).
Depuis mars 1994 et pour une période d'essai s'achevant à la fin de l'année 1997, deux
possibilités nouvelles de conclure des contrats à durée déterminée ont été introduites dans
la loi. "Quatre contrats successifs pour une durée déterminée peuvent au maximum être
conclus, à condition que la durée de chaque contrat ne soit pas inférieure à trois mois et
que la durée totale des contrats successifs ne dépasse pas deux ans; moyennant l'autorisa
tion préalable de l'inspection des lois sociales, des contrats successifs pour une durée
déterminée peuvent être conclus, avec chaque fois une durée minimale de six mois, à con
dition que la durée totale des contrats successifs ne dépasse pas trois ans". (Source :
Observatoire de l'emploi, 1995, p. 16)
La fermeture d'entreprise et le licenciement collectif
En cas de fermeture d'entreprise, l'employeur doit fournir certaines informations aux tra
vailleurs et à leur représentant ainsi qu'aux autorités. Il doit en outre payer une indemnité
spéciale de licenciement aux travailleurs concernés par la fermeture. En cas de défaillance
de l'employeur, l'indemnité est octroyée par un fonds public financé par des cotisations à
charge de l'ensemble de employeurs (Denis, 1992, p. 133 et suivantes). En cas de licen
ciement collectif2, l'employeur doit également satisfaire à certaines obligations en matière
d'information et payer une indemnité spéciale aux travailleurs touchés.
b) La législation belge est-elle comparativement restrictive ?
La question semble presque aussi ardue que son équivalent dans le cas de l'indemnisation
du chômage (cf. la section IV. 1 ci-dessous). Le Conseil supérieur des Finances (1995)
compare brièvement plusieurs études internationalement reconnues et constatent qu'elles
aboutissent à des conclusions "sensiblement différentes" (p. 72) pour la Belgique. Il est
Denis (1992) cite notamment le remplacement de personnel en cas d'incapacité de travail, des contrats
exécutés dans des pays en voie de développement ou des contrats de recherche dans des établissements
scientifiques.
au cours d'une quelconque période de 60 jours,
-
-
- au moins 30 licenciements à partir de 300 travailleurs occupés. (Source : Observatoire de l'emploi,
le licenciement d'au moins 10 employés dans le cas d'entreprises occupant de 20 à 99 travailleurs;
le licenciement d'au moins dix pour cent des employés entre 100 et 199 travailleurs;
1996, p. 60)
page 177
vrai que la question est complexe et que le grand écart entre les délais de préavis des
ouvriers et des employés réduit la crédibilité des études qui s'appuient sur une simple
moyenne de durées légales des deux catégories. Les études qui distinguent les ouvriers et
les employés (par exemple, Commission européenne, 1993, chapitre 7), indiquent assez
clairement qu'en Belgique, la durée des préavis est comparativement faible pour les
ouvriers, tandis que celle des employés apparaît relativement élevée au-delà d'un seuil
d'ancienneté.
Il est vrai que la durée des préavis n'est pas le seul aspect à considérer pour juger de la
rigueur de la protection des travailleurs belges. Le dernier indicateur synthétique disponi
ble, celui de l'OCDE (1994)1, situe la Belgique à un niveau intermédiaire de rigueur.
Dans l'étude de l'OCDE (1994) sur l'emploi, la Belgique apparaissait en revanche forte
ment atypique par les contraintes qu'elle imposait (à la fin des années quatre-vingt) au
développement de contrats à durée déterminée. L'assouplissement introduit en 1994
devrait avoir modifié cette appréciation (cf. le § a ci-dessus).
c) Des effets de ¡a protection de ¡'emploi et de la législation relative aux CDD
Dans des enquêtes européennes à propos des obstacles à l'embauche, il apparaissait en
1985 et 1989 que les employeurs belges insistaient fortement sur le rôle joué par les règles
de licenciement. La dernière enquête, datant de l'été 19942, indique que les employeurs
belges de l'industrie et plus encore du commerce de détail (les deux secteurs couverts)
continuent à voir dans les conditions de licenciement un obstacle important à l'embauche.
L'intensité perçue de cet obstacle demeure plus forte que dans la moyenne européenne. On
se serait dès lors attendu à ce que l'assouplissement de la législation des CDD intervenu en
1994 (cf. III. La ci-dessus) conduise à une croissance rapide de la part de l'emploi à durée
déterminée dans l'emploi total. Selon l'enquête sur les forces de travail, il n'en a rien été en
1995. Ce constat est valable dans les trois régions, pour les deux sexes et aussi pour les
jeunes. Il faudra cependant voir ce qu'il adviendra lorsque l'emploi se mettra à croître à un
rythme soutenu.
L'analyse des effets de la protection de l'emploi et de la législation relative aux CDD ne
peut se limiter à ce genre de constat. Deux branches de la théorie économique sont princi
palement invoquées pour traiter de cette question. La première est la théorie insiders
outsiders qui met l'accent sur l'impact des coûts d'embauché et de licenciement sur les
salaires. La seconde étudie la demande de la firme (à salaire donnée) face à ces coûts.
Pour rappel, l'approche des insiders-outsiders (Lindbeck et Snower, 1988) suppose que les
travailleurs en place (les insiders) négocient les salaires selon leurs intérêts propres, sans
se soucier des chômeurs (les outsiders). Ces derniers rivalisent avec les insiders mais sur
pied d'inégalité compte tenu notamment des coûts d'embauché et de licenciement. Plus
1
2
L'OCDE y intègre les difficultés occasionnées par les procédures à respecter en cas de préavis normal,
les préavis et indemnités en cas de licenciement sans faute professionnelle et l'intensité des obstacles
au licenciement (durée des périodes d'essai, définition du licenciement abusif, etc.)
European Commission (1995).
page 178
ceux-ci sont élevés et plus les insiders sont en mesure d'exiger des hausses salariales (ou
d'empêcher une baisse de ceux-ci en cas de choc économique défavorable). Ceci permet
d'expliquer le chômage involontaire et la persistance de celui-ci.
Le second courant de littérature ' s'intéresse à l'influence des mêmes coûts de rotation sur
la demande de travail des firmes. A salaires exogènes (donnés), ces coûts entraînent des
dépenses en cas d'ajustement du niveau de l'emploi dont l'effet dans un cadre dynamique
peut se révéler complexe. En bref, cette littérature conclut que ces coûts ont un effet
ambigu sur le niveau moyen de la demande de travail. La dynamique de la demande de
travail est par ailleurs profondément affectée par le niveau des ces coûts. Si ceux-ci dimi
nuent, les variations cycliques de la demande de travail deviennent plus amples (la pro
pension à embaucher et, davantage encore, celle à licencier augmentent).
Les études empiriques concernant les effets de ces législations considèrent généralement
un échantillon de pays en coupe ou en panel. Certaines d'entre elles incluent la Belgique.
Les prédictions évoquées à l'instant sont transposées en hypothèses à tester à propos du
niveau moyen de l'emploi ou du chômage au cours d'un cycle ou encore à propos des flux
d'embauchés et d'entrées en chômage. Cette transposition peut apparaître discutable parce
que l'évolution de la demande de travail (à salaires donnés) ne fournit nullement de
manière automatique celle de l'emploi, du chômage ou des flux entre ces états. A titre
d'exemple, l'autorisation de contrats à durée déterminée (CDD) peut avoir des répercus
sions sur la formation des salaires (un différentiel de salaire défavorable aux titulaires de
CDD). Il n'est alors nullement évident de déterminer si l'évolution de l'emploi doit être
davantage attribuée à l'absence de coûts de licenciement pour les CDD qu'au différentiel
de salaire.
Quoi qu'il en soit, l'OCDE (1994) conclut que les taux d'emploi (le rapport entre l'emploi
et la population en âge de travailler) tendent à être plus faibles en 1990 dans les pays où
l'indicateur synthétique de sécurité d'emploi est plus élevé. Boeri (1995) étend le champ
des constatations empiriques en retenant l'indicateur synthétique de rigueur de la
protection des travailleurs présenté par l'OCDE (1994). Les économies où la protection
des travailleurs est élevée (délais de préavis longs, licenciements conditionnels à une
autorisation administrative, etc.) connaissent en moyenne (entre 1983 et 1993) des taux
d'entrée en chômage plus faibles. Le degré de protection des travailleurs ne serait
cependant pas significativement corrélé avec le taux moyen de chômage ni avec les
rythmes de création et de destruction d'emplois2 sur la même période. Ces constatations ne
sont pas très probantes car les modèles théoriques conduisent principalement à des
prédictions à propos de la dynamique cyclique (et non au sujet de valeurs instantanées ou
moyennes). A ce propos, Bentolila et Saint-Paul (1992) concluent d'une étude sur données
individuelles de firmes espagnoles que les variations cycliques de l'emploi se sont, comme
attendu, accrues, après l'autorisation de contrats à durée déterminée en 1984.
Si la sécurité d'emploi est durablement jugée élevée par les employeurs, il est plausible
que des alternatives au licenciement se développeront à leur initiative ou via la
concertation sociale. Ce pronostic semble se vérifier en Belgique.
Bentolila and Bertola (1990), Bertola (1990, 1992), Bentolila et Saint-Paul (1992).
Calculés sur base de données individuelles d'entreprises.
page 179
Abraham et Houseman (1994) et Van Audenrode (1994) étudient les effets du chômage
temporaire. En Belgique, l'employeur peut suspendre temporairement le contrat de travail
des ouvriers pour trois raisons : un accident technique, les intempéries et le manque de
travail résultant de causes économiques. Ce dernier cas, le plus pertinent pour notre
propos, permet à l'employeur de suspendre l'exécution du contrat de travail ou d'instaurer
un régime de travail à temps réduit. En l'absence de réglementation propre à la branche
d'activité, la suspension du contrat de travail peut se prolonger durant au plus quatre
semaines. Le régime de travail à temps réduit peut être instauré pendant au plus trois mois
(voire davantage dans certains cas). Le rétablissement du régime normal de travail durant
une semaine suffit à autoriser une nouvelle période de chômage temporaire de quatre
semaines ou trois mois selon le type considéré. Durant la période de chômage temporaire,
le travailleur perçoit une indemnité de chômage à charge de l'Office National de l'Emploi.
Van Audenrode (1994) compare l'ajustement des effectifs et de la durée du travail dans
l'industrie manufacturière de dix pays de l'OCDE. Comparant notamment la Belgique et
les Etats-Unis, l'auteur conclut que dans les deux pays, le nombre effectif d'heures de
travail s'ajuste rapidement au nombre désiré par les employeurs mais que cet ajustement
s'opère de manière très différente dans les deux pays : schématiquement, davantage par les
effectifs aux Etats-Unis, davantage par la durée moyenne du travail en Belgique. Pour Van
Audenrode, dans les pays où le système de chômage temporaire offre beaucoup de
souplesse et indemnise généreusement (parmi lesquels, figure la Belgique), ce système
compense les restrictions légales imposées au licenciement, si bien que la flexibilité
d'ajustement du travail (nombre total d'heures) est similaire à celle des Etats-Unis.
Abraham et Houseman (1994) aboutissent à des conclusions équivalentes. Ils ajoutent que
les modifications apportées en 1976 à la législation belge des licenciements collectifs n'ont
guère influencé la vitesse d'ajustement de l'emploi.
Ces auteurs ne paraissent cependant pas s'interroger sur la capacité de l'administration à
contrôler le système. En particulier, rien ne paraît empêcher une entreprise de recourir
durablement à ce système d'assurance à vocation temporaire. Si tel est le cas, les
employeurs et les syndicats concernés reportent sur la collectivité des ajustements à
réaliser tôt ou tard. Il peut par ailleurs apparaître troublant que le chômage temporaire ait
été restreint aux ouvriers alors que ceux-ci jouissent d'une protection d'emploi moins forte
que les employés. Cela tient sans doute au fait que le système de chômage temporaire a
été instauré à une époque où l'emploi industriel et ouvrier occupait une place nettement
plus importante qu'aujourd'hui. La sensibilité de cet emploi aux mouvements
conjoncturels devait à l'époque être un objet de préoccupation particulier.
Le partage du travail qu'instaure le chômage temporaire n'est pas la seule manière d'éviter
les coûts de licenciement. La promotion d'une mobilité interne à l'entreprise, le
développement de la sous-traitance, le recours au travail intérimaire, les préretraites (sous
certaines conditions) et le recours au travail non déclaré figurent parmi les alternatives
possibles. Il n'existe pas d'étude traitant de la Belgique sous chacun de ces angles. On
épinglera cependant un certain nombre de constats et d'études qui permettent de vérifier si
ces mécanismes alternatifs sont fort répandus en Belgique ou córreles internationalement
avec le degré de protection de l'emploi. L'importance des préretraites en Belgique est un
phénomène connu évoqué ci-dessous à la section IV. 1. Quant à l'emploi intérimaire,
l'OCDE (1994) estime la législation belge contraignante. En effectifs, l'emploi intérimaire
fait partie des formes de contrats temporaires recensées par les enquêtes sur les forces de
travail. Or on sait que cette forme de contrat est relativement peu répandue en Belgique.
L'OCDE (1992) a par ailleurs conclu que "le degré et le rythme de croissance du travail
indépendant ont tendance à augmenter en même temps que l'indicateur [de rigueur de la
page 180
sécurité d'emploi proposé par Bertola, 1990]" (p. 186). L'analyse de corrélation proposée
en 1994 par l'OCDE va dans le même sens, même si la relation s'estompe lorsque certains
pays du sud de l'Europe où la protection est forte sortent de l'échantillon. Quant à
l'importance de l'économie "souterraine" en Belgique, une étude récente (Bizeur, 1995)
couvrant l'Allemagne, la Belgique, la France, l'Italie et la Grande-Bretagne place la
Belgique en deuxième position après l'Italie1. Il va sans dire que l'intensité de la protection
des travailleurs n'est qu'un facteur parmi d'autres susceptibles d'expliquer ce phénomène.
Enfin, face probablement au coût élevé de licenciement des cadres et à la plus grande
instabilité de ces emplois au cours des dernières années, l'outplacement s'est
progressivement développé en Belgique et a récemment reçu un cadre juridique. Alors
qu'en soi il ne devrait pas en être ainsi, dans la pratique, l'outplacement est "souvent
[présenté] comme une solution de rechange partielle au régime de licenciement ordinaire.
Ce n'est pas étonnant quand on sait que l'employeur s'adresse à un bureau d'outplacement'
... dans le but de limiter au maximum le coût de licenciement" (Neyt, 1994, p. 22).
d) Faudrait-il réformer les normes de protection de l'emploi en Belgique ?
Nous ne le pensons pas. Le paragraphe précédent a montré que différents systèmes se sont
au fil du temps mis en place pour limiter les effets des coûts de licenciement. Tous ne sont
pas nécessairement opportuns. Il faut privilégier les systèmes qui organisent le partage des
emplois sans licenciement dans la mesure où une embauche durable et stable est un
attribut de l'emploi généralement souhaité par les travailleurs2 et favorable au
développement du capital humain spécifique et non spécifique, encore faut-il que les
règles du système permettent un contrôle suffisant (il ne semble pas qu'il en aille ainsi
dans le cas du chômage temporaire). Par ailleurs, rien n'indique que les changements
passés de législation aient produit des effets notables sur le niveau de l'emploi ou sa
dynamique d'ajustement. Le récent assouplissement de la législation des contrats à durée
déterminée (CDD) et l'apparition du contrat dit "d'emploi-tremplin" pour les jeunes
devront cependant faire l'objet d'investigations au cours des prochaines années afin de
mesurer les répercussions de cette libéralisation. Il s'agira alors de reposer la question de
ce paragraphe à la lumière de cette évaluation.
Il reste que la protection de l'emploi et son absence peuvent être vus sous deux angles pour
les groupes plus fragiles sur le marché du travail. D'une part, une protection substantielle
de l'emploi peut freiner l'insertion ou la réinsertion de certains groupes. On dispose à ce
sujet d'évidences fragiles pour les jeunes (Skedinger, 1995) et pour les chômeurs de
L'intensité de l'économie "souterraine" en Belgique a été estimée de diverses manières. Toutes ont leur
limites propres. Nous réfèrent à Bizeur (1995), l'interrogation directe des ménages à propos de leur
participation à "l'économie souterraine" révélerait que 7,4 % de la population active belge avait en
1985 une activité non déclarée. Une autre estimation conclut qu'en 1992 les recettes effectives de
cotisations à la Sécurité Sociale représentaient seulement 87 % du volume de recettes attendues
compte tenu du niveau moyen des salaires et du taux légal de cotisations sociales. Au départ de
diverses recherches, Bizeur (1995) estime par ailleurs que "l'économie au noir" représenterait de 12 à
16% du PIB.
Qui, contrairement aux détenteurs de capital financier, ne peuvent se préserver partiellement des
risques économiques par une forme de diversification de leur portefeuille d'activités. Il est en effet rare
qu'un travailleur puisse exercer plusieurs emplois (ou mieux encore, plusieurs professions) chez des
employeurs différents.
page 181
longue durée (OCDE, 1993l). Dans le même ordre d'idée, certaines manières d'éviter les
coûts de licenciement -et sans doute, plus encore, le haut niveau des taux de cotisations
sociales- ne sont guère favorables. On songe ici à l'emploi indépendant en tant que
substitut au salariat ou encore aux emplois non déclarés à la sécurité sociale. Ces formes
d'emplois atypiques ont toutes les chances de concerner à nouveau les groupes les plus
faibles sur le marché du travail. D'autre part, la libéralisation de la protection de l'emploi
peut fort bien engendrer une substitution d'emplois temporaires à des emplois plus stables.
Telle a été l'expérience espagnole (Bentolila et Saint-Paul, 1992) en ce sens que la crois
sance de l'emploi de la seconde moitié des années quatre-vingt s'est accompagnée d'une
baisse de l'emploi durable2.
Devant ce qui apparaît parfois comme un dilemme, la récente réforme de la législation des
CDD et la mise en place de "l'emploi-tremplin" pour les jeunes ont pris une option claire.
Outre leur effet global sur l'emploi, il importera d'en évaluer les conséquences sur la
structure de celui-ci et sur la trajectoire des travailleurs au sein du marché du travail.
1
2
Et les réserves sur ce résultat dans la note 22 du chapitre 6 d'OCDE (1994).
Voir aussi l'évaluation critique de Bentolila et Dolado (1993).
page 182
III.2. La régulation du temps de travail
En longue période, la diminution du temps de travail est impressionnante (voir graphique
III. 1). Elle s'est réalisée dans le cadre du partage des gains engendrés par la croissance
économique. Comme on le verra cidessous, le rythme de diminution de la durée du travail
à temps plein s'est toutefois fortement ralenti depuis une vingtaine d'années. Dans le
contexte de chômage persistant que la Belgique connaît, l'enjeu des débats est devenu
d'accélérer ce processus de manière telle que non seulement ceux qui ont un emploi mais
aussi les chômeurs en tirent un avantage (les premiers par un accroissement du temps
disponible en dehors de la profession, les seconds par une réinsertion professionnelle).
Graphique III.l. Nombre d'heures annuelles de travail par personne disposant d'un
emploi
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Source : Maddison, 1995. Années d'observation : 1870, 1913, 1929, 1938, 1950, 1973, 1992.
Note : La mesure mêle la réduction de la durée annuelle du travail à temps plein et le
développement de l'emploi à temps partiel. En 1992, la durée est équivalente dans les trois
pays.
Qu'elles portent sur la taille de la population active ou sur la durée individuelle du travail,
les formules sont extrêmement diverses : préretraites, semaine de quatre jours, extension
du travail à temps partiel (par exemple, en fin de carrière), disponibilité d'un crédittemps à
répartir durant sa carrière professionnelle, etc. Tous ces aspects ne seront pas abordés ici.
La gestion de la carrière (préretraites, interruption de carrière, etc.) sera abordée à la
section IV. 1.2. Nous traiterons en revanche ici de l'aménagement du temps de travail perçu
selon deux dimensions : la durée hebdomadaire du travail à temps plein et la durée
annuelle de travail (déterminée notamment par l'intensité du travail à temps partiel et les
heures supplémentaires).
Cette section se structurera de la manière suivante. Après avoir décrit l'évolution de
certains indicateurs essentiels de la durée du travail (§ III.2.1), le rapport évoquera la
législation en la matière (§ III.2.2). Dans un troisième temps, il résumera l'évaluation
disponible des politiques menées en Belgique et tentera d'expliquer les raisons du bilan
mitigé tiré de l'expérience belge (et étrangère). Enfin, il s'interrogera sur ce qu'il est permis
d'entrevoir pour l'avenir (§ Iïï.2.4).
page 183
III.2.1. Eléments descriptifs
Le chapitre 1 du rapport a décrit l'évolution du travail à temps partiel en Belgique. Nous ne
reviendrons donc pas ici sur cet aspect. En revanche, ce paragraphe s'intéresse plus
particulièrement à l'évolution de la durée du travail des salariés occupés à temps plein.
Il importe tout d'abord de rappeler quelques notions essentielles. Les statistiques
disponibles de durée du travail reposent en effet sur des définitions différentes. La durée
conventionnelle du travail (c'est à dire contenue dans les conventions collectives) mesure
la durée normale annuelle moyenne des salariés à temps plein du secteur privé. La
statistique correspondante, établie depuis 1955 par le Bureau du plan, indique qu'entre
1955 et 1975, la durée conventionnelle s'est réduite d'environ 20 % tant chez les ouvriers
que chez les employés. Par la suite, le rythme de décroissance s'est nettement réduit. De
1975 à 1991, la réduction ne s'est élevée qu'à 8 % chez les ouvriers et à 6 % chez les
employés.
La durée normale (ou habituelle) de travail, que renseignent les enquêtes sur les forces de
travail, mesure la durée hebdomadaire contractuelle (Meulders et Plasman, 1996a). Il s'agit
du nombre d'heures normalement prestées au cours, typiquement, d'une semaine
(Ministère de l'Emploi et du Travail, 1994). En Belgique, chez les salariés à temps plein,
cette durée s'élevait à 38,6 heures en 1983 (39,2 chez les hommes et 37,4 chez les
femmes). En 1994, la durée normale s'élevait respectivement à 38,2, 38,8 et 36,9 heures.
Ce quasi statu quo ne doit cependant pas cacher une autre réalité : en 1994, la durée
normale moyenne de travail des hommes et celle des femmes belges sont d'environ deux
heures plus courtes que les moyennes européennes (Europe des douze).
Ces statistiques ne fournissent pas la durée annuelle effective de travail. Elles ne tiennent
en effet par exemple pas compte des jours de vacances et de congé légaux, ni du chômage
temporaire des ouvriers. EUROSTAT a estimé la durée annuelle effective du travail des
salariés à temps plein. Ce calcul utilise les enquêtes sur les forces de travail et des données
administratives relatives aux congés et vacances annuelles et aux autres motifs d'absence
du lieu de travail (maladie, etc.). Le relatif statu quo de la série belge contraste avec
l'évolution allemande depuis 1988 (Cf. le graphique III.2). En 1983, la durée annuelle du
travail était plus élevée en France et en Allemagne qu'en Belgique. L'écart s'élevait à une
cinquantaine d'heures par an. En 1992, cet écart a disparu dans le cas de l'Allemagne tandis
qu'il se maintient grosso modo en France.
page 184
Graphique III.2. Durée de travail annuelle effective des salariés occupés à temps plein
(hommes + femmes)
Source : EUROSTAT
Meulders et Plasman (1996a) analysent la durée annuelle effective en série temporelle
longue. Cette étude met également en évidence le ralentissement de la réduction du temps
de travail en Belgique à partir de 1975. Il apparaît en outre que la croissance du PIB et la
durée effective sont corrélées négativement et que l'intensité de cette relation s'est atténuée
après 1975. Autrement dit, depuis cette époque, à une même hausse de PIB est associée
une moins forte baisse de la durée du travail. Cela s'explique sans doute par un partage
différent des accroissements de valeur ajoutée entre le travail et le capital (durant les
années quatre-vingt notamment) et par un arbitrage différent entre croissances salariales et
réduction du temps de travail lors des négociations collectives.
III.2.2. Aperçu de la législation^
La flexibilité de la durée du travail
La législation belge apparaît complexe en cette matière. Ce rapport ne saurait dès lors
entrer dans les détails. La loi de 1971 fixe des durées maximales de travail quotidien (8
heures) et hebdomadaire (40 heures)2. Les exceptions et possibilités de dérogation sont
cependant multiples. Les fonctions de direction et de confiance ne sont pas concernées par
cette loi. En outre, en cas de travail en équipes notamment, la limite hebdomadaire ne doit
être respectée qu'en moyenne sur une période d'un trimestre (voire davantage) moyennant
une convention collective du travail ou un arrêté royal. Lorsque ce type de dérogation est
utilisé, la durée quotidienne de travail ne peut dépasser 11 ou 12 heures (selon les cas) et la
durée hebdomadaire 50 heures. Des dérogations plus particulières peuvent être obtenues
par exemple lors d'un surcroît extraordinaire de travail. A ces possibilités, les lois de 1985
et 1987 ont ajouté de nouvelles opportunités de dérogation. Quelle que soit la nature des
Sources : Denis (1992), Observatoire de l'Emploi (1995, 1996).
Cette limite peut être abaissée par une convention collective du travail. Dans la plupart des secteurs
une telle convention a ramené la durée hebdomadaire à 38 heures, voire moins (Put, 1994).
page 185
travaux, si une convention collective (de branche ou d'entreprise) est conclue à ce propos,
la limite hebdomadaire de la durée du travail ne doit plus être vérifiée que sur base
annuelle (avec une durée journalière d'au plus neuf heures et une durée hebdomadaire d'au
plus 45 heures). Ces réformes ont en outre introduit des possibilités de dérogation en
matière de repos dominical, de travail de nuit (pour les hommes) et de week-end. Ce
dispositif a conduit l'OCDE (1989b) à estimer que "la législation belge sur la flexibilité de
la durée du travail...est parmi les plus libérales d'Europe" (p. 99).
"En principe, il est interdit de faire prester des heures supplémentaires, c'est à dire des
heures en sus de la durée du travail normal" (Put, 1994, p.29). Des dérogations sont
cependant accordées. D'une part, les diverses possibilités de dérogation évoquées ci-dessus
conduisent à dépasser la durée normale sans qu'un salaire majoré ne soit dû au travailleur.
D'autre part, des situations occasionnelles peuvent, elles aussi, donner lieu à des
dérogations (Put, 1994, p.30). Lorsque des heures supplémentaires sont autorisées, elles le
sont généralement dans des limites assez strictes. Ces heures doivent en outre typiquement
être récupérées sous forme de repos compensatoire. Une loi récente, datée de juin 1993,
remet toutefois cette règle en cause. Moyennant une convention collective du travail et le
respect de certaines conditions (qu'il semble difficile de vérifier), un maximum de 65
heures supplémentaires, au salaire majoré, peuvent être prestées par an et par travailleur
sans repos compensatoire. Dans le même temps, les plans d'entreprise de redistribution du
travail (de décembre 1993) visent notamment à limiter les heures supplémentaires. La
complexité de la législation ne facilite pas la tâche des services d'inspection des lois
sociales lorsqu'il leur faut apprécier la légalité des heures supplémentaires prestées dans les
entreprises (Put, 1994, p. 35).
Initiatives de réduction du temps de travail et de redistribution du volume de travail
Après le premier choc pétrolier, si un consensus a pu émerger à diverses reprises à propos
de la gestion de la carrière (songeons aux préretraites), en revanche, les revendications
syndicales en matière de réduction de la durée hebdomadaire de travail se sont
généralement heurtées à un refus patronal. Les employeurs, de leur côté, ont privilégié le
travail à temps partiel et la recherche de formules de gestion flexible de la durée du travail.
Les gouvernements successifs ont pris diverses initiatives tantôt pour stimuler des accords
de réduction de la durée hebdomadaire du travail, tantôt pour rencontrer les attentes
patronales rappelées à l'instant. C'est ainsi que le plan "De Wulf", associant des subsides à
l'embauche à l'adoption des 38 heures/semaine, vit le jour. Au début des années quatre-
vingt, se développa l'opération "5-3-3". Dans les entreprises de plus de 50 salariés, celle-ci
combinait une réduction de 5 % de la durée du travail, une modération salariale de 3 % et
une augmentation de l'emploi de 3 %. Les fruits de la modération salariale de 3 %,
imposée par le gouvernement, devaient, sauf dérogation, être versés à un fonds public pour
l'emploi si l'entreprise ne participait pas aux accords "5-3-3". Entre 1983 et 1986, se
développèrent à l'initiative du ministre de l'emploi de l'époque des expériences pilotes
d'aménagement flexible du temps de travail dérogeant à la législation de l'époque. Ces
expériences débouchèrent sur une réflexion globale à ce propos entre les partenaires
sociaux, puis sur une convention collective intersectorielle et sur une loi dont les traits
essentiels ont été résumés ci-dessus.
Alors que l'opération "5-3-3" avait un caractère obligatoire par l'intermédiaire de la
modération salariale, les années nonante ont jusqu'à présent vu naître deux initiatives
fédérales qui stimulent la redistribution du temps de travail dans le secteur privé (la
page 186
modération salariale étant prise en compte par la loi sur la compétitivité) : les "plans
d'entreprise de redistribution du travail" (décembre 1993) - en bref, "plans d'entreprise"- et
l'accord pour la promotion de l'emploi intervenu dans le prolongement de l'accord
interprofessionnel de décembre 1994 - en bref, "accord pour l'emploi"-. Ces deux
instruments accordent une place essentielle à la négociation collective. Les plans
d'entreprise1 sont un cadre juridique qui fixe une liste non limitative de huit modalités
possibles de redistribution du travail2, définit la durée minimale d'un plan (un an) et
précise une obligation de résultat (une croissance nette du nombre de travailleurs occupés)
en échange d'une réduction de cotisations de sécurité sociale de 100 000 BEF par an
(environ 2500 Ecus) et par emploi supplémentaire. Cette réduction ne peut être accordée
que jusqu'à la fin de l'année 1997. Les commissions paritaires ont la possibilité de formuler
des recommandations aux entreprises du secteur, d'adopter une convention-cadre et d'offrir
aux entreprises une réglementation détaillée pour la mise en oeuvre des plans. Le niveau
de décision est cependant celui de l'entreprise. C'est à ce niveau qu'une convention
collective peut être négociée par l'employeur et la délégation syndicale. Dans le cas de
petites entreprises, il leur est possible de signer un acte d'adhésion après consultation des
travailleurs.
Le système des accords pour l'emploi3, qui s'applique durant les années 1995-19964,
adopte la même philosophie que les plans d'entreprise. Les différences principales sont les
suivantes. Primo, la liste des mesures de "promotion de l'emploi" éligibles est plus large
que celle des plans d'entreprise^. Secundo, l'exigence de résultat est renforcée et combine à
présent le critère de croissance nette du nombre de travailleurs et celui d'un volume de
travail au moins équivalent à celui du trimestre correspondant de 1994. Tertio, la réduction
de cotisations sociales s'élève à présent à 150 000 BEF (environ 3800 Ecus) par an et par
emploi supplémentaire. Enfin, ce système octroie un rôle accru à la concertation sociale au
1
2
3
4
^
Voir du Bled (1994) et Rombouts (1996).
instauration de l'emploi à temps partiel volontaire avec recrutement compensatoire;
II s'agit des mesures suivantes :
-
- diminution de la durée du travail et recrutement compensatoire;
-
-
limitation des heures supplémentaires avec recrutement compensatoire;
instauration du droit à l'interruption de carrière et/ou à la réduction des prestations de travail avec
remplacement obligatoire;
introduction de la préretraite à mi-temps avec remplacement obligatoire;
instauration du travail en équipes avec recrutement compensatoire;
introduction d'horaires flexibles avec recrutement compensatoire;
introduction de la semaine de quatre jours avec recrutement compensatoire.
-
-
-
-
Voir Rombouts (1996).
Avec des possibilités de prolongation (Cf., par exemple, le secteur de la construction).
Par mesure de promotion de l'emploi, on entend :
l'introduction du travail à temps partiel volontaire;
la réduction de la durée du travail (sans compensation salariale);
la limitation des heures supplémentaires;
l'introduction du droit à l'interruption de carrière et/ou la réduction des prestations de travail;
l'instauration de la préretraite à mi-temps;
l'introduction du travail en équipes;
l'instauration d'horaires flexibles;
l'introduction d'une semaine de travail de 4 jours;
l'introduction d'une régime de préretraite à 58 ans ou moins, là où ce régime n'existait pas encore;
l'abaissement de l'âge existant pour l'accès à la préretraite;
l'introduction d'un régime de préretraite à 55 ans.
page 187
niveau sectoriel. La mission de proposition laissée au niveau sectoriel dans le cadre des
plans fait place ici à une fonction de négociation. Celle-ci conditionne la procédure
applicable au niveau des entreprises. L'éventail des possibilités est vaste. A titre d'exemple,
si une convention est signée au niveau sectoriel, celle-ci peut s'appliquer automatiquement
aux entreprises ou fixer les modalités d'adhésion libre par l'entreprise (par exemple, le
choix entre plusieurs formules). La complexité du système peut donner lieu à une certaine
confusion (Rombouts, 1996, p.11).
Dans la fonction publique fédérale, depuis avril 1995, la semaine de quatre jours est un
droit pour les fonctionnaires (statutaires et contractuels). La rémunération est réduite au
prorata de l'abaissement de la durée du travail (20 %) mais cette chute est amortie par
l'octroi d'une prime mensuelle de 3250 BEF (environ 80 Ecus). Les communes et les
provinces sont libres d'autoriser ou non cette formule.
Le travail à temps partiel
En matière de travail à temps partiel, la loi de référence est celle de 1981 qui stipule
notamment que le travailleur à temps partiel doit bénéficier de droits identiques à ceux des
travailleurs occupés à temps plein, mais au prorata de la durée de ses prestations. Une loi
de 1989 complète la première. Elle précise notamment que la durée contractuelle
hebdomadaire de travail ne peut être inférieure au tiers de la durée correspondante des
travailleurs à temps plein. Le nombre d'heures à prester d'affilée est au minimum de trois
(Meulders, 1994). L'horaire de travail à temps partiel peut être variable mais cet horaire
doit être un de ceux prévus par le règlement du travail et être connu du travailleur au
moins cinq jours ouvrables à l'avance (Denis, 1992, p.54).
Divers dispositifs légaux se sont succédés pour favoriser (puis freiner) l'acceptation d'un
emploi à temps partiel par un chômeur demandeur d'emploi à temps plein. Ils seront
brièvement évoqués à la section IV. 1.1. Les dispositions récemment adoptées dans le cadre
du plan pluriannuel pour l'emploi (novembre 1995) permettent l'indemnisation en cas de
perte d'un emploi à tiers temps minimum. Elles garantissent également le droit à une
indemnisation comme travailleur à temps plein lorsqu'il y a passage d'un emploi à temps
plein à un emploi à temps partiel et perte de ce dernier dans les trois années qui suivent ce
passage.
Depuis février 1995, le gouvernement flamand soutient le passage du travail à temps plein
au travail à temps partiel dans le cadre notamment des plans d'entreprise évoqués ci-
dessus. La "prime d'encouragement" mensuelle s'élève à 5000 BEF (environ 130 Ecus) s'il
y a passage à un mi-temps et 3000 BEF (environ 75 Ecus) autrement. Cette prime est
accordée au plus durant deux ans. La période de paiement est de plus limitée par la durée
du plan d'entreprise ou des autres formes de conventions éligibles.
page 188
III.2.3. Eléments d'évaluation
a) De l'effet en Belgique de diverses formules de réaménagement/réduction du
temps de travail
Ce paragraphe traitera dans l'ordre de la réduction de la durée hebdomadaire légale ou
conventionnelle, des expériences d'aménagement du temps de travail (1983-1986), de la
réglementation des heures supplémentaires, du travail à temps partiel, des plans
d'entreprise et des accords pour l'emploi et de la semaine de quatre jours dans la fonction
publique fédérale. Le chômage temporaire, dont le rôle a été évoqué à la section III. 1, ne
sera pas traité ici. La gestion de la carrière (préretraites, interruption de carrière, etc.) sera
abordée à la section IV. 1.2.
La réduction de la durée hebdomadaire légale ou conventionnelle
La nature de la réduction et le contexte économique de sa mise en oeuvre influencent
fortement l'ampleur des effets engendrés. Comparée à une réduction importante et brutale,
une réduction faible ou progressive de la durée hebdomadaire du travail s'accompagne en
effet plus aisément d'ajustements de la productivité du travail sans réorganisation profonde
du mode de production et sans embauche compensatoire lorsque le contexte économique
est peu porteur1. "Tous ceux qui ont cherché à mettre le doigt sur des exemples
d'embauché consécutive à la réduction, par exemple de 40 à 39 heures en France, de 40 à
38 heures directement ou par paliers en Belgique, ont éprouvé beaucoup de difficulté à en
trouver" (Drèze, 1995, p. 182). Ceci s'explique par le fait que ces réductions survenaient
lors de contractions de l'activité économique. Pour Drèze, l'effet de la réduction de la durée
hebdomadaire s'est en revanche fait sentir entre 1987 et 1990 lorsque la reprise
économique s'est réalisée sur base d'une durée hebdomadaire individuelle plus courte.
Les évaluations disponibles en Belgique proviennent de deux sources : les autorités
nationales2 et des simulations réalisées au départ de divers modèles macro
économétriques.
L'OCDE (1994) cite l'effet du plan "5-3-3" annoncé par les autorités belges lors de travaux
au sein de cette institution. Selon cette source, 23 000 emplois auraient été ainsi créés (soit
0,8 % de l'emploi salarié de 1983).
Plusieurs modèles macro-économétriques belges ont été simulés afin d'estimer l'impact
d'une réduction de la durée hebdomadaire du travail. A titre d'illustration, nous
considérerons ici les simulations de Plasmans et Vanroelen (1988) et de Plasman (1989).
Plasmans et Vanroelen simulent entre 1985 et 1989 le modèle MARIBEL, modèle officiel
du Bureau du Plan à cette époque. Ce modèle macro-économique exprime la demande de
La réduction de la durée hebdomadaire du travail a cependant généralement un impact automatique sur
l'embauche dans le cas des entreprises produisant en continu. En effet, compte tenu de ce mode de
production, l'abaissement de la durée hebdomadaire de travail implique nécessairement des
recrutements sauf si l'entreprise réduit ses effectifs au sein des équipes et restructure celles-ci.
En s'appuyant sur une méthodologie que nous ignorons.
page 189
travail des firmes en heures puis opère un partage de celle-ci entre les effectifs et la durée
annuelle individuelle de travail. Ce partage apparaît peu sensible au niveau du salaire réel.
La simulation porte sur une réduction de 10 % de la durée individuelle annuelle de travail.
Cette réduction intervient en 1985. En maintenant le salaire horaire inchangé, par
comparaison avec un scénario de référence à politique inchangée, l'emploi privé augmente
de 4,2 %, l'emploi total de 5,4 % et, à offre de travail inchangée, le taux de chômage baisse
de 14,7 % à 11,9 % après cinq ans (c'est à dire en 1989). Lorsque les hausses de salaire
horaire compensent la diminution effective de la durée du travail, l'augmentation de
l'emploi total se réduit à 2,0 % et le taux de chômage atteint 13,6 % après cinq ans. En
comparaison avec le scénario de référence, ces simulations indiquent également une baisse
des profits, de l'investissement et des exportations. En revanche, les importations
augmentent. Il en va de même pour le déficit public si la réduction du temps de travail
s'accompagne d'une baisse du pouvoir d'achat par travailleur.
Plasman (1989) simule le modèle macro-sectoriel DRY. Dans ce modèle, les équations
d'emploi (effectifs) et l'équation de salaire de l'industrie manufacturière font intervenir la
durée du travail. La simulation porte sur une réduction de 10 % de la durée du travail en
1988. Après cinq ans (c'est à dire en 1992), en comparaison avec un scénario de référence
à politique inchangée, le taux de chômage a baissé de 3 points de pourcentage (et atteint
8,9 %). L'emploi salarié s'est accru de 5,8 %. Ces résultats s'entendent sous l'hypothèse que
"le salaire annuel moyen n'est pas ajusté proportionnellement à la réduction du temps de
travail, ce qui accroît considérablement le coût du travail" (Plasman, 1989, p. 164). On
constate donc que cette simulation de la réduction du temps de travail sans perte
proportionnelle de salaire abaisse nettement plus le niveau du chômage que la simulation
correspondante de Plasmans et Vanroelen (1988).
Les auteurs de ces simulations sont cependant conscients que l'exercice présente des
limites. Ainsi, Plasman (1989) écrit : "Cependant, en ce qui concerne...le réaménagement
du temps de travail, on ne peut se borner qu'à des simulations grossières". Auteur lui-
même d'études macro-économétrique sur ce sujet, Drèze (1986) écrit pour sa part ceci à
propos de la capacité des modèles macro-économiques à estimer les effets de court terme
d'une réduction du temps de travail instaurée lorsque la conjoncture est peu favorable :
"Simulations typically compare employment forcasts with and without a reduction in
weekly hours, under alternative assumptions about wages. Sometimes explicit hypotheses
about the elasticity of output with res pect to hours are also introduced. My own attitude
towards these simulations is one of polite scepticism. Too little is known about the
elasticity of employment with respect to weekly hours in a context of general recession for
these simulations to be reliable" (p. 595). Le paragraphe b reviendra sur les effets induits
d'une réduction de la durée hebdomadaire et sur la difficulté d'en apprécier la globalité.
Les expériences d'aménagement du temps de travail (1983-1986)
Il s'agissait d'expériences pilote dérogeant à la réglementation du temps de travail en
vigueur à l'époque. Ces expériences supposaient la signature d'une convention d'entreprise
liant les syndicats, le patronat et le Ministère de l'Emploi et du Travail. L'OCDE (1994)
rapporte les effets déclarés par les autorités belges. Le nombre de conventions s'élève à 50
et le nombre d'emplois créés à 900l.
1
Pour plus de détails, voir Kesenne et al (1987).
page 190
La réglementation des heures supplémentaires
L'arrêté royal de 1983 visant à limiter le nombre d'heures supplémentaires n'a pu être
évalué faute de données appropriées (Put, 1994). On constate certes une réduction du
nombre d'heures supplémentaires notifiées à l'inspection des lois sociales. Mais Put (1994)
explique que cet indicateur est inadéquat.
Le travail à temps partiel
Le chapitre I a signalé l'importance croissante de cette formule de partage du volume
d'heures de travail sans compensation du salaire horaire1. La formule demeure largement
un phénomène féminin. Chez les hommes, le phénomène concerne prioritairement les
classes d'âge jeunes et âgées (Meulders et Plasman, 1996a). On ne saurait donc y voir un
dispositif important de partage des emplois masculins.
Le chapitre I a indiqué que le travail à temps partiel féminin est plus fréquemment motivé
par des considérations familiales que par la non disponibilité d'emplois à temps plein. Ceci
n'implique pas que le travail à temps partiel des femmes soit de manière prédominante
choisi et volontaire. On connaît en effet le poids des normes sociales en matière de partage
des responsabilités familiales et les limitations rencontrées en matière de garde de jeunes
enfants.
Meulders et Plasman (1996a) soulignent que le travail à temps partiel se concentre et
augmente le plus rapidement dans certains secteurs (commerce, restauration, hébergement,
réparations, les institutions de crédit, les assurances et services aux entreprises, la location
et les "autres services"). Cette formule paraît y rencontrer les attentes des employeurs en
matière de flexibilité, tout particulièrement lorsque la demande présente des pics
quotidiens ou hebdomadaires auxquels il ne peut être répondu par une variation de stock
(commerces, agences bancaires2). Certaines indications suggèrent en outre qu'hormis
certaines professions, le travail à temps partiel féminin serait concentré dans des emplois
relativement peu qualifiés et mal rémunérés (Meulders, 1994).
Les plans d'entreprise et les accords pour l'emploi3
Les plans d'entreprise comportaient, rappelons-le, une phase sectorielle, suivie de
négociations au niveau des entreprises. La phase sectorielle s'est déroulée dans des
contraintes de délais trop courtes et dans une certaine confusion. Un cadre de référence
sectoriel et des recommandations ont néanmoins vu le jour dans plus de septante
commissions paritaires couvrant environ 700000 travailleurs. La présence de tels cadres et
Lorsque l'emploi à temps partiel est occupé par un chômeur demandeur d'emploi à temps plein, un
complément de revenu est, sous certaine conditions, accordé par l'Office National de l'Emploi (cf. la
section IV. 1).
"En Belgique, dans le secteur de la distribution, plus de 50 % des effectifs travaillent à temps partiel.
Les engagements ne se font plus qu'à temps partiel, mode de travail qui assure la flexibilité maximale
pour assurer les prestations de soirée et de week-end" (Meulders, 1994, p. 10).
Voir Rombouts (1996).
page 191
recommandations semble avoir favorisé la conclusion de plans d'entreprise. Si l'on cumule
les conventions collectives d'entreprise et les actes d'adhésion approuvés à la fin du mois
de février 1996, on obtient la distribution des "mesures de redistribution du temps de
travail" présentée au tableau III.2. L'emploi à temps partiel et les formules de gestion de la
carrière émergent fortement, tandis que les mesures de réduction de la durée hebdomadaire
du travail ne rencontrent guère de succès. Les engagements cumulés d'accroissement de
l'emploi correspondaient à cette époque à environ 3700 emplois (3600 équivalents temps
plein). Il s'agit là d'une borne inférieure dans la mesure où ces nombres sont un
engagement de résultat ^.
Tableau III.2. Ventilation des "mesures de redistribution du temps de travail"
approuvées à la fin du mois de février 1996 dans le cadre des plans
d'entreprise (conventions collectives d'entreprise et actes d'adhésion).
instauration de l'emploi à temps partiel volontaire avec
recrutement compensatoire
131
(22,2 %)
diminution de la durée du travail et recrutement
compensatoire;
limitation des heures supplémentaires avec recrutement
compensatoire;
instauration du droit à l'interruption de carrière et/ou
réduction de moitié de la carrière avec remplacement
obligatoire;
introduction de la préretraite à mi-temps avec
remplacement obligatoire;
instauration du travail en équipes avec recrutement
compensatoire;
introduction d'horaires flexibles avec recrutement
compensatoire;
introduction de la semaine de quatre jours avec
recrutement compensatoire.
rationalisation de l'organisation du travail
autres
TOTAL
50
(8,5 %)
50
(8,5 %)
131
(22,2 %)
75
(12,7%)
24
(4,1 %)
34
(5,8 %)
7
(1,2 %)
2
(0,3 %)
79
(13,4%)
591
Source : Rombouts (1996).
Remarques : - Le nombre total de mesures (591) excède celui des actes
intervenus à la même époque (443).
- On ne dispose pas de la ventilation des engagements de création
d'emploi ventilés par mesure.
Le déroulement des négociations dans le système des accords pour l'emploi comportait lui
aussi deux phases. La phase sectorielle, mise plus en valeur que dans le cadre des plans
d'entreprise, a nécessité plus de temps qu'initialement prévu. Il est vrai que les procédures
L'analyse d'une quinzaine de rapports annuels d'entreprise indique que la croissance de l'emploi y a
atteint le triple des engagements pris lors de la rédaction du plan d'entreprise (Rombouts, 1996).
page 192
possibles pour concrétiser ces accords étaient multiples et ont donné lieu à certaines
difficultés d'interprétation. En février 1996, le ministère compétent avait reçu près de 8000
actes portant sur les accords pour l'emploi. Leur effet sur l'emploi n'a pas encore fait l'objet
d'évaluations publiées.
Ces mesures, fort récentes, n'ont donc pas encore à proprement parler été évaluées. On
peut cependant, à titre provisoire, émettre un certain nombre de réflexions. Primo, le
tâtonnement des expériences en cours a révélé la nécessité d'un cadre légal clair et de
délais de négociation réalistes. Secundo, l'étendue des mesures de redistribution autorisées
pose question. On peut certes y voir un souci positif d'attention à la diversité des situations
concrètes d'entreprise. A contrario, plus l'éventail des mesures éligibles est large et flou,
plus il est plausible que des dispositifs, mis en oeuvre de toute manière, bénéficient d'un
subside public (effet d'aubaine). A cela, on peut tout d'abord rétorquer qu'il y a l'obligation
de résultat. Mais on sait bien que les facteurs responsables d'une hausse de l'emploi sont
multiples. En outre, le non respect du résultat annoncé s'accompagne, à notre
connaissance, d'une absence de subside public et non d'une autre forme de pénalité. Une
réponse différente consisterait à minimiser l'importance de l'effet d'aubaine. L'objectif
poursuivi serait davantage d'alléger le coût du travail en général. Si telle est la finalité, il
vaut probablement mieux adopter des mesures bien moins complexes, offrant un signal
clair aux employeurs.
Tertio, le risque d'effet d'aubaine est renforcé par le caractère rétroactif de certaines
conventions (Moreau, 1996). Quarto, la production des rapports annuels des entreprises
bénéficiaires n'est régie par aucun texte légal (Moreau, 1996). Ceci ouvre la voie à une
impossibilité d'évaluation. Enfin, de manière plus générale, le succès mitigé de ces
formules ne révèle-t-il pas une fois de plus que seuls des dispositifs incitatifs extrêmement
clairs et simples sont susceptibles d'entraîner une large adhésion parmi les entreprises ?
La semaine de quatre jours dans la fonction publique fédérale
L'intérêt à l'égard de cette formule apparaît remarquable. En juin 1996, soit un an environ
après l'introduction de cette mesure, de l'ordre de 10 % des travailleurs susceptibles d'en
bénéficier (près de 8700 personnes) ont introduit une demande afin d'accéder au régime de
la semaine des quatre jours !. L'effet sur l'emploi n'est à ce jour pas encore connu.
b) Les incertitudes de la réduction de la durée hebdomadaire de travail
Ce paragraphe distinguera deux situations. Dans la première, la réduction de la durée
hebdomadaire est imposée d'une manière ou d'une autre. Il y aura lieu de distinguer deux
sous-cas : celui d'une réduction modeste ou échelonnée et celui d'une réforme radicale
(telle que la semaine des 32 heures). La seconde situation considérée sera celle des
réduction négociées du temps de travail.
Source : Cabinet du Ministre de la Fonction publique.
page 193
Une réduction imposée de la durée hebdomadaire de travail
Rappelons que l'accélération de la réduction de la durée hebdomadaire de travail est un
sujet de débat qui réapparaît surtout à des époques de récession ou de croissance
économique faible. Ceci s'observe encore dans les années nonante. Il importe donc
d'expliquer tout d'abord pourquoi, dans ce contexte, une réduction modérée ou par étape de
la durée hebdomadaire du travail a peu de chances d'engendrer une hausse notable de
l'emploi. Les perspectives apparaissent meilleures lorsque la croissance revient mais il
convient ici aussi de noter le degré d'incertitude quant à certains effets induits.
Dans un contexte économique peu porteur, une réduction modeste ou étagée de la durée
hebdomadaire de travail entraîne divers ajustements qui font obstacle à la création
d'emplois1. Selon les situations particulières, il peut par exemple s'agir d'une diminution de
la rétention de main d'oeuvre (par exemple, par la réduction du chômage temporaire des
ouvriers ou le non remplacement des départs naturels), d'une réduction de la production
(vu la faiblesse de la demande), d'une diminution des heures supplémentaires et de
l'occupation d'intérimaires ou d'une intensification des rythmes de travail.
Quand la croissance économique réapparaît, on peut s'attendre à une sensibilité plus
grande de l'emploi au niveau d'activité car l'embauche individuelle s'effectue sur la base
d'une durée de travail réduite. Mais, même ici, il y a lieu de relever des effets induits qui
affectent l'effet net sur l'emploi :
(i)
si une réduction modeste ou échelonnée de la durée du travail engendre des gains de
productivité, il y a place pour certaines compensations salariales sous forme de
hausses du salaire horaire. Tous effets pris en compte (y compris les coûts fixes liés
au nombre de travailleurs et non à la durée de travail), les augmentations obtenues ne
peuvent toutefois entraîner une hausse du coût global du travail sous peine d'entraîner
des effets défavorables sur l'emploi. Il en découle qu'une telle mesure de réduction du
temps de travail requiert un encadrement sévère des salaires, qui s'avère délicat du
fait notamment de la nécessaire prise en compte des coûts fixes dont il vient d'être
question.
(ii) Si la compensation salariale est limitée, si bien que le revenu annuel des travailleurs
en place s'est amoindri, on peut s'attendre au développement de stratégies visant à
compenser plus fortement cette baisse. A supposer que l'encadrement des salaires soit
opérant et même que les heures supplémentaires soient strictement limitées, ceci
pourrait par exemple prendre la forme d'un accroissement de l'offre de travail
féminine visant à stabiliser les ressources des ménages. Ceci aurait, à court terme au
moins, un effet défavorable sur le niveau du chômage.
(iii) Il n'est pas acquis que les entreprises trouveront une main d'oeuvre adaptée à leurs
attentes, auquel cas on peut craindre un gonflement du coût de formation par
embauché ou des surenchères salariales locales (qui tendent à se propager à d'autres
sous-marchés). Deux facteurs atténuent cependant l'intensité de ce problème. Primo,
peu après une récession, la population des chômeurs comprend une proportion
importante de licenciés pour raison économique dont on peut penser qu'ils sont
directement opérationnels. De plus, à tout moment, il y a l'afflux régulier de jeunes
sortant de l'enseignement dont une proportion au moins a les qualifications requises.
Secundo, le contexte économique peu favorable a donné lieu à des déqualifications.
1
Hormis certains cas (tels celui des entreprises fonctionnant en continu, déjà évoqué).
page 194
Les entreprises de taille suffisante disposent donc d'un volant de promotions internes
lorsque le marché externe du travail ne présente pas une main d'oeuvre jugée
adéquate.
Venons-en à présent au cas d'une baisse sensible et non échelonnée de la durée
hebdomadaire (par exemple, le passage aux 32 heures). Ici, une réorganisation profonde du
processus de production s'impose de telle sorte que la durée d'utilisation des équipements
ne s'ajuste pas au même rythme que la durée individuelle du travail. Cette réorganisation
ouvre même en principe la voie à un allongement de la durée d'utilisation des équipements
et à des gains de productivité par l'introduction ou la réorganisation du travail en équipes.
Plusieurs freins s'opposent toutefois à de tels aménagements. Tout d'abord l'importance
actuelle de la durée d'utilisation dans certains secteurs belges peut y réduire la marge de
manoeuvre à ce niveau1. Les connaissances à propos des autres secteurs sont plus
limitées2. Ensuite, hormis certaines situations particulières, il est loin d'être acquis que la
demande s'ajuste à l'accroissement de la production découlant de l'allongement de la durée
d'utilisation du capital3. Autrement dit, la nouvelle durée d'utilisation qui équilibre les
marchés des biens ne peut être décrétée a priori : elle résulte de l'ajustement de diverses
variables de décision (prix de vente, etc.). Enfin, la législation du travail ou les travailleurs
eux-mêmes peuvent s'opposer aux ajustements de l'horaire individuel de travail requis par
de tels réaménagements du processus de production4. S'il est nécessaire, l'allongement des
horaires quotidiens peut à son tour avoir des effets défavorables sur les coûts (rotation
accrue du personnel, absentéisme plus élevé, etc.). Si en dépit de ces freins, l'allongement
de la durée d'utilisation des équipements se met en place, les gains de productivité
engendrés permettent le paiement de salaires horaires plus élevés. Sous cette même
condition, certaines simulations macroéconomiques mettent en évidence une amélioration
Dans l'industrie belge, en 1994, les durées hebdomadaire moyennes de fonctionnement sont bien plus
élevées que dans la quasi totalité des autres pays européens. L'écart par rapport à l'Allemagne et à la
France est par exemple très important : en moyenne dans l'industrie belge, 94 heures/semaine contre 60
heures en Allemagne et 68 en France. Ces écarts se maintiennent grosso modo lorsqu'on distingue
l'industrie des biens intermédiaires, celle des biens d'équipement et celle des biens de consommation.
Par conséquent, le travail en équipes (encore appelé le "travail posté") apparaît beaucoup plus fréquent
en Belgique. Près de la moitié des entreprises industrielles recourent à trois équipes. Plus fréquemment
que dans les autres pays européens, la tendance au cours des cinq dernières années a été de maintenir
ou d'accroître encore cette durée de fonctionnement. Il n'est dès lors pas surprenant que les industriels
belges répondent moins souvent qu'ailleurs que de nouvelles réduction du coût unitaire de production
sont possibles grâce à de (nouvelles) augmentations de cette durée de fonctionnement. (Source :
European Commission, 1995)
Selon la même enquête de 1994, dans le commerce de détail, la durée moyenne d'ouverture s'est accrue
de 10 % depuis l'enquête de 1989 et se situe à présent au-dessus de la moyenne européenne. La
variance des heures d'ouverture semble avoir littéralement explosé en cinq ans : alors qu'en 1989, 79 %
des entreprises ouvraient de 51 à 55 heures par semaine, en 1994, 42 % d'entre elles ouvraient 50
heures au plus et 30 % plus de 65 heures. Curieusement, lorsqu'on demande quelle a été la tendance
des heures d'ouverture au cours des cinq dernières années, près des trois quarts des entreprises
interrogées en 1994 déclarent qu'il y a eu statu quo. Ces résultats, difficiles à concilier, font douter de
la fiabilité de ces enquêtes dans ce secteur. (Source : European Commission, 1995)
L'allongement de la durée optimale d'utilisation du capital, par les modifications de coût et de prix de
vente qu'elle engendre, entraîne une modification de la position des divers producteurs en compétition,
dont l'issue dépend du mode de concurrence propre à chaque marché.
On a indiqué ci-dessus que la législation belge présente une grande souplesse à ce niveau. En revanche,
la disponibilité des travailleurs est plus incertaine. L'enquête de 1994 (European Commission, 1995)
suggère en effet que les travailleurs belges sont d'un enthousiasme limité à l'idée de travailler en dehors
de leurs heures normales en échange d'un salaire ou de temps de loisir accrus.
page 195
des comptes publics (cf. par exemple Cette et Taddéi, 1992, dans un contexte de réduction
négociée de la durée du travail).
Les effets induits évoqués ci-dessus dans le cas des réductions faibles ou échelonnées de la
durée du travail sont mutatis mutandis également pertinents pour une réduction importante
et non étagée du temps de travail.
Une réduction négociée de la durée hebdomadaire de travail
L'hypothèse d'une réduction imposée de la durée du travail a fait le plus souvent place à
celle d'une procédure de négociation. L'expérience belge, on l'a vu, ne fait pas exception en
cette matière. On est en effet de plus en plus conscient de la diversité des situations
sectorielles et d'entreprise. Par ailleurs, cette option cadre bien avec les institutions belges
qui laissent une place importante à la négociation entre le patronat et les syndicats.
La durée conventionnelle du travail est généralement inférieure à la durée légale, toujours
fixée à quarante heures en Belgique. Deux types de stimulations sont en principe
susceptibles d'engendrer une réduction accrue de la durée conventionnelle : un
encadrement différent de la négociation entre patrons et syndicats et l'octroi de subsides
publics en cas d'accords de réduction de la durée du travail.
Un encadrement différent de la négociation pourrait prendre plusieurs formes. On pourrait
imaginer qu'une négociation salariale entièrement centralisée définisse un plafond de
croissance salariale et que les négociations en aval ne soient autorisées qu'à porter sur la
réduction et l'aménagement du temps de travail selon les gains de productivité (de la
Croix, 1996). On pourrait aussi imaginer une négociation à deux étapes : d'abord sur la
durée du travail, ensuite sur les salaires. Le processus concret de négociation pourrait
renforcer le pouvoir syndical dans la première étape sans le faire au second niveau (Cahuc,
1996).
Ces dispositifs sont à ce jour hypothétiques. En revanche, l'octroi de subsides publics afin
de stimuler des accords paritaires de réduction du temps de travail font, on l'a vu, partie de
l'expérience belge. Le paragraphe a a indiqué que leur mise en oeuvre n'a pas été facile (cf.
Rombouts, 1996) et que le nombre d'entreprises impliquées et/ou l'effet annoncé sur
l'emploi ne sont pas (encore) très importants. Les problèmes d'interprétation de la
législation, les délais de négociation et la complexité administrative y sont sans doute pour
beaucoup1.
Des travaux théoriques récents (Cahuc, 1996) montrent que cette formule de subsidiation
arrive plus sûrement à son but (la création d'emplois) que la manipulation autoritaire de la
durée légale de travail pour autant qu'il y ait une corrélation forte entre le niveau des
salaires et celui des indemnités de chômage. Dans ce modèle, l'objectif syndical est
1
A ce propos, l'expérience du secteur de la construction mérite d'être notée. Outre la mise en place d'un
cadre juridique et de modalités d'application rencontrant simultanément les problèmes de formation
dans ce secteur, la commission paritaire a veillé à alléger le travail administratif demandé aux
entreprises.
page 196
proportionnel à la taille des effectifs occupés. Le coefficient de proportionnalité réalise un
arbitrage entre le niveau des salaires par tête et la durée du travail. Abstraction faite des
gains de productivité, la réduction subsidiée du temps de travail s'accompagne d'une
hausse de l'emploi et d'une baisse des salaires par tête, que le syndicat représentatif des
travailleurs trouve optimaux pour autant que le différentiel de bien-être se maintienne entre
la position de travailleur occupé et celle de chômeur. De là, l'importance que les
indemnités de chômage s'ajustent, elles aussi, à la baisse. Ces résultats théoriques
s'appuient sur une recherche qui met davantage l'accent sur le processus de négociation
que sur la représentation des aménagements organisationnels liés à une réduction notable
de la durée du travail. Autrement dit, certaines des incertitudes et des freins mentionnés ci-
dessus (par exemple, face à un allongement de la durée des équipements) se transposent ici
aussi.
III.2.4. Perspectives d'avenir pour la réduction du temps de travail
La section III.2 traite, rappelons-le, de l'aménagement du temps de travail perçu selon deux
dimensions : la durée hebdomadaire du travail à temps plein et la durée annuelle de travail
(déterminée notamment par l'intensité du travail à temps partiel et les heures
supplémentaires). Elle a ignoré la gestion de la carrière (préretraites, interruption de
carrière, etc.) dont il sera question à la section IV. 1.2.
Une récente enquête européenne (European Commission, 1995) suggère qu'il y a en
Belgique un potentiel d'abaissement de la durée du travail sans compensation du salaire
horaire. En 1994, en effet, environ 67 % des travailleurs belges interrogés sont occupés
entre 35 et 40 heures/semaine et 6 % entre 30 et 34 heures. Si l'on écoute leur préférences
(à salaire horaire inchangé), ils ne sont que 51 % à aspirer travailler de 35 à 40 heures. Ils
sont en revanche 19 % à préférer la plage de 30 à 34 heures (European Economy, 1995,
tableau 7b). Un phénomène similaire était déjà observé en 1989. Rien ne permet toutefois
de supposer que les 51 % qui souhaitent travailler de 35 à 40 heures sont un sous-
ensemble de la population de même durée effective de travail. La distribution des
travailleurs et celle des travailleuses belges qui souhaitent un statu quo, un
raccourcissement ou un allongement de leur durée de travail hebdomadaire sont quasi
identiques. Le souhait d'une durée plus courte (à salaire horaire inchangé) serait partagé
par près d'un tiers des travailleurs et des travailleuses (European Economy, 1995, tableaux
25). Il y aurait donc bien une aspiration forte à des réductions individuelles de la durée du
travail. Ceci n'implique pas pour autant que les firmes procéderont à une embauche
compensatoire. Mais, s'il était répondu à l'attente d'une large proportion de ces demandeurs
de réduction du temps de travail, il est douteux que des ajustements limités (réduction du
chômage temporaire des ouvriers, diminution des heures supplémentaires et du recours au
travail intérimaire, etc.) suffiraient à éponger le volume d'heures de travail ainsi disparu.
Or, les entreprises n'ont probablement pas de réelle incitation à répondre positivement à
cette aspiration par crainte des coûts fixes liés au nombre de travailleurs (coûts de
formation, coûts de coordination, etc.). Aussi, est-il envisageable d'octroyer une aide
financière aux entreprises qui acceptent ces réductions d'horaire individuel et les compen
sent par une embauche. Les plans d'entreprise et les accords pour l'emploi vont exactement
dans ce sens (cf. le § III.2.2.). La part élevée de plans d'entreprise ayant opté pour le
travail à temps partiel volontaire (cf. le tableau III.2) pourrait s'expliquer à la lumière de
cette enquête. Au total, le nombre d'entreprises concernées demeure cependant modeste.
page 197
Bien qu'elle ne diffère guère de la moyenne européenne, la proportion de travailleurs
belges disposés à travailler moins à salaire horaire inchangé (pour rappel, 30 %) apparaît
fort élevée, au point de se demander si la question a été correctement comprise. Pour
autant que les entreprises soient incitées à accepter les réductions volontaires d'horaire et
les compensent par de l'embauche, il est également envisageable de rechercher une forme
de subvention aux travailleurs qui réduisent leur temps de travail. La Flandre a instauré un
tel mécanisme (cf. le § III.2.2). On notera qu'une allocation universelle partielle, dont il
sera question à la section IV. 1, facilite elle aussi la réduction de la durée individuelle du
travail (et le développement des diverses formes d'interruption de la carrière). Son coût
budgétaire est nettement plus élevé que celui des subventions conditionnelles comme il en
existe en Flandre. Mais elle évite bien des coûts administratifs et s'inscrit dans un cadre
plus global dont il sera question à la section IV. 1.
Ces dispositifs qui favoriseraient le travail à temps réduit ne sont certainement pas sans
faiblesse. Les emplois à temps réduit, qui se développeraient, pourraient fort bien
présenter les limitations évoquées ci-dessus (cf. le § III.2.3). Rien ne dit cependant que
cette aspiration non satisfaite à un travail à temps réduit se localise dans les secteurs où le
temps partiel s'est fortement développé face aux attentes de flexibilité des employeurs. En
outre, l'enquête de 1994 suggère que le travail à temps partiel peut se développer à la
satisfaction des travailleurs concernés. Le Danemark avec 84 % des travailleurs à temps
partiel satisfaits de cette formule en est un exemple (European Economy, 1995, tableau
26a).
Les formules de subsidiations des employeurs et/ou des travailleurs accordées s'ils mettent
en place un dispositif de réduction du temps de travail présentent encore une autre
faiblesse : dans un certain nombre de cas, elles peuvent ne pas être nécessaires à la
réduction du travail. Il y a alors perte sèche ou encore effet d'aubaine et donc gaspillage de
ressources. Face au souhait de certains de ses travailleurs de voir leur durée de travail
réduite, une entreprise prospère, dont l'emploi augmente, peut en effet fort bien réclamer
un subside public pour la mise en place de l'horaire réduit et l'embauche compensatoire
alors qu'elle aurait de toute façon agi de la sorte. L'intensité du phénomène est difficile à
évaluer. Il ne paraît toutefois pas indiqué de limiter de tels subsides aux entreprises dont
l'emploi stagne ou décroît. Ceci risquerait en effet d'entraîner des effets pervers si les
entreprises postposent leurs embauches afin d'apparaître éligibles.
Les aménagements envisagés jusqu'ici ne concernent en rien la durée conventionnelle des
travailleurs à temps plein. Selon l'enquête de 1994, face au choix, lors d'une prochaine
négociation salariale, entre l'obtention d'un revenu salarial accru à durée de travail
inchangée et d'une baisse de celle-ci à rémunération totale inchangée, les travailleurs et les
travailleuses se divisent en deux groupes de taille voisine (European Economy, 1995,
tableaux 25) : 48 % en faveur des hausses salariales, 40 % en faveur du temps réduit et
12 % d'indécis. Pour que, chez les travailleurs, la balance penche en faveur de la réduction
de la durée conventionnelle du travail, il faudrait selon cette enquête assurer une stabilité
de la rémunération totale et trouver d'autres arguments pour convaincre les indécis.
Limitons nous ici au premier aspect. Dans le contexte budgétaire du secteur public belge,
il paraît indiqué de rechercher des formules où la réduction de la durée conventionnelle
engendre une accélération des gains de productivité susceptible d'autofinancer dans une
page 198
bonne mesure les compensations salariales1. Seules les réductions substantielles de la
durée hebdomadaire couplées à un réel allongement de la durée d'utilisation des
équipements paraissent pouvoir être porteuses de telles espérances. Ceci ne rend que plus
essentielle l'évaluation des accords de ce type signés dans le cadre des plans d'entreprise et
des accords pour l'emploi. Leur petit nombre en fait des expériences-pilote comme
l'étaient celles sur l'aménagement du temps de travail entre 1983 et 1986.
Par les bouleversements qu'elles entraînent, ces formules nécessitent une analyse
approfondie qui dépasse le cadre de l'entreprise. Elles remettent en effet souvent en cause
toute l'organisation du temps hors du travail (rythmes familiaux et scolaires, utilisation du
temps "libéré", etc.). Elles touchent dès lors aussi à la coordination de la société à des
niveaux tels que celui des transports publics ou de l'organisation des écoles. La nécessité
d'expérience-pilote et d'une réflexion globale de société apparaît évidente.
Ceci reporte naturellement, et de nombreuses années sans doute, un développement
significatif de formules de réduction forte de la durée du travail. A plus court terme,
hormis le passage individuel à une durée de travail réduite, le débat paraît se résumer ainsi
: compte tenu de l'aspiration de près de 50 % des travailleurs à des hausses salariales (à
durée du travail inchangée), la fourchette située entre l'indexation automatique (plus les
augmentations barémiques) et la norme maximale de croissance salariale2 laissera-t-elle
une place à la négociation de réductions de la durée conventionnelle du travail avec
compensation (partielle) du salaire horaire? La réponse à cette question paraît assez
évidente. Compte tenu de l'étroitesse prévisible de cette fourchette, on ne doit s'attendre
qu'à des réductions modestes de la durée du travail, partiellement compensées (ou non).
Or, on a indiqué ci-dessus qu'il ne fallait généralement pas s'attendre à ce que de telles
réductions améliorent le niveau de l'emploi tant qu'une croissance économique
suffisamment vive ne se met pas en place. Les allégements de cotisations de sécurité
sociale prévus dans les plans d'entreprise ou les accords pour l'emploi ne paraissent pas
être ici d'un grand secours. Tout d'abord, parce que les allégements sont de nature
marginale. Ensuite parce que tout report de la réduction de cotisations patronales sous
forme de hausses du salaire horaire sera, en principe, comptabilisé lors du contrôle du
respect de la norme de croissance salariale.
On doit alors s'interroger sur le bien fondé de cette disposition de la nouvelle loi de
sauvegarde de la compétitivité. Si des formules de réduction et de réaménagement
(substantiels) du temps de travail permettent effectivement des gains de productivité dans
l'entreprise qui les met en oeuvre, une part au moins de la marge ainsi dégagée pourrait a
priori être prise en compte et permettre un élargissement de la fourchette de croissance
salariale autorisée dans cette entreprise. Le poids du contrôle administratif d'un tel
dispositif explique peut-être pourquoi la nouvelle loi de sauvegarde de la compétitivité
écarte cette éventualité. Il reste alors à envisager la formule suggérée par de la Croix
(1996), selon laquelle une norme salariale centralisée s'appliquerait à la firme tout en
Encore faut-il que la législation sur les normes de croissance salariale autorise de telles compensations.
On reviendra sur ce point.
