難民法草案

**難民法草案**是中華民國內政部在 2005 年提出，歷經多年朝野協商，修改多個版本，2016 年在立法院聯席委員會一讀初審通過，但至今仍未完成立法程序的一項法案。規範包括難民認定的要件、程序及審查機制，提供難民資格申請人在台灣停留期間法律諮詢、醫療照顧、安置、收容等基本權利及支援。

## 政治背景

難民對避難國而言，通常是外國人或無國籍者。中華民國非聯合國會員國，亦非《難民地位公約》締約國。外國人或無國籍者如果尋求以「政治難民」身份定居台灣，申請程序適用《入出國及移民法》，主管機關為內政部移民署。

在兩岸分治、兩岸政府皆宣稱擁有全中國主權的背景下，因難民身份涉及國家主權，使《難民法》立法與兩岸政治關係更為密切。1950 年代起，退守台灣的中華民國政府基於己方的一個中國主張，將中國大陸、香港和澳門的中國籍居民視為中華民國國民（參見：無戶籍國民）。中華人民共和國同樣基於己方的一個中國，將港澳台居民視為中華人民共和國國民、中國大陸境外居民。1990 年代，香港、澳門主權移交中華人民共和國，中國籍港、澳居民轉化為完全的中華人民共和國國民身份。

在兩岸長期分治的背景下，目前，依中華民國憲法增修條文，中國大陸居民「既非外國人、又非本國人（不具中華民國國籍）、亦非無國籍人」。港、澳居民相類。中國大陸居民適用《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》（簡稱《兩岸人民關係條例》），港澳居民適用《香港澳門關係條例》（簡稱《港澳條例》），主管機關皆是中華民國大陸委員會。

### 與中華人民共和國相關的實務處理

2014 年，由於《難民法》遲遲未通過立法，馬英九政府以專案許可發給九名滯留台灣多年的中國大陸民運人士及法輪功學員長期居留許可，並將在兩年後獲得中華民國身分證。證實此事的行政院大陸委員會強調這是專案，在沒有相關法令現況下，其他案例將不會比照辦理。其後，中華民國政府對非法入境、滯留，同時尋求政治庇護的大陸人士以遣返處理。2015 年 10 月，在金門大膽島登岸的大陸異議人士曹連生、柴英芝依「移民罪」判刑 2 個月，服刑後遣返。2017 年，大陸異議人士張向忠在台灣旅遊時脫隊，尋求政治庇護，被遣返。

2018 年 9 月 27 日，持中華人民共和國護照和聯合國難民證的大陸異議人士顏克芬、劉興聯從泰國過境台灣，尋求政治庇護。因無法可依，兩人滯留在機場近四個月。在台灣親綠社團協助下，兩人於 2019 年 1 月 30 日先出境到第三國，再透過「永久和平發展協會」以專業交流名義邀請訪台，在 31 日重新入境，等待轉送願意提供政治庇護的第三國。4 月 1 日則是兩人入境期限。其後兩人獲得加拿大的政治庇護，於 5 月、7 月離開台灣前往加拿大。內政部移民署參與處理。中華民國大陸委員會發言人邱垂正表示，他不評論個案。在台灣難民法草案尚未通過的情況下，政府會整體考慮國際慣例、台灣的相關法律規範、人權保障和國際視聽等，處理這類事件。此外，香港居民因為政治因素導致安全和自由受到緊急危害，台灣也會提供必要的協助。2019 年，在嘉南藥理大學交換學習的山東籍學生李家寶因 3 月 11 日在推特上直播反對習近平的言論，由此成為首位希望申請政治庇護的大陸赴台學生。

2019 年 6 月，香港爆發反對逃犯條例修訂草案運動。中華民國朝野各方對參與運動的香港人持正面態度（參見：對反對逃犯條例修訂草案運動的國際反應 #中華民國）。是否通過制定《難民法》給予香港人人道援助，成為台灣政治討論話題。

## 立法歷程

### 提案到停滯

2000 年，陳水扁政府首次執政，亦是民主進步黨首次執政。行政院研究發展考核委員會為落實「人權治國」理念，開始研究「難民庇護制度」。2005 年，中華民國內政部提出《難民法草案》送交立法院審議，並未通過。

2006 年，內政部與行政院大陸委員會提出更進一步的草案，擬將政治庇護對象擴大納入中華民國大陸地區民眾；原擬訂名《政治庇護法》，後更名《難民法》，是優先推動立法項目。2007 年 1 月 31 日，行政院會議通過《難民法草案》，行政院副院長蔡英文說，請內政部會同中華民國外交部、大陸委員會等相關機關，務必向各黨派立法委員詳實說明《難民法草案》精神與制度內涵，早日完成立法程序。

2009 年，立法院三讀通過《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》。內政部隨即請內政部移民署重新評估，從而有了「國民黨行政院版」草案，便撤回「民進黨行政院版」草案。行政院重新將《難民法草案》送入立法院，並排除陸籍尋求庇護者適用，陸籍尋求庇護者需回到《兩岸人民關係條例》第十七條做修法。

