计划生育政策

**計劃生育**（英語：family planning），又稱**家庭計劃**、**節制生育**，常見方法有生育控制、增加家庭生育的間隔時間，從而減輕人口壓力與家庭負擔。早在公元 1798 年，英國牧師托馬斯・羅伯特・馬爾薩斯發表《人口學原理》，他認為只有自然原因、災難、道德限制和罪惡才能限制人口過度增長。聯合國《國際人口與發展會議行動綱領》明確規定：「計劃生育方案的目標必須使夫婦和個人能自由和負責任地決定其生育數量和生育間隔、擁有這樣做的信息和手段、確保知情選擇和全面提供安全有效的方法。…… 不應採用任何形式的強迫形式。…… 政府的計劃生育目標應針對信息和服務的不足。人口目標儘管是政府發展戰略的一個合理部分，但不應以指標或配額方式強迫推行計劃生育。」

目前世界上有多個國家實行以鼓勵為主的少生優生政策，如孟加拉國。歷史上，20 世紀晚期，南美洲的秘魯曾經對原住民印第安人進行強制人口控制，聲稱目的為消滅貧困。

## 國際組織

世界上人口和生殖健康領域最大的資助機構是聯合國人口基金。該基金指出，「關於計劃生育的決定必須完全出於自願」。

與計劃生育相關的非政府組織有國際計劃生育聯合會。

## 世界各地

### 亞洲

#### 馬來西亞

1966 年，馬來西亞國會通過《國家計劃生育法》，成立了國家計劃生育委員會，通過制定政策和方法以促進和傳播計劃生育知識和實踐。然而，該政策在 1984 年被時任首相馬哈迪・莫哈末廢除。

#### 韓國

韓國自 6.25 韓國戰爭後，人口開始激增，1960 年總人口近 2500 萬，一直這樣下去的話，韓國人口會暴增。由於當時的生活水平低，國民生產總值不到 100 美元，於是政府果斷設立計劃生育協會，開始在舉國上下實行計劃生育。上世紀 6、70 年代的計劃生育可以說是節育運動，為了抑制人口劇增，鼓勵人們少生子女，以當時的計劃生育標語與口號可見一斑，如「多生受苦，少生優育」、「不分性別，兩個孩子恰恰好」等等。到了 70 年代，政府根據各地情況，還分配各地的節育手術目標人數，移動手術車輛還會訪問偏遠地區，給居民免費進行結紮手術，並向接受手術的家庭提供優先入住公共住宅的優惠等。在政府的推動下，計劃生育政策迅速見效，婦女的人均生產人數從 70 年代的 4.5 人減少到 80 年代的 2.8 人。在 80 年代，在電視上還可以看到鼓勵家庭只生一個孩子的公益廣告。政府的計劃生育政策到 90 年代後期才告停止，因為出生率已跌至 1.6 人。

#### 中國大陸

中國人民共和國成立初期，中國政府曾鼓勵生育，並效仿蘇聯給予生育多的婦女以「英雄母親」、「光榮母親」的榮譽稱號。 1953 年，在時任北京大學校長、人口學家馬寅初等人的提議下，中國政府開展了第一次全國人口普查，結果顯示中國總人口突破 6 億，比 1949 年增長超過 1 億多人口、人口自然增長率超過 20‰。 馬寅初等人隨即帶隊進行調查研究，並多次向中共中央和中國政府提出要進行「計劃生育」、「控制人口」，獲得劉少奇、周恩來等領導人的認可，但隨後受到毛澤東、康生、陳伯達等人的反對，而 1957 年「反右運動」起馬寅初逐漸遭到全國範圍的批判，並於 1960 年被迫辭去北大校長職務、隨後遭到軟禁。 期間，毛澤東等人於 1958 年發起的「大躍進」直接造成三年困難時期，據各方估計有數千萬人非正常死亡，1962 年後即出現嬰兒潮。 因此，在 1970 年以前，各種因素導致中國的計劃生育並未廣泛實行。截止 1964 年，第二次全國人口普查顯示中國總人口達 7.23 億，而截止 1969 年中國總人口超過 8 億。

