联合国议会大会

**聯合國議會大會**（英語：United Nations Parliamentary Assembly，縮寫：**UNPA**），為聯合國體系建議設立的機構。其構想是主張開放給成員國的國會議員參與，再由全球人民直接選出聯合國議會的成員。

這個概想早在 1920 年代建立國際聯盟時就已經產生，1945 年二次大戰結束後又再度提起，然而冷戰拉開序幕後這一想法再度沉寂下去。到了 90 年代至 21 世紀，全球貿易的興盛，世界組織力量的崛起，無一不呼籲著聯合國去創建一個議會大會來審查這些活動。2007 年，為協調 UNPA 呼籲者的努力，一場懇請建立聯合國議會大會的運動開始了，並在 2009 年 2 月贏得了來自全球 90 多個國家的 600 多位議會成員的支持。

贊成者已經提出了幾種聯合國議會大會的實施方案選擇：包括頒布新的協議，創建大會為聯合國大會的分支機構，並在國際議會聯盟或另一個非政府組織之間逐步推廣聯合國議會大會。部分議案建議按滿足聯合國成員國的人口和經濟實力的不同比例來分配選舉票數。創建 UNPA 運動最初只是提倡賦予 UNPA 建議權，之後再逐漸增加它在聯合國中的權力。反對者提出證據諸如基金籌措問題、選民參選率不高以及聯合國非民主成員國等理由，全面否決這一方案。

## 歷史

建立國際組織議會大會這一提議要至少追溯到 20 世紀 20 年代。當時國際聯盟創建者們考慮或者說拒絕了將民眾議會納入聯合國聯盟的架構中的計劃。除了第 71 條規定允許聯合國經濟與社會理事會享有授權一些組織諮詢地位，第十七章和十八章要求「依照各個成員國的法定程序，通常立法機關都要參與，民眾可參與可不參與，只有成員國全部通過才可批准和修改條例」，聯盟和聯合國創始文件中幾乎沒有提到民眾或立法議員們的直接參與機制。1945 年，英國外交官歐內斯特・貝文提議開辦一次世界各國人民大會，他在下議院發言說：「現在必須要有一個讓全世界各地的民眾直接參與選舉，向各國家負責的研究機構。」1945 年 10 月 16 日，在聯合國憲章生效以前，美國最高法院大法官歐文・羅伯茨（英語：Owen J. Roberts）以及前任新罕布夏州州長羅伯特・巴斯（Robert P. Bass）召開了一次大會，宣布通過《都柏林宣言》，表示聯合國憲章不足以維持世界和平。他們呼籲建立世界政府，發表觀點：「應該建立這樣一個政府，它是基於共同的章程，同時考慮到人口、自然資源、工業資源以及其他因素，均衡地分配全世界各國代表權，參與該政府運作。不能夠僅僅依據協議…… 就像國家那樣…… 頒布法令和投票選舉。」格林威爾・克拉克（英語：Grenville Clark）和都柏林會議的其他與會者，繼續積極從事聯合國世界聯邦黨人組織（簡稱 UWF），並活躍於世界聯邦主義運動。戰前 UWF 頗見成效，有 23 個州立法機關通過了草案，支持該組織的目標，。但是麥卡錫主義者慫恿很多主要成員放棄該計劃，否則參議員約瑟夫・麥卡錫（英語：Joseph McCarthy）就要毀掉他們的事業。美國的國際主義開始與共產主義接軌。

冷戰後時期，一些因素為 UNPA 的提議創造了一個更有利的環境。三邊委員會的一份報告指出由兩大敵對陣營 —— 蘇聯和美國所領導的世界政治勢力的改變意味著全球範圍內權力的分散。經濟相互依存的增長，跨國活動帶來的增殖，弱小國家愛國主義的增強，科技的迅猛發展，以及大事件例如全球環境問題，大規模殺傷性武器遏制問題等不斷增加，不論是國內還是國際上的這些事情，都比過去更為急切地需要產生一個國際協調組織。大體上民主制度正逐步發展，到 2003 年，《自由之家》統計出共有 121 個成功建立民主制的國家，比起 1987 年只有 66 個，而 1975 年只有 30 個。雖然到了 21 世紀中葉，這一增長趨勢似乎將完全停滯下來。快速一體化的歐盟（獨特的超國家團體，其歐洲議會的權力正逐漸變大）為多國議會組織怎樣發展和發揮作用作了榜樣。世界貿易組織及類似機構對此高度關注，因為雖然他們對貿易爭端有越來越大的影響力和控制力，但是還不能夠對民眾負責。美國總統比爾・柯林頓（英語：Bill Clinton）發表個人觀點：「我們必須堅持國際貿易組織應當開放讓民眾監督，而不是保持神秘，秘密的事情將受到最猛烈的批判。」一種「新外交術」似乎逐漸成形，非政府組織和政府組織共同合作，去創造新的國際機構例如國際刑事法庭。美國公共外交諮詢顧問委員會主席哈羅德・Pachios（英語：Harold C. Pachios）指出：

