非选区议员

根據《新加坡共和國憲法》和《國會選舉法令》，在國會選舉中，如果當選國會議員的反對派候選人少於下限，選舉官就可以按照得票率的高低，邀請若干名得票率超過 15%，卻在大選中落敗的反對黨候選人加入新加坡國會，即**非選區議員**（英語：Non-constituency Member of Parliament，NCMP）。非選區議員擁有的權力與民選國會議員相等，不過獲邀出任非選區議員的大選候選人可以拒絕受委。

在 1984 年引入的非選區議員制度是新加坡對傳統西敏制的重大修訂。自該國於 1965 年獨立以來，執政的人民行動黨（行動黨）已在四次大選中贏得國會所有議席，因此時任新加坡總理李光耀認為，非選區議員制度可以保證反對派有機會在國會發聲。據他所說，這個制度會為新加坡帶來好處，因為這個制度可以令新一代新加坡人有機會看到反對派可以做甚麼、不可以做甚麼。根據引入非選區議員制度的第一個憲法修正案，非選區議員人數由 3 至 6 個不等。2016 年，新加坡再度修憲，把非選區議員人數的上限增加到 12 席。

自引入以來，該制度一直備受批評：一、該制度容許未經人民授權的候選人在國會發表自己的意見，所以人們認為這個制度是不民主的；二、反對派批評這個制度為國會大選締造了一個不公平的競爭環境，因為行動黨可以以「國會一定會出現一些來自反對派的代表」為由，主張選民沒有投票給反對派候選人的需要。雖然反對派提出了這種批評，不過當地仍有數名反對派政治人物接受政府委任，成為非選區議員，當中包括李紹祖、惹耶勒南、謝鏡豐和林瑞蓮。非選區議員曾就刑事訴訟程序、教育、衛生和社會福利等各大公共政策問題而在國會中提出顯著的論點。

2020 年新加坡大選結束後，國會共有兩名非選區議員，他們是新加坡前進黨的梁文輝和潘群勤。

## 資格及職權

非選區議員是一位在大選中落敗的反對派政黨候選人，不過由於《憲法》和《國會選舉法令》（Parliamentary Elections Act）的條款規定在大選中表現最好的非執政黨落敗候選人可以擁有新加坡國會議員的身份，所以當局會根據這些法例宣布他當選國會議員。非選區議員得名的原因是因為他們在國會裏並不代表任何選區。

新加坡在 1984 年 8 月 22 日根據在當月 10 日生效的《1984 年新加坡共和國憲法（修正）法令》和在當日生效的《1984 年國會選舉（修正）法令》引入非選區議員制度。新憲法在《1984 年新加坡共和國憲法（修正）法令》生效後開始實施，當中第三十九條第一款 b 項規定國會非選區議席數目上限為 6 個。不過，大選後當選非選區議員的人士最多只有三人，而非選區議席的數目則是 3 減來屆國會反對派議員的總人數。新加坡總統也可以按照內閣的建議下令宣布 4－6 名反對黨落敗候選人在大選後當選非選區議員；這條總統令將於當屆國會解散時失效。非選區議席數目的增加必須由總統下令批准的規定在 2010 年 7 月 1 日廢除，而國會非選區議席數目的上限也由 6 席增至 9 席，大選後國會的非選區議席數目則改為 9 減去當選反對派國會議員的數目。2016 年 1 月 27 日，新加坡總理李顯龍提議修改憲法，容許非選區議員獲得與民選議員相等的表決權，並把反對派議員人數的上限從 9 人增加到 12 人。相關的憲法修正案已於 2016 年 11 月獲國會通過，並於 2017 年 4 月生效。

### 資格

非選區議員又被稱為每次大選中的「最佳輸家」。由於當局會從在大選中落敗的候選人選出非選區議員，因此非選區議員的當選資格與民選議員相等：

* 年滿 21 歲，並擁有新加坡公民權。
* 名字已列入現時的選民登記冊。
* 在新加坡通常居住滿 10 年或以上。
* 有能力運用至少一種當地官方語言（英文、馬來文、華文、淡米爾文）發言、書寫和閱讀。
* 不得因為《憲法》第四十五條的規定而失去議員資格。