1970 年代初期，毛澤東等人的態度發生轉變，中國政府開始實行計劃生育，在第四個五年計劃中提出「一個不少，兩個正好，三個多了」的口號。 1973 年，第一次全國計劃生育匯報會中提出「晚、稀、少」的政策，要求晚婚、一對夫婦兩次生育間隔 3 年以上、生育不超過兩個孩子。 1976 年，毛澤東逝世，中國人口數量到達 9.3 億。 1978 年底，鄧小平成為中國第二代最高領導人，主導撥亂反正、馬寅初等人被平反，而在鄧小平、陳雲、華國鋒、李先念等人的推動下，自 1980 年起中共中央在全國範圍內普遍提倡「一對夫婦只生育一個孩子」。 各地在中央要求下陸續出台了計劃生育規定，對違規生育者給予經濟和行政的嚴厲處罰。除個別省份農村實行兩孩政策外，全國城鄉普遍實行一胎化政策。1982 年，錢信忠任國家計劃生育委員會主任，他提出「一胎上環，二胎絕育」。這種強制上環、強制絕育、強制流產的政策在一些地區沿用至今，對人民健康尤其是強制墮胎對婦女健康造成很大傷害，也涉嫌侵犯人權，特別是女權。

1984 年起，計劃生育政策又有多次調整。如 2013 年啟動實施的「單獨兩孩」政策，即夫妻一方是獨生子女可生育兩個孩子。以往中華人民共和國的計劃生育政策要求一對夫婦生育一名子女，可以生育兩個子女的常見情況有：農村夫妻第一胎為女孩（一孩半），夫妻一方為獨生子女（單獨兩孩），第一胎為無法成為勞動力的殘疾兒，以及部分地區的少數民族夫妻。再婚夫婦總計只有一個子女的可以再生育一個子女。2015 年 10 月 29 日，中共十八屆五中全會正式通過全面的二孩政策，允許中華人民共和國所有的夫婦擁有兩名小孩，以試圖扭轉中華人民共和國社會人口老齡化和適齡勞動力逐年短缺的問題。

中華人民共和國實行的「計劃生育」存在的問題包括：

* 人口結構性別失衡，原因是華人傳統社會的重男輕女思想和農村的一孩半政策；（一孩半不會引起性別失衡）
* 獨生子女家庭老人的「養老問題」；
* 超生家庭需要繳納罰款，在一定程度上給了富人多生小孩「留後門」(可以買賣的生育權)；
* 中華人民共和國基層政府計生工作中的野蠻、粗暴和不人性行為；

另外由於中華人民共和國政府強制執行該政策，對官員考核實行「一票否決制」（即如果一胎化執行不成功，官員其他各方面做得再好也要被淘汰），一胎化政策得到了持續執行。直到近年，很多地方政府為了達到計劃生育指標，仍然不惜採取一些反人權的甚至非法的手段強迫孕婦墮胎。而且民眾由於「違反」（公開的法律文件中，只是提倡民眾實行一胎化，但事實上是強制執行該提倡）計劃生育政策而繳交的巨額罰款，至今仍然沒有公開其資金流向。

1990 年以來，中華人民共和國人口的結構問題日趨凸顯。老齡化問題日益突出。新生兒性別比極高，因傳統重男輕女觀念導致 20 多年來多生了 3000 萬男孩，適婚男女比例失衡，計劃生育的目標和理論依據受到廣泛質疑。為了調整人口結構，最終於 2015 年秋，開始重新修訂《中華人民共和國人口與計劃生育法修正案》，將生育子女數提升至兩個，並移除相關限制和獎勵，2015 年 12 月 27 日，在第十二屆全國人大常委會第十八次會議審議通過，2016 年 1 月 1 日正式生效，結束 35 年的一胎制政策。

2018 年 3 月，全國兩會通過了機構改革，將國家衛生和計劃生育委員會撤銷，併入新成立的「國家衛生健康委員會」。2018 年 9 月 11 日，國家衛健委宣布完全撤銷與計劃性生育有關的三個機構，生育政策由人口監測與家庭發展司負責。

2021 年 5 月，中共中央總書記習近平主持召開中共中央政治局會議，審議《關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，急轉並宣布實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施，進一步提前規劃優化生育政策。

2022 年 7 月 28 日，國務院辦公廳建立國務院優化生育政策工作部際聯席會議制度，同時撤銷國家衛生和計劃生育委員會計劃生育兼職委員制度，統籌協調全國優化生育政策工作。

#### 香港

1945 年香港重光時的香港人口只有 60 萬人，但戰後由 1945 年持續至 1965 年出現嬰兒潮，在這段時期的高出生率及中國內戰造成的逃港潮，在 1965 年的香港人口已激增至 360 萬人，不論醫療、教育及房屋都明顯趕不上人口增長的需求。為了舒緩人口壓力，香港在 1970 年代初提倡節育，香港家庭計劃指導會在 1975 年推出宣傳片推廣「兩個夠哂數」（兩個就夠了），即建議每對夫婦只生育兩個孩子就夠了，並且提到生育三個以上小孩只會造成家庭重擔，而生育一兩個小孩則有助提升家庭生活質素，香港人口的增長幅度亦從此放緩。這是一種跟中國大陸強制「一胎化」不一樣的倡導節育運動，香港的節育運動雖然是自願性的，但由於家庭觀念改變，女性在職人口增加，以及租金及物價等外在原因，使香港的出生率與戰後嬰兒潮時代相比出現明顯的下降。