1993 年初期，加拿大眾議院外事與國際貿易常務委員會發表了一份報告稱：「旨在為聯合國建立民眾和政治選區，委員會建議加拿大支持聯合國議會大會的發展。」1995 年前後，民主聯合國促進運動組織，聯合國第二委員會國際交互網絡，以及世界人民聯合運動組織紛紛開始傳播建立聯合國議會大會的提議。其他組織，如全球責任研究智囊團 One World Trust 也開始發表評論，分析建立聯合國議會大會在當前政治形勢下如何進行。2005 年 2 月 8 日，由民主聯合國促進委員會發起，108 名瑞士議會成員聯合簽署一封寫給聯合國秘書長的公開信，請求建立這樣一個機構。2005 年 5 月 14 日，自由國際大會發表一份決議，表示「自由國際組織呼籲聯合國成員國深入考慮建立聯合國議會大會。」

2005 年 6 月 9 日，歐洲議會發表一份決議，其中一項表示歐洲議會「請求在聯合國體系中建立聯合國議會大會。該機構將提升民主形象，加快內部民主進程，並使世界民間社會直接參與決策制定；議會應被賦予獲得信息，參與和控制的真正權限，並能夠採納聯合國總務委員會給出的建議；[...]」 2006 年，聯合國人民議會公民組織向聯合國秘書長科菲・安南提交一份請願書，意在「集合一個高級專家組來決定在聯合國內建立一個公民議會大會所需的措施」

2007 年 4 月，國際非政府組織開展了建立聯合國議會大會國際運動，這是目前主要的為建立聯合國議會大會的運動。該運動由民主聯合國促進會領導，有來自世界各地 150 多個民間社會團體和 550 多名議會議員參加。

到 2008 年 11 月，建立聯合國議會大會國際運動請願書上已有來自 120 多個國家的大約 2400 人簽名。其中包括數百名議會議員，民間團體領導人，著名學者以及知名人士，如聯合國前秘書長布特羅斯・布特羅斯 - 加利，泛非議會女議長格特魯德・蒙蓋拉，奧斯卡金像獎獲得者艾瑪・湯普森， 科幻小說家亞瑟查理斯・克拉克，以及美國國家航空暨太空總署前太空人艾德加・米切爾（人類月球行走第六人）。2007 年 9 月 25 號，葡萄牙首相蘇格拉底（Mr. José Sócrates）代表歐盟，在聯合國第 62 屆全球性大會的一般辯論上聲明：我們致力於聯合國大會主體的改革，以提高該組織的代表性、透明度和有效性。2007 年 10 月 24 日，泛非議會全體通過一項決議，要求在聯合國建立議會大會，不同於「域性全球機構例如非盟、歐盟、歐洲理事、南方共同市場，聯合國及其專門機構是缺乏綜合的有組織的議會大會的國際機制之一。」至目前為止，已舉行過 4 場 CEUNPA 的國際研討會。

全球最具影響力最知名的聯合國擁護組織聯合國協會 - 美國分會對這一問題態度模稜兩可。2003 年，聯合國大會 - 美國分會政策研究執行董事傑弗里・勞倫地寫了一篇名為《時代尚未到來》的文章，指出聯合國議會大會還存在許多問題尚未解決，如包容性、權威性及有效性。2006 年 11 月，聯合國協會立場似乎完全轉變，在第 38 屆聯合國協會世界聯合會全體大會上，該組織聲明「支持建立聯合國議會大會，作為表達民眾聲音的聯合國內部協調機構；呼籲聯合國成員國各政府、議員、民間團體代表共同檢驗建立聯合國議會大會可能的步驟和方法。」

