雙十憲法

《**中華民國憲法**》，又名**曹錕憲法**、**雙十憲法**，是中華民國北洋政府在 1923 年（民國 12 年）10 月 10 日於北京公布的憲法。憲法由 1912 年－1913 年國會議員選舉選出的第一屆國會議員組成「憲法會議」審議，經三讀通過後由新當選的大總統曹錕公佈施行。

憲法公佈一年後，1924 年（民國 13 年）10 月馮玉祥率胡景翼、孫岳在北京發動甲子兵變（又稱北京政變），隨後在 11 月 24 日由段祺瑞公布的《臨時政府制》所推翻，其大部分條款未能施行。

## 制憲歷史

中華民國成立後，依照《中華民國臨時約法》及臨時參議院通過之法例，於 1912 年（民國元年）12 月初至 1913 年（民國二年）3 月舉行國會選舉選出第一屆國會並以此為民意基礎開始進行制憲工作。1913 年（民國二年）10 月提出《天壇憲草》；但此後由於政治理念不合，國會於 1914 年（民國三年）1 月被大總統袁世凱解散，制憲工作停止。1916 年（民國五年）6 月，黎元洪於原大總統袁世凱逝世後繼任為大總統，宣佈恢復《臨時約法》及第一屆國會，繼續制憲工作。1917 年（民國六年）5 月大總統黎元洪與國務總理段祺瑞爆發府院之爭，後黎元洪迫於情勢，於 6 月宣佈解散國會兩院，制憲工作再度中斷。

1922 年（民國 11 年）5 月第一次直奉戰爭結束，曹錕、吳佩孚領導的直系軍閥控制北京並提出「恢復法統」，邀請原第一任繼任大總統黎元洪復任。黎元洪復職後，下令撤銷 1917 年（民國 6 年）6 月解散國會令，恢復 1912 年－1913 年選出的第一屆國會。國會恢復後，重新設立憲法會議，繼續當年中斷的制憲工作。

依照第一屆國會憲法會議於 1913 年（民國 2 年）10 月通過的《大總統選舉法》，大總統由國會組織總統選舉會選舉，任期五年。由於當時距離第一屆國會組成日已屆十年，當時國會規畫大總統選舉與制定憲法並進。但是由於來北京出席憲法會議的國會議員人數仍未足總統選舉會所需之法定人數 586 人，曹錕乃以補發十年來欠薪之名義，由眾議院會議科給予每位與會議員五千元支票一張，鼓勵議員參加會議。後出席人數足夠成會，1923 年（民國 12 年）10 月 4 日，憲法會議完成地方制度二讀會；10 月 5 日舉行第三任大總統選舉由曹錕當選；10 月 6 日完成國權部分二讀會；10 月 8 日，憲法全案完成三讀會。1923 年（民國 12 年）10 月 10 日，憲法會議在曹錕就任第三任大總統同日頒布《中華民國憲法》。由於此原因，該憲法又稱「曹錕憲法」、「雙十憲法」；而曹錕於會前主導發放現金給國會議員又於會中當選大總統，引發賄選爭議，該憲法也被輿論稱為「賄選憲法」。

## 憲法內容

1923 年《中華民國憲法》深受西方憲法理論尤其《美國憲法》的影響，包含國家機關體制採用三權分立制度（立法、行政、司法），國會採用兩院制（參議院、眾議院）。值得注意的是，該憲法雖採行總統制，但做為國家元首的大總統係由國會兩院議員選舉產生。國會選舉大總統是民國初年各憲制性文件的共同特點，這種由立法機關選舉實權國家元首的做法與西方各國不同。地方制度上則定為省、縣二級制，並明定地方與中央權限，使憲法帶有聯邦制色彩。

1923 年《中華民國憲法》前言為：

> 中華民國憲法會議為發揚國光，鞏固國圉，增進社會福利，擁護人道尊嚴，制茲憲法宣布全國，永矢咸遵，垂之無極。
> 
> 

憲法全文共一百四十一條，計分十三章。其第一章至第三章各章皆僅有一條，但是包含國家最基本的定義如國體（「永遠為統一民主國」），主權之歸屬（「屬於國民全體」），及國土範圍（「依其固有之疆域。國土及其區劃非以法律不得變更之」）。

第四章「國民」一章為憲法學領域所稱之權力憲章，首先定義國民範圍（「第四條 凡依法律所定屬中華民國國籍者為中華民國人民」）後列出憲法對國民之人權與公民權力和政治權力保障。

第五章「國權」明定中央與各省之權限，包含中央專屬權力、各省之專屬自治權力、省對中央之責任、與省際爭議解決方法（「第三十一條 省與省爭議事件由參議院裁決之」）。此章被視為對當時中國各地聯省自治運動的回應，也使憲法加入了聯邦制色彩。

第六章至第十一章國家機關之權限與其間關係做出規範。國家機關體制採用三權分立制度，國會採用兩院制，憲法中也對法律之立法流程及國家財政之稽核做出規定。

第十二章「地方制度」定為省、縣兩級制，並對各省縣之地方組織、省縣權限、與省縣關係加以規範。

第十三章「憲法之修正解釋及效力」，憲法之修正及解釋均由國會兩院議員組織「憲法會議」決定。其程序為

* **憲法解釋**：須有國會兩院議員總員三分二以上之列席憲法會議，經列席員三分二以上之同意決定。
* **憲法修正**：國會兩院各有議員總額四分一以上之連署提案，經列席員三分二以上之同意得為修正憲法之發議。（國會兩院皆須議員總數過半數之列席方能開議。）發議提出後，須有國會兩院議員總員三分二以上之列席憲法會議，經列席員四分三以上之同意決定。