按照《憲法》和《國會選舉法令》規定，國會將設有至少 12 個反對派議員名額。大選投票結果公布後，在選區競選中得票率最高，但是未能當選的反對黨候選人會獲邀請出任非選區議員。但是，非選區議員議席的分配受到幾個條件的限制：當選議員的反對派人物必須少於 12 人，才可以分配非選區議席，獲邀候選人在其出選選區的選舉中必須獲得至少 15% 的選票。此外，在同一個集選區參選，而受邀出任非選區議員者不可多於 2 人；在同一個不是集選區的選區參選，而受邀出任非選區議員者則不可多於 1 人。

如果勝出大選的反對派候選人人數少於 12 人，當局會宣布在大選中得票率最高，但是鎩羽而歸的反對黨候選人當選非選區議員，去填補反對派議員的名額。因此，非選區議席數目就是 12 減去當選反對派議員的數目。

如果當局邀請一個集選區競選團隊接受一個非選區議席，那麼這個團隊就一定要在 7 天內決定當選非選區議員的人選，並通知選舉官。當某人當選非選區議員時，他就必須宣誓效忠新加坡，並承諾會「恪守、維護和捍衛《新加坡共和國憲法》。」如果這個程序沒有在大選後國會第 1 個會期第 1 或第 2 次會議完成，國會可以根據決議宣布非選區議席懸空，也可以根據決議宣布空缺將由下一位合乎資格的大選參選人填補，遞補次序將根據候選人在大選裏的得票率而決定。

有資格成為非選區議員的反對黨成員可以拒絕接受他的國會議席。例如 1984 年大選後，得票率最高的反對黨落選候選人奈爾（M. D. P. Nair）所屬的工人黨拒絕接受非選區議席，之後選舉官邀請得票率第二高的反對黨落選候選人陳志堅（Tan Chee Kien）擔任非選區議員，不過他所屬的新加坡統一陣線（統陣）也拒絕了非選區議席，令非選區議席懸空。

### 職權

非選區議員和民選國會議員的職權大致相同，他們有權參與國會辯論，發表自己的意見，並參與所有議案的投票表決程序。2017 年 4 月憲法修正案生效前，他們不可以參與下列議案的投票表決程序：

* 憲法修正法案。
* 任何與修正撥款法案、補充撥款法案和最終撥款法案（授權新加坡政府動用公款的法案）的法案有關的動議。
* 任何與修正涉及財務的法令的法案有關的動議。
* 對政府的不信任動議。
* 總統罷免案。

## 設立理據

1984 年，時任新加坡總理李光耀在對引入非選區議員制度的法案提出二讀期間向國會提出三個設立非選區議員制度的主要理由：一、他說非選區議員制度可以令反對派在國會擁有最少的席位，也可以令年輕一代的人民行動黨（行動黨）議員有機會和這些辯論對手辯論，並由此「磨練他們的辯論技巧」。二、國會出現反對派議員，就能教育年輕一代的選民，令他們知道在憲政體制中反對派有甚麼作用，有甚麼事情可以做。李光耀說這是一個特別重要的理由，因為新一代新加坡人未經歷過 1950－1960 年代新加坡國會出現的鬥爭，也未曾在這種環境中成長，「對反對黨的角色存有幻想」，「根本不知道反對黨可以造成多大的破壞」。三、在國會裏，非行動黨議員可以制衡政府任何不當行為。李光耀說：「國會有了一些非行動黨議員，將確保人們向他們報告一些有關行為失當的嫌疑和謠傳。」非行動黨議員可以迅速提出關於濫用職權、貪污和裙帶關係的指責，而這樣做就會「消除人們對企圖掩飾過錯所存有的懷疑」。

更重要的是，引入非選區議員制度還有「確保在野黨能有相當數目的國會議員代表」的目的。自 1968 年起，國會便出現了行動黨「未被打破的獨霸局面」，直至惹耶勒南在 1981 年於安順區補選獲勝，當選議員為止。因為他是當時國會裏唯一一位反對派議員，所以他既不能在國會展開有意義的辯論，也不能在提出動議時找到另一位議員附議。1984 年之前，反對派一連 4 屆大選都全軍覆沒，令國會沒有反對派議員的情況（如下表所示） 也是政府推行非選區議員制度的促進因素。

## 批評

行動黨議員、反對派議員和官委議員都曾經批評過非選區議員制度。新加坡國會在 2010 年 4 月展開關於把非選區議席數目由 6 席增至 9 席的辯論，期間便有數名國會議員不滿設立非選區議員的概念既不合理，也不民主，例如行動黨議員楊康海質疑非選區議員制度的實行有沒有提升國會辯論水平的功效，而官委議員鄭恩里則說：

