议行合一制

**議行合一**（fusion of powers）原始涵義是「（議會的）立法權與行政權的合一」，亦即民意機關同時也是行政機關，負責制定法律並執行法律，也是巴黎公社建立初期的政權組織原則。其政權組織為擁有立法權的議會在最上位，行政機關和司法機關從屬於議會。由於實行的國家大多同時實行一黨制，被認為較容易形成集權與專制。中華人民共和國、越南、朝鮮民主主義人民共和國、蘇聯、東歐等社會主義國家均被普遍認為實行這種政權組織形式。在一些實行獨裁的資本主義制度的政治實體中，如中華民國訓政時期的國民政府委員會實行議行合一，印度尼西亞蘇哈托時期也實行議行合一。

## 基本特徵

其基本特徵是：

1. 由人民直接或間接選舉的代表機關統一行使國家權力；
2. 國家行政機關和其他國家機關由人民代表機關產生，各自對國家權力機關負責並受其監督。

議行合一被普遍認為是與三權分立體制相對立的一種政治組織架構。

## 設計和起源

「議行合一」的說法最早由中華人民共和國法制奠基者董必武提出，他以此解釋「民主集中制」的政治原則。他對此原則的表述為：只要一經人民大會授權，政府就可集中行使一切權力，他沒有說明對政府權力範圍有任何限制，不僅無三權之分，而且公權和私權也未做區分。

中華人民共和國的大部分法學學者認為「議行合一」起源於巴黎公社，但這類解釋均在董必武提出**議行合一**之後，而董必武並未說明巴黎公社發明了議行合一。中國大陸的法學者對此來源的認識源於中國大陸統一的法學教科書。

通常這種描述為：「通常認為議行合一機制肇始於 1871 年的巴黎公社，公社廢除了資產階級議會制，建立了公社委員會，實行一切公務人員由人民選舉產生並隨時可以撤換的制度。公社成為同時兼管立法和行政的工作機構，公社代表不僅組成公社的最高權力機關，通過法令，決定各種重大問題，而且同時以公社行政領導成員的身份，直接擔負某一行政部門的實際工作，執行公社的法令和決議。」

### 董必武的說法

董必武在 1949 年對中央人民政府組織法草案的總綱的說明中解釋道：「民主集中制的原則，與三權分立的原則相反... 我們的制度是議行合一的，是一切權力集中於人民代表大會的政府。」其日常運作的流程是「國家最高政權機關為全國人民代表大會，各級人民代表大會由人民用普選方法產生之，各級人民代表大會選舉各級人民政府，各級人民代表大會閉會期間，各級人民政府為行使各級政權的機關。」

董必武對「與之相反的三權分立原則」解釋如下：「舊民主主義的議會制度是資產階級中當權的一部分人容許另一部分的少數人，所謂反對派，在會議講台上去說空話，而當權者則緊握著行政權柄，干有利於本身統治的工作。這是剝削階級在廣大人民面前玩弄手腕，分取贓私，干出來一種騙人的民主制度。司法名義上是獨立，實質上同樣是為當權的階級服務的…… 我們不要這一套。」

## 制度特點

「議行合一」的中國原創者說是為了「一切權力集中於人民代表大會的政府」，根據制度架設，已經定義「全民選舉」—「人民代表大會」—「政府」這樣一個先後授權。
政府在日常政治運作中行使一切權力，全國人民代表大會及其常委會行使立法權。在實際運作中，政府集行政、司法、部分立法權於一體，政府的短期意願能夠被迅速執行。

## 世界各地的議行合一

### 中華人民共和國的人民代表大會制度

《中華人民共和國憲法》對「國家最高政權機關全國人民代表大會」行使職權的相關描述有：

* 國家立法權：「第五十八條 全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。」
* 人事罷免權：「第六十三條 全國人民代表大會有權罷免國家主席、國務院總理、最高人民法院院長等」
* 形成決議流程：「第六十四條 法律和其他議案由全國人民代表大會以全體代表的過半數通過」。
* 議案提出：「第七十二條 全國人民代表大會代表和全國人民代表大會常務委員會組成人員，有權依照法律規定的程序分別提出屬於全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會職權範圍內的議案。 」

人大的議案共有兩類：一類是有關機關的議案。在全國人大，主席團、全國人大常委會、全國人大各專門委員會、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院，可以向全國人大提出屬於全國人大職權範圍內的議案，由主席團決定列入會議議程。在地方人大，地方各級人大舉行會議的時候，主席團、人大常委會、人大各專門委員會、本級人民政府，可以向本級人大提出屬於本級人大職權範圍內的議案，由主席團決定提交人大會議審議，或者並交有關的專門委員會審議，提出報告，再由主席團審議決定提交大會表決。

