行憲國民大會

**國民大會**（簡稱**國大**）是中華民國已停止運作之最高權力機關，現在其職權已經交付中華民國國民直接行使或轉移到其他機關。依據 1946 年制定的《中華民國憲法》，國民大會為五權憲法中的最高權力機關，代表全國國民於中樞行使政權。1949 年中華民國政府遷台後仍繼續在臺澎金馬運作至 2005 年《中華民國憲法增修條文》修正，該次修憲後凍結所有與國民大會相關的條文。

在《中華民國憲法》原文中，國民大會由國民大會代表（簡稱國大代表、國代）組成，其最重要職權為選舉中華民國總統與中華民國副總統，相當於當時美國的總統選舉人團或蘇聯的最高蘇維埃。後來成立與其相類似的代議制立法機構還有諸如中華人民共和國的全國人民代表大會、前韓國總統朴正熙時代的統一主體國民會議、朝鮮民主主義人民共和國的最高人民會議等。

在法理上，《中華民國憲法》原文雖未改動，但依據中華民國政府遷臺後所修訂的《中華民國憲法增修條文》，憲法半數文本已經停止適用；但由於《中華民國憲法增修條文》的有效期限為國家統一前，所以與國民大會相關的《國民大會組織法》、《國民大會職權行使法》、《國民大會同意權行使法》等相關法律仍然沒有廢止，故國民大會處於凍結中止狀態，而非廢止。國民大會凍結後，2012 年 3 月第 8 屆立法院院會由台灣團結聯盟黨團提出上述三法的廢止案，但因屆期不連續原則，並未完成審查。

## 歷史

### 理論背景

國民大會由孫中山提出。在中華民國憲法的設計中，孫中山認為，「政」是眾人之事，「治」是管理，「政治」亦即管理眾人之事。照此，他將政府的功能分為政權與治權。人民有選舉、罷免、創制、複決四種政權，而治權則由五院（行政院、立法院、司法院、考試院、監察院）行使，提供人民必要的協助。其中，關於監督政府、領土主權及修改憲法等中央政權交由國民大會行使，並將國民大會的憲法層級置於五院之上。如此一來，人民透過選舉國民大會的代表於中央機關行使政權，進而控制政府施政的治權，使得政權與治權之間達到平衡，人民權益不受政府侵害，人民也得以享受政府所提供的一切功能。

桂宏誠認為國民大會為孫中山規劃中的政權機關，代表人民主權，他們委託專門人員，組成立法院，進行立法。由國民大會代表人民行使政權、權能區分等理論。李鴻禧等台灣學者認為這接近於民主集中制。李炳南認爲孫中山的國民大會相關思想受到了蘇聯的蘇維埃制度的影響，國民大會和蘇維埃都是國家最高權力機關。

### 制憲與行憲

1946 年初，政治協商會議決定，在增選代表、政府改組、憲草修正完成後，召開制憲國民大會。當年，第二次國共內戰開始爆發。

1946 年 10 月 11 日，由中國國民黨領導的國民政府宣布於 11 月 12 日召開制憲國民大會，中國共產黨、中國民主同盟等黨派拒絕參加。國民大會為等待第三方面提交名單而延期三天，1946 年 11 月 15 日召開制憲國民大會，與會者基本上是 1936 年選出的代表，通過《中華民國憲法》。

1947 年 11 月 21 日至 11 月 23 日，全國依照憲法同時舉行第一屆國民大會代表選舉。1948 年 3 月 29 日至 5 月 1 日，選出之國民大會代表在南京集會，正式召開行憲後第一屆國民大會。為應付第二次國共內戰之擴大，會中首先啟動修憲程序通過《動員戡亂時期臨時條款》，並舉行了第一任總統、副總統選舉選出了總統和副總統組成了行憲後的中華民國政府，此屆國民大會亦被稱為「行憲國民大會」。

### 歷次修憲

國民大會第一次會議經由修憲程序，在 1948 年 4 月 18 日議決通過《動員戡亂時期臨時條款》，同年由國民政府公佈施行、並且優於憲法而適用，使得南京憲法於公布後不久即無法真正落實。國民政府遷台後，憲法的適用性以及國民大會的職權逐漸受到質疑。於是在 1991 年確立了第一屆國大代表的退職，並開始遴選新任國代以及調整憲法，其後歷屆國大於 1991 年、1992 年、1994 年、1997 年、1999 年與 2000 年共完成六次憲法增修，此時期的國民大會亦被稱為「修憲國民大會」。對於國家中央的行政體制以及憲法內容作了多次修正：