Rappelons qu'à l'avenir, les augmentations de salaires conventionnels devront être négociées à
l'intérieur d'une fourchette dont le plancher est constitué par la hausse de l'index-santé augmenté des
ajustements barémiques et dont le plafond correspond à la hausse anticipée des salaires dans les trois
principaux pays partenaires commerciaux de la Belgique (Allemagne, France, Pays-Bas) pondérés par
leur PIB.
page 199
permettant la négociation décentralisée de réductions de la durée conventionnelle de
travail (sans relèvement compensatoire du salaire horaire). Cette formule butte, il va sans
dire, sur l'aspiration quasi majoritaire à des hausses de salaire horaire évoquée ci-dessus.
page 200
III.3. Le salaire minimum
Cette section décrira tout d'abord les éléments essentiels de la législation en la matière et
l'évolution du salaire minimum en Belgique. Dans un second temps, elle abordera
l'évaluation de ses effets.
Il 1.3.1. Eléments descriptifs et législatif s1
Une convention collective de portée nationale a instauré en 1975 un revenu minimum
mensuel moyen garanti (RMMMG). Cette convention a depuis fait l'objet de nombreuses
modifications. La convention collective du travail de juillet 1993 stipule que le RMMMG
s'applique aux travailleurs âgés de 21 ans au moins embauchés à temps plein. Le
RMMMG est réduit pour les travailleurs plus jeunes et accru pour les travailleurs plus
âgés. Le coefficient de dégressivité est le suivant : à 20 ans, 94 %, à 19 ans, 88 %, à 18
ans, 82 %, à 17 ans, 76 % et à 16 ans et moins, 70 %. Depuis 1988, il existe un RMMMG
majoré pour lesjeunes de 21 ans et demi comptant six mois d'ancienneté dans l'entreprise
et un autre pour les travailleurs âgés de 22 ans et comptant 12 mois d'ancienneté. Au 1er
mai 1996, le montant du RMMMG s'élevait à 42 493 BEF (environ 1100 Ecus), celui des
travailleurs âgés de 21 ans et demi comptant six mois d'ancienneté s'élevait à 43 665 BEF
(+ 2,8 %) et celui des travailleurs de 22 ans comptant un an d'ancienneté s'élevait à 44 185
BEF (+ 4,0 % par rapport aux jeunes de 21 ans). Ces montants sont un salaire brut incluant
les cotisations du travailleur à la sécurité sociale. Un travailleur à temps partiel a droit à un
RMMMG calculé au prorata de sa durée d'occupation.
Les commissions paritaires ont la possibilité de fixer le contenu exact du revenu
minimum. A défaut, la convention nationale indique que le RMMMG comprend tous les
éléments de la rémunération liés aux prestations normales de travail (salaire en espèce ou
en nature, primes liées aux prestations normales). Sont notamment exclus, les majorations
salariales dues pour les heures supplémentaires et certains avantages octroyés par les
employeurs (repas dans le restaurant d'entreprise, par exemple). Le RMMMG doit être
accordé en moyenne sur l'année. En l'absence de convention conclue en commission
paritaire, le RMMMG est adapté à l'indice des prix comme certaines prestations sociales
(par saut de 2 % à chaque fois que la variation d'un indice lissé des prix à la consommation
atteint le seuil de 2 %).
On a vu ci-dessus que les moins de 21 ans ne se voient garanti qu'une proportion du
RMMMG. Le "stage des jeunes"2 et, plus récemment, le "contrat de première expérience
Source : Ministère de l'Emploi et du Travail (1994).
Depuis 1984, sauf dérogation, les entreprises et les associations sans but lucratif occupant plus de 50
travailleurs doivent engager des stagiaires à concurrence de 3% de l'effectif de leur personnel. Le stage
dure six mois et est renouvelable une fois. Des modalités particulières s'appliquent au secteur public.
page 201
professionnelle"1 et le contrat dit d'"emploitremplin"2 sont des formules par lesquelles les
moins de 30 ans ne perçoivent qu'un salaire équivalent à 90 % du revenu "normal". Par
revenu "normal", on entend la rémunération (le cas échéant, de début de carrière) perçue
par une personne exerçant la même fonction dans l'entreprise. Celleci peut naturellement
être supérieure au RMMMG.
Le graphique III.3 présente le montant annuel moyen du RMMMG depuis 1975 et son
évolution en termes réels (1975 = 100). Comme on le voit, de 1980 à 1982, le RMMMG
réel a crû de huit points de pourcentage. Une part de cette augmentation s'est révélée
temporaire. Puis, une nouvelle hausse réelle de près de quatre points de pourcentage est
intervenue entre 1987 à 1993.
Graphique III.3. Revenu minimum mensuel moyen garanti, RMMMG, (moyenne
annuelle) : évolutions nominale et réelle.
BEF/mois
45000 τ
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0 4'f I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
t— ON —
OO OO ON
ON ON ON
as —
r oo
σ\ as
oo
as
oo
as
ON
r
as
RMMMG
evolution
nominale
RMMMG
evolution reelle
co «η
ON ON
ON ON
Source : Ministère de l'Emploi et du Travail (1994 et une mise à jour plus récente).
Il peut être intéressant de comparer le niveau du RMMMG à celui du salaire brut moyen
des ouvriers. En moyenne en 1992, le RMMMG s'élevait à environ 39 000 BEF/mois; à la
même époque, dans l'industrie, le gain mensuel brut d'un ouvrier s'élevait à environ 65 000
BEF/mois, celui d'une ouvrière à 49 000 BEF/mois3. Ceci suggère que le RMMMG belge
représente une proportion importante du salaire moyen ouvrier.
Formule instaurée en décembre 1995 dans le cadre du "plan pluriannuel pour l'emploi", le "contrat de
première expérience professionnelle" (P.E.P.) est appelé à se substituer partiellement au "stage des
jeunes" (pour respecter la norme de 3% de stagiaires évoquée à la note précédente, l'employeur devra
avoir recours pour moitié au stage classique et pour le solde au contrat P.E.P.). Le contrat P.E.P.
concerne les chômeurs de moins de 30 ans inoccupés depuis 9 mois au moins et dont l'expérience
professionnelle n'excède pas six mois. Comparé au "stage des jeunes", le contrat P.E.P. se distingue par
le fait que le contrat de six mois n'est pas renouvelable.
Cf. la section III. 1, il s'agit d'un contrat à durée indéterminée dont la durée de préavis est limitée à un
mois en cas de licenciement. Les personnes embauchées sous un tel contrat sont comptabilisées
comme stagiaire.
Ces chiffres s'obtiennent en multipliant les gains horaires bruts des ouvriers (source : Institut National
de Statistique) par 167 heures/mois (chiffre basé sur l'hypothèse d'une durée hebdomadaire de travail
de 38 heures, répartie sur 5 journées, et de 22 jours ouvrables par mois).
page 202
Le RMMMG peut influencer le salaire moyen dans l'économie. Mais il est plus probable
qu'il affectera le salaire des jeunes ouvriers et, plus encore, des ouvriers non qualifiés. Le
graphique III.4 présente les taux de croissance du RMMMG réel, et de l'indice des salaires
horaires réels type des ouvriers non qualifiés (respectivement qualifiés) dans l'industriel.
Si ces deux derniers évoluent clairement de concert, l'effet du taux de croissance du salaire
minimum sur celui du salaire des ouvriers non qualifiés est moins évident. En particulier,
l'augmentation du RMMMG réel survenue en 1981-1982 ne paraît pas se répercuter sur la
variation du salaire réel des ouvriers non qualifiés. Quelques régressions de nature
purement descriptive confirment l'impression que le taux de croissance du RMMMG réel
est corrélé positivement avec le taux de croissance du salaire réel des ouvriers non
qualifiés mais que l'écart-type de l'effet estimé est relativement élevé, en raison peut-être
du petit nombre d'observations (19):
Awonqr = 0.21+ 0.93 Awoqr + 0.23ARMMMGr, R2 = 0,89, D.-W. = 2,68,
10.15)
(0.09)**
(0.14)°
Breusch/'Godfrey LM test AR/MAI = 2,29(pvalue = 0,13)
Chow test = 0,17' (pvalue = 0, 91)
Awonqr = 6.81 + 0.14Aprod, + 0.32ARMMMGr - 0.70 U,, R2 = 0, 78, D.-W. = 1, 38,
(1.19)**
(0.14)
(0.22)
(0.13)**
Breusch /Godfrey LM testAR/MAl = 1,09(pvalue = 0, 30)
Chow test - 0,85(pvalue = 0, 52)
ou
Awonqr désigne le taux de croissance du salaire horaire type réel des ouvriers non
qualifiés,
Awoqr désigne le taux de croissance du salaire horaire type réel des ouvriers qualifiés,
ARMMMGr désigne le taux de croissance du RMMMG réel,
Aprod désigne le taux de croissance de la productivité du travail (variable PROD de la
banque de données du modèle MODTRIM; source : Bureau du Plan),
U désigne le taux de chômage standardisé (source : OCDE),
** signifie que le coefficient estimé apparaît significatif à 1 %,
° signifie que le coefficient estimé apparaît significatif à 10 %.
La période d'observation est 1976-1994. Les équations ont été estimées par moindres
carrés ordinaires. Entre parenthèses, on trouve l'écart-type du coefficient estimé.
Il s'agit de la seule série belge de salaires agrégés qui distingue les niveaux de qualification.
page 203
Graphique III.4. Taux de croissance des salaires réels : RMMMG, salaire horaire type
des ouvriers qualifiés (respectivement non qualifiés) dans l'industrie
4 τ
3 ■
1 ■
2 ■
3 1
ON
■ RMMMG
"° sal. hor. ouvr. non
qual.
■ sal. hor. ouvr. qual.
o oo
ON
tN
OO
Os
■*
oo
ON
^O
00
ON
00
00
ON
O
ON
ON
(N
Os
OS
■tf
ON
ON
Source : Ministère de l'Emploi et du Travail (1994 et une mise à jour plus récente) et Bulletin mensuel de
la Banque Nationale de Belgique (tableau VI).
Il 1.3.2. Eléments d'évaluation
La littérature scientifique internationale connaît depuis quelques années un débat intense à
propos de l'effet du salaire minimum. Des évidences apparemment bien établies à propos
de l'effet défavorable du revenu minimum sur l'emploi des jeunes et des moins qualifiés
sont remis en cause par de récentes recherches anglosaxonnes. Les premières s'appuient
généralement sur une modélisation de la demande de travail à salaires donnés. Or, il n'est
pas exclu que dans certains segments du marché du travail, le pouvoir des employeurs en
tant que tel et/ou l'information imparfaite conduisent à des niveaux de salaire trop bas, si
bien que l'emploi pourrait augmenter grâce à l'imposition d'un salaire minimum (plus
élevé)1.
Il est douteux mais à ce jour, non démontré que les résultats anglosaxons récents se
transposent à un pays tel que la Belgique, où le salaire minimum est relativement élevé
comparé à celui de l'Angleterre ou des EtatsUnis. L'enjeu en Belgique, n'est pas de
supprimer ou de ramener le RMMMG à des niveaux extrêmement faibles (sous peine
d'entraîner les effets obtenus par ces recherches anglosaxonnes). Il est en revanche
nécessaire de s'interroger sur les effets possibles du niveau du RMMMG sur l'emploi des
travailleurs les moins productifs. A notre connaissance, il n'y a pas d'étude belge à ce
propos. De Bruyne et Van Rompuy (1983) ont néanmoins touché indirectement à cette
question en s'intéressant à la relation entre l'emploi des jeunes et le niveau de leurs
salaires. Cette étude utilise la méthodologie classique de l'analyse de la demande de travail
Voir Ehrenberg et Smith (1994) et Manning (1995).
page 204
ouvrier à salaires donnés. Elle s'appuie sur un échantillon de firmes individuelles
observées en 1977. Faute de données appropriées, elle postule la séparabilité de la fonction
de production entre le facteur travail et le facteur capital et s'intéresse aux effets de
substitution à output constant. Selon ces estimations, une hausse de 10 % du salaire des
jeunes ouvriers entraîne une chute de l'emploi correspondant oscillant entre 2 % pour les
moins de 18 ans dans le secteur de la construction et 5 % pour les moins de 20 ans dans le
secteur du caoutchouc et du plastic. Les auteurs rattachent ces résultats au salaire
minimum en supposant que celui-ci oriente fondamentalement (à court ou moyen terme)
l'évolution du salaire des jeunes ouvriers.
Sur base d'évidences aussi peu nombreuses, il est difficile de procéder à une évaluation
rigoureuse propre à la situation belge. Le maintien d'un écart suffisant entre l'indemnité de
chômage et le RMMMG est souhaitable pour éviter le développement des pièges
financiers (cf. la section IV. 1). Toute baisse du revenu minimum net devrait donc
s'accompagner d'une baisse des indemnités de chômage. Ceci n'est de manière générale
pas souhaitable du fait des baisses réelles d'indemnité subies par plusieurs catégories de
chômeurs (cf. le tableau IV.4) et du risque de pauvreté encouru par nombre de chômeurs
ayant charge de famille (Cappi et Delvaux, 1990).
La seule marge de manoeuvre effective se situe au niveau des cotisations patronales à la
sécurité sociale. Diverses stratégies sont possibles et plusieurs d'entre elles sont
simultanément mises en oeuvre en Belgique. Une première stratégie consiste à subsidier
temporairement l'embauche de certains groupes (cf. la section IV.2). Une deuxième
consiste à subsidier ces embauches de manière permanente. A terme, cette stratégie se
confond avec la troisième qui consiste à réduire les cotisations patronales des travailleurs
occupés répondants à certaine caractéristiques (on parle de subsides moyens ou
d'allégements structurels). Dans chacun des trois cas, il y a lieu de préciser le bénéficiaire
immédiat du subside (le travailleur ou l'employeur) et les critères d'éligibilité.
A côté de dispositifs de subsidiation temporaire de l'embauche, dont il sera notamment
question à la section IV.2, le Plan global de 1993 a pris une orientation limitée mais claire
en faveur du troisième mode de subsidiation : la "réduction des cotisations patronales sur
les bas salaires". Le taux de cotisations patronales à la sécurité sociale est en effet depuis
réduit de moitié pour les salaires mensuels bruts inférieurs ou égaux à 41 040 BEF
(approximativement le RMMMG à l'époque). Ceci signifie une réduction de plus de 10 %
du coût salarial. Cette diminution des cotisations patronales est dégressive (35, 20 et 10 %)
pour les salaires se situant entre 41 040 BEF et 50 760 BEF. La réduction s'applique aussi
aux travailleurs à temps partiel pour autant que le salaire équivalent à temps plein se situe
dans les fourchettes indiquées à l'instant1. La loi de décembre 1995, qui exécute le "plan
pluriannuel pour l'emploi", amplifie cette mesure en étendant à 60 840 BEF la borne
supérieure du dernier palier où la réduction de 10 % est d'application. Le nombre de
travailleurs concernés passe ainsi de 400000 à 7500002. La grille de réduction des
cotisations de sécurité sociale se présente dès lors ainsi à la mi-1996 :
Source : Observatoire de l'Emploi (1994).
Source : Bulletin de la Fédération des Entreprises de Belgique, n° 5, mai 1996, p. 79.
page 205
Tableau III.3. Réductions de cotisations patronales sur les bas salaires en 1996.
Intervalles de salaire mensuel brut
Pourcentage de réduction
< 42835 BEF
42835 BEF< < 46215 BEF
462156 BEF< < 49595 BEF
49595 BEF< < 60840 BEF
50%
35%
20%
10%
Source : Bulletin de la Fédération des Entreprises de Belgique, n° 5, mai 1996, p. 79.
Les sections 1.6 et V.2 traitent de l'effet de tels allégements structurels des taux de
cotisations sociales. Elles révèlent la fragilité des évidences communément admises à leur
sujet (à savoir, leur faible effet sur l'emploi comparé à leur coût pour la Sécurité sociale).
page 206
IV. LES POLITIQUES DU MARCHE DU TRAVAIL
La frontière entre les "politiques passives" et les "politiques actives" est essentiellement
conventionnelle. Or, les qualificatifs "passif" et "actif" suggèrent en eux-mêmes une forme
d'évaluation des politiques correspondantes. Ce rapport adopte ces dénominations usuelles
mais se refuse à tout a priori quant à l'évaluation des politiques correspondantes. Seules
des analyses, dont il sera question plus loin, peuvent contribuer à cette évaluation.
Ce chapitre se structure de la manière suivante. Il présente tout d'abord des mises en garde
méthodologiques et fournit quelques ordres de grandeur à propos des dépenses publiques
sur le marché du travail. La section IV. 1 traite des politiques passives. On y distingue
l'indemnisation du chômage et les politiques de retrait de la population active. La section
IV.2 évoque les mesures actives. Outre l'analyse des politiques actives usuelles
(formations, orientation, subsidiation de l'embauche, etc.), le rapport y traite aussi des
nouveaux gisements d'emploi et des politiques de promotion de ceux-ci.
L'évaluation des politiques sur le marché du travail, et en particulier des mesures passives
et actives se heurte à de nombreuses difficultés. Parmi celles-ci, on signalera en particulier
le difficile choix du critère d'évaluation. Celui-ci se ramène souvent à un indicateur tel que
la sortie du chômage, une mesure du niveau d'embauché ou de l'emploi ou encore la
distribution des chances d'accès à l'emploi parmi les demandeurs d'emploi. Ce rapport
n'adopte à cet égard pas un point de vue original. Les données disponibles imposent en
effet dans une large mesure l'adoption d'indicateurs de ce type. Il est cependant légitime de
souhaiter un élargissement de la gamme des critères retenus. La nature de l'emploi obtenu
offre une extension assez naturelle. Le rapport se fera l'écho de certaines études apportant
des informations à ce sujet. Au-delà, on peut argumenter que les mesures passives et
actives peuvent ne pas favoriser directement l'embauche tout en offrant d'autres apports
aux bénéficiaires. Le plus évident est l'assurance d'un revenu. Mais il en est d'autres, forts
variés, qui touchent à la capacité des sans-emploi à reformuler des projets de vie, à être et
se sentir membres à part entière de la société, d'une famille, etc. On atteint ici le point où
l'évaluation devrait en principe notamment tenir compte de la manière dont la mesure
étudiée sélectionne les bénéficiaires, interagit avec eux, etc. Les évidences disponibles à
ce propos sont, à notre connaissance, rares en Belgique. Il y aurait là une lacune à
combler.
Ces considérations conduisent à une deuxième difficulté majeure de l'évaluation des
politiques actives et passives. Dans la mesure où elles auraient des effets socio-
psychologiques positifs et à supposer qu'elles aient peu d'effets à court ou moyen terme
sur les chances d'embauché, ceci pose naturellement la question de la détection d'effets
éventuels à long terme de ces politiques. La longueur de la période d'observation des
individus est ici cruciale. Toutefois, plus celle-ci s'allonge et plus la gamme d'événements
susceptibles d'affecter la trajectoire socio-économique des individus s'étend. Ceci pose le
problème de l'identification et de la mesure des facteurs individuels et d'environnement
pertinents pour l'évaluation. Les évaluateurs sont conscients de ne pas observer tous ces
facteurs pertinents. Et ceci est vrai quel que soit l'horizon de temps retenu pour mesurer
les effets d'une politique. De là, une troisième difficulté, fondamentale et générale,
désignée sous l'appellation de biais de sélection. L'échantillon des bénéficiaires d'une
mesure n'est qu'exceptionnellement un échantillon aléatoire tiré dans la population des
sans-emploi. En particulier, des caractéristiques individuelles, que l'évaluateur n'observe
page 207
pas1, influencent
la participation des individus aux mesures évaluées. Si ces
caractéristiques sont corrélées avec le processus qui intéresse l'évaluateur (par exemple,
l'accès à l'emploi), l'étude de la relation entre ce processus et les caractéristiques
observables (parmi lesquelles figure une indication de la participation à la politique)
n'apporte pas d'information fiable quant à l'effet réel de la mesure analysée. Ce problème
de biais sera souvent évoqué à la section IV.2.
La Belgique a la réputation de consacrer relativement peu de moyens aux politiques dites
actives. Les tableaux IV. 1 à IV.3 nuancent ce jugement. Il faut cependant demeurer
vigilant. Toute comparaison internationale suppose en effet la sélection d'un indicateur et
d'une liste de pays. Le premier indicateur aisément disponible porte sur le montant des
dépenses en part du PIB Ce ratio mesure la part de la "richesse" du pays consacrée à ces
politiques. Le second indicateur mesure la part de la population active entrée dans les
divers programmes. Le choix des pays retenus est par ailleurs assez arbitraire. Le tableau
IV. 1 se limite aux principaux pays du continent européen situés aux frontières de la
Belgique. L'introduction des pays nordiques changerait naturellement la perspective.
Le tableau IV. 1 rappelle la part relativement élevée du PIB belge consacrée à des
dépenses passives2. Le tableau IV. 1 met également en évidence le poids relatif des
préretraites en Belgique. Par ailleurs, en dépit d'un accroissement au cours des dernières
années (Cf. le tableau IV.3), l'effort financier relatif de la Belgique en matière de
formations professionnelles est nettement plus faible qu'en Allemagne ou en France.
L'écart se réduit cependant fortement (voire, change de signe) lorsqu'on considère la part
des chômeurs (dans la population active) entrés en formation (Cf. le tableau IV.2). Ceci
suggère qu'au-delà des différences de PIB par personne active, la dépense moyenne par
formation pourrait être moins élevée en Belgique3. En matière de création directe
d'emplois pour les chômeurs, tant l'effort financier relatif que le taux de nouveaux
participants apparaissent supérieurs en Belgique. On notera toutefois que le poids
financier relatif de ce type de politique se réduit nettement depuis 1985 (voir tableau
IV.3). Enfin, les tableaux IV. 1 et IV.2 mettent en évidence le poids accordé en Belgique
aux subventions à l'emploi (plus exactement, aux subsides à l'embauche).
Moyennant toutes les réserves énoncées ci-dessus, ces quelques indicateurs ne donnent
pas à penser qu'en matière volume relatif de dépenses actives, la Belgique occupe une
position marginale par rapport à ses voisins immédiats. En revanche, la structure des
dépenses actives y apparaît assez spécifique.
1
2
-*
Dans la littérature, on parle d'hétérogénéité non observée.
Ce constat n'implique pas que l'indemnisation y soit nécessairement plus "généreuse" qu'ailleurs. Le
paragraphe IV. 1 traitera notamment de cette question délicate.
Il faut cependant rester prudent dans l'appréciation de ces chiffres : en effet, le nombre annuel de jours
de formation est fonction du nombre d'entrées en formation et de la durée de celles-ci.
page 208
Tableau IV.l. Comparaison internationale des dépenses publiques affectées au marché
du travail en 1994 (en % du PIB)
Catégories de programmes
Belgique
Allemagne
France
Pays-Bas
Dépenses passives
- Indemnisation du chômage
- Préretraite
Dépenses actives
dont :
2,95
2,25
0,70
1,38
0,29
2,30
2,03
0,27
1,36
0,42
1,95
1,57
0,38
1,17
0,44
3,15
3,15
0
1,16
0,20
- formation professionnelle
(0,18)
(0,40)
(0,39)
(0,20)
(formation professionnelle des
chômeurs adultes et des
travailleurs menacés)
- créations directes d'emplois
(secteur public ou organismes
sans but lucratif)
- subventions à l'emploi dans le
secteur privé
TOTAL
Source: O.C.D.E. (1996), tableau T.
0,58
0,31
0,13
0,07
0,13
4,33
0,06
3,66
0,05
3,12
0,01
4,31
Tableau IV.2. Comparaison internationale des nombres de nouveaux participants aux
programmes en 1994 (en % de la population active)
Catégories de programmes
Belgique
Allemagne
France
Pays-Bas
Formation professionnelle des
chômeurs adultes et des travailleurs
menacés
Créations directes d'emplois
Subventions à l'emploi dans le
secteur privé
Source: O.C.D.E. (1996), tableau T.
(*) année 1993 (O.C.D.E. 1995).
3,1
3,0 (*)
0,6
1,7
1,1
0,1
4,0
1,8
0,8
1,3
0,1
0,2
page 209
Tableau IV.3. Evolution des dépenses publiques consacrées au marché belge du travail
(en % du PIB)
Programmes
1. Administration des services
de l'emploi
2. Formation professionnelle
3. Mesures d'aide à l'embauche
Création directe d'emplois
Subventions à l'embauche
Autres (*)
4. Mesures en faveur des
handicapés
5.
Indemnisation du chômage
6. Retraite anticipée
TOTAL
Mesures actives (1) à (4)
Mesures passives (5) + (6)
1985
0,17
0,20
0,83
0,81
0,02
0,01
0,15
2,61
0,87
4,83
1,35
3,48
1989
0,18
0,23
0,72
0,61
0,03
0,08
0,16
1,98
0,76
4,02
1,28
2,74
1990
0,18
0,22
0,67
0,56
0,03
0,09
0,16
1,90
0,76
3,89
1,23
2,66
Source : Ministère de l'Emploi et du Travail (1995), p. 112.
(*) Le rapport ne précise pas ce que recouvre cette rubrique.
1991
0,19
0,22
0,63
0,51
0,02
0,09
0,16
2,00
0,74
3,95
1¿1
2,74
1992
0,19
0,24
0,64
0,52
0,02
0,10
0,15
2,14
0,73
4,10
1,23
2,87
1993
0,21
0,27
0,62
0,57
0,02
0,09
0,15
2,34
0,73
4^1
1,24
3,07
page 210
IV.1. Politiques passives
IV. 1.1. L'indemnisation du chômage
a) Eléments descriptifs
Ce paragraphe résumera les caractéristiques de base de l'indemnisation du chômage telle
qu'elle prévaut actuellement. Dans un second temps, le rapport traitera des changements
essentiels apportés au fil du temps à ces caractéristiques de base.
Les traits fondamentaux de l'indemnisation belge du chômage peuvent actuellement être
résumés de la manière suivante :
(1) un système où logique d'assurance et d'assistance se mêlent par la prise en compte
des caractéristiques du ménage du chômeur; ces caractéristiques, combinées le cas
échéant avec d'autres (telles que l'âge), influencent en effet le niveau du taux de
remplacement et le profil de ce taux à mesure que la durée d'inoccupation se prolonge
(taux constants ou fortement dégressifs1; indemnisation illimitée ou limitée dans le
temps);
le niveau de l'allocation dépend du revenu antérieur à l'intérieur d'un intervalle assez
étroit définissant les allocations minimales et maximales propres à chaque catégorie
de chômeur2;
(2)
(3) les conditions posées à l'ouverture du droit aux allocations de chômage sont peu
exigeantes pour les jeunes qui achèvent leurs études3 (moyennant une période de
carence, encore appelée "stage d'attente", et à l'exclusion des niveaux de diplôme les
plus bas); ces mêmes conditions, dites de "stage"4, sont en revanche exigeantes
lorsque l'ouverture du droit se base sur la durée d'emploi; en cas d'interruption de
l'indemnisation (quel qu'en soit le motif hormis des circonstances telles que
l'exclusion du droit à l'indemnisation), la personne conserve sa qualité de bénéficiaire
pendant trois ans (cette période pouvant être prolongée pour divers motifs : à titre
d'exemple, elle est depuis peu portée à 9 ans pour un chômeur s'installant comme
indépendant);
L'indemnisation des travailleurs ayant charge de famille est stable dans le temps, celle des isolés
comporte deux périodes (la première s'étalant sur une année), et celles des cohabitants compte trois
périodes (la première d'une durée d'un an et la seconde d'une durée de 6 mois (3, depuis 1994) pouvant
être prolongée de 3 mois par année de travail que peut prouver le chômeur). Une période
ininterrompue de travail à temps plein annule le compteur de durée de chômage pris en compte pour
l'indemnisation si elle s'étend sur douze mois au moins (six mois avant 1994).
En 1995, près de 30 % des chômeurs complets sont indemnisés au taux maximum et 20 % au taux
minimum (source : ONEm et Bulletin de la FEB, n°7/8, juillet-août 1996).
Les chômeurs complets admis sur base des études représentaient 13 % du total en 1985 et près de 21 %
dix ans plus tard (source : ONEm).
Ces conditions portent sur un nombre minimal de journées de travail au cours d'une période de
référence précédant l'entrée en chômage. La durée du "stage" croît avec l'âge passant de 312 jours au
cours des 18 derniers mois pour les personnes âgées d'au plus 36 ans à 624 jours au cours des 36
derniers mois pour les plus de 50 ans.
page 211
(4)
(5)
les travailleurs occupés à temps partiel ont accès à l'indemnisation pour autant qu'ils
aient exercé un emploi à tiers temps au moins; en outre, les demandeurs d'emploi à
temps plein qui acceptent un emploi à temps partiel conservent sous certaines
conditions une part de leur indemnité de chômage;
le financement du système d'assurance-chômage est dans une très large mesure
assuré au moyen de cotisations sociales et ne dépend que faiblement de subventions
de l'Etat (Conseil Supérieur des Finances, 1994).
Ces caractéristiques essentielles ont subi des modifications importantes au fil du temps,
tout particulièrement dans un passé récent. Ces changements, dont il est question par la
suite, manifestent fondamentalement une volonté de rendre l'assurance-chômage moins
avantageuse et davantage conditionnelle que par le passé. Ils s'intègrent dans le processus
de résorption progressive du déficit de l'Etat et de recherche d'un équilibre des comptes de
la sécurité sociale. Le rapport traitera successivement du niveau des indemnités, de la
durée de l'indemnisation et des sanctions, des conditions posées à l'ouverture du droit aux
allocations de chômage, de l'indemnisation des travailleurs à temps partiel, de la
comparaison internationale des prestations et du mode de financement de l'assurance-
chômage belge.
Le niveau des indemnités
"Jusqu'en 1970, l'allocation [de chômage] ne variait pas en fonction du revenu antérieur et
était illimitée et constante dans le temps... A partir de 1971, les allocations commencèrent
à être modulées en fonction du revenu antérieur... A partir de 1981, le gouvernement...
multiplia les catégories de ménages et augmenta l'écart entre les montants octroyés à ces
diverses catégories en distinguant de plus en plus nettement les montants à mesure que la
durée de chômage augmente." (Delvaux, 1994, p. 108-9) Le tableau IV.4 illustre cette
dernière évolution de manière synthétique. Les différences entre les lignes du tableau
indiquent combien la situation familiale est devenue déterminante pour la fixation du
niveau des indemnités. A cela s'ajoutent des différences entre colonnes. Celles-ci
manifestent principalement le souci de réduire l'écart entre le statut de chômeur âgé et de
celui de préretraité et la volonté d'arbitrer entre un accès aisé des jeunes diplômés à
l'indemnité et le niveau de celle-ci.
page 212
Tableau IV.4. Evolution du montant des allocations en terme réel entre le 1.01.1981 et
1.10.1993 (allocation au 1.01.1981 = 100)
Etudiant
âgé de plus
de 21 ans
Chômeur
Minimum
Chômeur
Maximum
Chôm. âgé1
Minimum
Chôm. âgé
Maximum
Part en %
dans le total
des chômeurs
indemnisés
1982 1995
Travailleur ayant
charge de famille
Travailleur isolé
103
75
103
96
91
91 (l°pér.;
95 (2°pér.;
113
135
100
135
16,3
30,6
5,9
15,5
Travailleur
cohabitant
53
77 (l°pér.;
83 (l°pér.;
1132
1133
77,8
45,1
77 (2°pér.)
79 (2°pér.)
58 (3° pér.
51 (3° pér.
source
légende
: Delvaux (1994); ONEm et Bulletin e la FEB, n°7/8, juillet-août 1996.
: "pér." = "période d'indemnisation"
Le ratio de remplacement est souvent utilisé pour rapporter le niveau des indemnités à un
salaire de référence. Ce ratio dépend naturellement d'une multitude de critères. Il peut dès
lors être estimé pour une gamme plus ou moins étendue de situations jugées
représentatives et inclure un nombre variable d'éléments de revenu (l'indemnité de
chômage et le salaire peuvent en effet être complétés par la prise en compte de la fiscalité,
des aides et autres allocations spécifiques aux chômeurs, des avantages en nature octroyés
aux travailleurs et/ou aux sans-emploi, etc.). A ce stade de l'analyse, nous nous limiterons
à deux indicateurs synthétiques. Le premier est le rapport entre l'indemnité moyenne de
chômage publiée par l'ONEm et le salaire net moyen calculé au départ de données du
Bureau du Plan4. Ce ratio connaît deux hausses substantielles au début des années
septante qui découlent d'un relèvement des indemnités (voir la courbe RONEM du
graphique IV. 1). Par la suite, ce ratio est en diminution quasi constante. Le second ratio de
remplacement est produit par l'OCDE. L'OCDE calcule la moyenne arithmétique du ratio
Après un an de chômage. Pour appartenir à cette catégorie, il faut avoir plus de 50 ans et compter au
moins 20 années de travail. Les chiffres repris ici tiennent compte de la catégorie des plus de 55 ans,
les chômeurs entre 50 et 55 ans ayant encore pour un temps des allocations parfois inférieures.
135 au 1.12.1994.
135 au 1.12.1994.
L'indicateur d'indemnité est imparfait dans la mesure où il mêle les indemnités octroyées aux
chômeurs complets (demandeurs ou non d'un emploi) et temporaires (les chômeurs temporaires sont
des ouvriers dont le contrat est supendu pour des raisons climatiques, économiques ou techniques; Cf.
la section III. 1). Durant la période où l'information est disponible, il apparaît toutefois que l'évolution
de la valeur nominale de l'allocation journalière moyenne globale et celle limitée aux chômeurs
complets sont quasi parallèles. Cela dit, cet indicateur d'indemnisation est marqué d'autres
imperfections. Primo, parmi les chômeurs complets, on retrouve les demandeurs d'emploi et les autres,
dont l'indemnité est tantôt sensiblement plus basse ou plus élevée que celle du demandeur d'emploi
moyen. En outre, lors d'une récession, l'entrée accélérée en chômage relève l'indemnité moyenne et a
contrario, lorsque la durée moyenne d'inoccupation s'allonge, une part croissante des sans-emploi
bénéficie d'une indemnité réduite.
page 213
de remplacement obtenu pour 18 cas types1. Deux différences essentielles se marquent.
Primo, le redressement du ratio de remplacement survient plus tôt dans la série de
l'OCDE. Secundo, la décroissance de ce ratio à partir de 1977 est nettement plus faible
dans le cas de la série de l'OCDE. Ce second aspect est le plus troublant. Il n'est
évidemment pas aisé de privilégier une de ces deux séries de ratio de remplacement :
toutes deux en effet présentent des limites. Quand on analyse le ratio de remplacement des
cas types retenus par l'OCDE, on est cependant surpris de constater que le ratio de
remplacement des chômeurs cohabitants de longue durée chute faiblement dans les années
quatrevingt. Ceci s'explique de la manière suivante. Les 18 individus de référence
considérés par l'OCDE ont par hypothèse 40 ans et une carrière suffisamment longue pour
éviter d'être indemnisés de manière forfaitaire. Autrement dit, sous l'hypothèse d'une
cohabitation, ils conservent leur niveau d'indemnité de deuxième période une fois celleci
achevée2. Ceci montre que le choix des individus de référence peut avoir des
conséquences déterminantes sur l'analyse des systèmes d'indemnisation.
Graphique IV.l. Ratios de remplacement issus des données de l'ONEm et de l'OCDE
■ RONEM
a ROCDE
— c·} i n r u s— r o m r ~ c^ — m in t as '— m
ν ο ν ο ν ο ^ ο ν Ο Γ ρ Γ Γ Γ ο ο ο ο ο ο ο ο ο ο σ νο
Les conditions posées à l'ouverture du droit aux allocations de chômage
Le renforcement récent de ces conditions est sensible. La période dite de "stage" (c'est à
dire le nombre minimal de journées de travail au cours d'une période de référence requis
pour ouvrir le droit) a doublé en 1994 pour les personnes âgées de 18 à 26 ans. Elle s'élève
depuis à 312 jours (soit une année) au cours de la période de 18 mois qui précède la
demande d'allocation. La période de carence (ou "stage d'attente") avant l'obtention
d'allocations à la sortie des études a également été allongée en 1994. A titre d'exemple,
pour les jeunes de 18 à 25 ans, elle est passée de 155 jours (6 mois) à 233 (9 mois).
Obtenus en croisant deux niveaux de salaire, trois situations familiales et trois tranches de durée de
chômage.
Le tableau IV.4 montre que le niveau d'indemnisation a le plus chuté en troisième période. A titre
indicatif, en 1995, le montant de l'allocation des cohabitants variait entre envión 17.000 et 19.500
BEF/mois durant la seconde période d'indemnisation. La même année, au cours de la troisième
période, l'indemnisation forfaitaire s'élevait à environ 12.500 BEF/mois (source : Rapport annuel de
l'ONEm).
page 214
L'indemnisation des travailleurs à temps partiel
"Le seul élargissement notable enregistré en matière de conditions d'accès sur base du
travail concerna les travailleurs à temps partiel. Cette ouverture, initiée en 1968, fut
cependant très lente" (Delvaux, 1994, p. 105). Cet élargissement s'est poursuivi par étapes
jusqu'en décembre 1995 où l'exercice d'un emploi à tiers-temps ouvre le droit à des
allocations de chômage proportionnelles à la durée d'occupation (auparavant, le seuil était
fixé au mi-temps).
L'attitude du législateur à l'égard de l'occupation à temps partiel de demandeurs d'emploi à
temps plein présente trois phases. La première phase, qui s'étend grosso modo sur les
années quatre-vingt, est une période de stimulation de cette formule par la prolongation
(conditionnelle) de l'octroi d'une part de l'allocation de chômage en cas d'occupation à
temps partiel. Confrontée au succès de cette formule dite de "travail à temps partiel
involontaire", la deuxième phase, entamée au début des année nonante, manifeste
clairement une remise en cause des avantages octroyés : imposition d'une cotisation
spécifique aux employeurs qui occupent ce type de travailleur, réduction progressive des
indemnités octroyées, assimilation de la période d'occupation à temps partiel à du
chômage lors du calcul de la durée d'inoccupation et de l'application des exclusions
motivées par la durée. Cette deuxième phase s'est achevée par la suppression progressive
(s'étalant de juin 1993 à janvier 1996) du statut de "travailleur à temps partiel
involontaire". En juin 1993, début de la troisième phase, est en effet apparu le statut de
"travailleur à temps partiel avec maintien de droits". Les travailleurs qui depuis ce
moment "n'entament pas un emploi à temps partiel de leur propre volonté, ne peuvent plus
prétendre à des allocations de chômage complémentaires pour les heures d'inactivité.
Toutefois, ils peuvent demander le statut de 'travailleur à temps partiel avec maintien de
droits', ce qui signifie qu'ils ont droit à des allocations complètes s'ils perdent leur
allocation à temps partiel. A certaines conditions, ils peuvent bénéficier d'une allocation
de garantie de revenu plafonné"1. Cette allocation est telle que le revenu net global
(salaire et allocation) dépasse le niveau de l'allocation de chômage complet correspondant
au statut de la personne (travailleur ayant charge de famille, isolé ou cohabitant). Sous ce
nouveau statut, pendant la période d'occupation à temps partiel, le travailleur ne peut, en
règle générale, être exclu pour cause de chômage de longue durée. "Toutefois, pour
calculer la durée de chômage, il est tenu compte des périodes de travail à temps partiel
pendant lesquelles le travailleur a bénéficié de l'allocation de garantie de revenus"2.
Les modifications intervenues lors des deux dernières phases décrites à l'instant sont fort
probablement à l'origine de la diminution concomitante de la population relevant de ces
statuts. En effet, si l'on cumule les "travailleurs à temps partiel involontaire" et les
"travailleurs à temps partiel avec maintien de droit", cette diminution avoisine 40 % entre
1990etl9953.
1
2
3
Rapport annuel de l'ONEm, 1994, p. 2.46.
Rapport annuel de l'ONEm, 1993, p. 3.8.
Source : Ministère de l'Emploi et du travail (1996).
page 215
La durée de l'indemnisation et les sanctions
Par sanctions, ce texte entend les décisions de refus d'admission à l'indemnisation, les
exclusions et les limitations de droit aux allocations de chômage. Nous commencerons par
une brève description des motifs de sanction et une évocation des problèmes de mesure.
Dans un deuxième temps, nous analyserons brièvement les statistiques disponibles.
Sans entrer dans les détails, il est possible de regrouper les sanctions en quatre catégories.
Primo, les refus d'admission découlent essentiellement du non respect des conditions
relatives à la durée d'emploi préalable ou aux études accomplies, de l'introduction de
dossiers de demande incomplets ou tardifs et, à partir de 1993, de l'apparition du statut de
"travailleur à temps partiel avec maintien de droits" (cfr. supra). D'autres motifs, tels le
cumul de l'allocation de chômage et d'autres revenus, peuvent également donner lieu à un
refus d'indemnisation.
Secundo, le chômage dit volontaire et l'indisponibilité à l'égard du marché de l'emploi
donnent lieu à une exclusion dont la durée dépend notamment du motif. Parmi les raisons
d'exclusion, il y a notamment l'abandon d'un emploi ou le licenciement suite à une attitude
fautive, le refus d'un emploi "convenable", le défaut de présentation non justifiée à une
convocation, le refus et l'arrêt ou l'échec du "plan d'accompagnement"1 à cause de
l'attitude du chômeur.
Tertio, une sanction administrative s'applique lorsque le chômeur se trouve dans la
possibilité de percevoir indûment des allocations : travail non déclaré, déclaration inexacte
de la composition familiale, etc.
Enfin, le chômage de longue durée est un motif d'exclusion sous la réserve que le chômeur
vérifie certaines conditions. Sans entrer dans les détails (possibilités de recours, etc.), la
procédure d'exclusion s'applique actuellement aux chômeurs qui se trouvent dans la
situation suivante : être âgé de moins de cinquante ans, ne pouvoir apporter la preuve d'un
passé professionnel d'au moins 20 ans, bénéficier d'une allocation de chômage ou d'attente
pour travailleur cohabitant2, appartenir à un ménage dont les revenus imposables, hormis
ses allocations de chômage, sont supérieurs à 600000 BEF (environ 15 225 ECUS) par an3
et avoir une durée de chômage qui dépasse 1,5 fois la durée moyenne du chômage de la
sous-région de résidence corrigée pour tenir compte du sexe et de l'âge (Graulich et
Palsterman, 1993 et Revue du Travail, 1996, n° 21). Alors qu'il en était ainsi depuis
quelques années, le demandeur d'emploi à temps plein occupé à temps partiel ne peut plus
être suspendu pour cause de chômage de longue durée pendant sa période d'occupation.
Comme on le constate, cette réglementation apparaît fort complexe et les fréquentes
modifications apportées à la législation entretiennent cette impression.
1
2
3
Cf. la section IV.2.
Si, pour des raisons familiale ou sociale, la personne est dispensée de l'exigence de disponibilité à
l'égard du marché du travail, on considère le type d'indemnité dont elle aurait bénéficié en l'absence de
cette dispense. Il faut noter que la population des cohabitants est essentiellement féminine.
Ces montants sont augmentés de 24 000 BEF (environ 610 ECUS) par personne à charge. Ces divers
montants sont à présents indexés sur le coût de la vie.
page 216
Quantifier les sanctions n'est pas une tâche aisée. La législation évolue sans cesse, la
classification des motifs d'exclusion aussi1. Enfin, l'informatisation progressive des
services de l'ONEm a permis de recenser des sanctions qui ne l'étaient pas auparavant 2.
Quitte à subir des imperfections de mesure, il est néanmoins apparu utile de situer
l'évolution récente dans une perspective historique suffisamment longue. Nous nous
attarderons d'abord aux exclusions motivées par la durée de chômage.
Le graphique IV.2 présente l'évolution du nombre de chômeurs exclus et de la fréquence
d'exclusion pour motif de durée anormalement longue. L'étude de cette statistique présente
notamment la difficulté suivante. Le risque d'exclusion pour motif de durée était
initialement limité aux chômeurs complets indemnisés. Durant les années nonante,
d'autres catégories d'indemnisés ont progressivement été visées par cette disposition.
L'analyse se limite ici aux exclusions de chômeurs complets. L'absence de ventilation
publiée en 1991 et 1992 se reporte sur le graphique IV.2.
Ce graphique résume mieux l'historique de la réglementation belge qu'un relevé fastidieux
des changements législatifs successifs. Il met d'abord en évidence la très vive
augmentation du nombre d'exclusions durant les années nonante. Celle-ci fait suite à une
période où les exclusions pour motif de durée étaient devenues très peu nombreuses. Le
graphique IV.2 mesure également le rapport entre le nombre annuel de chômeurs exclus et
le nombre de chômeurs complets indemnisés demandeurs d'emploi au 30 juin. Comme les
chômeurs exclus en raison de la durée sont typiquement inoccupés depuis plus d'un an3, la
courbe Txl rapporte le nombre d'exclusions pour motif de durée excessive au nombre de
chômeurs de longue durée. La courbe Tx2 permet de mesurer l'intensité de l'exclusion par
rapport à l'ensemble des chômeurs (quelle que soit la durée d'inoccupation). Un taux de
0.02 s'interprète comme une fréquence d'exclusion de 2 %. Le graphique IV.2 montre
également que les modifications de réglementation survenues au cours des années nonante
ont produit une élévation de la fréquence d'exclusion4.
1
2
3
4
Cf., par exemple, les rapports annuels de l'Office national de L'Emploi (ONEm) de 1993 et 1994.
Cf. le rapport annuel de l'Onem 1993 : à partir de cette année, les refus d'admission sont enregistrés et
font dorénavant partie du total des sanctions.
Du point de vue du compteur de durée d'indemnisation, ils le sont en fait depuis davantage de temps. Il
faut cependant rappeler que le compteur individuel de durée d'inoccupation utilisé par la statistique du
chômage se remet plus vite à zéro que celui utilisé pour mesurer la durée individuelle d'indemnisation.
Or seule la première statistique est aisément disponible. C'est donc elle qui figure au dénominateur des
taux calculés pour cette étude.
Les fréquences ainsi obtenues sont à interpréter avec prudence. Le dénominateur est en effet une sous-
estimation du nombre total de personnes ayant connu du chômage (ou du chômage de longue durée) au
cours de l'année correspondante. Les taux présentés surestiment donc la fréquence d'exclusion.
page 217
Graphique IV.2. Nombre total et taux d'exclusions de l'indemnisation pour motif de
durée anormalement longue : évolution relative aux chômeurs
complets indemnisés.
etTX2
nombre absolu
T1 6 0 00
?.. 14000
X»-
2000
4. îoooo
s,·
8000
..6000
--4000
2000
I
—
ON
ON
I
I
I—h
0
ON
ON
ON
ON
v\s
+H—I
r-
oo
ON
I
I
ON
OO
ON
Légende : Txl rapporte le nombre d'exclusions pour motif de durée excessive au nombre de chômeurs
complets indemnisés de longue durée. La courbe 7JC2 mesure l'intensité de l'exclusion par rapport à
l'ensemble des chômeurs complets indemnisés (quelle que soit la durée d'inoccupation).
Source : ONEm; Calculs : 1RES.
La durée anormalement longue n'est pas le seul motif de sanction. Un certain nombre
d'autres motifs ont été étendus au cours des dernières années (par exemple, depuis
l'apparition du plan d'accompagnement des chômeurs, le refus du chômeur de participer au
plan et l'arrêt ou l'échec de ce même plan à cause de l'attitude du chômeur sont considérés
comme du chômage volontaire). Un arrêté royal d'octobre 1992 a par ailleurs fortement
alourdi la durée des sanctions en cas de chômage volontaire. Face aux changements de
classification, nous avons ici ignoré les refus d'admission motivés par la durée insuffisante
d'occupation, par des critères d'étude ou de dossier tardif et/ou incomplet. L'analyse inclut
cependant les autres motifs de refus d'admission. La courbe "limitation de droit de
travailleurs à temps partiel" du graphique IV.3 apparaît être une forme majeure de refus
d'admission depuis 1993. A vrai dire, on cumule ici les chômeurs occupés à temps partiel
qui ont uniquement demandé (et obtenu) le statut de "travailleur à temps partiel avec
maintien de droits" et ceux qui ont demandé mais se sont vus refuser l'allocation de
"garantie de revenu" évoquée précédemment. Cet important groupe mis à part, le
graphique IV.3 met en évidence que le nombre d'exclusions pour d'autres motifs ' a
augmenté lui aussi.
On recense ici en particulier les sanctions pour "chômage volontaire" et en raison de "l'indisponibilité"
à l'égard du marché du travail.
page 218
Graphique IV.3. Nombre de sanctions : motifs autres que la durée anormalement
longue et le refus d'admission motivés par la durée d'occupation, les
études ou la nature du dossier introduit.
180000 τ
160000
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
D autres motifs d'exclusion
B limitation de droit de
travailleurs à temps partiel
0
1990 1991
1992 1993 1994
1995
Source : ONEm; Calculs : 1RES.
Comparaison internationale des prestations
Ce type de comparaison est un exercice redoutable. Il y a à cela plusieurs raisons. Primo,
l'objet de la comparaison ne se définit pas aisément. Le niveau des indemnités, le cas
échéant comparé à un salaire de référence, ne représente qu'un aspect de la réalité. La
durée de l'indemnisation, la nature des mécanismes qui prennent le relais lors de la fin de
droit, les délais de carence et les conditions de stage, la sévérité des contrôles exercés sont
autant d'autres facteurs à prendre en compte. Audelà, on se rend de plus en plus compte
que les revenus disponibles selon qu'on a ou non un emploi dépendent également des
autres allocations et prestations attribuées, de manière spécifique ou accrue, à certains
groupes de population (allocation d'invalidité et aides au paiement du logement, par
exemple). Aucune comparaison ne peut dès lors envisager tous les cas de figure
pertinents. La sélection faite risque donc d'être partiellement arbitraire et de biaiser les
conclusions.
Divers auteurs et institutions se sont cependant essayés à cet exercice comparatif. Dans un
passé récent, on citera notamment l'OCDE (1994, 1996), le Conseil Supérieur des
Finances (1994), Vanhuynegem et al (1996) et De Lathouwer (1996). Le Conseil
Supérieur des Finances met en doute le caractère comparativement "généreux" du système
belge d'indemnisation. Il souligne que l'affirmation selon laquelle la durée d'indemnisation
est "illimitée" en Belgique doit être relativisée compte tenu du renforcement des
procédures de contrôle et d'exclusion évoqué cidessus et de la présence de systèmes
d'assistance dont l'accès est parfois aisé dans des pays voisins. Dans leur comparaison de
la protection sociale en Europe entre 1984 et 1991, Vanhuynegem et al (1996) concluent
en revanche que le système belge d'assurancechômage offrait un niveau de protection
"particulièrement élevé" (p. 103). L'étude s'appuie sur les caractéristiques suivantes de
l'assurancechômage : l'étendue de la population couverte (catégories éligibles et
couverture effective), les conditions d'octroi, la durée de l'indemnisation, le niveau des
allocations (en considérant quatre individus de référence) et le niveau moyen de
l'allocation de chômage octroyée. De Lathouwer (1996) propose une comparaison qui
page 219
englobe les coûts et subventions au logement, le coût de garde des enfants (pour les
parents occupés) et les allocations familiales. De la comparaison portant sur l'année 1994
et 7 pays européens1, il ressort que le système belge octroie globalement une
indemnisation moins généreuse, maintient plus longuement les chômeurs au sein d'un
régime d'assurance (alors que dans la plupart des autres pays un système d'assistance-
chômage ou de revenu minimum garanti prend le relais au-delà d'un seuil de durée) et
impose des conditions d'accès très exigeantes à ceux qui perdent leur emploi. L'auteur
avance par ailleurs que l'association d'une indemnisation longue dans le régime
d'assurance et d'une exigence accrue de participation à des politiques actives (plan
d'accompagnement des chômeurs et agences locales pour l'emploi) rapproche le système
belge de ses homologues Scandinaves.
Ce rapide tour d'horizon confirme la difficulté de ces exercices comparatifs. Le choix de
n'étudier que les systèmes d'assurance-chômage ou de prendre également en compte les
autres systèmes (assistance-chômage, etc.) semble déterminant.
Le mode de financement de l'assurance-chômage belge
Comparant la Belgique à la France, l'Allemagne et les Pays-Bas, le Conseil supérieur des
Finances (1994) souligne la position atypique de la Belgique. Alors que dans les autres
pays mentionnés, le financement repose sur les cotisations sociales et sur l'impôt (prélevé
sur l'ensemble des sources de revenus), le financement du système belge a été
progressivement assuré de manière quasi exclusive par les cotisations. Cette évolution
s'est étalée sur à peine dix ans. En 1980, les subsides de l'Etat représentaient 68 % des
recettes totales de l'assurance-chômage belge. En 1992, elles en représentaient moins de
2 %. Entre-temps, les taux de cotisation à la sécurité sociale furent, directement ou
indirectement, relevés et les plafonds appliqués au montant des cotisations disparurent.
b) Evaluation des effets de l'indemnisation
L'évaluation des effets de l'indemnisation du chômage dépend fortement du niveau où l'on
se place. Au niveau micro-économique, on s'interroge généralement sur la relation entre
l'indemnisation et la fréquence de sortie du chômage des individus. Il n'existe pas à ce jour
d'étude micro-économétrique appliquée à des données belges. Au niveau macro
économique, on s'intéressera plutôt à l'impact de l'indemnisation sur la formation des
salaires et aux effets induits engendrés par la collecte de recettes pour couvrir les dépenses
de l'assurance chômage. Diverses études macro-économétriques fournissent des
indications sur l'effet de l'indemnisation en Belgique. Elles conduisent à des conclusions
contradictoires.
Avant de les évoquer, il n'est probablement pas inutile de rappeler qu'en soi, le niveau des
indemnités de chômage a des effets favorables et défavorables à la sortie du chômage. Les
effets favorables, souvent passés sous silence, ont diverses origines. S'il est généralement
admis que le relèvement des indemnités permet de rejeter davantage d'offres d'emploi, en
revanche, compte tenu de la difficulté d'emprunter lorsqu'on est chômeur, il est plausible
qu'un supplément de ressources soit mis à profit pour accroître les moyens consacrés à la
Pays-Bas, Suède, Danemark, Finlande, France, Royaume-Uni et Allemagne.
page 220
recherche d'un emploi. En outre, moins l'indemnité est, fût-ce pour un temps, inférieure au
salaire perdu, moins le chômeur doit déployer d'énergie pour adapter son mode de vie
(changement de logement, etc.) et plus dès lors il peut se concentrer sur la recherche d'un
emploi. Par ailleurs, le fait d'être indemnisé établit un lien avec une administration qui a
un rôle d'information et d'incitation à la recherche d'emploi. On rappellera aussi qu'une
sortie extrêmement rapide du chômage, motivée par exemple par une allocation de
chômage insuffisante, peut être économiquement inefficace si l'emploi obtenu utilise mal
le savoir-faire de l'individu. La coexistence de mécanismes favorables et défavorables à la
sortie du chômage rend l'analyse empirique particulièrement importante, même si celle-ci
pose des problèmes méthodologiques aigus.
Cette section distingue l'effet du ratio de remplacement et celui des sanctions, puis évoque
la problématique de la "trappe du chômage".
Les effets du ratio de remplacement
Quatre études macro-économiques récentes utilisent des données belges. Le but premier
des deux premières n'est pas d'évaluer l'effet macro-économique du niveau des indemnités
du chômage. Elles fournissent néanmoins des indications utiles à ce sujet. Lubrano et al
(1993) développent une analyse économétrique (de cointégration) de la part salariale, du
taux de chômage et du capital gap (le manque de capacité de production mesuré par
rapport au niveau de capacité requis pour éliminer le chômage). Une de leur relation
estimée établit une relation faiblement négative entre le niveau d'indemnisation et le
niveau de chômage en Belgique. Vannetelbosch (1996) teste quant à lui la pertinence pour
la Belgique de différents cadres théoriques de négociation des salaires et de l'emploi au
niveau macro-économique. Le modèle le plus approprié apparaît être le modèle général de
négociation développé par Manning. Dans ce cadre théorique, l'équation estimée fait
apparaître un effet faiblement positif et significatif du ratio de remplacement (mesuré par
le rapport entre l'indemnité moyenne de chômage et le coût salarial moyen) sur le niveau
de l'emploi.
Ces résultats vont donc à rencontre de tous les stéréotypes à propos de l'impact de
l'indemnisation du chômage. Dans le cadre d'un petit modèle macro-économique inspiré
par les travaux de Layard et Nickell, Goubert et al (1995) obtiennent en revanche une
relation négative entre l'emploi et un indicateur du niveau des indemnités de chômage en
Belgique. Van der Linden (1996a) conclut que le ratio de remplacement est, dans la
grande majorité des spécifications considérées, corrélé négativement avec la fréquence de
sortie du chômage. Afin d'éviter une mauvaise interprétation de ces résultats, il importe de
noter que la sortie du chômage englobe l'accès à l'emploi et le retrait de la population
active. Si l'on passe assez abusivement du constat d'une corrélation négative à une analyse
causale, on doit se rendre compte que ce résultat est compatible avec deux interprétations
non exclusives. Primo, une augmentation du niveau de l'indemnité a un effet macro
économique net de ralentissement des sorties vers l'emploi. Secundo, cette même
augmentation atténue le flux entre le chômage et le retrait de la population active. Dans un
pays où le second type de transition est très répandu, il ne faudrait pas trop vite minimiser
la portée du second mécanisme. Comme les offres d'emploi y sont d'une grande rareté
relative, il est donc bien possible que la relation fortement négative entre le ratio de
page 221
remplacement et la sortie du chômage signifie pour une part au moins que les sans-emploi
postposent leur retrait de la vie active si l'indemnisation devient plus avantageuse'.
Il n'est pas aisé de réconcilier les résultats de ces quatre études macro-économétriques car
elles se différencient à bien des niveaux : conceptualisation théorique, données et périodes
d'observation et enfin méthodes d'estimation. Quoi qu'il en soit, cette dispersion de
résultats invite à la prudence.
Comme le ratio de remplacement de l'ONEm et celui de l'OCDE ont des profils fort
différents (Cf. la figure IV. 1), il y a un intérêt à étudier la sensibilité de l'estimation de
l'élasticité du taux de sortie du chômage au ratio de remplacement selon le ratio
considéré2. Si l'on compare les mêmes spécifications et s'appuie sur la même méthode
d'estimation3, cette élasticité apparaît nettement plus importante dans le cas du ratio de
remplacement de l'ONEm (ordre de grandeur : - 1) que dans le cas du ratio de l'OCDE
(ordre de grandeur : - 0,3). Cet écart sensible entre les élasticités est un autre motif de
prudence.
Les effets des sanctions
Il importe de savoir si des modifications de la fréquence d'exclusion fournissent aux
chômeurs un incitant qui se reporte sur leur comportement de recherche d'emploi et, au-
delà, sur la fréquence de sortie du chômage. Si tel n'était pas le cas, on pourrait avancer
que le récent accroissement du rythme d'exclusion observé en Belgique, peut-être fondé
sur le plan strictement budgétaire, ne joue pas le rôle attendu d'activation des chômeurs.
Van der Linden (1996a et c) tente d'établir si il y a un lien entre la fréquence des
exclusions et le taux macro-économique de sortie du chômage (respectivement sur les
périodes 1962-1991 et 1962-1993). Il s'est avéré difficile de répondre à cette question.
D'abord parce que le risque existe d'étudier une relation partiellement tautologique.
Ensuite, parce que la série la plus globale des exclusions présente une forte
multicolinéarité4 avec d'autres variables susceptibles d'expliquer le rythme de sortie du
La corrélation négative peut encore s'expliquer par un mécanisme radicalement différent qui inverse le
sens de la causalité. A fréquence d'entrée en chômage et à population active données, une hausse du
rythme de sortie entraine une baisse du taux de chômage. Or, la majorité des études sur la formation
des salaires concluent à un effet négatif du chômage sur la croissance des salaires. La baisse de taux de
chômage s'accompagne donc d'un relèvement des salaires et dès lors d'une diminution du ratio de
remplacement. Selon ce raisonnement, la causalité va du taux de sortie vers le ratio de remplacement.
Cependant, lorsque l'analyse économétrique de Van der Linden (1996a) tient compte de cette
possibilité, la corrélation négative évoquée ci-dessus se maintient.
La relation estimée par Vander Linden (1996a et c) est statique. Il s'agit fondamentalement d'une
fonction de matching, c'est à dire d'appariement entre chômeurs et postes vacants.
Le tableau 3 de Van der Linden (1996a) et le tableau 2 de Van der Linden (1996c). On compare ici les
résultats obtenus par la méthode des variables instrumentales. Les deux estimations s'appuient sur les
mêmes instruments. Toutefois la longueur de l'échantillon est différente : 1962-1991 dans Van der
Linden (1996a) et 1962-1993 dans Van der Linden (1996c). En outre, la spécification inclut un trend
dans le second cas et non dans le premier.
En termes non techniques, si deux variables potentiellement explicatives d'un phénomène ont un profil
temporel assez semblable, elles présentent une forte multicolinéarité. Il est alors extrêmement difficile
de séparer l'effet de la première de celui de la seconde si l'on dispose de peu d'observations.
page 222
chômage. Si, pour cette raison, on se limite aux exclusions pour motif de durée
anormalement longue et que l'on tente d'étudier le "message incitatif" qu'elles
représentent, il est apparu que l'intensification de celles-ci affecte peu voire n'influence
pas le rythme de sortie du chômage. Il serait souhaitable de vérifier la validité de cette
conclusion à la lumière d'une analyse de trajectoires individuelles de chômeurs1. A ce
stade de l'analyse, on peut néanmoins avancer que le couperet de l'exclusion, qui arrive
(sous certaines conditions) après une longue période de chômage, n'a peut être plus guère
d'effet incitatif. La personne concernée n'a en effet probablement plus à ce moment de
réelle marge de manoeuvre : les offres d'embauché sont rares, la (très) longue durée de
chômage est sans doute un handicap spécifique aux yeux des employeurs potentiels, la
décision de se retirer tôt ou tard du marché du travail est peut-être, bon gré mal gré, déjà
envisagée, etc. On observera aussi que le chômeur ne connaît pas aisément le moment où
son droit à l'indemnisation risque d'être suspendu2. La conclusion provisoire est donc qu'il
ne faut pas trop espérer que les exclusions pour durée "excessive" incitent à sortir au plus
vite du chômage. Quant à savoir si les autres motifs d'exclusion jouent davantage ce rôle,
il vaut mieux reconnaître que l'analyse n'apporte pas jusqu'ici de réponse fiable à cette
question.
La trappe du chômage
Les pièges à chômage ont été étudiés en Belgique par Cappi et Delvaux (1990), par le
Conseil Supérieur des Finances (1994) et par De Lathouwer (1996)3. L'existence ou non
de tels pièges dépend d'une multitude de facteurs (revenu escompté en cas de retour au
travail, niveau de l'allocation de chômage ou du revenu minimum d'existence (minimex),
présence et âge des enfants, supplément de revenu requis pour compenser les frais
inhérents à la reprise d'un emploi, etc.). Il n'existe dès lors pas d'inventaire de toutes les
catégories concernées par ces pièges, ni a fortiori, de dénombrement fiable des personnes
concernées. Même s'il est probable que le problème soit moins aigu en Belgique que dans
les pays qui s'appuient plus sur les mécanismes d'assistance que d'assurance, les études
citées fournissent néanmoins des exemples où la présence de tels pièges est manifeste. Ils
résultent fondamentalement de la logique suivante. Dans un souci légitime de soutenir le
niveau de vie présent des allocataires sociaux concernés, sans alourdir, croit-on,
excessivement le poids des dépenses sociales, on comble dans une certaine mesure l'écart
entre le revenu "brut" de ces allocataires et un revenu jugé décent par l'octroi d'avantages
financiers spécifiques à leur statut (via les allocations familiales majorées au-delà d'un
seuil de durée d'inoccupation, par des aménagements des règles d'imposition, par la
possibilité d'accomplir un nombre limité d'heures de travail au service des agences locales
pour l'emploi, etc.). Le retrait immédiat ou rapide de ces avantages spécifiques en cas de
retour au travail signifie que le taux implicite de taxation global qui s'applique à ces
personnes peut être très élevé, au point de dépasser, et de beaucoup parfois, le taux global
d'imposition des travailleurs les mieux rémunérés. La société court alors le risque de
troquer le soutien du niveau de vie présent des allocataires concernés contre une exclusion
définitive de l'emploi. L'économie de court terme obtenue par l'octroi d'allocations
conditionnelles serait alors minée par un allongement de la durée d'octroi des allocations
et des aides concernées.
1
2
3
Une telle analyse menée aux Pays-Bas par Abbring et al (1995) conclut que les sanctions ont un effet
positif et significatif sur le rythme de sortie du chômage vers l'emploi.
Cf. les éléments descriptifs présentés plus haut.
Au niveau international, on consultera aussi la troisième partie de Commission européenne (1995) et le
chapitre 2 d'OCDE (1996).
page 223
La détection de tels pièges ne suffit cependant pas à en déduire que les groupes concernés
sont condamnés à l'enlisement dans le chômage et/ou l'assistance. L'obligation d'accepter
une offre d'emploi peu avantageuse peut leur être imposée !. Par ailleurs, les avantages non
monétaires liés à l'exercice d'une profession ou la perspective d'entamer une nouvelle
carrière (avec son profil éventuellement ascendant de rémunération) peuvent compenser la
faiblesse du gain net immédiat associé au retour à l'emploi. Cependant, lorsque les
ressources financières du ménage sont modestes, il peut être fort difficile de supporter une
détérioration immédiate du revenu, fut-elle faible, en échange d'avantages non monétaires
ou de perspectives financières plus favorables. Si le faible écart de revenu net entame la
motivation des travailleurs concernés, il n'est par ailleurs nullement acquis que les
employeurs auront intérêt à occuper ce type de personnes. Au-delà de ces considérations,
il importe de noter que la trappe du chômage ne se limite pas à la présence de pièges
financiers. Les changements de statut contribuent aussi à cette trappe lorsque ils entraînent
des démarches administratives (et donc des délais) dont l'issue est perçue comme
incertaine compte tenu de la complexité de la législation.
c) Eléments de conclusion et perspectives
La Belgique a opté pour un système d'indemnisation mêlant l'assurance à des formes
d'assistance. En comparaison internationale, l'accès aux indemnités est, avec des
exceptions, relativement difficile. Si l'on ne se limite pas étroitement à l'assurance-
chômage, le niveau de l'indemnisation belge n'apparaît pas particulièrement élevé. La
durée de l'indemnisation dans le régime d'assurance est en revanche relativement longue.
Le système apparaît complexe et nécessiter des contrôles administratifs lourds dans la
mesure où par exemple le niveau de l'indemnité dépend de la situation familiale et la fin
de droit éventuelle dépend de critères multiples. Ce système contribue certainement à
contenir la pauvreté en Belgique à des niveaux comparativement bas. Il lui a cependant été
reproché par diverses instances internationales de favoriser l'enlisement dans le chômage.
Ce rapport a résumé les connaissances à ce propos. Même s'il n'y a pas convergence entre
toutes les analyses et tout en se rappelant que celles-ci s'appuient sur des données
imparfaites et peu nombreuses, on notera cependant que certaines études identifient une
relation négative entre le niveau des indemnités et un indicateur de chômage en Belgique.
Rien ne permet d'indiquer qu'il y a là une explication majeure du chômage en Belgique. A
contrario, il ne paraît pas fondé d'ignorer ce facteur. L'existence d'une trappe du chômage
pour certaines catégories d'allocataires renforce ce point de vue.
Face à cela, seules deux attitudes sont apparemment possibles. La première, adoptée par
les autorités belges, a consisté dans les années nonante à renforcer les sollicitations et les
contrôles sans bouleverser la philosophie du système résumée ci-dessus. Les
modifications apportées à la législation du chômage, le plan d'accompagnement des
1
Toutefois, dans la législation belge du chômage, "Un emploi est réputé convenable dès qu'il procure :
- un revenu professionnel net, éventuellement diminué des frais de déplacement et majoré des
allocations familiales et des allocations de chômage ou d'attente auxquelles le travailleur pourrait
prétendre pendant son occupation,
- au moins égal au montant des allocations de chômage dont le travailleur peut bénéficier en tant que
chômeur complet, diminué du précompte professionnel et majoré des allocations familiales"
(Graulich et Palsterman, 1993, p.99).
même si cet article de l'arrêté ministériel ne prend pas tous les facteurs pertinents en compte, il
révèle néanmoins un souci que le retour au travail n'entraine pas de perte nette de revenu.
page 224
chômeurs1 et les agences locales pour l'emploi2 sont des manifestations évidentes de cette
logique. La seconde approche consiste à se rapprocher des standards internationalement
préconisés, qui séparent plus nettement la gestion du risque de chômage et la lutte contre
la pauvreté. De manière fort schématique, cette approche peut se résumer ainsi : octroi
d'une assurance-chômage durant un temps strictement limité au cours duquel le chômeur
reçoit diverses sollicitations (stages, formations, offres d'embauché, etc.); à la fin de droit,
passage de l'individu à un système d'assistance avec le contrôle de ressources que cela
implique. Si cette seconde approche apparaît plus cohérente, elle pose en revanche un
problème aigu pour les sans-emploi qui atteignent la fin de droit. On sait en effet que le
versement d'une allocation soumis à un contrôle des ressources conduit typiquement à des
taux marginaux effectifs d'imposition particulièrement élevés (Cf., par exemple, OCDE,
1996, chapitre 2). L'incitation créée par la durée limitée du régime d'assurance pourrait dès
lors fort bien être contrebalancée en tout ou en partie par une désincitation forte pour ceux
qui pénètrent dans le régime d'assistance.
L'éventail des possibilités ne se résume en réalité pas à l'alternative esquissée à l'instant.
Sans nier leurs différences, les deux branches de l'alternative ont en commun une logique
de sélectivité. Que ce soit via le système hybride adopté notamment par la Belgique ou en
plaçant un mécanisme d'assistance au-delà de la fin de droit, on octroie une indemnité ou
des avantages spécifiques conditionnels à un contrôle de ressource et de composition du
ménage. Ceux-ci sont retirés de manière brutale ou rapide à mesure que l'allocataire social
échappe au chômage ou leur maintien s'accompagne de procédures administratives
perçues comme complexes, lentes et incertaines. Le gain apparent dû à la sélectivité est en
tout ou en partie compensé par l'allongement des périodes d'indemnisation et par le coût
du contrôle.
S'il est possible de lutter contre la trappe du chômage tout en conservant cette logique de
sélectivité (Cf. infra), il est aussi possible de sortir partiellement de cette logique. Une
voie alternative aux deux approches présentées ci-dessus consiste à coupler une assurance-
chômage avec durée d'indemnisation limitée dans le temps à des mécanismes de lutte
contre la pauvreté qui se substituent (en partie) à l'assistance. Deux de ces mécanismes
sont l'impôt négatif et l'allocation universelle (partielle).
Avec l'impôt négatif, en deçà d'un seuil de revenu taxable, l'individu bénéficie d'un
supplément de revenu net (d'où l'expression d'impôt négatif). Ce supplément décroît à
mesure que les revenus du ménage augmentent. Au-delà du seuil, l'impôt devient positif.
Si le montant maximal de l'impôt négatif et le seuil retenus sont bien choisis, ce système
atténue ou élimine les pièges financiers (Cf., par exemple, Barr, 1993, chapitre 11).
