马来西亚第二次五年计划

**第二大馬計劃**，乃馬來西亞政府頒布的經濟發展計劃，實施時間為 1971 至 1975 年，以貫徹馬來西亞新經濟政策 (NEP) 為目標，旨在「重建」社會，削弱當地經濟中華資及外資的主導地位，從而提高馬來人的經濟地位。這次計劃是第一大馬計劃的延續，後者同樣尤其注重解決馬來人的貧困問題。然而，第一大馬計劃所取成效著實有限，這其中也許受到 1969 年發生於吉隆坡的 5・13 種族暴亂影響。有人認為第二大馬計劃過於熱忱讓馬來西亞人更多參與經濟，於是當該計劃截止之際，政府相應地減少對重組經濟的強調。

## 背景

馬來西亞人在當地人口中占絕大多數，但其經濟實力並不與之相符。至 1970 年，土著人擁有馬來西亞 1.9% 的經濟力量，非馬來人 (大多為華人) 擁有 37.4%，其他全為外國人擁有。鑑於此懸殊差異，憲法第 153 條規定，政府在獎學金分配、行政部門就業等方面都要安排一定配額，力圖提高馬來人的經濟地位。

然而，第一大馬計劃所採取的措施，過於依賴馬來人自己「對設施與服務加以使用，充分利用」，最終並未成功解決經濟失衡問題。該政策激起了一些非馬來人的不滿情緒，他們大多支持反對黨，該黨在 1969 年普選中號召減少或消除對土著人的反歧視行動。5 月 12 日，反對黨支持者舉行勝利遊行，次日，聯盟大黨巫統 (UMNO，馬來西亞全國巫人統一結構) 便發起報復性集會，然而，集會很快演變為一場持續兩日的暴亂。官方數據顯示約有 200 人喪生，然而，其他數據遠遠不止 —— 上千人無家可歸，大多為華人。政府宣布緊急狀態，議會休會。國家行動理事會 (NOC) 暫時進行統治，1971 年議會復會。

國家行動理事會統治時期，頒布新經濟政策，力圖通過「快速發展的經濟」，實現消除貧困、根除「經濟職能的種族認定」的最終目標；新經濟政策還希望在 20 年內讓土著人擁有經濟的 30%。第三宏觀計劃也得以通過，目標與新經濟政策相似，二者都於 1990 年失效，之後議會通過第二大馬計劃，以實現這些政策的目標。

## 經濟結構

第二個馬來西亞計劃加強了政府對於經濟的參與，主要目標為提高馬來人的經濟地位，尤其是在製造業和採礦業。為了避免對華人的經濟權益造成直接傷害，這一計劃以巨大的經濟增長為重點，旨在擴大馬來人經濟利益和非馬來人經濟利益的絕對值，與此同時，增加馬來人經濟份額的相對值。

第二個馬來西亞計劃共有 72.5 億馬來幣的投入，雖然這導致第一個馬來西亞計劃 105 億的投入減少，但政府希望能通過這第二個計劃進一步減少貧窮及增加馬來人經濟在私營經濟中的份額，政府對私營企業設定了一些限制以利於馬來人的就業與經濟所有制的發展。

在公布這一計劃的時候，以評論家的話來說，當時，非馬來人「實質上壟斷了私有工業和商業中的職業崗位」，並主要集中於城市地區。而外來投資則控制了包括制 造業，銀行業，金融業，橡膠業和錫業在內的大多數的現代工業。大多數的馬來人則從事著農村的活動，例如種植水稻，打漁以及管理小塊的橡膠林和棕櫚田等。顯 然，他們與白領職業無緣，哪怕是像文職這樣的次等白領，而只有在行政部門中，馬來人才在較高級的職位占有一席之地，因為政府確保了馬來人在所有的政府工作 人員中占 80%。某些職業中，例如醫藥和法律，大部分都是非馬來人。然而諷刺的是，政府的政策：如聯邦憲法第 153 條規定公共部門優先聘請馬來人，卻變相降低了馬來人進入私營領域的興趣。那時主要因為教育的滯後，各種族的失業情況也很嚴重，1970 年，275，000 的未就業人口中大約有 70% 是 15 歲到 25 歲的年輕人。而這一情況也是新的經濟計劃和第二個馬來西亞計劃希望改善的。

## 工業化

一些在第二大馬計劃（the Second Malaysia Plan）頒布之前就已經成立的政府機構，在計劃實施過程中更加積極地參與到經濟事物中。這些機構包括馬來西亞工業發展局（MIDA：Malaysian Industrial Development Authority）和人民信託局（MARA：Majlis Amanah Rakyat）。在計劃實施過程中也成立了一些新的機構，其中包括國家企業公司（PERNAS, 或國家外貿公司），州經濟發展局（State Economic Development Corporation）和城市發展局（UDA：Urban Development Authority）。