近年來中國大陸的居民到香港生孩子已成為趨勢，主要目的是逃避大陸嚴苛的計劃生育政策，還有渴望新生的孩子獲得香港居留權。其他地區非香港居民（例如中國大陸）如要生孩子需要繳付 39,000 港元服務費，若未經預約的緊急產子，收費為 90,000 港元。雖然近年港府在控制人口方面比殖民地時期來得寬鬆，以應對香港面臨的人口老化和勞動力萎縮，但由於大量中國內地居民湧港生小孩引發香港社會問題。現在，港府通過行政措施管制，已見成效。

#### 中華民國

中華民國政府在 1950 年代至 1970 年代推行的一系列計畫生育政策。因國共內戰後中國國民黨帶了 100 多萬的軍民來台，再加上醫療進步、死亡率降低等因素，讓台灣人口迅速增加。政府出於減緩人口膨脹的目的，提出了家庭計畫。此計畫促使台灣人口自然增加率的下降，改變了「多子多孫」、「養兒防老」的傳統觀念，增進了生育相關知識。

#### 印度

印度是世界上首個正式提倡「計劃生育」政策的開發中國家，早在 1952 年，印度政府就提出要節制生育。

1976 年，印度總理甘地夫人曾採取強硬措施推行節育，引起廣大民眾的強烈不滿，導致她在之後一年的大選中落敗。其後上台執政的印度人民黨隨即拋棄了甘地夫人的強制節育計劃，並宣布了一項新的人口政策 —— 家庭幸福工程。此工程主要內容是節育以自願為原則。在此後的歷次大選中，沒有任何政治家敢再提出強制節育的口號。

2000 年 2 月，印度政府出台了新的人口政策，提出多項措施鼓勵節育，包括獨生子女在職人員家庭，可在住房上得到較好待遇，做絕育最多的村子可優先獲得飲水、灌溉和更多的福利保障，對「晚」生「稀」生的婦女給予現金獎勵，向做絕育的國民贈送自行車，為絕育的男子辦理持槍執照等。儘管這是印度歷史上首個控制生育的綱要性文件，但仍未就一對夫婦到底可以生育幾個孩子作出具體規定，更沒有將其上升到法律的高度，不具有強制性，只是大致規劃了到 2045 年實現人口零增長。文件同時決定成立國家人口委員會，由印度總理擔任負責人。

隨著經濟發展，印度的生育率穩步下降，到 2012 年已經降至 2.4%，和世界平均水平持平，略高於世代更替水平。

#### 孟加拉

1982 年 3 月海珊・穆罕默德・艾爾沙德當選總統以來，孟加拉國一直強調控制人口的重要性，並把人口問題作為國家的第一問題。為確保人口控制計劃的實施，艾爾沙德總統親自出任全國人口控制委員會主席，領導全國的計劃生育工作。經過數年的努力，孟加拉國人口增長率由 3.2% 降至目前的 2.4%。而艾爾沙德總統則榮獲 1987 年聯合國人口獎，表彰他對控制人口做出的貢獻。如今，孟加拉國實行鼓勵少生政策，即「一個最好，兩個足夠」，而對超生並沒有處罰措施。

#### 烏茲別克斯坦

烏茲別克斯坦總統卡里莫夫曾在 2010 年實施了強制性的計劃生育政策，對已有兩個或三個子女的女性強制絕育，甚至發生強摘女性子宮以達到絕育目的的不人道手術。

#### 伊朗

1956 年至 1986 年期間，伊朗的人口以每年超過 3% 的速度快速增長，但在 1980 年代末和 1990 年代初，政府啟動了一項重要的人口控制計劃後，人口增長率開始下降。到 2007 年，增長率下降到每年 0.7%，出生率為每 1000 人 17 人，死亡率為每 1000 人 6 人。聯合國的報告顯示，伊朗的計劃生育政策是有效的，該國的生育率下降幅度最大。聯合國經濟和社會事務部人口司表示，1975 年至 1980 年間，總生育率為 6.5。伊朗 2005 年至 2010 年出生率的預計水平不到兩個。

但是 2012 年 7 月底，伊朗最高領袖阿里・哈梅內伊稱伊朗的避孕服務及控制人口是「錯誤的」，伊朗當局正在削減生育控制計劃，一家西方報紙《今日美國》稱這是其長期政策的「重大逆轉」。削減計劃和對大家庭的高層次呼籲是否會成功尚不清楚。