Agissant via l'impôt, le crédit octroyé aux citoyens moins favorisés est cependant perçu
avec délai. Pour aider utilement ces personnes, il doit dès lors s'accompagner d'un système
d'avances. On n'échappe donc pas pleinement aux problèmes habituellement rencontrés en
cette matière : une certaine lourdeur administrative, une sous-utilisation des avantages
prévus par méconnaissance des procédures ou par souci de ne pas se soumettre aux
contrôles des ressources. L'impôt négatif peut se substituer aux mécanismes d'assistance.
Ce plan, instauré en 1993, impose un accompagnement individualisé des chômeurs de moins de 46 ans
entrant dans leur dixième mois de chômage (Cf. la section IV.2 ci-dessous)
Depuis 1987, les ALE, instituées au niveau communal, permettent à des chômeurs de longue durée de
compléter leur allocation de chômage en accomplissant des tâches occasionnelles durant au maximum
60 (ultérieurement, 45) heures par mois. La section IV.2 évoquera davantage cette mesure.
page 225
L'augmentation prévisible de l'impôt sur les revenus du travail est alors élevée.
Alternativement, l'impôt négatif peut se substituer partiellement à l'assistance.
Une allocation universelle partielle est une autre manière de soutenir financièrement le
retour au travail au bas de l'échelle des salaires. Une allocation universelle partielle
coexistant notamment avec une assurance-chômage garantirait à chaque adulte un revenu
mensuel inconditionnel1. En ne ciblant pas l'aide sur ceux-là seuls que la société juge dans
le besoin mais en donnant au contraire à tous et en ajustant par l'impôt sur les revenus, la
mesure s'attaque directement aux pièges financiers (tout comme l'impôt négatif) sans
entraîner de creusement du déficit public et sans nécessairement bouleverser la
distribution des revenus nets2. De plus, et cette fois contrairement à l'impôt négatif,
l'allocation universelle évite l'octroi d'avances et ses inconvénients.
Dans les limites d'une logique de sélectivité, la trappe du chômage peut être combattue de
diverses manières. Une première consiste à décortiquer patiemment, puis à réformer,
l'ensemble des enchaînements législatifs et réglementaires qui engendrent ces pièges.
L'intuition est simple : il s'agit de réduire le profil du taux implicite global de taxation
appliqué lors d'un retour à l'emploi. La concrétisation de cette intuition est, pour diverses
raisons, bien plus complexe : les mécanismes en jeu sont multiples, leur réforme requiert
une approche globale faisant intervenir les divers niveaux de compétence de la Belgique
fédérale et l'éventail des situations possibles est fort large3. Il apparaît que les efforts
entrepris à ce jour sont extrêmement limités en Belgique. Le récent relèvement du plafond
appliqué à l'allocation de garantie de revenu est un exemple positif4. Mais d'autres
dispositifs récents tels que les agences locales pour l'emploi accentuent l'intensité du
phénomène5.
Une seconde réponse consiste à relever les salaires nets les plus bas de manière à éliminer
en quelque sorte les pièges "par le haut". Si de telles augmentations entraînent un
relèvement des coûts salariaux correspondants, la proposition présente probablement une
1
2
3
4
5
Gilain et Van Parijs (1996) envisagent une allocation mensuelle de 8000 FB (environ 200 écus) par
mois.
Voir Van Parijs (1994) et Gilain et Van Parijs (1996). Ces derniers font cependant apparaître les
limites d'un financement limité à l'impôt sur les revenus. Dans ce cas en effet et à comportements
inchangés, si l'on décide de ne pas relever les taux marginaux d'imposition les plus élevés, il faut
relever fortement les taux d'imposition les plus bas. Un financement réaliste d'une allocation
universelle partielle requiert donc probablement une base taxable plus large que les seuls revenus des
ménages.
Le chapitre 2 d'OCDE (1996) relate les réformes mises en oeuvre dans divers pays.
Cette mesure concerne les chômeurs complets ayant accepté un emploi à temps partiel pour échapper
au chômage. Certains d'entre eux ont droit à une allocation de garantie de revenu pendant cette
occupation à temps partiel. Le plafond appliqué à ce revenu entraînait un piège financier lorsque la
durée hebdomadaire du travail à temps partiel était courte (source : Observatoire de l'emploi, 1996,
Politiques, n°53, Commission européenne).
L'acceptation d'un emploi par le demandeur d'emploi impliquera le plus souvent que la rémunération
associée compense la perte de l'indemnité de chômage augmentée de celle des revenus octroyés par le
travail en A.L.E. Compte tenu du niveau de rémunération auquel une majorité de ces personnes peut
prétendre, on peut sans crainte affirmer que par l'A.L.E. la "trappe du chômage" a accru son emprise.
page 226
menace pour l'emploi correspondant1. En revanche, il est permis d'envisager que les
réductions structurelles de cotisations patronales sur les bas salaires soient très
partiellement compensées par un relèvement du salaire minimum garanti. La marge de
manoeuvre n'est cependant pas telle que l'on puisse attendre de ceci l'élimination complète
des pièges financiers. Comme d'autres pays le font, on peut aussi soutenir financièrement
le retour au travail au bas de l'échelle des salaires en octroyant des prestations ou un crédit
d'impôt subordonnés à l'exercice d'un emploi.
IV. 1.2. Les politiques de réduction de la taille de la population active
reposent sur des fondements
Cette appellation recouvre principalement les préretraites, dont on a vu l'importance en
Belgique2, mais aussi l'interruption de la carrière professionnelle et la stimulation des
transitions du chômage vers le retrait de la population active. Même si ces dispositifs sont
distincts de l'assurance-chômage, ils sont gérés par l'Office National de l'Emploi (ONEm).
Au-delà de leur point commun (la gestion de la taille de la population active), ces
dispositifs
fort divers. Les préretraites sont
fondamentalement un statut alternatif à celui de chômeur offert à certains travailleurs
âgés; l'interruption de carrière est essentiellement une politique qui permet de mieux
concilier la vie professionnelle et la vie familiale. Enfin le passage du statut de chômeur, à
celui de non-demandeur d'emploi indemnisé s'apparente dans un cas au mécanisme
précédent (statut de "dispensé(e) pour raisons sociale et familiale"). Dans l'autre (le statut
de "chômeur âgé non demandeur d'emploi"), il faut y voir l'officialisation de la grande
rareté des embauches de chômeurs âgés.
a) Eléments descriptifs
Après une brève description des dispositifs mis en place en Belgique, ce paragraphe
présentera un historique du nombre de personnes concernées par ces mesures.
La possibilité d'interrompre sa carrière professionnelle en bénéficiant d'une indemnité est
apparue à la fin de l'année 1985. Les modalités précisent diffèrent d'un secteur à l'autre.
Mais les principes essentiels du système se résument ainsi : (1) la durée d'interruption (à
temps plein ou à temps réduit) oscille entre 6 et 12 mois; (2) au cours d'une carrière, la
durée cumulée d'interruption ne peut excéder 5 ans; (3) pour les fonctionnaires,
l'interruption de carrière est un droit tandis que pour les autres travailleurs, tout dépend de
l'existence ou non d'une convention collective du travail; (4) une allocation d'interruption
de carrière est accordée si le travailleur est remplacé par un chômeur.
Divers systèmes de préretraite ont vu le jour en Belgique depuis le premier choc pétrolier.
La description de leurs modalités successives sort toutefois du cadre de cette étude. Nous
nous limiterons donc à un aperçu de la réglementation en vigueur relative à la préretraite
conventionnelle3. L'accès à la préretraite est en principe limité aux travailleurs licenciés
1
2
3
Cf. la section III.3.
Cfr les tableaux IV. 1 et IV.3.
Pour plus de détails, le lecteur consultera les rapports annuels de L'ONEm.
page 227
âgés de 58 ans au moins dont la carrière est suffisamment longue (par exemple, 25 ans à
58 ans). Au fil du temps, les partenaires sociaux ont assez systématiquement cherché à
abaisser cet âge minimal. L'enjeu est pour eux d'atténuer la pénibilité des licenciements de
travailleurs "âgés"1 et d'ainsi faciliter la mise en oeuvre des restructurations et plus
globalement des changements organisationnels et technologiques. C'est ainsi que l'âge
minimal est abaissé à 52 ans si l'entreprise est reconnue "en difficulté". C'est ainsi aussi
que de janvier 1995 à décembre 1996, la préretraite conventionnelle est accessible dès 55
ans (moyennant une carrière de 33 ans au moins et une convention collective du travail).
L'objectif affiché est de promouvoir l'emploi des populations plus jeunes. Dans cet esprit,
le remplacement du travailleur préretraité est inscrit dans la réglementation. Deux
dérogations sont cependant prévues : d'une part si le travailleur préretraité est âgé de 60
ans au moins, de l'autre si l'entreprise est reconnue en difficulté ou en restructuration.
Depuis 1993, la préretraite peut également être accordée à mi-temps. L'âge minimal pour
y accéder et plus généralement les modalités de ce dispositif sont fixés par convention
collective. L'âge minimal ne peut être inférieur à 55 ans (58, en l'absence d'une telle
convention). La durée minimale de la carrière préalable doit être de 25 ans. La
réglementation prévoit le remplacement par un chômeur si le préretraité à mi-temps est
âgé de moins de 60 ans.
L'interruption de chômage pour raisons sociale et familiale permet un retrait temporaire du
marché du travail lorsque le chômeur est confronté à des difficultés de cette nature. Au
départ, l'individu bénéficiait d'une allocation à charge de l'ONEm égale à l'allocation
forfaitaire du chômeur cohabitant (en troisième période) et ne risquait pas d'être exclu
pour chômage de longue durée. Depuis 1993, l'allocation est sensiblement plus basse et
devient pratiquement nulle après deux ans d'interruption. En outre, les personnes sous ce
statut sont susceptibles d'être sanctionnées pour chômage de longue durée. Ces deux
dispositions ont conduit à une réduction brutale du nombre de bénéficiaires de cette
mesure (cfr. le graphique IV.4).
Le statut de chômeur âgé non demandeur d'emploi est apparu en 1985. Il était octroyé aux
chômeurs de 55 ans (50 ans moyennant certaines conditions) inoccupés durant deux ans
au moins (au cours des quatre dernières années). En 1989, au nom de considérations
d'équité2, le législateur ajouta un incitant financier : l'octroi d'indemnités complémentaires
aux chômeurs âgés. De nouveaux compléments financiers ont vu le jour en 1993 pour
certaines catégories. A la fin de l'année 1995, les conditions d'accès à ce dispositif ont
encore été assouplies (conditions allégées entre 50 et 54 ans; division par deux du critère
de durée).
Le graphique IV.4 synthétise l'importance de ces politiques de leur apparition à nos jours.
En 1995, le nombre total de personnes enregistrées dans ces divers statuts représentaient
46 % du nombre total de demandeurs d'emploi inoccupés. Ceci situe clairement
l'importance du phénomène.
1
2
Le revenu perçu est la somme d'une allocation de chômage (60% de la dernière rémunération brute
plafonnée à environ 55 000 BEF/mois -approximativement 1400 écus- en 1995) et d'une indemnité
complémentaire de l'employeur s'élevant à au moins la moitié de l'écart entre le revenu net, plafonné,
et l'allocation de chômage.
Comparant les chômeurs âgés et les préretraités.
page 228
Graphique IV.4. Moyenne annuelle du nombre de bénéficiaires des mesures de retrait
de la population active : comparaison avec le nombre de demandeurs
d'emploi inoccupés.
B chômeurs âgés non
demandeurs d'emploi
I interruption de chômage
pour raisons sociales et
familiales
B préretraites (total)
Π interruptions de carrière
I demandeurs d'emploi
inoccupés
Sources : ONEm, Ministère de l'Emploi et du Travail, Office National des Pensions.
Calculs : 1RES.
b) Eléments d'évaluation
De manière générale, les divers dispositifs favorisant le retrait de la population active
présentent la particularité d'être à charge du budget de l'assurancechômage. Il y a là une
incohérence encore rappelée par le Ministère de l'Emploi (1995) mais qui persiste depuis
de très nombreuses années. Audelà de cette affirmation générale, considérons à présent
une à une les diverses mesures décrites cidessus.
Avec d'autres dispositifs (tels que le système de "congééducation payé"), l'interruption de
carrière favorise la sortie du schéma traditionnel selon lequel l'existence se découpe en
trois parties consécutives (la formation initiale, la carrière professionnelle, puis la retraite).
En ce sens, il apparaît que la formule rencontre une attente grandissante. Il n'en découle
pas pour autant automatiquement que la politique soit favorable à la résorption du
chômage. La conclusion à ce propos dépend de la mesure dans laquelle la personne en
interruption de carrière est effectivement remplacée par un chômeur. Le Ministère de
l'Emploi et du Travail (1995) évoque à ce propos une évaluation de l'ONEm. Selon celle
ci, plus de 99 % des personnes en interruption de carrière sont remplacées par un
chômeur. Dans ces conditions, compte tenu de l'écart entre l'allocation de chômage et celle
d'interruption de carrière1, l'économie comptable d'indemnité réalisée par l'ONEm
avoisine 9 milliards de BEF par an (Ministère de l'Emploi et du Travail, 1995).
L'indemnité d'interruption de carrière équivaut approximativement à l'indemnité de chômage la plus
basse (le forfait accordé aux chômeurs cohabitants en troisième période d'indemnisation).
page 229
Sous l'hypothèse que chaque préretraité est remplacé par un chômeur, il apparaît que le
coût net comptable de l'opération est généralement peu élevé (Lamock, 1995). Cette
affirmation découle de la prise en compte des allocations moyennes du préretraité et du
chômeur et des effets sur les recettes fiscales et de sécurité sociale. Cette conclusion
apparaît néanmoins fort fragile. Le rapport du Ministère de l'Emploi et du Travail (1995)
est très explicite à ce propos : "On peut se demander par ailleurs si une réelle volonté
existe de contrôler le remplacement des prépensionnés [c'est à dire, des préretraités], les
sanctions étant rares et le suivi systématique manquant totalement. La prépension [c'est à
dire, la préretraite], peut par conséquent difficilement être considérée comme une mesure
pour l'emploi..." (p. 82).
Face à ce constat, deux attitudes apparaissent possibles. La première consiste à se donner
les moyens d'appliquer correctement la réglementation. Le rapport du Ministère de
l'Emploi et du Travail (1995) paraît mettre cette possibilité en doute parce que la
réglementation est fort complexe1 et mouvante et qu'elle manque de cohérence. S'il faut
admettre que le remplacement du préretraité est dans les faits incontrôlable, l'argument
selon lequel les préretraites atténuent la pénibilité des licenciements de travailleurs "âgés"
et épargnent certains conflits sociaux ne paraît pas suffisant pour justifier la prolongation
de ce système. Le mécanisme des préretraites pose en effet un problème d'externalité. Au
niveau des entreprises, les syndicats et les entreprises ont tout intérêt à coopérer par le
recours aux préretraites : face à des difficultés économiques, une restructuration ou une
réorganisation, c'est pour eux un moindre mal. Ils n'ont cependant aucun incitant à évaluer
les conséquences financières de ce choix pour la collectivité : quelques préretraites
supplémentaires ont un effet quasi imperceptible sur l'amplitude du coin fiscal; mais au
total, on aboutit à un besoin brut de financement de 3/4 de % du PIB. Les dépenses
publiques correspondantes soutiennent certes la consommation (nationale et importée).
Mais le financement de cette mesure est source de réductions d'emplois et le diagnostic
établi dans cette étude suggère que d'autres affectations de ces moyens seraient bien plus
efficaces pour l'emploi.
L'instauration des statuts de dispensé(e) pour raisons sociale et familiale et de chômeur
âgé non demandeur d'emploi a été justifiée de diverses manières : introduction d'une
clarification quant à la disponibilité de fait des sans-emploi concernés (permettant au
passage le rapprochement entre la mesure administrative du chômage et le concept du
B.I.T.), recherche d'équité (transposition de l'interruption de carrière pour les chômeurs;
réduction de l'écart par rapport aux préretraités). Cette argumentation a cependant pour
préalable l'aveu selon lequel il est impossible d'accroître l'emploi (pour ces catégories) ou
d'instaurer des redistributions de revenus telles que les âgés ne soient pas aussi
massivement licenciés. L'utilisation des montants mis en jeu à l'une ou l'autre de ces
alternatives paraît généralement préférable à la mise au rebut du savoir-faire des
travailleurs âgés.
De manière générale, les diverses mesures de réduction de la taille de la population active
doivent en outre être interpellées par la question suivante. Vues comme des politiques de
lutte contre le chômage -ce qui n'est pas leur seule vocation-, ces politiques ont-elles un
quelconque effet à long terme sur le taux de chômage ? L'opinion dominante chez les
économistes est nettement négative à ce propos. En voici, une formulation : "Suppose a
policy is introduced which involves simply persuading or bribing a group of employees to
1
Elle varie dans une certaine mesure d'une convention collective à l'autre.
page 230
take early retirement and replaces them with a similar group of unemployed workers.
Unemployment falls and output and employment are unchanged. However, because
unemployment falls, there is less downward pressure on wages. Inflation starts to rise and
in order to combat this, demand and hence employment falls. In general, the new stable
inflation equilibrium involves the same level of unemployment as before" (Nickell, 1991).
Bien que divers articles, dont celui de Nickell (1991), aient confirmé ce diagnostic, la
robustesse de celui-ci n'est pas entièrement assurée1. Dans le cas belge, si le retrait de la
population active est le fait de chômeurs de très longue durée, le mécanisme énoncé
succinctement ci-dessus perd de sa substance dans la mesure où ces chômeurs n'exercent
qu'une faible pression sur les salaires (Bogaert étal, 1991). Reste, en pareil cas, les effets
induits du financement des indemnités accordées.
Dans l'attente d'évidences plus fermes sur ce point, il y a donc tout lieu de douter du bien-
fondé des manipulations de la taille de la population active en vue de lutter contre le
chômage. Les ajustements induits tendent en effet à annihiler les effets favorables
immédiats. En ce sens, l'accent mis en Belgique sur les préretraites est sans doute une
erreur persistante.
La modélisation des comportements des agents économiques pourrait être généralisée. La pertinence
de ce diagnostic de long terme pourrait être relativisée si le délai requis pour atteindre ce "long terme"
est extrêmement long, etc.
page 231
IV.2. Les mesures actives
Cette sous-section traite d'abord des politiques actives usuelles (formations, orientation,
subsidiation de l'embauche, etc.) puis des nouveaux gisements d'emploi et des politiques
de promotion de ceux-ci.
IV.2.1. Les politiques actives sur le marché belge du travail
a) Eléments descriptifs
Le graphique IV.5 regroupe les politiques actives adressées aux chômeurs en trois
catégories. La première rassemble les bénéficiaires des programmes de résorption du
chômage1, la seconde les formations professionnelles terminées de chômeurs2 et la
troisième recense le nombre de conventions signées dans le cadre du "plan
d'accompagnement des chômeurs". Les politiques d'accueil et d'orientation ont un passé
bien antérieur à ce plan. La multiplicité des formules empêche toutefois un recensement
fiable de celles-ci.'Le graphique IV.5 inclut les nombres de bénéficiaires et un indicateur
de taux de participation obtenu en divisant ces nombres par le nombre moyen de
demandeurs d'emploi inoccupés la même année.
Il s'agit des créations directes d'emplois réservés aux chômeurs (principalement les chômeurs mis au
travail, le cadre spécial temporaire, le troisième circuit du travail, les bénéficiaires de l'A.R. 123 et de
l'A.R. 258, les bénéféciaires du Fonds Budgétaire Interdépartemental, les agents contractuels
subventionnés et les bénéficiaires du programme PRIME).
Il s'agit des formations terminées dans les centres en gestion directe (de l'ONEm, puis du FOREM et
du VDAB), dans les centres créés aves le concours d'entreprises, de pouvoirs publics ou d'associations
et dans les centres agréés, augmentées des formations individuelles en entreprise. Cette définition est
la seule utilisable en série temporelle longue. Notons cependant qu'elle sous-estime le nombre de
chômeurs formés.
page 232
Graphique IV.5. Nombre et taux de bénéficiaires de politiques actives en Belgique
nombre d'
ndividus
00000 -,
90000 -
80000 -
70000 -
60000 -
50000 .
40000 -
30000 -
20000 .
SI S'A
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'. 10
.. 5
O plan
d'accompagnement
des chômeurs
■formations
professionnelles
terminées
Δ programme de
résorption du
chômage
■taux de bénéficiaires
du P.A.C.
■ taux de formés
■taux de bénéficiaires
du P.R.C.
Sources : Meulders et Plasman (1996b), rapports annuels de L'ONEm, du FOREM et du VDAB,
1RES; calculs : 1RES.
Le graphique IV.5 met tout d'abord en évidence l'importance du programme de résorption
du chômage et celle du plan d'accompagnement (l'observation de ces deux politiques se
superpose sur le graphique en 1993). La tendance observée des nombres de bénéficiaires
du programme de résorption du chômage et des formés n'est pas immédiatement
comparable avec celle des part de dépenses dans le PIB (Cf. le tableau IV.3). Dans le cas
des formations, la modularisation de cellesci pratiquée par certaines institutions peut
biaiser à la hausse l'évolution mesurée du nombre de formés (chaque module de formation
achevé donnant lieu à une comptabilisation).
page 233
b) Eléments d'évaluation
Les politiques d'orientation et de guidance des chômeurs
Les politiques d'orientation et d'accueil de chômeurs ont vu le jour en Belgique peu après
le premier choc pétrolier. Orienter et guider les chômeurs se justifie en soi tout
particulièrement en Belgique. Même si le risque d'entrer en chômage y a crû fortement au
cours des trente dernières années, diverses études suggèrent que la fréquence d'entrée en
chômage a longtemps été plus basse chez nous que dans de nombreux pays de l'OCDE1.
Au plus elle est rare en moyenne, au plus l'expérience du chômage a de chances de
dérouter les personnes. Ceci fournit un premier fondement à une politique d'orientation et
de guidance de celles-ci. En outre, s'il est vrai qu'une part des chômeurs ont des
probabilités faibles de sortie dès le début de leur inoccupation2, une politique de guidance
et d'orientation à l'entrée pourrait permettre d'identifier ces personnes et de les orienter de
manière appropriée.
Le plan d'accompagnement des chômeurs (P.A.C.) a donné un essor particulier aux
politiques de guidance et d'orientation. Ce plan, instauré en 1993, vise non pas à guider et
orienter les personnes dès leur entrée en chômage mais à déjouer les mécanismes
d'enlisement par une prise en charge des chômeurs de moins de 46 ans entrant dans leur
dixième mois de chômage3. Derrière ce choix, il y a la conviction que l'allongement de la
durée individuelle d'inoccupation pénalise l'individu au niveau de ses perspectives de
réinsertion. Ces personnes sont convoquées à une ou plusieurs séances d'information
collective. Ensuite, un ou plusieurs entretiens individuels avec un conseiller aboutissent à
la signature d'une convention (au maximum trois mois après l'information collective).
Celle-ci définit un programme d'action et fait l'objet d'une évaluation. Une évaluation
provisoire peut avoir lieu en principe après quatre mois. L'évaluation définitive survient
normalement neuf mois après la signature de la convention. Elle peut donner lieu à une
sanction à l'égard du chômeur. La convention et le formulaire d'évaluation sont des
documents succincts, qualifiés de sommaires par certains tribunaux du travail.
En l'absence d'évaluation connue des autres mesures d'orientation et de guidance de
chômeurs en Belgique4, on se limitera ici au P.A.C. Conçu à la fin d'une période
d'embellie de l'emploi, ce plan s'est développé en pleine récession conjoncturelle et au
cours de la reprise hésitante qui l'a suivie. Politique active exceptionnelle par la taille du
public atteint5, le P.A.C., lit-on généralement, se révèle avec le recul du temps décevant.
1
2
3
4
5
Voir Van der Linden (1994) et O.C.D.E. (1995).
Spinnewyn et De Smedt (1988) et B. Van der Linden (1992) mettent en évidence que les probabilités
de sortie du chômage sont fort différentes dès les premiers mois de chômage. Lambrechts (1995)
partage ce point de vue suite à une analyse des flux de sortie du chômage en Flandres.
Depuis avril 1995, le groupe cible se limite à ceux qui sont titulaires au plus d'un diplôme de
l'enseignement secondaire inférieur.
Etant entendu que la production de taux de placement n'est qu'une évaluation apparente et confuse
d'une politique.
Le nombre de conventions d'accompagnement conclues s'est élevé à environ 95 000 en 1993, 97 000
en 1994 et 43 000 en 1995 (Sources : ONEm et Ministère de l'Emploi et du Travail).
page 234
On connaît le nombre d'exclusions de l'indemnisation notifiées1. L'accès à une formation
professionnelle mis à part, on estime généralement que le P.A.C a fort peu favorisé les
autres sorties du chômage. Or, il faut bien reconnaître que l'information disponible à ce
jour est plus limitée qu'il n'y paraît.
Les évaluations réalisées par l'ONEm comparent l'écart entre les fréquences de sortie du
chômage du public cible et celles des autres chômeurs, mesuré en 1992 (quand le P.A.C,
n'existait pas encore) et par la suite. Les différences d'écarts observées sont attribuées au
P.A.C. Elles sont minces mais favorables au P.A.C. Cette approche est critiquable. Quand
la conjoncture économique se modifie, les fréquences de sortie du chômage ne se
modifient pas de manière identique pour toutes les catégories de chômeurs (mesurées
selon le sexe, la durée, etc.)2. Comparer les bénéficiaires du P.A.C, au groupe fort
hétérogène des autres chômeurs apparaît donc peu fiable. A priori, le biais ainsi introduit
peut aller dans le sens d'une sous-estimation ou d'une surestimation de l'effet du P.A.C.
L'enquête de satisfaction auprès des bénéficiaires wallons suivis par le FOREM n'apporte
pas d'informations permettant une comparaison avec un groupe de contrôle. Il s'agit d'une
enquête postale anonyme adressée à des bénéficiaires du P.A.C, évalués positivement en
septembre 19943. Les répondants (plus de 50 % des questionnaires transmis) expriment
généralement leur satisfaction à propos de l'accompagnement fourni. Ceci est davantage
vrai pour les femmes et les personnes peu scolarisées.
Une évaluation réalisée en Wallonie par le Point d'Appui Travail Emploi Formation de
l'U.L.B.4 permet une comparaison de trajectoires entre des bénéficiaires du P.A.C, et un
groupe de contrôle, qui ne souffre pas du problème d'hétérogénéité mentionné ci-dessus.
L'étude est basée sur deux échantillons tirés après-coup et sur une enquête postale. Elle
présente donc les limites inhérentes à ce mode d'interrogation. D'une analyse descriptive
qui attribue, consciemment, au P.A.C, l'origine de tout écart observé entre les deux
échantillons, il ressort en bref que les bénéficiaires du P.A.C, accèdent un peu plus
fréquemment à un emploi5 et que la nature des emplois obtenus est peu différente de celle
du groupe de contrôle.
Ces analyses qui concluent à des effets fort modestes devraient être approfondies6.
Supposons que ces conclusions ne seraient pas remises en cause par de tels
approfondissements. Il reste alors à s'interroger sur les raisons de ces résultats limités. Le
contexte économique n'est pas automatiquement une explication convaincante. Le niveau
de l'activité économique, certes défavorable, est en effet commun au groupe témoin et au
groupe de bénéficiaires. Pour que cette explication soit pertinente, il faut que l'efficacité
propre du P.A.C, varie avec ce niveau d'activité. L'hypothèse, en soi recevable, devrait
1
2
3
4
5
Selon les Rapports annuels de l'ONEm, environ 7 300 exclusions ont été notifiées en trois ans (1993-
1995).
Voir, par exemple, Van der Linden et al ( 1995).
Moins d' 1 % des évaluations de ce mois étaient négatives.
Cabitsis, S. et Vanheerswynghels, A. (1995).
Le rapport note en particulier que les bénéficiaires du P.A.C, bénéficient d'un peu plus de placements
par le FOREM. Il peut s'agir d'un effet de substitution au détriment des autres chômeurs.
"
Notamment par la prise en compte des biais de sélection définis au début de ce chapitre IV.
page 235
être testée. A la recherche d'autres sources d'explication, on est en droit de se demander si
les délais retenus (pour former les conseillers, pour établir les conventions, etc.) et le
nombre de chômeurs assignés à chaque conseiller ont été et sont encore adaptés à l'objectif
d'un véritable accompagnement.
Les politiques de formation professionnelle
Les études de l'effet micro -économique des formations professionnelles conduisent à ce
jour à des résultats contradictoires. On distinguera l'effet des formations sur la sortie du
chômage et celui sur la durée d'occupation. L'effet micro-économique sur le rythme de
sortie du chômage a été étudié par des méthodes économétriques et à l'aide d'une enquête
auprès d'employeurs. En Belgique, s'appuyant sur des données individuelles de nature
administrative, Plasman (1994) estime que les formations professionnelles ont un effet
négatif sur les probabilités de sortie du chômage déjeunes demandeurs d'emploi wallons.
A l'inverse, Bollens et Nicaise (1994)l, qui s'intéressent à la population des bénéficiaires
de formations en général et s'appuient sur une enquête, estiment que ces politiques ont un
effet favorable sur la probabilité de sortie du chômage vers l'emploi en Flandre. Aucun de
ces deux articles ne modélise simultanément le processus de participation à la formation et
celui de la durée de chômage mais le second approche les caractéristiques non observables
des chômeurs par un ensemble d'informations qualitatives disponibles dans l'enquête2.
Cette approche ne garantit toutefois pas que l'hétérogénéité non observée et les biais de
sélection qui y sont associés soient correctement pris en compte. D'autres analyses micro
économétriques demeurent donc nécessaires pour clarifier ce débat.
La seconde approche s'appuie sur une enquête auprès d'employeurs répartis sur tout le
pays (Van der Linden, 1995). Considérant des chômeurs (d'âges divers) embauchés après
une formation professionnelle, l'enquête vise notamment à savoir dans quelle mesure la
formation a joué un rôle dans l'embauche. Il y a effet de perte sèche3 lorsque l'embauche
de la personne aurait eu lieu même en l'absence de la formation. De l'analyse par enquête,
il ressort que la fréquence de l'effet de perte sèche induite par les formations
professionnelles s'élèverait à 35 %. Un tiers donc des formés embauchés l'auraient
également été en l'absence de cette formation. Si l'on table sur un effet brut (c'est à dire
une proportion de chômeurs embauchés après leur formation) variant de 20 à 40 %, on
peut estimer que dans 13 à 26 %4 des cas, les formations professionnelles auraient un effet
(micro-économique) favorable sur l'embauche.
Lorsqu'elles sont suivies d'une embauche, les formations professionnelles de chômeurs
sont susceptibles d'influencer la nature de l'emploi trouvé. Bollens et Nicaise (1994)
concluent de leur étude qu'en cas d'embauché, la participation préalable à une formation
1
2
3
4
Voir aussi Bollens et Nicaise (1993).
On signalera aussi que Nicaise et Bollens (1995) s'intéressent notamment à l'intensité de la relation
entre le contenu de la formation reçue et le type d'emploi obtenu. Enfin, l'étude de Hecq et Plasman
(1994) propose une typologie des trajectoires de chômeurs formés.
Encore appelé effet d'aubaine ou déperditions et, en anglais, deadweight ou windfalls to employers.
(1 - 0.35)*20% = 13 % et (1 - 0.35)*40% = 26%.
page 236
professionnelle serait sans influence significative sur la durée d'emploi1. Cockx, Van der
Linden et Karaa (1996) distinguent les effets des "formations professionnelles hors de
l'entreprise"2, et des "formations subsidiées en entreprise"3 sur la durée de l'embauche
après un passage en chômage. Cette étude incorpore une correction des biais liés aux
caractéristiques inobservables et démontre l'importance de ce type de correction. En
l'absence de participation aux formations, la durée d'embauché du premier quartile s'élève
à environ 14 mois si l'on retient les caractéristiques individuelles moyennes de
l'échantillon. Si un tel individu participe à une "formation professionnelle hors de
l'entreprise", cette durée d'embauché avoisine 16 mois (soit une augmentation de 15 %).
Lorsqu'il s'agit d'une formation subsidiée en entreprise", cette même durée dépasse 23
mois (soit une augmentation de 68 %). La conclusion est donc que la participation à une
"formation professionnelle hors de l'entreprise" et plus encore "en entreprise" a un effet
favorable substantiel sur la durée d'embauché. L'effet estimé et sa variance sont cependant
fort sensibles au choix de la distribution d'hétérogénéité non observée4.
L'IRES a étudié l'effet des formations professionnelles sur l'emploi et sur les fréquences
macro -économiques de sortie du chômage5. Des analyses macro-économétriques, il
ressort qu'une augmentation de 10 % du taux de formés serait donc associée à une hausse
d'environ 1 % du taux de sortie du chômage. Traduisons cette information en nombres
absolus en considérant les sorties de juin 1993 à juin 1994. En 1993, une augmentation de
10 % du taux de formés équivalait à environ 5300 formations supplémentaires en
Belgique. A la même époque, une hausse de 1 % du taux de sortie équivalait à environ
1600 sorties supplémentaires. Comparé à certaines analyses micro-économiques évoquées
à l'instant, ce résultat apparaît extrêmement favorable. Cet effet est cependant fort sensible
à la spécification retenue. De l'étude de diverses spécifications, on peut conclure à un effet
probablement positif mais mal identifié des formations professionnelles sur les sorties du
chômage. Cette difficulté à identifier l'effet macro-économique des formations s'explique
principalement par la petitesse de l'échantillon et par l'absence d'arguments théoriques
permettant de sélectionner les variables explicatives pertinentes ou d'imposer d'autres
contraintes de spécification au modèle.
Ces évaluations n'apportent pas un soutien clair à la réorientation progressive des
politiques belges en faveur des formations professionnelles. A contrario, elles ne
confirment nullement le pessimisme assez répandu à propos de l'utilité de cette politique
active. Pour obtenir une conclusion plus tranchée sur les effets micro-économique et
Par durée d'emploi, il faut entendre la somme des durées d'occupation ininterrompues par une période
de chômage. Si, après une période de chômage, le travailleur est occupé consécutivement par plusieurs
employeurs sans passage intermédiaire par le chômage, la durée d'emploi est une notion différente de
la durée d'occupation (chez un employeur particulier) utilisée dans l'analyse suivante.
L'échantillon ne permet pas de distinguer les formations selon leur promoteur (FOREM/VDAB,
enseignement de promotion sociale, etc.).
Ce label recouvre la formation individuelle en entreprise, la convention emploi-formation (A.R. 495)
et les primes à la formation octroyées par le Fonds national pour l'emploi et les fonds sectoriels (dans
le cadre des accords 0,18 et 0,25%). Certaines de ces mesures ne prévoient pas à proprement parler
une formation en entreprise. En pareil cas, la formation est cependant en rapport direct avec la fonction
pour laquelle le travailleur est (sera) engagé. Ceci justifie le regroupement effectué.
Pour rappel, par hétérogénéité non observée on entend les caractéristiques des individus dont
l'évaluateur ne dispose pas.
Voir Dor et al ( 1995), Van der Linden et al ( 1995), Van der Linden ( 1996b, c), Dor et al ( 1997).
page 237
macro-économique des formations professionnelles, des analyses complémentaires
demeurent toutefois nécessaires.
La subsidiation de l'embauche de chômeurs
Cet intitulé regroupe une grande diversité de politiques : la création directe d'emplois pour
les chômeurs (typiquement, dans le secteur public ou les organismes sans but lucratif), la
subsidiation d'embauchés et les aides aux chômeurs créateurs d'entreprise1. Derrière cette
diversité se cache une caractéristique commune : l'aide financière accordée par l'Etat est
conditionnelle à l'exercice, par l'(ex-)chômeur, d'une activité professionnelle. En outre,
dans chaque cas, cette aide financière peur être interprétée comme la transformation de
l'indemnité de chômage en une forme de subsidiation à l'embauche comprise dans un sens
large. Ce subside peut être égal, inférieur ou supérieur à l'indemnité que la personne aurait
perçue si elle était demeurée au chômage. Tout se passe donc comme si une proportion de
l'indemnité de chômage était conservée par la personne ou payée à son employeur au-delà
de la période d'inoccupation. Ces deux caractéristiques justifient le regroupement de ces
diverses politiques sous un même intitulé.
Ceci ne nivelle pas pour autant leurs différences. Elles sont nombreuses et importantes2.
Avant d'en venir aux éléments d'évaluation disponibles, il importe de signaler que par
subside à l'embauche on entend ici les aides financières accordées au prorata du nombre
de personnes recrutées. Ce type de mesure est parfois désigné sous le nom de subside
marginal à l'embauche parce que la subvention est accordée pour des embauches
supplémentaires. Il découle de cette précision que les autres formes de réduction du coût
salarial (appelées parfois subside moyen) ne sont pas ici considérées. Il s'agit de mesures
telles que l'opération MARIBEL ou la réduction de cotisations sociales patronales pour les
bas salaires. Ces mesures, de nature structurelle (et donc non temporaire), affectent le coût
salarial de la main d'oeuvre en place et n'entrent dès lors que très improprement dans le
cadre des politiques actives. Elles sont évoquées dans les sections 1.6 et V.2. Quant aux
subsidiations associées à l'aménagement du temps de travail (telles les plans d'entreprise
Les agences pour l'emploi pourraient également être évoquées ici. Vu la nature des activités promues,
l'évaluation de cette mesure est reportée à la section IV.2.2.
Les divers modes de subsidiation se distinguent par les avantages monétaires et non monétaires qu'ils
engendrent pour leurs bénéficiaires et par l'intensité des effets de perte sèche, de substitution et de
déplacement et dès lors par leur coût. Ces trois effets se définissent de la manière suivante :
-
l'effet de perte sèche (encore appelé effet d'aubaine ou déperditions et en anglais deadweight ou
windfalls to employers) s'observe lorsque l'embauche de la personne aurait eu lieu même en
l'absence de la politique active (par exemple, la firme bénéficie d'un subside pour l'embauche d'un
individu qu'elle aurait engagé de toute manière);
l'effet de substitution s'observe lorsqu'en l'absence de la politique active, l'embauche aurait malgré
tout eu lieu mais se serait reportée sur un autre type de demandeur d'emploi (par exemple, la firme a
pris la décision d'embaucher quelqu'un et son choix se porte sur un chômeur pour lequel un subside
à l'embauche peut être obtenu plutôt que sur un autre demandeur d'emploi);
l'effet de déplacement s'observe lorsque la politique active permet une embauche supplémentaire
dans une firme mais que celle-ci se fait au détriment de l'emploi dans cette même firme ou dans une
autre; l'effet de déplacement peut avoir lieu parce que la politique active a modifié la position
concurrentielle des firmes bénéficiaires comparée à celle des autres entreprises, parce que
l'embauche favorisée par la politique active se fait au détriment du maintien dans l'entreprise d'un
autre travailleur, parce que la politique active a un effet induit défavorable sur la formation des
salaires ou encore parce que cette politique est financée par un prélèvement fiscal qui influence la
demande de travail, c'est à dire l'offre d'emploi).
-
-
page 238
de redistribution du travail et les accords pour l'emploi), elles sont évoquées à la section
III.2 centrée sur l'aménagement et la réduction du temps de travail.
(i) Plusieurs études ont porté sur la relation entre la participation au programme de
résorption du chômage1 et la sortie du chômage en Belgique. A première vue, la
relation est tautologique : participer au plan de résorption du chômage implique
automatiquement une sortie du chômage (parce que l'individu n'est plus demandeur
d'emploi, qu'il n'est plus disponible pour celuici et/ou qu'il n'est plus en recherche).
Sous l'hypothèse que les emplois du programme de résorption sont conçus comme
temporaires et comme un passage vers un emploi "ordinaire", on peut néanmoins se
demander si ces emplois facilitent cette transition. Cette hypothèse est ellemême
sujette à débat. Lorsque le contrat est à durée indéterminée, il n'est en rien évident
que les bénéficiaires du programme de résorption du chômage souhaitent ■ et
recherchent un emploi "ordinaire". L'appellation et la visée sont parfois explicites
lorsqu'ils indiquent que la finalité de la mesure publique est le développement d'un
autre type ou secteur d'emplois et non la mise en place d'emplois de passage.
Admettons cependant l'hypothèse que le programme de résorption du chômage ait
pour but, assez souvent au moins, de faciliter la sortie vers l'emploi "ordinaire".
Supposons également que cette notion ait été définie (Cf. infra). L'évaluation micro
économique de ce programme se heurte à nouveau au problème des biais de
sélection. Sans un traitement adéquat de celuici, la participation au programme a un
effet sur le rythme de sortie vers l'emploi "ordinaire" qui mêle la partie non observée
du processus de participation à la mesure et l'effet réel du programme sur la sortie
vers cet emploi. Plasman (1994) ne modélise pas simultanément le processus de
participation au programme de résorption et celui de la durée de chômage. Ses
résultats sont donc sujets à caution. Cela dit, il obtient que le programme de
résorption ralentit la sortie du chômage des jeunes au cours de la période 1989
19912. Mahy (1994a, 1994b) et Vandeville et al (1996) traitent de la même question
sur le même territoire (la Wallonie) au cours de la période 198319903. Ils
s'intéressent en particulier au troisième circuit du travail et aux chômeurs mis au
travail. Ils constituent leur échantillon à partir d'un groupe de bénéficiaires et d'un
groupe témoin4. Leurs conclusions corroborent celles de Plasman (1994). Ils ne
tiennent toutefois pas compte des biais de sélection. Si ces résultats résistent à une
analyse complémentaire, ils signifient que la participation au programme de
résorption du chômage défavoriserait la sortie vers un emploi "ordinaire". Quels
mécanismes sont susceptibles d'expliquer un tel résultat ? Primo, le participant au
programme de résorption dispose, à court terme ou pour une durée indéterminée, d'un
salaire supérieur à l'indemnité de chômage et d'au moins certains avantages non
monétaires d'un emploi "ordinaire". Comparé à un chômeur, la probabilité de
1 Appellation qui recouvre le cadre spécial temporaire, le troisième circuit du travail, etc.
2 L'emploi "ordinaire" se définit comme une sortie durable (de trois mois au moins) du registre du
chômage, à l'exclusion de l'accès à un emploi à temps partiel accepté pour échapper au chômage, aux
stages d'entreprise, aux formations professionnelles et au programme de résorption du chômage. La
durée éventuellement passée dans ce programme est déduite de la durée totale de chômage.
3 L'emploi "ordinaire" se définit ici comme une sortie durable (de trois mois au moins) du registre du
chômage, que cette sortie s'effectue à temps plein ou partiel.
4 Le groupe témoin est constitué en fonction des caractéristiques de la mesure étudiée. S'il s'agit du
troisième circuit du travail, comme l'entrée d'un chômeur dans ce programme ne survient qu'après une
période d'au moins deux ans d'inoccupation, le groupe témoin est constitué de non bénéficiaires
inoccupés depuis au moins deux ans eux aussi. Le compteur de durée utilisé dans la modélisation est
mis à zéro lors de l'entrée dans le troisième circuit d'une part, au début du 25ème mois de chômage de
l'autre.
page 239
recevoir une offre d'emploi /«intéressante est donc, temporairement ou non, plus
élevée dans le cas d'un participant au programme de résorption du chômage.
Secundo, comparé à un chômeur, le participant au programme de résorption dispose
de moins de temps pour rechercher un emploi "ordinaire". Tertio, il est possible que
la participation à ces programmes soit perçue négativement par les employeurs
potentiels, réduisant ainsi les chances d'une embauche ultérieure. Enfin, il est
possible que, conditionnellement aux caractéristiques observées par l'évaluateur1, la
probabilité de participer au programme de résorption soit plus grande lorsqu'on a des
caractéristiques inobservées défavorables sur le marché du travail. Si tel est le cas, les
résultats évoqués ci-dessus sont biaises du fait de la sélection qui privilégie les
personnes aux caractéristiques inobservées défavorables2. Dans ce cas, s'il y avait eu
prise en compte de ce processus de sélection, le programme aurait pu se révéler
favorable à la sortie vers l'emploi "ordinaire".
(ii) A côté du programme de résorption du chômage, coexistent diverses primes à
l'embauche octroyées sous la forme de réductions marginales^1 de cotisations de
sécurité sociale ou de primes octroyées par les régions ou le Fonds pour l'Emploi (et
ses correspondants au niveau sectoriel). Les primes introduites dans le cadre du plan
global ont été évaluées par le Bureau du Plan. Sur base des documents disponibles, il
apparaît que l'évaluation a consisté à combiner les aides sous forme de subsides
marginaux et les réductions structurelles de cotisations pour les bas salaires puis à
comparer les simulations du modèle HERMES obtenues avec et sans la réduction
correspondante du coût salarial.
Ceci a pour conséquence de mêler l'analyse de mesures de nature profondément
différentes : les subsides marginaux et les subsides dits moyens4. Il vaut mieux se
limiter à l'un ou l'autre. Dans le cadre de cette section, on signalera une évaluation
des subsides marginaux en vigueur en 1991-1992 (Van der Linden, 1995). Celle-ci
n'échappe pas entièrement à la critique présentée à l'instant puisque l'ensemble des
subsides de l'époque ont été étudiés et non tel ou tel subside particulier. Pour autant
que les effets de perte sèche et de substitution diffèrent d'une aide à l'autre, les biais
d'agrégation ne sont pas à exclure. Cela dit, cette analyse basée sur une enquête
auprès d'employeurs aboutit aux conclusions suivantes. La fréquence de l'effet de
perte sèche s'élèverait à 53 % environ. Contrairement à ce qu'on avance souvent, ce
résultat ne serait pas différent dans le cas des groupes "difficiles à (ré)insérer". La
fréquence de l'effet de substitution engendré par les aides à l'embauche serait de 36 %
environ. L'effet net sur l'emploi s'élèverait donc à 12 % si l'on ignore les effets de
déplacement. Autrement dit, cent embauches subsidiées permettraient la création
d'environ douze emplois, voire moins si l'on tient compte de l'effet de déplacement.
Ces conclusions ne nous renseignent malheureusement pas sur la nature des emplois
ainsi créés (durée de l'embauche, etc.). En outre, même si les ordres de grandeur
obtenus ne s'écartent pas de ceux trouvés dans d'autres pays (Cf. Van der Linden,
1995), d'autres évaluations sont souhaitables pour tester la robustesse de ces
conclusions. S'appuyant notamment sur cette étude, le Ministère de l'Emploi (1995)
présente une estimation du coût par emploi créé par le plan d'embauché des jeunes.
1
2
3
4
Telles que le sexe, l'âge et le niveau d'étude par exemple.
On parle souvent d'écrémage des candidatures à un programme. Il s'agirait donc ici d'un écrémage 'à
rebours' ou 'à l'envers'.
Rappelons que ce qualificatif de marginal signifie que les subsides sont octroyés au prorata du nombre
d'embauchés éligibles.
Rappelons par ailleurs que le modèle HERMES se caractérise par une relation relativement faible entre
l'emploi et le niveau des salaires (sur ce point, Cf. Van der Linden, 1991, par exemple).
page 240
Selon ce document, le coût net par emploi avoisinerait le million de francs belges (25
400 écus)1. Le manque d'information sur la nature de ces emplois est aussi à noter.
Holderbeke (1994) établit quant à lui un lien entre l'apparition de ce plan et les
modifications de la structure des postes vacants en Flandre. Il note en effet qu'en
Flandre, la part des offres d'emploi s'adressant spécifiquement aux jeunes a crû de 6 à
36 % de 1993 à 1994.
Rappelons que l'effet de substitution des subsides à l'embauche n'est pas
nécessairement à mettre sur pied d'égalité avec l'effet de perte sèche. Si l'objectif est
de réordonner la file des chômeurs en offrant plus de chances d'embauché à des
groupes défavorisés2, les études mentionnées ici suggèrent que les subsides à
l'embauche sont assez performants.
Cockx, Van der Linden et Karaa (1996) se sont également intéressés à l'effet des
subsides marginaux (temporaires) à l'embauche sur la durée d'occupation après un
passage en chômage. L'analyse souffre de la limitation que la durée d'occupation
observée englobe celle où le subside est octroyée et celle où le subside a cessé. Cette
étude, qui incorpore une correction des biais liés aux caractéristiques inobservables,
conclut que les subsides marginaux ont un important effet positif sur la durée
d'occupation mais que la variance de cet effet est fort élevée. Bollens (1996) étudie la
même question au départ d'une période d'observation plus longue. Il conclut à un
effet favorable des subsides temporaires sur la durée d'embauché.
(iii) Le prêt subordonné aux chômeurs est une aide aux chômeurs créateurs d'entreprise
apparue en 1984. Ducarme (1993) et Van Brusselen et Nicaise (1994) traitent de cette
mesure. Ces derniers s'intéressent en particulier au profil des bénéficiaires et aux
caractéristiques qui affectent le risque d'échec du projet. De ces travaux, il ne paraît
cependant pas possible de conclure dans quelle mesure le prêt est ou non un élément
déterminant de la sortie du chômage.
(iv) Les Centres Publics d'Aide Sociale (CPAS) bénéficient eux aussi de subsides divers
s'ils embauchent temporairement des bénéficiaires de l'aide sociale3. Cockx et Ridder
(1996) évaluent les effets de cette mesure à l'aide d'une méthodologie fort élaborée
qui permet de faire face au problème des biais de sélection. Ils étudient la trajectoire
de personnes dont la période d'octroi du minimex débute ente juin 1987 et juillet
1990. S'ils corrigent uniquement les biais de sélection sur base des caractéristiques
observables des bénéficiaires,
raccourcit
significativement la durée d'octroi du revenu minimum d'existence (minimex) dans
une commune quelconque. Cette conclusion est cependant inversée si la correction
tient compte des biais de sélection au sein de la population. Cockx et Ridder justifient
aux
ce
la participation au programme
résultat défavorable par
inappropriés
incitants
fournis
les
Cf. le tableau 33 p. 115.
Cette redistribution des chances au détriment d'autres chômeurs est alors justifiée par des arguments
(délicats) d'équité ou par un souci de développer une politique de lutte contre le chômage aux effets
inflatoires faibles (si les groupes ciblés ont peu de chances de sortir spontanément du chômage, ils
influencent peu la formation des salaires).
En Belgique, il existe en particulier un revenu minimum d'existence (appelé minimex).
page 241
CP AS1 Cette étude montre la fragilité des évaluations qui se limitent, d'une manière
ou d'une autre, à la comparaison entre un groupe de bénéficiaires et un groupe témoin
(ou de contrôle) établi à partir de critères observables (tels que le sexe, l'âge, le
niveau d'étude, la région, etc.). Depuis 1989 et de manière progressive, l'emploi
temporaire est combiné à une formation et à un accompagnement. Wouters, Van
Meensel et Nicaise (1994) ont étudié ces expériences en s'appuyant sur un groupe de
contrôle. Les participants apparaissent ici se réinsérer de manière plus favorable que
les membres du groupe témoin. Il est malheureusement impossible de dire si le
changement de contenu de la mesure est à l'origine de cet effet ou s'il s'agit d'une
illusion résultant de la méthodologie utilisée.
(v) Sous la réserve des difficultés et limitations méthodologiques et du peu
d'informations disponibles sur la nature des emplois créés par les subsides, ces
diverses évaluations convergent vers un constat provisoire mais peu encourageant.
Faut-il y voir une fatalité inhérente à ce type de mesure ? Ce n'est pas certain. S'il est
largement reconnu que les subsides à l'embauche entraînent généralement
d'importants effets de perte sèche, de substitution et de déplacement, des évaluations
internationalement
reconnues concluent que certains d'entre eux ont
substantiellement favorisé la sortie du chômage ou de l'assistance sociale2. Il est
souvent malheureusement mal aisé de pointer les facteurs cruciaux qui expliquent le
succès de ces expériences. Il est plausible que les formes de subsidiation de
l'embauche ciblées sur des populations défavorisées et limitées à des entreprises
mêlant une vocation sociale et économique se révèlent plus performantes (Defourny
et al, 1994). La plausibilité de cette affirmation augmente si ces (petites) entreprises
se développent dans des segments de marché où le risque d'effet de déplacement
d'autres est réduit et si elles offrent une formation à leurs travailleurs (Cf. les
conclusions ci-dessus relatives aux formations "en entreprise").
c) Eléments de conclusion
1. On connaît mal les effets de diverses politiques actives parce que la méthodologie de
l'évaluation est jusqu'à présent généralement mal maîtrisée en Belgique. Au plan des
critères d'évaluation, ce rapport a essentiellement synthétisé des études s'intéressant à
la sortie du chômage (toutes issues confondues), à l'embauche et au niveau de
l'emploi (avec parfois des éléments d'information quant à la nature de celui-ci).
2. Les évaluations du plan d'accompagnement des chômeurs sont à considérer avec des
réserves. Elles suggèrent que ce plan aurait peu favorisé l'embauche mais l'incertitude
à ce propos demeure. Le contexte économique peu favorable et l'inadéquation
relative des moyens et des méthodes à l'objectif poursuivi pourraient être à l'origine
de ce constat provisoire.
3. Les évaluations disponibles à ce jour n'apportent pas un soutien clair et unanime à la
réorientation progressive des politiques belges en faveur des formations
Comme l'emploi temporaire ouvre de toute manière le droit à l'assurance-chômage, autrement dit,
comme au terme de cet emploi, la personne ne sera de toute façon plus à charge du CPAS, celui-ci n'a
guère d'incitant à favoriser l'intégration professionnelle des allocataires sociaux. De plus, le taux élevé
de subsidiation de ce programme incite le CPAS à embaucher et à maintenir autant que possible les
personnes dans ces emplois. Enfin, plus le CPAS procède à un écrémage des candidats, plus il tire
bénéfice du programme.
Cockx et Ridder (1996) citent plusieurs études nord-américaines et hollandaise relative à la sortie de
l'assistance sociale. Voir Dubin et Rivers (1993) dans le cas de chômeurs nord-américains.
page 242
professionnelles. A contrario, elles ne fondent nullement le pessimisme assez
répandu à propos de l'utilité de cette politique active.
4. Les subsides à l'embauche (à ne pas confondre avec les réductions structurelles du
coût du travail) apparaissent performantes sur le plan de la réallocation des chances
d'embauché parmi les demandeurs d'emploi (effet de substitution). En revanche, leur
efficacité à promouvoir la création d'emplois serait plus limitée. Une connaissance de
la nature des emplois subsidies serait particulièrement bienvenue. En outre, des
formes novatrices de subsidiation de l'embauche méritent un intérêt certain.
5. La création directe d'emplois dans le secteur public ou les organismes sans but
lucratif est une politique privilégiée par les autorités belges (Cf. les tableaux IV. 1 et
IV.2 et le graphique IV.5). Son importance relative dans les dépenses actives est
cependant en diminution rapide (Cf. le tableau IV.3). Diverses évaluations récentes
ont porté sur la relation entre la participation à ces programmes et l'accession à un
emploi "ordinaire" (à savoir, qui n'a pas été créé directement pour occuper des
chômeurs). Ces études mettent en évidence un effet défavorable de ces programmes.
La validité de ces conclusions est toutefois incertaine car ces études ne paraissent pas
avoir tenté de corriger les possibles biais de sélection liés aux caractéristiques non
observées des chômeurs. Sous cette réserve et pour autant que les décideurs publics
conçoivent effectivement ces programmes comme un marchepied vers l'emploi
"ordinaire", ces études offrent donc une caution à la réduction relative des moyens
affectés à ce type de politique.
IV.2.2 Les "nouveaux gisements d'emploi"
a) Introduction
A l'heure de la crise de l'emploi, de l'Etat social et de la sécurité sociale, le développement
des services de proximité est souvent avancé comme une voie à explorer afin de satisfaire
de nouvelles demandes engendrées par les évolutions démographiques, sociales et
culturelles actuelles. Les services de proximité sont de plus présentés comme des
gisements d'emplois importants pour des personnes peu qualifiées sur le marché du travail.
Si le développement des services de proximité fait l'objet de plus en plus de débats, il
subsiste néanmoins un paradoxe dans la mesure où un écart persiste entre le discours sur
ce potentiel d'emplois et l'insuffisance concrétisation de ces emplois sur le terrain (Laville,
1996). C'est pourquoi il nous semble indispensable de baliser la réflexion en la matière en
mettant en évidence les enjeux sous-jacents au développement de ces activités.
Dans un premier temps, nous proposons d'éclairer le notion de service de proximité.
Ensuite, nous analyserons l'évolution des politiques publiques dans ce champ en Belgique.
Enfin, nous esquisserons trois scénarios de développement dessinant l'espace des possibles
pour le développement de ces services.
b) Le champ des services de proximité
Comme le souligne très justement le rapport du conseil économique et social français
portant sur les services de proximité (Journal Officiel, 1996), si chacun a une idée intuitive
page 243
de ce que sont " les services de proximité " et serait capable d'en citer plusieurs exemples,
ce concept ne fait pas encore l'objet d'une définition communément admise. Au gré des
listes successives, le choix des activités qui entrent dans cet ensemble est à ce jour une
question plus pragmatique que conceptuelle. Les services de proximité regroupent un
vaste champ d'activités au sein duquel la Commission Européenne (1995) distingue quatre
domaines : les services de la vie quotidienne, les services d'amélioration du cadre de vie,
les services culturels et de loisirs et les services d'environnement.
Nous proposons de définir les services de proximité comme des services répondant à des
demandes individuelles ou collectives à partir d'une proximité soit objective parce que
ancrée sur un espace local restreint, soit subjective c'est-à-dire renvoyant à la dimension
relationnelle de la prestation1.
Les services individuels sont des services dont la consommation est divisible c'est-à-dire
pour lesquels l'usager et sa consommation peuvent être clairement identifiés (par exemple
les services prestes au domicile des usagers). Au contraire, les services collectifs sont
indivisibles parce que leur consommation est " non rivale " - la consommation du bien par
un individu n'entrave pas celle des autres - et " non exclusive " - il est techniquement
impossible ou fort coûteux d'empêcher l'accès à ce bien à une partie de la population -
(par exemple les services d'environnement).
La proximité est objective lorsqu'elle peut être définie par des critères objectifs d'espace et
de temps. La proximité est délimitée géographiquement par un territoire restreint (par
exemple dans le cas de l'amélioration du cadre de vie) ou implique une proximité
physique entre le prestataire et l'usager (par exemple pour les services aux personnes). Cet
aspect de la proximité semble sous-tendre l'approche de la Commission Européenne qui
insiste sur la notion de territorialité en intitulant son rapport "les initiatives locales de
développement et d'emploi".
La proximité est subjective lorsque la relation entre le prestataire et l'usager est
déterminante pour la qualité du service. Les services sont alors qualifiés de "relationnels"
dans la mesure où la relation est au centre de la prestation, fruit d'une "coproduction"
entre le prestataire et l'usager (Perret et Roustang, 1993). Cette proximité subjective se
manifeste, par exemple, dans le cas de l'aide à domicile aux personnes dépendantes.
Dans certains cas, la proximité découle ou est renforcée par le mode d'organisation du
service lui-même, et plus particulièrement, par le degré d'implication des usagers dans la
conception et/ou dans le fonctionnement du service. Les usagers peuvent participer soit au
fonctionnement du service (crèche où les parents avec des professionnels se relayent pour
garder les enfants), soit à la conception du service (conseil d'administration, consultation
pour le mode d'organisation...) ou encore par l'adhésion aux valeurs défendues par
l'organisme, conduisant ainsi à une " construction conjointe de l'offre et de la demande "
(Laville, 1992).
Cette proximité dans la prestation des services suppose un contenu en travail important et
constitue une limite à leur standardisation impliquant des gains de productivité plus faibles
1
Pour plus de détails à ce sujet, voir Nyssens et Petrella ( 1996b).
page 244
que dans d'autres secteurs à haute intensité technologique. C'est pourquoi l'intérêt qui leur
est porté est étroitement lié au " gisement potentiel d'emplois " qu'ils peuvent constituer.
Cette proximité requiert également, des travailleurs, des compétences sociales et
relationnelles remettant en cause l'image de " petits boulots " auxquels sont souvent
associés ces services de proximité.
Si cette définition recouvre l'ensemble des services de proximité généralement envisagés,
il faut cependant recourir à un critère supplémentaire afin de saisir un enjeu fondamental
dans l'organisation de ces services à savoir la finalité qui leur est assignée par la
collectivité. En effet, certains de ces services engendrent non seulement des bénéfices
privés (c'est-à-dire pour les seuls individus qui les consomment) mais sont aussi des
bénéfices collectifs valorisés par la collectivité. Ils sont donc source d'utilité sociale. Ils
appellent donc une régulation publique parce que, s'ils pourraient être produits par les
règles du marché, leur écoulement engendrerait des choix de production et une répartition
jugés indésirables par la collectivité, par exemple au nom de critères d'équité1. Ces biens
et services mettent donc, comme le souligne la théorie économique, " en échec " le
marché2. Les causes de ces échecs peuvent être multiples.
La garde d'enfants est un exemple de ce type de service. Les pouvoirs publics
interviennent dans le financement, la régulation et la prestation de garde d'enfants pour
plusieurs raisons : au nom des principes d'équité assignés par la collectivité (parmi
lesquels la volonté de rendre l'accès à ce service équitable à tous); en raison de la
production d'externalités positives pour la collectivité, engendrées par exemple par une
plus grande disponibilité des femmes sur le marché du travail et par le rôle éducatif joué
par les milieux d'accueil; et afin d'assurer un service de qualité là où l'usager peut
difficilement évaluer la qualité du service, à travers la mise sur pied d'une série de
normes.
Nous pouvons établir une classification des services de proximité sur base de ces critères :
le type de proximité (objective ou subjective), le type d'usager (service individuel ou
service à la collectivité) et les finalités assignées par la collectivité (tableau IV.5). Dans ce
tableau, ne sont pas indiquées les situations où la dimension subjective est induite par le
mode d'organisation même du service par exemple par le biais de l'implication des
usagers. Nous reprenons les 4 grands domaines proposés par la Commission Européenne.
Au sein du domaine "services de la vie quotidienne", nous distinguons les "services aux
personnes" des "services ménagers". Les services aux personnes regroupent les services
qui répondent à des besoins liés à la situation familiale (aide familiale, aide aux jeunes en
difficulté et garde d'enfants) et/ou à une situation de dépendance (personnes âgées,
malades ou privées d'autonomie). Les services ménagers englobent l'ensemble des
services, prestes au domicile du prestataire ou à l'extérieur, qui facilitent la vie
Cette notion renvoie au concept de bien " quasi-collectif" de la théorie économique. Cependant, pour
éviter la confusion avec la notion de biens collectifs qui recouvre les biens dont la consommation est
indivisible, nous préférons souligner que ces services appellent une régulation publique de par les
finalités qui leur sont assignées.
Pour de plus amples développements sur ces échecs, cfr Nyssens et Petrella (1996b) et plus largement
la littérature anglo-saxonne du choix institutionnel; entre autres Badelt (1990).
page 245
quotidienne (par exemple en allégeant la charge de l'entretien du domicile)1. La
dimension relationnelle est au centre des services aux personnes tandis que les services
ménagers relèvent plus de l'ordre du matériel. Si les services ménagers sont généralement
considérés comme des services privés, la collectivité valorise les bénéfices collectifs de
nombreux services aux personnes: aide aux personnes âgées ou dépendantes, garde
d'enfants, ou encore l'accompagnement des jeunes en difficulté.
Le second grand domaine a trait à l'amélioration du cadre de vie. L'amélioration du
logement est considérée comme une activité d'utilité sociale dans la mesure où nous
limitons ce créneau à la rénovation de logements sociaux et de bâtiments publics ou
privés, non occupés et pouvant être transformés en logements pour des personnes sans
logement ou en situation précaire. Les commerces de proximité sont repris dans cette
catégorie dans la mesure où ils remplissent un rôle social et d'animation locale au sein des
quartiers.
Le troisième domaine est constitué des services culturels et de loisirs et le dernier domaine
regroupe les services d'environnement2. Des activités telles que le tourisme ou le
développement culturel local sont d'utilité collective parce que la collectivité valorise
leurs nombreuses externalités positives.
Les services aux travailleurs qui sont développés autour des entreprises relèvent généralement de cette
catégorie.
Nous n'avons pas repris l'audiovisuel dont la dimension de proximité ne nous semblait pas
significative. Pour cette même raison, nous avons écarté la réglementation et le contrôle de la
pollution.
page 246
Tableau IV.5.
les caractéristiques et les finalités des services de proximité
Type de proximité
Type d'usager
Type
de service
Objective
Subjec
tivité
Collec
Vie
services aux personnes
quotidienne
services ménagers
amélioration du logement
Amélioration
sécurité
du cadre de vie
Culture et loisirs
transports collectifs locaux
revalorisation des espaces
publics urbains
commerces de proximité
tourisme
valorisation du patrimoine
culturel
développement culturel
local
gestion des déchets
Environnement
gestion de l'eau
protection et entretien des
zones naturelles
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
tive
X
X
X
X
X
X
X
Individus
Finalité
privée
sociale
X
X
X
X
X
X
X
c) Politiques publiques et services de proximité
La structuration du champ des services de proximité est profondément influencée par les
politiques publiques. En effet, si le concept de "service de proximité" est relativement
neuf, il renvoie à une série de pratiques déjà existantes depuis de nombreuses années qui
font l'objet de régulations. Mais l'objectif de ces politiques s'est considérablement modifié
au cours des années glissant d'une optique de besoin vers une optique d'emploi (Meulders
et Plasman, 1996b).
Des politiques sociales.
Nous avons souligné que de nombreux services de proximité sont soit de nature collective,
soit considérés d'utilité sociale par la collectivité. C'est pourquoi avec le développement de
l'"Etat-providence" durant l'après-guerre, les politiques publiques se sont développées
pour répondre à ces demandes. L'Etat a mis en place des modes de financement
subventionnant la production de ces services "lui conférant, en contrepartie, un pouvoir
d'édiction de normes et de contrôle" (Laville, 1996). Si l'Etat intervient dans le
financement et la régulation de ces services, les prestations sont le plus souvent réparties
entre les pouvoirs publics (et notamment via les communes et les centres publics d'aide
sociale - CPAS -) et les associations. C'est ainsi que se sont structurés, par exemple, les
soins à domicile, l'accueil de la petite enfance ou encore le logement social. Ces politiques
page 247
relevaient alors clairement du champ des politiques sociales développées soit au sein de la
sécurité sociale soit au sein des politiques sociales. Ces politiques ont eu un impact
important sur le mode d'organisation de ces services comme par exemple leur
professionnalisation ou encore leur tarification le plus souvent liée à la capacité
contributive des usagers.
Le plus souvent ces différentes activités relèvent, de ce qu'on a appelé en Belgique, le
"non-marchand" c'est à dire l'ensemble des services où l'Etat intervient au moins
partiellement dans le financement, parce que la société valorise leurs bénéfices collectifs.
Le "non-marchand" recouvre l'ensemble des biens et services qui ne sont pas échangés
contre un prix couvrant significativement les coûts de production. On y inclut donc
l'administration publique, les entreprises publiques comme les chemins de fer et la poste,
et l'ensemble des services sociaux qu'ils soient produits par le secteur public ou le secteur
privé. Le secteur privé englobe tant les entreprises à but lucratif que les associations sans
but lucratif (ou " secteur associatif "). Mais la majeure partie du secteur privé relève du
secteur associatif. En 1993, on estimait à un peu plus de 1.100.000 travailleurs salariés
dans le non-marchand en Belgique c'est à dire 37 % de l'emploi salarié1 (tableau IV.6).
Ces chiffres ont été construits sur des hypothèses concernant le caractère marchand ou non-marchand
des activités. Par exemple, on considère que les transports réguliers de voyageurs publics sont des
activités non-marchandes alors que ces activités privées relèvent du marchand. Pour plus de détails,
voir Defourny et al. (1996). Ces chiffres ne reprennent pas l'emploi indépendant dont certains
segments peuvent être considérés comme non-marchands (par exemple les infirmières et les médecins
indépendants).
page 248
r
' Ï;
Tableau IV.6. Répartition de l'emploi salarié nonmarchand en Belgique au 30 juin
1993
Chiffres absolus
Code NACE
BEL (4 chiffres)
Branche d'activité
Secteur
public
Secteur
privé
160.10
160.21
164.11
K73.10
K 73.20
Transports ferrov.
Transp. régul. voyag.
Postes nationales
R&D se. phys. et nat.
R&D sc. hum. et soc.
L 7 5 . i l 30
Administr. publique
M 80
N85.il
N 85.12
N 85.13
N 85.14
N 85.3132
090
Education
Activités hospitalières
Pratique médicale
Pratique dentaire
Autres activ. pour la santé
hum.
Action sociale
Assainiss., voirie et
gestion des déchets
091.1133
Activi. associât, div.
0 92.20,31,32,
51,52,53,61
Ζ 98.90
Total
Activ. cuit, et sport.
Activités mal définies1
Emploi sai. nonmar.
% Emploi salarié total
30211
14270
46603
4411
110
284587
275631
62832
2236
2
30554
5853
4894
14692
89271
865887
22%
Source : Ministère de l'Emploi et du Travail (1996)
16186
66493
15736
3329
106610
29197
1291
240827
15%
Total
30211
14270
46603
4411
110
300773
275631
129325
17972
1385
3331
137164
5853
34691
15983
89271
1106714
37%
% emploi
salarié non
marchand
3%
1%
4%
0,4%
27%
25%
12%
1,7%
0,1 %
0,3%
12%
0,5%
3%
1%
8%
100%
Il est malheureusement impossible sur base des statistiques disponibles d'estimer l'ampleur
des services dit de proximité. Cependant certains des segments du secteur nonmarchand
appartiennent clairement à ce champ comme par exemple la rubrique N 85.32. "activités
d'action sociale sans hébergement" mais malheureusement on ne dispose pas d'une
désagrégation suffisamment fine des chiffres. Certaines rubriques recouvrent partiellement
des services de proximité comme l'activité des CPAS reprise au sein de la rubrique 75.11
"administration publique générale". Il est donc impossible d'identifier ce qui relève des
services de proximité au sein du secteur nonmarchand. Certains services de proximité
sont marchands et ne sont donc pas repris dans le tableau IV.6. Si certains créneaux
marchands sont clairement identifiables comme les services domestiques (P 95.00),
d'autres sont éparpillés au sein de diverses rubriques (comme les commerces de proximité
ou le tourisme). Enfin, les services de proximité développés par le secteur informel ne sont
pas comptabilisés dans ces statistiques. Ces quelques statistiques ont pourtant le mérite de
montrer que les services de proximité renvoient à des activités déjà bien développées.
Reprend l'ensemble des programmes de résorption du chômage (PRC), cfr infra.
page 249
à des politiques d'emploi
Avec la croissance des taux de chômage après le premier choc pétrolier, de nouvelles
politiques relevant des politiques de l'emploi dites actives se sont développées dans le
champ des services de proximité. Les pouvoirs publics sont ainsi intervenus activement
dans la remise au travail de milliers de sans-emploi en développant divers "programmes
de résorption du chômage" (PRC)1. Aujourd'hui, l'ensemble de ces programmes occupent
plus de 95.000 personnes dont 40.000 de ces postes sont affectés au secteur associatif.
Nombreuses organisations développant des services de proximité reposent, actuellement,
de manière substantielle sur ces programmes puisque l'intervention financière des
pouvoirs publics se limite, très souvent, à ce type de financement2.
L'objectif premier de ces politiques est donc la remise au travail de chômeurs. Ces
programmes successifs se sont, d'ailleurs, de plus en plus ciblés sur les chômeurs de
longue durée et de faible niveau de qualification et, compte tenu des contraintes
budgétaires, la participation financière exigée des employeurs a été croissante.