史蒂芬・馬歇爾表示，二戰之後的數年間，特別是 20 世紀 80 到 90 年代，議會大會急劇增加，自 1949 年以來建立了 40 多個議會大會。42% 的世界議會大會正式與政府間機構聯繫，35% 與政府機構有非正式聯繫；26% 獨立於政府機構之外。議會體制接受議會大會作為使決策合法化的途徑，政府間合作需要更強有力的議會支持還有區域合作都刺激了議會大會的發展。然而，許多國際機構（例如聯合國、世界貿易組織）都沒有議會大會，並且都曾被嚴肅指責制度缺失。

## 實施

經過多方評定，建立聯合國議會大會有六種選擇。

修改聯合國憲章，即根據聯合國憲章第 109 項條款召開憲章修改大會，是經常被提及的一種可能性。此舉有一定困難因為它需要聯合國成員三分之二通過，其中包括安理會五個永久成員國。自 1945 年以來只有對聯合國憲章的五條修正案，根據第 109 項條款全部未獲通過。路易斯・左恩和格林維爾・克拉克 1958 年的著作《世界法律下的世界和平》提議通過這一方式建立聯合國議會大會。

另一種可能建立聯合國議會大會作為聯合國委大會的附屬機構。根據聯合國憲章第 22 項條款聯合國大會有權採取此舉。厄金斯・查理得和布萊恩・厄克特閣下在他們 1994 年的著作《更新聯合國整體》一書中提到這一方法。聯合國大會民主委員會在其報告《提高國際民主》中也提到根據第 22 項條款或者各國議會聯合會的改革建立聯合國議會大會。2006 年，歐盟高峰會通過一項決議指出「具備聯合國大會議會的協商職能的實驗性議會機構的建立是提高聯合國議會規格的決定性舉措。」

該機構也可以以民主國家共同體為依託。

另一種選擇是建立聯合國議會大會作為非政府組織，該組織由民居選舉產生的議員組成。其優點是不需要（某些獨裁性的）地方政府或世界議會組織與獨裁性成員合作，只代表民主立法者、議會和政府的意願。國際憲法及議會協會與其他非政府組織試圖建立切實可行的議會。Heinrich 批評這一方法稱「如果這一方法真的成功了，它將把就數以千計的實際問題就政府施壓的力量轉化成了泛政府機構的運作，前者是民眾擅長的，而後者是民間組織不擅長的。這樣產生的大會的合法性將受到質疑（它到底代表了哪方面的利益呢？）並且不可能可能成為真正的世界議會改革的轉折點。」

可以通過獨立條約建立聯合國議會大會。其優點是至少 20 到 30 個經濟及地理條件各異的國家可以建立聯合國議會大會，並且會隨著更多的國家通過這一條約數量有所增加。史特勞斯指出這是大多數國際機構例如世界衛生組織，國際勞工委員會和國際軍事法庭的建立方式。據推測，首先將會由權力機構舉行會議起草條約，然後進行批准程序。

也許想要利用並且 / 或者進一步改進一下各國議會聯盟皆有可能，2002 年時它被視為處於觀察員的地位。各國議會聯盟的第二屆世界議長大會通過一項決議說「我們十分希望能與聯合國開展更多實質性互動與合作，號召各世界組織更多向議會聯盟及其成員國議會尋求他們能夠提供的政治性及技術性意見。很多國家的議會目前還不是各國議會聯盟的成員，此外還不能確定議會聯盟自身是否能支持此項提議，議會聯盟秘書長安德斯。詹森 2005 年的一篇文章認為：「在已有的政府大會之外再建立一個獨立的議會大會幾乎沒有任何現實或實際意義。」事實上，各國議會聯盟似乎更希望將進行改革以替代聯合國議會大會，稱「聯盟擁有必要的經驗，因而無需設置其他機構。」