### 非洲

#### 奈及利亞

奈及利亞是非洲人口第一大國、世界人口第 7 大國，人口已達 1.97 億。據預測，到了 2050 年左右，奈及利亞人口將超 3 億，取代美國，成為世界人口第 3 多的國家。2100 年，奈及利亞人口更將達到 15 億，超過中國，成為全世界人口最多的國家。奈及利亞正面臨著嚴重的人口問題，一直想要推行計劃生育政策，但由於傳統文化的阻礙，效果甚微。

奈及利亞計劃生育歷史可以追溯到巴班吉達軍政府統治時期（1985 年 - 1993 年），這一時期曾推出一項法令：每個婦女最多只能生 4 個孩子。但由於遭到大量反對聲音，政策未能實行。

2012 年，時任奈及利亞總統古德勒克・喬納森首次提出要控制該國孩子的出生量，並支持廣泛實施計劃生育。他強調人口調控儘管很敏感，但政府不能毫無作為使得人口問題無法控制。他還表示奈及利亞將制定計劃生育法案。但此舉遭到反對派和宗教領袖指責。

奈及利亞吉加瓦州政府官員巴法說，在奈及利亞連提計劃生育這個字眼都很難。因為奈及利亞傳統觀念中為一夫多妻，而且沒有避孕一說，甚至存在「4 個老婆，19 個孩子」這一現象。奈及利亞前衛生部長穆哈麥德・佩特稱奈及利亞正面對一些很複雜的問題。

2018 年，奈及利亞計生委員會主席、人口專家艾濟科（Ejike Oji）博士說：「過去 12 年間，奈及利亞人口增長空前迅速，暴增了 5800 萬人，出生率高達 3.2%，但經濟增長和結構轉型的速度又非常緩慢，這導致國民越來越窮。」

#### 剛果民主共和國

剛果民主共和國多家部門正在實行計劃生育戰略中，這是一個以控制人口，提高人口素質為目的的計劃生育政策。據統計，在 2013 年至 2017 年的僅僅 4 年時間內，首都金夏沙已婚婦女中現代避孕措施的普及率已從 18.5％增加到 26.7％，和全國範圍內的 7.8％相比遙遙領先。但是剛果民主共和國的計劃生育政策面臨巨大挑戰。 2017 年該國 16,465 個衛生設施中，只有 40％提供計劃生育服務。採取的措施包括在各種渠道推廣補貼避孕藥及衛生設施服務。在護理學校推行制度化，讓學生作為社區服務。但剛果民主共和國的計劃生育方面與其他撒哈拉以南非洲國家相比已經取得了重大進展。

#### 肯亞

2009 年 1 月 12 日，肯亞計劃、國家發展與 2030 年遠景規劃部國務部長奧帕拉尼亞曾表示，肯亞必須大力推行計劃生育，並認為人口增長過快會阻礙經濟發展，應制定人口政策和規劃來實現肯亞的 2030 年遠景規劃。他還表示政府將籌集更多資金，迅速解決計劃生育問題。據統計，肯亞 2008 年的人口出生率為 4.92%，遠高於 2.5% 的國際水平。

### 南美洲

#### 巴西

2018 年，巴西南里奧格蘭德州西部夸拉伊（Quaraí）市政府在城市醫院的門前推出了一則有關「計劃生育」的宣傳牌，上面寫著：「有能力養再生孩子」。

這則議案由該市前任市長黑卡爾多在任時提出。在廣告語下面，有小字的解釋：「如果沒有好的心理、個人情況及經濟條件，要想好再要孩子，由你自己選擇和把握。」市衛生局長法比婭娜說：「之所以我們選擇了這樣有衝擊力的句子，是為了引起人們的注意，引起大家的討論，因為養育子女是需要深思熟慮的。」州醫療協會也支持這一廣告，負責人說：「這是一問題關乎道德倫理，醫生會尊重患者的選擇，這一廣告本身不存在問題，目的在於讓人們對這一問題能有思考。」南大河州檢察院兒童和青少年保護部門負責人西納拉也對這一宣傳持肯定態度。

#### 秘魯

1996 年至 2000 年間，秘魯總統阿爾韋托・藤森實行強制計劃生育，據統計約有 30 萬女性被迫節育。但秘魯政府稱這是自願手術節育計劃，目的是擺脫貧困。被節育的男性和女性大多是說著本土的克丘亞語，不認識西班牙語的貧窮階級。該政策被認為是「有指標的」，即節育手術要達到一定的人數和比重。

## 相關條目

* 人口控制
* 生育控制
* 流產
* 節育
* 墮胎
* 國家安全研究備忘錄第 200 號

## 參考資料