> 獲邀出任非選區議員的人是那些在大選中落敗的政客。議長先生，他們是落選的－他們是落選的。我不知道怎樣可以再強調這點。這些政客為著某些政治議題提出了某些政綱；而大多數選民都已經考慮過這些議題、這些政客、並已經在大選投票中摒棄他們。把這些人引入國會，往好裡說是在民主選舉邏輯面前打對台；往壞裡說這簡直是給所有投票反對他們的選民的臉上摑一記耳光。
> 
> 

自從當局引入非選區議員制度以來，反對派便譴責這種議席是「造假」和「無牙」的議席。前反對派國會議員惹耶勒南曾經在國會質疑執政黨為了維持在國會內的支配地位而設立的非選區議員制度「是詭計還是陰謀」。當地部分憲政學者認為這個制度令反對派在大選中處於劣勢，並舉例如下：一、在國會裏，非選區議員被限制不可以參與某種議案的表決程序。因此，有意見認為非選區議員在國會出現的意義「似乎超不過陪襯作用，以及為未見識過國會辯論唇槍舌劍的行動黨年輕一代提供一個在辯論場上練劍的機會。」二、非選區議員的反對黨黨籍給人的印象是這種議員必定要和政府對抗，即使他私下能夠理解政府某份提案的好處也好；這限制了非選區議員制度的效用。三、有批評認為非選區議員制度是阻止選民把票投給反對派候選人，令他們躋身國會的策略，因為這個制度保證國會至少會設有一定數量的非選區議席。可以料到的是，這種為「最佳輸家」而設的預設機制所帶來的保證會沖淡選民投票給反對派候選人，令他們晉身國會的動機，因此這個制度窒礙了民選反對派國會議員人數的自然增長。

當地部分反對派領袖曾在 2011 年大選期間表態，說自己不會接受非選區議席。當中，工人黨秘書長兼時任後港單選區議員劉程強指出非選區議員缺乏「實力和真正的草根支持」，並以此為由，拒絕出任非選區議員。非選區議員不代表任何選區，因此他們無法得到擴大影響力的機會。

曾在 2006 年至 2011 年期間擔任新加坡國會唯一一位非選區議員的林瑞蓮曾經在 2010 年國會辯論期間作出評論，認為當時政府增設非選區議席的提議「只是把不好的情況加以改善罷了，不過增設非選區議席並不是令（新加坡的）政治制度變得更健全的做法。」她指出非選區議員沒有代表人民的正式資格，也不能以他們的名義撰寫公函，又說這兩點都是非選區議員制度的缺點。此外，非選區議員也沒有籌辦活動和與人民對話的物質基礎。她認為由於執政黨涉嫌濫用集選區制度和不公平的選區劃分手段，所以國會缺乏更多元的政治意見；如果只是把非選區議員制度視為應付這個問題的「權宜之計」的話，那就會對新加坡政治更有利。

李顯龍在 2011 年出席一場電視直播論壇時指出，行動黨引入非選區議員制度和擴大這個制度的規模的原因是「因為它承認新加坡人渴求非主流的聲音，也承認（新加坡）要有反對黨去代表社會上紛陳的意見」，並以此反駁「非選區議員不是真正的反對派」這個主張。他提到非選區議員在國會裏可以自由辯論各種議題，而這個制度也為反對黨政客提供了一個機會，讓他們「建立地位、增加在來屆大選中當選的機會」。

## 列表

新加坡在 1984 年引入非選區議員制度，並於同年稍後舉行大選。工人黨的惹耶勒南和新加坡民主黨的詹時中在大選中勝出，成為反對派議員，因此第 6 屆國會設有一個非選區議席。本來當局把非選區議席分給工人黨的奈爾，不過根據工人黨後來的決定，該黨落敗候選人不可以接受非選區議席。時任工人黨秘書長惹耶勒南說，當局設立非選區議席的「真正目的」是為了促使選民再給行動黨投票，令它贏得所有國會議席，這樣做「違反議會政府的本意」。當局接著又把非選區議席分給統陣的陳志堅，然而統陣後來也決定拒絕接受非選區議席。當局把這種舉措視為「辭職」的表現，因此當屆國會的非選區議席終告懸空。