　
: 國民大會首次於 1991 年 4 月，在不修改憲法本文、不變更五權憲法架構原則下，制定中華民國憲法增修條文十條（今為 12 條）。

　
: 1991 年確認兩岸分治之事實，區隔台澎金馬自由地區與大陸地區；並廢止動員戡亂時期臨時條款。

　
: 1992 年監察委員改由總統提名產生。

　
: 1992 年通過總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉。

　
: 1994 年為「原住民」正名。

　
: 1997 年通過精簡臺灣省政府的組織層級，稱為凍省。

　
: 1997 年取消立法院之閣揆同意權，總統任命行政院院長不必經立法院同意。賦予立法院倒閣權與總統被動解散國會權。

　
: 1999 年國代通過延任案，立法委員連任數月，而國代則延任兩年，引來輿論嘩然。後司法院大法官宣布違憲無效。

　
: 2000 年更改立法院組織，以及將國民大會虛級化甚至之後廢除，皆朝向一院制國會體制。

第三屆國民大會代表任期至 2000 年（民國八十九年）5 月 19 日止。按照第六次修憲後之中華民國憲法增修條文（2000 年 4 月 25 日公布），國民大會組織變更如下：國民大會代表為三百人，在立法院提出憲法修正案、領土變更案，或提出總統、副總統彈劾案時，於三個月內採比例代表制選出，國民大會於選舉結果確認後十日內集會，集會以一個月為限，國民大會代表任期與集會期間相同，即俗稱任務型國民大會。其職權為複決立法院所提憲法修正案、領土變更案及議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。

### 人民直接行使政權

隨著中華民國政治發展，選舉總統的權限由國民大會下放至全體人民，國大亦不再常設，仍透過選舉組成，任務完成隨即解散。

2004 年 8 月，憲政史上首次立法院修憲院會，以 198 位出席立委全數贊成，三讀通過「國會改革、公投入憲」憲法增修條文修正提案。依此次立法院通過的修憲提案，將廢除國民大會，未來立法院通過的憲法修正案、領土變更案，將交由公民投票複決。此修憲案仍須經過選出的國大代表複決通過，才正式生效。因此於 2005 年動員選出第四屆國民大會以表決該修憲案，並廣泛被認定為最後一屆國大，稱為「任務型國大代表」。

2005 年 6 月 7 日該屆大會第二次會議，由主席團主席葉菊蘭輪值大會主席，任務型國大以 249 票贊成，48 票反對，跨過修憲門檻的 225 票，複決通過憲法增修條文修憲案共六個條文，包括國會改革案、公民複決、廢除國民大會等三大議題。

　
: 第一條規定公投複決入憲、廢除國民大會；

　
: 第二、五、八條是配合廢除國大後的職權移轉；

　
: 第四條是國會（立法院）改革條款及總統彈劾流程修正；

　
: 第十二條則是訂定公投複決門檻。

同年 6 月 10 日公布前述條文，實行 58 年的國民大會制度走入歷史。

## 國民大會職權

1947 年公布施行之《中華民國憲法》中有關於國民大會職權之條文為第四條（國土）、第二十七條（國民大會職權）、第三十條（國大臨時會之召集）、第一百條（總統、副總統之彈劾）及第一百七十四條（修憲程序）。國民大會之職權整理如下：

另外《中華民國憲法增修條文》於 1992 年第二次修正至 2005 年第七次修正之間對中央政府機關做出改組。國民大會做為憲法中由直接民選產生的國家最高權力機關，曾經暫時取得以下人事同意權以維持權力分立原則。

國民大會自 2005 年凍結之後，上述職權已經分別轉至國會（立法院）、憲法法庭（司法院），修改憲法條文須交由公民投票複決。依照現行《中華民國憲法增修條文》之規定：

* 「憲法修正案」及「領土變更案」須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議後提出。經公告半年，於三個月內交由自由地區公民投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即為通過。（第一條與第十二條）
* 總統、副總統之「罷免案」須經立法院立法委員四分之一之提議，全體立法委員三分之二之同意後提出。交由自由地區選舉人總額過半數之投票，有效票過半數同意罷免時，即為通過。（第二條）

## 歷屆國民大會

1947 年《中華民國憲法》規定，國民大會之集會原依憲法規定於每屆總統任滿前九十日舉行，另依第三十條有關規定，得召集臨時會。然而預定改選的 1953 年，由於中華民國政府已失去對中國大陸的控制權，從而導致第一屆國大代表原選區（除臺灣、金門、馬祖與大陳）無法辦理選舉而全體無限期延任，曾被譏為「萬年國會」。