PERNAS 的建立旨在購買企業，與私企合資，並以託管的方式發展新興產業，直到馬來人持有充足基金來接管企業。到第二大馬計劃末期，PERNAS 完全擁有八家公司，這八家公司涉及保險，貿易，建築，房地產，工程，證券和礦產七大領域。為發展礦產業，貨櫃運輸業，旅遊業和諮詢業，在私營領域中也紛紛建立起了合資企業。

在第二大馬計劃實施期間，馬來西亞國會通過了工業協調法案（Industrial Coordination Act），該法案規定，凡從事製造業的公司，若股本總額為 10 萬馬幣，或受僱人員在 25 人或更多者，均須向貿易暨工業部（簡稱貿工部）申請工業執照。為了得到批准，每個公司必須具備貿工部規定的條件，具體條件可能各不相同。馬來西亞籍華裔製造商十分關注這個法案，此前他們受當地政府限制較小。

儘管如此，政府聲明，該法案無意對任何群體不利，並繼續實施。法案將公司分為三類：1972 年 1 月 1 日之前經貿工部批准的公司，在此之後批准的公司以及未經批准的公司。受制於該法案的所有公司須向工業部上交一份計劃，詳述公司如何計劃實現第二大馬計劃長期目標，即馬來人占有公司股權的 30%。計劃如果被接受，則成為公司運作的指導準則。

第二大馬計劃實施之前，馬來西亞的工業發展集中在馬來西亞半島（Peninsular Malaysia）西海岸地區。該計劃將重點轉移至東海岸，建立了新的工業區，以抑制農村向城市移民 —— 東海岸的城市化進程遠遠落後於西海岸。

到 1975 年，製造業占馬來西亞國內生產總值的比重已經達到 16%，比馬來西亞第二個計劃的目標要少 1%。全球經濟在衰退，與去年的增長率 15% 相比，毫無疑問，馬來西亞製造業產值增長了，而去年的增長率早已遠遠超過第二次計劃的目標值 ——12.5% 的年增長率，這都是政府做出了貢獻。製造業產品中絕大部分是食品、木製品和化學製品。政府規劃的自由貿易區帶動了民生用品的消費，因為區內任何新產品都不需要繳納關稅，他們免費出口到外國或被運往其他自由貿易區。1974 年，檳城、雪蘭莪和馬六甲先後宣布劃分出自由貿易區，落戶的行業一般是電子類、橡膠類以及紡織類。

## 礦業

20 世紀 70 年代晚期以前，馬來西亞一直是世界上最重要的錫礦供應國，西方國家進口的錫礦中大約 40% 來自馬來西亞。然而，錫礦儲量在不斷減少，加上鐵礦儲量也在減少，礦業對國民生產總值的貢獻在計劃執行期間預計將減少 13% 。但是鋁礦和銅礦在 20 世紀 70 年代早期還一直推動著礦業發展。馬來人幾乎不怎麼參與採礦業，高達 70% 的採礦業仍為外國人所控制，這種局面是英國殖民時期的歷史遺留造成的。當時從英國來到馬來西亞掠奪當地礦物資源的很多公司到現在還沒有離開。馬來人在採礦業的參與 —— 尤其是錫礦，在英國傾向於招用中國的廉價勞動力的時候愈發受到限制，因此 20 世紀 70 年代採礦業的雇員大部分還都是中國人。

20 世紀 70 年代，馬來西亞經濟中石油或者說原油開始發揮它的重要作用，人們購入新的採油設備並創辦精煉廠。到 1975 年，整個原油產量達到一天 9 萬桶（亦 14000 立方米 / 天），其中大部份原油產自殼牌公司。而在 1974 年，馬來西亞政府授予其全面掌控的馬石油公司絕對持有、勘探和開發石油的權利。隨後那一年，馬石油公司成為唯一被允許將石油產品投放市場和銷售配送的公司。除此以外，在不享有股權的情況下，馬石油公司仍可對其他公司進行控股管理。

自從政府重建政策實施以來，採礦業僱傭的馬來人數從 1970 年以後一直居高不下。第二大馬計劃實施之始，採礦業只有不到 200，000 馬來工人。而截止到 1990 年，這一數字差不多達到 1 百萬，大大地超出了最初提出的目標數字。馬來人特別把採礦執照預留了下來以提升他們在採礦業中的所有權水平。政府還通過將以前的一些外資礦產公司收歸國有來提升馬來人的所有權水平 ---- 到 1989 年，國有機構控制了採礦業 60% 的所有權。作為採礦業的一支獨秀的石油開採業也大大地幫助了政府 ---- 即便有國有的馬來西亞石油公司也被看成是馬來人的企業。然而這一實踐所引發的有關國有機構不僅僅屬於馬來人而屬於更廣大的公眾的爭議卻使政府廣受批評。