Ce type de politique induit un amalgame entre réinsertion et développement de services de
proximité. Cette confusion conditionne le déploiement de ces organisations dans une
logique de court terme et à l'évolution de ces politiques actives sur le marché du travail.
Par ce type d'intervention, seules les externalités en termes d'emplois sont reconnues
occultant les finalités plus larges de ces services. Les promoteurs de projets bénéficiant de
ces postes liés aux programmes de résorption du chômage soulignent, outre la précarité
des ces statuts, la difficulté des trouver des personnes répondant simultanément au profil
exigé par ces mesures et à celui requis par la nature des activités à prester qui requièrent
des qualifications professionnelles et sociales.
Sensés être des «tremplins» en vue d'une réintégration vers le marché du travail, ces
postes, malgré leur «sous-statut», n'en deviennent pas moins de véritables contrats
d'emploi se prolongeant dans le temps. De multiples associations et pouvoirs publics
locaux ont développé sur le terrain les projets d'utilité collective grâce à ces dizaines de
milliers de chômeurs remis au travail révélant une certaine incompatibilité entre postes
temporaires et besoins permanents. Des évaluations montrent d'ailleurs que la probabilité
de sortie de ces postes vers un emploi classique serait plus faible que pour les chômeurs
n'en bénéficiant pas (Mahy, 1994)3.
La généralisation en 1995 du système des "agences locales pour l'emploi" (ALE) apparues
quelques années plus tôt au niveau des communes s'inscrit aussi dans la lignée des
politiques de réinsertion pour le noyau dur du chômage. Les ALE permettent à des
chômeurs de longue durée de travailler au maximum 45 heures par mois en recevant 150
FB de l'heure et en gardant leur allocation de chômage, dans des activités qui ne sont pas
1
2
3
cfr encadré en annexe.
Pour quelques exemples, cfr Defeyt (1996).
II faut souligner que les résultats de ces évaluations microéconométriques sont fragiles dans la mesure
où elles ne modélisent pas le processus de participation à ces programmes et donc ne prennent pas en
compte l'ensemble des biais de sélection (cf. section IV.2.1).
page 250
organisées par le marché1. Au 31 mai 1996, 90.714 chômeurs étaient inscrits en ALE
(dont 68 % de femmes). 34 % parmi eux ont pu y être effectivement actifs (dont 74 % de
femmes). Le nombre moyen d'heures prestées par mois s'élève à 22 heures pour les
hommes et 24 heures pour les femmes. Après une augmentation de plus de 40 % des
prestations en ALE entre 1994 et 1995, on prévoit une augmentation de plus de 100 %
entre 1995 et 1996 (Cabinet du Ministère de l'Emploi et du Travail, 1996).
Nombreux acteurs soulignent le risque de voir émerger un secteur du travail de seconde
zone, renforçant la dualisation de nos sociétés, au sein duquel l'Etat deviendrait "le
gestionnaire du travail des exclus". Si du point de vue des chômeurs, il ne résout pas la
question de l'exclusion et au contraire risque de développer des activités relevant d'une
"nouvelle domesticité à bon compte et sans statut correct" (Saintrain et Streel, 1996a), un
tel dispositif n'offre en outre aucune garantie du point de vue de la qualité des services
(rotation des chômeurs, absence de formation...). Immanquablement, ce type de structure
renforce l'image négative de petits boulots nécessitant peu de qualifications. Si des
services ménagers peuvent être satisfaits suivant ces formules, les services à forte densité
relationnelle où la confiance est centrale se développent, par contre, difficilement. La
récente évaluation des ALE montre que 76 % des activités s'adressent à des particuliers,
essentiellement pour du travail ménager et de petit jardinage (98 %) qui s'effectuent
généralement dans des circuits de travail informel. Les ALE ne résolvent pas la question
de la confiance entre le prestataire et l'usager centrale dans les services à haut contenu
relationnel.
;
:}'■.
i;;:
Une première version des ALE voit le jour en 1987. Les objectifs sont multiples : mettre certains
chômeurs au travail afin qu'ils gardent le contact avec le monde du travail ; créer un cadre pour les
chômeurs qui rencontrent des difficultés à trouver un emploi dans le circuit normal du travail ;
développer les services de proximité... La commune est libre de décider si elle crée ou non une ALE.
Quand au demandeur d'emploi qui s'y inscrit, il le fait de façon volontaire et ne peut prester plus de 60
heures par mois au tarif de 150 FB de l'heure. Les activités couvertes par l'ALE sont essentiellement
l'aide ménagère, mais aussi la surveillance des enfants et des malades, le jardinage, les tâches
administratives. Des particuliers et des ASBL sont les utilisateurs de ces ALE. Avant la modification
survenue début 1994, 245 ALE existaient en Belgique, principalement dans les communes wallonnes.
9 485 chômeurs y étaient inscrits dont plus de 90% étaient des wallons, et près de 70% des femmes.
Depuis le 31 mars 1994, chaque commune doit se doter d'une ALE, l'inscription des chômeurs
devenant obligatoire lorsque la période de chômage dépasse trentesix mois. Au départ, il était prévu
une obligation d'inscription pour tous les chômeurs, le refus d'un travail proposé par l'ALE entraînant
des sanctions importantes, pouvant aller jusqu'à l'exclusion du bénéfice des allocations. Mais le
caractère obligatoire du travail en ALE a créé des dissensions au sein du gouvernement, et des
modifications sont intervenues. Finalement, dans le projet réformé, l'ALE s'adresse prioritairement
aux volontaires pour l'exécution des travaux demandés, et un diplômé ne peut être obligé d'accepter
un travail non qualifié. Le nombre maximal d'heures prestées descend à 45 heures par mois et la
somme perçue par le chômeur reste de 150 FB de l'heure, le coût pour l'utilisateur variant de 200 FB
à 300 FB par heure. Ce dernier peut déduire fiscalement les sommes payées aux ALE. Quand aux
activités de l'ALE, elles s'élargissent : en plus des tâches exécutées par les ALE première formule,
s'ajoutent la cueillette des fruits, les travaux liés à la protection de l'environnement, les missions au
service des autorités locales. Compte tenu de ces tarifs, un risque de concurrence déloyale se
développe puisque certaines activités concurrencent des services existants développés par des PME
mais aussi par des services subsidies (mutuelles, CPAS, associations...). Au 30.08.1996, 502
communes sur les 589 communes belges disposaient d'une ALE.
page 251
Les structures telles que les entreprises de formation par le travail1,
les entreprises
d'insertion2 ou les régies de quartier3 pourraient être développées dans le domaine des
services de proximité. Cette question est, entre autres, débattue dans le cadre des projets
de développement des services aux travailleurs autour de grandes entreprises (par exemple
à Cockerill-Sambre). Cependant, il est frappant de constater la faible présence de ce type
de structure dans le champ des services de proximité aux personnes. Il s'avère, en effet,
difficile de développer ce type d'activité exigeant des qualifications professionnelles et
sociales. Par contre, on retrouve des entreprises d'insertion et des régies de quartier dans
des activités d'amélioration du cadre de vie et liées à l'environnement, terrains privilégiés
d'insertion.
Le débat sur les services de proximité s'inscrit donc dans le contexte bien particulier de la
crise structurelle du marché du travail, en particulier des peu qualifiés. C'est pourquoi le
potentiel d'emplois constitue le moteur de l'intérêt des pouvoirs publics en ce domaine. Il
est frappant que la plupart des nouvelles mesures touchant aux services de proximité
soient prises dans le cadre des politiques d'emploi et que, par contre, les problèmes
financiers de nombre de politiques sociales touchant pourtant au développement des
services de proximité soient dissociés de ce débat. On pense, par exemple, dans le
contexte belge au débat sur le Fonds des Equipements Collectifs institué au sein de la
sécurité sociale contribuant au financement de certains services aux personnes (aides
familiales, garde à domicile d'enfants malades...) qui est menacé d'existence. Le
confinement de l'économie sociale4 à des structures de réinsertion s'inscrit dans cette
Les entreprises de formation par le travail sont des organismes qui adoptent généralement le statut
d'association sans but lucratif et qui offrent à des personnes sans emploi la possibilité de travailler,
pendant une période limitée, tout en acquérant une formation grâce à l'encadrement de moniteurs
spécialisés. En avril 1995, la Région wallonne, nouveau pouvoir de tutelle, a adopté un nouvel arrêté
sur ces Entreprises de formation par le travail (EFT). Les diverses associations de formation par le
travail sont désormais incluses dans un même texte légal. En Flandre des formules assez semblables
aux EFT existent sous des noms divers: "leerwerkbedrijven", "leerwerkplaatsen" ou encore
"werkervaringsprojecten". Les principales spécificités des formations par le travail en Flandre résident
sans doute dans l'absence de critères stricts à l'entrée et dans le type de statut (plus proche d'un contrat
de travail) offert aux personnes en formation.
Les entreprises d'insertion ont comme objectif de créer des emplois stables pour les personnes peu
qualifiées. Les conditions et les modalités de leur reconnaissance en Wallonie ne sont pas encore
établies où certaines expériences pilotes se développent. En Flandre, les "invoegbedrijven" (entreprises
d'insertion) bénéficient d'importants soutiens financiers publics pendant les trois premières années.
Ceux-ci sont toutefois dégressifs et les entreprises sont censées parvenir à s'autofinancer au terme de
cette période. Soulignons toutefois que, comme en Wallonie, il s'agit là d'une phase expérimentale
dont l'évaluation conditionnera les politiques futures à l'égard de ce type d'initiatives. D'autre par le
statut juridique d'ASBL s'est avéré peu approprié pour ces entreprises développant des activités
commerciales. C'est pourquoi, depuis le 1 juillet 1996, un nouveau statut de société commerciale est
entré en vigueur : la société à finalité sociale (SFS). La réinsertion des peu qualifiés peut être une des
finalités sociales reconnue. Ce statut juridique est donc ouvert aux entreprises d'insertion.
Les régies de quartier sont des associations rattachées à une société de logements sociaux et créées
dans les cités de logements sociaux dans le but de réinsérer socialement et former des jeunes de ces
quartiers à des activités d'entretien d'espaces publics et d'amélioration du logement.
En Wallonie, les critères établis par le conseil walllon de l'économie sociale constituent une référence
pour appréhender l'économie sociale (parfois appelée tiers secteur) (Defourny, 1992); l'économie
sociale regroupe les activités économiques exercées par des sociétés, principalement coopératives, des
mutualités et des associations dont l'éthique se traduit par les principes suivants : finalité de service
aux membres et à la collectivité plutôt que de profit, autonomie de gestion, processus de décision
démocratique et primauté des personnes et du travail sur le capital dans la répartition des revenus.
page 252
même logique et néglige les nombreuses associations qui développent des services de
proximité dans une perspective de service à la collectivité. Une telle approche réductrice
occulte le rôle d'anticipation, de révélation de la demande et d'innovation sociale assumé
par l'économie sociale, face aux nouveaux défis de la société, notamment dans le champ
des services de proximité ^.
L'évolution des politiques publiques pose la question de la régulation de ce champ. A
partir des tendances à l'oeuvre, il semble que trois scénarios peuvent dessiner le champ des
possibles.
d) Les services de proximité à la croisée des chemins
Un secteur d'insertion
Dans le contexte actuel de chômage de longue durée, on présente donc le développement
des services de proximité comme une source importante de gisements d'emplois pour les
personnes peu qualifiées. Bien que certains créneaux offrent de réelles opportunités en
termes d'insertion, confiner le développement des services de proximité à ces seuls
objectifs comporte de sévères limites comme nous l'avons souligné dues notamment à
l'incompatibilité entre postes temporaires liés à la réinsertion et besoins permanents en
particulier dans des services aux personnes nécessitant des qualifications professionnelles
et relationnelles importantes.
L'émergence d'un quasi-marché
L'alternative généralement proposée à ce "secteur d'insertion" est celle de la création d'un
"quasi-marché" c'est-à-dire susciter le développement d'un marché de services de
proximité en laissant le choix à l'utilisateur entre différents prestataires mis en
concurrence afin d'inciter des comportements efficaces tout en solvabilisant la demande
grâce à des subventions (Le Grand et al., 1993). Ce mécanisme de "quasi-marché"
introduit des relations contractuelles entre les pouvoirs publics et les différents types de
prestataires qui entrent en concurrence pour l'obtention de ces "sous-traitances" (Gidron et
al., 1992).
Si une telle formule présente des avantages indéniables (choix par l'utilisateur du
prestataire, incitant à l'efficacité, adaptation de l'offre à la demande...), l'extension d'une
logique de marché aux services de proximité peut cependant comporter certains risques
sur le plan de la qualité du service, de la structuration de l'offre et de l'équité. Tant la
théorie économique que les expériences de terrain ont révélé les limites du marché dans ce
domaine et plus spécifiquement dans celui des services à haut contenu relationnel.
La présence d'asymétries d'information entre le prestataire et l'usager fait que l'usager
évalue difficilement la qualité du service. Le prestataire pourrait profiter, du manque
d'information ou de contrôle de l'usager sur la qualité du service, pour effectuer un service
Pour quelques illustrations, cfr Defeyt (1996).
page 253
de moins bonne qualité ou à moindre effort. Le marché présente des limites sérieuses pour
bâtir cette confiance au centre de nombreux services de proximité à haut contenu
relationnel.
La théorie économique évoque différents chemins pour bâtir cette confiance. Le
prestataire peut, si la relation entre celui-ci et l'usager s'inscrit dans la durée, bâtir une
réputation. Il peut aussi signaler la qualité du service. L'emploi de travailleurs qualifiés
peut constituer un signal positif. Recourir à un intermédiaire qui certifie la qualité des
prestataires est une autre voie possible (par exemple le cas d'indépendants affiliés à un
réseau qui assure une formation et un contrôle). L'adoption d'un statut juridique qui stipule
l'absence de but de lucre (comme les associations ou le récent statut de société à finalité
sociale) est aussi un moyen de signaler le fait que l'asymétrie d'information ne va pas être
exploitée aux dépens de l'usager. L'implication des usagers dans le fonctionnement du
service est encore une autre façon de bâtir cette relation de confiance.
L'analyse invite donc à reconnaître la spécificité et la complémentarité de prestataires de
nature différente (entreprises, associations et pouvoirs publics) afin de répondre à ces
demandes. Il faut reconnaître que, seul, le marché ne peut favoriser le développement de
cette pluralité (Wistow et al., 1994). En effet des barrières à l'entrée (par exemple un accès
différencié au capital) peuvent limiter les possibilités d'entrée sur le marché pour certains
types de prestataires. La vulnérabilité des usagers dans de nombreux services relationnels
contraint également les possibilités de changement d'un prestataire à l'autre les rendant
captifs (une fois la relation tissée entre l'usager et le prestataire, le coût de changement est
considérable pour l'usager) et limitant ainsi les possibilités de concurrence.
Les expériences montrent également la difficulté de révéler la demande dans le domaine
des services de proximité. Les associations soulignent l'importance de ce travail. Mais
cette logique de "quasi-marché" permet plus difficilement de décrypter les attentes des
usagers. En effet, la logique de sous-traitance restreint la marge de manoeuvre dans
l'utilisation des subsides et donc l'autonomie dans le chef des prestataires qui permettait de
révéler cette demande (Ansay, 1995).
Enfin, le marché ne prend pas en compte les critères d'équité. Or, les faibles gains de
productivité de ces services par rapport à d'autres activités se traduisent, sur le marché,
soit par une dualisation croissante des salaires entre ces secteurs ou par une augmentation
croissante du prix relatif de ces services réservant l'accès à une demande solvable (Petit,
1988). Pour éviter ces deux voies présentant des limites évidentes du point de vue de
l'équité, leur développement doit donc s'accompagner de mécanismes qui permettent des
transferts de gains de productivité entre activités à hauts gains de productivité vers ces
activités à faibles gains de productivité. Différentes formes de subventions permettent
d'opérer ce transfert (Lebrun, 1996). Mais une formule de quasi-marché dotée d'un
système de subventions qui ne prend pas suffisamment en compte l'ampleur des besoins
comporte un risque d'écrémage. Le prestataire aura, dans ce cas, tendance à refuser les
utilisateurs plus "lourds" parce que trop coûteux. Il est donc important d'éviter les
incitants à discriminer les utilisateurs.
Susciter l'organisation d'un nouveau quasi-marché sans reconnaître les limites du marché
et l'expérience de nombreux acteurs dans le domaine des services de proximité entraînerait
des conséquences néfastes tant du point de vue de la qualité des services, de l'émergence
page 254
effective de la pluralité des prestataires que de l'équité. Plus que de créer un "nouveau
marché" à part, il s'agit de voir comment adapter un champ où déjà de nombreux acteurs et
de nombreux modes de financement sont présents face aux demandes croissantes.
Reconnaître une économie plurielle relève donc d'une logique différente de celle d'un
développement d'un nouveau marché.
La reconnaissance d'une économie plurielle1
'A
Toute analyse du tissu socio-économique dans le domaine des services de proximité révèle
la nature plurielle des modes d'organisation socio-économique : pluralité des prestataires
et pluralité des ressources auxquelles ils ont recours (Defeyt, 1996).
Au sein d'un même créneau coexistent des prestataires de nature différente. On constate
qu'il existe, aux côtés du secteur public et du secteur privé traditionnel, un troisième
prestataire de taille dans le domaine de services de proximité, à savoir les organisations
d'économie sociale et plus spécifiquement les associations (dont certaines sont liées aux
mutuelles). Il faut aussi souligner l'importante présence du secteur public, en particulier
via l'action des CPAS. Le secteur privé à but lucratif est encore relativement peu présent
mis à part certains créneaux de services à faible intensité relationnelle (comme les courses
et repas à domicile) et certains services aux personnes (garde d'enfants par des
indépendantes par exemple).
Dans la réalité, bon nombre d'initiatives sont organisées sur la base d'un partenariat ou
d'un accord entre un ou plusieurs prestataires de services (par exemple entre des
associations et les pouvoirs publics). Il ne faut pas négliger aussi qu'une partie importante
de ces activités sont réalisées au sein de la sphère informelle sous la forme de travail non
déclaré ou hors de tout circuit monétaire (famille, solidarités de quartier...).
Il est donc intéressant d'approfondir Ta réflexion sur les modalités de coexistence et de
gestion de cette pluralité de prestataires qui poursuivent des finalités diverses. Le secteur
privé s'adresse à une demande solvable. L'Etat est garant de l'intérêt général et doit donc
pallier aux insuffisances du marché. Il a un rôle important à jouer notamment dans la
provision mais surtout dans le financement et la régulation de ces services. Cependant, le
fonctionnement centralisé de l'Etat limite sa capacité à identifier la demande et à s'adapter
aux demandes hétérogènes compte tenu des spécificités locales importantes dans le cas
des services de proximité. Ceci sans oublier les contraintes budgétaires. L'économie
sociale assume souvent un rôle d'expression de la société civile et d'expérimentation qui
demande à terme une reconnaissance, voire parfois un relais de la part des pouvoirs
publics. L'économie sociale a aussi une capacité à mobiliser des solidarités de proximité
qui donnent naissance à des partenariats originaux entre les travailleurs, les usagers, les
bénévoles et les pouvoirs publics.
Différentes ressources contribuent au financement des services de proximité : marchan
des, non marchandes et volontaires. Les ressources marchandes proviennent de l'échange
marchand et représentent la contribution payée par l'usager. Les ressources non marchan
des sont constituées par l'ensemble de subventions octroyées par les pouvoirs publics.
A ce propos, voir Evers (1995).
page 255
Enfin, il faut mentionner les ressources volontaires à travers la mobilisation des dons, les
solidarités de quartier ou le travail bénévole.
La plupart des initiatives articulent ces différentes ressources. Le défi est alors d'imaginer
des montages financiers durables, efficaces et qui garantissent un accès équitable. Les
subventions peuvent prendre la forme de subventions à la consommation ou à la
production (Lebrun, 1996).
Les subventions à la consommation sont portées par le consommateur qui peut choisir le
prestataire. Suivant les modalités qui sont adoptées pour ces dispositifs (type d'activités,
type d'emplois, type d'utilisateurs, type de prestataires, mode de distribution..), de
nombreuses formes différentes de subventions peuvent être imaginées (Gillain, Nyssens et
Petrella, 1996). L'idée a été lancée, dans le débat public belge, lors d'une étude de la
Fondation Roi Baudouin proposant une formule de "chèques-services" (Lebrun et De
Selys, 1994). Elle a suscité de nombreuses réactions. Certaines formules ont été évaluées
budgétairement (Saintrain et Streel, 1995 et 1996b). Ces analyses mettent en évidence
l'importance dans l'évaluation de différents paramètres comme les effets d'aubaineJ ou les
effets sur l'appel d'offre de travail (c'est-à-dire le fait que des personnes qui ne sont
actuellement pas demandeuses d'emploi seraient intéressées par ces nouveaux emplois).
Les pouvoirs publics belges ont opté pour les chèques-ALE, forme de subvention à la
consommation ciblée sur un type de travailleur (les chômeurs de longue durée) et ne
créant pas de "vrais emplois". Il est important de souligner que la famille des subventions
à la consommation est large et que les philosophies sous-jacentes et les objectifs peuvent
fortement varier suivant les modalités adoptées. Il est fort probable que différentes
propositions verront le jour dans l'avenir (entre autres liées à l'assurance-autonomie2).
Les subventions à la production réduisent les coûts de production du service, via une
diminution du coût du travail, une réduction du coût du capital (par exemple via une
déduction fiscale de frais liés à l'investissement initial), et/ou une couverture partielle des
frais de fonctionnement du service. Les subventions réduisant le coût du travail peuvent
être ciblées sur un type de main d'oeuvre (par exemple les peu qualifiés), sur un secteur
spécifique (comme le secteur non marchand) ou s'inscrire dans une politique de résorption
du chômage (par exemple les PRC). Nous avons largement évoqué les limites de ces
dernières. Les subventions de fonctionnement sont un système fort répandu (aides
familiales, crèches...). De récentes mesures prévoient des diminutions des cotisations
sociales pour les bas salaires auxquels les ASBL et les entreprises privées ont accès. Des
exonérations de cotisations sociales sont prévues pour des nouveaux emplois dans certains
créneaux du non-marchand (par exemple les hôpitaux et les maisons de repos).
Le financement des services de proximité s'inscrit donc dans un large débat qui englobe
notamment le coût du travail et le financement de la sécurité sociale. Cette réflexion ne
peut se faire sans la lier aux finalités assignées par la collectivité à ces services. Si certains
C'est à dire l'utilisation des chèques-service par des consommateurs qui consommeraient même en
l'absence de subventions.
Le projet de l'assurance-autonomie est de distribuer des chèque-services aux personnes âgées
handicapées et invalides en complément aux allocations. Ce projet a été rejeté au niveau fédéral car la
Communauté flamande ne veut pas l'inscrire au sein de la sécurité sociale fédérale mais au niveau de
l'aide aux personnes au niveau régional.
page 256
services sont reconnus d'utilité sociale, l'intervention de l'Etat est justifiée au nom de la
nature du service. L'expérience, ayant montré les limites des politiques de financement
axées sur un type de travailleurs, incite donc à penser des modes de financement orientés
vers les activités.
La reconnaissance d'une économie plurielle remet donc en cause différents clivages
charriés par la synergie marché-Etat-providence : privé/public, marchand/non-marchand,
économique/social, marché/Etat... Le défi consiste alors à inscrire le développement des
services de proximité au sein de cette économie plurielle. Ceci nécessite une mutation des
modes de régulation impulsés par les pouvoirs publics afin d'assurer la "construction
conjointe de la demande et de l'offre" (Laville, 1992). Ainsi, s'il faut penser à solvabiliser
la demande, il apparaît nécessaire d'encourager la structuration de l'offre de services de
proximité. Différentes structures intermédiaires peuvent participer au développement de
l'offre, comme par exemple des structures d'information, de certification de la qualité des
prestataires, de soutien à la création de projets et de formation. Le développement de
structures de formation doit ouvrir des itinéraires qualifiants pour ces emplois requérant
des qualifications " professionnelles, sociales et relationnelles ". Il serait intéressant de
penser la transformation du rôle des ALE dans une optique de telles structures
intermédiaires. Ainsi Saintrain et Streel (1996a) proposent que les ALE soient
transformées en "Agences Locales pour le Développement des Services". Elles auraient
pour mission de mettre en relation l'offre et la demande, d'agréer et de contrôler les
prestataires et de développer une consultance technique et administrative.
e) Conclusion
Les services de proximité répondent à des demandes individuelles ou collectives à partir
d'une proximité soit objective parce que ancrée sur un espace local restreint, soit
subjective c'est-à-dire renvoyant à la dimension relationnelle de la prestation. Ils peuvent
exiger une régulation publique de par les finalités sociales qui leur sont assignées.
L'objectif des politiques publiques qui ont structuré ce champ s'est considérablement
modifié au cours des années glissant d'une optique de besoin vers une optique d'emploi.
Cependant si leur potentiel d'emplois constitue le moteur de l'intérêt des pouvoirs publics
pour les services de proximité, les enjeux sociaux et politiques ne peuvent être dissociés
de ce débat. En effet, la collectivité assigne une finalité sociale à nombre de ces services
qui peuvent contribuer à renforcer la cohésion de nos sociétés.
A partir des tendances à l'oeuvre au sein de ce champ en pleine mutation, il semble que
trois scénarios dessinent le champ des possibles. On peut soit renforcer la dualisation de
nos sociétés en créant un secteur d'insertion réservé aux exclus occupés dans des petits
boulots. Soit des "quasi-marchés" peuvent être organisées dont les limites sont reconnues
face à ces demandes à haut contenu relationnel. Enfin, les pouvoirs publics peuvent
légitimer une économie plurielle où la spécificité de chaque pôle est reconnue et qui
permette d'engranger un développement durable et de qualité d'activités qui touchent à la
cohésion sociale et... ainsi de créer des emplois de qualité.
page 257
Annexe
Les programmes de résorption du chômage
Les PRC, qui étaient de compétence nationale jusqu'au 31 décembre 1988, ont été
régionalisés le 1er janvier 1989.
Le programme "Chômeurs remis au travail" (CMT) fut crée en 1936 et réactivé en 1963.
Il fut supprimé en 1989. Pour accéder au programme CMT, il fallait être chômeur complet
indemnisé et être employé dans une tâche d'utilité publique. Les CMT étaient engagés par
les pouvoirs publics - surtout les communes - et par des ASBL menant des projets
sociaux et culturels. L'État continuait à payer un montant équivalent à l'allocation de
chômage, tandis que les promoteurs payaient de leur côté un montant complémentaire. Le
tout permettait aux chômeurs de recevoir une somme correspondant à celle d'un salaire
net. Ces contrats avaient une durée maximale d'un an renouvelable. La formule CMT était
peu favorable aux travailleurs au niveau du statut, dans la mesure où ils n'étaient pas
engagés sur base d'un contrat de travail et qu'ils restaient inscrits comme demandeurs
d'emploi. Dès lors, ils ne cotisaient pas à la sécurité sociale et la période de travail comme
CMT n'était pas prise en considération dans le calcul de la pension.
Créés en 1977, l'objectif des "cadres spéciaux temporaires" (CST) était de créer de
nouveaux emplois - temporaires - en affectant des chômeurs complets indemnisés à des
activités ponctuelles présentant un caractère culturel ou social. Dans ce système, l'État
prend en charge à la fois les rémunérations et les cotisations sociales. Les CST ne
coûtaient donc rien aux organisations bénéficiaires, contrairement aux CMT, d'où leur
succès. Lors de la mise en place de ce programme, les CST pouvaient être renouvelés
jusqu'à cinq fois, avec une participation croissante de l'employeur dans les charges
salariales. Mais par la suite, il a été décidé qu'un projet annuel ne pouvait être renouvelé
qu'une seule fois, le promoteur ayant à payer 25 % du salaire la seconde année. A partir de
1987, le promoteur a dû payer 10 % du salaire dès la première année (sauf dérogation), et
les pouvoirs communaux et provinciaux n'ont plus eu accès à la mesure. Par conséquent,
le nombre de CST a rapidement chuté. Le programme fut supprimé en 1989.
Le "troisième circuit de travail" (TCT) fut mis sur pied en 1982. Il a fonctionné jusqu'en
1990 en Région wallonne et subsiste en Région bruxelloise et flamande. Ce programme
TCT, qui vise essentiellement le noyau dur du chômage, présente deux caractéristiques
importantes. D'abord, le travail n'est plus temporaire. Les chômeurs vont obtenir des
emplois permanents grâce à des contrats de travail à durée indéterminée. Ensuite, un effort
va être réalisé en faveur des chômeurs faiblement qualifiés. En effet, pour bénéficier de la
mesure, il faut être chômeur de longue durée - deux ans de chômage durant les quatre
années précédentes, - et les basses qualifications ont priorité. Jusqu'en janvier 1987, les
pouvoirs publics ont pris en charge la totalité des rémunérations et des charges sociales.
Par la suite, le promoteur a dû prendre en charge 5 % des salaires (sauf dispense).
Les "projets régionaux d'insertion dans le marché de l'emploi" (PRIME) remplacent le
programme TCT en Région wallonne à partir de 1990. Pour bénéficier du programme
PRIME, le travailleur doit être chômeur complet indemnisé ou bénéficiaire du revenu
minimum d'existence (ou même travailleur à temps partiel) depuis plus d'un an ou avoir
connu un an de chômage durant les deux années précédentes. L'employeur doit intervenir
dans le salaire du travailleur PRIME pour une quote-part qui varie en fonction du niveau
d'études et de la durée de chômage de la personne recrutée. Ainsi cette quote-part est nulle
page 258
:!
dans le cas d'engagement d'un chômeur de plus de deux ans n'ayant fait que des études
primaires, mais elle peut atteindre 20 % lorsque le travailleur est un universitaire au
chômage depuis moins de deux ans. Les PRIME sont accordés pour une durée de trois
ans, au terme desquels il sont réévalués par les pouvoirs publics. Un décret adopté par le
Conseil régional wallon en mai 1994 ramène de un an à un jour la durée de chômage
nécessaire pour accéder à un poste PRIME dans certaines activités dont notamment les
formations par le travail pour lesjeunes peu qualifiés.
Le "Fonds budgétaire interdépartemental de promotion de l'emploi" (FBI) est créé en
1982. Ce Fonds vise des personnes au chômage durant au moins un an durant les quatre
années précédentes. Le travailleur engagé obtient un contrat d'emploi à durée
indéterminée, tandis que l'employeur bénéficie d'une subvention qui ne peut dépasser
610 000 FB par personne et par an. Notons que les associations peuvent connaître
quelques problèmes dans la mesure où elles ne peuvent offrir un emploi que si elles ont
trouvé un complément. En effet, le montant de la subvention ne suffit pas à payer le
salaire annuel.
Le système des "agents contractuels subventionnés" (ACS) a été mis en place en 1986.
D'abord réservés aux pouvoirs publics, les ACS sont devenus accessibles, à partir de 1989,
aux établissement d'enseignement, aux sociétés de logements sociaux, aux institutions
d'utilité publique et aux ASBL. Peuvent devenir ACS les chômeurs complets indemnisés
depuis six mois ou qui ont connu six mois de chômage dans l'année qui précède. Le
contrat de travail est à durée déterminée ou indéterminée. Les employeurs sont dispensés
du paiement des cotisations patronales de sécurité sociale et perçoivent une prime annuelle
par travailleur soit de 230 000 FB si l'employeur est un pouvoir public, soit de 203 000 FB
s'il s'agit d'un autre organisme.
Le système AR 123 a été mis en place en 1982 et il vise à favoriser la mise en oeuvre de
certains projets de développement au sein de petites et moyennes entreprises. Peuvent être
engagées sous AR 123 les chômeurs complets indemnisés ou bénéficiaires du revenu
minimum d'existence. La région prend en charge partiellement et de manière dégressive
les rémunérations et les cotisations sociales y afférentes pendant 3 ans.
Le système AR 258 a été mis en place en 1983 et il vise à favoriser la mise en oeuvre de
certains projets d'expansion économique au sein de petites et moyennes entreprises
développés par des organismes d'assistance aux PME. Peuvent être engagées sous AR 258
les chômeurs complets indemnisés et assimilés. La région prend en charge partiellement
les rémunérations et les cotisations sociales y afférentes pendant 2 ans.
page 259
V. AUTRES POLITIQUES LIEES AU MARCHE DU
TRAVAIL
V.1. Education et Formation : les systèmes éducatifs en
Belgique
! ïîl
i;"
L'organisation du système éducatif en Belgique a été profondément transformée du fait de
la réforme constitutionnelle de l'état belge en un état fédéral, composé de trois commu
nautés (flamande, germanophone et francophone) et de trois régions (flamande, wallonne
et bruxelloise). Comme toutes les matières culturelles, celles propres à l'enseignement
relèvent maintenant des compétences communautaires. Ne relèvent plus du domaine fédé
ral que les conditions minimales d'attribution des diplômes, les normes d'obligation sco
laire et les régimes de pension des enseignants.
La partie 1 de cette section du rapport traitera du secteur éducatif (y compris la formation
professionnelle) dans son ensemble pour la Belgique. La partie 2 abordera plus spécifi
quement l'enseignement professionnel et les questions d'insertion professionnelle. Par
enseignement et formation professionnels, nous entendons ici et dans la suite du texte des
activités dont les objectifs, le public cible ou le contenu sont définis en relation étroite
avec l'univers du travail et de l'emploi, plus singulièrement l'exercice de certaines pro
fessions. Les spécificités propres à chaque communauté seront soulignées.
V. 1.1. Caractéristiques générales du secteur de l'éducation et de la forma
tion en Belgique
Le système éducatif est un système complexe du fait :
• de la multiplicité des acteurs qu'il met en jeu (élèves, parents, éducateurs, administra
teurs et pouvoirs organisateurs, autorités publiques)
• des différents types de formation qu'il offre : niveaux d'enseignements (primaire
secondaire, supérieur), filières de formation (général, technique, professionnel,
spécial,...)
• des fonctions diverses qu'il est appelé à remplir : développement de la personnalité,
insertion dans la société, formation voire apprentissage professionnel
• des caractéristiques de sa structure organisationnelle : peuvent y coexister des éléments
de forte centralisation comme de décentralisation de fait
Ne seront donc abordés que les éléments qui nous paraissent essentiels pour comprendre
le rôle que le système éducatif joue dans le cadre de l'évolution du marché du travail.
Dans une première section, les caractéristiques structurelles du système éducatif seront
décrites : offre de formation et structure organisationnelle. La deuxième section abordera
les indicateurs quantitatifs tant du point de vue des élèves et étudiants que du point de vue
des enseignants. La troisième et dernière section abordera les enjeux essentiels de l'avenir
de la politique éducative tels qu'ils apparaissent dans les deux grandes communautés de la
Belgique.
page 261
a) Les caractéristiques structurelles du système éducatif
L'enseignement en Belgique est financé pour l'essentiel par des deniers publics. D'un
point de vue juridique, les établissements se distinguent en fonction du réseau auquel ils
appartiennent. Les réseaux sont au nombre de trois : l'enseignement officiel,
l'enseignement officiel " subventionné " (enseignement provincial ou communal) et
l'enseignement " libre " subventionné. Chacun dispose de ses pouvoirs organisateurs spé
cifiques1. La population scolarisable se répartit entre ces réseaux et entre établissements
éducatifs en fonction du libre choix des parents et enfants, celui-ci entraînant une subven
tion à l'élève identique pour chaque réseau. A ce titre, l'enseignement en Belgique opère
sur le mode du quasi-marché et constitue un exemple de mise en oeuvre du principe des
"vouchers". Nous verrons plus loin les conséquences très importantes de ce mode
d'organisation sur les comportements des établissements éducatifs : nous le mentionnons
d'emblée car il a aussi son importance sur l'offre de formations.
Signalons enfin que la scolarité obligatoire est passée de 14 ans à 18 ans inclus en 1983.
Elle est la plus longue d'Europe.
L'offre de formations : structure générale 2
L'organisation de l'enseignement obligatoire dans les trois communautés est structurée de
la manière habituelle en Europe occidentale de tradition latine :
•
l'enseignement primaire, commencé normalement à l'âge de 6 ans, comporte trois
degrés successifs de deux ans et se termine donc en principe lors de la douzième ou
treizième année.
l'enseignement secondaire, auquel les jeunes sortant de l'enseignement primaire ont
accès sans examen de sélection, structuré en un enseignement " traditionnel " et un
enseignement de type " rénové ", ce dernier étant largement majoritaire dans
l'ensemble des réseaux (enseignement " officiel " ou " libre " subventionné). Il se ter
mine en principe lors de la dix-huitième année de l'élève.
l'enseignement supérieur, ouvert librement, à quelques rares exceptions près, à tous les
élèves sortant d'une quelconque dernière année de secondaire. Il se compose de
l'enseignement supérieur non-universitaire de type court, de type long et de
l'enseignement universitaire.
•
•
Pour être complet, il faut signaler l'existence d'un enseignement dit " maternel ", accessi
ble dès l'âge de deux ans et très largement fréquenté par les enfants dès l'âge de trois ans
et qui dès lors prépare en quelque sorte l'entrée dans l'enseignement primaire.
A l'inverse du gouvernment de la Communauté française, celui de la Communauté flamande n'est plus
le Pouvoir Organisateur de l'enseignement officiel en Flandre depuis 1988. Il a délégué cette fonction à
un conseil autonome (ARGO: Autonome Raad van the Gemeenschapsonderwijs). Cette décision le
constitue en instance de régulation plus indépendante et plus à mène de privilégier la gestion de
l'ensemble du système.
Seuls les éléments principaux de ces structures ont été retenus. Pour une description complète, le
lecteur consultera OCDE (1993).
page 262
L'enseignement secondaire
L'enseignement secondaire comporte quatre filières de base : l'enseignement de formation
générale dit de transition, l'enseignement technique, professionnelle et artistique, ί II a fait
l'objet en 1971 d'une réforme importante qui s'est traduite par la création d'un
enseignement dit " rénové "offrant des curricula très variés à travers un système très
complexe d'options. Celui-ci se développera parallèlement à l'enseignement existant qui
subsistera, de manière toutefois fortement minoritaire en communauté française et
germanophone, sous l'appellation d'enseignement " traditionnel". En Communauté
flamande, sous une forme aménagée, les deux types d'enseignement ont coexisté jusqu'en
1989. L'unification des structures du secondaire en Communauté flamande est complète
depuis l'année scolaire 1994-95 (Jennes, 1996).
L'orientation des élèves entre les filières s'opère dès la première année dans
l'enseignement traditionnel; elle est retardée dans l'enseignement rénové de la Commu
nauté française, mais de fait seulement pour les trois quart des élèves qui le fréquentent2.
Une sélection s'opère donc déjà de fait dès la seconde année. On retrouve cette caractéris
tique en Communauté flamande où dès la deuxième année, les élèves peuvent être orientés
vers la filière professionnelle.
Les deux premières années dans le rénové de la Communauté française constituent un
"cycle d'observation". Les matières obligatoires couvertes durant ce cycle sont celles de la
filière "moderne" de l'enseignement traditionnel : langues "modernes", mathématiques ,
sciences , histoire et géographie, morale ou religion, musique, dessin. Les options, (25 %
de l'horaire) portent sur le latin, une seconde langue étrangère, des matières socio-écono
miques ou "technologiques". Ce cycle d'observation est suivi des deux autres cycles, res
pectivement "d'orientation" et de "détermination". Ils reprennent les quatre filières men
tionnées ci-dessus : générale, technique, professionnelle et artistique. La nouvelle
structure de l'enseignement en Communauté flamande est fortement similaire.
Dans les cycles d'orientation (troisième et quatrième année) et de détermination (deux
dernières années), on distingue, outre la filière générale et la filière professionnelle, les
filières technique et artistique de "transition" préparant aux études supérieures et de
"qualification" davantage centré sur la formation à une profession de technicien.3 Un tronc
commun minimal subsiste entre l'ensemble des filières : il porte sur la langue maternelle,
l'histoire, la géographie et l'éducation physique. Toutes les autres matières font l'objet
d'options. En particulier, au sein de la filière "générale", on trouvera au sein d'un même
établissement un nombre, parfois significatif, d'options correspondant à un agencement
spécifique de ces matières optionnelles.
Cette dernière est habituellement intégrée au plan statistique dans les données relatives à
l'enseignement technique.
En effet, dès la deuxième année de ce cycle, un programme "professionnel" est déjà accessible avec
une formation de base commune mais réduite. Ce programme accueille les élèves ayant sévèrement
échoué en première année générale.
Cette filière permet toutefois comme les autres l'accès à l'enseignement supérieur.
page 263
Les débouchés de l'enseignement secondaire
A ce jour, la loi garantit à tout diplômé de l'enseignement secondaire l'accès à des études
supérieures. Dans les faits, il en est bien entendu autrement, en particulier pour les élèves
issus de l'enseignement professionnel. En Communauté flamande, comme en Commu
nauté française, la possibilité de prolonger ses études au-delà de l'enseignement profes
sionnel secondaire est conditionnel au fait de réussir une septième année de perfection
nement1·
Les études supérieures sont pour l'essentiel structurées en trois types d'enseignement
supérieur : l'universitaire, le supérieur non-universitaire de "type long" et celui de "type
court".
L'enseignement universitaire s'organise en trois cycles. Le premier cycle (de deux ou trois
ans) donne lieu à la délivrance d'un certificat de "candidat" dont on s'accorde à recon
naître le peu de valorisation possible sur le marché du travail. Le deuxième cycle de base,
également de deux ou trois ans, aboutit à l'obtention d'un diplôme (licencié, ingénieur,...)
ayant valeur sur le marché du travail. Ce deuxième cycle de base peut être complété par
des études complémentaires (D.E.C.), d'approfondissement (D.E.A.) ou de spécialisation
(D.E.S.). Le troisième cycle consiste en l'apprentissage de la recherche : il se conclut par
l'attribution du doctorat avec thèse.
L'enseignement supérieur non-universitaire de type long comporte également deux cycles
de deux ans, l'accent étant mis plus fortement sur les aspects professionnels surtout en fin
de deuxième cycle. L'enseignement supérieur de type court ne comporte quant à lui qu'un
cycle, en général de trois ans, voire plus. Les passerelles du non-universitaire vers
l'universitaire restent exceptionnelles, peu développées.
Dans la partie 2 seront présentés les autres programmes de formation qui s'offrent aux
scolarisés du secondaire ou du supérieur.
b) Le fonctionnement du système éducatif : quelques indicateurs
L'efficacité du système éducatif
Scolarisation
Le taux global de scolarisation à temps plein pour la population résidante de 2 à 29 ans est
l'un des plus élevés d'Europe : il est supérieur à la moyenne OCDE.2 En 1991, à l'âge de
17 ans, 91 % des francophones et des néerlandophones étaient inscrits dans l'enseignement
de plein exercice alors qu'il n'était que de 82 % dans le cas des jeunes français3. De telles
1
2
3
Jennes (1996), page 3.
Tableau de Bord de l'enseignement (1996), Indicateurs statistiques Bl, p. 11.
Années 1990-1991 ou 1991-1992. ibid., B2, p. 13.
page 264
comparaisons sont néanmoins délicates puisque la taille de la population aux études
dépend de la propension aux études, de la capacité et de la volonté du système à accueillir
les élèves mais aussi des redoublements en cas d'échec scolaire.
Le taux de scolarisation s'est nettement accru en moyenne période et ce pour tous les âges
inférieurs à 25 ans : l'augmentation de la scolarité obligatoire en 1983 s'est inscrite dans
une tendance qu'elle n'a infléchie à la hausse que de manière très temporaire (Cabitsis,
Fuselier, Stegen, Vanheerswynghels et Vlassis, 1994). Pour tout âge inférieur ou égal à 22
ans, le taux de scolarisation en Communauté française de Belgique est supérieur à celui de
la Flandre comme de la France. Il est intéressant de noter que, pour les plus récentes
cohortes observées, plus de 50 % des jeunes de la classe d'âge de vingt ans sont inscrits
dans l'enseignement de plein exercice comme l'indique le graphique V.l.l. pour la Com
munauté française.
Graphique V.l.l. Taux brut de scolarisation, 19931994
Enseignement de plein exercice en Communauté française de
Belgique
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
□ secondaire
Hsupér. (univ.incl.)
Redoublement, taux de réussite
Le graphique V.l.l. fait apparaître qu'en Communauté française un nombre non négligea
ble déjeunes de plus de dixhuit ans sont inscrits dans l'enseignement secondaire de plein
exercice : ceci est dû essentiellement au redoublement et donc à l'échec scolaire qui de ce
fait "gonfle" les effectifs des enseignements primaire et secondaire. L'IRES a estimé pour
l'année scolaire 199091 que le gonflement d'effectif de l'enseignement secondaire de la
Communauté française s'élevait au minimum à plus de 50.000 unités soit l'équivalent
d'une classe d'âge complète (Vandenberghe, 1993).
Comparativement à celui de la Communauté flamande, le système éducatif de la Commu
nauté française a un taux d'élèves en retard sensiblement supérieur. En dernière année de
secondaire, 39 % des élèves inscrits dans l'enseignement ordinaire n'ont connu aucun
redoublement contre 59 % en Communauté flamande. La proportion d'élèves ayant connu
l'échec scolaire avait significativement baissé depuis les trente dernières années; cette
page 265
évolution positive s'est toutefois arrêtée au niveau de l'enseignement primaire dans les
années récentes.1
En Communauté française, les effectifs totaux inscrits en dernière année de secondaire ont
significativement augmenté ces vingt dernières années. Il faut signaler à cet égard que
93,1 % des élèves inscrits en dernière année de l'enseignement secondaire général obtien
nent le certificat de l'enseignement secondaire supérieur. Cette proportion est de 86.2 et
de 65.1 respectivement pour l'enseignement technique et l'enseignement professionnel.2
Répartition de la population scolaire entre filières de l'enseignement secondaire
En Communauté française, toutes classes confondues, la population scolaire inscrite dans
l'enseignement général représentait 66 % du total de l'effectif en 1993 contre un peu
moins de 60 % vingt ans plus tôt. Toutefois cette augmentation tient en partie au fait que
le passage progressif au " rénové " jusqu'à la fin des années septante a supprimé la filière
technique pour les deux premières années. Pour les autres années, les mouvements sont en
sens divers : ces données seront présentées et analysées plus en profondeur dans la
deuxième partie de ce chapitre. Il faut cependant noter que le pourcentage d'inscrits en
dernière année dans la filière générale a diminué de près de 4 %.
Graphique V.1.2. Répartition des effectifs scolaires par filières. Enseignement secon
daire. Communauté française de Belgique. Evolution de 1972 à 1993
100
90 +
80
70
60 +
50 4
40
30
20 +
10
0
_
I1 ' I1 ' I' ■ I
I' 'I
■\ 1
I1 'M ' I1 ■ I
I' ■ I
72:1 72:2 72:3 72:4 72:5 72:6 72:tot
93:1 93:2 93:3 93:4 93:5 93:6 93:tot
LJ général '' technique "■ professionnel
L'accès à l'enseignement supérieur universitaire et nonuniversitaire
Le tableau V.l.l donne pour la Communauté française les estimations des flux de
l'enseignement primaire jusqu'à l'obtention d'un diplôme d'enseignement supérieur.
1 Année 199293, ibid., B3, p. 15
2 Année 199091, ibid., D2, p;33
page 266
Tableau V.l.l. Nombre d'étudiants par milliers d'inscrits en première année de primaire
Communauté française de Belgique
troisième année de
secondaire
sixième année de
secondaire
première année de
l'enseignement
supérieure
général
technique
537
351
234
161
professionnel et
abandons*
229
488
universitaire
195
non-universitaire
337
diplômés de deuxième
cycle de l'enseignement
supérieur
Source : Dal et Dupierreux (1996)
* toutes années confondues
97
216
Sur les 1000 inscrits de départ, 532 se retrouvent en définitive en première année
d'enseignement supérieur, 351 proviennent de la filière générale soit 66 % des 532 mais
100 % des "sortants" de la filière, 104 de la filière technique (20 % des 532 mais
seulement 65 % des sortants de cette filière), 11 de la filière professionnelle (2 % des
entrants) et 66 (12 %) d'une réorientation à l'intérieur de l'enseignement supérieur. De ces
532 personnes, 313 recevront un diplôme de fin d'études de l'enseignement supérieur soit
près de 59 %. En conclusion, en moyenne 31 % des enfants scolarisés obtiennent un
diplôme de l'enseignement supérieur. Mais seulement 10 % d'entre eux obtiennent un
diplôme universitaire.
Comme déjà indiqué, tout détenteur du certificat de l'enseignement secondaire supérieur a
accès à l'enseignement supérieur. Pour l'essentiel, il n'existe donc pas de sélection à
l'entrée. Celle-ci se fait au cours du premier cycle tant à l'université que dans le supérieur
non-universitaire. Les taux de réussite des " entrants " de première année avoisinent 40 %
dans la plupart des orientations mais baissent sensiblement en fonction de l'âge de ceux-
ci, soit du nombre de redoublements encourus dans le primaire et le secondaire.1
Les moyens humains et budgétaires
le personnel enseignant
En Communauté française, l'âge moyen du corps professoral (hors université) s'est sensi
blement accru : il est passé de 37 ans à 41 ans entre 1981 et 1993. Le pourcentage
d'enseignants quittant la carrière avant l'âge légal de la pension augmentant avec l'âge, le
vieillissement du corps professoral accélérerait encore plus les besoins en enseignants
pour les années à venir (à démographie constante). Mais on observe toutefois un ralentis
sement de ces taux de "sortie" par âge. L'effet net à terme s'avérera toutefois probable
ment positif. Compte tenu de la structure d'âge actuelle, on estime, à normes de
ibid., D3, p.35
page 267
recrutement inchangées, que près de 11.000 emplois seraient à pourvoir d'ici 1999, soit de
l'ordre de 12 % des effectifs totaux.
les contraintes budgétaires
Le financement de l'enseignement émarge en Belgique au budget de chaque
Communauté. Ces budgets sont alimentés pour l'essentiel par une dotation du
gouvernement fédéral. Le montant de celle-ci est indexée et évolue en fonction de la
démographie des moins de 18 ans. La clef de partage fait référence au nombre d'élèves
inscrits dans chaque Communauté au moment où le système a été mis en place (réforme
de 1988-89). La principale contrainte qui pèse sur les Communautés vient de ce que la
dotation fédérale ne progresse pas au-delà de l'inflation. La difficulté découle aussi du
poids des dépenses d'enseignement dans les budgets des communautés.
Le financement de l'enseignement en Communauté française constitue d'ailleurs la part
essentielle du budget de ladite Communauté, et cette part augmente : de 80 % en 1990 à
84 % en 1995. En 1993, le budget total consacré à l'éducation par la Communauté fran
çaise a dépassé les 170 milliards de francs. Par rapport à 1992, l'augmentation est 13 mil
liards, ce qui représente un accroissement de 8,54 %, soit 5,79 % en plus de l'inflation.
Cette augmentation est surtout le fait de l'enseignement ordinaire (+ 9,26 %) et, au sein de
celui-ci, plus particulièrement du supérieur (+ 13,47 %) et fondamental (+ 10, 66 %). La
majeure partie des 170 milliards (82 %) a été affectée à l'enseignement ordinaire de plein
exercice ; du niveau préscolaire à l'universitaire. Les autres enseignements, spécifiques à
certaines catégories de personnes, ont absorbé près de 10 % de ce total. Le solde se
partage entre les dépenses administrative et d'accompagnement de l'ensemble du système
(3,32 %) et diverses actions de formation, de soutien à la recherche et de promotion.
La Communauté française de Belgique se trouve confrontée à des difficultés budgétaires
importantes d'autant plus difficiles à gérer par celle-ci que les Communautés n'ont pour
ainsi dire aucun pouvoir fiscal et que l'entièreté de leurs ressources proviennent de trans
ferts en provenance de l'Etat fédéral, le calcul de l'ampleur de ces transferts étant déter
miné par une "loi de financement". Malgré divers refinancements additionnels, les prévi
sions budgétaires à l'horizon 1999 sont sombres et, au risque de ne plus pouvoir maîtriser
la dynamique de son endettement et compte tenu de l'extrême difficulté politique de rené
gocier la loi de financement avec la Communauté néerlandophone, la Communauté fran
çaise de Belgique se trouve dans l'obligation d'opérer un assainissement de ces dépenses.
Ceci ne peut pas ne pas affecter le budget de l'enseignement, vu son importance. Et 75 %
des dépenses d'enseignement sont des payements de salaires d'enseignants. Si l'on se
limite aux enseignements ordinaire et spécial1, il apparaît que la principale catégorie de
dépenses sont les salaires du personnel (88,5 %). Les frais de fonctionnement mobilisent
moins de 10 % des moyens et les investissements en capital le solde de 2 % environ. Cette
situation est toutefois variable selon les niveaux d'enseignement. L'enseignement univer
sitaire consacre manifestement une plus grande part des moyens reçus aux investissements
en capital et aux frais de fonctionnement : les dépenses salariales n'y représentent que
72 % du total des moyens reçus de la Communauté française.
1
Soit celui destiné aux jeunes souffrant d'un handicap mental ou physique.
page 268
Tableau V.1.2.
Structure du budget de la Communauté Française de Belgique
Recettes
Dépenses totales
dont enseignement
dont salaires
1990
173,4
(100)
182,3
(100)
144,9
(100)
98,3
(100)
1995
209,4
(121)
230,3
(126)
175,4
(121)
130,8
(133)
Source : Deschamps (1995)
* prévisions budgétaires, Conseil Supérieur de Finances.
7999*
234,4
(135)
267,1
(146)
195,4
(135)
146,3
(149)
En Communauté flamande, en raison du regroupement des compétences communautaires
et régionales au sein d'une institution unique, les dépenses d'enseignement ne représentent
que 43 % du budget de cette dernière. Ce poste est toutefois le plus important. Le
phénomène de carcan est donc moins prononcé pour les gestionnaires. Mais ceci tient
aussi à la qualité de leur travail de planification et leur capacité à contrôler graduellement
la dynamique des coûts. En 1996, les crédits programmés s'élèvent à 231,3 milliards de
FB. Comme en Communauté française, le poste des dépenses salariales est de loin le plus
important, représentant 85 % du total. Le pendant de cette situation est surtout la faiblesse
des dépenses en capital. La ventilation selon les niveaux fait apparaître que le secondaire
représente le plus gros poste (44,1 %). Viennent ensuite le maternel et le primaire
(26,8 %), l'universitaire (9,5 %), le supérieur non-universitaire (8,1 %) et le solde se
ventilant entre la formation permanente, les bourses et allocations d'études, les centres
d'orientation et d'aide psychologique.
les coûts de l'enseignement
Indépendamment de la problématique d'assainissement budgétaire mais incontestablement
renforcée par celle-ci, se pose la question du niveau des coûts de l'enseignement. Le pro
blème est aujourd'hui criant en Communauté française de Belgique, en particulier celui de
l'enseignement secondaire.
Ce sont en effet surtout les coûts moyens (coûts par étudiant) de l'enseignement secon
daire francophone qui apparaissent sensiblement plus élevés que ceux de la Communauté
flamande et des pays qui nous entourent : jusqu'à 40 % de plus.l Cette différence provient
essentiellement du coût salarial moyen. Une analyse de la structure des facteurs détermi
nant ce dernier fait apparaître l'importance en Communauté française de Belgique de taux
d'encadrement moyen particulièrement bas résultant en partie de la prolifération dans les
établissements d'options à faible recrutement, de l'importance de l'échec scolaire et donc
du redoublement gonflant les effectifs et de diverses dispositions statutaires coûteuses
concernant le personnel enseignant. En clair, la problématique budgétaire révèle des dys
fonctionnements plus fondamentaux.
Monier et Wibaut, (1995), p. 366
page 269
les facteurs organisationnels
Le système éducatif de chaque communauté connaît de fait un degré de décentralisation et
d'autonomie relativement important. Cette autonomie existe au moins à deux niveaux :
celui des "pouvoirs organisateurs" et celui des établissements éducatifs eux-mêmes. Par
ailleurs, il peut apparaître comme fortement centralisé par rapport à plusieurs dimensions
de la décision scolaire que nous préciserons ci-dessous.
Le "centre" du système, c'est à dire le ministère chargé de l'enseignement, détermine les
normes s'appliquant aux établissements : matières "minimales" devant figurer dans les
programmes, fourchette des taux d'encadrement minimaux et maximaux dans les classes
et nombre de professeurs attribués aux écoles en fonction du nombre d'inscrits, inspection
et homologation des diplômes. Les pouvoirs organisateurs sont compétents en ce qui
concerne les méthodes pédagogiques, le recrutement et licenciement des enseignants, la
détermination de l'offre des enseignements (options), etc. Les écoles "gèrent" ces
différents champs d'autonomie au sein de leur réseaux en fonction de leurs objectifs
propres : réputation, taille de l'établissement, maintien d'un personnel enseignant, voire le
niveau moyen d'aptitude de leur population scolaire.
Ce dispositif organisationnel couplé au principe du "libre choix" de l'établissement édu
catif par les parents et élèves, explique l'apparition de comportements concurrentiels entre
établissements éducatifs d'un même bassin scolaire. En d'autres termes, chaque bassin
scolaire peut être considéré comme un "quasi-marché" de services éducatifs.l Ces
comportements concurrentiels débouchent sur une ségrégation par aptitude des popula
tions scolaires entre établissements. Ceux-ci se hiérarchisent en terme de réputation.2
c) Les enjeux des années à venir3
Les difficultés auxquelles se confronte le système éducatif en Belgique ne sont pas que
d'ordre budgétaire, loin s'en faut. Elles sont tout autant, si pas plus, d'ordres organisation
nel, pédagogique, de gestion adéquate de ressources humaines et matérielles. Qui plus est,
les difficultés d'ordre budgétaire ne peuvent pas elles-mêmes être analysées exclusivement
en termes de financement inadéquat. Elles s'expliquent aussi par les coûts engendrés par
des dysfonctionnements organisationnels, pédagogiques et de gestion.
Ces difficultés sont parfois profondes. Trop d'enseignants apparaissent démotivés, frustrés
et surtout inquiets quant à leur rôle, leurs possibilités d'autonomie, leur avenir et les
moyens qu'on veut bien leur donner. Trop d'élèves vivent l'école comme un temps perdu
et contraint.
Quelques axes de réformes fondamentales se dégagent dans les deux Communautés.
1
Vandenberghe, (1996a).
2 Martou et Vandenberghe, ( 1995), p.385
3
Delvaux et alii, (1995).
page 270
la lutte contre l'échec scolaire et contre la ségrégation des populations scolaires
par aptitudes
Principalement dans le secondaire mais aussi dans le supérieur et l'universitaire, les taux
d'échec sont beaucoup trop élevés. Ils entraînent des redoublements multiples et parfois le
basculement dans des filières de formation, comme la filière professionnelle, qui sont de
ce fait condamnées à devenir des filières de relégation. Les types de filières de formation
et leur organisation se révèlent inadaptés pour une part non négligeable de la population
scolarisable, principalement urbaine et de milieux socio-économiques défavorisés. On
assiste à l'éclatement progressif des réalités vécues par les institutions éducatives en fonc
tion de leur localisation, des populations scolarisées, du type de formation qu'elles doivent
assurer; difficultés souvent exacerbées par la logique concurrentielle de l'environnement
dans lequel opèrent ces institutions.
La lutte contre l'échec et les mécanismes de hiérarchisation précoce qu'il induit doit être
amplifiée notamment, mais pas de manière prioritaire, en fonction des coûts que ces
phénomènes engendrent. Comme nous l'avons déjà vu, le redoublement gonfle les effec
tifs inscrits. La segmentation précoce des publics scolaires en fonction de l'aptitude accroît
les "besoins" d'encadrement, tout particulièrement dans les ghettos scolaires et les filières
de relégation. A l'approche en termes de remédiation (traitement ex-post) qu'est le redou
blement doit progressivement se substituer une démarche préventive (traitement ex-ante).
Telle est l'orientation générale des initiatives récentes en Communauté flamande. Dès la
seconde maternelle, des équipes multidisciplinaires s'attellent au suivi des élèves "à ris
ques" en leur apportant le soutien leur permettant de rester dans le cursus normal sans
rupture. Des moyens supplémentaires en termes d'encadrement sont octroyés aux écoles à
cet effet, moyennant le respect par celles-ci d'une minimum de conditions (confection d'un
plan d'action...)
Face à l'éclatement du système éducatif en termes de composition des publics scolaires et
à la formation des ghettos, une politique de discrimination positive se dessine aussi petit à
petit en Communauté française. Celle-ci devrait idéalement contribuer à la disparition de
ces ghettos et à un renforcement de la "mixité" des publics tant en termes socio-économi
ques qu'ethniques. Elle ne peut donc se limiter à la distribution de moyens financiers
additionnels aux établissements en difficulté. En outre, une telle politique ne peut se con
cevoir sans une autonomie réelle quoiqu'encadrée de ces établissements et sans la partici
pation des acteurs qui, sur le terrain, sont à même de percevoir les enjeux majeurs de leur
action (enseignants, parents, élèves, pouvoirs publics locaux, représentants de la société
civile).
la restructuration de filières et des options : lutter contre les filières de relégation
En Communauté française, au début du secondaire, les écoles techniques et profession
nelles doivent faire face à une diminution de leur population et les écoles de transition1
doivent composer avec une diversification de leur public, les amenant parfois à réintro
duire des hiérarchies entre options, voire entre classes. Il est donc urgent de réadapter les
structures du secondaire de manière explicite et négociée plutôt qu'en laissant faire le libre
Pour une présentation de la structuration de l'enseignement en filières de transition, technique et
professionnelle, le lecteur se référera au point V.U.a.
page 271
jeu des acteurs locaux. Les réformes doivent être conçues en s'interrogeant en premier sur
le sort à réserver aux populations actuellement accueillies dans le professionnel, le spécial,
les CEFA (Centre d'enseignement de formation en alternance) et l'apprentissage. Il ne
peut être question de fonder les nouvelles formes d'excellence des filières de transition et
de qualification, en reléguant vers d'autres structures lesjeunes en difficulté ou en révolte.
On rappellera aussi l'existence d'un enjeu en termes de contenu des formations du secon
daire : celui de l'apprentissage de la maîtrise de la technologie y inclus la prise en compte
de ses incidences sociales et culturelles et celui de l'extension des capacités d'adaptation et
d'action par rapport aux évolutions scientifiques, sociales et culturelles.
Il convient enfin de réviser les articulations entre formes et niveaux d'enseignement. Les
incohérences actuelles, visibles surtout au début du secondaire et au niveau du premier
cycle de l'enseignement supérieur, génèrent un état chaotique de nombre de trajectoires
scolaires trop longues du fait de redoublements successifs et bien souvent inachevées car
non couronnées par un diplôme de fin d'études.
l'amélioration de la condition des enseignants
La morosité et le désarroi d'un nombre croissant d'enseignants appellent une politique de
remobilisation. Celle-ci doit s'articuler autour de deux pôles : la refonte de la formation
initiale et continuée et la révision des modes de rémunération.
Le métier d'enseignant est constamment amené à se transformer. Les publics changent, les
compétences attendues sont plus complexes qu'auparavant, les interlocuteurs se multi
plient du fait de l'exigence démocratique. A moyen terme, les enseignants devront de plus
en plus assumer l'autonomie laissée par l'autorité centrale se concentrant elle sur la défini
tion d'objectifs globaux plutôt que sur des programmes pointilleux. Ils devront également
davantage travailler en équipe et en réseau d'échange. Par référence à ces défis, il existe,
en Communauté flamande comme en Communauté française, un large consensus pour
revoir les termes de la formation initiale mais peut-être surtout pour lui adjoindre une
réelle formation continue. Cette dernière devrait concerner l'ensemble des enseignants et
non la minorité d'entre eux qui aujourd'hui en prennent spontanément l'initiative (Jennes,
1996).
Parmi les politiques visant à remobiliser les enseignants, celle déterminant leurs salaires et
les autres avantages est sans aucun doute l'une des plus cruciales. Le niveau moyen des
rémunérations est important en ce qui concerne, par exemple, les possibilités de recrute
ment de jeunes diplômés ayant des opportunités professionnelles dans d'autres secteurs de
la société. Mais la manière dont les rémunérations peuvent évoluer au cours de la carrière
importe tout autant. Quel que soit le diplôme détenu et le niveau d'enseignement, il est
impératif d'élargir les perspectives de carrière et de rémunération des enseignants. Il faut
s'atteler à la mise sur pied d'un système d'évaluation débouchant sur de possibles promo
tions salariales. Un tel système — certes adapté à la nature de la profession —doit bien
avoir pour effet de reconnaître et récompenser les mérites des enseignants compétents et
entreprenants mais de ce fait favoriser le dynamisme et l'innovation dans l'ensemble du
système éducatif.
page 272
pour une véritable démocratisation de l'enseignement supérieur
Au niveau de l'enseignement supérieur, face à un taux d'accès qui reste faible et en pré
sence d'un taux d'échec considérable, différents types d'actions doivent être entreprises. Il
faut développer un enseignement plus adapté au monde dans lequel le public étudiant
évolue aujourd'hui, s'efforcer d'orienter autant que possible les jeunes dans les études
supérieures qui leur conviennent, développer des procédures par lesquelles les acquis,
même issus d'une année sanctionnée par un échec, puissent être valorisés d'une manière ou
d'une autre de sorte à diminuer tant les dimensions objective que subjective de cet échec.
Enfin, l'université se doit de repenser la manière dont elle organise ses premiers cycles
aussi bien dans leurs contenus que dans les pratiques pédagogiques qui y prévalent ainsi
que dans les passerelles à établir entre ces premiers cycles et l'enseignement supérieur non
universitaire.
repenser la décentralisation : pour une autonomie "non perverse" des établisse
ments
Une autonomie réelle, quoiqu'encadrée des établissements en Communauté française,
avec la participation des acteurs qui, sur le terrain, sont à même de percevoir les enjeux
majeurs de leur action (enseignants, parents, élèves, pouvoirs publics locaux, représentants
de la société civile) est la seule manière permettant à ces établissements de répondre au
mieux aux besoins spécifiques des populations scolarisables auxquelles ils s'adressent.
Cette autonomie devrait leur permettre de décider du poids relatif des différents moyens à
allouer aux différents objectifs qui leur sont assignés. Cette autonomie est encadrée, gui
dée parce que d'indispensables normes communes - à tous les établissements ou à tout le
moins différenciées mais établies de manière centralisée par la définition de cahiers des
charges — doivent continuer d'assurer voire de renforcer la cohérence générale du sys
tème et à éviter les effets pervers des comportements qu'elle risque d'engendrer.
Cette autonomie prendra enfin tout son sens lorsque les normes fixées de manière centrali
sée seront établies de telle sorte que, une fois atteintes par chaque établissement, elles lais
seront néanmoins encore à chacun d'eux des ressources (y compris de temps de forma
tion), leur permettant de développer des activités de formation pouvant répondre à des
besoins spécifiques de leur population scolaire. Il faut à cet égard distinguer l'autonomie
administrative, absolument indispensable, de l'autonomie de moyens budgétaires que les
établissements seraient libres d'affecter en fonction des besoins qu'ils rencontrent1.
La Communauté flamande (Jennes, 1996) a des projets de décentralisation budgétaire
assez précis, notamment en ce qui concerne les modalités du financement de ses écoles
secondaires. Notons que le principe du quasi-marché est maintenu (libre-choix parental et
financement per capita). La nouveauté serait que le ministère se décharge de la gestion du
paiement des salaires des enseignants en attribuant directement aux écoles des enveloppes
financières. La gestion de ces enveloppes incomberait aux écoles. Moyennant le respect de
certaines clefs de répartition entre les catégories de dépenses ainsi que les grilles salariales
standardisées, les écoles seraient libres (et responsables) de l'affectation de ces moyens.
Nous traiterons plus spécifiquement la question de l'autonomie d'évaluation au point 2.5. section III.
page 273
Une telle politique de décentralisation doit toutefois éviter plusieurs écueils : celui des
stratégies concurrentielles consistant à attirer l'élève au moyen de dépenses de pur pres
tige, celui d'un éparpillement total des projets pédagogiques, voire celui d'une concentra
tion "interne" des moyens au profit de certains sous-groupes durablement ou momentané
ment plus puissants, en violation de l'intérêt général K
L'option de responsabilisation financière devrait plus que probablement s'accompagner
d'un renforcement de la démocratie interne aux établissements ainsi qu'aux bassins
d'enseignement. Elle doit s'accompagner d'un renforcement de dispositifs centraux, indé
pendants, évaluant régulièrement les pratiques d'acteurs devenus plus autonomes,
garantissant un minimum de standards pédagogiques afin, par exemple, de permettre aux
élèves de changer d'établissement sans trop de heurts.2
développer un système cohérent de formation professionnelle
L'existence d'une filière professionnelle dans l'enseignement secondaire a débouché de
fait sur l'existence d'une filière de relégation3 (point V.l.2 ci-après). Plus généralement,
c'est toute la problématique de la relation entre le système éducatif et les besoins de for
mation des entreprises qui est en cause. La Belgique, la Communauté française de
Belgique en particulier, semble avoir plus particulièrement des difficultés à mettre en oeu
vre une organisation de l'enseignement qui puisse assurer de manière adéquate la relation
"formation-emploi" et ce dans une économie en profonde et rapide transformation. Cet
enjeu essentiel pour l'avenir du marché du travail en Belgique est traité de manière
détaillée dans la seconde partie de ce chapitre.
V. 1.2. Les systèmes d'enseignement et de formation professionnels
En Belgique, contrairement à ce qui se fait en Allemagne ou dans le Nord de l'Europe, la
formation professionnelle se déploie principalement au sein du système éducatif de plein
exercice. Au-delà, les formules sont nombreuses, diversement développées et structurées.
Le secteur de la formation continuée s'apparente plus à un maquis qu'à un édifice ordonné.
Des efforts de restructuration importants sont cependant en cours. La Communauté fla
mande semble à cet égard disposer d'une certaine avance.
La section a abordera la situation de l'enseignement à vocation professionnelle dans l'en
seignement secondaire de plein exercice puis dans celui à horaire réduit (en alternance).
La section b examinera les évolutions les plus récentes intervenues dans l'enseignement
supérieur et les questions qu'elles suscitent par rapport à l'enjeu de la formation profes
sionnelle. La section c abordera la question délicate de l'insertion professionnelle. La sec
tion d examinera la nébuleuse des dispositifs de formation professionnelle post-scolaire.
La section e exposera une certain nombre d'analyses plus qualitatives et spéculatives au
1
2
3
On sait par exemple que la gestion autonome d'enveloppes-professeurs a posé problème (classes
surpeuplées à côté de classes à trois élèves). Voir Lambrechts & Vandenberghe (1993) à ce sujet.
Voir à ce sujet les propositions de Deschamps, Monier et Wibaut reprise dans Deschamps & Lienard
(1995).
Le système de l'orientation en cascade pour reprendre les termes de Jennes (1996)
page 274
travers desquelles s'expriment les interrogations quant aux grandes orientations de
politiques scolaires des années à venir. La section f évoquera enfin brièvement les
initiatives de formation professionnelle développées récemment par les autorités
publiques.
a) Enseignement secondaire
L'enseignement secondaire de plein exercice
Le rénové, la massification, et la personnalisation des curricula par le biais des options
en termes d'objectifs
Ainsi que cela a été évoqué dans la partie 1, l'enseignement en Belgique a connu, comme
dans le plupart des pays occidentaux, un processus de "rénovation" dont le but avoué était
d'accélérer le processus de démocratisation des études secondaires, notamment en rompant
avec l'ancienne logique de sélection forte déterminant à l'âge de 12 ans le parcours sco
laire et professionnel ultérieur.