另一類是人大代表的議案。在全國人大，一個代表團或者三十名以上的代表聯名，可以向全國人大提出屬於全國人大職權範圍內的議案，由主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議，提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程，並將主席團通過的關於議案處理意見的報告印發會議。在地方人大，縣級以上的地方各級人大代表十人以上聯名，鄉鎮人大代表五人以上聯名，可以向本級人大提出屬於本級人大職權範圍內的議案，由主席團審議決定是否列入大會議程，或者先交有關的專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再由主席團決定是否列入大會議程。

人大代表全部為兼職。從各年的實際代表提案來看，他們要提出一個翔實的法律修正立案非常困難，大部分人大代表不懂得行政建議和法律議案的區別，所提議案往往連格式內容都難以符合議案標準，即便有少數符合標準，但在財力、精力、信息獲取、專業知識、提名人數召集上也困難重重。

#### 人民代表的提名方式和大會召開方式的限制

對人民代表產生的限制和控制：1、選區劃分法；2、候選人名單篩選法。即是通過對選區劃分的控制、候選人名單的控制，可以弱化人民代表大會的自主意識，防止同利益訴求聯盟的形成。這也是前蘇聯一直採用的控制法。

* 人民代表提名方式：根據《選舉法》和《地方組織法》，人大代表的三種提名方式 (政黨提名、人民團體提名、10 名以上代表聯合提名) 從法律角度講無疑是並駕齊驅和效力同等的，但是從現實情況看，政黨提名絕對占優，人民團體提名次之，10 名以上代表聯合提名很大程度是視情況需要而往往流於形式。從操作層面上看，目前很大程度上是由於政治需要在對待和處理代表聯合提名事項，加之法律本身就對代表聯合提名有嚴格限制，導致代表聯合提名的候選人寥寥無幾，甚至因純技術操作而出現被聯合提名人連自己都不知情的怪現象。另外，各級人大常委會對於各類社會成員提名人大代表設置均衡比例，造成人大代表來源相當分散。
* 人大會召開方式：若無特殊情況每年三月召開，為期 9－10 天。全國代表人數 3000 人左右，分成不同小組討論議題。眾多來源分散的人民代表大會難以形成推進立法的合力，中國民間社會組織數量極少，名義上的社會團體也均置於黨政機關領導和監督之下，代表的提案往往是他個人對周邊社會環境的一些看法，卓有成效的法律修正案很少被提出，否決政府立法提案的次數也非常少。

### 其他議行合一的地區

#### 朝鮮的最高人民會議

朝鮮民主主義人民共和國憲法規定，最高人民會議為國家的最高權力機構。最高人民會議每年召開一至兩次，每次會期只有幾天，是開議時間最短的議會之一。會議通常經過任何討論及修改，有條件通過政府的各項提案。會議休會期間，由其常任委員會代行職能。如需額外召開最高人民會議，可由常任委員會提出，或由三分之一以上會議代表提出。

最高人民會議擁有立法權，並負責選舉朝鮮國務委員會、最高人民會議常任委員會和政府內閣。最高人民會議還負責審查內閣關於國民經濟發展問題和國家財政預算和決算的報告。

由於朝鮮是一個一黨執政的國家，最高人民會議的所有代表候選人均由執政黨朝鮮勞動黨挑選。

#### 古巴的全國人民政權代表大會

古巴的全國人民政權代表大會是古巴的最高國家權力機關，下設國務委員會，是大會休會期間的常設機構，由全國人民政權代表大會選舉產生，在大會休會期間代表其行使國家權力，其中古巴國務委員會主席為國家元首。根據古巴憲法，「部長會議是最高執行和管理機關，是共和國的政府」。雖然古巴憲法並未明文規定部長會議由全國人民政權代表大會或國務委員會選舉產生，但從卡斯楚開始，一般情況下，國務委員會主席還兼任古巴部長會議主席，這個職務相當於其他國家的總理。隨著古巴共和國憲法修正案 (2018 年) 的通過，全國人民政權代表大會選舉產生的國家元首為古巴共和國主席；政府首腦為古巴共和國總理，兩者職權不再重疊為同一個人。

#### 澳葡政府的市政議會

澳葡政府的**市政議會**議員由選舉產生，各議員又分任各**市政委員會**成員，市議員集決策與執行權於一身。

## 參見

* 西敏制
* 民主集中制
* 人民代表大會制度
* 行政主導

## 參考文獻