## 農業

馬來政府的第二大馬計劃像之前的大馬計劃所規劃的一樣，它延續了第一大馬計劃所定下的基本理念和思路。其它開發的支出大幅上漲了約 1 百萬馬幣，而農村建設資金也有所增加。這一計劃致力於實現馬來西亞農作物收成的多元化增長；1974 年出台的綠皮書就以鼓勵農民種植長豆角和辣椒等蔬菜和飼養生畜來實現糧食生產自給自足 ---- 家畜衛生部竟然派發了生畜。而肥料，種苗，殺蟲劑和滅草劑則全部由政府補貼。由於鼓勵稻穀雙作制，農民們一年有兩次收成並且產出也翻了一番。1973 年成立的「農民官方機構「以協調農業合作、農民聯盟和政府農業機構為己任。

小規模農業被認為是創造職位和減緩鄉村貧困的關鍵，一些政府部門像 FELDA（聯邦土地開發局）極大地加大了其開發項目的範圍和規模。RISDA（橡膠業小園主發展局）的任務是使小園主的種植園多樣化。RISDA 計劃在五年內實現開發 150，000 畝（即 610 平方公里）橡膠園的宏偉目標。這一措施的主要目的是通過種植油棕櫚樹使棕櫚油產業多樣化。馬來西亞經濟在當時極為依賴橡膠生產 ---- 僅馬來西亞半島在高峰期生產的橡膠就占全世界所產橡膠的一半以上。然而大蕭條使橡膠價格大跌，馬來西亞經濟遭受重挫。馬來政府為了防止此類事件的再次發生而使其農業生產多樣化。但是 RISDA 在開發土地上太過激進，以至於到第二個大馬計劃的最後階段也只有 40，000 畝（即 160 平方公里）的橡膠園得到開發，這其中只有一半是油棕櫚樹種植園。

政府提出的土地發展和移民安置政策未能改變農村貧困人口的現狀。政府只安置了 4 萬人，而處於貧困線以下的農村家庭預計達 535,000 家。由於政策實施項目效率低下，往往再安置以及發展政策中的受益人並不是那些最需要幫助的。據一些人聲稱，目前過多強調的是再安置以及發展項目中新領域的困難，而不是提高現有農業生產力。由於憲法的緣故，有些問題變得很複雜，例如憲法給予州很多控制土地發展的權利，所以這就使得聯邦政府不得不與各個州政府進行協商。由於這個原因，非馬來西亞農村家庭也未能從這些政策中受益，因為憲法為馬來本土居民保留了一部分土地，而州政府也不希望接納非馬來居民。

雖然第二次馬來西亞計劃很大程度上使有「米倉」之稱的吉打州和玻璃市州變得現代化 —— 實際上是用拖拉機代替了水牛 —— 而大多數小佃農和個體農戶都未能從現代科技中受益。在合資農業部門中，馬來西亞人只有 0.3% 的股份，而 70.8% 的股份都被外國股東持有。在非合資部分中，馬來人持有 47.1% 的股份。由於資金有限，在第二次馬來西亞計劃完成時，仍有很多馬來人在從事「低生產力工作」。

## 健康

第二次馬來西亞計劃繼續著以前的計劃，即通過一些項目來提高人們的營養水平。這些項目包括營養食物生產獎勵，營養說明，菜單安排以及給最缺乏營養的人群提供食物。然後，這些項目因缺乏訓練有素的醫療人員而受到阻礙。

雖然 1964 年計劃生育被設立為國家目標，但由於政府的忽視，在第二次馬來西亞計劃中計劃生育的促進受到了阻礙。很多國家計劃生育委員會取得的成功都是在第一次馬來西亞計劃中（1966-1970）實現的。第二次馬來西亞計劃希望增加 60 萬計劃生育技術的新用戶，但是提供的設施和人員不夠。這個話題被在政府看來是相當敏感的，所以很大程度上，計劃生育未能成為政府的工作重點。諷刺的是，1984 年馬來西亞總理馬哈迪・莫哈末通過公布國家人口政策而有效地將計劃生育從政府政策中除名。政府國家人口政策針對的人數從 1984 的 126 萬人增加到 2010 年的 7000 萬人。

## 教育

在第二大馬計劃實施期間，教育出於支持社會經濟改革的目的而基本處於擱置狀態，但政府仍然採取了一些重要行動來規範教育。1970 年，馬來語作為官方語言，取代英語成為小學至大學階段的教學媒介語。英國統一標準考試由本國統一標準考試所取代，採用新馬來語教科書。到「二五」期末，大多數原來的英語教學學校已經將第一個四年教育徹底轉變成為新馬來語教學課程。

1973 年，課程發展中心成立。它的目的是調整方案以改革以前由不同的政府部門所負責的課程。它也開始改進自然與數學方面的課程，並開始了一項審查不同的社會科學課程的新計劃。

第二大馬計劃也希望提高職業技術訓練的實用性。除了一些嘗試，在提高課程方面幾乎沒有取得任何進步，這些課程專注於提供普通教育卻沒有為職業技術訓練創造任何空間。在這項計劃下建立了幾個新型技術職業學校，它們下屬七個獨立學會並於 1975 年完工。政府希望這項措施能夠減輕失業問題，尤其是青年失業問題。

## 參考文獻