Le maintien défait des filières et l'absence d'un véritable tronc commun
Là où elle a été introduite, cette réforme s'est opérée — assez curieusement serait-on tenté
de dire avec recul — avec le maintien formel des anciennes filières, soit les enseignements
de transition, technique et professionnel, en tout cas à partir de la troisième année.
L'accent a été mis sur la multiplication des options au sein de chacune des filières dans le
but de rompre avec l'ancienne pédagogie frontale niant par excès les spécificités de chaque
élève. L'accent a également été mis sur la multiplication des passerelles entre chacune des
filières. En pratique, ces passerelles ont été et sont toujours utilisées à sens unique : de la
filière de transition (préparant à l'enseignement supérieur) vers la filière technique, puis de
celle-ci vers la filière professionnelle, selon un processus de relégation dont l'expression la
plus visible est le redoublement répétitif.
Les effectifs de l'enseignement à caractère professionnel
Jamais à vrai dire, n'est apparu de véritable tronc commun suivi par l'essentiel d'une classe
d'âge au-delà de l'enseignement primaire. Dès le première année de l'enseignement secon
daire, environ 12 % des inscrits se trouvent irrémédiablement séparés du peloton (OCDE,
1993). Cette situation est plus accentuée en Communauté française qu'en Communauté
flamande.
L'enseignement à caractère professionnel au niveau de l'enseignement secondaire, repose
sur les filières dites technique1 et professionnelle. Comme on peut le voir, pour la Com
munauté française à partir du Graphique V.2.1, la rénovation de l'enseignement intervenue
à partir du début des années 70 a eu pour effet de diminuer quelque peu leur importance
au niveau de la première et de la seconde année. Au-delà, on constate que leur part des
Dont nous avons exclu l'enseignement technique et artistique de transition jugé généralement proche
de l'enseignement rénové de transition.
page 275
effectifs totaux est restée relativement constante, aux environs de 42 % pour la troisième
année, et 50 % pour la cinquième année.
Ces chiffres se retrouvent en Communauté flamande lorsque l'on examine la ventilation
des effectifs audelà de la deuxième année en 199495. Environ 42 % des effectifs sont
dans la filière de transition (y compris l'artistique), 31 % dans la filière technique et 28 %
dans le professionnel (en ce compris l'enseignement à horaire réduit).
Graphique V.1.3. Part des filières techniques et professionnelles confondues (TP), par
année d'études (1, 2, 3, 5) Communauté française de Belgique
Evolution de 1972 à 1993
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Détérioration de la "qualité" des élèves des filières à vocation professionnelle en
munauté française de Belgique
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Les filières à vocation professionnelle 1 sont donc toujours des composantes centrales de
l'enseignement secondaire belge aussitôt que l'on atteint la troisième année. Le problème
majeur de ces filières provient de ce qu'elles attirent principalement les élèves qui ont
échoué dans la filière de transition. L'orientation par relégation combinée à la faiblesse de
l'alternance (voir ciaprès) et la perte d'identité de cet enseignement conduisent à un état
de crise de plus en plus manifeste. Ce fait est historique. Il tend cependant à s'accentuer en
Communauté française ainsi que l'illustre le graphique V.2.2, surtout au niveau de la
filière dite professionnelle. Le graphique V.2.2 renseigne la propension d'une filière à
compter une proportion d'élèves présentant un certain retard scolaire qui s'écarte de ce
qu'est sa proportion d'élèves — tous niveaux de retard confondus — dans l'effectif total.
Un indice supérieur à 1 traduit le fait que les élèves avec un certain retard sont sur
représentés dans la filière. A l'inverse, si l'indice est inférieur à un, les élèves y sont sous
représentés. On y lit immédiatement que les élèves sans retard (RO) sont
systématiquement sousreprésentés au niveau d'une troisième professionnelle. Il en va de
Filières technique et professionnelle.
page 276
même, quoique dans une même mesure au niveau de la troisième technique. A l'autre
extrême, on perçoit tout aussi clairement la propension des filières professionnelles à
concentrer les élèves ayant un retard important (R2 ou R>2).
En termes dynamiques, le fait le plus marquant est sans nulle doute la détérioration du
profil de recrutement de la filière professionnelle. De façon régulière depuis 1972 — avec
un saut en 1984 soit juste après l'extension de l'âge de la scolarité obligatoire à 18 ans —
les courbes du Graphique V.2.2 s'écartent, traduisant l'augmentation de la part des élèves
en retard et la diminution de celle de ceux qui ne le sont pas. La conclusion immédiate en
est que la filière professionnelle a accentué, au cours de ces 20 dernières années, sont
statut de filière de relégation, statut déjà très affirmé en début de période. Ce fait n'est que
très légèrement compensé par la faible amélioration de la situation de la filière technique
en ce qui concerne les élèves ayant un retard important (Graphique V.2.3).
Graphique V.1.4.
Indice de sur(sous)représ entation des élèves en retard (R0, RI, R2;
R>2). Troisième professionnelle Communauté française de Belgique
Evolution de 1972 à 1973
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page 277
Graphique V.1.5.
Indice de sur(sous)représentation des élèves en retard (RO, RI, R2,
R>2). Troisième technique Communauté française de Belgique
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La " déprof es sionalisation" de l'enseignement professionnel de plein exercice
L'accès à l'enseignement professionnel de plein exercice par relégations successives est
probablement de reflet d'une perte d'identité. Parmi les facteurs externes concourant à
cette perte on signalera la désagrégation de la figure emblématique de l'ouvriertechnicien
industriel (Grootaers & Tiiman, 1995) qui n'est pas sans évoquer le processus de désin
dustrialisation qu'a connu la Belgique (en particulier les territoires correspondant à la
Communauté française de Belgique) et celui d'évolution technologique défavorable aux
métiers manuels (Piketty, 1994).
L'histoire de l'enseignement technique et professionnel montre aussi la subordination cul
turelle progressive des filières techniques et professionnelles aux valeurs de l'enseigne
ment de transition. Il est ainsi devenu de plus en plus courant d'envisager la formation
technique et professionnelle à l'école dans le même langage pédagogique que celui utilisé
par l'enseignement de transition; en cause l'homogénéisation de la formation des
enseignants des différentes filières et la multiplication des établissements qui organisent
en parallèle les différentes filières.
L'enseignement à horaire réduit ou l'alternance
Les règles de scolarisation en Belgique sont telles qu'une scolarité à temps partiel est pos
sible dès l'âge de 15 ou de 16 ans. D'un point de vue légal, la scolarité à temps partiel doit
prolonger directement l'obligation scolaire à temps plein. Elle peut commencer dès 15 ans
si le jeune a terminé (pas nécessairement réussi) une deuxième année de l'enseignement
secondaire de plein exercice. Sinon, elle débutera au plus tard le jour de ces 16 ans. Elle se
termine au plus tôt avec la fin de la scolarité obligatoire (18 ans).
page 278
Actuellement, trois types (deux en Communauté française) de structures organisent les
formations en alternance :
les centres de formation permanente des Classes Moyennes1 en Communauté
française et en Communauté flamande, qui sont mis en place et gérés par les Classes
Moyennes;
les Centres d'Education et de Formation en Alternance (CEFA) en Communauté fran
çaise et l'enseignement professionnel à temps partiel en Communauté flamande;
directement organisés par les établissements d'enseignement secondaire;
les centres de formation à temps partiel de la Communauté flamande relevant d'un
autre ministère que celui de l'éducation;
Ces formes d'enseignement — qui visent explicitement à l'alternance écoles/entreprises ;—
sont faiblement développées en Belgique. En Communauté française de Belgique
(Cabitsis, Fuselier, Stegen, Vanheerswynghels, Vlassis, 1994), les CEFA comptent 3.428
inscrits de 15 à 18 ans en 1993. Ce chiffre est en augmentation régulière depuis la création
de la formule en 1984, mais il reste très faible au regard des effectifs de l'enseignement à
vocation professionnelle de l'enseignement secondaire de plein exercice (100.109 en
1993)2. Les formations des Classes Moyennes, qui existent elles depuis des décennies,
concernent un effectif plus restreint encore en raison notamment de conditions d'accès
plus strictes. Leur effectif semble en légère régression depuis le milieu des années 80.
La situation est similaire en Communauté flamande (Jennes, 1996). A peine 4.400 élèves
— sur un total de 280.000 pour les années 3 à 6 — y fréquentent l'enseignement profes
sionnel à temps partiel. En 1984-95, 189 élèves seulement ont fait usage des centres de
formation à temps partiel. Les formations organisées par les Classes Moyennes ont des
effectifs sensiblement plus importants (9.480 contrats d'apprentissage signés en 1995 dont
5.469 nouveaux).
En termes d'accès à une expérience de travail, il semble assez clair que le succès de la
formule Classes Moyennes — dans les deux communautés — ne se retrouve absolument
pas au niveau des CEFA et autres formes d'apprentissage à temps partiel. Un recensement
récent effectué en Communauté française indique que seuls, 25 % des jeunes fréquentant
ces enseignements se trouvent engagés dans un contrat de travail rémunéré et établi en
bonne et due forme. Parmi les 75 % restants, certains sont sans activité, d'autres doivent se
contenter de stages de formation sans véritable couverture légale.
Cette observation se retrouve en Communauté flamande (Jennes, 1996). Durant l'année
93-94, 57 % des élèves concernés par l'alternance ne travaillaient pas durant les périodes
non réservées à l'enseignement, 6 % opéraient comme aides ménagères, 5 % étaient ins
crits dans des programmes subventionnés par le fonds social européen visant à l'acquisi
tion d'une expérience professionnelle 'alternative'. Seuls 32 % occupaient effectivement un
emploi à temps partiel ordinaire.
Cette situation est préoccupante. On sait en effet que le nombre de périodes de formation
constitue un minimum, lequel, s'il n'est pas complété par une insertion en entreprise, n'est
1
2
Fédération regroupant les indépendants et les petites entreprises.
Ce chiffre est de 349.170 pour l'ensemble des filières de l'enseignement de plein exercice.
page 279
pas suffisant pour permettre l'apprentissage complet d'un métier. En outre, les entreprises
qui embauchent ou accueillent des jeunes de moins de 18 ans appartiennent à des secteurs
relativement artisanaux, "labour-intensive", à faible productivité, marqués par un "turn
over" important et un besoin de main-d'oeuvre récurrent (jeunes à tout faire et bon mar
ché). En somme, une formation en alternance qualifiante, impliquant un apprentissage au
travail autre que le traditionnel apprentissage sur le tas, reste encore très peu portée par le
monde économique, sinon par quelques secteurs industriels, mais peu par exemple par le
tertiaire ou les petites entreprises (Cabitsis, Fuselier, Stegen, Vanheerswynghels, Vlassis,
1994).
L'enseignement secondaire professionnel et le monde des entreprises
L'école secondaire ne serait pour autant pas tout à fait coupée de son environnement éco
nomique. L'alternance continue à se développer au travers des différentes structures mises
en place dans la foulée de la loi de 1983 K Paradoxalement toutefois, ces dispositifs, con
cernent peu de monde et, surtout, n'offrent pas de réelle expérience professionnelle. Une
hypothèse pour expliquer ce relatif insuccès serait la concurrence des filières à vocation
professionnelle "classiques" de l'enseignement de plein exercice.
Celles-ci tendraient à utiliser l'horaire réduit comme moyen d'écarter les plus "difficiles"
de leurs élèves, lesquels seraient particulièrement indésirables aux yeux des employeurs.
L'autre hypothèse tient au fait que ces filières organisent des stages grâce auxquels leurs
élèves ont accès au monde de l'entreprise sans passer par la formule de l'alternance. Une
enquête du HIVA en Flandre (Jennes, 1996) révèlent que 87 % des écoles secondaires
organisant les filières technique et/ou professionnelle de plein exercice en Communauté
flamande, offrent des stages à leurs élèves. Le phénomène est plus développé dans la
filière professionnelle en raison de l'importance des travaux pratiques dans le programme.
L'analyse plus fine révèle cependant que les stages sont relativement peu planifiés par
l'école. La définition des objectifs et la vision générale restent vagues. Il apparaît aussi que
l'initiative du stage incombe surtout aux professeurs. Trouver des entreprises qui acceptent
le partenariat semble être la principale difficulté vécue par ces derniers. Les élèves font
généralement l'objet d'une sélection par l'entreprise. Ceux qui sont retenus semblent en
outre émettre des doutes quant à la possibilité qui leur est offerte de se familiariser avec
les techniques les plus récentes. La même étude révèle que seules 9,5 % des écoles inter
rogées organisent des stages en entreprises pour leurs enseignants. A peine 3 sur 10 de ces
stages sont subventionnés par les pouvoirs publics et les possibilités de remplacement sont
limitées.
Reste à mentionner l'existence de contacts écoles/entreprises via les jury externes de fin
d'étude (Communauté flamande) ainsi que des mises en commun de certains matériels
voire la possibilité pour les écoles de vendre la production de leurs élèves.
b) L'enseignement supérieur : la massification
Nous sommes engagés en Belgique sur la voie de la massification de l'enseignement
supérieur de plein exercice.
1
Qui, pour rappel, organise l'extension de l'obligation scolaire jusqu'à l'âge de 18 ans.
page 280
En Communauté française de Belgique, les effectifs de l'enseignement supérieur
(universitaire et non universitaire confondus) ont pratiquement doublé entre 1975 et 1995.
Ils sont en effet passés de 76.000 à environ 137.000 étudiants (Service des Statistiques,
1996). A titre de référence, on rappellera qu'une classe d'âge compte environ 50.000
jeunes en Communauté française. Pour la Communauté flamande, la tendance est
similaire. Les inscriptions sont passées de 139.053 à 155.061 entre 1990-91 et 1994-95
soit une augmentation de 11,5 % en quatre ans. En termes de taux d'accès à une première
année de l'enseignement supérieur, ces chiffres situent la Belgique aujourd'hui à environ
50 pour-cent d'une classe d'âge1, ce qui reste inférieur au 70 pour-cent des USA où ce
chiffre continue d'ailleurs de progresser (Economie Report of the President, 1996).
Une question qui reste à ce stade sans réponse est celle de l'émergence de fait d'un ensei
gnement supérieur de type court à vocation professionnelle, soit un enseignement déli
vrant une formation dont les objectifs, le public cible ou le contenu sont définis en relation
étroite avec certains segments très précis du marché du travail. A la déprofessionalisation
de l'enseignement secondaire répondrait, peut-être, la professionnalisation d'une part de
l'enseignement supérieur qui, jusqu'ici, avait surtout une vocation académique et/ou
pédagogique (assurer la formation des enseignants).
La vérification de cette hypothèse pourrait être interprétée comme un signe rassurant
quant à la capacité du système éducatif à préparer une partie de la jeunesse à une insertion
professionnelle rapide et à la technicité grandissante de nombre de métiers. Cela n'enlève
rait cependant rien à la crise de la filière professionnelle dans le secondaire. Il faut savoir
que celle-ci n'autorise pratiquement pas l'accès à l'enseignement supérieur. Le fait qu'elle
se déprofessionalise tout en concentrant toujours une part importante des inscrits la situe
dans une position particulièrement délicate.
c) L'insertion professionnelle en chiffres
Données générales
Les observations disponibles, sur base des statistiques du chômage, font apparaître un
niveau de chômage relativement important chez les jeunes lorsque l'on examine leur
situation moins d'un an après la fin de leurs études. Cette situation pourrait s'expliquer en
grande partie par l'existence de primes à l'embauche qui sont conditionnelles au fait de
recruter des jeunes au chômage depuis un an ou plus.
Par ailleurs, l'OCDE (1995b) publie une statistique du taux de chômage par catégorie de
diplômés de la population de 25 à 34 ans. Les chiffres pour l'année 1992 suggèrent un taux
de chômage global pour lesjeunes Belges (8,6 %) inférieur à la moyenne OCDE (9,6 %).
Cette position enviable provient en bonne partie de taux plus favorables (par rapport à la
moyenne OCDE) au fur et à mesure que l'on s'élève dans l'échelle des diplômes. Le taux
de chômage est de 14,8 % pour les détenteurs d'un diplôme d'enseignement primaire ou
secondaire inférieur (soit la moyenne OCDE). Il est de 6,3 % pour les détenteurs d'un
diplôme d'enseignement secondaire supérieur (contre 8,7 % au niveau de l'OCDE), de
3,1 % (contre 6 %) pour les détenteurs d'un diplôme d'enseignement supérieur non
Voir à ce sujet les travaux très élaborés de Dal et Dupierreux (1996).
page 281
universitaire et de 3,4 % (contre 5,9 %) pour les détenteurs d'un diplôme d'enseignement
universitaire.
Ce succès apparent pour les diplômes du supérieur est à mettre en rapport avec le
caractère très sélectif de l'enseignement secondaire mais aussi celui de l'enseignement
supérieur (Dupierreux et Dal, 1996) et un coût-années d'accès au diplôme relativement
long en raison de l'importance des redoublements. On notera aussi que les mesures
ponctuelles de l'OCDE ne disent rien sur le taux d'exposition des différentes catégories de
diplômés au chômage de longue durée. D'aucuns soulignent aussi le caractère relativement
limité de l'éventail des salaires en Belgique dont l'un des effets serait de rendre les
diplômés plus attractifs aux yeux des employeurs. On rappellera enfin que la réalité du
chômage est significativement différente en Communauté flamande et en Communauté
française (Cf. le chapitre I).
Données individuelles
Les enquêtes par échantillonnage
Si l'on se limite aux élèves sortant de l'enseignement, on se heurte tout d'abord au fait que
la Belgique en général, la Communauté française en particulier, se caractérisent par l'ab
sence d'études de suivi systématique des sortants du systèmes d'enseignement. Nous ne
disposons pas d'équivalent aux études du CEREQ en France.
En Communauté française, les quelques résultats "fins" disponibles proviennent d'études
ponctuelles (Vanheerswynghels, 1996), procédant par échantillonnage. Il apparaît, au
terme de celles-ci, que l'obtention d'un diplôme d'enseignement supérieur, principalement
de type court, constitue la meilleure garantie d'accès rapide à un emploi. Cette information
se retrouve dans les études réalisées en Communauté flamande (Jennes, 1996). Aucune
information n'est disponible cependant concernant le déroulement des carrières de chaque
catégorie de diplômés : leur rémunérations, les fonctions qu'ils exercent...
Globalement parlant cependant, ce résultat renforce l'hypothèse du caractère réellement
"professionnel" de l'enseignement supérieur de type court. La formation qui y est dis
pensée serait "adaptée" aux exigences du monde professionnel. D'où le succès de ces
diplômés. On rappellera cependant que les élèves fréquentant les filières à vocation
professionnelle (technique et professionnel) ont une probabilité plus faible que les autres
d'accéder à ces diplômes. Il y a cela des raisons institutionnelles déjà évoquées ci-dessus
(le diplôme de la filière professionnelle n'autorise pas l'accès à l'enseignement supérieur).
Il y a aussi le retard scolaire accumulé. Dal et Dupierreux (1996) montrent clairement
qu'en Communauté française, la probabilité d'accès au diplôme terminal d'enseignement
supérieur est une fonction inverse de l'âge des candidats, or nous avons montré ci-dessus
(graphique V.2.2) que les élèves des filières professionnelles ont un retard scolaire
important pour cause de redoublement. Le succès du supérieur de type court n'enlève dont
rien au problème de l'enseignement professionnel secondaire.
L'autre hiérarchie forte est incontestablement celle qui oppose les détenteurs d'un diplôme
secondaire supérieur et ceux qui n'ont pas atteint ce diplôme. Ces derniers sont de façon
majoritaire représentés parmi lesjeunes chômeurs de longue durée.
page 282
On ajoutera enfin que ces études confirment le maintien d'un assez forte discrimination à
l'égard des femmes.
Les analyses de cohorte
Du côté de la Communauté flamande, les données sont plus complètes au sens où elles
portent sur des cohortes complètes (Jennes, 1996). Les services du chômage analysent de
façon régulière les taux d'insertion des sortants du secondaire. Le tableau V.1.3 révèle
immédiatement une détérioration de la situation. Le taux de chômage 10 mois après la
sortie augmente de façon régulière depuis 1989. On note aussi très vite la rupture existant
d'une part entre les diplômés du secondaire supérieur et ceux du secondaire inférieur et
d'autre part entre les hommes et les femmes. Dans chacun des cas, les seconds sont plus
exposés au chômage. L'autre fait marquant est la médiocre performance des élèves
détenteurs d'un diplôme terminal de la filière de transition, comparativement à ceux
sortant des filières à vocation professionnelle. Cette observation tend à indiquer que ces
dernières méritent toujours leur appellation en Communauté flamande. Les diplômés de
ces filières sont mieux préparés à l'exercice direct d'une profession. Cette conclusion
souffre toutefois une exception. Il s'agit des femmes diplômées des filières technique et
professionnelle de l'enseignement secondaire inférieur. Cette observation est à la base des
efforts récents visant à infléchir les choix d'études des adolescentes (voir infra, point e)
Tableau V.1.3. Taux de chômage parmi les sortants du système d'enseignement secon
daire après un délai de 10 mois. Communauté flamande de Belgique
Enseignement secondaire inférieur
cohorte
Hommes
Femmes
Transition
Technique
Professionnel
Transition
Technique
Professionnel
1989
1990
1991
1992
1993
11,9
16,4
21,3
29,4
35,2
8,2
14,3
17
24
26,9
11,3
18,8
22,2
31
35,6
16,9
24
29,5
31,5
42,8
19,8
26,7
29,1
34,9
42
313
33,3
37,5
49,1
51,2
Enseignement secondair
3 supérieur
cohorte
Hommes
Femmes
Transition
Technique
Professionnel
Transition
Technique
Professionnel
1989
1990
1991
1992
1993
12,3
18,6
23,6
24,9
34,3
source : Jennes (1996)
5,7
11
12,5
16,4
20,3
5,8
10
11
14,4
19,3
13,5
21,2
22,4
27,4
34
11,1
16,6
19,3
25,2
29,2
12,6
15,6
19,9
25,4
29,7
page 283
d) Les dispositifs de formation postscolaire
On distinguera les formules visant l'insertion ou la réinsertion professionnelle de celles
s'apparentant à une logique de formation continuée.
Les efforts d'insertion professionnelle
La voie institutionnelle initiée par les Pouvoirs Publics communautaire ou régionaux en
charge des chômeurs (FOREM/ORBEM/VDAB) l
L'évolution des formations dispensées est marquée depuis le début des années quatre-vingt
par la double dissociation des politiques, d'une part entre le Nord et la Sud du pays, d'autre
part entre la priorité donnée alternativement à des objectifs économiques et sociaux.
La première distinction se marque par un coût de formation plus élevé en Communauté
française que dans la Communauté flamande. Elle recoupe la seconde dissociation dans la
mesure ou le Nord du pays met surtout l'accent sur les formations "économiques" com
plémentaires à taux de placement élevé et s'adressant de préférence à des personnes ayant
déjà un bon niveau scolaire et à des travailleurs plutôt qu'à des chômeurs. Dans le Sud du
pays au contraire, les formations visent davantage à promouvoir la réinsertion sociale des
jeunes les moins favorisés. De toute évidence, ces formations sont relativement coûteuses
par rapport à l'enseignement de promotion sociale (voir infra).
Les informations disponibles au sujet de la Communauté flamande (Jennes, 1996) indi
quent une forte croissance du nombre de formations dispensées. De 54.866, leur nombre
est passé à 93 628 entre 1989 et 1997 (+ 70 %).
Les stages en entreprises ou la logique du partenariat syndicats-patronat
Les efforts de formation professionnelle initiés par les partenaires de l'entreprise
(syndicats et patrons) ont pour l'essentiel un caractère sectoriel. Les secteurs les plus
actifs, et les plus présents dans l'univers des écoles, en manière de formation des jeunes,
sont le textile (FEBELTEX) et les industries du métal (FABRIMETAL). Les autres sec
teurs relativement actifs sont celui du bois et de la construction, celui de l'HORECA et de
la mécanique de garage.
Concernant le secteur du textile et celui des industries du métal, les initiatives ont pris
cours au début des années 80. L'aspect le plus visible de ces initiatives est incontestable
ment l'apparition de centres de formation gérés à parité par les patrons et les syndicats.
Les publics visés par ces initiatives sont tantôt les jeunes du secondaire en alternance, les
chômeurs et les groupes dits à risques (notamment les femmes). Ces actions sont nées
dans la foulée des dispositifs légaux cherchant à résorber le chômage, mais aussi sous la
pression d'une pénurie de main-d'oeuvre "ressentie" avec acuité dans ces secteurs indus
triels. Le degré de décentralisation est important. Les accords avec les autres opérateurs de
1
Le chapitre IV étudie l'effet des formations professionnelles de chômeurs.
page 284
; ΐ:·ϋ
formation existent mais ont un contenu et une portée qui varient au cas par cas (écoles,
FOREM/ORBEM/VDAB, promotion sociale, monde associatif...).
Il convient de distinguer les formations de transition entre l'école et l'emploi de celles
visant la transition entre le chômage et l'emploi. Le contrat d'apprentissage industriel
(CAI) vise les jeunes de l'enseignement en alternance, tandis que les autres formules
s'adressent aux chômeurs. Le financement de ces formations est assuré en grande partie
par un dispositif de cotisations obligatoires au terme de conventions intersectorielles
(1989-90 puis 91-92) qui ont imposé à tous les secteurs de cotiser à 0,18 puis 0,25 % de la
masse salariale brute pour l'insertion et la formation continuée des groupes à risque.
Le fait marquant est une fois encore le faible nombre de stagiaires recrutés dans le cadre
de ces formules. Le secteur textile, de loin le plus volontariste, s'est fixé pour objectif de
former 250 jeunes par an. Le secteur a dû réduire ses ambitions notamment faute de can
didatures adéquates. Dans le secteur du métal, on évalue à 200 le nombre de CAI par an
pour la Wallonie. La situation semble encore plus dérisoire en ce qui concerne les autres
contrats destinés aux chômeurs. Ainsi, ces centres ont formé 750 personnes entre 1983 et
1990. Le faible succès des ces formules de formation pose notamment la question de l'al
location finale des montants 0,18/0,25 %.
La formation continuée
Les principaux opérateurs sont au nombre de trois. Nous commencerons par présenter
l'enseignement de promotion sociale faisant partie de l'organigramme des ministères de
l'éducation dans chaque communauté. Nous discuterons ensuite le cas des formations ini
tiées par les fédérations de classes moyennes (regroupant les indépendants et les P.M.E)
s'adressant aux adultes. Nous examinerons enfin les initiatives plus décentralisées, au sein
des entreprises au sens large.
L'enseignement de promotion sociale et le congé-éducation ou l'école de la seconde
chance
Distincte de l'enseignement initial mais insérée dans les systèmes d'enseignement "formel"
des Communautés, la promotion sociale connaît un relatif succès. Ces effectifs sont crois
sants depuis 1977 quoique marginaux au regard du nombre d'élèves en scolarité "de plein
exercice". Les derniers chiffres disponibles au sujet de la Communauté flamande (Jennes,
1996) indiquent une croissance de 15 % entre 1990 et 1994 (de 141.970 à 162.710
étudiants).
Les cours ventilent en deux niveaux : le secondaire et le supérieur. Plus de la moitié des
inscrits au niveau secondaire suivent des modules d'apprentissage des langues vivantes. Le
public type en Communauté flamande pour le secondaire est le suivant : femmes (75 %),
individus âgés de 20 à 30 ans (66 %), possesseurs d'un emploi (plus de 66 %), en
possession d'un diplôme terminal du secondaire (33 %) ou du supérieur (33 %). A ce
niveau, la promotion sociale n'apparaît pas comme opérant une fonction d'école de la
seconde chance, mais plutôt comme un lieu où l'on vient chercher un complément de for
mation qui peut être utile à l'épanouissement personnel ou l'avancement professionnel.
page 285
La situation est sensiblement différente pour les cours correspondant au niveau de l'en
seignement supérieur. Le public suivant ces formations est composé à 75 % de personnes
(généralement des hommes, travailleurs) n'ayant pas encore de diplôme de l'enseignement
supérieur.
L'enseignement de promotion sociale est encouragé par un système de congés-éducation.
Par ce dernier, l'employeur est remboursé en fin d'année (en cas de réussite de l'élève) des
coûts occasionnés par l'absence de l'employé, mais conditionnellement au fait que le
salaire de ce dernier soit faible. D'aucuns jugeront l'incitant marginal (Martou et Peeters,
1988). La véritable question est plutôt cette de la faible valorisation de cette formation au
niveau de l'entreprise. On remaquera que les entreprises sont peu impliquées dans la
définition des curricula de l'enseignement de promotion sociale. Les programmes restent
"scolaires". Ils offrent la possibilité de compléter son niveau général des connaissances. Ils
participent aussi d'une logique d'épanouissement socio-culturel ou celle du "do-it-your-
self" notamment pour ce qui est de la couture, de l'initiation à certaines formes d'art, etc.
Les formations des Classes Moyennes adaptées aux besoins des P.M.E.
A côté des formations destinées aux élèves en âge de fréquentation de l'enseignement
secondaire, les fédérations des Classes Moyennes organisent de manière relativement
systématique, quoique avec une faible homogénéité des contenus, des formations pour
(futurs) patrons de P.M.E. et des modules de cours s'apparentant à de la formation conti
nuée. L'institut de formation des classes moyennes en Communauté flamande compte 16
centres. L'offre de chacun de ces centres reflète en partie la spécificité énonomique de sa
région d'implantation. Les professeurs sont généralement recrutés dans les entreprises
locales. Sur ces points, la formule se distingue de celle de l'enseignement de promotion
sociale : l'articulation formation-entreprise est immédiate et forte. Les chiffres disponibles
pour la Communauté flamande témoignent du succès croissant de la formule. A titre
d'illustation, on notera que les cours de gestion d'entreprise de de connaissances de l'entre
prise ont débouché en 1995 sur la délivrance de respectivement 3.592 et 6.571 diplômes.
Les entreprises
Plusieurs études concourent à mettre en évidence la faiblesse de l'effort de formation con
tinuée des entreprises en Belgique. D'après le HIVA (Jennes, 1996), 46 % des entreprises
belges de plus de 10 employés développent un effort de formation. Ce chiffre est de 56 %
pour les Pays-Bas et de 85 % pour l'Allemagne. En moyenne, à peine 0,86 % de la masse
salariale serait consacré à l'effort de formation. Le même chiffre serait de 1,7 % aux Pays-
Bas et de 1,5 % en Allemagne. La Belgique réalise un meilleur score que ses voisins uni
quement en ce qui concerne la durée moyenne des formations. La combinaison de cette
observation avec celle qui précède suggère que l'accès à la formation est très sélectif dans
les entreprises belges. S'agissant du taux d'accès des salariés aux stages de formation, la
Belgique occupe l'avant-dernier rang avec 17 % contre 37 % pour la France (Graphique
V.2.5).
Les comparaisons internationales menées par Eurostat n'incitent guère plus à l'optimisme
dans le cas de la Belgique. Celle-ci occupe l'avant dernier rang avant la Grèce (Graphique
V.2.4), mais en sus, la participation des actifs à une activité de formation diminue entre
1983 et 1990 (Blanpain R. Engels et Pellegrini, 1994). D'autres indicateurs suggèrent
également la faiblesse de la formation par les entreprises en Belgique
page 286
L'effort de formation est d'autant plus important que l'entreprise est grande. La situation
est variable selon les secteurs (Vandewattyne et Van Assche, 1990). Vient en tête le sec
teur de la production et de la distribution informatique suivi de celui de la banque et de
l'assurance. Le secteur du bâtiment et de la construction est celui qui investit le moins.
L'effort de formation porte généralement sur la transmission d'un savoir immédiatement
"utile" à l'entreprise. Les formations les plus fréquentes concernent l'informatique, le
management et les techniques de l'organisation, les langues et la sécurité sur le lieu de
travail.
Graphique V.l.6. Pourcentage de la masse salariale consacré à l'effort de formation
(1993)
2,8
1,8
1,7
2,5 ■■
2 ■■
1,5 ■■
1 ■■
France PaysBas Luxembourg
4 fsssmi 1
Source : Aventur et Möbus (1996)
0,6
»Safa
asssa.
Italie
Allemagne
Espagne
Belgique
page 287
Graphique V.1.7. Taux d'accès des salariés à la formation (1993)
40
35 -.
37
30
25
20
15
10
26
17
15
France
Pays-Bas
Luxembourg
Allemagne
Espagne
Belgique
Italie
Source : Aventur et Möbus (1996)
e) Les débats en termes de stratégie de formation professionnelle
L'enseignement secondaire à vocation professionnelle
Communauté française : Comment lutter contre le redoublement ?
Le niveau très important du redoublement en rapport aux pays voisins est un fait qui inter
pelle les décideurs et les observateurs. La question de la lutte contre le redoublement
renvoie — trop souvent de manière implicite — au débat sur la place et le moment de la
sélection des élèves dans le système. Le redoublement est synonyme d'échec. Il est en
théorie synonyme de remédiation. Dans les faits, il est avant tout corrélé à la réorientation
"forcée" vers les filières à vocation professionnelle (surtout la filière professionnelle) ainsi
que le changement d'établissement (Vandenberghe, 1996a).
Lutter contre le redoublement implique à la fois de réviser certaines méthodes d'évaluation
(Crahay, 1994), de mettre en place de nouveaux dispositifs de remédiation moins basés
sur l'idée de répétition. Le grand débat est avant tout celui de l'opportunité d'une sélection
forte des élèves dans le secondaire, avec de manière corrélative, celui portant sur le degré
de différenciation des services éducatifs qu'il faut y maintenir. Somme toute, la question
du début des années 70, au moment de la rénovation de l'enseignement secondaire, est
toujours celle qui occupe les esprits aujourd'hui. Nous sommes à la recherche d'un mode
de démocratisation de l'enseignement secondaire qui soit synonyme de diversité des
curricula — lesquelles devant incorporer les réalités professionnelles et technologiques —
mais qui évite le piège d'une hiérarchisation précoce et forte, s'articulant et se structurant
fortement autour de cette différenciation des contenus d'enseignement.
page 288
Communauté flamande : comment diversifier les choix d'études des filles ?
La Communauté flamande mène — en autres choses — une réflexion originale autour du
thème de la discrimination selon les sexes. Les filles sont largement sous-représentées
dans les enseignements de la filière technique orientés vers le monde de l'industrie. Elles
sont par contre sur-représentées dans les sections de la filière professionnelle peu porteu
ses d'avenir. Cette observation a conduit les responsables flamands à entamer une
réflexion sur les stratégies à suivre pour infléchir cette tendance. Des expériences sont en
cours dans une certain nombre d'écoles pilotes.
Communauté flamande : la modularisation enfin de secondaire comme moyen d'amélio
rer la transition école-monde professionnel ?
En dépit d'une obligation scolaire étendue jusqu'à 18 ans, 15 à 20 % des sortants sont
objectivement sans qualification. En réponse à cette situation, les décideurs étudient
aujourd'hui les formules consistant à offrir, notamment aux élèves en rupture en fin de
secondaire des formations de courte durée visant l'acquisition de compétences très ciblées,
en écho direct des demandes émanant des entreprises. L'accent serait donc mis sur la
flexibilité des formations, mais aussi sur leur caractère modulable et cumulable, de
manière à assurer un accès plus graduel, à défaut d'être linéaire, à une formation achevée.
Relance de l'enseignement en alternance ou massification de l'enseignement
supérieur1 ?
Les attraits de l'alternance
D'un point de vue qualitatif, certaines compétences sont de plus en plus monopolisées par
l'entreprise et difficilement transmissibles dans les systèmes éducatifs "formels" de plein
exercice, surtout dans un marché et un environnement technologique fortement évolutifs.
L'apprentissage en situation concrète favorise en outre la formation de l'éventail complet
des dispositions sociales et professionnelles nécessaires au travail en entreprise. Il semble
que dans un tel système le problème de l'incertitude au moment de l'embauche soit consi
dérablement atténué, que ce soit l'incertitude de l'employeur vis-à-vis du futur employé ou
celle de l'employé vis-à-vis de l'employeur. La formule est en apparence favorable au taux
d'emploi chez les jeunes. Au cours des années 80, l'Allemagne — où les entreprises sont
fortement impliquées dans le processus de formation — a en effet connu des taux de chô
mage chez les jeunes, au sortir des moments de formation, inférieurs à ceux de la France,
de la Belgique et de la Grande-Bretagne.
Dans le chef des entreprises, on soulignera que les bénéfices sont logiquement très
importants aussi. L'effort de formation débouche sur un accroissement du niveau des
compétences et donc de la productivité. L'accès à de nouvelles technologies de production
et de nouvelles gammes de produits est plus aisé avec un personnel mieux formé. C'est
même très souvent une condition préalable à tout changement technologique majeur. Les
bénéfices peuvent être plus indirects aussi. L'implication du personnel senior dans la for
mation des stagiaires est une source d'enrichissement et d'épanouissement qui peut contri
buer à l'amélioration de son potentiel créatif et productif.
Le lecteur intéressé par une discussion plus développée de cette question se référera à Vandenberghe
(1996a).
page 289
Un autre intérêt majeur de la formule de formation par les entreprises est son impact direct
en termes de moindres dépenses publiques et la possibilité correspondante de limiter le
recours au financement par l'impôt. Cette dernière formule s'avère de plus en plus pro
blématique pour des raisons structurelles : l'augmentation de la part des inactifs dans la
population totale, le niveau de l'endettement public élevé, le ralentissement de la crois
sance, la persistance de taux d'intérêt réels significativement positifs ainsi que l'augmenta
tion corrélative de la part des revenus du capital dans le PNB; revenus plus difficiles à
taxer que ceux du travail (Cohen, 1995). On comprend dès lors l'intérêt de certains déci
deurs pour le système allemand dont l'une des caractéristiques majeures est que les coûts
de formation des jeunes de 16 à 24 ans sont pour une bonne part couverts par les entrepri
ses !, les artisans-commerçants et élèves-travailleurs eux-mêmes2.
Le problème du débauchage
Le capital humain désigne la somme des compétences et savoirs incorporés à l'individu.
Par analogie avec le capital physique et financier, ce dernier peut être accumulé et con
duire à un accroissement du potentiel "productif' des individus-travailleurs au sein des
entreprises ou ailleurs. Le point crucial cependant est que ce capital est inséparable de
celui en qui il est accumulé. Sauf à tolérer l'esclavage, l'individu-travailleur est libre d'em
porter où il le veut le capital qu'il possède en lui. Il peut le faire sans l'accord de celui qui
en a financé la formation. Ainsi l'individu qui a bénéficié d'une formation financée par
l'entreprise peut changer d'employeur ou cesser de travailler sans l'accord de cet
employeur et sans que ce dernier soit en droit d'exiger une compensation financière pour
l'éventuelle perte financière que cette décision entraîne. A l'inverse des autres formes de
capital, le capital humain n'appartient pas nécessairement à celui qui en a financé la for
mation.
Sur cette base, Becker (1962) a établi une distinction devenue classique entre formation de
capital humain "général" et "spécifique". Le premier, comme son nom l'indique bien, est
susceptible d'une utilisation dans plusieurs entreprises et différents secteurs d'activité. Le
second est d'une utilisation limitée au cadre de l'entreprise. De cette distinction découle le
célèbre argument de la tendance au sous-investissement des entreprises tout particulière
ment en matière de formation générale. La propension à l'investissement de ce type est en
effet limitée par crainte de la mobilité des individus formés; mobilité rendue possible par
l'interdiction de l'esclavage et induite par des pratiques de surenchères salariales de la part
d'entreprises concurrentes n'ayant pas consenti le même investissement. Il en résulte un
niveau de capital humain général sous-optimal dont l'effet induit est de compromettre le
développement de la formation spécifique, le progrès technique, les gains de productivité,
la croissance des salaires et de l'économie en général.
Le coût public par élève du secondaire en République Fédérale d'Allemagne apparaît inférieur à celui
de bon nombre pays d'Europe du nord. Il y est de 4260 dollars — avec correction de parité de pouvoir
d'achat — soit moins que la moyenne OCDE de 5170 dollars. Notons qu'il passe à 6210 dollars lorsque
l'on ajoute la contribution des entreprises.
Les stagiaires gagnent en moyenne un tiers du salaire d'un travailleur qualifié. Leur salaire est
également inférieur à celui d'un individu non qualifié décidant de travailler directement dans la cadre
d'un contrat de travail ordinaire. Pour une discussion du cas US voir Cole (1992).
page 290
Le modèle allemand
La réussite d'un système de formation en entreprise suppose de surmonter un certain
nombre de limitations génériques du marché de la formation. La formation en alternance
réussie — au sens où l'investissement en formation général est effectivement pris en
charge par les entreprises — suppose des conditions institutionnelles particulières qui vont
bien au-delà de l'existence de moyens financiers et d'un besoin de personnel qualifié. Il
apparaît, au terme de l'étude du système allemand par exemple (Franz & Soskice, 1994),
que la condition préalable à l'implication forte des entreprises dans le secteur de la
formation spécifique est l'existence d'une coordination forte de ces entreprises, soit
encore l'existence d'une série de mécanismes de contrainte (Soskice, 1993) et d'incitants
à l'investissement-formation. Il s'avère en outre que le système implique de fournir aux
individus une série d'incitants les encourageant à opter pour cette filière de formation.
Quels sont les éléments du système allemand qui incitent environ 70 pour-cent des jeunes
Allemands de 17 ans à s'inscrire dans la filière de formation en alternance (Steedman,
1993)?
Un premier facteur est que l'accès à la filière est conditionnel à l'âge. Si le jeune ne prend
pas sa chance entre l'âge de 16 et 25 ans, le système lui est à tout jamais fermé.
En second lieu, l'alternance est la seule forme d'enseignement dont l'accès gratuit est
garanti indépendamment des résultats scolaires antérieurs. Contrairement à ce qui se fait
en Belgique, il n'y a pas en Allemagne d'accès gratuit à l'enseignement de plein exercice
au-delà de 16 ans si les résultats académiques sont insuffisants.
En troisième lieu, on notera que le système est basé sur le principe de la capitalisation de
modules de formation. Contrairement à nos systèmes de diplômes de fin d'études basés sul
le reconnaissance d'un seuil de compétence — et par défaut sur la sanction de la non
accession à ce seuil —, le système de l'alternance fonctionne sur celui des unités capitali
sables. Chaque unité fait l'objet d'une reconnaissance séparée et peut être combinée à
d'autres unités ou complétée par des unités de niveau supérieur. Un tel système présente
l'avantage de limiter à la fois la distance séparant le jeune du titre qu'il peut afficher sur
son CV et l'ampleur de la perte en cas d'échec. La hiérarchie des niveaux dans un système
d'unités capitalisables s'apparente en effet à un continuum tandis qu'elle est obéit plus à
une logique de seuils tendant à définir des "castes" dans nos systèmes de diplômes.
Enfin, on notera que les jeunes apprentis sont incités à renoncer au salaire du travailleur
non qualifié ordinaire dans le mesure où les certificats délivrés au terme de la formation
font l'objet d'une reconnaissance en termes de barème forte et contraignante pour
l'employeur, tant au niveau sectoriel qu'au niveau intersectoriel. Le système des
promotions est lui aussi basé sur l'obtention de ces certificats, et ce au terme d'accords
passés entre entreprises et syndicats. Dans le secteur de l'apprentissage pris en charge par
les indépendants (le secteur dit du Handwerk par opposition à celui de l'Industrie), la
participation est soutenue par le fait que le certificat conditionne l'accès à ces professions.
De ce fait même ces dernières se trouvent protégées d'une concurrence forte et — on peut
le supputer — de la perspective de revenus faibles.
page 291
S'agissant des entreprises elles-mêmes et des conditions à rassembler pour les inciter à
financer une formation générale on relèvera les éléments suivants. Le coût effectivement
supporté par les indépendants (commerçants, artisans, soit le secteur Handwerk) semble
en définitive très réduit. La raison principale en est que le salaire versé à l'apprenti est
inférieur à sa production marginale et que les coûts fixes entraînés par la formation sont
proches de zéro. L'entreprise n'engage aucune dépense particulière pour assurer la forma
tion. A l'inverse, s'agissant des entreprises à plus forte intensité en capital physique (le
secteur Industrie) le coût qu'elles supportent effectivement serait non négligeable. La
question des incitants à supporter ces coûts se pose dont pleinement au sujet de ces entre
prises.
Un premier élément de réponse se trouve dans le fait que ces entreprises ont opté pour une
technologie qui leur impose de pouvoir disposer d'une main d'oeuvre qualifiée.
L'argument de faible substituabilité des niveaux de qualification au coeur du texte de
Kremer (1993) s'appliquerait donc tout particulièrement à leur sujet. En outre et plus fon
damentalement, on notera que le moment de l'apprentissage (16-25 ans) est le moment
privilégié de recrutement du personnel hautement qualifié. Le caractère éminemment
régulé des salaires — l'interdiction explicite ou implicite de la surenchère salariale —
limite considérablement les possibilités de recrutement des meilleurs individus formés
ailleurs, à un stade ultérieur du déroulement de la carrière. L'effet en serait de persuader
les entreprises que l'organisation de la formation est le moyen le plus sûr de recruter le
personnel qualifié qui leur est nécessaire.
On citera enfin l'argument de la grande stabilité des liens entreprises-structures financiè
res (Soskice, 1993) comme catalyseur de l'investissement-formation en longue période.
L'incertitude du rendement de ce type d'investissement se trouve en partie compensée par
la stabilité du soutien financier inhérent à l'articulation forte entre banques et grands
groupes industriels allemands.
Est-il imaginable de rassembler les conditions institutionnelles allemandes en Belgique ?
Plusieurs pays se sont inquiétés de leur déficit en qualification au cours de ces dernières
années et ont tenté d'y répondre en relançant les systèmes de formation par les entreprises
sur le modèle de l'Allemagne. C'est le cas notamment de la Grande-Bretagne.
L'évaluation de l'expérience britannique au terme de plusieurs années de réformes et de
réinvestissements conduit à un bilan en demi-teinte. Les taux de participation restent très
faibles et concernent quasi-exclusivement les élèves les plus faibles. Les taux d'abandon
avant certification sont très élevés et l'effort financier des entreprises — au-delà du sub
side public — somme toute relativement modeste. Tant Steedman (1993) que Soskice
(1993) expliquent cet échec relatif par le fait le cadre institutionnel qui fait le succès de
l'Allemagne n'a pas été adéquatement répliqué dans le cas anglais. Soskice avance une
conclusion plus radicale. Il affirme que l'économie anglaise ne parviendra jamais à
rassembler ces conditions institutionnelles. La tradition de coordination forte au niveau
des entreprises, par secteur — en partenariat étroit avec un mouvement syndical dont la
fonction est celle de la cogestion plus que de l'opposition — est absence du paysage socio-
économique britannique. L'évolution récente est plutôt celle d'une dérégulation forte,
synonyme de décentralisation et de flexibilité du marché du travail, avec montée en puis
sance de la coordination par les prix.
page 292
Une alternative à la formation en alternance sur le modèle allemand: la massification de
l'enseignement supérieur de plein exercice ?
La question qui découle directement de l'expérience anglaise est celle de l'existence d'une
alternative satisfaisante à la formule allemande de l'enseignement en alternance. L'une
des réponses pourrait résider dans le modèle américain d'accès massif à l'enseignement
supérieur de plein exercice (Harhoff & Kane, 1995). Notons que le taux d'accès à l'ensei
gnement supérieur aux USA est aujourd'hui proche de 70 pour-cent au niveau de la pre
mière année d'études supérieures, soit le taux de plus élevé des pays de l'OCDE, et ce en
dépit du fait qu'une part importante du coût de ces études est directement imputée aux
individus bénéficiaires1.
En termes de taux d'accès à une première année de l'enseignement supérieur, les chiffres
situent la Belgique aujourd'hui à environ 50 pour-cent d'une classe d'âge2, ce qui reste
inférieur au 70 pour-cent des USA où ce chiffre continue d'ailleurs de progresser
(Economie Report of the President, 1996).
Le débat essentiel porte sur la question du caractère satisfaisant de cette option éducative.
Les USA ont toujours un avantage en termes de productivité en ce compris vis-à-vis de
l'Allemagne. Cet avantage serait en grande partie imputable à la remarquable productivité
. du secteur des services. La sous-question qui nous intéresse ici est de savoir dans quelle
mesure le succès du secteur des services est en partie attribuable à l'accès massif à
l'enseignement supérieur et au type de formation que l'on y dispense. Soskice (1993)
avance l'idée que le secteur des services aux USA est de plus en plus demandeur de
"social skills". Le terme vise un agrégat de compétences comprenant le sens de l'organisa
tion, celui de la communication et des relations interpersonnelles ainsi que l'aptitude à
exploiter les nouvelles technologies de l'information. L'argument central de Soskice est
de dire que l'enseignement supérieur US serait particulièrement adapté à la transmission
de telles compétences.
A l'heure où se profilent une série de projets visant à relancer l'effort de formation par les
entreprises en Communauté française de Belgique (voir point f ci-dessous), les analyses
qui précèdent nous obligent à poser un certain nombre de questions. La première est celle
des réquisits institutionnels qui paraissent conditionner fortement le succès de ce genre de
politique de formation. Les jeunes et les entreprises de nos régions et communautés dispo
seront-ils des incitants suffisants pour en accepter les coûts et les contraintes ? L'analyse
du cas allemand montre l'importance des logiques de régulation du marché du travail en
termes de définition des salaires, de gestion de l'accès à la profession ou encore des
systèmes de promotion dans le succès de la formule. L'idée d'homogénéité des grilles
salariales — soit bien plus que celle des salaires planchers — à l'échelle des secteurs dont
l'effet semble être de limiter le problème du "débauchage" des travailleurs formés est-elle
transposable à la Belgique? La régulation forte de l'accès aux professions ainsi que des
autres aspects de la politique des ressources humaines est-elle possible à court terme dans
nos régions? En un mot, les individus, les partenaires sociaux et autres acteurs collectifs
sont-ils prêts à renforcer les logiques de coordination des pratiques conditionnant le succès
'
2
L'endettement moyen de l'étudiant américain diplômé de l'enseignement supérieur de type long (privé
et public) entrant sur le marché du travail est estimé à 11.000 dollars (Economie Report of the
President, 1996)
Voir à ce sujet les travaux très élaborés de Dal et Dupierreux (1996).
page 293
de la formation en entreprise, au bénéfice d'un meilleur niveau général de formation, mais
au prix de coûts financiers non négligeables et surtout d'une perte d'autonomie impor
tante. Si la réponse à chacune de ces questions est négative, il y a lieu de craindre que nos
initiatives connaissent le même sort que celles des Britanniques.
La seconde question est celle de l'intérêt pour la Belgique et les régions qu'elle recouvre
du modèle de l'enseignement supérieur de masse tel qu'il semble fonctionner avec un
certain succès aux USA. La tendance actuelle nous projette dans une situation qui, à vrai
dire, est plus proche de celle des USA que de celle de l'Allemagne, de la Suisse, de
l'Autriche ou de la Suède. Faut-il cautionner cette tendance semble-t-il relativement
spontanée? Cette question entretient un rapport étroit avec l'analyse que l'on peut faire du
rôle présent et futur du secteur des services dans notre économie. Les choix collectifs
quant au modèle d'enseignement post-obligatoire doivent — nous semble-t-il — faire
écho aux besoins de qualification propres à une économie dont la fortune repose de plus
en plus sur le secteur des services.
f) Les initiatives récentes en matière de formation professionnelle
Les Commissions Communautaires des profils et des qualifications
Dès 1988, le Conseil Supérieur pour l'enseignement technique et professionnel en Com
munauté flamande a pris l'initiative de la définition de profils de formation en vue d'amé
liorer l'articulation entre le monde de l'enseignement et de la formation et celui du travail.
Pareille instance est installée depuis peu en Communauté française (1995). Ces instances
visent avant tout à définir des référentiels de qualification pour l'ensemble des opérateurs
de formation professionnelle.
L'un des buts de ces commissions est de garantir une transférabilité minimale des qualifi
cations. Il s'agit d'éviter qu'une qualification délivrée par une entreprise soit par trop spéci
fique à cette entreprise. La promotion de ce principe doit en principe renforcer l'attrait de
la formation professionnelle pour le jeune. S'agissant des entreprises impliquée dans le
processus de l'alternance, le caractère fortement transférable peut par contre susciter la
crainte d'une mobilité rapide du capital humain qu'elles ont formé(cfr. notre discussion
dans la section 5).
Communauté flamande : les états généraux de l'enseignement technique de 1993
En 1993, les acteurs de l'enseignement en Communauté flamande ont entamé une vaste
réflexion sur le fonctionnement et le statut de la filière technique de l'enseignement secon
daire. Le point de départ de cette vaste réflexion est multidimensionnel. La filière techni
que produit trop de peu de diplômés qualifiés dans certains domaines . Cette filière (au
même titre que la filière professionnelle) souffre d'une mauvaise image de marque auprès
des parents, des élèves, des professeurs .... Les filles y sont sous représentées alors
qu'elles sont sur-représentées dans certaines spécialités de la filière professionnelle peu
porteuses d'avenir. Le questionnement trouve enfin son origine dans l'inquiétude générale
face aux difficultés croissante d'insertion professionnelle.
page 294
En termes de stratégie à suivre, le débat reste en grande partie ouvert, notamment sur la
finalité de la filière. Les uns la voient comme une filière de transition vers le supérieur, les
autres comme une filière devant déboucher plus rapidement sur une insertion profession
nelle,. D'autres enfin veulent lui confier les deux missions simultanément. Des proposi
tions sont formulées concernant la nature des partenariats avec le monde de l'entreprise.
Des mesures plus concrètes ont été prises pour améliorer le profil des enseignants recrutés
dans cette filière. Les secteurs économiques se sont engagés à fournir de l'équipement. Il
semble aussi que règne un assez large consensus pour dire que les stratégies de manage
ment du monde de l'entreprise peuvent être utiles à l'amélioration du fonctionnement des
écoles techniques.
Relance des stages en entreprise en Communauté française (Région Wallonne)
Face à l'importance du chômage des jeunes, et une tendance au "mismatch" relativement
importante (Cf. chapitre 1.5), la Région Wallonne (qui avec les régions Bruxelloise et
Flamande a hérité de la formation professionnelle suite à la dernière réforme
institutionnelle) a entrepris de relancer la formule des stages en entreprises.
Dès septembre 1996, des expériences pilotes seront menées à travers 400 contrats indivi
duels. L'objectif avoué est de parvenir à 4.000 contrats de formation d'ici 1999. Le public
à qui s'adresse cette formation est celui des jeunes de 16 à 25 ans (encore en âge de scola
rité ou au chômage). Les stagiaires ont un contrat et sont rémunérés durant la partie de la
formation qui se déroule en entreprise. S'ils sont chômeurs, ils conservent leur indemnité
de chômage durant la partie de formation qui se déroule en centre de formation.
La nouvelle filière a pour but de donner au jeune une nouvelle chance à part entière,
quelle que soit sa scolarité passée et quelle que soit son statut (Simar, 1996). On note
cependant que certains critères de compétences minimales seront définis. On note surtout
que les employeurs participeront à la sélection selon des modalités propre à leur secteur en
collaboration avec les syndicats.
On remarquera que le projet retient le principe des unités capitalisables et ambitionne de
conférer à ces modules un contenu relativement standardisé à l'échelle de la partie franco
phone du pays. Il est indiqué que les stages obéiront au principe des référentiels de quali
fication élaborés notamment par la Commission Communautaire des Profils et des
Qualifications (voir ci-dessus). Le projet affiche aussi des ambitions fortes en matière de
certification. Selon le même ordre d'idées que celui prévalant à la définition des contenus,
le projet vise à standardiser les titres délivrés aux étudiants stagiaires. Les diplômes déli
vrés le seront par la Communauté française. On notera cependant que l'on ne retrouve pas
dans le projet de mention de la reconnaissance en termes de barème des titres délivrés par
les employeurs. Or cet élément semble être un facteur clef du succès de l'alternance en
Allemagne.
Les opérateurs de formation devront être agréés par une commission spécialement prévue
à cet effet. Peu de choses sont dites de manière explicite à ce stade concernant les condi
tions de l'agrégation. Une assistance pédagogique et logistique est programmée. Le finan
cement de l'ensemble du processus sera mixte. On notera cependant que rien à ce stade ne
permet de prévoir l'ampleur de l'effort consenti par les entreprises au delà des accords
page 295
intersectoriels (cfr. 0,18;0,25 %). Un élément crucial d'évaluation du projet sera en effet
de voir dans quelle mesure, le nombre et la qualité des stagiaires évolue favorablement, et
la part du financement volontaire des entreprises augmente significativement.
g) Conclusion
La mise en évidence d'un "mismatch" important sur le marché du travail (voir chapitre I)
conduit naturellement à s'interroger sur la capacité des structures de formation
professionnelles belges à élever le niveau de qualifications des générations montantes.
Dans cette optique, l'attention se porte tout d'abord sur l'enseignement secondaire de plein
exercice. En effet, contrairement à ce qui se fait en Allemagne ou dans le Nord de
l'Europe, la formation professionnelle en Belgique se réalise principalement au sein du
système éducatif de plein exercice. Au delà, les formules sont aujourd'hui nombreuses
mais très diversement développées et structurées.
Une partie du "mismatch" mise en évidence par les observateurs du marché du travail
trouve vraisemblablement son explication dans la crise profonde des filières
professionnelles de l'enseignement secondaire de plein exercice. Celles-ci concentrent un
nombre important de jeunes mais généralement au terme d'un processus de relégation. Ce
dernier prend en Belgique la forme de redoublements successifs ayant pour effet ultime de
forcer la réorientation. Le degré de stigmatisation qui dès lors affecte l'enseignement
professionnel secondaire compromet fortement les efforts que l'on déploie aujourd'hui
dans les deux communautés du pays pour réformer et revaloriser cet enseignement.
L'attention se porte alors logiquement vers les opportunités offertes par le monde des
entreprises. Les attentes liées par exemple au développement de la formation en alternance
sont importantes. L'analyse révèle cependant que la systématisation de ce type de
formation est particulièrement difficile à obtenir. Il y a à cela au moins deux raisons. A
l'inverse de l'Allemagne, la culture de la formation en entreprises n'est que très faiblement
développée en Belgique. On note également que le succès d'un système de formation
professionnelle en alternance suppose toujours une coordination importante entre
entreprises, au delà même des frontières définies par les secteurs d'activité. Cette
coordination porte à tout le moins sur le contenu des formations, la délivrance des
certificats et leur reconnaissance au moment de définition des salaires. Les individus, les
partenaires sociaux et autres acteurs collectifs belges sont-ils prêts à renforcer les logiques
de coordination des pratiques conditionnant le succès de la formation en entreprise, au
bénéfice d'un meilleur niveau général de formation professionnelle, mais au prix d'une
perte d'autonomie importante et coûteuse ? Si la réponse à ces questions est négative, il y a
lieu de craindre que les initiatives prises récemment ne conduisent pas aux espoirs placés
en elles.
En final, ces réflexions conduisent à poser la question de l'intérêt pour la Belgique du
modèle de l'enseignement supérieur de plein exercice de masse. En termes de taux de
participation, la tendance actuelle nous projette dans une situation plus proche des taux
très élevés observables aux USA que de ceux caractérisant l'Allemagne. Faut-il cautionner
cette tendance ? Faut-il l'encourager en faisant graduellement disparaître les filières
page 296
professionnelles du secondaire et, par voie de conséquence, en amenant dans
l'enseignement supérieur des élèves qui actuellement ne vont pas au delà du secondaire ?
La réponse à cette question dépend probablement de l'analyse que l'on fait du rôle présent
et futur du secteur des services dans notre économie. L'enseignement supérieur semble en
effet se distinguer par sa capacité à répondre aux besoins de qualifications propres à une
économie tirant sa croissance du développement de ce secteur de l'économie. Mais cette
capacité resterait-elle intacte dans l'hypothèse d'une massification ?
page 297
V.2. Taxes et bénéfices
Cette section a pour but d'analyser les liens existant entre mode de financement de la sécu
rité sociale et emploi. Les liens entre bénéfices de la sécurité sociale et emploi sont étudiés
dans la section IV. 1 quant aux effets incitatifs de l'assurance chômage et dans la section
II.2 quant aux effets des indemnités de chômage sur le rapport de force entre les partenai
res sociaux.
V.2.1. Données de base
En Belgique, comme dans la majorité des pays européens, le système de sécurité sociale
est du type bismarckien,1 les fonds étant constitués essentiellement par les cotisations des
employeurs et des travailleurs, et de manière subsidiaire, par des subventions de l'Etat. Par
rapport à la moyenne Européenne, outre une pression fiscale plus importante, les recettes
de l'Etat belge se caractérisent par une part importante liée aux cotisations de sécurité
sociale et une part moins importante liée aux impôts indirects :
Tableau V.2.1. Recettes de l'Etat, % du PIB, 1992 (Drèze, 1995, p79)
Impôts
indirects
12,6
13,4
Impôts
directs
18,5
12,5
Cotisations
sociales
18,1
15,6
Autres
TOTAL
2,3
3,6
49,5
45,1
Belgique
EUR12
Si, de manière à raffiner l'analyse, on compare l'évolution des différentes taxes entre la
Belgique et l'OCDE depuis 1965, on obtient les tableaux suivants, reprenant la part dans le
PNB de, respectivement, l'impôt des personnes physiques (IPP), l'impôt des sociétés
(ISOC), les cotisations sociales globales (SECU), les cotisations sociales employés, les
cotisations sociales employeurs, les impôts sur la propriété (incluant les revenus mobi
liers) et les impôts sur les biens et services (source : OCDE compendium. Un tableau
similaire est donné pour la CEE, à titre de complément d'information).
Pour de plus amples détails voir Piaser (1986).
page 298
Tableau V.2.2. Part dans le PNB de différentes taxes : OCDE
rpp
7,12
8,64
10,46
11,32
11,31
11,42
11,33
11,37
11,27
ISOC
SECU
SECU(A)
SECU(B)
Propr.
B &S
2,28
2,45
2,38
2,59
2,85
2,81
2,71
2,49
2,61
4,91
5,82
7,55
8,44
9,04
9,33
9,66
9,85
10,03
1,59
1,87
2,32
2,57
2,87
3,02
3,11
3,21
3,35
2,75
3,34
4,72
5,26
5,32
5,44
5,64
5,67
5,65
1,96
1,96
1,84
1,73
1,78
2,00
1,96
2,00
2,08
9,88
10,50
10,11
10,57
11,37
11,46
11,55
11,75
11,63
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1991
1992
1993
Tableau V.2.3. Part dans le PNB de différentes taxes : Belgique
rpp
6,40
8,71
13,35
15,62
16,73
14,18
13,72
14,02
13,87
ISOC
SECU
SECU(A)
SECU(B)
Propr.
B &S
1,93
2,45
3,02
2,52
2,60
2,52
2,53
2,02
2,21
9,81
10,90
13,33
13,51
15,74
15,43
15,90
16,02
16,26
2,77
3,20
3,76
3,85
5,24
4,94
4,94
5,01
5,24
6,41
7,01
8,56
8,61
9,22
9,56
9,91
9,83
9,84
1,17
1,09
0,98
1,05
0,86
1,19
1,11
1,12
1,17
11,60
12,54
11,05
11,64
12,02
11,71
11,77
11.82
11,99
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1991
1992
1993
Tableau V.2.4. Part dans le PNB de différentes taxes : CEE
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1991
1992
1993
IPP
6,08
7,53
9,58
10,65
10,91
10,47
10,71
10,83
10,77
ISOC
SECU
SECU(A)
SECU(B)
Propr.
B &S
1,96
2,32
2,32
2,53
2,94
2,95
2,83
2,62
2,81
6,81
7,83
9,82
10,64
11,62
11,23
11,58
11,85
12,05
2,45
2,78
3,25
3,60
4,07
4,13
4,26
4,38
4,52
3,77
4,39
6,03
6,39
6,50
6,07
6,20
6,27
6,29
2,02
1,99
1,82
1,71
1,62
1,83
1,73
1,77
1,94
10,20
11,13
10,30
11,26
12,32
12,48
12,62
12,98
12,71
Au cours du temps, la part de l'impôts des sociétés et de l'impôt sur la propriété est cons
tante, aussi bien dans l'OCDE qu'en Belgique. Pour ces deux catégories, elle est nettement
plus basse en Belgique. Il y a une tendance à la hausse de l'impôt des personnes physique
qui est encore plus marquée en Belgique, ce dernier ayant plus que doublé entre 1965 et
page 299
1993. On retrouve cette même tendance à la hausse dans les recettes de cotisations, et c'est
ici que la différence en défaveur de la Belgique est la plus marquée (6,2 % en plus en
Belgique en 1993). Quant à l'impôt sur les biens et services, il semble stable au cours du
temps en Belgique, et à la hausse puis stable dans l'OCDE.
V.2.2. Financement de la sécurité sociale et externalité fiscale
Les effets pervers des cotisations sociales sur le chômage sont connus depuis longtemps.
Différents auteurs ont soulignés que la perception des cotisations sur base des salaires ten
dait à accroître le taux de chômage d'équilibre car elle accroît de façon importante le coin
fiscal entre salaire net et brut (voir Graphique V.2.1) et incite inévitablement les
entreprises à choisir des technologies intensives en capital et à limiter l'usage du travail
comme facteur de production. Ceci vient renforcer et accélérer la tendance naturelle liée
au progrès technique à utiliser des technologies de plus en plus économes en main
d'oeuvre.
Graphique V.2.1. Coin fiscal pour un salaire brut normalisé à 1
c.
vo
os
in
VO
Os
Γ
SO
Os
Os
•■O
Os
— t—
Os
C~,
r
Os
m
r~
o*
r^
r»
Os
Os
r~
o
— oo
Os
m
OC
Os
tn
oo Os
[^
OO
Os
ON
OO
Os
—. ON
ON
De nombreuses études belges ont tenté d'évaluer l'effet de changements dans les taux de
cotisations sur l'emploi. On peut en retenir qu'en général, les effets sont plus fort dans les
modèles d'équilibre général où toutes les contraintes budgétaires sont bien spécifiées (voir
par exemple Dewatripont, Erlich, Ginsburg and Vanregemorter (1989)) que dans les
modèles macroéconométriques traditionnels (le modèle HERMES semble en effet moins
pessimiste à l'égard du rôle des cotisations sociales, voir la note du Bureau du Plan Mar
ché du travail et financement de la sécurité sociale, 1993 et Van der Linden (1991)).
Par ailleurs, ce mode de financement sur base de la masse salariale peut engendrer une
externalité fiscale négative (Les mécanismes décrits ici sont approfondis dans de la Croix,
1992). Si l'on suppose qu'à longterme le système de sécurité sociale doit être en équilibre
budgétaire, toute hausse du chômage se traduit par un accroissement des taux de contribu
tions dès que la hausse du chômage est perçue comme relativement permanente. Ceci a
pour effet d'accroître le coût du travail relatif à celui du capital et donc d'engendrer une
page 300
Substitution capital/travail additionnelle (impliquant des investissements de rationalisa
tion). La substitution capital/travail engendre de nouveaux chômeurs, surtout non quali
fiés1' induisant une nouvelle hausse des dépenses pour le système de sécurité sociale, une
nouvelle hausse des taux de cotisation etc.
Ce mécanisme d'accroissement des taux de contributions face à la hausse du chômage
constitue une externalité fiscale qui n'est certainement pas prise en compte au moment où
une firme licencie ou au moment où un syndicat demande une augmentation salariale. La
firme néglige l'effet macroéconomique de son acte sur le coût du travail et le syndicat
sous estime l'effet sur l'emploi d'une hausse salariale, menant à une issue sousoptimale. Il
est clair que si la sécurité sociale était financée entièrement par des impôts (directs ou
indirects) ces externalités ne disparaîtraient pas mais ses conséquences porteraient moins
sur le chômage et sur la substitution capitaltravail.
L'importance de ce mécanisme ne doit pas être sousestimée au regard du graphique V.2.2.
Ce graphique présente un calcul des taux implicites de cotisations (= recettes des cotisa
tions/masse salariale totale) pour les quatre branches principales du régime des salariés,
(sources : calculs propres et annuaires statistiques de la Belgique. Les données ne sont dis
ponibles que jusque 1993).
Graphique V.2.2
Allocations familiales
0,08
0,07
0,06
0,05
0,04
0,03
0,02
0,01
0
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I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I 1 I 1 I I I I I I
53 56 59 62 65 68 71 74 77 80 83 86 89 92
Voir par exemple Sneessens et ShadmanMehta (1995) pour une étude sur données franc :aises.
page 301
Assurances maladieinvalidité
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0,12T
0,1.
0,08
0,06
0,04 L , .».•■r".
0,02
0 Ι I I I I ) I I I I I I I I I I I I I I 1 I I I I I I I I I I I I I I I 1 I I I I
53 56 59 62 65 68 71 74 77 80 83 86 89 92
Pensions
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0,12 f
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53 56 59 62 65 68 71 74 77 80 83 86 89 92
Assurances chômage
0,08
0,07
0,06
0,05
0,04
0,03
0,02
0,01
0
._■_■■«._„/ V
I I I I I I I I I I I I I I I I I 1 I I I I I 1 I I I I I I I I I I I I I I I I
3 56 59 62 65 68 71 74 77 80 83 86 89 92
y t
1
De 1960 à 1975, les taux de cotisation implicite en assurance maladieinvalidité et en pen
sions ont augmenté régulièrement en raison de l'extension de la couverture des prestations
sociales. Par la suite, ils ont continué a croître en raison notamment du vieillissement de la
population. En matière d'assurance chômage, les recettes de cotisations font un bon à la
page 302
hausse en 84/85 pour financer l'accroissement du nombre de chômeurs. Même en 1993,
dernière année pour laquelle le bilan de la sécurité sociale est disponible, les taux ne dimi
nuent pas, en particulier suite aux mesures du gouvernement Dehaene ("réorientation" de
l'opération Maribel et accroissement des taux de cotisation pour l'assurance maladie
invalidité). En conclusion, tant qu'un système de financement alternatif n'a pas été trouvé,
il est hautement vraisemblable que le taux de cotisation, composante importante du coût
salarial, varie en fonction des changements permanents du taux de chômage.
Une quantification un peu simple mais utile du mécanisme déterminant l'évolution des
taux de cotisation peut être fait au travers de la régression suivante : (voir Leleux, 1995)
TAUXCOT = a + b TXUL (-4) + c TXGT + d LS
où a, b, c et d sont des paramètres à estimer, TAUXCOT est le taux implicite de cotisation
à la sécurité sociale, TXUL(-4) est le taux de chômage quatre années auparavant, TXGT
est le taux de générosité se définissant comme le rapport entre les dépenses de sécurité
sociale hors chômage et le PNB, LS est la part des salaires dans la valeur ajoutée
(mesurant un effet de base taxable). Une estimation de ces paramètres par moindres carrés
ordinaires exploite les propriétés de super-consistance des estimateurs en présence de
variables non-stationnaires et fourni les résultats suivants, avec, entre parenthèse, les
écarts-types :
a
b
c
d
0.47
0.15
0.61
-0.48
(0.098)
(0.067)
(0.071)
(0.125)
En ce qui concerne le taux de chômage, cette estimation nous dit que pour une augmenta
tion de 1 % du taux de chômage, le taux implicite de cotisation global augmente à long
terme de 0,15 % (ce qui est plus faible qu'attendu mais significatif). Par ailleurs, une aug
mentation de 1 % du taux de générosité var de pair avec une augmentation de 0,61 % du
taux de cotisation. Si l'on se risque à une interprétation en termes de causalité, bien que la
régression ci-dessus n'en précise pas le sens, une augmentation des transferts, ou une
diminution du PNB par rapport à ceux-ci requerrait une augmentation des cotisations à la
sécurité sociale. Finalement, une augmentation de 1 % de la part des salaires dans la
valeur ajoutée augmente la base taxable pour la sécurité sociale, et, toutes choses égales
par ailleurs, permettrait de réduire le taux de cotisation de 0,48 %.