## 與其他中華民國憲法草案之比較

1923 年《中華民國憲法》受到 1912 年《中華民國臨時約法》與 1913 年《天壇憲草》之影響。與民國元年的《臨時約法》相比，政體已經由內閣制改為總統制，但大總統仍然需要國會選舉產生。該憲法之文本上傳承自 1913 年《天壇憲草》並在其上擴充完善，但與 1917 年二讀時憲法草案相比，規定中央事權與地方事權俱經憲法明白列舉，地方事權的範圍，初非中央的普通法律或命令所能增減。

其與 1913 年《天壇憲草》之主要差異為：

* 增設「第二章 主權」。增設的「第五章 國權」與「第十二章 地方制度」，因應當時「聯省自治」的聲浪而增訂，採以美國和加拿大式的聯邦制。
* 在「第四章 國民」方面，第六到十二條是有關人民的基本權利。除第六與第七條由「保障人權」觀點著眼外；第八到十二條的「非依法律不受制限。」限制人權著眼。第十二條「遵從孔子」置於信仰自由之前，顯然有所矛盾。
* 在「第六章 國會」方面，第五十一條，取消天壇憲草第三十四條第二款「國會委員會」不合理規定，因有違反「代議政治」。第六十九條增添對兩院議員除現行犯，非經兩院許可不可逮捕。第八十九條的不信任案後，對行政機關解散國會限制過嚴。
* 在「第七章 大總統」方面，取消總統緊急命令權與頒予榮典權。
* 在「第九章 司法」方面，第九十八條之第二款，仿美國憲法，「最高法院院長之任命，須經參議院之同意。」。
* 在「第十章 法律」方面，修自美國憲法第一條第七項。但原天壇憲草第九十二條「如兩院各有議員三分二以上仍執前議時，應即公佈之。」較合理。第一百零七條，可有可無。

雖然 1923 年《中華民國憲法》制定後不久即被推翻，但是仍然一定程度影響到之後的憲法文本，如 1946 年的《政協憲草》與在其上略做修改後於 1947 年公布施行的《中華民國憲法》。其對國家機關規定之異同點整理如下：

另外 1946 年《政協憲草》中，有依照中國國民黨主張之五權憲法設有獨立「考試權」（考試院），而 1923 年《中華民國憲法》則無。1923 年《中華民國憲法》制定時亦有討論寫入教育及國民生計相關條文，但是後來因為立憲流程倉促未完成審查，故未載入三讀通過之憲法。而 1946 年《政協憲草》中，則有另立基本國策一章，後成為 1947 年公布施行的《中華民國憲法》之一部份。

而 1947 年公布施行的《中華民國憲法》中則由制憲國民大會在 1946 年的《政協憲草》上略作修改，主要改變為：

* 將國民大會由國家兩院議會（立法院、監察院）與地方議會之集會改為另外一個直接民選的實體民意機關。（故正式憲法中國會成為三院制）
* 審計長由立法院改隸監察院，但仍然由總統提名，經立法院同意任命。
* 中央政府得制定省縣自治通則以規範各省制定之自治法。

在 1946 年跨黨派政治協商會議中擔任議副秘書長的雷震在分析憲法文本後，認為此憲法與 1936 年《五五憲草》同為 1947 年公布施行的《中華民國憲法》的精神與形式。

## 評價

由於該憲法為國會制定，且中華民國臨時約法與第一屆國會法統已經失效，本身即難以服眾，再加上開會制定程序倉促草率，且欠缺憲法施行附則。如以第六條第二款為例，『人民被羈押時，得依法律以保護狀請求法院提至法庭審查其理由。』，似乎誤解保護狀（出庭狀）非由法院發出，顯見當時該法通過倉促與對西方法治人權處於一知半解狀態。但也有不少人，如張君勱，將計就計，以此憲法牽制住曹錕權力。在廣州的孫中山中華民國軍政府不承認這部憲法。中共也不承認該憲法，毛澤東曾經在 1940 年評價說：「憲法，中國已有過了，曹錕不是頒布過憲法嗎？但是民主自由在何處呢？」值得注意的是，這也是毛澤東為數不多的公開表示追求民主自由憲政的講話之一。但近年來有學者對該憲法給出較高的評價，認為該憲法雖通過倉促，但通過前仍反覆研討，多方斟酌，仍具一定價值。並採列舉式，明定中央與地方個別事權，賦予各省訂立省自治法，爭議事件分歸國家與各省，採納當時地方分權制度精神，不失世界潮流。

雷震在其所著的「中華民國制憲史：制憲的歷史軌跡 1912－1945」，對於該憲法有進行分析，對於該憲法評價為「是中國革命後制憲以來，一部系統比較完整而民主的憲法。」。

## 參考文獻

## 參見

* 中華民國初年國會
* 1923 年中華民國大總統選舉
* 中華民國臨時約法
* 中華民國約法
* 中華民國憲法