**歷屆國民大會選舉及任期**

## 國民大會歷次集會

## 歷任首長

### 主席團與議長

第一屆、第二屆國民大會採「主席團制」，集會時由代表互選主席若干人組成主席團，主席團主席輪流主持會議。依 1994 年《中華民國憲法增修條文》第三次增修規定，第三屆國民大會設議長、副議長各 1 人，由代表互選產生。 2000 年《中華民國憲法增修條文》第六次增修後規定國大復採主席團制，故 2005 年任務型國民大會不設議長、副議長。

 中國國民黨 / 未知
 青年黨
 民社黨
 無黨籍

#### 第一屆國民大會

#### 第二屆國民大會

#### 第三屆國民大會

#### 任務型國民大會

### 秘書長

國民大會設秘書處處理會務，並設秘書長一人。1996 年國民大會設議長前，秘書長為其事實上的「常任首長」，對外代表國民大會。自 1948 年至 1997 年，秘書長在國民大會集會期間由大會主席團提請大會決定任命，不集會時只設置代理秘書長，由政府任命；國民大會設議長後，秘書長改為常任制，1997 年至 2001 年，秘書長改由國民大會議長遴選；2001 年後，秘書長又改於開會期間由大會主席團遴選。2003 年，國民大會未集會期間之業務依法移交至立法院，秘書處和秘書長改於任務型國民大會集會時臨時設立。歷任秘書長除洪蘭友外在任職時均爲國大代表。

## 憲政研討委員會

在第一屆國民大會任內，國民大會曾設置 **「憲政研討委員會」** （簡稱**憲政研討會**、**憲研會**），作為常設機構，由全體國民大會代表組成，負責研討憲政問題。憲研會的活動分為兩階段，第一階段為 1960-1966 年，第二階段為 1966-1991 年。

### 歷史沿革

1960 年 3 月 11 日，第一屆國民大會第三次會議修訂通過《動員戡亂時期臨時條款》，規定： **「國民大會創制複決兩權之行使，於國民大會第三次會議閉會後，設置機構，研擬辦法，連同有關修改憲法各案，由總統召集國民大會臨時會討論之。」** 根據總統蔣中正核定的《國民大會憲政研討委員會組織綱要》，同年 7 月 1 日，國民大會憲政研討委員會正式成立，以總統蔣中正為主任委員，副總統陳誠為副主任委員，國民大會秘書長谷正綱為秘書長，全體國大代表為委員；同時，設若干研究組，研究兩權行使及修改憲法問題。

按照《組織綱要》規定的任務，憲研會經過一年半的研討工作，於 1961 年 12 月 25 日第二次全體會議通過了「國民大會創制複決兩權行使辦法草案初稿」案及「國民大會憲政研討委員會對有關修改憲法各案研討結論」案（即所謂 **「憲研憲草」** ；憲研會並建議國民大會將此項研討結論「留俟大陸光復後國民大會集會進行修憲時，作為研討之基礎」）。1962 年 2-7 月，憲研會就上述兩案廣徵社會各方意見，最後於當年 12 月 16 日將兩案及相關意見文件一併呈報總統蔣中正，完成階段性任務。

1966 年 2 月，蔣中正召集第一屆國民大會臨時會，將憲研會呈報的兩權行使辦法及憲研憲草提交大會。國大臨時會審查通過了關於行使兩權的《臨時條款》修正案及 **「國民大會創制複決兩權行使辦法」** ，並決定在大陸光復前暫不修改憲法本文。同時，國大臨時會還決定繼續設置研究機構，研討憲政問題，不以兩權行使為限，因此於 2 月 7 日修訂通過《臨時條款》，將上次通過的關於研究機構的條文改為： **「國民大會於閉會期間，設置研究機構，研討憲政有關問題。」** 同年 3 月 23 日，第一屆國民大會第四次會議重新制定了《國民大會憲政研討委員會組織綱要》。

1966 年 7 月 1 日，根據新的法源，國民大會憲政研討委員會重新成立，仍以總統為主任委員，國民大會秘書長為秘書長，全體國大代表為委員，由國民大會秘書處辦理日常事務；同時，根據《組織綱要》規定，由主任委員指定谷正綱為副主任委員，並設置常務委員和若干研究委員會。憲研會平時研討憲政問題，每年 12 月 25 日（行憲紀念日）在台北中山堂舉行全體會議，國大代表因此得以借憲研會名義實現每年定期集會。