L'effet le plus important des externalités engendrées par un financement de la sécurité
sociale sur base de cotisations prélevées sur la masse salariale est d'accroître le coût du
travail par rapport au coût du capital au delà de ce qui est désiré par les acteurs sociaux.
Ceci induit une importante substitution capital-travail et donc un chômage important.
D'après les calculs de l'étude susmentionnée (de la Croix, 1992), si la croissance annuelle
de la production et des transferts réels aux ménages est de 3 %, et si l'offre de travail
augmente de 1 % par an, la chute annuelle de l'emploi est de 0,56 % avec un système de
sécurité sociale financé par cotisations. Ce qui est particulièrement étonnant dans le cas
belge, c'est que en dépit de la montée du chômage (voir section I) et des nombreuses étu
des s'élevant contre le mode de financement de la sécurité sociale (y compris les simula
tion du modèle Maribel du Bureau du Plan au début des années 80), les pouvoirs publics,
page 303
en accord avec les acteurs sociaux, n'ont eu de cesse jusqu'en 1994 d'accroître ces taux de
cotisation.
V.2.3. Pistes de réformes
Le premier aspect négatif du système est lié à la présence de l'externalité fiscale décrite
plus haut : les agents économiques ne prennent pas en compte l'effet de leur décision sur le
budget de la sécurité sociale, ce qui les conduit à sous-estimer l'intensité de la relation
entre salaire et emploi. Une manière de limiter cet inconvénient passe par l'encadrement
macro-économique de la négociation salariale. Une autre voie serait de décentraliser par
tiellement le financement de l'assurance chômage (par exemple vers les secteurs) de
manière à rendre les entreprises et les syndicats plus concernés par le coût additionnel
engendré par des pertes d'emploi. Une étude plus approfondie d'un tel système doit encore
être menée.
Le deuxième aspect négatif du système actuel est donc d'encourager la substitution capi
tal/travail, et en particulier, d'inciter à substituer le travail non qualifié par du capital. Cet
aspect pervers pourtant décrié depuis longtemps par une grande majorité d'économistes n'a
induit de changements significatifs sur le plan politique que depuis la mise en oeuvre du
Plan Global. On y observe en effet un infléchissement politique, sans néanmoins
déboucher sur une réduction massive des taux de cotisations. Il faut par ailleurs souligner
que les mesures prises dans le cadre du Plan Global ne peuvent être évaluées dès à présent
dans la mesure où les réductions de cotisations sont censées avoir un effet bénéfique de
moyen-long terme notamment en modifiant les choix technologiques et organisationnels
des entreprises.
Il est clair que tout financement alternatif aura ses inconvénients propres et (dé)favorisera
plus ou moins l'un ou l'autre secteur de l'économie, mais le fait de priver à jamais une par
tie non qualifiée de la population d'un accès au marché du travail semble être un mal plus
grave. Dans cette optique la proposition Drèze-Malinvaud1 relative au mode de finance
ment de la sécurité sociale suggère de réduire les cotisations sociales sur les bas salaires et
de les remplacer par des impôts indirects (taxe énergétique, TVA).
La dernière étude en date de financements alternatifs de la sécurité sociale menée par le
Bureau du Plan mérite, dans cette perspective, une analyse plus approfondie. Dans l'opti
que de calquer les différentes simulations sur la proposition Drèze-Malinvaud, l'étude du
Bureau du Plan compare une réduction linéaire des cotisations avec un réduction ciblée
sur les bas salaires. Les budgets globaux impliqués sont bien moins important dans ces
simulations que dans les simulations plus anciennes (ici le budget global est de 38 mil
liards). Les sources alternatives de financement étudiées sont : la T.V.A., une cotisation
Energie, une nouvelle taxe C02, le précompte mobilier, une nouvelle cotisation sociale
généralisée et une nouvelle cotisation compensatoire des sociétés. Les conclusions four
nies dans le rapport sont les suivantes : une réduction des cotisations ciblées sur les bas
salaires est préférable à une réduction linéaire (conclusion que l'on retrouve dans
Proposition de Drèze et Malinvaud "Growth and Employment, the Scope for an European Initiative",
cosignée par de nombreux économistes belges et français, présentée à Helsinki en août 1993, parue
dans Economie Policy et dans Drèze (1995).
page 304
Shadman-Sneessens, 1995). Le mode de financement le plus avantageux à moyen terme
est l'introduction d'une taxe C02/énergie. L'effet net global sur l'emploi de la combinaison
la plus favorable reste faible (20000 emplois créés). Par rapport à ce dernier point, on peut
remarquer que les simulations réalisées à l'aide de modèles économétriques traditionnels
mènent en général à une sous-estimation des effets de telles politiques par rapport aux
modèles plus modernes ayant de meilleurs fondements théoriques et une meilleure cohé
rence d'ensemble (voir Laffargue, 1995).
Finalement notons que le caractère proportionnel des cotisations sociales a été très peu
questionné jusqu'à présent. Dans une étude théorique récente, Corneo (1994) montre
qu'une intervention qui vise à augmenter la progressivité des taux de cotisations peut
s'avérer efficace pour promouvoir l'emploi.
page 305
V.3. Politiques industrielles
V.3.1. introduction : objectifs etplan de travail
Cette section traite des politiques industrielles menées en Belgique ainsi que de leur
impact sur l'emploi.
Nous proposerons d'abord (dans la sous-section V.3.2), un synopsis de la situation des
aides aux entreprises belges. Ce synopsis permettra au lecteur de situer la cas de la Belgi
que par rapport à ses voisins de la Communauté Européenne. Ensuite, nous décrirons
brièvement les mesures fiscale touchant les entreprises et qui peuvent être considérées
comme des aides indirectes (sous-section V.3.3). La sous-section V.3.4 donnera un
inventaire de l'ensemble des instruments se rattachant aux politiques industrielles en
Belgique et la sous-section V.3.5 détaillera trois de ces instruments.
A l'issue de cet inventaire, la sous-section V.3.6 discutera le terme même de politique
industrielle dans le contexte de désindustrialisation et d'importance croissante des
services.
Nous pourrons alors procéder à l'analyse des philosophies des politiques industrielles.
Pour ce faire nous décrirons en V.3.7 la nature et l'évolution des lois d'expansion écono
mique et de réorientation industrielle dans les trois régions du Royaume : de l'inventaire
de la sous-section V.3.4, il apparaît en effet que, de tous les instruments de politique
industrielle, ce sont ces lois qui constituent l'instrument le plus ciblé sur l'emploi.
Il faudra analyser l'évolution de cette législation par rapport au processus de fédéralisation
en 1988. L'intervention des fonds structurels européens en Régions wallonne et flamande
est encore un facteur important et récent en matière de politiques industrielles.
Pour la Région wallonne, les aides directes aux investissements sont restées l'instrument
important.
Dans les cas de la Région flamande et de la Région bruxelloise, nous verrons que l'impor
tance des aides aux investissements a diminué et les ressources financières publiques ont
été davantage orientées vers des politiques d'encadrement volontariste de certains secteurs
ou technologies de base, avec soutien à l'innovation et à l'infrastructure..
Pour la Région flamande en outre, sa politique industrielle inclut depuis peu une action
auprès du Pouvoir Fédéral pour obtenir une réduction des charges sociales et fiscales.
Comme une telle réduction serait supportée en principe par le fédéral, qui est soumis à des
normes budgétaires très strictes, la Région flamande demande que le gouvernement
fédéral crée un cadre légal permettant de telles modifications, la réduction des recettes
fiscales et parafiscales devant être supportées par les Régions.
page 306
Nous procéderons alors en V.3.8 à l'évaluation des politiques d'aides aux investissements
en précisant les volumes et la distribution sectorielle de ces aides et en distinguant les
aides aux Petites et Moyennes Entreprises (P.M.E.) des aides aux grandes entreprises.
La dernière sous-section (V.3.9) tentera de donner une conclusion sur le degré de priorité
à l'emploi qui se dégage des politiques industrielles menées en Belgique.
V.3.2. Synopsis : politiques industrielles en Belgique
a) Intensité des aides
Depuis une dizaine d'année, les Etats de l'Union Européenne ont connu d'importantes
disparités et modifications dans leurs politiques industrielles.
Sur le territoire européen, le taux d'aide aux entreprises (rapport entre le volume d'aide et
le PIB) a avoisiné les 2,5 % durant la période 1988-90. Cet indicateur "aides aux
entreprises" ??? les entreprises privées et publiques, mais n'inclut pas, par exemple, les
aides pour la lutte contre le chômage et pour la formation professionnelle
Ainsi que la figure V.3.1 le montre, de larges variations apparaissent selon la nature des
Etats, la Belgique faisant partie des pays connaissant les taux d'aide les plus importants.1
Cependant, depuis le début des années 80, la Commission des CE. a préconisé une forte
réduction des taux d'aide en raison de leur caractère anticoncurrentiel (articles 92 et 93
des Traités de I'U.E.). Cette réduction a été effective dans la plupart des Etats européens.
En Belgique le taux d'aide aux entreprises (privées et publiques) a été réduit de 32 %
durant la période 1981-90.
Nous écartons la Grèce et le Luxembourg en raison des structures particulières de leurs économies et
de leurs aides. La Grèce connaît en effet un économie peu industrialisée. Le Luxembourg consacre la
plus grande partie de ses aides dans le soutien du transport ferroviaire, entreprise publique ne nous
concernant pas dans ce travail.
page 307
Graphique V.3.1. Pourcentage aides/PIB dans l'U.E.
6 -n
Sources : Commission of the EC (1989,1990,1992)
En dépensant 50 % de plus que la moyenne européenne pour chaque emploi soutenu, on
peut voir dans la figure suivante que la Belgique fait aussi partie pays dont les coûts des
politiques industrielles par emploi soutenu1 sont les plus importants.
Graphique V.3.2. Aide par emploi soutenu 19881990
1400 τ
Sources : Commission of the EC (1992)
a) Il faut différencier les trois concepts suivants: emploi soutenu, emploi créé et emploi additionel. Un
emploi soutenu par une aide est un emploi pour lequel une aide de l'Etat a été octroyée. Un emploi
créé par une aide est un emploi qui a été créé en même temps que l'octroi de l'aide. Un emploi
additionel est un emploi qui est créé à cause de l'aide. Sans l'octroi de l'aide ce dernier n'aurait pu
être généré. Le coût par emploi soutenu est la seule mesure disponible pour mesure l'efficacité des
aides. Cette mesure est peu fiable car elle correspond à l'équivalent d'aides divisé par le nombre
d'employés dans les entreprises aidées. Il n'est pas possible de distinguer les différentes situations
d'emploi: emploi nouvellement créé (additionnel), emploi menacé mais conservé, emploi non
menacé.
b) Ici, encore, il faut écarter le cas particulier du Luxembourg.
page 308
b) Objectifs des aides
Les objectifs poursuivis par les programmes d'aide décrits dans le graphique ci-dessus
sont de trois types.
Il y a premièrement l'objectif sectoriel - ou vertical - qui vise à soutenir des filières
particulières d'activité économique. Entre 1988 et 1990, 64 % du volume total d'aides a
encore été consacré à cet objectif pour les secteurs "transport public et communications"
et le secteur charbonnier.1
Les programmes de soutien aux cinq secteurs dits nationaux (textile, sidérurgie,
construction navale, verre creux, charbon) ont été régionalisés et ont certes
progressivement perdu en importance mais, au milieu des années 80, ils représentaient par
exemple 34 % des transferts publics en faveur de l'industrie wallonne (TELESIS, 1983)
Il y a ensuite l'objectif fonctionnel - ou horizontal - qui cible les diverses activités ou
fonctions des entreprises. Pour cette même période 1988-90, 24 % du volume total des
aides a été dépensé au soutien de la R&D, des investissements généraux, des activités
d'exportation ainsi qu'au soutien des P.M.E. Ces aides fonctionnelles portent
essentiellement sur le secteur manufacturier. Comme indiqué dans la figure V.3.3, les
aides fonctionnelles se substituent de plus en plus aux aides sectorielles.
Les aides attribuées indirectement aux entreprises via la fiscalité des sociétés sont
d'ailleurs, comme on le verra plus loin, des aides fonctionnelles.
Il y a enfin l'objectif régional qui vise le développement de régions en retard économique.
Depuis 1981 ce type d'aide s'est significativement accru, notamment en raison de l'octroi
des fonds structurels européens en 1990 pour certaines zones wallonnes et flamandes.
Un Protocole de 1987 sur la fermeture des Mines de Campine et leur reconversion prévoyait encore
une enveloppe de 107,7 milliards de FB pour une période courant jusqu'en 1996.
page 309
Graphique V.3.3. Evolution de la distribution des aides en Belgique
3500 _.
Aides
Aides
Fonctionnelles Sectorielles Régionales
Aides
Source : Commission des CE (1992)
V.3.3. Les aides indirectes via la fiscalité des entreprises
En Belgique les aides aux entreprises sont octroyées principalement à travers les
administrations ou organismes particuliers sous forme budgétisée.
Un volume d'aide non négligeable est aussi attribué via la fiscalité des entreprises. Nous
donnons maintenant un aperçu de ces aides fiscales ayant un lien avec l'investissement et
l'emploi.
a) Aide aux investissements par déduction des profits imposables d'un pourcentage du
prix d'acquisition des investissements effectués, ce pourcentage étant plus élevé pour
les investissements dits économiseurs d'énergie et les investissements en recherche et
développement (R&D).
Cette déduction pour investissement est contenue dans l'Arrêté Royal n° 48 pris en
1982. Le pourcentage de réduction a été progressivement raboté (il était compris
entre 5 et 35 % au départ; il est actuellement de 13,5 % pour les investissements les
plus favorisés, c'estàdire les investissements économiseurs d'énergie et en R&D, de
3 % pour les investissements ordinaires des PME et la déduction a été supprimée
pour les "grandes" entreprises). Notons que le système hollandais similaire de WIR a
été supprimé en 1985 au profit d'une réduction du taux d'impôt des sociétés.
Jusqu'au milieu des années 80, les entreprises ont aussi bénéficié de déductions en
cas de hausses de leurs investissements (déduction pour investissements
complémentaires) ainsi que de mesures d'amortissements accélérés ("ad libitum") ou
à 110%.
b) Les sociétés novatrices, c'estàdire des entreprises caractérisées par un procédé ou
un produit novateur, bénéficiaient d'une exemption du bénéfice à concurrence de
13 % des nouveaux capitaux et d'une exonération à ΓΙΡΡ dans le chef de rapporteur
page 310
des capitaux. Peu d'entreprises bénéficient de ce statut et l'application de cette loi a
été suspendue en 1990.
Les sociétés de reconversion bénéficiaient également de cette exemption de l'impôt
des sociétés à concurrence de 13 % des capitaux affectés à des investissements
nouveaux. Ces sociétés devaient (i) être situées dans une zone de développement; (ii)
être une nouvelle société; (iii) s'engager à effectuer des investissements matériels à
concurrence de 60 % du capital libéré; (iv) embaucher du personnel par tranche de 5
millions d'investissement. Ce statut a été abrogé en 1990.
c) Encouragement du financement des entreprises par capitaux à risque plutôt que par
emprunts, par diverses mesures d'immunisations des réserves ou des dividendes affé
rents à des actions nouvellement émises1.
d) Soutien à la R&D et à l'emploi par immunisation de bénéfices en cas d'embauché de
personnel affecté à la recherche (Cf. infra).
e) Promotion de l'attractivité
fiscale de la Belgique, en principe pour
les
investissements directs étrangers, par le régime fiscal exorbitant du droit commun
pour les centres de coordination (depuis 1984), les centres de distribution (depuis fin
1994) et les "Service Centers" (depuis juillet 1996). Un régime fiscal avantageux est
aussi envisagé pour les Call Centers.
Le régime des Centres de Coordination cause un coût fiscal croissant (dépense fiscale
oscillant entre 45 et 60 milliards BEF par an depuis 1991) et sera examiné plus loin
en détail.
L'importance de toutes ces aides indirectes aux entreprises via la fiscalité se marque par
l'écart entre taux nominal et taux effectif de l'impôt des sociétés. Le taux effectif est égal à
l'impôt dû en pourcentage du résultat positif, c'est-à-dire le résultat net des sociétés plus
leurs pertes. Cet écart entre taux nominal et effectif n'est pas seulement causé par des
mécanismes d'immunisations ou de déductions qui seraient des "cadeaux" aux entreprises,
mais également par l'application de mécanismes de droit commun ou visant à éviter une
double imposition : revenus définitivement taxés, pertes antérieures, provisions pour
passif social, quotité forfaitaire d'impôt étranger (Q.F.I.E.), imputation de précomptes et
de crédit d'impôt.
Le taux nominal s'élevait à 48 % au début des années 80 et a diminué progressivement
jusqu'à 40 % durant les années 90. Le taux effectif a, d'après la Banque Nationale,
diminué d'environ 30 % au début des années 80 à des pourcentages compris entre 13 et 18
à la fin des années 80 et dans les années 90. Ces écarts entre taux nominal et effectif ont
entraîné une dépense fiscale (ou coût fiscal) pour, par exemple, les années 1985, 89 et 90
de, respectivement, 74 milliards BEF (1,8 % du PNB), 145 milliards (2,8 % du PNB) et
205 milliards (3,7 % du PNB).
Citons aussi pour mémoire un crédit d'impôt de 7,5% de l'accroissement des "moyens propres" de
l'entreprise (c'est-à-dire l'excédent que représente la valeur fiscale des immobilisations par rapport à
l'endettement). Il s'agit d'une mesure pour les PME puisque ce crédit d'impôt ne peut excéder 800.000
BEF par an.
page 311
Si on s'en tient aux véritables aides accordées aux entreprises par cette voie (centres de
coordination, bénéfices immunisés, déduction pour personnel supplémentaire, déductions
pour investissement), on obtient évidemment des montants inférieurs.
V.3.4. Aperçu des instruments de politique
industrielle
On tente maintenant de dresser un tableau systématique des instruments de la politique
industrielle en Belgique, en tenant compte bien sûr des régionalisations de 1980 et 1988,
et en prenant en compte l'importance relative des secteurs en déclin et des secteurs en
croissance (cycle de vie des produits).
La sous-section V.3.5 traitera plus en détail trois instruments : les Centres de
Coordination, la privatisation des entreprises publiques et l'aide à la R&D.
a) Soutien à l'expansion économique et attraction des investissements directs
étrangers
L'aspect soutien à l'expansion économique a été dévolu aux régions en 1988 et sera étudié
en détail par l'examen des lois et décrets d'expansion économique avec leurs aides aux
investissements et leurs primes à l'emploi (sous-section V.3.7). Ces aides sont des
instruments directement orientés sur l'emploi et sont à ce titre à mettre en relation avec les
réductions de coûts salariaux par exonération d'une partie des charges sociales. Les
mesures d'allégement des coûts salariaux, tel l'A.R. n° 123, sont examinées dans le
chapitre IV.
Les aides aux investissements ont pu être utilisées intensivement pour attirer les
investissements directs étrangers.
L'attractivité de la Belgique comme lieu d'implantation découle aussi des statuts fiscaux
particuliers : centres de coordination, centres de distribution et Service Center.
b) Aménagement de sites, infrastructure, business centers
Cette fonction est assumée surtout par des institutions publiques para-régionales : SDRB
(Société de développement régional de Bruxelles), SDRW en Région wallonne, GOM's
(Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappijen) en Région flamande. Ces institutions
peuvent avoir des compétences plus larges : la SDRB a aussi des compétences en matières
d'urbanisme et de logement, tandis que les GOM's rendent aux entreprises des services
directs du type "ombudsman".
Les business centers (centres de services aux entreprises) sont organisés au niveau
régional ou sous-régional : les bedrijvencentra en Flandre, le CEI (Business Innovation
Center à capital mixte) et Euclide (pour les entreprises sociales) à Bruxelles et des
page 312
organismes au niveau sous-régional en Région wallonne (Socran à Liège, 3E à Charleroi
par exemple).
En matière d'infrastructure de télécommunication, on peut citer un atout traditionnel de la
Belgique, à savoir la densité du câblage par les sociétés de télédistribution; ces réseaux
sont de la compétence des communes.
c) Promotion des exportations
Au niveau fédéral :
Office National du Ducroire (assurance)
Copromex : octroi de bonification d'intérêts en faveur de l'exportateur en vue de
diminuer les charges financières des crédits à moyen terme accompagnant
l'exportation des biens d'équipement belges et de services y afférents
Prêts d'Etat à Etat et Fonds de la Coopération au Développement
Au niveau régional :
- L'Office Belge du Commerce Extérieur (OBCE), qui effectuait les actions de
promotion, a été régionalisé en 1988.
Aides accordées par les régions pour soutenir des efforts d'expansion commerciale,
telles des participations à des foires.
On peut aussi citer ici l'AR n° 123 (présenté de façon plus détaillée dans la section IV)
qui prévoit une intervention financière dans les coûts salariaux et favorise ainsi la mise
en oeuvre de projets d'expansion économique au sein des PME.
d) Recherche et Développement (R&D)
Outre les aides indirectes via la fiscalité des entreprises, le soutien direct de la R&D se fait
par des Programmes publics d'impulsion du Ministère de la Politique Scientifique gérés
par les Services fédéraux des affaires scientifiques, techniques et culturelles (S.S.T.C,
anciennement SPPS), le Fonds National de la Recherche Scientifique (FNRS), les 3
centres nationaux de recherche (CEN pour le nucléaire, Iniex, IRE), les Centres De Groóte
(Centres sectoriels de recherche collective), le Conseil National de la Politique
Scientifique, le Fonds des Prototypes, la COC (Commission d'Orientation et de
Coordination des Marchés Publics) etc ...
Cette aide à la R&D sera examinée en détail plus loin.
e) Initiative industrielle publique et financement public des entreprises
Par des participations permanentes dans le capital des entreprises via les holdings
publics de développement au niveau fédéral (ancienne SNI devenue SFI) et en Région
wallonne (SRIW). En région bruxelloise, il s'agit de holdings mixtes, c'est-à-dire avec
participation du privé (SRIB et Brustart). En Région flamande, le holding public
GIMV a été transformé en société d'investissement avec aussi participation du privé.
Il faut y ajouter le foisonnement des Invests, qui dépendaient initialement des holdings
publics susmentionnés et dont l'actionnariat public a été ensuite régionalisé en 1988.
page 313
La contribution des Invest à la politique industrielle est difficile à évaluer en raison de
la diversité de leur statut (privé, mixte ou public pur) et de leurs objectifs :
reconversion pour une sous-région tels Meusinvest, Sambrinvest, ou reconversion
sociale pour le personnel touché par les pertes d'emplois de grandes entreprises
(Boëlinvest, Invest namurois suite à la restructuration de Saint-Roch, LIM suite à la
cessation de l'activité charbonnière des KS...).
Par octroi de crédit : les anciennes IPC (Institutions Publiques de Crédit) en voie de
privatisation : SNCI, CGER, CNCP, Crédit Communal.
f) Aides à des secteurs
L'agriculture est soutenue au niveau fédéral, notamment via TINCA (organisme public de
crédit en voie de privatisation); des compétences ont été transférées au niveau régional par
les accords de la Saint Michel.
Les 5 secteurs dits nationaux (sidérurgie, textile, construction navale, verre creux et
charbon) ont été aussi dévolus aux régions. En Région wallonne, l'ancienne S.N.S.N.
(Société Nationale des Secteurs Nationaux) a été transformée en deux holdings publics : le
holding S.W.S. (Société Wallonne pour la Sidérurgie) détient pour le compte de la Région
les participations publiques dans les entreprises sidérurgiques wallonnes (en particulier les
Forges de Clabecq et 78,77 % du capital de Cockerill-Sambre) et le holding SOWAGEP a
repris les participations publiques dans le capital des Invest (Cf. supra).
En Région flamande, le gouvernement a décidé de mettre fin au soutien du textile et des
chantiers navals. Quant au secteur du charbon, on a vu qu'il a disposé, en vertu d'un
protocole de 1987, d'une enveloppe globale de 107,7 milliards BEF pour couvrir, jusqu'en
1996, les pertes des mines de Campine, les charges sociales de fermeture et des
investissements de reconversion pendant les années à venir.
g) Soutien de la demande
les
transports et
travaux publics,
Investissements publics, en particulier
communications.
Les marchés publics, coordonnés au départ par le Bureau du Plan via la COC
(Commission d'Orientation et de Coordination des Marchés Publics). Ils constituent
bien sûr un instrument d'aide à la R&D, mais ils ont contribué indirectement aussi au
soutien de la demande : par exemple pour la Région wallonne, ces marchés ont
représenté durant les années quatre-vingts 25 % des transferts publics vers les
entreprises.
Les aides à la consultance : ces aides, prévues dans des décisions des Régions prises
en 1992 et 1993, sont réservées aux PME sous forme de "chèque" et sont conçues
comme un soutien indirect aux PME qui recourent aux services de consultants; elles
stimulent cependant en même temps la demande pour de tels services.
Ces aides à la consultance sont soumises à des plafonds (0,5 million en Flandre et
Wallonie, 2,5 millions à Bruxelles).
page 314
V.3.5. Approfondissement de quelques instruments de politique industrielle
A l'appui de cet inventaire des instruments de politique industrielle en Belgique, on donne
maintenant un commentaire succinct au sujet de trois de ces instruments :
L'attraction des investissements directs étrangers, principalement par les centres de
coordination, qui constituent un poste d'importance croissante au sein de l'aide
attribuée via la fiscalité des entreprises, et ce au détriment des déductions pour
investissement.
La privatisation des entreprises publiques, dans la mesure où cette privatisation
pourrait avoir un impact sur l'exercice de leurs missions de politique industrielle et sur
l'emploi.
L'aide à la R&D, dans la mesure où cette aide fonctionnelle peut être révélatrice d'une
philosophie de la politique industrielle et est en tous cas révélatrice de la complexité,
voire du manque de clarté, dans la répartition des compétences dans la Belgique
fédérale : alors que, comme noté plus haut, la fédéralisation de 1988 a dévolu aux
Régions les compétences de politique industrielle, la politique de R&D est encore
partagée entre les niveaux fédéral et régional, voire communautaire.
a) Attraction des investissements directs étrangers par les centres de
coordination
Les centres de coordination sont en principe des quartiers généraux d'entreprises
multinationales et de groupes établis en Belgique, qui ont des fonds propres consolidés
d'au moins 1 milliard de BEF et un chiffre d'affaires d'au moins 10 milliards. Ces centres
de coordination doivent être exclusivement consacrés aux services des entreprises de leur
groupe; ils ne peuvent détenir des parts ou actions de capital.
L'Arrêté Royal n° 187 qui crée ces centres de coordination a donné les avantages fiscaux
suivants :
Io La base imposable est limitée à un taux appliqué aux seuls coûts opérationnels. Ces
coûts opérationnels excluent les dépenses de personnel, les charges financières et les
dotations d'amortissement. Le taux appliqué à ces coûts opérationnels est celui utilisé
par le centre de coordination lorsqu'il tarifie ses services.
2° Les intérêts, dividendes et royalties versés par les centres de coordination ne sont pas
soumis au précompte mobilier.
3° Les entreprises belges qui financent les centres de coordination - que ce soit par des
prêts ou par des capitaux à risque - bénéficient d'un précompte mobilier fictif
afférent aux intérêts et dividendes payés par les centres de coordination, à condition
que les fonds alloués aux centres de coordination aient été utilisés pour des
investissements ou de la recherche en Belgique. Ce précompte mobilier fictif est
alors rétrocédé au centre de coordination, ce qui résulte en une réduction de taux
d'intérêt.
Suite à ces avantages fiscaux, même des sociétés établies depuis longtemps en Belgique
ont créé leur centre de coordination. Et la principale activité de ces centres de coordination
consiste à financer les investissements des membres du groupe auquel ils appartiennent :
page 315
sur la période 1986-1993, 40 % des investissements du secteur manufacturier belge ont été
financés par ces centres de coordination.
En première approximation, ces investissements manufacturiers bénéficient ainsi d'un
financement par emprunt à un taux inférieur à celui du marché, à concurrence du
précompte mobilier fictif.
Quant aux centres de distribution, ce sont des établissements d'une multinationale qui
assument la fonction logistique de distribution physique des biens à l'intérieur du groupe.
Le statut de centre de distribution est subordonné à l'agrément du Ministre des Finances.
L'avantage fiscal de ce statut est la définition de l'assiette imposable, qui est limitée aux
coûts majorés de 5 %.
b) La privatisation des entreprises publiques
Les privatisations en Belgique
Depuis 1985, la Belgique est dans une dynamique de privatisation. Un ensemble de
dispositions législatives relatives à l'autonomie des entreprises publiques a été mis au
point de sorte que de nombreuses entreprises publiques possèdent actuellement soit un
statut privé soit un statut d'autonomie financière et de gestion.
Motivations et contraintes
Les motivations de ce processus de privatisation ne sont pas politiques ou idéologiques.
Les gouvernements tant de gauche et de droite ont contribué à ce processus. Les deux
principales motivations sont d'ordres budgétaire et économique.
D'une part, la politique de résorption du déficit public belge incite les décideurs publics à
revendre les actifs publics au secteur privé. Ce procédé permet en effet de résoudre le pro
blème de trésorerie du gouvernement dans la perspective d'une réduction de la dette
publique.
D'autre part, la privatisation doit permettre d'accroître l'efficacité des entreprises
publiques en terme de production et de management. Plusieurs facteurs imposent ce souci
d'efficacité: il y a d'abord le bien-être des consommateurs, accru par un service de moindre
coût; il y a ensuite la libéralisation des marchés sur lesquels ces entreprises opèrent,
notamment en raison de l'ouverture économique de la Communauté Européenne.
La privatisation des entreprises publiques est cependant soumise à deux contraintes
majeures. Premièrement, comme les objectifs publics diffèrent des objectifs privés, une
gestion privée, dirigée par la maximisation des profits, ne peut soutenir certaines missions
publiques conférées à ces entreprises. Par exemple, le service universel rendu aux
page 316
utilisateurs des différents réseaux téléphoniques et ferroviaires ne peut être maintenu qu'au
moyen d'un système de subvention de l'état. Il y lieu de définir et de réguler ces missions
publiques.
Deuxièmement, l'inefficacité des entreprises publiques est aussi attribuable à la structure
peu compétitive des marchés sur lesquels leurs biens et services sont offerts. Les
entreprises publiques sont très souvent des monopoleurs dont l'inefficacité n'est pas
sanctionnée par le marché. Dans ce cas, ce n'est pas la privatisation qui apportera un
bénéfice pour les consommateurs mais bien une action promouvant la concurrence dans
ces marchés. La privatisation n'a de sens que si elle est mise en oeuvre sur un marché
compétitif.
Cadre législatif
En Belgique, la mise en oeuvre du processus de privatisation n'a pas été coordonnée. Il
n'existe pas de " loi cadre " telle qu'en France et le cadre législatif belge consiste en un
ensemble de dispositions sommaires et éparses. On peut néanmoins discerner deux étapes
importantes dans cette mise en oeuvre. Dans un premier temps, le législateur belge s'est
orienté vers un compromis entre la privatisation complète de l'entreprise publique et le
maintien d'un contrôle de l'état sur la réalisation des missions publiques. Ainsi, au début
des années 90, sont apparues les Entreprises Publiques Autonomes (EPA) et les Instituts
Publics de Crédits (IPC). Dans un second temps, le sentiment d'échec de ce compromis
dans sa réalisation a provoqué une position plus tranchée en faveur d'une privatisation
complète de certaines entreprises publiques. Les paragraphes suivants précisent ces deux
temps.
Au début des années 90, le gouvernement belge introduit plusieurs mesures en faveur de
l'autonomie et de la privatisation des entreprises publiques ou semipubliques. D'une part,
par la loi du 17 juin 1991, il réorganise le secteur public de crédit en rassemblant les
sociétés publiques de crédit et d'assurance en deux Institutions Publiques de Crédit (IPC) :
la Caisse Générale d'Epargne et de Retraite (C.G.E.R.) et le Crédit Communal. Le 22
juillet 1993, il autorise la cession totale ou partielle des actifs détenus par ces groupes
ainsi que par les autres sociétés publiques d'investissement. Grâce à cette loi, plusieurs
entreprises publiques ou semipubliques contrôlées par ces sociétés ont été vendues
partiellement ou totalement au secteur privé (Distrigaz, Synatom, etc.).
D'autre part, le gouvernement met au point la notion d'Entreprise Publique Autonome
(EPA) dans la loi du 21 mars 1991 .Le capital financier restant sous le contrôle de l'état, il
ne s'agit ainsi pas d'une privatisation complète: l'entreprise reçoit seulement une
"autonomie finan cière et de gestion " dans le cadre des missions publiques et des activités
concurrentielles de l'entreprise.
Un "contrat de gestion" entre ΓΕΡΑ et l'état accorde une autonomie limitée pour les
missions publiques et une autonomie élargie pour les autres activités. Dans le cadre des
missions publiques, ce contrat prévoit le cahier de charge, la tarification, le système de
subventions et les sanctions envers ΓΕΡΑ. L'objectif de ce contrat est de dégager le
management de l'entreprise publique des pressions politiques. De cette façon, les décisions
page 317
seront prises en fonction des besoins des consommateurs plutôt que des influences
politiques particulières.
Aujourd'hui, l'expérience des EPA n'est pas terminée. La Poste et la Société Nationale des
Chemins de Fer Belge sont un exemple de continuation de ce type de société semi
privatisée. Les bénéfices de l'autonomie de gestion sont indiscutables comme le cas de la
Régie des Télégraphes et des Télécommunications le démontre. En 1991, cette entreprise
publique se transforme en EPA et prend le nom de Belgacom. Depuis lors, le service à la
clientèle s'est fortement amélioré et le succès du lancement du système de téléphonie
mobile prouve le dynamisme de cette entreprise.
Cependant, malgré la forme contractuelle de la relation entre ΓΕΡΑ et l'Etat, la pression
politique ne disparaît pas. Pour Belgacom, certains événements entre le premier
administrateur délégué, Bessel Kok, et les ministres des communications font état de cet
échec d'autonomie. Nous donnerons pour exemple que, dans la pratique, cet
administrateurdélégué n'a jamais été en mesure de choisir ses collègues. En 1994, la
situation semble difficile: d'une part la relation entre l'Etat et le management de Belgacom
est complexe, d'autre part le gouvernement a besoin de recettes. La privatisation est
entreprise et le gouvernement vend une fraction importante de ses parts au partenariat
privé AmeritechTeleDanmarkSingapourTelecom. Ainsi l'expérience de Belgacom
montre que le statut d'EPA n'est pas suffisant pour éliminer les influences politiques
néfastes au consommateur et que c'est la privatisation qui semble permettre la réelle
autonomie des entreprises
Privatisation et emploi
Notre discussion ne peut être complète que si elle propose une analyse de l'impact des
privatisation sur l'emploi. Dans cette section, nous relèverons deux points: l'effet de la
libéralisation et la restructuration sous l'objectif de profitabilité.
D'une part, c'est plus le processus de libéralisation des marchés que la dynamique de
privatisation qui entraîne la diminution importante d'emplois dans les entreprises
publiques. La perte de situation de monopole et la menace de sanctions par le marché
impliquent une recherche accrue de productivité et aboutissent à un dégraissage de
personnel. Ce dégraissage est d'autant plus important que les entreprises publiques belges
ont servi de réservoir d'emploi durant les années 70 et 80.
D'autre part, c'est l'objectif de profitabilité qui pousse les entreprises publiques privatisées
à abandonner les activités les moins rentables et à soustraiter les activités n'appartenant
pas à leurs noyaux de compétence (core business). Cela entraîne non seulement un
problème au niveau de l'exécution de missions publiques comme précisé dans les
paragraphes précédents, mais aussi cela signifie des pertes définitives d'emplois et des
déplacements d'emplois vers des entreprises privées de soustraitance. Pour cette dernière
raison, l'effet global sur l'emploi d'une meilleure gestion est difficile à comptabiliser.
Nous pouvons néanmoins affirmer qu'à long terme la somme des effets de la libéralisation
et de la nouvelle forme de gestion est négatif sur l'emploi. Cette réduction d'emploi sera
page 318
très probablement accompagnée d'une transformation des contrats et des conditions de
travail vers les standards du secteur privé. On peut aisément prévoir cette transformation à
travers le déplacement d'emploi vers le secteur privé, l'engagement de personnel
contractuel au sein des entreprises publiques ou la modification des profils de
rémunération du personnel sous statut public.
c) Aide à la R&D
Soulignons d'abord que la R&D ne couvre pas, loin s'en faut, la totalité des coûts
d'innovation1.
Sous l'angle du présent inventaire des politiques industrielles, il faut distinguer le finance
ment public et le financement privé dans l'ensemble des ressources consacrées en
Belgique à l'effort de R&D.
Une autre distinction pertinente pour la politique industrielle est relative aux secteurs
d'exécution de la recherche :
Recherche industrielle : elle concentre plus des deux-tiers de la R&D belge. Cette
recherche industrielle comprend à son tour deux sous-secteurs d'exécution : les
entreprises et, pour une faible part, les centres collectifs professionnels (Centres De
Groóte).
Le secteur universitaire : il représente environ un quart de la R&D.
Les instituts scientifiques publics et assimilés : avec moins de 10 % du potentiel de
recherche, le secteur public belge de la recherche est de loin moins important que dans
d'autres pays du Marché commun : en France, au Royaume-Uni, en Allemagne ou aux
Pays-Bas, le secteur public représente entre 14 % et 21 % du potentiel de R&D.
Cependant, les deux segmentations - distinction entre financement privé et public d'une
part, distinction entre secteurs d'exécution d'autre part - se superposent :
Les Pouvoirs Publics financent bien sûr les recherches universitaires, et ce par deux
voies. D'abord, une part des dotations universitaires est affectée par les institutions
elles-mêmes à la recherche. Une autre voie est le financement dit "parallèle" de la
recherche fondamentale par le Fonds National de la Recherche Scientifique (F.N.R.S.)
et ses fonds associés et par les programmes du Ministère de la Politique Scientifique.
Un pourcentage (environ 5 à 10 %) de la recherche industrielle est financé par les Pou
voirs Publics (source : S.S.T.C).
On renvoie à l'annexe 1 pour plus de détails concernant le financement public de la R&D
en Belgique. En synthèse, la part des Pouvoirs Publics dans le financement total des
dépenses de R&D en Belgique est d'environ 30 %.
En ce qui concerne les ressources totales, privées et publiques, consacrées à la R&D, la
Belgique occupe une position "intermédiaire inférieure" par rapport à la moyenne
D'après des estimations faites en France, la R&D ne représenterait au maximum qu'un tiers des coûts
de l'innovation. Les deux tiers sont absorbés par la mise au point des outillages de fabrication et des
procédés, et le lancement de la commercialisation (estimations tirées de Wautrequin, 1982).
page 319
européenne, quand on exprime les dépenses de R&D en pourcentage du PIB! : 1,6 % du
PIB en 1993, alors que la moyenne européenne était à 2,1 % et que des pays semblables
tels les Pays-Bas et la Suède consacrent entre 1,9 et 3 % de leur PEB à la R&D.
Cette situation tient surtout à la faiblesse des dépenses financées par le secteur public
belge, le programme d'expansion multiannuelle lancée par le Ministre Ph. Maystadt en
1982 n'ayant pas été poursuivi par ses successeurs.
Une autre conclusion que l'on peut tirer de cette faiblesse du rôle des Pouvoirs Publics, à
la fois comme source de financement et comme secteur d'exécution de la R&D, est que les
Pouvoirs Publics ne disposent pas de beaucoup de moyens pour satisfaire les besoins de
R&D liés à des options de politique sectorielle.
Enfin, l'aide à la recherche est concentrée dans quelques grandes entreprises. Cette
observation a incité les Régions à développer un soutien à l'innovation des PME après la
fédéralisation de 1988 (voir infra).
V.3.6. Politique industrielle, désindustrialisation et services
Avant même de donner le synopsis des politiques industrielles en Belgique, on ne peut
cependant échapper à une brève discussion du terme même de politique industrielle dans
le contexte de désindustrialisation.
Ce phénomène désigne la baisse de la part de l'industrie au sens de secteur secondaire
dans l'économie globale d'un pays au profit du secteur tertiaire. Ainsi dans le cas belge,
entre 1970 et 1990, la part du secondaire a diminué de 41 à 30 % du PNB, tandis que le
tertiaire passait de 54 à 68 %.
Il est bien connu cependant que les estimations de l'importance relative des secteurs
secondaire et tertiaire sont très différentes, selon qu'elles sont basées sur l'emploi, la
balance des paiements et la valeur ajoutée à prix courant ou à prix constant (Jacquemin,
1982; Martou, 1987).
Ce qui caractérise la position de la Belgique par rapport aux autres pays de l'UE, en
matière de désindustrialisation, peut être capté à partir des observations suivantes :
a) Les prix relatifs du secondaire (industrie) et du tertiaire (services)
Les prix de valeur ajoutée de l'industrie manufacturière belge ont moins augmenté que
dans les autres pays européens, à cause du manque d'autonomie des exportateurs belges
dans la détermination de leurs prix à l'exportation : majorité d'exportateurs price-taker,
Voir notamment Spaey, "Des investissements immatériels en recherche-développement : pour quoi
faire?", in "La croissance - Conditions économiques et enjeux financiers", 1RES et IAG, Université
Catholique de Louvain, De Boeck Université, 1989.
page 320
standardisation plutôt que différenciation verticale des produits industriels (Huveneers,
1996).
Par contre, les prix de valeur ajoutée des services marchands en Belgique ont parfaitement
suivi la même tendance que dans les autres pays européens (Huveneers et Yamawaki,
1991, en particulier annexe IV).
Au demeurant, c'est en Belgique que la divergence entre le prix de la valeur ajoutée de
l'industrie et le prix correspondant des services a été la plus forte (de Ghellinck, 1988;
Huveneers et Yamawaki, op. cit., 1991).
Il s'ensuit de cette évolution défavorable des prix industriels relativement aux prix des
services dans l'économie belge que la désindustrialisation y a été plus marquée en terme
de valeur ajoutée à prix courant qu'à prix constant : en comparant la Belgique à ses
partenaires européens, et en partant d'un indice 100 en 1970, l'industrie a davantage reculé
en Belgique en terme de valeur ajoutée à prix courant et en terme d'emploi, mais s'est
mieux comportée que ses concurrents européens en terme de valeur ajoutée en volume et
de productivité apparente du travail.
b) Exportations de services
A la fin des années 70, l'idée a été popularisée, en particulier par Singh, que le problème
central lié à la désindustrialisation est la faiblesse supposée de la contribution des services
à la croissance des exportations et à l'équilibre de la balance courante.
Si on teste cette idée dans le cas belge, on voit que les services dans les exportations
totales (biens et services + revenus des facteurs reçus du reste du monde) ne représentent
que 18,70 % au début des années 90, contre 14,8 % en 1953. Ainsi, l'accroissement de la
part des services dans les exportations n'est pas spectaculaire. Pour l'ensemble des pays de
la CEE, les exportations de service durant la seconde moitié des années 80 représentaient
33 % (contre 29 % en 1970).
Concernant la part des exportations des services par rapport au PNB, cette part pour la
Belgique passe de 4,4 % en 1953 à 16,4 % en 1990. La Belgique se classe de ce point de
vue en seconde place parmi les pays européens, pratiquement au même niveau que les
Pays-Bas (également 16 % du PNB) et derrière la Grande-Bretagne (environ 20 % du
PNB)1.
Pour les exportations belges de biens, les chiffres correspondants sont 23,4 % du PIB en
1953 contre 5 5% en 1990.
La progression des exportations se fait donc à un rythme plus lent pour les services que
pour l'industrie.
Si on ajoute à la Belgique le Luxembourg, avec ses services financiers internationaux, on obtient pour
les services de l'ensemble Belgique-Luxembourg une part de 35,3% dans le PIB en 1986.
page 321
c) L'emploi dans les services en Belgique
La part des services dans l'emploi total en Belgique est plus élevée que la moyenne euro
péenne: de 65 à 68,6 % durant la seconde moitié des années 80 en Belgique alors que pour
l'Europe des 12, les chiffres correspondants sont entre 58 et 59 %.
A l'issue de l'analyse qui précède (sous-sections V.3.1 à V.3.5), il faut surtout relever l'im
portance qu'ont pu prendre dans le passé des instruments de politique sectorielle à
caractère défensif, en particulier les aides aux secteurs nationaux et aux sociétés publiques
de transport et communication.
La politique industrielle européenne a dû aussi, dans ses aspects "verticaux", consacrer
beaucoup de ressources à des secteurs mûrs ou en déclin tels la sidérurgie, le textile et les
fibres synthétiques, les chantiers navals ...
Il n'est dès lors guère étonnant que les politiques industrielles menées par les 3 régions
belges après les vagues de régionalisation de 1980 et surtout de 1988 se voulaient
davantage volontaristes et orientées sélectivement vers des secteurs nouveaux et des
P.M.E.
C'est la philosophie de ces politiques industrielles menées en Belgique et dans ses compo
santes régionales qu'on étudie maintenant.
V.3.7. Philosophie des politiques industrielles en Belgique
Les politiques industrielles ont connu une évolution particulière en Belgique depuis la fin
des années 70. Plusieurs facteurs sont venus successivement s'ajouter aux premières
politiques d'expansion économique mise au point après la seconde guerre mondiale. La
croissance du chômage et la nouvelle dynamique des P.M.E. ont porté les gouvernements
belges à redéfinir des politiques axées sur l'emploi et les P.M.E. Ensuite le processus de
fédéralisation a entraîné une gestion séparée des politiques dans les trois nouvelles régions
du pays. De nouvelles modifications ont été apportées notamment par souci de
simplification des nombreux programmes d'aide et d'uniformisation vis-à-vis des normes
européennes. Enfin le faible développement de certaines localités wallonnes a provoqué
l'intervention des fonds structurels européens de sorte que les politiques industrielles y ont
pris un essor très prononcé.
Cette section procède à la description et à l'analyse du cadre législatif des politiques
industrielles belges. Les lois d'expansion et de réorientation économique sont résumées et
analysées ainsi que les modifications apportées après la fédéralisation dans les trois
régions. L'impact des fonds structurels européens sur les politiques industrielles y est
précisé. Une conclusion reprend les points essentiels de nos analyses.
page 322
a) Lois d'expansion et réorientation économique en Belgique avant
la
fédéralisation
La législation belge des aides en faveur des entreprises publiques et privées s'articule
autour de 3 lois: les lois d'expansion économique du 17/7/1959 et du 30/12/1970 et la loi
de réorientation économique du 4/8/1978.
Loi du 17/7/1959:
La loi d'expansion économique et de création d'industries nouvelles du 17/7/1959 accorde
une aide générale "aux opérations qui créent, étendent ou modernisent des activités indus
trielles et qui répondent à l'intérêt économique général". Elle accorde également une aide
aux investissements importants qui permettent d'organiser des activités indispensables
pour affronter la concurrence internationale.
Cette loi propose plusieurs formes d'aide: la bonification d'intérêt, l'exonération fiscale
(par rapport aux revenus fonciers), la garantie de l'Etat et des avances sans intérêt.
Cette loi fut abrogée le 31/7/1991.
Loi du 30/12/1970:
La loi d'expansion économique de 30/12/1970 précise la loi précédente. Elle propose
principalement des incitants aux investissements ainsi que des contrats.
Ainsi, cette loi accorde des "aides régionales" dans des "zones de développement" aux
opérations qui créent, étendent, convertissent ou modernisent des activités industrielles ou
de service. Les " zones de développement " correspondent aux localités que le législateur
entend aider pour soutenir leur développement économique. Les opérations aidées doivent
répondre à "l'intérêt économique général" et doivent exercer une "influence motrice sur
l'expansion économique". Enfin, ces opérations doivent finalement correspondre à des
financements d'investissement matériel ou immatériel ou à la constitution de fonds de
roulement.
Cette loi accorde également des "aides régionales complémentaires" dans certaines
circonstances conjoncturelles.
Les différentes formes d'aide sont :
•
Bonification et réduction du taux d'intérêt
Primes à l'emploi pour les investissements créateurs d'emploi et dans les zones de déve
loppement
Avantages fiscaux (amortissement accéléré, réduction de taxation, etc.)
•
• Garantie de l'Etat.
page 323
La loi du 30/12/1970 propose ensuite des contrats constitués de paquets prédéfinis d'aide.
Les critères et les montants d'aide octroyés dans ces paquets ne diffèrent toutefois pas de
ceux du paragraphe précédent. '
Loi du 4/8/1978
L'originalité de la loi de réorientation économique du 4/8/1978 consiste en son objectif
d'emploi dans les P.M.E. En effet, cette loi accorde des "aides générales" aux P.M.E. poul
ies opérations qui créent de l'emploi. Les opérations visées sont le financement direct
d'investissement matériel et immatériel et la constitution de fonds de roulement. La
définition de P.M.E. reprend les entreprises commerciales , industrielles, artisanales,
touristiques ou de services, dont le personnel est limité à 40 ou 70 personnes selon que
l'entreprise soit de type commercial ou non.
Les aides peuvent prendre les formes suivantes:
• Subvention en intérêt, prime en capital 2,
• Avantages fiscaux: (amortissement accéléré, etc.)
• Prime à l'emploi, diminution temporaire de cotisations sociales.
Notons finalement que les aides accordées sous la loi du 4/8/1978 ne sont pas cumulables
avec celles de la loi du 30/12/1970. De cette façon, les entreprises définies comme PME
selon la loi du 4/8/1978 ne peuvent recourir à la loi du 30/12/1970. La loi du 30/12/1970
couvre donc les grandes entreprises - sauf cas particulier.
b) Législation wallonne après la fédéralisation
La législation belge sur les aides aux entreprises s'applique à la Région wallonne. Pour
concrétiser sa politique d'aide aux entreprises privées, le gouvernement wallon a mis au
point plusieurs décrets: nous retiendrons le décret du 30 juin 1988 (Directives 7000), le
décret du 1 avril 1989 (Directives 8000) et, plus récemment, le décret du 25 juin 1992.
(¡)
Politiques industrielles avant 1992
Le décret de 1988 s'adresse aux grandes entreprises car il met en application des aides
automatiques pour les investissements importants ( plus de 20 Millions de FB) et des aides
contractuelles pour les investissements stratégiques ou promoteurs d'emploi en Région
wallonne. L'aide automatique consiste en une aide de base (6 %) calculée sur le montant
de l'investissement, associée à une aide complémentaire (plafonnée à 6 %) attribuée en
Quelques exemples: Contrat de progrès (convention pour la mise en oeuvre de programmes
d'innovation technologique ou de développement industriel ou commercial); contrat d'administration
d'entreprise (convention pour permettre un audit de gestion de l'entreprise); contrat de promotion
technologique et contrat de reconversion et restructuration.
Lors d'une subvention en intérêt, le gouvernement prend en charge, pendant une période limitée, une
partie des intérêts à payer lorsque l'entreprise obtient un crédit à terme déterminé pour réaliser des
investissements. La prime en capital remplace la subvention en intérêt pour les investissements
effectués par fonds propres (sans crédit). C'est une prime à fonds perdu de valeur équivalente à la
subvention en intérêt.
page 324
fonction de critères d'emploi, de localisation et d'importance stratégique pour la région.
Cette aide est dite "automatique" car elle est déterminée sur base de l'acceptabilité et de
l'évaluation des caractéristiques de l'investissement. En contraste, l'aide contractuelle est
négociée avec le ministère de l'Economie et de l'Emploi et porte sur 4 % ou 7 % du
volume de l'investissement.
Le décret de 1989 s'adresse aux P.M.E. et aux indépendants agissant principalement dans
les secteurs de la production et des services industriels. Le décret propose des subventions
en intérêt, des primes en capital, des primes à la création d'emploi et des aides fiscales.
Une subvention en intérêt (5 % ou 7 %) est accordée sur 75 % du volume de chaque
investissement accepté. Un investissement minimum de 1 Million de FB est requis. La
durée de la subvention est calculée selon une classification de l'activité aidée,
classification basée sur l'intérêt stratégique de l'activité pour la Région wallonne. La prime
en capital est une forme d'aide alternative pour l'entreprise. Elle consiste en une prime à
fonds perdu d'un montant équivalent à celui de la subvention en intérêt. En ajout à ces
aides, une aide de 100000 FB par emploi créé et certaines exonérations fiscales peuvent
être accordées.
En 1992, le gouvernement wallon a formulé de nouveaux décrets d'aides aux entreprises
dans les buts d'uniformiser et de simplifier l'ensemble des directives précédentes et de se
conformer aux directives de la Commission de l'U.E. relatives aux articles 92 et 93 du
Traité. C'est ce nouveau décret que nous allons maintenant examiner.
(ii)
Politique industrielle après 1992
Prime à l'investissement
L'arrêté régional du 25/6/1992 condense les aides en faveur des entreprises privées dans
une forme unique: la prime à l'investissement. Pour la première fois les aides sont
conditionnées par l'évolution des emplois liés aux investissements. L'éligibilité à une
prime sur des investissements matériels ou immatériels est définie en fonction des critères
suivants :
• Groupe d'activité économique
• Localisation de l'investissement en "zone de développement"
• Degré d'indépendance financière de l'entreprise
• Volume du chiffre d'affaire et du personnel employé
• Liquidité financière
• Secteur d'activité de l'entreprise (certains secteurs sont exclus).
Nous noterons que les activités économiques éligibles comprennent deux groupes
d'activité éligibles aux primes: le groupe A qui reprend la plupart des activités
manufacturières et le groupe B qui inclut certaines activités de service. Les professions
libérales, les services publics et semi-publics, et les secteurs de la finance, de l'acier et du
charbon sont par exemple exclus.
Une prime de base est accordée en addition à cinq primes calculées sur l'appréciation des
critères suivants :
page 325
Evolution nette de l'emploi directement généré par l'investissement
Evolution de la valeur ajoutée générée par l'investissement
Intérêt innovant et technologique de l'investissement pour la région
Emploi indirect généré dans la région
Vulnérabilité de l'investissement (en fonction de la prise de risque technologique, et des
premières implantations dans la région);
Chacun des ces critères donne droit à un pourcentage de prime (prime/investissement).
Tous les pourcentages sont additionnés afin d'obtenir le taux de prime qui sera appliqué.
Le tableau ci-dessous précise les pourcentages de prime accordés à chaque critère. Pour la
définition du champ d'application des mesures, en particulier quant à la taille des
entreprises aidées, on se réfère encore au dispositif juridique des lois de 1970 et 1978
Tableau V.3.1 Aides aux investissements en Wallonie
(Prime à l'investissement = pourcentage de l'investissement aidé)
CRITERES
LOI 1978
Entreprise de max. 20
personnes et indépen
dante financièrement
LOI 1978
Entreprise de 21 à 50
personnes ou de max.
20 personnes non
indépendante
financièrement
LOI 1970
Entreprise se de 51 à
250 personnes ou
création d'entreprise
d'au moins 50
personnes
LOI 1970
Entreprise de
plus de 250
personnes ou
dont le chiffre
d'affaire
dépasse 20
millions d'Ecus
Groupe d'activité
Aide de base
Prime de première
installation
Intérêt de l'activité
si
Evolution de
l'emploi
- si création
d'entreprise
- si extension
d'entreprise
Evolution de la
valeur ajoutée par
emploi
- si création
d'entreprise
- si extension
d'entreprise
Emploi Indirect
genere
Vulnérabilité de
l'investissement
A
12
3
B
8
3
A
4
B
2
A
4
B
2
0 à3
0 à2
0 à3
0 à2
0 à3
0 à2
0 à3
0 à8
0 à8
0 à8
0 à8
0 à8
0 à8
0 à8
0 à8
0 à8
0 à8
3
3
3
3
3
0,75à3
0,75à 3
0,75à 3
0,75à 3
0 ,75à 3
0 à3
0 à4
Source: "Les aides pour investir" Ministère de la Région wallonne. 31/08/1992.
page 326
Nous noterons que les investissements réducteurs d'emploi sont pénalisés car ils incluent
une prime négative sous le critère de l'évolution nette de l'emploi.
La procédure de demande et d'octroi des aides est relativement rigide pour les investisse
ments importants mais flexible pour les investissements moyens. En cas d'investissement
important (supérieur à 50 Millions de FB), l'entreprise devra effectuer sa demande d'aide à
l'administration au moins six mois avant l'exécution de l'investissement. La liquidation de
l'aide par l'administration s'effectuera selon un calendrier régulier. En cas de petit
investissement (inférieur à 50 Millions de FB) ou de petite entreprise, les demandes d'aide
seront autorisées pour des investissements récemment exécutés.
Finalement, les entreprises aidées s'engagent à réaliser les investissements et les créations
d'emploi qu'elles ont déclarés. Ces engagements sont vérifiés ex-post par l'administration.
Exonérations fiscales, prime à l'emploi et autres primes
Bien qu'il fasse suite à un effort d'uniformisation, l'arrêté régional du 25/6/1992 autorise
encore des exonérations du précompte immobilier et du droit proportionnel sur les apports
en société1. Ces formes d'aide ont des durées variables en fonction des conditions d'emploi
et de la dépendance financière de l'entreprise. Seules les entreprises éligibles pour les
primes à l'investissement (ainsi que les entreprises de moins de 20 personnes et ne
réduisant pas leurs niveaux d'emploi) peuvent bénéficier de ces exonérations.
Parallèlement, en addition à la prime à l'investissement décrite ci-dessus, l'arrêté régional
du 25/6/1992 alloue une prime de 100000 FB par emploi dans les P.M.E.
Comme signalé dans l'inventaire de la section V.3.1, des aides à la consultance en
management, finance et stratégie sont aussi mises à disposition des PME. En 1995, ceci
n'a représenté en Région wallonne qu'un engagement de 76 MBEF.
Finalement, d'autres dispositions au sujet des aides aux investissements ont été
reformulées en rapport à la politique d'environnement, des énergies renouvelables, de
l'innovation etc.. Hormis les actions en faveur de l'innovation, nous n'entrerons cependant
pas dans le détail de ces dispositions car elles n'engendrent pas des dépenses importantes
de la part de la Région wallonne.
Actions en faveur de l'innovation
La Région wallonne accorde plusieurs aides directes à l'innovation. Ce sont les aides
financières directes (l'avance récupérable, la subvention entreprise) et des aides visant à
renforcer le potentiel humain de l'entreprise par la prise en charge d'une partie de la
'
Le précompte immobilier est en principe un acompte sur l'impôt unique à payer par la société
résidente, mais cet acompte n'est pas remboursable. Il est calculé en pourcentage du revenu cadastral.
Environ 95 % des recettes du précompte immobilier bénéficient aux pouvoirs locaux, le solde revenant
aux régions.
page 327
rémunération des personnes : l'Arrêté Royal 123, le programme FIRST et le Responsable
Innovation technologique, en abrégé RIT (aide accordée par la Région et le FEDER pour
financer 80 % du salaire du personnel engagé dans une PME pour des activités
d'innovation).
Il existe aussi des aides indirectes, moins connues, sous la forme d'aides en consultance
externe (l'étude technico-économique et l'étude de faisabilité technique) ainsi que l'étude
de faisabilité de logiciels innovants et la guidance par centre de recherche collective.
Il faut aussi mentionner des actions récentes : RIT 92, Elan Technologie, Horizon 92, le
Programme mobilisateur Multimatériaux, l'action "Projets pilotes en technologies
propres", le projet récent en matière de technologie du multimédia.
c) Fonds structurels européens 1989-99
Les fonds structurels européens sont composés du Fonds Européens de Développement
Régional (FEDER), du Fonds Social Européen (FSE) du Fonds Européen d'Orientation et
de Garantie Agricole (FEOGA). Les fonds structurels promeuvent les cinq objectifs
suivants:
• L'objectif 1 concourt au développement des régions en retard économique. En 1994,
seule la province du Hainaut fut intégrée à cet objectif.
• L'objectif 2 aide la reconversion des régions en déclin industriel. Depuis 1990, les
zones de Turnhout, Limbourg, Liège-Verviers, Aubange et Charleroi furent intégrées à
cet objectif. Cette dernière zone est passée sous objectif 1 pour la période 1994-99.
• L'objectif 3 concourt aux programmes de lutte contre le chômage aux trois niveaux:
fédéral, communautaire et régional. Basé sur une démarche de « parcours d'insertion »
son action porte plus sur l'amélioration de l'environnement de la recherche d'emploi
pour le chômeurs que sur la mise en oeuvre de politiques industrielles.
• L'objectif 4 concourt aux divers aspects de la formation professionnelle: études
d'anticipation, orientation, développement et encadrement des programmes de
formation. Il propose un appui particulier pour la formation dans les P.M.E.
l'objectif 5b concerne le développement des régions rurales.
•
Ainsi, parmi ces objectifs, ce sont les objectifs 1, 2 et 4 qui nous paraissent s'inscrire le
plus parmi le soutien aux politiques industrielles belges. Le tableau V.3.2. présente
sommairement les contributions des différents fonds européens.
page 328
Tableau V.3.2. Fonds structurels européens en Belgique
M Ecus (94)
ZONE OU
ORGANISME
COMPETENT
Objectif 1
Hainaut 1994-99
Région wallonne
FEDER
FSE
FEOGA
IFOP
TOTAL
515,9
166,7
47,3
Objectif 2
Turnhout 1994-96
18,7
1997-99*
4,7
21
5
Limbourg 1994-96
35,3
11,7
1997-99*
43
12
Liège-Verviers 1994-96
74,4
1997-99*
88
Aubange 1994-96
0,9
13,1
17
0,5
1997-99*
1
0
TOTAL
129,3
29,9
153
34
Objectif 3
Objectif 4
Ministère Emploi et Tra
vail
1994-99
Communauté française
1994-99
Communauté germa
1994-99
nophone
Bruxelles capitale
1994-99
Communauté flamande
1994-99
TOTAL
Ministère Emploi et Tra
vail
1994-99
Communauté française
1994-99
Communauté germa
1994-99
nophone
Bruxelles capitale
1994-99
Communauté flamande
1994-99
TOTAL
Objectif 5b
Sud EstWallonie 1994-99
Flandre (Meetsjesland
Westhoek) 1994-99
--
--
—
—
--
—
--
—
—
—
—
--
20,3
20,7
36
156,6
5,5
12,2
188,2
398,5
6,0
17,4
0,5
2,2
42,8
68,9
8,7
4,5
TOTAL
41,0
13,2
Source : Commission européenne
* Proposition de l'Etat membre
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
12,4
11,4
23,8
26
55
105
1
187
730
23,4
46,8
88,5
1,3
160
36
156,6
5,5
12,2
188,2
398,5
6,0
17,4
0,5
2,2
42,8
68,9
41,4
36,6
78,0
page 329
En 1994, le volume et la répartition des aides accordées par les fonds structurels
européens sont modifiés de façon importante. La province du Hainaut est en effet inclue
sous l'objectif 1. Le total des contributions européennes passe à 730 M ecus à répartir sur
une période de six ans. La contribution de la région wallonne et du gouvernement fédéral
est du même ordre et un total de 934 M ecus d'investissement privé est attendu, soit un
total de 2411 Mecus pour des investissements dans les entreprises, les infrastructures, la
recherche et le développement, l'environnement etc.. Le tableau V.3.3 rapporte cette
situation.1
Tableau V.3.3. Financement des Investissements, Objectif 1, Hainaut, 1994-99
M Ecus
FEDER
FSE
FEOGA
IFOP
NATIO
NAL
PRIVE
TOTAL
PRIVE/
TOTAL
1. Relance de l'activité économique
- Modernisation du tissu
économique
. Aide à l'investissement dans
148,0
entreprise (ALE)
. Aide à l'investissement dans
32,6
PME (AIDE)
. Filières agricoles
. Invest, et animation
économique
- R&D
- Environnement industriel
- Programme : transformation
croissance en emploi
2. Attractivité
- Patrimoine rural
- Infrastructure transport
3. Programme : chance à chacun
4. Assistance technique
-
37,0
85,8
78,8
-
85,9
30,9
7,6
2,6
-
-
-
-
-
-
45,5
2,9
-
117,0
1,2
-
-
45,7
-
-
-
-
1,7
-
-
-
148,0
692,0
988,0
70%
32,6
159,8
225,0
70%
65,5
17,5
85,2
80,8
45,5
90,4
46,3
124,5
-
22%
26%
11 %
0%
6%
0%
0%
31,5
19,5
22,7
-
6,2
142,8
74,0
193,8
159,7
97,2
0,08
181,0
77,2
-
0,9
3,8
250,0
0,3%
7,5
0%
TOTAL
515,9
166,7
47,3
747,1
934,5
2411,7
38%
Source : Commission européenne, DGV
730,0
On notera encore du tableau V.3.3 que la moitié des investissements sont soutenus par des
programmes d'aides aux investissements. Ceux-ci sont les seuls programmes pour lesquel
Nous expliciterons encore l'importance de cette évolution en rapportant la progression du rapport
d'aide par habitant dans la région du Hainaut. Selon Romus (1994), lorsque l'arrondissement de
Charleroi était sous objectif 2 durant la période 1990-93 en raison de son déclin industriel, la
communauté européenne offrait 39 Ecus à chacun de ses 572,000 habitants (36 Ecus pour
l'arrondissement de Liège). En passant sous objectif 1 pour raison de retard économique, le Hainaut
accroît non seulement la surface géographique attachée aux aides européennes de façon à inclure
1,279,000 âmes mais aussi le taux d'aide par habitant jusque 132 Ecus (43 Ecus pour Liège durant
1994-99). On peut facilement croire que les fonds structurels apportent un important avantage
comparatif au Hainaut.
page 330
les entreprises privées contribuent significativement à la relance économique. Les autres
programmes sont essentiellement financés par le gouvernement régional et les fonds
structurels.
En concourant pour 15 % des investissements, le fonds structurel européen FEDER
permet ainsi de doubler la prime à l'investissement définie par l'arrêté Régional Wallon
du 25/6/1992 (Cf. section V.3.2 i) ). Cette réduction substantielle du coût du capital amène
sans doute le lecteur s'interroger sur la substitution du travail par le capital que pourraient
entraîner de telles aides. On peut toutefois espérer que cette substitution reste limitée. Les
conditions de création d'emploi définies dans cette prime limitent en effet les subsides aux
investissements de rationalisation, destructeurs d'emploi.
d) Législation en région flamande après fédéralisation
Comme dit plus haut, la Région flamande affiche sa volonté de combiner les objectifs de
promotion d'emploi et de restauration de la compétitivité : la capacité concurrentielle des
entreprises est considérée comme le levier pour l'emploi et, inversement, la politique pour
l'emploi devra tenir compte des conséquences sur la capacité concurrentielle des
entreprises.
L'objectif de restauration de la compétitivité apparaît surtout à travers la volonté du
gouvernement flamand d'obtenir du pouvoir fédéral une réduction des charges sociales
pesant sur le coût salarial et une réduction des charges fiscales pesant sur les bénéfices des
entreprises. C'est sous l'insistance de la Région flamande que le Ministre des Finances a
introduit fin 1994 le statut de centres de distribution et en juillet 1996 le statut de centres
de services. La Région flamande demande aussi la restauration du statut de sociétés de
reconversion, l'instauration de statuts fiscaux avantageux pour les Call Centers, des
déductions à l'impôt des sociétés liées à des investissements créateurs d'emploi ou même
des déductions spécifiques pour des hausses d'emploi.
Pour l'examen de la politique industrielle de cette Région après la fédéralisation, nous
allons suivre le même plan que pour la Région wallonne, à savoir : (i) aide à
l'investissement par la législation sur l'expansion économique; (ii) mesures pour l'emploi
et autres instruments, en l'occurrence en faveur du capital à risque et de l'infrastructure;
(iii) actions en faveur de l'innovation.
Mais comme on l'a annoncé dans l'introduction (sous-section V.3.1), pour la Région
flamande, les aides aux investissements ont été réduites au profit des dépenses publiques
pour les infrastructures et l'innovation :
les aides à l'investissement ont diminué de 15 milliards BEF en 1990 à 7 milliards
BEF en 1995 (dont 3,5 milliards seulement pour les entreprises grandes et moyennes);
le budget pour l'infrastructure augmentait de 23 à 32 milliards BEF sur la même
période et le soutien à la R&D progressait de 11 à près de 15 milliards.
page 331
(i)
Aide à l'investissement
La Région flamande a voulu appliquer la législation belge sur les aides aux
investissements des entreprises de manière de plus en plus sélective, en diminuant les
budgets d'aides automatiques et linéaires au profit de projets d'investissement porteurs en
emploi ou favorables à l'environnement ou reconnus d'importance stratégique pour la
Région. Tout comme pour la Région wallonne, le début des années 90 est une charnière
avec la mise en conformité des aides aux directives européennes par un décret du
15/12/93.
Durant les années 80
L'application des lois du 17/07/1959, du 30/12/1970 et du 4/8/78 était assez automatique,
le volet dépendant de la création d'emploi étant d'ailleurs limité. L'aide accordée
représentait un pourcentage élevé des montants d'investissement : 12 à 15 % pour la loi de
1959, 25 % pour la loi de 1970.
Durant les années 90
Pour les entreprises grandes et moyennes, le caractère plus sélectif des aides se marque
par l'abrogation de la loi de 1959 et par la réduction de l'aide accordée sur base de la loi de
1970, conformément à la politique de la CEE (depuis le décret du 14/03/1994).:
Pour les entreprises moyennes, l'aide maximale est 7,5 % de l'investissement aidé.
Pour les grandes entreprises, un tel pourcentage d'aide requiert un investissement du
type écologique ou dans une zone de reconversion (Westhoek, Limbourg et la zone
tampon avec le Hainaut).
Ce n'est qu'en cas d'accroissement d'emploi qu'on peut aller jusqu'à 9 % avec un maximum
de 10 MBEF d'investissement aidé par emploi.
En outre, les avantages fiscaux subsistant sous forme d'exonération du précompte
immobilier sont fonction de la création d'emploi.
Pour les petites entreprises, des arrêtés régionaux ont modulé la loi de 1978. La sélectivité
se marque par différents critères (Eric Van Rompuy, 1995, annexe 4) :
montants minimaux d'investissement;
- préférence aux investissements d'extension par opposition à ceux de remplacement;
- préférence pour les investissements constituant un premier établissement;
- pourcentage d'aide à l'investissement en fonction de l'emploi supplémentaire, de
l'écologie et de l'importance stratégique pour la Région;
durée d'exonération du précompte immobilier en fonction du pourcentage des fonds
propres dans le financement de l'investissement;
- pourcentage d'aide à l'investissement et durée d'exonération du précompte immobilier
variable en fonction du type de secteur (industrie - services - commerce); en outre, il y
a eu une majoration de l'aide à l'investissement pour des cas particuliers : des sous-
secteurs de l'industrie du bois, le textile de 1981 à 84 et les "bedrijvencentra" de 1984
à 1994.
page 332
(ii) Mesures pour l'emploi, le capital à risque et les infrastructures
Promotion de l'emploi
Comme on vient de le voir, la promotion de l'emploi se fait d'abord par une accentuation
de l'aide à l'investissement.