工人黨的李紹祖是第一個接受政府委任，出任非選區議員的人，他在 1988 年大選後就職；詹時中是唯一一個在當屆大選中勝選的反對派候選人。當局在 1988 年 12 月 16 日宣布李紹祖和他的黨友蕭添壽當選非選區議員。然而國會議長陳樹群在 1989 年 1 月 9 日宣布蕭添壽自 1988 年 12 月 17 日起便已經因為被法庭裁定逃稅罪成立，判處罰款而失去非選區議員資格。再下一屆大選在 1991 年舉行，在當屆大選中勝選的反對派候選人共有 4 人，多於非選區議席的數目上限，因此第 8 屆國會不設非選區議席。

1997 大選舉行後，國會設有一個非選區議席。新加坡政府邀請惹耶勒南出任非選區議員。惹耶勒南接受了邀請，並於 1997 年 1 月 14 日就任。其後惹耶勒南因為欠債問題而被判破產，自 2001 年 7 月 23 日起失去議員資格。新加坡民主聯盟的謝鏡豐在當年大選過後成為非選區議員。

在 2006 年大選中，角逐阿裕尼集選區議席失敗的工人黨主席林瑞蓮得票率達 43.9%，成為當屆大選的「最佳輸家」。其後，當局在 2006 年 5 月 12 日宣布她當選非選區議員，可以晉身國會。

非選區議席數目上限在 2010 年增至 9 個；由於工人黨在 2011 大選中贏得 6 個議席，因此第 12 屆國會共有 3 個非選區議席空缺。代表新加坡人民黨角逐波東巴西單選區議席失敗的羅文麗、代表工人黨角逐如切單選區議席失敗的余振忠和代表工人黨角逐東海岸集選區議席失敗的嚴燕松最終接受委任，出任非選區議員。

工人黨在 2015 年大選中也贏得 6 個議席，因此第 13 屆國會仍然設有 3 個非選區議席。選舉官在當年 9 月 16 日刊憲宣布在榜鵝東單選區競逐連任失敗的李麗連、落選的鳳山單選區候選人陳立峰和落選的東海岸集選區候選人貝理安當選非選區議員，他們都來自工人黨。不過李麗連已表態不接受非選區議席，以免影響事業。第 13 屆國會在翌年 1 月 29 日通過填補該職缺的決議，李麗連留下的空缺最終由與貝理安同屬工人黨東海岸集選區競選團隊的吳佩松填補。

在 2020 年大選中，工人黨為反對黨贏得合共 10 席，因此第 14 屆國會設有兩個非選區議席。代表新加坡前進黨在西海岸集選區出選的團隊以 48.3% 的得票率被行動黨團隊擊敗，是得票率最高的一組反對黨落選人，有資格獲得上述兩席。不過，前進黨秘書長陳清木已表明自己以前當過多屆議員，不會出任非選區議員。助理秘書長梁文輝起初表示不會受邀，但後來接受前進黨的提名，和副主席潘群勤一起擔任非選區議員。

## 參見

* 國會議員
* 官委議員
* 新加坡國會
* 新加坡國會選舉

## 註解

## 註腳

## 參考文獻

* Constitution of the Republic of Singapore (1985 Rev. Ed., 1999 Reprint（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）).
* Parliamentary Elections Act (Cap. 218, 2011 Rev. Ed. （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）) ("PEA").
* Tey, Tsun Hang, Singapore's Electoral System: Government by the People?, Legal Studies, 2008-12, **28** (4): 610–628, doi:10.1111/j.1748-121X.2008.00106.x .
* Thio, Li-ann, The Post-colonial Constitutional Evolution of the Singapore Legislature: A Case Study, Singapore Journal of Legal Studies, 1993: 80–122, SSRN 965257  .

## 延伸閱讀

### 文章

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* Thio, Li-ann, The Right to Political Participation in Singapore: Tailor-making a Westminster-modelled Constitution to Fit the Imperatives of Asian Democracy, Singapore Journal of International and Comparative Law, 2002, **6**: 181–243 .
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### 書籍

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* Tan, Kevin Y[ew] L[ee]; Thio, Li-ann, The Legislature, Constitutional Law in Malaysia and Singapore 3rd, Singapore: LexisNexis: 299–360, 2010, ISBN 978-981-236-795-2 .
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* Thio, Li-ann, The Legislature and the Electoral System, A Treatise on Singapore Constitutional Law, Singapore: Academy Publishing: 285–359 at 304–308, 2012, ISBN 978-981-07-1515-1 .