2013 年 2 月，第一次的國家人權報告國際審查，國際審查委員根據兩公約發表第 59 號結論意見，指台灣現行法律並無明定「不遣返原則」（non-refoulement），不符合兩公約規範；建議台灣儘速完成《難民法》立法。

2015 年 9 月 8 日，台灣關懷中國人權聯盟等團體在立法院召開「崩潰中的中共加緊迫害在中國的宗教及維權人士」聽證會，包括民主進步黨及中國國民黨立法委員、中國大陸維權人士、政府及民間代表，於會中呼籲中華民國政府庇護中國大陸政治難民。

2016 年 7 月 14 日，立法院第 9 屆第 1 會期內政委員會、外交及國防委員會第 2 次聯席會議，由國民黨籍召集委員黃昭順排程審查《難民法草案》，並於當天出委員會，無保留任何條文，無需進行政黨協商。這個草案是黃昭順將「國民黨行政院版」草案版本、國民黨籍立委陳學聖提出的人權支持團體的版本、民進黨籍立委尤美女和蔡易餘提出的台灣人權促進會支持的版本、民進黨籍立委蕭美琴提出的版本併案審查而成。草案第 2 條規定主管機關為內政部。第 3 條規定適用對象為外國人、無國籍者，將中國大陸、港澳居民排除在外。同時，該草案至今，無人再將之排程進行二讀、三讀。

### 2019 年以來

2019 年 6 月，香港爆發反對逃犯條例修訂草案運動。如何給予香港人人道援助，是否制定已延宕多年的《難民法》給予香港人政治避難資格，成為台灣朝野政治討論話題。蔡英文政府曾表示，若香港人遭政治壓迫、有政治庇護需求，政府會「個案處理」；但並未對細節進行說明。

9 月 3 日，香港政治領袖黃之鋒、香港民主派立法會議員朱凱迪等赴台。黃之鋒與民主進步黨主席卓榮泰、民主進步黨秘書長羅文嘉及民主進步黨副秘書長林飛帆會面時，促請中華民國政府強化《港澳條例》等相關措施，以協助赴台港人。黃之鋒亦曾投書媒體，呼籲台灣完成《難民法》。9 月 4 日，中華民國總統蔡英文出席「國際警察合作論壇」時，接受採訪表示「對於香港人民追求自由民主，是支持、而且非常支持」。針對黃之鋒呼籲台灣訂立《難民法》，蔡英文表示，現行法律已經足夠，可以在必要時提供香港人民協助。中華民國內政部指出，「接受難民是嚴肅的議題，需要考量人權、經濟、社會、文化及國家安全等因素，就如同世界上其他接受難民的國家一樣，必須凝聚全民共識。」新加坡《聯合早報》報導指，「多次高喊『撐香港』的台灣執政黨民進黨的回應，卻不如外界預期般積極，凸顯了蔡英文政府對香港問題的拿捏和顧忌」，引用分析指主因是避免主動挑釁中華人民共和國政府。

10 月 18 日，台灣人權促進會會長周宇修於第十屆總統文化獎頒獎典禮高喊「盡速通過《難民法》，拒絕晶片身分證，修改《集會遊行法》」。

11 月 6 日，國立臺北藝術大學名譽教授兼一邊一國行動黨召集人楊其文批評，中央研究院院士陳定信發起的支持蔡英文連任總統之學術界連署聲明宣稱肯定蔡英文政府「堅持民主自由平等，與保障人權的成效」，事實上「除了誇大其詞，根本看不見成效」，《難民法》未立法就是一個例子。

12 月 10 日，香港自治行動主席陳雲根表示，對於國際地位尚未被認證的中華民國而言，《難民法》恐怕會引發財政、司法等問題；如果台灣接受的難民母國並未承認中華民國主權，或是難民來自第三世界受到中共政權（中華人民共和國政府）一帶一路影響的國家，這些問題會讓台灣主權陷入雙重衝突；因此他不認為台灣應該制定《難民法》，「如果台灣夠勇敢也是可以做」，但必須好好評估風險。12 月 13 日，長期力挺蔡英文的政治評論家林保華在新唐人亞太電視台政論節目公開支持蔡英文所稱「台灣不需要《難民法》」，稱《難民法》恐怕被中共政權利用衝擊國家安全。

12 月 16 日，前中華民國總統馬英九在馬英九基金會新書《哪來的芒果乾？》發表會說，蔡英文將九二共識惡意扭曲為一國兩制，又利用反對逃犯條例修訂草案運動宣稱「今日香港，明日台灣」，催化台灣民眾的恐懼，藉此獲取政治利益；但香港民間團體要求台灣制定《難民法》保護香港抗爭者，蔡英文又說「不需要」。