La Région flamande a pris aussi récemment deux mesures pour développer les
qualifications de la main d'oeuvre à l'intérieur des entreprises :
1. un financement public pendant 1 an d'une partie du salaire lors de l'embauche de chô
2.
meurs difficiles à placer;
un financement public des coûts de formation professionnelle dans le cas de création,
d'extension ou de reconversion d'entreprises.
La Région a aussi inscrit à son budget un montant d'environ 2 milliards BEF pour les
années 1993-1994-1995 en vue d'encourager le travail à temps partiel. La mesure consiste
en une prime de 3.000 à 5.000 BEF pendant une période de 2 ans, en faveur des salariés
qui passent d'un travail temps plein à un travail à temps partiel ou qui prennent une pause-
carrière. La prime n'est accordée que s'il y a embauche dans l'entreprise.
Développement du capital à risque et gouvernement des entreprises
L'actuel gouvernement flamand a entrepris une réflexion de politique industrielle visant à
mettre sur pied un système de financement de long terme ("Corporate Finance") et de gou
vernement d'entreprises ("Corporate Governance") visant à favoriser la croissance des
entreprises et l'autonomie des centres de décision.
Les mesures concrètes déjà prises concernent :
Un système de garantie publique pour le capital à risque et les emprunts subordonnés
consentis par le secteur privé à des P.M.E.
La mise sur pied d'un réseau de collaboration entre les institutions financières
flamandes. Ce réseau compte déjà des réalisations en matière de télécommunications.
- La réduction des droits de succession sur les actifs d'entreprises.
Infrastructure et terrains industriels
La Région flamande s'est inspirée du Livre Blanc européen pour élaborer un plan d'infra
structure visant à augmenter la superficie de terrains industriels disponibles et à améliorer
les infrastructures.
(iii)
Aide à l'innovation
La Région flamande augmente son budget de soutien à la R&D (près de 15 milliards en
1995) en visant un objectif de 2 % du Produit Régional Brut.
page 333
Mais un quart seulement de ce budget est alloué au soutien de la recherche industrielle,
principalement via 1TVVT, organisme constituant le guichet unique pour le soutien public à
la recherche dans les entreprises (budget annuel d'environ 1,5 milliards, soutien à un peu
plus d'une centaine d'entreprises).
Un autre poste important du financement public de la recherche en Flandre est IMEC (cfr
supra : centre de recherche interuniversitaire en microélectronique).
IMEC est un exemple de soutien public à des technologies dites de base. Celles-ci avaient
été choisies au début des années 80 par les Pouvoirs Publics régionaux en dialogue avec
les interlocuteurs sociaux dans le cadre de DIRV (Derde Industriële Revolutie
inVlaanderen).
Outre ces technologies de base (microélectronique - agroalimentaire - aéronautique ...), la
Région flamande promeut aussi depuis peu les 3 domaines suivants :
les telecom par une exploitation en commun des réseaux câblés en Flandre (projet
Telenet Vlaanderen);
le secteur "environnement";
le multimedia.
Par contre, les chantiers navals et le secteur textile où GIMVINDUS a investi encore 600
millions BEF sur la période 1995 - 97 ne feront plus l'objet d'un soutien public.
L'innovation est aussi soutenue au niveau régional par des initiatives favorisant la
coopération entre entreprises :
La mise sur pied de "clusters" pour certains secteurs (machines textiles, fabrications
métalliques, transformation des matières plastiques, reconnaissance vocale) pour
stimuler la mise en commun des compétences technologiques. Chaque cluster contient
quelques grandes entreprises, mais surtout des P.M.E.; la Région flamande encourage
d'ailleurs aussi un système de "parrainages" (projets "PLATO") pour la transmission
d'expérience des grandes entreprises vers les PME.
- La Région flamande participe au financement des centres sectoriels De Groóte
(centres de recherche collectifs).
La Région flamande est aussi en train de rendre opérationnelle l'initiative européenne en
faveur des petites et moyennes entreprises (initiative MKB) : en vue d'encourager l'adapta
tion au Marché Unique des entreprises situées dans les zones des objectifs 2 ou 5b, l'action
consistera à mettre au service de ces PME du personnel hautement qualifié issu des
centres de recherche collectifs. Le budget total de ce programme MKB s'élève à 345
millions BEF.
e) Fonds structurels européens en région flamande
Les fonds structurels européens en Région flamande ne concernent pas l'objectif 1.
page 334
L'intervention des fonds structurels pour les objectifs 2 à 5b est décrite dans le tableau
V.3.2 et concerne principalement le Limbourg et le Westhoek.
D'autres programmes européens en Flandre sont susceptibles d'exercer un effet sur les
infrastructures et l'emploi, tels les programmes suivants :
Tableau V.3.4. Autres programmes européens en Flandre
Programme
PESCA
URBAN
INTERREG
Zone
Total des aides CEE (Mecus)
Westhoek+
Fl. Orientale
Anvers
Eurégion Meuse-
Rhin (Limbourg)
Eurégion Escaut
40,7
2,582
2,97
10,2
Source : Vlaams Ministerie (Beleidsbrief, 1995, pp. 28 et suivantes)
f) Politique industrielle en Région bruxelloise
Le budget de la politique industrielle dans la Région bruxelloise s'élève à environ 2
milliards de BEF.
(O
Aides à l'investissement
Le montant des aides directes aux entreprises s'est limité à environ 340 millions FB par
an. L'ordonnance prise le 1/07/93 par la Région bruxelloise transpose la législation belge
sur les aides. Les dispositions prises sont assez comparables à celles applicables à la
Wallonie :
Pour les petites entreprises, la loi de 1978 s'applique. Ces petites entreprises sont
définies de la façon suivante : maximum un chiffre d'affaires de 400 Millions de FB et
occupant 40 à 70 personnes (selon les secteurs).
Pour les entreprises moyennes (celles qui emploient au maximum 250 personnes et
dont le chiffre d'affaire ne dépasse pas 20 millions d'ECU), l'aide s'élève de 3 à 7,5 %.
- Les investissements dits spécifiques sont subsidiables, quelle que soit la taille de
l'entreprise (et ce sont les seuls investissements subsidiables pour les grandes
entreprises). Il s'agit des investissements visant une utilisation rationnelle de l'énergie,
de l'eau ou des matières premières; des investissements de protection de
l'environnement; et des investissements réalisant l'adaptation des entreprises aux
normes imposées par la CEE.
Certains secteurs sont, comme en Wallonie, exclus de l'application des aides.
page 335
(ii)
Aide à l'innovation
La Région bruxelloise apporte une aide publique à la R&D par des instruments similaires
à ceux utilisés au niveau fédéral (avances récupérables ... ).
Surtout, la Région veut soutenir l'innovation au niveau des PME, principalement par le
concept original de "Technopole" : c'est un réseau associatif rassemblant entreprises,
syndicats, Chambre de commerce, Universités ... et organisé comme asbl de droit privé.
Ce concept assure un interface entre la recherche
entreprises.
scientifique universitaire et les
Ce veut être un réseau opérationnel apportant des services du type assistances technologi
ques, réalisation de projets communs à plusieurs entreprises, promotion à l'étranger et
informations aux entreprises.
La Région bruxelloise n'a pas de programme sectoriel (du type microélectronique en Flan
dre, par exemple) mais elle a néanmoins décidé de structurer et développer 4 Pôles
d'activité autour de points forts existants : Santé, Agro-alimentaire, Communication et
Industries de précision. Ces 4 Pôles représentent 178.000 emplois.
(iii)
Infrastructure et autres
La Région compte 4 parcs scientifiques et des parcs industriels à la gestion desquels
participe Technopole.
Elle a aussi un Business Center procurant infrastructures, accompagnement administratif
et consultance, ainsi qu'un centre d'entreprises sociales.
g) Premiers commentaires de l'inventaire des mesures
Suite à cette présentation des différentes législations en matière d'aide aux entreprises pri
vées, nous pouvons mettre en évidence différentes caractéristiques en fonction desquelles
on procédera, dans la section suivante, à l'évaluation selon le critère de leur effet sur
l'emploi.
Avant la fédéralisation :
a) Les critères d'attribution des aides ne sont pas sectoriels : les lois d'expansion ne
constituent donc pas une politique industrielle sectorielle, à objectifs verticaux. On
verra dans la section suivante que des politiques sectorielles ont cependant été
menées de manière ad hoc en Belgique.
b) Les volumes d'aide en faveur des entreprises privées en Belgique, sont généralement
proportionnels aux volumes d'investissement. Cela pose le problème d'un biais
éventuel en faveur du facteur capital, au détriment même du facteur travail, si on
page 336
encourage - fût-ce involontairement - des investissements de rationalisation dans des
activités où l'élasticité de substitution entre capital et travail est élevée (Barbeaux et
Huveneers ( 1974) ; Mignolet ( 1992)).
c) Dans les lois de 1959 et 1970, l'intensité additionnelle de l'aide en faveur des zones
de développement est faible; la politique nationale d'expansion a donc "effacé" donc
le soutien aux zones de développement (Barbeaux et Huveneers, op. cit.; Huveneers,
KumpsetSaez(1976).
Après la fédéralisation :
En Région wallonne, les aides aux entreprises (Grandes Entreprises et P.M.E.)
s'effectuent principalement au travers des formules d'aide à l'investissement.
Ce n'est que depuis 1992 que le gouvernement intègre explicitement son souci de création
d'emploi lors de l'octroi des aides. La supériorité économique de ce nouveau système
d'aide n'est cependant pas encore clarifié. En effet, bien qu'il évite de supporter les
investissements de rationalisation, destructeur d'emploi, ce système d'aide à
l'investissement défavorise les entreprises à faible intensité de capital et fortement
créatrices d'emploi. En revanche, le fait de plafonner (en l'occurrence, à 3 millions) l'aide
par emploi atténue l'avantage donné aux secteurs intenses en capital.
En Région flamande, c'est également au début des années 90 qu'on cesse d'aider automati
quement tout investissement même de rationalisation. L'accent est mis, comme on l'a
observé, sur trois critères : contribution à l'écologie, importance stratégique pour la Région
et création d'emploi.
En ce qui concerne les zones de développement, il y a maintenant davantage de
différenciation dans l'intensité de l'aide pour ces zones, mais la Commission Européenne a
subordonné son accord pour une telle intensification à la réduction de la superficie de ces
zones (outre la création d'une zone tampon avec le Hainaut).
V.3.8. Evaluation des politiques industrielles et création d'emploi
Dans la section précédente nous avons expliqué et analysé la philosophie des politiques
industrielles sur base du cadre législatif belge. Dans cette section nous procédons à
l'évaluation de ces politiques à partir de l'analyse des volumes et des distributions des
aides dans les diverses régions.
a) Volumes et taux d'aide en Belgique
Comme nous l'avons présenté dans le synopsis, le taux d'aide (Aide/P.I.B) est en
continuelle diminution depuis 1981. Par ailleurs, l'évolution de la destination des
aidesmontre une diminution significative des aides sous objectif sectoriel au profit des
page 337
aides sous objectifs fonctionnel et régional1. L'ère des interventions sectorielles semble
révolue.
Selon les informations de la Commission de CE. (CE. 1989, 90, 92) à la fin des années
80, les volumes d'aide étaient réparti parmi les objectifs poursuivis de la manière suivante.
Les aides sectorielles aux industries et services sont prépondérantes et représentent 64 %
du total des aides. Ces aides sont distribuées sous forme budgétisée. Suivent les aides
fonctionnelles (24 %) distribuées quasi équitablement sous les formes fiscalisée et
budgétisée. Arrivent ensuite les aides régionales (7 %), telles que définies par l'article 93
(3) (c) U.E., et enfin les aides à l'agriculture (6 %).
Durant ces années, les aides sectorielles ont été adressées principalement aux transports
publics et aux charbonnages.
Dans ces secteurs, le coût des aides par emploi soutenu est très important et supérieur à
celui dans la plupart autres pays membres de la CE. L'importante de cette intervention est
justifiée par le fait que, d'une part, les aides dans le secteur charbonnier constituent
principalement des dépenses sociales et des indemnités pour perte d'emploi. Elles se
déroulent dans le cadre particulier et temporaire de larges désinvestissements et d'un
effort d'aménagement social de la part du gouvernement belge. D'autre part, les aides aux
transports touchent principalement le transport ferroviaire soumis non seulement à des
obligations de service public mais aussi à des obligations sociales héritées du passé.
L'intervention du gouvernement belge n'entre pas dans le cadre classique des politiques
industrielles adressées aux secteurs manufacturiers. La question est de savoir si les
politiques industrielles comprennent des objectifs sociaux et publics tels que nous venons
de les décrire.
Les aides sectorielles sont progressivement remplacées par des aides fonctionnelles telles
que les aides à la R&D, au commerce et à l'exportation, aux P.M.E et aux investissements
généraux. Par leur nature axée sur les fonctions des entreprises privées, les aides
fonctionnelles s'adressent principalement au secteur manufacturier.
Le graphique V.3.4 montre la répartition de ces aides parmi les diverses fonctions
d'entreprise soutenues par le gouvernement. Nous désirons souligner que le vrai volume
d'aides aux investissement comprend les rubriques Investissement Général et P.M.E. En
effet, la plupart des aides aux P.M.E. sont octroyées sous formes d'aides aux
investissements.
1
Voir le synopsis (V.3.2) pour une définition des aides sous objectifs sectoriel, fonctionnel, et régional.
page 338
Graphique V.3.4. Distribution des aides aux industries et services
Objectifs horizontaux
Belgique 198890
350 τ
300 ..
250 ..
g 200 ..
.S 1 5 0 ..
S 100 ..
50 ..
0
R&D Environ P.M.E. Exportations Energies
nement
= μ
investis
sement
Général
Autres
Sources : Commission of the EC (1992)
b) Volume et taux d'aide à l'expansion économique en Région wallonne
Dans cette section nous décrivons et analysons les volumes d'aides et la part des
investissements couverte par les aides, l'impact des aides sur l'emploi ainsi que le coût par
emploi d'une telle aide. Etant donné les nombreuses modifications du cadre législatif nous
analyserons la situation de chaque région après la fédéralisation de 1988 et nous
distinguerons les périodes avant et après la nouvelle loi de 1992.
(i) Grandes entreprises wallonnes durant la période 198892
Les volumes d'investissements aidés, d'aide1 et d'emplois soutenus dans les grandes
entreprises wallonnes sont repris dans le tableau V.3.5. Ces aides sont accordées pour des
investissements immatériels, matériels, en bâtiment ou en terrain, en fonction de critères
énoncés dans la section V.3.6.b.
Deux formes d'aides aux investissements sont énoncées: les primes en capital et les
subventions en intérêt. Dans la pratique la première forme d'aide est la plus utilisée (90 %)
tandis que la seconde n'est que très faiblement employée (10 %). Cela signifie que la
plupart des investissements aidés s'effectuent sur fonds propres.
Il s'agit en fait d'" équivalents d'aide ". Les équivalents d'aide correspondent aux coûts nets et
actualisés de chaque type d'aide. Ils ne dépendent ainsi ni de l'assiette de calcul des aides et ni de leur
échelonnement. Ils forment une base de comparaison valide telle que la Commission des CE le
préconise.
page 339
Tableau V.3.5. Aides aux grandes entreprises wallonnes
AIDES AUX GRANDES ENTREPRISES
Moyenne 198892
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
Extract. Transform.
Minéraux
Transformation Métaux
Chimie
Verre
Bâtiment Construction
Constr. AéroSpatial
Caoutchouc Plastic
Textile Habillement
Alimentaire Boisson
Bois Meubles
Papier Imprimerie Edition
Autres Manufactures
Commerce, Restauration
Hébergement
Crédit Service Entreprises
Transport
Services Sociaux Collectifs
Pisculture
Energie
Aides
(Millions
deFB)
Emplois
Soutenus
Investisse
ments
aidés
(Millards
deFB)
Couverture
d'Aide par
Investisse
ment
Coût
d'Aide/
Emploi
(Millions
deFB)
3,93
486
278
0,124
1,74
6,95
11,81
780
1621
3,20
0,55
1,40
3,07
0,94
3,81
0,43
5,44
0,14
1,47
1,79
0,10
0,27
0,01
0,05
340
45
149
389
90
539
57
728
15
164
224
6
25
1
7
571
494
128
186
40
138
139
278
50
221
56
199
158
8
39
1
8
0,112
0,137
0,106
0,081
0,106
0,127
0,096
0,141
0,130
0,134
0,103
0,112
0,125
0,060
0,089
0,089
0,142
0,125
1,36
3,28
2,65
0,24
3,68
2,82
0,64
1,94
1,14
3,29
0,26
0,82
1,41
0,71
0,63
1,00
0,85
1,89
TOUS SECTEURS
45,422
5665
2993
Source: Ministère de l'économie et du Travail de la Région wallonne.
Distribution sectorielle des aides
Les investissements pour lesquels des aides sont octroyées se concentrent dans un petit
nombre de secteurs. En effet, 53 % des investissements aidés appartiennent aux trois
secteurs de la chimie, de la transformation métalique et du papier; de plus, 83 % des
investissements aidés sont issus des sept premiers secteurs qui comprennent les trois
précédents secteurs ainsi que ceux de l'extraction de minéraux, de Γ alimentationboisson,
du verre et des matières plastiques.
Par contre, le nombre d'emplois soutenus1 est moins prononcé dans les secteurs les plus
aidés: les trois premiers secteurs ne représentent que 43 % du total des emplois soutenus
1 Nous rappelions qu'un emploi soutenu est un emploi lié à un investissement pour lequel une aide a été
octroyée. Cet emploi n'est pas nécessairement additionel en ce sens qu'il aurait pas été créé sans
l'aide.
page 340
par les aides à l'investissement; les sept premiers secteurs n'en représentent que 70 %.
Ainsi, les secteurs les plus aidés ne sont pas ceux qui soutiennent le plus d'emploi.
Nous noterons qu'en terme de volume, les secteurs les plus aidés correspondent générale
ment à des industries en phase de maturité. Tributaire de son héritage industriel, la Région
wallonne distribue ses aides en fonction de l'importance des secteurs présents sur son terri
toire. Elle démontre peu d'effort en matière de promotion de nouvelles industries à
caractère plus profitable.1
Enfin, il est opportun de s'interroger sur la répartition entre les investissements aidés et
non aidés en Région wallonne. Pour Leonard & Van Audenrode (1993), 75 % des
investissements en Belgique ont bénéficié d'un subside durant la période de 1975-1981.
Selon les données présentées ci-dessus pour la période 1988-92, les grandes entreprises
appartenant aux sept secteurs les plus aidés reçoivent des aides sur la plupart de leurs
investissements. Ainsi, pour ces entreprises, non seulement
taux d'aide
(aide/investissement) mais aussi le volume d'investissement aidé semblent atteindre les
niveaux maximaux autorisés par la loi et par l'économie wallonne.
le
Degré de couverture des aides par investissement
En Région wallonne, les aides couvrent entre 8 et 14 % du volume des investissements
aidés dans les grandes entreprises. En moyenne, 12.5 % des investissements aidés sont
couverts par les aides à l'investissement.
La lecture du tableau V.3.5 suggère que, pour les sept secteurs les plus aidés, la Région
wallonne octroie une aide systématique et constante couvrant environ 13 % du volume de
chaque investissement aidé quels que soient le nombre d'emplois aidés et le secteur d'acti
vité2. La Région wallonne exerce ainsi une politique indifférenciée par rapport aux poten
tiels de création d'emploi et aux activités industrielles.
Coût des aides par emploi soutenu
Le coût d'une aide à l'investissement par rapport à l'emploi qu'elle soutient constitue un
indicateur fréquemment utilisé pour juger de l'efficacité des aides.
Ce coût est très élevé : en moyenne, la Région wallonne dépense 1,89 millions de FB par
emploi soutenu par une aide à l'investissement, alors qu'elle n'octroie par exemple qu'une
aide directe à l'emploi de 100.000 BEF lors d'une création d'emploi dans une P.M.E. .3
1
2
3
On a vu que la Région wallonne possède une politique de développement des nouvelles technologies,
politique séparée de la politique d'expansion économique et de reconversion industrielle. La législation
sur l'expansion économique bénéficie certes aux dépenses de R&D si celles-ci sont comptabilisées
comme investissements immatériels. De notre analyse, il apparaît qu'une part dominante des aides
s'adresse au soutien de ces activités classiques.
Ce constat devrait être corroboré par l'analyse de la variance des couvertures d'aide par investissement.
Cf. lois et décrets 1970, 1978 et 1992 et l'arrêté régional du 25/6/92.
page 341
Cette large disparité entre les moyens réservés aux aides à l'investissement et à la
création d'emploi doit être regardée sous la lumière de deux facteurs: la durée et le
caractère additionnel de l'emploi soutenu. D'une part, il semble pertinent de dire qu'un
emploi soutenu par un investissement dure plus longtemps qu'un emploi qui n'est pas lié à
ce type d'engagement. L'Etat pourrait préférer le schéma d'aide à l'investissement.
Cependant cela ne justifie pas le rapport de 18.9 qui existe entre les deux types d'aide.
D'autre part, un projet est additionnel s'il n'aurait pas été créé sans l'octroi d'une aide. La
littérature sur l'évaluation des aides aux entreprises privées1 rapporte un taux
d'additionalité de l'ordre de 50 % pour les projets soutenus par des aides à l'investissement
(Foley 1992) et de 10 % pour les créations d'emploi soutenues par des aides directes à
l'emploi (Van der linden 1995). Rapportés aux coûts qui précédent, nous avons une
indication du coût d'aide par emploi additionnel : les aides à l'investissement coûtent
environ 3,78 millions de FB par emploi additionnel tandis que les aides directes ne coûtent
que 1.000.000 BEF.
Cette discussion en terme de durée et d'additionalité de l'emploi soutenu par les aides
nous indique que la primauté d'une aide à l'emploi sur l'aide à l'investissement n'est pas
entièrement établie. Les chiffres employés sont des approximations tirées de contextes
éloignés du cas wallon. Toutefois, selon notre point de vue, le montant et les taux des
aides à l'investissement apparaissent exagérés en regard des possibilités d'aides directes à
l'emploi.
Evolution Temporelle des Aides à l'Investissement
En Région wallonne, l'enveloppe budgétaire attribuée aux aides à l'investissement dans les
grandes entreprises est en constante réduction. Le budget de 1992 représente près de la
moitié de celui de 1988.
Au fur et à mesure des réductions de budget, la sélection des aides s'est accentuée vers les
investissements les plus créateurs d'emploi. Le coût des aides à l'investissement par
emploi soutenu a diminué de plus de 70 % durant la période de 1988 à 1992. Ceci
démontre l'effort de la Région wallonne en faveur de la promotion de l'emploi et d'une
meilleure gestion de son budget. Il faut néanmoins relativiser ce résultat à la lumière du
fait que l'on ne connaît pas le caractère additionnel des emplois soutenus.
(ii)
Petites et moyennes entreprises durant la période 1988-92
Le gouvernement de la Région wallonne s'est également attaché au développement des
Petites et Moyennes Entreprises (P.M.E.) La loi du 4 août 1978 propose en effet une
variété d'aides dont les principales sont les aides à l'investissement et à l'emploi. Le
tableau ci-dessous rapporte la ventilation sectorielle du volume de ces aides et des
investissements aidés ainsi que leur taux d'aide respectif. Il s'agit d'entreprises de moins
de 50 personnes. Le volume d'emploi soutenu n'est pas rapporté. En effet la loi de 1978
Foley (1992) synthétise les évaluations des aides aux investissements des entreprises privées en
Grande-Bretagne. Van der linden (1995), a étudié la proportion d'additionalité des emplois soutenus
par les aides directes en Belgique.
page 342
ne conditionnant pas l'octroi des aides à la création d'emploi, le critère d'emploi n'est pas
enregistré par l'administration. (Le changement législatif du 25 juin 1992 ne permet pas
de continuer la comparaison auparavant).
Tableau V.3.6. Aides aux PME wallonnes
AIDES AUX PME
Secteurs Principaux
Millions BEF
Moyenne
1988-91
Comm./RestÆéberg.
Transport
Transf. Mét.
Sylvic/Bois/Meuble
Alim./Boiss.
Extract/Transf Minéraux
Pap./Edit./Impr.
Credit/Assur./Serv.
Serv./Collect.
Caoutch./Plast.
Chimie
Textile/Cuir/Hab
Autres
Total M BEF
Aides
Investissements
aidés
Taux
Aide/Invest
(%)
769
209
193
142
116
93
91
53
53
22
20
19
274
2054
12617
3430
2157
1196
1017
906
999
928
798
216
221
254
3686
28424
6
6
9
12
11
10
9
6
7
10
9
7
7
7
Données : Ministère de la Région wallonne, Direction Générale de l'Economie et de L'Emploi
De ce tableau nous constatons que plus du tiers des investissements aidés dans les P.M.E.
concernent les entreprises opérant dans le secteur du commerce. Ce secteur comprend
typiquement des entreprises de petites tailles. Néanmoins, puisque ce secteur réclame peu
de capital et que les aides sont principalement axées sur les investissements, le taux de
couverture d'aide dans ce secteur est faible (6 %).
Les aides aux investissements sont ensuite distribuées aux secteurs mentionnés dans le
tableau V.3.6. Nous noterons qu'en général, les taux de couverture d'aide varient en
fontion du l'intensité capitalistique de chaque secteur. Ces taux se chiffrent en moyenne à
7 % et restent inférieurs au seuil des 12 %.
Si nous comparons les aides aux grandes entreprises avec les aides aux P.M.E., nous
constatons que, d'une part, le volume total d'aide aux P.M.E. est plus faible mais reste
important1. Cela démontre la détermination du gouvernement de la Région wallonne à
soutenir les P.M.E. D'autre part, les aides sont réparties différemment parmi les différents
1
Les aides accordées aux P.M.E ont été dix fois plus faibles durant les années 70. Voir SES (1993)"
page 343
secteurs en raison du fait que les P.M.E. sont plus nombreuses et plus actives dans des
secteurs particuliers comme, par exemple, le commerce et le transport.
Finalement, on peut suggérer que l'impact de ces aides sur l'emploi est probablement
assez faible. Dans son rapport, SES (1995) laisse en effet entendre que l'impact des aides
est faible, de courte durée et relatif aux hausses de conjonture. De plus la loi du 4 août
1978 n'appuyé que faiblement la création d'emploi : il n'existe qu'un incitant de 100.000
BEF à l'embauche.
(iii)
Grandes entreprises après 1992 et fonds structurels européens
Bien que le cadre législatif ait été modifié par l'arrêté régional du 25/6/1992, la
distribution des aides aux grandes entreprises reste à peu près semblable. Un distinction
existe entre les aides de la Région avec ou sans le concours des fonds structurels
européens. Ces premières sont devenues particulièrement importantes lorsqu'en 1994, la
province du Hainaut fut intégrée comme zone de développement sous l'objectif 1. Dans
cette section, nous évaluerons les aides durant l'année 1995 sur base du rapport de la
Région wallonne (1996).
Selon ce rapport, la Région wallonne a aidé 13 milliards de BEF d'investissement sans le
concours des fonds structurels européens. Cela a permis de soutenir 723 emplois dans les
secteurs manufacturiers dont principalement les secteurs du bois et mobilier, de la
fabrication non métallique, du textile, et de l'imprimerie. Le taux d'aide par
investissement est de 15 % et le coût par emploi soutenu reste important : 2 MBEF.
Nous avions précisé dans la section V.3.7 (sous b. Législation wallonne après la
fédéralisation) que la prime à l'investissement conçue dans le nouvel arrêté wallon du
25/6/1992 possédait une innovation. Elle inclut en effet une prime liée au volume
d'emploi direct et indirect généré par les investissements. L'impact de cette innovation
reste cependant modéré car " les critères liés à l'emploi sont souvent sous employés, ce
qui tend à démontrer que les investissements des grandes entreprises sont peu créateurs
d'emploi mais sont réalisés dans le cadre d'améliorations
technologiques ou
d'augmentations de productivité " (Rapport de la Région wallonne, 1996, p. 18).
La participation des fonds structurels européens au programmes d'aide de la Région
wallonne a entraîné environ 14 milliards de BEF d'investissements supplémentaires,
soutenant 1713 emplois en 1995. Le taux d'aide par investissement est double (30 %)]
mais le coût par emploi soutenu n'est que faiblement augmenté (2,5 MBEF). Ces aides
sont octroyées principalement aux petites entreprises localisées en Hainaut.
Il est finalement intéressant d'étudier l'impact potentiel des fonds structurels européens
sous l'objectif 1 Hainaut. Si nous estimons que le coût d'une aide à l'investissement
s'élève à environ 1.800.000 FB par emploi soutenu, soit 4.,000 Ecus par emploi soutenu
(Cf. Tableau V.3.5), nous pouvons calculer le nombre d'emploi que peuvent soutenir les
primes à l'investissement. Le tableau V.3.3 présente le financement des investissements
sous l'objectif 1. Les 360 millions d'Ecus alloués aux aides à l'investissement
1
Cf. section V.3.7 sous c. Fonds structurels européens 1989-99.
page 344
permettraient de soutenir quelques 8.800 emplois. Tenant compte de la faible additionalité
de l'aide à l'investissement, le nombre d'emplois réellement crées en province de Hainaut
ne serait que de 4.400 emplois, faible chiffre en regard des 98.697 chômeurs existant dans
cette province en juin 1995.1
(iv)
P.M.E. après 1992 et fonds structurels européens
Pour la période après 1992, nous distinguons principalement l'effet de l'extension de
l'objectif 1 à la zone du Hainaut. Cela entraîne que de nombreuses P.M.E. font désormais
partie de la zone de développement et sont éligibles aux mêmes aides que les grandes
entreprises en zone de développement.
Ainsi, en 1995, les aides continuent à porter sur quelques 11 Milliards de BEF
d'investissement dans les P.M.E. wallonnes, soutenant 625 emplois. Les petites
entreprises (moins de 20 personnes) en sont les principales bénéficiaires. Le taux d'aide
par investissement est de 10 % et le coût par emploi soutenu est de 1,8 MBEF.
Les secteurs les plus soutenus sont la chimie, la construction, l'industrie métallique, le
transport, le commerce et le secteur de l'hôtellerie restauration et café.
Les aides sont peu fréquemment octroyées à des création d'entreprises (20 % des cas).
Après analyse nous constatons encore que le facteur de l'emploi créé n'est pas pertinent
dans le processus de décision d'investissement des firmes.
La Région octroie enfin une prime pour création d'emploi dans les P.M.E.. Au cours de
l'année 1995, 7.000 primes de 100.000 BEF ont été attribuées, soutenant autant d'emplois.
Un partie de ces primes est attribuée aux projets d'investissement cités dans les
paragraphes précédents.
c) Volume et taux d'aide à l'expansion économique en région flamande
L'analyse est, comme pour la Région wallonne, menée de façon distincte pour les grandes
entreprises et les petites.
La définition des volumes d'aide est identique à celle retenue pour la Wallonie.
Office Nationale de l'Emploi (1995)
page 345
(i)
Entreprises grandes et moyennes
Tableau V.3.7 Aide aux entreprises grandes et moyennes en Flandre : total 1991 - 1994
Investissements
aidés
(milliards de BEF)
Aides
(millions de BEF)
Emplois créés
Couverture d'aide
par investissement
Coût d'aide par
emploi
(millions de BEF)
257,583
18.789
26.188
7,29 %
0,717
La distribution sectorielle des aides est concentrée, comme pour les grandes entreprises en
Wallonie, sur un petit nombre de secteurs. En effet, 87 % des investissements aidés
appartiennent aux quatre secteurs de l'alimentaire, du textile, de la chimie et de la
construction métallique.
La couverture d'aide par investissement est moins élevée qu'en Région wallonne (7,29 %
contre 12,5) et le coût d'aide par emploi créé est également moins élevé (717.000 FB contre
1,89 millions FB).
(¡i)
Petites entreprises
La distribution sectorielle des aides aux petites entreprises est moins concentrée que celle
des grandes et moyennes entreprises, à l'exception du secteur du commerce qui capte 42 %
des aides (plus du tiers aussi en Wallonie) :
commerce
alimentaire et textile
transport
construction métallique
chimie
autres
41,95
18,7
12,09
5,99
4,51
16,75.
Le tableau suivant rapporte la situation des aides à l'investissement pour la période 1991-
94.
Tableau V.3.8 Aides aux petites entreprises : total 1991 - 94.
Investissements
aidés
(milliards de BEF)
Aides
(millions de BEF)
Emplois créés
Couverture d'aide
par investissement
Coût d'aide par
emploi
(millions de BEF)
201,31
10.160
33.052
5,05 %
0,307
page 346
V.3.9. Objectifs et instruments des politiques industrielles en Belgique : la
place de l'emploi
a) Evaluation générale : ciblage des objectifs et des instruments ("assignment
problem")
Les politiques industrielles ont pour objectif naturel la qualité du tissu industriel
(industriel au sens large et pas au sens du secteur secondaire). Un objectif intermédiaire
naturel est bien sûr la promotion de l'investissement et de l'innovation, et donc la RDT.
Dans les politiques industrielles décrites dans la présente section, il n'est pas toujours clair
si la promotion de l'emploi est un objectif distinct à poursuivre par des mesures discutées
par ailleurs (réduction du coût du travail, réduction du temps de travail, politiques actives
...); ou si (et comment) les aspects emploi et tissu industriel veulent être mieux intégrés.
A l'appui de cette interrogation, on peut citer les exemples suivants :
Pour la politique d'expansion menée avant la fédéralisation de 1988, le critère
"emploi" apparaît dans le texte de la loi d'expansion de 1970 (mais pas dans les lois de
1959).
Dans le cas de la Région wallonne, l'intégration des aspects "investissements" et
"emploi" est assez poussée dans les décrets sur les aides aux investissements et à
l'emploi.
Pour la Région flamande, la promotion de l'emploi et le rétablissement de la capacité
concurrentielle sont les deux grands objectifs de la politique économique. Dans la for
mulation de l'actuel Ministre Flamand de l'Economie (Eric Van Rompuy), les deux
objectifs seraient liés : la capacité concurrentielle est le levier pour l'emploi et,
inversement, la politique pour l'emploi devra tenir compte des conséquences sur la
capacité concurrentielle.
La politique industrielle européenne semble considérer l'emploi comme un objectif
distinct, ou au plus comme un critère dans le choix de la croissance, à savoir une
croissance intense en emploi (cfr les conclusions du Conseil Européen de Cannes des
26 et 27 juin 1995).
Au niveau du diagnostic, les Régions flamande et bruxelloise correspondent au modèle de
la politique industrielle européenne :
Davantage de financement public pour le soutien à l'innovation dans les entreprises
(+ soutien à l'innovation par "networking"), avec choix de technologies. En Flandre:
technologies dites de base dans la ligne de la "DIRV"; en Région bruxelloise, choix de
4 secteurs en fonction de points forts déjà existants : agro-alimentaire - santé et
pharmacie - technologie de l'information et communication - mécanique fine de
précision (en Région wallonne, on a au contraire procédé par exclusion de certains
secteurs du champ d'application d'aides).
- Davantage de financement public aussi pour l'amélioration de
l'infrastructure
(attractivité).
- Corrélativement, moins d'aides directes aux investissements et à l'emploi.
page 347
b) Propositions de la Région flamande
Pour obtenir une croissance intense en emploi, la Région flamande formule les
propositions suivantes :
A. Réduction du coût salarial
La Région soutient des efforts entrepris au niveau fédéral pour la réduction des cotisations
de Sécurité Sociale.
B. Fiscalité des sociétés
La Région propose la réduction de charge fiscale en cas d'embauché de personnel supplé
mentaire ou même de maintien de l'emploi. Il s'agirait d'une mesure fédérale, mais aux
frais des Régions.
c) Propositions d'évaluation de l'effet sur l'emploi du financement public à
l'innovation et à l'infrastructure
1. Attractivité
De façon générale, différentes mesures de politiques industrielles citées ici ont un effet
positif sur l'attractivité de la Belgique et par là, sur le volume des investissements directs
étrangers. Ainsi, dans le travail de Thiran et Yamawaki (1995), le taux de l'impôt des
sociétés et les compétences en R&D sont des facteurs de localisation significatifs au plan
national, et les infrastructures de transport sont des facteurs significatifs au niveau
régional.
2.
Innovation
Une possible évaluation se base sur la conception de l'innovation comme facteur de
compétitivité structurelle. On pourrait donc imaginer une estimation économétrique testant
les effets des indicateurs de concurrence non-prix sur la compétitivité et par ce biais sur
l'emploi.
C'est au demeurant à ce type d'exercices économétriques que se sont livrés Meeusen et
Rayp (1995) pour plusieurs pays (Belgique, Allemagne, France, Italie, Pays-Bas,
Danemark, Royaume-Uni, Suède, Finlande, USA, Canada et Japon) au niveau de
l'ensemble de l'industrie manufacturière et de ses principaux sous-secteurs, en s'inspirant
de la théorie du "gap technologique" en commerce international :
Pour la variable dépendante, ils ont choisi comme indicateur de compétitivité les parts
de marché.
Pour les indicateurs de compétitivité-prix et -coûts, ils ont pris les coûts salariaux
unitaires (mais leurs résultats ne sont guère différents avec les prix à l'exportation).
Les indicateurs de concurrence non-prix sont (i) les brevets déposés et (ii) la part des
dépenses de R&D dans le PIB comme indicateurs de progrès technique non incorporé
et (iii) le taux d'investissement, comme indicateur de progrès technique incorporé.
Les résultats économétriques pour la Belgique sont assez représentatifs des résultats
obtenus pour les autres pays industrialisés et peuvent être résumés comme suit :
page 348
-
-
à court terme, non seulement les coûts salariaux mais également l'innovation, mesurée
par les brevets, expliquent les variations de parts de marché;
à long terme, l'innovation est le facteur explicatif dominant (sauf pour l'Italie).
Ils concluent que la perte de parts de marché de l'ensemble du secteur manufacturier belge
vis-à-vis de ses principaux concurrents est liée à la diminution du nombre de brevets et à
la diminution de l'effort de R&D.
3.
Infrastructure :
L'évaluation pourrait se baser sur des estimations empiriques des effets de variables
d'infrastructure (et "socio-economic amenities") sur des variables du type accroissement
de production, ou investissements, ou accroissements d'emploi (Cf. les modèles
d'attraction de Paelinck et ses estimations empiriques résumées dans Paelinck (1974)).
d) Vers une politique industrielle horizontale
Le point de départ est la critique des politiques industrielles sectorielles, verticales, expri
mées notamment par le commissaire Bangemann et dans l'ouvrage de Buigues -
Jacquemin - Sapir (1995).
La tendance vers une politique horizontale se manifeste notamment:
Au niveau européen, par la recherche de critères opérationnels (DG III).
Au niveau fédéral belge, par les aides indirectes via la fiscalité des sociétés.
Aux différents niveaux de pouvoir belges, par une réduction des aides sectorielles vers
les aides fonctionnelles, horizontales.
e) Plus grande sélectivité des mesures d'aides directes aux investissements et à
l'emploi
Les Régions ont encouragé la sélectivité sur base de critères horizontaux tels :
emploi (déjà pratiqué en Wallonie et Flandre);
écologie (Flandre);
- PME (Wallonie et Flandre);
importance stratégique : ce critère est cité en Wallonie et Flandre, mais il devrait être
explicité par les autorités régionales.
f) Politique de R&D
Le slogan des industriels selon lequel "il n'y a pas de politique industrielle en Belgique"
correspond au manque de choix clairs dans le soutien public à la recherche en Belgique,
au moment où l'accent est mis par la CEE sur l'innovation et la RDT. On se demande
cependant comment les Pouvoirs Publics pourraient poser de tels choix, étant donnés (i) le
caractère "intermédiaire" entre centralisation (à la Française) et décentralisation (à
l'Allemande) de l'organisation du financement public de la R&D en Belgique; (ii)
l'émiettement peu clair des compétences entre Fédéral, Régions et Comunautés.
page 349
Annexe : Aide publique à la R&D
a) Financement
On a mentionné que la R&D en Belgique est financée à concurrence de 70 % par le
secteur privé et pour 30 % par les Pouvoirs Publics.
Une autre distinction pertinente pour la politique de financement de la R&D est la
distinction relative aux secteurs d'exécution de la recherche : la recherche industrielle, le
secteur universitaire et les instituts scientifiques publics et assimilés.
Les deux segmentations - distinction entre financement privé et public d'une part,
distinction entre secteurs d'exécution d'autre part - se superposent pour donner le tableau
suivant qui combine les sources de financement et les secteurs d'exécution de la R&D en
Belgique.
Tableau V.3.9.
Financement de la R&D en Belgique (en %, 1993)
Sources de
financement
Secteur
d'exécution
Secteur public
Université
Industrie (entreprises et
centres collectifs
Autres
TOTAL
Source: S.S.T.C.
Etat
Privé
Etranger
Total
5,84
22,72
4,57
0,31
33,44
0,06
4,2
58,44
-
62,70
0,34
1,78
0,79
0,95
3,86
6,24
28,7
63,8
1,25
100,0
En synthèse, même si le secteur public d'exécution de la recherche représente moins de
10 % du potentiel de R&D, la part des Pouvoirs Publics dans le financement total des
dépenses est d'environ 30 %.
page 350
b) Modalités et aménagement
institutionnel du financement public de la
recherche
Le financement public des recherches des entreprises s'effectue, tout comme les autres
aides aux entreprises, par deux voies :
Les aides publiques indirectes, c'est-à-dire via la fiscalité des entreprises :
Une exonération de bénéfice (à concurrence de 440.000 BEF) par unité de personnel
supplémentaire affecté en Belgique à la recherche scientifique ou à l'assurance-qualité.
Cette exonération n'est bien sûr accordée qu'une seule fois, pour l'exercice
d'imposition durant lequel on a procédé à l'embauche.
Dans le mécanisme de déduction pour investissements de l'A.R. n° 48 (cfr supra : aide
aux investissements par déduction des profits imposables, d'un pourcentage du prix
d'acquisition des investissements effectués), le pourcentage de déduction est plus élevé
pour les investissements en recherche et développement (13,5 % contre 3 % pour les
investissements ordinaires des PME et 0 % pour ceux des grandes entreprises).
Le régime fiscal avantageux des centres de coordination (cfr supra) peut s'appliquer à
des centres de recherche. Rappelons en effet que le bénéfice du précompte mobilier
fictif afférent aux intérêts et dividendes payés par les centres de coordination est
subordonné à la condition que les fonds alloués aux centres de coordination aient été
utilisés pour des investissements ou de la recherche en Belgique.
Les dispositions de la loi de 1984 sur les sociétés novatrices, avec leur régime
d'immunisation des bénéfices, concernaient indirectement la R&D.
2. Les voies directes :
D'abord, les dépenses en R&D peuvent être considérées comme des investissements
immatériels bénéficiant des aides de la législation d'expansion économique (étudiées dans
la sous-section V.3.7) si bien sûr ces dépenses sont portées à l'actif du bilan.
Ensuite, il existe une batterie d'aides spécifiques à la recherche industrielle : avances sans
intérêt et avances récupérables, l'Arrêté Royal 123...
Depuis 1988, la recherche industrielle a été régionalisée. La recherche universitaire est
affectée aussi par la communautarisation de l'enseignement et de la recherche.
Cependant, la fiscalité étant toujours du ressort fédéral, les aides indirectes à la R&D via
la fiscalité des entreprises ne sont pas régionalisées. Et l'Etat fédéral peut encore, depuis
une loi de juillet 1993, élaborer et financer des programmes de recherche qui sont
normalement de la compétence des entités fédérées, à condition de demander leur
permission par la signature d'accords de coopération.
Cette difficile répartition des compétences concernant la R&D en Belgique a fait l'objet
récemment d'un examen détaillé par Goux (1996).
page 351
VI. SYNTHESE DU DIAGNOSTIC ET ORIENTATIONS
PROPOSEES
Pour l'emploi et contre le chômage : préalables
Il est devenu habituel de réaffirmer d'emblée et avec force que l'objectif de la politique
économique, sous toutes ses formes, doit viser prioritairement à la promotion de l'emploi
et à la lutte contre le chômage. Ce dernier est une des formes majeures de l'injustice
sociale, facteur d'exclusion et d'inégalités inacceptables. Rien qu'à ce titre il faut tout
faire pour le réduire. Mais le chômage est aussi le signe d'un considérable gaspillage de
ressources humaines. L'inactivité forcée et parfois prolongée d'hommes et de femmes est
autant d'occasions perdues de produire et donc de rencontrer des besoins. La perte de
compétences et de capacités d'insertion dans le système productif que cette inactivité
engendre quand elle se prolonge handicape encore plus ceux qui en sont frappés : tant leur
avenir personnel que les capacités de développement à moyen terme de nos sociétés s'en
trouvent compromis. La protection sociale dont les chômeurs doivent bénéficier implique
une charge budgétaire dont le coût d'opportunité est l'abandon de dépenses collectives
parfois décisives pour aider à la création d'emplois.
On objectera que si chômage il y a, que si peu d'emplois sont créés dans nos économies,
c'est que le " marché " n'en veut pas et qui, mieux que lui au travers des indicateurs de
rentabilité, peut juger des coûts et bénéfices sociaux des activités à mettre en oeuvre ! Il ne
servirait donc à rien de tenter d'en infléchir les résultats : l'unique politique consisterait à
s'efforcer d'en améliorer le fonctionnement concurrentiel. Une telle attitude soulève de
multiples objections : en tout premier lieu que les marchés, en particulier celui du travail,
sont intrinsèquement imparfaits et qu'en conséquence les signaux qu'ils envoient ne
reflètent pas correctement les coûts et bénéfices sociaux liés à l'allocation spontanée des
ressources qu'ils engendrent. Mais on objectera aussi que le marché est aveugle quant au
caractère équitable de cette allocation de ressources. Outre que cette iniquité est insup
portable en elle-même, elle entraîne aussi de multiples pertes d'efficience. Pour ces rai
sons, même si des sacrifices sont exigés à court terme de la part de certains, c'est
l'ensemble de la collectivité qui à terme bénéficiera d'une diminution significative du
chômage.
Si ces arguments sont fondés, d'aucuns s'étonneront qu'une politique résolue, d'ampleur
significative de lutte contre le chômage par la création d'emplois n'ait pas encore été mise
en oeuvre à ce jour. Ceci requiert une explication. A nos yeux, l'absence d'une telle poli
tique ne vient pas tellement de la difficulté, certes réelle mais surmontable, à en définir les
contours mais plutôt de l'incapacité de nos systèmes démocratiques à générer le nouveau
compromis social que sa mise en oeuvre requiert. Nous traiterons brièvement de ce point à
la fin de ce texte.
Il est enfin tout aussi habituel de rappeler que la montée et surtout la persistance d'un
niveau de chômage aussi élevé que celui que nous connaissons en Europe Occidentale
trouve son origine dans un taux de croissance tendanciel beaucoup trop faible et, à taux de
croissance donné, dans un taux de création d'emplois très insuffisant. En clair, la crois
sance est trop faible pour que, compte tenu des gains de productivité qui lui sont associés,
page 353
nous puissions connaître un taux de création nette d'emplois capable de faire régresser
durablement le chômage.
Une telle approche, purement macro-économique, est en soi correcte mais en fin de
compte seulement descriptive. Il faut donc l'approfondir et l'étayer : s'interroger sur les
raisons de cet état de fait. Les lignes qui suivent présentent d'abord une synthèse du diag
nostic établi par cette étude. Elles proposent ensuite un ensemble d'orientations qui
s'appuient sur ce diagnostic et sur diverses propositions énoncées dans les chapitres
précédents..
page 354
VU. Une synthèse du diagnostic
Après avoir évoqué dans une première partie les causes de la montée et persistance du
chômage en Belgique, nous traiterons des explications spécifiques au chômage de longue
durée dans la deuxième. La troisième partie abordera des questions ouvertes.
VI. 1.1. La montée et la persistance du chômage
La forte montée et surtout la persistance du chômage en Belgique est le résultat de· plu
sieurs facteurs qui vont bien au-delà des explications purement conjoncturelles :
a) Investissement, progrès technique, inadéquations structurelles
1.
2.
l'insuffisance de l'investissement au vu du ralentissement tendanciel important des
taux de croissance du stock de capital à moyen terme. Les taux de rentabilité du
capital productif restent insuffisants compte tenu du niveau des taux d'intérêt réels à
long terme et de l'accroissement de l'intensité capitalistique. A cet égard, la mise en
oeuvre de l'encadrement macro-économique des coûts, en particuliers salariaux, et
des prix ne s'avère pas toujours adéquat comme l'a montré l'expérience du début des
années nonante. La loi sur la sauvegarde de la compétitivité de 1989 s'est en effet
révélée peu opérante. Les possibilités de dérives se sont avérées trop nombreuses.
Même si elles paraissent de court terme, elles peuvent affecter durablement les renta
bilités relatives.
l'augmentation de l'intensité capitalistique est le résultat d'une évolution autonome
engendrée par les nouvelles techniques de production mais ce phénomène s'est
trouvé aggravé par une alourdissement structurel des coûts relatifs du travail par rap
port au capital. Cet alourdissement résulte en particulier d'une hausse des prélève
ments parafiscaux durant les années quatre-vingt. Dans un contexte budgétaire se
détériorant sous l'influence de la hausse des charges d'intérêt de la dette publique et
en l'absence de recherche de mécanismes de financements alternatifs pendant les an
nées quatre-vingt, cette hausse s'est avérée nécessaire pour continuer à assurer une
protection sociale de haut niveau. En effet, reposant sur les revenus du travail et la
part de ces derniers dans le PIB diminuant tendanciellement à partir de 1982, le
financement du coût de cette protection sociale s'est avéré de plus en plus difficile
face à la montée du chômage (augmentation du budget de l'assurance-chômage), à la
prise en charge financière de certaines mesures prises contre celle-ci (préretraites), à
l'explosion du coût des prestations de soins de santé. L'incidence de cette hausse des
prélèvements parafiscaux sur les coûts relatifs du travail a engendré une tendance à
moyen terme à la substitution capital-travail à la fois par la rationalisation forte de
procès de production existants, ou encore par l'élimination progressive d'activités à
haute intensité de travail dans de nombreux secteurs de l'économie, y compris dans
les "services".
3.
une augmentation structurelle de l'inadéquation, en termes de qualification, entre
offre et demande de travail (mismatch). Cette inadéquation résulte principalement de
l'évolution du coût relatif du travail moins qualifié face au développement du progrès
page 355
technique, à la désindustrialisation et dans une moindre mesure à la concurrence
commerciale des pays à bas salaires. Identifier cet accroissement des inadéquations
n'est assurément pas une tâche aisée tant au plan conceptuel qu'en raison de difficul
tés de mesure, particulièrement marquées en Belgique. Les conclusions des analyses
empiriques menées en Belgique recoupent néanmoins celles de diverses études
menées dans d'autres pays au départ de données statistiques plus fiables.
4. un déficit d'innovations et d'investissements dans des lignes de produits "porteuses"
sur le marché international, ces "produits" étant appelés de plus en plus à être des
services à haute intensité en capital humain. L'insuffisance de ces facteurs
d'innovations et de croissance à moyen terme est amplifiée par les effets de long
terme de l'assainissement budgétaire qui a entraîné une baisse significative des
investissements publics. La part de ces derniers dans le ΡΠ3 a baissé de manière con
tinue de 4,5 % au début des années septante à 1,3 % en 1995. Les dépenses
d'enseignement sont passées de 8 % en 1982 à 6,5 % du PIB en 1989. Une évolution
similaire caractérise les dépenses de soutien à la R&D. Enfin, l'effort de formation
des entreprises est particulièrement faible en Belgique. Tous ces éléments contrai
gnent les capacités endogènes de croissance à long terme de la productivité.
b) Contraintes de demande à moyen terme
5. Indépendamment de ces effets de long terme évoqués à l'instant (point 4),
l'assainissement budgétaire imposé par un endettement excessif et par la volonté,
légitime, de participer dès son départ à l'UEM a exercé un impact déflatoire certain
tant en Belgique que sur l'ensemble des économies européennes. Le programme,
avorté, d'Edimbourg devait du moins en partie le compenser. Les incertitudes quant à
l'évolution future des revenus disponibles, anticipées au travers de transformations
réalisées ou annoncées des systèmes de protection sociale (en particulier les systèmes
de retraite) ont contracté l'expansion des dépenses de consommation. Le poids plus
important des ajustements fiscaux supporté par les revenus du travail a oeuvré dans le
même sens. L'accentuation des disparités de revenus personnels au détriment des
revenus des plus faibles accentue encore le freinage de ces dépenses, en particulier
des biens et services à haute intensité de travail. Le traitement fiscal différencié des
revenus financiers comparés aux autres sources de revenu bénéficie autant si pas plus
à l'investissement étranger qu'à la formation brute de capital dans nos économies
comme en atteste indirectement l'évolution de la balance des paiements. La crois
sance repose donc sur une dynamique à moyen terme de la demande intérieure sin
gulièrement affaiblie.
6. la politique monétaire (ancrage au deutsche mark) s'est avérée efficace à la fois
comme politique antiinflatoire et comme moyen de minimiser un différentiel de taux
d'intérêt qui aurait pu s'avérer coûteux en terme de gestion de la dette publique. Elle
est la seule concevable mais elle n'en pèse pas moins sur nos capacités exportatrices
et sur l'emploi puisqu'à salaires nominaux donnés, elle pousse à la hausse nos coûts
relatifs du travail exprimés en monnaie commune et cela d'autant plus que la politi
que monétaire allemande tend ces dernières années à surévaluer le mark. La dynami
que de la demande extérieure, du commerce mondial, nous est donc bénéfique mais
au prix d'efforts constants de rationalisations à défaut d'une structure qualitative de
nos exportations plus porteuse pour la croissance. En ce qui concerne la Belgique à
proprement parler, 70 % de nos exportations étant intracommunautaires, nous
page 356
sommes de toute manière "prisonniers" de l'atonie de la demande intérieure de
l'Union. Une bataille de "parts de marché" au sein de cette dernière, comme on l'a vu
dans le cas des récentes dévaluations compétitives ou dans les politiques salariales
entraîne par ailleurs des effets déflatoires de plus en plus néfastes.
c) Institutions et politiques du marché du travail
la nécessité d'un encadrement macro-économique de l'évolution des salaires et des
prix domestiques a été évoquée ci-dessus. Elle résulte de deux caractéristiques insti
tutionnelles du mécanisme de formation des prix et salaires en Belgique. La première
est l'existence d'un système de négociations de conventions collectives relativement
décentralisées au niveau des branches voire même au niveau des entreprises. Les
comportements de formation de salaires dans une branche et les effets prix qui peu
vent en résulter se reportent pour de multiples raisons (liaisons input-output, effet
d'envie) sur les autres branches qui peuvent quant à elles ne pas avoir les mêmes
latitudes d'ajustement pour maintenir leur rentabilité. Cela est particulièrement vrai
pour un secteur exportateur où un nombre encore important d'entreprises sont forte
ment contraintes par les prix des marchés internationaux. La seconde caractéristique
institutionnelle, à savoir l'indexation automatique des salaires nominaux dans toutes
les branches, induit les mêmes effets. Le résultat de la combinaison de ces deux
caractéristiques institutionnelles en est connu : de la fin des années soixante au début
des années quatre-vingt, période de détérioration des termes d'échange, de fortes
hausses salariales réelles ont entraîné une chute très significative de la rentabilité
principalement de l'industrie manufacturière. Les rationalisations qui s'en sont sui
vies ont amené à la destruction de près de 250.000 emplois en l'espace de sept ans.
De fait, ces dernières années la problématique de l'indexation ne se pose plus de
manière aiguë : les termes de l'échange n'ont connu aucune détérioration significa
tive depuis le milieu des années quatre-vingt et le taux d'inflation domestique, aux
alentours de 1,5 % en 1995, est depuis plusieurs années parmi les plus bas de
l'Europe des Quinze. Il n'en est pas de même pour la formation des salaires nomi
naux hors indexation. La poussée de ces salaires durant les années 1990 à 1992 a
témoigné de la sensibilité de "l'escalade salariale" à l'expansion conjoncturelle des
années 1988 à 1990.
la capacité de lutter ou non efficacement contre le chômage dépend aussi des modes
d'organisation institutionnelle d'un pays. A ce propos, le bilan en Belgique apparaît
particulièrement sombre.
La juxtaposition des compétences fédérales, communautaires et régionales, sans hié
rarchie et sans concertation instituée suffisante, est une source de confusion et de
conflit. Le financement fédéral de l'indemnisation du chômage et l'attribution aux
Régions et aux Communautés de l'essentiel des politiques dites actives pose un pro
blème de nature incitative dont le législateur était conscient. Les mécanismes prévus
n'apparaissent pas correctement mis en oeuvre, en ce sens qu'ils n'informent pas cor
rectement les Régions et les Communautés du coût net pour la collectivité fédérale
des décisions qu'elles prennent ou non dans leur sphère de compétence. Dans ce
contexte institutionnel, l'Etat fédéral prend notamment des initiatives dans le domaine
des politiques actives avec l'espoir d'ainsi mieux contrôler les dépenses d'indemnisa
tion du chômage. Il ne peut cependant piloter ces initiatives qui ne sont pas de son
page 357
ressort. Ceci ouvre clairement la voie à la poursuite d'objectifs différents, voire
divergents. La forte contrainte financière pesant sur chaque niveau de pouvoir ren
force cette tendance. Des correctifs s'imposent donc dans les limites des compétences
actuelles dévolues aux pouvoirs fédéraux, communautaires et régionaux.
Le fonctionnement des institutions belges se caractérise en outre par les défauts sui
vants qui affectent eux aussi leur capacité à lutter contre le chômage :
(i) on assiste à l'instauration d'une multiplicité de mesures, définies sans toujours
bien apprécier les incitants qu'elles engendrent ni le suivi qu'elles requièrent;
les mesures ont souvent une durée de vie assez brève et font l'objet de fréquentes
révisions (probablement parce qu'elles ont été conçues dans une certaine
urgence et en raison de la difficulté d'assurer la cohérence entre les nouveaux
dispositifs et les institutions fort complexes préexistantes);
(ii)
(iii) bien qu'on note une évolution récente positive, les mesures sont souvent peu ou
mal évaluées : à l'origine de cette faiblesse, on trouve une ignorance collective
en matière de méthodologie de l'évaluation et un manque de volonté, qui con
duisent notamment à des lacunes en matière de suivi statistique des dispositifs
mis en place.
Le recours aux instances paritaires afin de financer, d'initier ou de mettre en oeuvre
des dispositifs de lutte contre le chômage a, lui aussi, posé des difficultés. Primo, il
est arrivé que les directives fournies aux commissions paritaires pose des problèmes
d'interprétation (cfr. les "plans d'entreprise"). Secundo, on connaît des exemples où
le contrôle des dispositifs effectivement mis en place s'est révélé sommaire et leur
évaluation légère ou fragile.
9. Certains choix de politiques de lutte contre le chômage se sont révélés nuisibles à
l'emploi. Bien que le diagnostic puisse encore être affiné, il apparaît que le dévelop
pement des préretraites est une erreur coûteuse. Le contrôle public du remplacement
des préretraités est mis en doute par l'administration fédérale elle-même. N'étant pas
incités à prendre en compte le coût pour la collectivité de ce dispositif (près de 3/4 de
% du PIB), syndicats et employeurs ont un intérêt commun à recourir aux préretrai
tes. L'alourdissement du coin fiscal et les destructions nettes d'emplois qui en décou
lent apparaissent peu justifiables. De même, dans le cas des "chômeurs âgés non
demandeurs d'emploi", l'utilisation des indemnités octroyées à valoriser le savoir-
faire de ces personnes aurait été préférable à la mise au rebut de celui-ci.
Par ailleurs, on ne dispose d'aucune évidence de ce que la création directe d'emplois
publics (ou assimilés) pour les chômeurs ait été un tremplin vers des emplois non
réservés aux sans-emploi. L'évidence disponible est encore fragile mais elle devrait
pousser les décideurs à s'interroger sur l'opportunité de ce dispositif de base de l'arse
nal belge des politiques de lutte contre le chômage. L'enjeu est ici aussi de se deman
der si les effets induits sur l'emploi du financement de ces programmes ne dépassent
pas les avantages qu'ils procurent Cet enjeu se double d'un autre. Historiquement ces
dispositifs ont en partie au moins contribué au développement d'initiatives publiques
et privées, souvent locales, productrices de biens publics. Si l'importance de ces biens
est reconnue et leur production est efficiente, il y a là un aspect à prendre en consi
dération.
10. Même s'il n'y a pas convergence entre toutes les analyses et tout en se rappelant que
celles-ci s'appuient sur des données imparfaites et peu nombreuses, on notera cepen
dant que certaines études identifient une relation négative entre le niveau des
page 358
indemnités de chômage et un indicateur macro-économique de chômage en Belgique.
Rien ne permet d'indiquer qu'il y a là une explication majeure du chômage en Belgi
que. A contrario, il ne paraît pas davantage fondé d'ignorer ce facteur. Cet effet peut
provenir de l'influence du niveau de l'allocation de chômage sur les comportements
individuels des chômeurs. Il découle probablement davantage des effets induits de
l'assurance-chômage via son financement et via la formation des salaires. Cette der
nière dimension se comprend intuitivement de la manière suivante. Plus l'indemnité
de chômage est favorable, moins un licenciement est pénible et moins dès lors les
employeurs et surtout les syndicats sont incités à effectivement privilégier l'emploi
lors des négociations collectives.
VI. 1.2. L'enlisement dans le chômage de longue durée
La persistance d'un taux de chômage élevé est une chose, la persistance dans le chômage -
c'est à dire le chômage de longue durée- en est une autre. Un taux de chômage élevé est en
effet compatible avec une rotation élevée ou faible. Or cette étude a rappelé l'importance
du chômage de longue durée en Belgique. Quelles en sont les causes principales ?
Pour y répondre, il est utile de distinguer deux mécanismes fondamentaux. Le premier,
que bien des travaux minimisent et que cette étude souligne, est le décalage entre le
"profil" intrinsèque des demandeurs d'emploi et celui requis afin de pourvoir aux vacances
d'emploi. En toute généralité, le "profil" des premiers a trait à la qualification et aux mul
tiples autres caractéristiques individuelles pertinentes aux yeux des employeurs ainsi
qu'aux attentes des demandeurs d'emploi à l'égard des emplois. De son côté, le profil des
emplois vacants concerne les exigences à l'embauche formulées par les employeurs et les
divers attributs des emplois vacants pertinents aux yeux des demandeurs d'emploi. Dans le
cas de ces derniers, le qualificatif "intrinsèque" signifie que le décalage ou encore l'inadé
quation est présent dès l'entrée en chômage. Dans ce contexte, les mécanismes de sélec
tion à l'embauche organisent un tri au terme duquel les chômeurs au "profil" désavantagé
vont grossir les rangs du chômage de longue durée. La longue durée de chômage n'est ici
que le reflet d'un problème que l'on peut qualifier de structurel.
Le second mécanisme voit en revanche dans l'allongement de la durée d'inoccupation la
cause de l'enlisement. Selon ce point de vue, au-delà d'un seuil, l'allongement de la durée
d'inoccupation enclenche divers processus (découragement, perte de savoir-faire, etc.)
dont l'effet net1 est tôt ou tard défavorable à la sortie du chômage. Ce second mécanisme
peut exister indépendamment du premier ou s'y superposer.
Les effets de l'allongement de la durée d'inoccupation sur les chances de sortie du chômage vont en
sens opposés. On a d'un côté le découragement, voire la déstructuration psychologique, qui nuisent à la
recherche d'un emploi, le savoir-faire qui s'émousse ou qui perd de son actualité et les employeurs qui
considèrent la longue durée comme un repoussoir indépendamment de la productivité objective de
l'individu, (ou faute de pouvoir l'anticiper). A côté de ces arguments, il en est d'autres susceptibles
d'expliquer une corrélation positive entre le taux de sortie du chômage et la durée d'inoccupation :
l'échec des démarches du demandeur d'emploi, le profil temporel des indemnités ou la réglementation
du chômage peut progressivement l'inciter à réduire ses exigences salariales (lorsque le contexte social
autorise ce type d'ajustement) ou à accepter une déqualification.
page 359
1. Le point 3 ci-dessus a évoqué la présence d'une inadéquation croissante en termes de
qualifications et y a apporté diverses explications. D'autres facteurs explicatifs ne
sont pas exclus. Le relèvement des exigences moyennes des employeurs face au
déséquilibre persistant sur le marché du travail en est un exemple. On notera cepen
dant que ce relèvement est sans doute pour une bonne part induit par la hauteur des
coûts salariaux, en particulier au bas de l'échelle des qualifications.
Comme le rappelait le point 3 ci-dessus, les phénomènes sous-jacents à l'inadéqua
tion des qualifications n'auraient pu jouer un rôle significatif sans certaines rigidités
salariales au bas de l'échelle des revenus. Les éléments de diagnostic antérieurs rela
tifs à la formation des salaires en général doivent donc être étendus afin de compren
dre spécifiquement la rigidité relative des bas salaires. Nous évoquerons ici deux
explications à ce phénomène. Selon la première, les intervenants dans la formation
des salaires considérés sont conscients de l'incidence de leurs choix sur l'emploi mais
leur arbitrage entre le niveau des (bas) salaires et celui de l'emploi correspondant
pèse pour diverses raisons en faveur du premier critère. La seconde explication pos
tule une certaine myopie des intervenants dans la formation des bas salaires. Celle-ci
se traduit par une minimisation des conséquences de cette rigidité sur le niveau de
l'emploi. Il en découle une rigidité inadéquate face aux mutations en cours (progrès
technique, chocs sectoriels de demande, concurrence des pays à bas salaires).
2. L'insuffisance et l'inadéquation des politiques dites actives sont deux autres facteurs
invoqués pour expliquer l'enlisement dans le chômage. Cette explication semble per
tinente dans le contexte des deux mécanismes fondamentaux évoqués ci-dessus. A
titre d'exemple, si l'inadéquation porte sur les qualifications, les formations profes
sionnelles sont en principe susceptibles de corriger, en tout ou en partie, les écarts de
"profil" entre demandeurs d'emploi et postes vacants. Tout comme elles paraissent
indiquées si l'allongement de la durée de chômage entraîne une déqualification.
L'insuffisance de l'effort belge en matières de politiques actives est un leitmotiv assez
ancien dans l'analyse du marché belge du travail. Si l'on s'en tient à de grands agré
gats de dépenses publiques, l'affirmation a, à tout le moins, perdu de son actualité en
comparaison avec les pays voisins. Plus fondamentalement, ce type d'agrégat véhi
cule peu d'informations. Seule une analyse plus fine des politiques mises en oeuvre
permet d'établir un diagnostic utile. Si l'on emprunte cette voie, on constate que la
définition des populations éligibles et la nature des mesures actives à entreprendre
dépendent crucialement du poids relatif accordé aux deux mécanismes fondamentaux
résumés ci-dessus. Considérons les successivement.
Si le premier mécanisme est privilégié et si comme cette étude le suggère l'inadéqua
tion concerne les qualifications, alors
(1)
(2)
(3)
le groupe eligible doit être constitué des chômeurs au profil désavantagé peu
importe la durée de leur présence au chômage;
il est douteux que des subsides temporaires ou une remise au travail temporaire
suffisent à compenser ou corriger le manque de "productivité" des personnes
considérées (une fois la période de subsidiation achetée, le décalage entre les
exigences des employeurs et la "productivité" des travailleurs refera surface);
il s'agit en revanche de mieux adapter les niveaux de qualification aux besoins
des entreprises et d'inciter celles-ci à (re)créer des emplois plus en accord avec
le profil des moins "productifs" via des modifications structurelles (et donc
durables) du coût salarial, via la promotion de secteurs ou d'activités générateurs
d'emplois adéquats, etc.
page 360
Si en revanche le second mécanisme apparaît plus fondamental, alors
(1)
la durée du séjour en chômage devient un critère valable pour cibler l'action; sa
nature et son intensité sont à calibrer en fonction de cette durée;
(2) si elle intervient avant que la durée de chômage n'ait d'effets trop profonds sur la
personne, une remise au travail temporaire, le cas échéant subsidiée, peut à elle
seule offrir un nouveau départ professionnel;
(3) si, pour une raison quelconque, une intervention précoce se révèle impossible, la
nature des politiques requises doit s'adapter aux dommages créés par la longue
durée d'inoccupation.
A voir les politiques privilégiées en Belgique, on est en droit de penser que le second
mécanisme a eu un poids prépondérant dans la conception des politiques actives
belges. Divers indices le suggèrent : la place relative accordée aux créations d'em
plois (souvent temporaires) réservés aux chômeurs et aux subsides temporaires à
l'embauche, le recours fréquent à la durée d'inoccupation pour déterminer les publics
éligibles. Selon cette étude, qui insiste sur l'accroissement des inadéquations de
"profil", il y a là sans doute des erreurs stratégiques.
Cela dit, le degré de connaissance des effets des politiques actives en Belgique est
beaucoup plus limité qu'on ne le dit souvent. Cela tient notamment à la complexité
des méthodologies les plus appropriées.
Les mécanismes d'indemnisation sont un autre facteur explicatif de l'enlisement fré
quemment invoqués. Au-delà des considérations développées ci-dessus au point
VI.I.l alinéa 10, il importe d'évoquer ici les pièges à chômage. L'existence d'une
trappe du chômage pour certaines catégories d'allocataires signifie que le retour au
travail modifie peu les ressources nettes du ménage et/ou qu'il entraîne des démar
ches administratives dont l'issue est perçue comme incertaine compte tenu de la com
plexité de la législation. Même s'il est probable que le problème soit moins aigu en
Belgique que dans les pays qui s'appuient davantage sur les mécanismes d'assistance
que d'assurance, des études menées en Belgique fournissent néanmoins des exemples
où la présence de tels pièges est manifeste. Ils résultent fondamentalement de la logi
que suivante. Dans un souci légitime de soutenir le niveau de vie présent des alloca
taires sociaux concernés, sans alourdir, croit-on, excessivement le poids des dépenses
sociales, on comble dans une certaine mesure l'écart entre le revenu "brut" de ces
allocataires et un revenu jugé décent par l'octroi d'avantages financiers spécifiques à
leur statut (via les allocations familiales majorées au-delà d'un seuil de durée d'inoc
cupation, par des aménagements des règles d'imposition, par la possibilité d'accom
plir un nombre limité d'heures de travail au service des agences locales pour l'emploi,
etc.). Le retrait immédiat ou rapide de ces avantages spécifiques en cas de retour au
travail signifie que le taux marginal implicite de taxation global qui s'applique à ces
personnes peut être très élevé, au point de dépasser, et de beaucoup parfois, le taux
marginal global d'imposition des travailleurs les mieux rémunérés. La société court
alors le risque de troquer le soutien du niveau de vie présent des allocataires concer
nés contre une exclusion définitive de l'emploi. L'économie de court terme obtenue
par l'octroi d'allocations conditionnelles serait alors minée par un allongement de la
durée d'octroi des allocations et des aides concernées.
page 361
VI.1.3. Questions ouvertes
a) Les coûts de licenciement : frein à la résorption du chômage de longue
durée ?
Il est acquis que les coûts de licenciement influencent la propension à embaucher. Par
conséquent, même si leur influence sur la moyenne inter-temporelle de l'emploi est ambi
guë, la hauteur de ces coûts nuirait à une sortie rapide du chômage. Ceci constituerait un
facteur d'enlisement dans le cadre du second mécanisme fondamental évoqué ci-dessus.