1991 年 5 月，總統李登輝公告廢止《臨時條款》，憲研會失去法源基礎，於當年 7 月 1 日終止運作。

### 歷任主要負責人

**第一階段（1960 年 7 月－1966 年 6 月）** 

* **主任委員**（總統兼任）
  * 蔣中正
* **副主任委員**（副總統兼任）
  * 陳誠
* **秘書長**（國民大會秘書長兼任）
  * 谷正綱

**第二階段（1966 年 7 月－1991 年 7 月）** 

* **主任委員**（總統兼任）
  * 蔣中正（1966 年 7 月 1 日－1975 年 4 月 5 日）
  * 嚴家淦（1975 年 4 月 6 日－1978 年 5 月 20 日）
  * 蔣經國（1978 年 5 月 20 日－1988 年 1 月 13 日）
  * 李登輝（1988 年 1 月 13 日－1991 年 7 月 1 日）
* **副主任委員**（主任委員指定）
  * 谷正綱（1966 年 7 月 1 日－1990 年 3 月 31 日）
  * 陳建中（1991 年 1 月 18 日－7 月 1 日）
* **秘書長**（國民大會秘書長兼任）
  * 郭澄（1966 年 7 月 1 日－1972 年 6 月 6 日）
  * 陳建中（1972 年 6 月 6 日－1976 年 9 月 15 日）
  * 郭澄（1976 年 9 月 15 日－1980 年 9 月 29 日）
  * 何宜武（1980 年 10 月 2 日－1990 年 9 月 19 日）
  * 朱士烈（1990 年 9 月 19 日－1991 年 7 月 1 日）

## 設立初衷與法學界評價

原本的國民大會是用來代表人民行使監督政府權力的權力機關，立法院是政府的立法機關，當時起草憲法的人對五權憲法存在認識上的偏差，因為五權憲法中的五權不是五權分立相互制衡，而是五權共治，前提是一個全能的政府擁有五個職能機構，分別是立法機構，司法機構，行政機構，考試機構，監察機構。

從性質上的分析立法委員與國大代表的區別就是：一是前者是民選專業官員（設計遊戲規則），後者是人民利益代表（選擇遊戲規則），二是前者是選區選舉，後者是按照地區（縣）或利益團體人口比例選舉出來的。相當於把美國三權分立中的參議院打造成了一院制的立法院，把眾議院提升到了國家權力機構的位置。

國民大會的性質一直是法學界爭論的焦點。孫中山在《五權憲法》書中將其作為政權機構，負責選舉、罷免、創制、複決。他的原始構想是將其作為類似美國選舉人團性質的非議會組織。孫中山提出了政權，治權分離的思想，即「國大有權，政府萬能」。在這個思想下，國民大會不能視為有立法權的議會，而是一個掌握政權的機構。孫中山又把立法院作為議會，並由國民大會選舉產生。五院之間互不牽扯，無須互相負責，僅需對國大負責，以達到政府萬能的目的。有學者認為，孫中山設想的國民大會處於一個尷尬的地位，作為議會，則它人數太多，議事效率低下；作為選舉人團，它的人數又太少，難以代表四億國民。且立法院間接民選又失去議會的直接民意基礎。

國共內戰時 1946 年政治協商會議憲草採取中共建議，則將國民大會虛化，各省議會合為無形國民大會，即聯邦制。但在各方對聯邦制的反對下，張君勱重新設計了憲草，巧妙地限制了國民大會職權，將其開會次數減為六年一次且創制權與複決權被變相拖延。這是減小國民大會權限，且繞過聯邦制的折衷辦法。

有觀點認為，國民大會只有選舉罷免總統權和修憲權是危險的，國大既為全體國民選舉，而權力較少，將致使其頻繁運用修憲權以擴大自身職權，導致國家因頻繁修憲而政局動盪，即有學者所謂其「成事不足，敗事有餘」。1948 年第一屆國大召開時即有張知本等人要求修憲擴大職權，後播遷台灣又出現國民大會代表自肥案。國民大會的認受性受到質疑。

但亦有觀點認為：中華民國憲法前言在整部憲法中可以做為憲法解釋與適用之依據，亦是憲法本文的一部分，且具憲法效力與拘束力之性質。然憲法前言所云之「中華民國國民大會受全體國民之付託，…… 依據孫中山先生創立中華民國之遺教，…… 制定本憲法」，至今日國民大會虛設化、立法院作為國會獨大治權一相比較，似有違憲之疑慮。

## 參見

* 三民主義、五權憲法
* 《中華民國憲法》、《動員戡亂時期臨時條款》、《中華民國憲法增修條文》
* 國民參政會、政治協商會議、制憲國民大會
* 中華民國國會在臺灣之全面選舉與罷免、立法院、監察院
* 南京人民大會堂（原國民大會堂）、中山堂 (台北市)、中山樓 (陽明山)

## 參考文獻

## 外部連結

* 國民大會官方網站（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 1946 年南京制憲國民大會電影紀錄片 中華民國中央電影攝影場攝製（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 立法院司法及法制委員會 - 最新待審一覽表 2012-4-10（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）