2020 年 1 月 5 日，資深媒體人楊憲宏接受《呷新聞》採訪時爆料，在《難民法》一讀通過之後他聽到，中華民國總統府對此案有意見，才延宕至今；如今蔡英文改口稱台灣不需要《難民法》，讓他相當失望。5 月 27 日，網路政論節目《童溫層》主持人童文薰抨擊，蔡英文任職行政院副院長時支持制定《難民法》，如今卻阻擋《難民法》立法。

12 月 12 日，佛光大學公共事務學系教授柳金財表示，民進黨執政後，衡估種種內外情勢變遷及國家安全需要，經由政治理性及政策可行性評估後，提出不制定《難民法》，反而是利於兩岸關係及國家安全，展現出自我高度克制，也避免中共當局批判《難民法》立法為實踐法理台獨之挑釁行徑。

2021 年 8 月 26 日，針對 2021 年塔利班攻勢衍生的阿富汗難民問題，中華民國外交部副發言人崔靜麟表示，「由於我國尚未完成制定《難民法》，因此政府將視實際狀況，配合國際社會以及理念相近國家的相關倡議，在能力範圍內提供可行的援助」。國民黨立委林思銘表示，民進黨在野時高調倡議制定《難民法》，執政後以各種理由推託立法，是說一套、做一套的雙標黨；希望蔡英文政府立即提出行政院版《難民法》草案，與在野黨共同推動、完成立法，給予所有外國人或無國籍人民必要的人道援助。

2022 年 3 月 1 日，針對 2022 年俄羅斯入侵烏克蘭衍生的烏克蘭難民危機，台灣人權促進會秘書長施逸翔呼籲，台灣除加入對俄羅斯的制裁外，也應盡速制定《難民法》，因應未來可能因戰爭而赴台灣尋求庇護的烏克蘭難民。

## 國際人權法系統

有民間團體列為「國際人權五法」之一，包括《防治反人類罪及酷刑罪條例》、《防治仇恨罪條例》、《難民法》的制訂，及《殘害人群治罪條例》和《入出國及移民法》的修訂。

## 中華民國處理難民的歷史

1938 年水晶之夜後，納粹對猶太人的迫害逐步升級，猶太人為避免被抓入集中營，只有離開歐洲，但要想逃離就必須獲得外國簽證，於是成千上萬的猶太人奔走於各國使館之間申請簽證。但 1938 年 7 月 6 日在法國埃維昂萊班召開的國際難民會議上，與會的美國、加拿大、澳大利亞、愛爾蘭和紐西蘭等 32 國均拒絕接受猶太難民。此時中華民國駐維也納領事館人員何鳳山基於人道主義立場，不顧上司駐德大使陳介的反對，在中華民國駐維也納領事館向數以千計的猶太人發放了「生命簽證」。從 1938 年到 1940 年 5 月何鳳山奉調回國，2 年間他共簽發多少張「生命簽證」其準確數字已無從統計，根據已找到的簽證看，一份 1938 年 6 月的簽證的號碼為 200 號，另一份 1938 年 10 月 27 日的簽證號碼為 1906 號，也就是說半年間他共簽發了近 2000 份簽證。1939 年 4 月，何鳳山被外交部記過一次。另外據統計，到上海避難的 3 萬猶太難民，超過了加拿大、澳大利亞、印度、南非、紐西蘭五國當時所接納猶太難民的總和。

1954 年，中華民國海軍於菲律賓附近巴士海峽 (19°35′00″N 120°39′00″E) 國際公海上開火截獲蘇聯民用油輪陶普斯號，誘使部分船員尋求政治庇護，羈扣達 34 年至解嚴後才釋回，並造成二死一自殺的慘劇。

1975 年，中華民國政府曾接納來自越南、高棉、寮國等國難民約三千人。

1976 年，中華民國僑務委員會推行仁德專案、海漂專案。仁德專案接納越南難民約六千人，海漂專案接納中南半島難民潮約二千人，實質進行難民庇護措施，並提供其保護及協助。

1987 年，金門防區發生拒絕庇護越南船民、屠殺並毀證滅跡的「東崗慘案」。

2014 年及 2018 年皆有來自敘利亞的庫德族持假護照欲轉機至歐洲尋求庇護，卻遭內政部移民署強制遣返。台灣人權促進會於 2014 年及 2019 年皆發文抗議，移民署已經違反國際法的「不遣返原則」。

## 參見

* 難民地位公約（1954 年生效）
* 有關難民地位的議定書（1967 年生效）
* 台灣人權促進會「難民尋求庇護者」
* 中國人權法草案
* 台灣關懷中國人權聯盟
* 立法院跨黨派國際人權促進會
* 總統府人權諮詢委員會
* 印度支那難民危機
* 三七事件
* 澎湖越南華僑難民營

## 備註

## 參考文獻

## 外部連結

* 2015 年行政院版本草案。中華民國內政部網站. [2021-01-05] （繁體中文）.
* 難民法草案 20 條文對照表 (PDF). 中華民國內政部網站. [2021-01-05] （繁體中文）.
* 難民法草案總說明 (PDF). 中華民國內政部網站. [2021-01-05] （繁體中文）.