L'enchaînement serait le suivant. L'économie subit un choc temporaire défavorable (tel
une récession). Lorsque le choc s'estompe, les coûts de licenciement freineraient l'embau
che durant un délai suffisant pour que s'enclenchent les phénomènes de découragement et
de perte de savoir-faire. Face à cette hypothèse, on notera tout d'abord que le coût de
licenciement des ouvriers est relativement faible en Belgique et que celui des employés
n'apparaît relativement élevé qu'à mesure que l'ancienneté et/ou le revenu augmentent. Ce
mécanisme ne devrait donc pas être une explication centrale du chômage de longue durée.
En revanche, ces mêmes coûts de licenciement renforcent la position des travailleurs
occupés. Ceux-ci sont ainsi mieux à même de développer les stratégies salariales qui leur
sont le plus profitable. Ces comportements peuvent favoriser la persistance de chocs éco
nomiques défavorables et donc le développement du chômage de longue durée. Les évi
dences internationales à propos de cet effet des coûts de licenciement sont cependant
limitées. A nouveau, il ne semble pas que ceci puisse jouer un grand rôle dans le cas des
ouvriers belges. Par ailleurs, des systèmes, tels que le chômage temporaire des ouvriers, se
sont développés afin de limiter le recours aux licenciements. Tous ces systèmes ne sont
pas nécessairement souhaitables. Dans le cas du chômage temporaire, on doit s'interroger
sur la capacité de l'administration à contrôler le caractère temporaire de l'utilisation de ce
système par les entreprises.
b) L'indemnisation dans le cadre de l'assurance-chômage serait-elle
trop
longue ?
Même si d'importantes nuances subsistent, les évaluations micro-économétriques réalisées
en Europe concluent à un relèvement des fréquences de sortie vers l'emploi au voisinage
de la fin de droit. Cette convergence est à souligner même si l'on peut regretter le manque
d'information à propos de la nature des emplois obtenus. En Belgique, l'effet incitatif des
sanctions est fort mal connu. Le peu d'évidence disponible suggère que l'effet est faible et
paraît ainsi contredire le message dominant des évaluations étrangères rappelé à l'instant.
page 362
VI.2. Orientations proposées
Le diagnostic présenté ci-dessus a mis en avant l'importance de facteurs structurels dans
l'explication de la montée et persistance du chômage. Ces facteurs tiennent des caractéris
tiques de la dynamique à moyen terme de la croissance et des normes et processus institu
tionnels qui structurent le fonctionnement des marchés, en particulier celui du travail.
A ces causes structurelles doivent répondre des politiques également de nature structu
relle. Le diagnostic et les orientations que nous suggérons se départissent à cet égard
d'autres opinions : parier sur l'impact d'une reprise conjoncturelle et sur une flexibilité
accrue du marché du travail ne nous paraît pas suffisant pour éradiquer durablement le
chômage massif que nous connaissons. Une stratégie volontariste de moyen terme est
requise.
La mise sur pied d'une telle stratégie est complexe : elle fait appel à un nombre important
de mesures diversifiées. Les interdépendances entre les différents éléments du diagnostic
présenté étant nombreuses, la cohérence de l'ensemble des mesures est donc décisive. Elle
est la condition nécessaire de l'efficacité de la stratégie que nous proposons.
Pour lutter contre le chômage, trois orientations sont habituellement proposées :
•
•
•
la "sortie vers le haut" qui consiste à redynamiser le processus de croissance sans faire
peser tout l'ajustement sur la modification des coûts relatifs. Cette approche va des tra
ditionnelles mesures de "relance par la demande" aux mesures structurelles de long
terme touchant à l'innovation, la formation, l'amélioration de la circulation de
l'information comme de la mobilité des personnes et des biens. Autant ces dernières,
qui peuvent aussi comporter un élément de relance conjoncturelle, nous paraissent
importantes pour créer les conditions d'une croissance soutenue et durable, autant les
premières ne sont pas à la portée de la Belgique du fait des contraintes budgétaires et
vraisemblablement peu efficaces du fait de la contrainte extérieure. Ces mêmes con
traintes, bien que réelles, ont un poids moindre au niveau européen. Une politique de
relance menée à ce niveau demeure donc souhaitable. Mais il nous faut bien constater
que divers partenaires européens doutent de l'opportunité d'une telle mesure.
l'ajustement des coûts relatifs, afin de créer les incitations propres à encourager les
choix technologiques et d'investissements qui soient les plus favorables à l'emploi.
Mais ces ajustements, du fait de leur ampleur s'ils ne sont pas accompagnés d'autres
mesures, peuvent peser lourdement sur la distribution des revenus et entraîner une pau
périsation et précarisation inacceptables au plan de l'équité. Il faut en tenir compte.
les réformes des politiques et institutions du marché du travail, afin d'éliminer les
effets pervers que celles-ci peuvent avoir sur la création d'emplois et de les rendre plus
efficaces pour la réinsertion des chômeurs, en particulier de longue durée, dans le cir
cuit du marché du travail. Mais ici aussi des considérations d'équité et de justice
sociale ne peuvent être oubliées.
Une des conclusions essentielles à laquelle aboutit cette étude est qu'aucune de ces trois
orientations, si elle est prise isolément, n'est à la mesure de l'ampleur du problème à
page 363
résoudre. Ce constat se renforce d'autant plus que l'on prend conscience des limites
inhérentes à chacune d'elles et qui viennent d'être évoquées ci-dessus.
VI.2.1. Les politiques macro-économiques : une stratégie pour l'emploi
Il faut redynamiser le processus de croissance et le rendre plus riche en emplois. Pour
cela, des éléments tant d'une stratégie de "sortie vers le haut" que d'ajustements de coûts
relatifs doivent être simultanément mise en oeuvre :
• continuer à réduire de manière structurelle les coûts du travail au bas de l'échelle sala
riale sans diminuer les revenus disponibles des emplois à bas salaires, et pour ce faire
continuer à restructurer le financement de la sécurité sociale et plus largement
l'ensemble du système fiscal et parafiscal. Parallèlement réexaminer les prestations de
la sécurité sociale à la fois en regard de critères d'équité mais aussi d'efficacité de la
protection sociale et des mécanismes incitatifs qu'elle incorpore par rapport au travail.
• rendre possible un encadrement macro-économique efficace des évolutions salariales,
tant par l'établissement de normes de croissance salariale que par l'aménagement de la
structure de négociations des conventions collectives.
• redynamiser
la politique d'investissements publics et d'autres types de dépenses
publiques favorisant de façon structurelle la croissance à moyen terme. Ceci implique
une restructuration de ces dépenses et la recherche d'une meilleure efficacité de celles-
ci au vu des objectifs qui leur sont assignés, en particulier dans le domaine de la
recherche, de la formation, de l'aide à l'innovation dans les entreprises.
• développer des mécanismes simples de subsidiation d'activités économiques se déve
loppant au départ d'initiatives privées (individuelles ou collectives), qui répondent à
des besoins réels au niveau de nos collectivités et qui sont par ailleurs riches en poten
tiel de création d'emplois.
a) Diminuer structurellement les coûts du travail
Réclamé dès la fin des années quatre-vingt par un groupe d'économistes issus entre autres
de Louvain ("Appel des 72"), un effort a été entrepris ces dernières années pour réduire
les coûts du travail des emplois à bas salaire par le biais de la réduction des cotisations
employeurs à la sécurité sociale.
Cet effort doit être non seulement maintenu mais sensiblement renforcé. L'ampleur glo
bale de l'effort à faire est balisée : compte tenu de l'importance du coin salarial en
Belgique, cet effort doit correspondre à une diminution du fardeau parafiscal sur la masse
salariale de l'ordre de 4 % du PIB, soit une diminution d'environ 300 milliards. Un tel
effort est considérable et de ce fait ne peut qu'être étalé dans le temps (cinq ans). Mais ce
n'est qu'à ce prix que l'on peut en attendre, et à moyen terme en tout état de cause, un
effet significatif. L'objectif à atteindre serait d'arriver progressivement à une exemption
complète de tous les salaires bruts inférieurs à un certain niveau.
page 364
Deux raisons militent pour la mise en oeuvre d'une mesure aussi ambitieuse :
1.
l'évolution des technologies a rendu possible une substitution capital-travail se fai
sant essentiellement au détriment du travail non ou peu qualifié. L'objectif est de pré
server des potentiels d'emplois à niveau de qualifications relativement moins élevés
que la moyenne des emplois et qui, compte tenu de l'incidence du "coin fiscal" sur
leur coût risquent dans le futur de disparaître comme l'ont fait de nombreux emplois
non qualifiés. Ces emplois qu'il faut sauvegarder ne sont donc pas des emplois atta
chés à des techniques obsolètes et le plus souvent caractérisés par une "mono-qualifi
cation" de base. Cette mesure veut préserver des emplois existants et qui continue
ront à l'être. Ces emplois sont caractérisés par une articulation de plusieurs
compétences de base mais risquent néanmoins de disparaître si l'évolution à moyen
terme des coûts relatifs n'est pas modifiéel.
Il faut enfin se rendre compte qu'il existe encore, en particulier dans le secteur des
services, des emplois non qualifiés au sens cette fois traditionnel et dont le maintien
est important pour une part non négligeable de la population active qui, pour des
années encore, ne sera pas à même d'acquérir les nouvelles compétences de base
décrites ci-dessus.
Croire que l'on peut renoncer à ces types d'emplois et miser uniquement sur le déve
loppement d'emplois fort qualifiés ne paraît donc ni réaliste ni justifié si l'on tient
compte de la structure de la population active, tant actuelle qu'à venir.
2.
l'importance de cette mesure s'apprécie plus correctement lorsque l'on prend en
compte l'externalité fiscale négative engendrée par le mode de financement actuel de
la sécurité sociale reposant pour l'essentiel sur les revenus du travail. La destruction
d'un emploi entraîne non seulement une augmentation des dépenses de prestations
sociales (s'il y a licenciement) mais également une perte de recettes fiscales et para
fiscales. A contrainte budgétaire donnée, cette diminution devra être compensée
d'une manière ou d'une autre et entraînera à son tour un impact négatif sur la
demande intérieure et l'emploi.
De nombreuses voix se sont cependant élevées pour dénoncer l'inefficience d'une telle
mesure qui serait "un cadeau" aux entreprises ou alternativement aux salariés, sans effet
substantiel sur l'emploi. Dans le premier cas, ceci revient à postuler que l'élasticité de la
demande de travail au salaire-coût serait de faible amplitude. Dans le second, l'hypothèse
implicite est que le processus de négociation salariale serait tel que toute modification de
la fiscalité ou de la parafiscalité serait mise à charge des employeurs sans affecter le
salaire net. Pour d'autres détracteurs, la mesure préconisée ici se heurtent à des contraintes
de financement. Ces arguments appellent divers commentaires :
•
une telle mesure implique à l'évidence d'une part des économies nouvelles dans les
dépenses de la sécurité sociale et d'autre part la mise sur pied d'un ou plusieurs
modes de financement alternatif de celle-ci. Nous aborderons les premières plus loin
et examinerons d'abord les modes de financement. C'est en effet d'eux que dépend
l'éventuel "cadeau" aux entreprises. Selon les cas, certains d'entre eux pourraient
rendre la mesure neutre du point de vue de l'excédent brut d'exploitation des entre
prises. Ceci n'handicape nullement l'efficacité à terme des réductions de cotisations.
Sur les "nouveaux emplois", voir De Ville et al (1995).
page 365
Il s'agit bien de diminuer le coût relatif du travail par rapport à celui du capital pro
ductif et le coût relatif du travail non qualifié par rapport au travail qualifié,
quant à l'effet sur l'emploi, les estimations d'élasticité à long terme de la demande de
travail par rapport au salaire-coût sont loin d'être négligeables. On peut supposer
qu'elles sous-estiment l'élasticité pour les emplois à bas salaires. La mesure a en tout
état de cause un effet différentiel selon l'intensité capital-travail des entreprises :
celles à haute intensité de travail et bas salaires devraient en bénéficier et
l'amélioration de leur rentabilité devrait bénéficier à terme à l'emploi. Les effets à en
attendre sont donc à long terme puisqu'ils requièrent des modifications dans les choix
technologiques, organisationnels, d'investissement dans des activités nouvelles. Dans
cette perspective, les réductions structurelles (et donc permanentes) du coût salarial
ne doivent en aucun cas être confondues avec des subsides temporaires à l'embauche,
l'évidence à propos de l'incidence de variations de cotisations de sécurité sociale sur
le salaire net est au mieux fragmentaire mais elle ne suggère pas que les syndicats
soient en mesure d'immuniser le salaire net de toute modification de la (para)fiscalité.
Toutefois, même si une partie de l'incidence est une augmentation de salaire net, ceci
devrait contribuer à diminuer le piège du chômage en accroissant l'écart entre salaire
net et allocation de chômage.
les contraintes de financement de la mesure sont bien réelles et l'objet de cette étude
n'est pas de proposer une épure budgétaire mais bien d'indiquer des orientations per
tinentes. Il en sera question ci-dessous. Cela dit, le problème se pose aussi en termes
des effets induits du financement alternatif. Dans la mesure où l'assiette parafiscale
s'étend à des facteurs de production plus mobiles sur le plan international, une con
vergence, en particulier européenne, des dispositifs mis en place apparaît hautement
souhaitable, voire nécessaire.
Ces allégements structurels de cotisations sociales peuvent être financés de diverses
manières. La réduction progressive des remboursements au titre de la dette publique et des
réallocations de moyens évoqués ci-dessous offrent un premier ensemble d'opportunités.
Parmi les autres modes de financement à prendre en considération, citons :
•
l'aménagement de l'impôt direct des sociétés.
On sait que la base adéquate de financement de la sécurité sociale devrait être la valeur
ajoutée des entreprises; elle est toutefois réputée impraticable techniquement. Les
mesures proposées vont donc dans ce sens de manière détournée. Une augmentation de
l'impôt des sociétés pour financer des diminutions de cotisations de sécurité sociale
n'entraîne pas au plan macro-économique un transfert significatif des entreprises vers
les particuliers, en particulier ceux qui occupent des emplois à bas salaires. Il s'agit
d'un glissement de prélèvements parafiscaux sur le travail en diminution vers une aug
mentation de l'impôt des sociétés mais dans le cadre d'un accroissement de leur excé
dent brut d'exploitation induit par l'allégement des cotisations patronales.
Ce glissement devrait idéalement s'effectuer d'abord par une révision de l'ensemble
des subsides aux entreprises et des immunisations et déductions fiscales, en particulier
celles s'appliquant aux centres de coordination. On pourrait ensuite envisager
d'alourdir le taux nominal de l'impôt des sociétés dans la mesure où il semblerait que
le taux effectif ne dépasse pas 18 %. U faut toutefois rappeler à cet égard la relative fai
blesse du taux moyen d'investissement. Il faudrait donc réfléchir au regard de
l'alourdissement de la fiscalité des entreprises sur le capital à des mécanismes
d'exemption pour les investissements créateurs d'emploi dans la ligne de ce
qu'expérimente actuellement le gouvernement de la région flamande. Il importerait
page 366
plus généralement d'instaurer un tel réaménagement de la fiscalité des sociétés en étant
attentif à l'ensemble des effets induits de celui-ci sur les comportements des entreprises
(choix de localisation, etc.).
la restructuration de l'ensemble du système fiscal des personnes en concertation avec
nos partenaires européens, en particulier concernant la taxation des revenus du capital
et des plus-values, voire des transactions financières, la suppression de divers types de
dépenses fiscales (abattements, traitement fiscal des retraites, péréquation des retraites
publiques...)
la mise en oeuvre d'une taxe sur le C02 concertée au niveau le plus approprié.
l'introduction d'une cotisation sociale généralisée destinée exclusivement au finance
ment de la sécurité sociale, à taux unique, comportant une exemption de base significa
tive et non déductible de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et certains élé
ments du revenu des entreprises.
Le recours à un financement alternatif important de la sécurité sociale ne doit pas mettre
en cause la nécessaire autonomie de gestion de cette dernière. Il faudra donc adapter la
législation fiscale et parafiscale en cette matière pour que ces nouvelles recettes ne soient
pas globalisées dans le budget général des voies et moyens mais soient bien affectées
directement aux différents organismes de gestion de la sécurité sociale.
b) Ramener les prestations de la sécurité sociale à un niveau compatible à la fois
avec l'efficacité et l'équité
Un réexamen des prestations des différents volets de la sécurité sociale est un exercice
particulièrement délicat. Les dépenses de sécurité sociale incorporent divers éléments
qu'il est malaisé d'évaluer conjointement : incitants de diverses natures, critères de justice
distributive, mécanismes de protection sociale. Il n'en reste pas moins que des mesures
d'économies dans certains secteurs de la sécurité sociale restent possibles.
En ce qui concerne la problématique de l'emploi et considérant principalement l'aspect
incitatif lié aux prestations, ce sont essentiellement la réglementation portant sur les allo
cations de chômage, les dispositions en matière d'indemnisation des maladies profession
nelles et accidents du travail et enfin les systèmes de préretraite qui sont en cause. Certains
de ces aspects seront traités à la section VI.2.2.
Mentionnons ici simplement du fait de leur impact sur le budget de la sécurité sociale, la
révision du système des préretraites, beaucoup trop coûteux pour la sécurité sociale et
inefficace pour la création d'emplois, et d'autres mesures dont l'analyse sort du cadre de
notre étude (une intensification du contrôle des dépenses de soins de santé, un meilleure
contrôle des paiements de prestations pour incapacité de travail (maladies professionnelles
et accident du travail).
page 367
c) Assurer un encadrement macro-économique cohérent de la formation des
salaires et des prix
(i)
Norme de croissance des salaires réels et degré de centralisation des
négociations
Cette étude a mis en évidence que la part des salaires dans la valeur ajoutée des entreprises
est probablement le meilleur indicateur pour mesurer d'éventuels dérapages de compétiti
vité. Dans une petite économie ouverte comme la Belgique, des augmentations salariales
réelles trop importantes entraînent d'une manière ou d'une autre des ajustements qui en
dernière instance sont toujours défavorables à l'emploi. On doit tout d'abord s'interroger
sur la politique salariale à mener au sortir du blocage intervenu en 1995 et 1996 des salai
res réels négociés au niveau des conventions. Dans un second temps, il s'agit d'esquisser
une vision à plus long terme.
Mettre en oeuvre une politique salariale donnant une réelle priorité à l'emploi requiert
l'établissement d'une norme macro-économique de croissance maximale des salaires réels.
La croissance de l'emploi à moyen terme dépend dans une mesure importante de la renta
bilité attendue des capitaux investis. Cette norme salariale, complémentaire à celle inscrite
dans "la loi relative à la promotion de l'emploi et à la sauvegarde préventive de la compé
titivité", doit permettre aux entreprises de développer leur stratégie d'investissements et de
créations d'emplois dans un contexte de stabilité à moyen terme (cinq ans) de la part des
salaires dans la valeur ajoutée brute.
La norme doit porter sur la part des salaires bruts dans la valeur ajoutée, les variations des
taux de cotisations de sécurité sociale employeurs ne devant pas intervenir dans son cal
cul. Si la norme s'appliquait aux salaires coûts, la proposition de baisse de ces cotisations
formulée par ailleurs rendrait possible d'importantes augmentations de salaires bruts. Ceci
irait à rencontre de l'objectif affiché de la proposition en détériorant la rentabilité puisque
l'effet positif de la baisse des cotisations sur l'excédent brut d'exploitation des entreprises
serait en tout ou partie déjà compensé par un alourdissement de la fiscalité directe des
entreprises.
Stabiliser la part des salaires bruts dans la valeur ajoutée requiert que les salaires bruts
réels croissent à un rythme sensiblement égal à celui de la productivité macro-économique
du travail. Avec une croissance tendancielle actuelle du PEB de l'ordre de 2,5 % et compte
tenu d'une dérive salariale (wage drift) de 1 %, la norme consisterait donc à autoriser une
croissance maximale de ί % des salaires bruts réels pour les cinq années à venir. Elle est
compatible au plan macro-économique avec une croissance de l'emploi de 0,5 % l'an.
Puisqu'il s'agit d'une norme ex ante à moyen terme, des écarts entre les gains de produc
tivité effectifs et la norme centralisée pourront apparaître ex post au niveau des branches
et des entreprises. La liberté de négociation des conventions collectives serait accordée à
celles qui connaîtraient des écarts positifs. Elles seraient autorisées à affecter ces éventuels
surplus de gains de productivité de différentes manières : des réductions du temps de tra
vail, la création de fonds d'intéressement des travailleurs dans
l'entreprise
(recapitalisation), le financement d'investissements créateurs d'emplois ou encore de
page 368
programmes de formation des travailleurs. Pour les branches connaissant des écarts
négatifs, la norme serait révisée à la baisse (jusqu'à l'éventuel blocage des salaires réels)
afin de créer les conditions de stabilité de la part distributive des salaires .
Cette norme ne serait d'application effective que dans la mesure où elle s'avérerait com
patible avec la croissance salariale autorisée par "la loi relative à la promotion de l'emploi
et à la sauvegarde préventive de la compétitivité". Dans le cas contraire, cette dernière
seule déterminerait la croissance admissible des salaires bruts.
Les dispositifs de contrôle et d'évaluation rendus nécessaires par l'établissement de cette
norme serait du ressort du Conseil Central de l'Economie.
La question du mode optimal de négociation se pose également au-delà de cet horizon de
moyen terme. Faut il restructurer le système de négociation des conventions collectives
dans un sens d'une plus grande centralisation ? Et si oui, quelle serait la nature de cette
centralisation? Cette étude avance de nombreux arguments en faveur d'une centralisation
plus poussée des négociations de conventions collectives. L'efficacité d'une telle centrali
sation serait compatible avec diverses modalités telles qu'une norme unique optimale du
point de vue collectif ou des normes différenciées selon les branches mais qui dans ce cas
internalisent correctement les possibles effets de report. Quelles que soient ces formes
précises, l'objectif fondamental vers lequel tendre est la définition d'un cadre de négocia
tion qui internalise au mieux ces effets de report. Les auteurs de cette étude sont con
scients que la réalisation de cet objectif se heurte à des difficultés considérables. Les
structures institutionnelles en place présentent une résistance à un tel processus. La diffi
culté récurrente de conclure des accords interprofessionnels en est notamment le signe. Il
est clair qu'un rééquilibrage du rapport de force interne aux parties négociantes fait partie
des changements nécessaires. Sans cela, les éventuels accords centralisés ne seraient pas
nécessairement optimaux dans la mesure où les rapports de force internes existants pour
raient biaiser les résultats de la négociation dans un sens plus favorable à certains secteurs
dominants. La résolution de nombreux problèmes d'information est une autre difficulté à
rencontrer. Quoi qu'il en soit, cette étude souligne l'importance de tendre vers une centrali
sation accrue des négociations salariales.
(ii)
L'indexation automatique des salaires
Cette étude conclut négativement quant à une éventuelle remise en cause de l'indexation :
le nouvel indice de référence (indice-santé) isole en partie le mécanisme d'indexation des
effets pervers dus à une détérioration des termes d'échange. Des aménagements complé
mentaires visant le même objectif ne sont pas à exclure. Quoi qu'il en soit, l'alignement
que l'indexation impose à la croissance des salaires nominaux entre secteurs peut, en
période de forte hausse des coûts domestiques, entraîner des pertes de compétitivité aux
entreprises soumises à une forte concurrence en prix sur les marchés internationaux. La loi
de sauvegarde de la compétitivité est, en soi, l'instrument requis pour traiter de ce pro
blème. Les gains limités que l'on pourrait attendre de la suppression de l'indexation ris
querait par ailleurs d'être compromis par l'incorporation des attentes inflatoires dans la
formation des salaires nominaux.
page 369
(iii)
La politique de taux de change
L'utilisation de la politique de change pour obtenir un avantage de compétitivité ou un
correctif en cette matière n'est qu'une manière parmi d'autres de mener de fait une politi
que de revenus. On sait qu'une dévaluation de parité ne peut espérer avoir des effets posi
tifs sur l'emploi que si les salaires réels sont flexibles à la baisse. Elle implique donc au
moins un abandon temporaire de l'indexation automatique et un blocage des négociations
de conventions collectives. En outre, le coût direct d'une telle politique est essentiellement
la prime de risque de change qu'elle entraîne qui se verra incorporée dans la formation des
taux d'intérêt et dont l'ampleur dépend des attentes des opérateurs sur l'évolution future
de la parité. Ce coût est évidemment d'autant plus élevé que les agents privés comme
publics sont fortement endettés et cela, lorsque la mobilité du capital est importante, indé
pendamment du fait qu'il s'agisse d'une dette extérieure ou non. Une politique de déva
luation est non seulement hors de portée compte tenu de l'état des finances publiques, elle
serait nocive.
d) Les dépenses collectives au niveau macro-économique : investissements
publics, formation, politiques industrielles
Un programme de redressement du niveau des investissements publics doit être mis en
oeuvre : essentiellement dans les domaines du transport urbain et du logement social et de
la rénovation urbaine, des télécommunications, des infrastructures de transports. La logi
que qui sous-tend cette proposition n'est pas d'opérer une politique de relance
"keynésienne" par la demande ni simplement d'arguer du fait que nombre de ces investis
sements ont un contenu élevé en travail. Elle s'appuie sur un double constat. D'une part, le
manque d'investissements publics entraîne une dégradation du stock de capital existant
dont le coût de la remise à niveau tend à augmenter dans des proportions d'autant plus
grandes qu'elle est retardée par rapport aux échéances normales. D'autre part, nombre de
ces investissements induisent des externalités positives importantes pour la durabilité du
processus de croissance.
L'objectif à terme serait d'atteindre 2 % du PIB soit une augmentation de l'ordre de 40
milliards en francs constants (remise à niveau par rapport à 1986). Par ailleurs, des for
mules nouvelles de cofinancement public-privé doivent être élaborées.
La Belgique souffre par ailleurs d'un déficit de formation : tant dans l'enseignement de
"plein exercice" ou d'alternance que dans l'effort de formation des entreprises. Il faut y
remédier car les capacités d'innovation et de développement à terme de l'économie belge
sont à ce prix. Cette nécessité d'accroître l'effort de formation paraît d'autant plus grande
que l'analyse du marché du travail a fait apparaître l'importance d'une inadéquation
structurelle entre offre et demande de qualifications.
L'essentiel de cet effort est d'abord de nature qualitative, nous l'évoquerons dans la sec
tion VI.2.3. Des moyens budgétaires devront le cas échéant être trouvés pour inciter les
entreprises à développer de façon plus conséquente la formation en alternance. Il y a lieu à
cet égard de revoir les critères actuels d'attribution des fonds destinés à la formation qui
ne semblent pas toujours faire le cas d'une utilisation efficace à cette fin.
page 370
Il faut enfin souligner l'importance d'un refinancement significatif de la recherche scienti
fique universitaire et assimilée.
e) Les dépenses collectives au niveau décentralisé : répondre à de nouvelles
demandes sociales, les emplois "nouveaux", de proximité, etc.
L'objectif des politiques publiques en cette matière s'est considérablement modifié au
cours des années glissant d'une optique de "satisfaction des besoins" vers une optique de
"création d'emplois". Ceci induit un amalgame entre un objectif de réinsertion principale
ment des chômeurs de longue durée et un objectif de développement des services liés à
ces gisements (les "services de proximité"). Cette confusion contraint de fait le dévelop
pement de ces organisations à une logique de court terme. Par ce type d'intervention, seuls
les bénéfices en termes d'emplois sont reconnus occultant les finalités plus larges de ces
services. Les promoteurs des projets bénéficiant de ces postes liés aux programmes de
résorption du chômage soulignent, outre la précarité de statut de ces postes, la difficulté de
trouver des personnes répondant simultanément au profil exigé par ces mesures et à celui
requis par la nature des activités. Contrairement à une opinion diffuse largement répandue,
ces activités requièrent des qualifications professionnelles et sociales.
Le mode de fonctionnement des "agences locales pour l'emploi" (A.L.E.) est une illustra
tion de cette volonté de combiner à la fois des objectifs de réinsertion et de développement
de "services de proximité". Du manque de clarté dans les objectifs poursuivis découle une
double carence : un tel dispositif n'apporte pas de réponse au problème de l'exclusion
(absence de statut correct, renforcement ou développement de pièges financiers à chô
mage) auquel le chômeur doit faire face. Un tel dispositif n'offre pas non plus de garantie
du point de vue de la qualité des services du fait de la trop importante rotation des chô
meurs qui y participent et de leur absence de formation.
Cette étude plaide pour que cesse l'amalgame entre logique de réinsertion (qui conduit au
développement de "petits boulots") et logique de développement durable de services de
qualité. Il faut privilégier le second point de vue et de ce fait créer des emplois et non des
"petits boulots". Et il faut être conscient que ces emplois ne sont ni d'emblée ni à grande
échelle accessibles aux chômeurs peu qualifiés. Ce développement s'appuierait sur une
pluralité de prestataires (associations, privé, public), souvent déjà présents dans ces sec
teurs, et une pluralité de ressources (marchandes, subventions publiques, volontariat). En
particulier, le développement de structures de formation devrait ouvrir des itinéraires qua
lifiants pour ces emplois requérant des qualifications " professionnelles, sociales et rela
tionnelles ".
La logique sous-jacente à notre proposition consiste en la prise de conscience qu'il existe
une certain nombre d'activités, répondant à des besoins importants et pour lesquelles il
existe une demande mais qui ne sont pas rentables aux prix et coûts du marché. Ceci est
d'autant plus vraisemblable que cette demande émane souvent de catégories socio-écono
miques à revenus peu élevés. Compte tenu d'externalités positives liées à ces activités et
des gains en termes d'équité que leur mise à disposition implique, il faut développer des
formes de subsidiation ciblée sur ces activités en prenant garde aux effets d'aubaine et de
déplacement engendrés. Dans cet esprit, des formules de type "chèques-service" peuvent
être envisagées.
page 371
Pour que la demande puisse être identifiée au mieux, il apparaît nécessaire d'encourager
d'emblée la structuration de l'offre de services de proximité. Différentes structures inter
médiaires devraient participer à son développement, comme par exemple des structures
d'information, de certification de la qualité des prestataires, de soutien à la création de
projets et de formation, de mise en relation entre promoteurs, responsables de collectivités
locales et demandeurs d'emplois. Il serait intéressant de penser la transformation du rôle
des A.L.E. dans une optique de telles structures intermédiaires. Ainsi Saintrain et Streel
(1996a) proposent que les A.L.E. soient transformées en "Agences Locales pour le Déve
loppement des Services". Elles auraient pour mission de mettre en relation l'offre et la
demande, d'agréer et de contrôler les prestataires et de développer une consultance techni
que et administrative. Elles pourraient enfin servir de "structure d'accueil" favorisant
l'organisation et l'expression collective des chômeurs au niveau de leur collectivité locale.
Enfin, sous le contrôle des collectivités locales dans lesquelles elles sont insérées, elles
pourraient être l'instrument de gestion de budgets pour projets d'initiatives locales, en
identifiant les activités pouvant faire l'objet de ces subventions.
f) Et l'Europe ?
L'endettement public excessif de la Belgique lui imposait des assainissements budgétaires
très importants. Satisfaire aux critères de convergence imposés par l'entrée dans l'Union
Monétaire Européenne n'a fait que confirmer cette exigence. De nombreux états membres
se sont trouvés face aux mêmes obligations d'assainissement. Il ne fait pas de doute que
l'ensemble de ces politiques budgétaires restrictives pèse sur la dynamique de croissance
de l'Union Européenne. Les propositions de la Commission et les recommandations
d'Edimbourg, reprises ensuite au sommet de Copenhague étaient destinées à faire en par
tie contrepoids par la mise en oeuvre de programmes européens d'investissements publics,
à la fois générateurs d'externalités positives et riches en emplois. Il faut bien se résoudre à
l'évidence : l'Union européenne s'est avérée tout aussi incapable de mettre en oeuvre une
telle politique budgétaire expansionniste européenne qu'elle n'avait été capable
d'organiser une coordination significative des politiques budgétaires des états membres.
On s'accorde cependant à penser qu'une telle politique ne se heurte pas à des obstacles
insurmontables ni d'ordre économique, ni d'ordre technique. En particulier les capacités
d'endettement à moyen terme de l'Union qui n'entraîneraient pas d'effets d'éviction signi
ficatifs restent substantielles.
Pour une petite économie ouverte comme l'est la Belgique, ne disposant plus ni de
l'instrument du taux de change ni de la capacité de mener à bien une politique budgétaire
de relance, cette carence du niveau décisionnel européen est tragique. Elle pose en fait la
question fondamentale de l'existence d'une instance européenne à même de prendre ce
type de décision en internalisant correctement l'ensemble des bénéfices tant collectifs
qu'au niveau de chaque état membre qui résulterait de la mise en oeuvre d'une politique
de soutien à la croissance. Cette instance n'existe pas : la nature des arbitrages au sein des
conseils des ministres les rend peu à même d'assumer un tel rôle. Un des enjeux essentiels
de la Conférence Intergouvernementale devrait être de trouver une solution à l'actuel blo
cage décisionnel. La Belgique doit y contribuer de son mieux.
page 372
Les propositions énoncées dans cette étude indiquent toutefois que beaucoup pourrait être
fait au niveau national : l'immobilisme européen ne peut nous servir d'excuses. On
objectera que dans un univers de forte mobilité des biens, des services et des capitaux,
l'harmonisation de la fiscalité européenne, en particulier concernant l'imposition des
revenus du capital et des plus-values est un impératif. On n'en disconviendra pas mais il
est une étape immédiate, suggérée par le Ministre des Finances de la Belgique, qui devrait
être franchie rapidement. Il s'agit de supprimer le statut de "non-résident" au plan euro
péen. Ceci permettrait de mobiliser dans un grand nombre d'états membres des ressources
fiscales non négligeables.
Vl.2.2. Les politiques et les institutions du marché du travail
a) Mécanismes institutionnels
Dans la mesure où la répartition des compétences entre l'Etat fédéral, les Régions et les
Communautés résulte d'arbitrages extrêmement délicats, une évaluation limitée au fonc
tionnement du marché du travail ne peut raisonnablement formuler d'amendements perti
nents à ce propos. A l'intérieur de cette répartition, une stratégie recommandable consiste
rait à ce que l'Etat fédéral s'en tienne davantage aux compétences qui lui sont dévolues
mais que s'instaurent des incitants financiers visant à informer correctement les Régions et
Communautés du coût net pour la collectivité fédérale des décisions qu'elles prennent ou
non dans leurs sphères de compétence. Nous plaidons en outre pour qu'une concertation
systématique se mette effectivement en place. Celle-ci ne peut se limiter à une information
réciproque et doit porter sur les politiques pertinentes développées par les divers niveaux
de pouvoir. Sans cela, la répartition actuelle des compétences est source d'inefficiences
évidentes.
A l'intérieur des divers niveaux de pouvoir, se pose également la question du degré de
coopération entre institutions chargées de la mise en oeuvre des politiques de lutte contre
le chômage. Tout ce qui permet d'améliorer la cohésion des dispositifs en place et de tisser
des accords de coopération entre institutions apparaît souhaitable. Pour certaines catégo
ries de demandeurs d'emploi, on plaidera ci-dessous en faveur d'un parcours de réinser
tion. Compte tenu de la spécificité propre des divers intervenants sur le marché du travail,
un tel parcours suppose un enchaînement cohérent d'actions faisant typiquement appel à
des intervenants différents. Il est douteux que ceci se mette en place sans une structure de
coordination et des incitants financiers à coopérer. Le Fonds Social Européen joue à cet
égard un rôle positif. Par ailleurs, l'expérience des missions locales et des missions régio
nales devrait être analysée en détail.
Un mode de financement des institutions intervenants sur le marché du travail, fonction de
leur dynamisme et de la pertinence de leurs actions, paraît en soit également souhaitable.
Il faut cependant bien reconnaître que les critères d'évaluation en cette matière sont
extrêmement délicats. Tant les indicateurs de coût par bénéficiaire que les taux de place
ment peuvent inciter à des comportements totalement pervers.
page 373
Enfin, la sensibilité effective des acteurs sociaux, économiques et politiques à la problé
matique des sans-emploi dépend notamment du pouvoir de représentation de ces derniers
au sein de ces instances. Une réflexion interne à chacune d'elles et des réformes s'imposent
ici également.
b) Indemnisation du chômage
La Belgique a opté pour un système d'indemnisation mêlant l'assurance à des formes
d'assistance. En comparaison internationale, l'accès aux indemnités est, avec de notables
exceptions, relativement difficile. Si l'on ne se limite pas étroitement à l'assurance-chô
mage, le niveau de l'indemnisation belge n'apparaît pas particulièrement élevé. La durée
de l'indemnisation dans le régime d'assurance est en revanche relativement longue. Le
système apparaît complexe et nécessiter des contrôles administratifs lourds dans la mesure
où par exemple le niveau de l'indemnité dépend de la situation familiale et la fin de droit
éventuelle dépend de critères multiples. Ce système contribue certainement à contenir la
pauvreté en Belgique à des niveaux comparativement bas. Il lui a cependant été reproché
par diverses instances internationales de favoriser l'enlisement dans le chômage.
Le diagnostic synthétique a résumé les connaissances à propos des effets de l'indemnisa
tion en Belgique. Face à ce jugement en demi teinte (ni explication majeure du chômage et
de l'enlisement, ni facteur à minimiser), seules deux attitudes sont apparemment possibles.
La première, adoptée par les autorités belges, a consisté à réduire certaines indemnités et,
dans les années nonante, à renforcer les sollicitations et les contrôles sans remettre en
cause la philosophie du système résumée ci-dessus. La seconde approche consiste à se
rapprocher des standards internationalement préconisés, qui séparent plus nettement la
gestion du risque de chômage et la lutte contre la pauvreté. De manière fort schématique,
cette approche peut se résumer ainsi : octroi d'une assurance-chômage durant un temps
strictement limité (pour tous les chômeurs); à la fin de droit, passage de l'individu à un
système d'assistance avec le contrôle de ressources que cela implique. Si cette seconde
approche semble plus cohérente, elle pose en revanche un problème aigu pour les sans-
emploi qui atteignent la fin de droit. On sait en effet que le versement d'une allocation
soumis à un contrôle des ressources conduit typiquement à des taux marginaux effectifs
d'imposition particulièrement élevés (cfr., par exemple, OCDE, 1996, chapitre 2). L'inci
tation créée par la durée limitée du régime d'assurance pourrait dès lors fort bien être con
trebalancée en tout ou en partie par une désincitation forte pour ceux qui pénètrent dans le
régime d'assistance.
Sans nier leurs différences, les deux branches de l'alternative ont en commun une logique
de sélectivité. Que ce soit via le système hybride adopté notamment par la Belgique ou en
plaçant un mécanisme d'assistance au-delà de la fin de droit, on octroie une indemnité et,
souvent, des avantages spécifiques conditionnels à un contrôle de ressource et de compo
sition du ménage. Ceux-ci sont retirés de manière brutale ou rapide à mesure que l'alloca
taire social échappe au chômage ou leur maintien s'accompagne de procédures adminis
tratives perçues comme complexes, lentes et incertaines. Le gain apparent dû à la
sélectivité est en tout ou en partie compensé par l'allongement des périodes d'indemnisa
tion et par le coût du contrôle.
page 374
Nous suggérons dès lors deux orientations possibles. La première consiste à lutter contre
la trappe du chômage tout en conservant cette logique de sélectivité. Ceci apparaît néces
saire que l'on maintienne le système hybride actuel en vigueur en Belgique ou que l'on
place un mécanisme d'assistance au-delà d'un système d'assurance à durée fixe pour tous.
Excluant une réduction du niveau des indemnités de chômage, la lutte contre la trappe du
chômage devrait alors prendre deux formes :
• Il s'agit de démêler patiemment, puis de réformer, l'ensemble des enchaînements légis
latifs qui rendent le profil du taux implicite global de taxation si élevé lors d'un retour à
l'emploi. La concrétisation de cette intuition est, pour diverses raisons, bien plus com
plexe : les mécanismes en jeu sont multiples, leur réforme requiert une approche glo
bale faisant intervenir les divers niveaux de compétence de la Belgique fédérale et
l'éventail des situations possibles est fort large. Il apparaît que les efforts faits en ce
sens sont à ce jour extrêmement limités en Belgique. Le récent relèvement du plafond
appliqué à l'allocation de garantie de revenu est un exemple positif1. Mais d'autres dis
positifs récents tels que les agences locales pour l'emploi accentuent l'intensité du phé
nomène.
• Une attitude complémentaire consiste à relever les salaires nets inférieurs de manière à
éliminer en quelque sorte les pièges "par le haut". Si de telles augmentations entraînent
un relèvement des coûts salariaux correspondants, la proposition présente probablement
une menace pour l'emploi correspondant. En revanche, il est permis d'envisager que les
réductions structurelles de cotisations patronales sur les bas salaires soient très partiel
lement compensées par un relèvement des salaires nets les plus bas. On a par ailleurs
indiqué ci-dessus que l'allégement structurel des cotisations sur les bas salaires pourrait
conduire à des relèvements limités du salaire net allant dans le même sens. La marge de
manoeuvre n'est cependant pas telle que l'on puisse attendre de ceci l'élimination com
plète des pièges financiers.
Ces réformes n'atteignent cependant en rien la dimension de la trappe du chômage liée au
changement de statut administratif.
La seconde piste consiste à sortir partiellement de cette logique de sélectivité en couplant
une assurance-chômage à durée d'indemnisation limitée dans le temps à des mécanismes
de lutte contre la pauvreté qui se substituent (en partie) à l'assistance. Deux de ces méca
nismes sont l'impôt négatif et l'allocation universelle (partielle). Avec l'impôt négatif, en
deçà d'un seuil de revenu taxable, l'individu bénéficie d'un supplément de revenu net (d'où
l'expression d'impôt négatif). Ce supplément décroît à mesure que les revenus du ménage
augmentent. Au-delà du seuil, l'impôt devient positif. Si le montant maximal de l'impôt
négatif et le seuil retenus sont bien choisis, ce système atténue ou élimine les pièges finan
ciers. Agissant via l'impôt, le crédit octroyé aux citoyens moins favorisés est cependant
perçu avec délai. Pour aider utilement ces personnes, il doit dès lors s'accompagner d'un
système d'avances. On n'échappe donc pas pleinement aux problèmes habituellement ren
contrés en cette matière : une certaine lourdeur administrative, une sous-utilisation des
avantages prévus par méconnaissance des procédures ou par souci de ne pas se soumettre
aux contrôles des ressources. L'impôt négatif peut se substituer aux mécanismes
Cette mesure concerne les chômeurs complets ayant accepté un emploi à temps partiel pour échapper
au chômage. Certains d'entre eux ont droit à une allocation de garantie de revenu pendant cette
occupation à temps partiel. Le plafond appliqué à ce revenu entraînait un piège financier lorsque la
durée hebdomadaire du travail à temps partiel était courte (source : Observatoire de l'emploi, 1996,
Politiques, n°53, Commission européenne).
page 375
d'assistance. L'augmentation prévisible de l'impôt sur les revenus du travail est alors
élevée. Alternativement, l'impôt négatif peut se substituer partiellement à l'assistance. Une
allocation universelle partielle est une autre manière de soutenir financièrement le retour
au travail au bas de l'échelle des salaires. Une allocation universelle partielle coexistant
notamment avec une assurance-chômage garantirait à chaque adulte un revenu mensuel
inconditionnel. En ne ciblant pas l'aide sur ceux-là seuls que la société juge dans le besoin
mais en donnant au contraire à tous et en ajustant par l'impôt sur les revenus (d'autres
modes de financement sont possibles et même souhaitables), la mesure s'attaque directe
ment aux pièges financiers (tout comme l'impôt négatif) sans entraîner de creusement du
déficit public et sans nécessairement bouleverser la distribution des revenus nets. De plus,
et cette fois contrairement à l'impôt négatif, l'allocation universelle évite l'octroi d'avances
et ses inconvénients. Ces dispositifs doivent faire l'objet d'une attention plus grande parce
qu'ils contribuent à la lutte contre la trappe du chômage mais aussi parce qu'ils répondent à
d'autres impératifs pertinents qui sortent du cadre de cette étude.
c) Les politiques favorisant le retrait de la population active
Les modalités d'accès à un retrait temporaire ou définitif de la population active (avant
l'âge de la retraite) sont à ce jour fort hétérogènes. Les niveaux d'allocation octroyés à
certaines catégories de la population en cas de retrait du marché du travail ne sont pas
généralisables, ni sans doute financièrement soutenables à long terme (cfr. le vieillisse
ment de la population). Dans le contexte de chômage élevé des vingt dernières années, on
a vu en ces politiques une forme de partage des emplois. La mise en oeuvre effective des
préretraites s'écarte toutefois fortement de cette logique. L'idée même de partager des
emplois en organisant le retrait de la population active est douteuse à cause des effets
induits de ces dispositifs. L'alternative qui consiste à valoriser en particulier le savoir-faire
de travailleurs âgés apparaît socialement et économiquement nettement plus sensée.
Par conséquent, si un retrait temporaire de la population active peut rencontrer une attente
forte dans la population et permettre la rencontre de besoins en dehors des mécanismes de
marché, il s'agit de financer ces retraits à un niveau d'allocation généralisable et soutena-
ble. Au-delà, nous recommandons une réorientation des moyens absorbés par les politi
ques de subsidiation du retrait de la population active.
d) Les mesures de subsidiation
La section VI.2.1 a argumenté en faveur de la poursuite des réductions structurelles du
coût du travail en associant ce processus à un financement alternatif cohérent de la sécu
rité sociale. A la lumière du diagnostic proposé ci-dessus, l'enjeu de cette orientation est
de donner un signal clair et durable aux employeurs quant à la structure de leurs coûts et
de limiter les externalités budgétaires engendrées par les chocs économiques conjoncturels
et structurels. Il y va donc d'une perspective à long terme.
Ceci ne vide pas pour autant la question de la subsidiation du travail. Même si les cotisa
tions sociales prélevées sur les bas salaires se réduisent encore, il est clair que certaines
catégories de sans-emploi plus défavorisés conserveront une productivité inférieure à un
page 376
niveau de rémunération décent. Pour ceux-ci, même si le coût du travail n'est pas le seul
facteur pertinent, l'opportunité d'un subventionnement spécifique nous paraît acquise. En
revanche, les modalités de celui-ci ne le sont pas. Or, beaucoup dépend de celles-ci. Avant
d'y venir, rappelons que les individus recherchent un emploi pour les avantages monétai
res et non monétaires qu'il procure. En clair, il ne s'agit pas de chercher à "occuper" des
sans-emploi défavorisés. Il s'agit de favoriser leur insertion dans un emploi aux avantages
monétaires et non monétaires aussi élevés que possible : en particulier que ces emplois
soient aussi "requalifiants" que possible.
Venons-en aux modalités d'un tel subventionnement. Les modalités de celui-ci portent
simultanément sur :
-
-
la durée et l'amplitude du subventionnement;
le ciblage de celui-ci : lié aux caractéristiques individuelles ? (lesquelles ?) lié au sec
teur d'activité de l'entreprise qui emploie le travailleur ?
le bénéficiaire formel de la subvention (l'individu ou à l'employeur ?);
les conditions d'octroi : subside à l'embauche ou subside à l'emploi supplémentaire ?
Le diagnostic présenté ci-dessus attribue une responsabilité particulière au décalage entre
le "profil" des personnes concernées et celui des emplois vacants. Il reconnaît que l'allon
gement de la durée de chômage se superpose à cette première explication et aggrave ainsi
le "handicap" des personnes considérées. Ceci suggère soit qu'un subside "durable", au
sens où sa dégressivité dans le temps serait faible, soit qu'une "allocation permanente"
(inconditionnelle par rapport aux situations d'emploi) serait allouée à certains demandeurs
d'emploi dont la durée d'inoccupation est suffisamment importante. Quelle que soit la
formule envisagée, celle-ci serait dès lors attachée à l'individu même s'il connaît divers
employeurs successifs. Les critères individuels d'éligibilité peuvent par ailleurs en prin
cipe être définis de telle sorte que les effets de perte sèche et de substitution s'atténuent,
sans tomber dans un cumul de caractéristiques tel quel le subside stigmatise son bénéfi
ciaire potentiel ou les emplois offerts. Il faut cependant reconnaître qu'il est difficile de
satisfaire aux exigences énoncées à l'instant. Si ces conditions peuvent néanmoins être
remplies, il ne devrait pas être nécessaire de recourir à de multiples contrôles du compor
tement des employeurs. Ces contrôles n'atteignent en effet pas nécessairement leur objectif
et alourdissent le dispositif au point de dissuader les entreprises. Si, en revanche, ces con
ditions ne peuvent être rencontrées, il faudrait probablement envisager des baisses structu
relles supplémentaires du coût du travail (allégements de cotisations personnelles à la
sécurité sociale dégressifs en fonction du revenu salarial).
Il ne s'agit pas ici de préconiser un subside à l'embauche de plus. Il s'agit de trouver des
formules qui, à niveau de protection sociale inchangé et à coût budgétaire identique, voire
inférieur, élimine la trappe du chômage et donne un maximum de chances de réinsertion à
ces demandeurs d'emploi. Il s'agit d'orientations fondamentales devant permettre de ratio
naliser les subsides existants. La simplification et la réduction de leur nombre est une
nécessité impérieuse.
e) Les mesures de formation des chômeurs
page 377
Les évidences à propos de l'effet de ces formations sont encore très limitées. Les plus
récentes remettent cependant en question le pessimisme ambiant à leur sujet. Elles ont
intuitivement leur place dans une politique globale favorisant le développement de l'em
ploi et la réinsertion des groupes défavorisés. Il faut donc probablement y voir une condi
tion nécessaire mais non süffisante à la résorption du chômage en Belgique et à ce titre
elles doivent être maintenues voire renforcées.
f) L'accompagnement et la guidance des chômeurs
Selon le diagnostic présenté ici, il y a un intérêt évident à identifier dès leur entrée en
chômage les personnes au "profil" désavantagé. Le gros de l'effort récent en matière
d'orientation et de guidance s'est traduit dans le plan d'accompagnement des chômeurs.
Les évaluations disponibles de ce dispositif ne sont guère concluantes quant à son utilité
dans le cadre des moyens qui ont été mis en oeuvre. La méthodologie utilisée par ces étu
des apparaît toutefois fragile. On doit surtout s'interroger sur l'opportunité du critère de
durée retenu et sur l'adéquation des moyens alloués et des méthodes utilisées. Enfin, il ne
faut pas sous-estimer les conséquences du décalage entre les objectifs de l'Etat fédéral
initiateur de la mesure et ceux des instances régionales et communautaires qui l'opéra-
tionnalisent.
L'effort d'accueil et d'orientation des chômeurs ne se limite pas au plan d'accompagnement
des chômeurs. L'analyse des effets de ces autres dispositifs semble à ce jour fragmentaire.
g Le parcours d'insertion
Pour certains sans-emploi, tout accès (tout retour) à l'emploi ne peut s'apparenter qu'à une
"remontée par paliers" adaptée aux conditions de départ des personnes. A titre d'illustra
tion, la première étape de cette remontée comporterait par exemple des dispositifs visant à
rompre l'isolement social et à revaloriser un savoir-faire existant pour lequel une demande
solvable fait défaut. Elle serait suivie de préformations, d'une formation professionnelle
et/ou d'un emploi temporaire dans le programme de résorption du chômage ou au sein
d'une entreprise d'insertion. Au-delà, il y aurait l'accession à un emploi "plus standard"
dans les entreprises privées ou publiques ou encore dans l'économie sociale. A l'hétérogé
néité forte de la population concernée devrait correspondre une grande souplesse dans
l'agencement du parcours de réinsertion.
Sans minimiser les problèmes de nature financière, il semble bien que les difficultés
majeures posées par ce type de formule se situent au niveau de la conception de ces dispo
sitifs. Le défi est de les concevoir en tenant compte de la position initiale des populations
visées sans les enfermer dans des activités occupationnelles qui ne leur procureraient pas
les avantages non monétaires attendus et leur barreraient en pratique la route vers l'emploi.
Un défi corollaire est la coordination des différents opérateurs concernés (depuis ceux qui
contribuent à rompre l'isolement social, jusqu'aux employeurs éventuels en passant par les
institutions de (pré)formation et les institutions chargées de l'octroi des indemnités socia
les). Soulignons aussi l'importance du statut et de la compétence du personnel engagé dans
page 378
ces différentes entités. Que ce soit dans la dimension financière ou au niveau de la con
ception, l'expérience des missions locales et régionales devrait être riche d'enseignements.
Ce type de parcours individualisé, qui ne se conçoit que complémentairement aux autres
dispositifs évoqués plus haut, ouvre la voie à un contrôle de la disponibilité des individus
à l'égard du marché du travail. A ce propos, l'expérience semble suggérer qu'imposer la
participation à une politique active afin de détecter les fraudes nuit sans doute au bon
déroulement de celle-ci. Les allocataires sociaux qui ne désirent pas bénéficier de la
mesure mais y participent néanmoins par peur ou par calcul engorgent les dispositifs mis
en place et nuisent à leur efficacité. L'économie obtenue par la radiation de ceux qui refu
sent de participer est dès lors compensée, en tout ou en partie, par le coût du contrôle et la
perte d'efficacité des politiques actives. Il semble donc plus efficace d'inciter les sans-
emploi à entreprendre une démarche réellement volontaire. Dans le cas de personnes par
ticulièrement défavorisées, la peur d'essuyer un nouvel échec est sans doute un obstacle
important à surmonter. De là, l'importance de convenir d'un parcours offrant la garantie
d'un emploi temporaire au terme du processus d'insertion ·. Dans cette perspective, une
contractualisation avec les bénéficiaires est possible et souhaitable.
h) Evaluer
Le souci d'évaluer correctement les dispositifs mis en place sur le marché du travail s'ins
talle très progressivement en Belgique. On ne peut que plaider pour un renforcement de
cette tendance. Ceci suppose notamment un relèvement qualitatif de la capacité d'évalua
tion tant dans les administrations qu'en dehors de celles-ci.
Parmi les objets prioritaires de ces évaluations doivent figurer les mesures assouplissant la
réglementation des contrats à durée déterminée, les contrats dits d' "emploi-tremplin" à
durée de préavis raccourcie et les expériences de réduction significative de la durée heb
domadaire de travail dans le cadre des "plans d'entreprise" et des "accords pour l'emploi".
Vl.2.3. Les politiques "qualitatives" de soutien à la croissance long terme
a) Education, formation
Une réforme du système éducatif de nos communautés peut contribuer à la lutte contre le
chômage de plusieurs manières :
1. par une restructuration dans le cadre de l'enseignement secondaire à temps plein des
filières d'enseignement qui sont sources de relégation : en particulier la filière
professionnelle.
i
Une réorientation du programme de résorption du chômage permettrait de concrétiser cet engagement.
Au risque de perdre toute crédibilité, la nature temporaire de l'emploi ne signifierait naturellement pas
une embauche de trois ou six mois.
page 379
2.
3.
en luttant contre l'échec scolaire, particulièrement lorsqu'il conduit à l'abandon des
études. Une augmentation significative du nombre d'élèves terminant l'entièreté de
leur cycle secondaire est un objectif important. Pour atteindre un tel objectif, il faut
un cycle secondaire plus performant : ceci requiert une conception plus dynamique
de la formation et du profil de rémunération des enseignants, de repenser l'articula
tion entre l'autonomie des établissements scolaires et les règles et incitations fournies
par les autorités publiques afin de permettre aux établissements de définir des projets
pédagogiques mieux adaptés aux besoins spécifiques des populations scolarisâmes de
leur collectivité.
en augmentant l'attractivité pour les jeunes, tout particulièrement de catégories
socio-économiques défavorisées, soit à recourir à des dispositifs de formation en
entreprises (pour la plupart à créer, voir point suivant), soit à s'engager dans des
formations de niveau supérieur. La création d'une "allocation jeunes" ou des dispo
sitions modulant l'allocation d'attente en fonction de ces choix pourraient être envi
sagées comme de tels incitants. Elles pourraient être également financées via la
réforme de la fiscalité des personnes (abattements pour enfants à charge, imposition
des allocations familiales ou encore diminution de celles-ci au delà d'un certain
nombre d'enfants). Un tel dispositif devrait être complété par une augmentation du
minerval universitaire couplée à une refonte du système des bourses.
Cet objectif nous semble essentiel : il répond en effet à plusieurs éléments relevés
dans le diagnostic. Il est vraisemblable qu'un accroissement des diplômés de
l'enseignement supérieur ou non aura à terme un effet positif sur le degré de
"mismatch" sur le marché du travail. On peut aussi espérer qu'un tel accroissement
s'il est accompagné d'autres mesures soutenant l'innovation, en particulier dans les
PME, contribuera positivement à celle-ci.
4.
en incitant de manière plus systématique les entreprises à développer des formations
en alternance pour les jeunes et des formations continuées pour leur personnel. Le
financement de tels incitants est à étudier dans le cadre de la régulation des coûts
salariaux et la restructuration de la fiscalité des entreprises.
b) Développer l'innovation technologique : la politique industrielle
Cette étude plaide pour une politique industrielle de type horizontal aux objectifs claire
ment identifiés et délimités. Bien que l'évidence quant à l'efficacité des aides publiques en
matière de Recherche et Développement soit mitigée, il faut poursuivre la réflexion en la
matière. La Recherche et Développement est en effet à la base de nombreux projets de
développement de P.M.E. Un élément important dans la création de conditions favorables
à l'innovation consiste à encourager les diverses formes de coopération possibles entre ces
entreprises (networking). Des appuis publics bien ciblés dans ce domaine et faisant l'objet
d'évaluations sont justifiés.
Un élément particulier de cette possible orientation consiste à favoriser l'accès des P.M.E.
au personnel hautement qualifié dont elles n'ont que trop souvent un besoin temporaire et
pour lesquels par voie de conséquence elles ne peuvent amortir le coût d'un engagement
page 380
permanent. Ici aussi des mécanismes de "skill sharing" devraient être mis sur pied et
encouragés par les pouvoirs publics.
Ces stratégies d'aides ciblées doivent être préférées aux politiques de subsides sectoriels.
page 381
VI.3. Conclusion : nous avons besoin d'un nouveau contrat
social
La Belgique (et peutêtre dans une certaine mesure l'ensemble de l'Europe des Quinze)
constitue une sorte de paradoxe. Celui d'une société toujours riche en terme de niveau de
développement et de standard de vie moyen mais qui se "dualise" de plus en plus parce
qu'elle refuse d'attaquer de front la problématique de la création d'emplois et de la lutte
contre le chômage.
400 milliards de sortie nette de capitaux sont enregistrés dans la balance de paiements de
1994 soit 50 % de la formation intérieure brute de capital des entreprises en Belgique.
Nous contribuons de ce fait à la création d'emplois à l'étranger : aux USA, dans le Bassin
Pacifique, ailleurs. Mais trop peu chez nous. La Belgique est une société dramatiquement
en voie de "décapitalisation". Celleci prend de multiples formes. Il s'agit non seulement
de l'insuffisance d'investissement en capital physique. Mais peutêtre plus crucialement
encore insuffisance d'investissement immatériels qui créent les conditions économiques et
institutionnelles favorables à l'innovation et à une croissance maîtrisée et dont les fruits
sont répartis équitablement. Ces investissements immatériels qui font défaut sont ceux
tournant autour de la formation, de la recherche et développement, de l'inventivité organi
sationnelle (dans le secteur privé comme public), de la recherche de clarté institutionnelle
et d'efficacité décisionnelle, de capacité d'évaluation... Ils reposent d'abord sur des dyna
mismes privés mais doivent être soutenus et encouragés par des initiatives collectives.
Cette paralysie relative de notre société et donc, comme dit au début de cette synthèse,
l'enlisement résigné dans le chômage qui s'ensuit ne proviennent pas tellement de ce que
l'on ne fait rien mais de ce que l'on fait trop peu, mal, de façon non coordonnée, au terme
de compromis défensifs, sans évaluation... Nous avons besoin d'une stratégie volontariste,
décidée.
Outre l'exigence de cohérence que nous avons évoquée à maintes reprises, sa mise en
oeuvre requiert à l'évidence l'existence d'une coalition sociopolitique large et donc
solide, susceptible de la soutenir.
L'enjeu politique pourrait se résumer de manière simple : comment passer d'une stratégie
noncoopérative de "faible croissance et chômage important" à une stratégie coopérative
de "croissance ν igoureuse et de chômage limité" ? Pourquoi poser le problème en termes
de coopération ou de noncoopération ? Parce que, comme nous l'avons vu, la mise en
oeuvre d'une stratégie de lutte vigoureuse pour l'emploi et contre le chômage implique
inévitablement une redistribution significative des revenus entre divers groupe sociaux !
Elle entraîne nécessairement des gains et des pertes relatifs à court terme. Mais ce qui peut
paraître à cet horizon temporel un jeu à somme nulle peut se révéler à moyen terme non
seulement un jeu à somme positive mais tel qu'il n'y aurait pas de perdants. Trouver les
bases d'un scénario coopératif, c'est trouver le moyen de dépasser les antagonismes de
court terme et de parier sur les gains collectifs de long terme.
La Belgique a besoin d'un nouveau contrat social : c'était déjà notre recommandation en
1993 lors de l'échec de la négociation du pacte social. Ce nouveau contrat social devrait
nous permettre de passer d'une logique de multiples stratégies noncoopératives
page 382
engendrant la croissance faible à une stratégie coopérative crédible de croissance plus
soutenue, plus riche en emplois. Entre qui doit émerger cette coopération ? Entre les
détenteurs de capital financier, les "entrepreneurs", le monde du travail, les pouvoirs
publics et des éléments de la "société civile". Pourquoi cette coopération est-elle indispen
sable ? Parce que, comme déjà indiqué ci-dessus l'ensemble des mesures à prendre pour
lutter de manière décidée, sinon décisive, contre le chômage implique une redistribution
significative des revenus qui, à court terme, se traduira inévitablement par l'existence de
perdants et de gagnants. Peut on les identifier ? La plus grande prudence s'impose car
nous serons tous touchés à un titre ou à un autre par l'ensemble des propositions et sug
gestions émises dans cette étude. Mais il est sûr que la logique redistributive de base qui
les sous-tend n'échappera à personne.
Il s'agit bien de diminuer relativement l'attractivité des placements financiers extérieurs et
d'augmenter celui de l'investissement créateur d'emplois, de privilégier la création
d'emplois à la croissance des salaires réels. Il s'agit encore de diminuer le coût relatif du
travail par rapport au coût d'usage du capital, de diminuer le coût relatif du travail peu
qualifié par rapport à celui du travail qualifié, mais dans chacun de ces cas sans faire bais
ser les revenus disponibles des plus défavorisés. Il s'agit enfin de mobiliser des ressources
collectives en faveur des investissements publics à rendement à long terme important en
restructurant nos dépenses publiques pour tout à la fois augmenter leur efficacité et pro
mouvoir plus d'équité dans leurs effets.
Mais pourquoi ceux qui s'estimeraient perdants devraient-ils soutenir une telle stratégie ?
Quels motifs devraient les pousser à coopérer dans la mise en place d'une politique dont
ils pensent qu'ils feront les frais ? Est-ce que seules les convictions morales pourraient les
y inciter ? N'est ce pas là le talon d'Achille de nos démocraties ? Le plus souvent, ce ne
sont pas les convictions morales qui fondent les décisions importantes que celles-ci pren
nent en matière économique et sociale. Les démocraties n'ont aucune vertu particulière en
ce qui concerne la lutte pour la justice sociale, loin s'en faut. Or, dans une société démo
cratique, c'est bien à cause de ce sentiment diffus mais ressenti par la plupart d'y "perdre
quelque chose" si l'on redistribue de manière significative que les craintes, et donc la
timidité voire l'indécision ou encore l'inertie des décideurs politiques sont si grandes en
cette matière.
On peut comprendre, sinon admettre, leur crainte de la sanction politique. Mais elle repose
sur une analyse tronquée parce que myope. La lutte contre le chômage n'est pas un jeu à
somme nulle. Engager une lutte décidée contre le chômage revient en quelque sorte à pro
duire un bien public. Non seulement le chômage est un gaspillage de ressources dans
l'immédiat, non seulement il est une injustice sociale intolérable, non seulement il impose
aux générations futures un coût important en handicapant nos perspectives de croissance à
long terme, il crée en outre une culture du défaitisme, du repli sur soi, du désenchante
ment, de la fragmentation sociale. Lutter de manière décisive contre le chômage, c'est se
donner une chance de passer à un jeu à somme positive.
Ceci veut enfin dire que nos pouvoirs politiques ne peuvent pas se contenter de gérer nos
économies comme simplement de "grandes entreprises". Car si le respect des contraintes
de compétitivité et des grands équilibres macro-économiques est indispensable pour ne
pas connaître une dégradation dramatique de la croissance et de l'emploi, ce n'est pas de
page 383
là que viendront les impulsions majeures pour diminuer signifieativement le sous-emploi.
Contrairement à ce que des discours politiques de plus en plus nombreux laissent enten
dre, les Etats et leurs économies ne sont pas des grandes entreprises. Non seulement parce
qu'ils sont traversés par des exigences éthiques mais parce que en termes de recherche
d'efficience, ils répondent à des logiques différentes. La responsabilité des politiques est
celle de promouvoir des choix de société. Celle des chercheurs est de repérer sans relâche
les interstices dans la logique des marchés où peuvent se définir ces choix de société, en
argumenter l'analyse et en montrer les implications. C'est à cette exigence que nous avons
modestement tenté de répondre.
page 384
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Étude sur le marché du travail — Belgique
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1997 —410 p. — 21 χ 29,7 cm
ISBN 92-827-8757-5
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Decisão da Comissão de 30 de Janeiro de 1997 que encerra o processo anti-dumping relativo às importações para Espanha de certos cimentos Portland originários da Roménia, da Tunísia e da Turquia | 1997-01-30T00:00:00 | [
"Spain",
"anti-dumping legislation",
"cement",
"import",
"originating product",
"third country"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/1fe01c43-1450-4f67-a3cd-bc9c0c2d9d82 | por | [
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"pdfa1b",
"print"
] | null |
COMMISSION REGULATION (EC) No 171/97 of 30 January 1997 fixing production refunds on cereals and rice | 1997-01-30T00:00:00 | [
"cereals",
"production refund",
"rice"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/d196500f-e7d3-4057-a252-876f0dc521b1 | eng | [
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"print"
] | null |
Para saber mais sobre o emprego, o crescimento, a competitividade e a solidariedade : Portugal. | 1997-01-30T00:00:00 | [
"EU employment policy",
"European social policy",
"Portugal",
"access to EU information"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/20d740c5-5d93-482f-a6bb-f827b2043373 | por | [
"pdfa1b",
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] | null |
Прибыльное производство молока : 4х-летний опыт в Беларуси, России и на Украине. | 1997-01-30T00:00:00 | [
"Belarus",
"EU programme",
"EU relations",
"Russia",
"Ukraine",
"dairy industry",
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"milk product",
"technical cooperation"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/e1731489-e1fc-433f-b114-f3906fba86c5 | rus | [
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] | null |
Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Mededeling van de Commissie: 'Een nieuwe dynamiek in de betrekkingen tussen de Europese Unie en de ASEAN'" | 1997-01-30T00:00:00 | [
"ASEAN",
"EU relations",
"cooperation policy",
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] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/b5d765a2-9473-4767-b3f2-a69686fc3d10 | nld | [
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] | null |
Om er meer van te weten over werkgelegenheid, groei, concurrentievermogen en solidariteit : Nederland. | 1997-01-30T00:00:00 | [
"EU employment policy",
"European social policy",
"Netherlands",
"access to EU information"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/663edd11-d473-4f76-bb64-b73fcbc2b062 | nld | [
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"print"
] | null |
Besluit van het Gemengd Comité van de EER nr. 1/97 van 30 januari 1997 tot wijziging van bijlage II (technische voorschriften, normen, keuring en certificatie) bij de EER-overeenkomst | 1997-01-30T00:00:00 | [
"European Economic Area",
"agreement (EU)",
"fire protection",
"inflammable product",
"motor vehicle",
"technical standard"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/66b16bb2-9d37-4df2-b829-444fc88fe0ec | nld | [
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] | null |
Az EGT-Vegyesbizottság 1/97 határozata (1997. január 30.) az EGT-megállapodás II. mellékletének (műszaki előírások, szabványok, vizsgálatok és tanúsítás) módosításáról | 1997-01-30T00:00:00 | [
"European Economic Area",
"agreement (EU)",
"fire protection",
"inflammable product",
"motor vehicle",
"technical standard"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/66b16bb2-9d37-4df2-b829-444fc88fe0ec | hun | [
"html",
"pdf",
"print"
] | 224
HU
Az Európai Unió Hivatalos Lapja
11/2. kötet
21997D0327(02)
L 85/66
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK HIVATALOS LAPJA
1997.3.27.
AZ EGT-VEGYESBIZOTTSÁG 1/97 HATÁROZATA
(1997. január 30.)
az EGT-megállapodás II. mellékletének (műszaki előírások, szabványok, vizsgálatok és tanúsítás)
módosításáról
AZ EGT-VEGYESBIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló, az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodás
kiigazításáról szóló jegyzőkönyvvel módosított megállapodásra (a továbbiakban: a Megállapodás), és
különösen annak 98. cikkére,
mivel a Megállapodás II. mellékletét az 1996. december 13-i 76/96 EGT-vegyesbizottsági határozat (1)
módosította;
mivel az egyes gépjármű-kategóriák belső kialakításában használt anyagok égési tulajdonságairól szóló,
1995. október 24-i 95/28/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet (2) be kell építeni a Megállapodásba,
A KÖVETKEZŐKÉPPEN HATÁROZOTT:
1. cikk
A Megállapodás II. mellékletének I. fejezete a 45s. pontot (95/1/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv)
követően a következő ponttal egészül ki:
„45t. 395 L 0028: Az Európai Parlament és a Tanács 1995. október 24-i 95/28/EK irányelve egyes
gépjármű-kategóriák belső kialakításában használt anyagok égési tulajdonságairól (HL L 281.,
1995.11.23., 1. o.).”
2. cikk
A 95/28/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv izlandi és norvég nyelvű szövegei, melyek e határozat
megfelelő nyelvi változatának mellékletét képezik, hitelesek.
3. cikk
Ez a határozat 1997. február 1-jén lép hatályba, amennyiben a Megállapodás 103. cikkének (1) bekezdése
szerint előírt összes értesítést eljuttatták az EGT-Vegyesbizottsághoz.
Ezt a határozatot az Európai Közösségek Hivatalos Lapjának EGT-re vonatkozó részében, illetve EGT-kiegészí-
tésében közzé kell tenni.
4. cikk
Kelt Brüsszelben, 1997. január 30-án.
az EGT-Vegyesbizottság részéről
az elnök
C. DAY
(1) A Hivatalos Lapban még nem tették közzé.
(2) HL L 281., 1995.11.23., 1. o.
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Kommissionens Forordning (EF) nr. 164/97 af 30. januar 1997 om ekstraordinære støtteforanstaltninger for oksekødsmarkedet i Frankrig i henhold til beslutning 97/18/EF | 1997-01-30T00:00:00 | [
"France",
"animal disease",
"cattle",
"slaughter of animals",
"slaughter premium",
"veterinary inspection"
] | http://publications.europa.eu/resource/cellar/e26a4d72-7e08-46b0-baab-ccb095300b9b | dan | [
"html",
"pdfa1b",
"print"
] | null |