## 權力

建立聯合國議會大會的建議提出聯合國議會大會最初可作為一個諮詢機構，之後隨著它演變為通過直接選舉產生議會大會，其權力可以擴充：「逐步地，它應該通過聯合國和聯合國系統機構獲得信息、參與和控制的真正權限」。亞太法律與政策期刊的一篇文章指出這一想法來源於「英國議會、法國國民議會、美國國會及歐洲的一些議會」的一些先例，他們都已形成體系，權力也隨著時間的推移逐步轉移至直接選舉產生的官員手中：「過去，新民主制度總是要向權力這一現實妥協，然後在可能的情況下逐步進化。這通常是以議會結構中的非民主機構的形式實現的。因此，在英國，平民大眾迫不得已向擁有武力及貴族頭銜的人所握有的權力和利益妥協，這也使實行包括上議院和下議院在內的兩院製成為必然。法國國民議會也有類似的權利聯盟作為議會或功能獨立的議院，美國設立參議院也反映出這種迫不得已的利益妥協，人口較少的州並不甘願服從於人口較多的州所帶來的「民主淹沒」。

世界聯邦主義者經常指出聯合國憲章開頭語支持人民民主聯盟而不是政府，狄奧・范・伯芬也發表過這種觀點，他說：「聯合國議會聯盟運動設想的更為民主的聯合國會強化聯合國憲章中所稱的我們聯合國人民的合法性，」。據聯合國民主委員會稱「聯合國議會這一概念是邁向民主的世界議會的第一步。」世界聯邦主義者通常視授權給民主議會為阻止戰爭的一種方式，這能為大家追求政治目標提供和平的方式。例如沃爾特克朗凱特曾說，未來幾年，我們必須改變全球的基本結構，使其從現在這種充滿戰爭和更具毀滅性武器的無序體系轉變為一個民主的聯合國聯盟領導的新體系。

據奧斯卡・沙赫特（Oscar Schachter）所講，以往國際法律的制定是通過國與國之間簽訂協議實現的，而這種傳統的製法程序能否應對如今的需求，仍存有疑問：「由於科技的飛速發展，人口和環境帶來的衝擊，人們態度和社會價值觀的改變以及國際事務所帶來的需求，大量問題擺上桌面，已經無法按照傳統慣例法的逐案處理的通行做法解決。

而當這些問題可以通過制定多邊協議得到解決時，這類協議的制定又通常是複雜而又緩慢的，相反，聯合國決議的制定要容易得多。」國際海洋法就是一個例子，美國花了幾十年才最終通過海洋法提案（儘管在卡托研究所 [Cato Institute] 看來，這樣的延誤是有好處的。）喬治・蒙比爾特（George Monbiot）認為，國際立法機構的職能缺失破壞了國際司法的權威地位（例如被提議成立的刑事法庭）。實際上，海牙和阿魯沙戰爭法庭的法官一直被迫在工作過程中制定法律。」

在給予聯大立法權的提議中，包括「……」的觀點，即讓在世界上國土，人口，經濟總量上占優勢的一些國家通過聯大決議時能夠讓其具有約束力。然而，這些提議作用甚微。根據海因里希（Heinrich）的觀點，一旦聯合國議會建立，就容易爭取人們的支持，給予其授權。議會自身成員有希望通過修訂聯合國憲章，將其作為一個「主要機構」同聯大並行，並在推動其進步時發揮更大的作用。在促成聯大最終轉型時，聯合國議會的政客們如能用好其嫻熟的政治手段，與本國政府高層的關係，以及在公眾和媒體中的可信度，就將有望成為一股強大、持續的政治推力。

## 合法性與問責制

創立聯合國議會大會（UNPA）的主要目的之一，就是要加強聯合國問責制和合法性。2005 年，聯合國機構花費了超過 18 億美元公款。聯合國審計員指出其缺乏有效的內部控制措施，無法避免浪費、違紀和管理不當的現象出現。通過舉行聽證會，發表各類報告，並最終提出決議，UNPA 可以對其他聯合國機構進行監督。2007 年 9 月的一次新聞稿中，歐洲議會議員（MEP）格雷厄姆・瓦特森（Graham Watson）曾表達了自己的願景：「如果聯合國的權力在某個時代呈指數級增長，那 UNPA 就會在聯合國各項活動中充當監控器，監督決策被按時實施，保證責任義務的履行以及機構事務的透明。」倫敦市長肯・利文斯通（Ken Livingstone）提出，「這項運動想要促成的更民主的聯合國，將會在合法性和問責制上取得進展。」泛非議會的成立正印證了這個觀點：「如果說民主化是確立國家法制並改進國家統治的主要途徑，那麼同時，它也肯定是確立國際社會法制並改進國際組織運轉的最可靠的辦法，通過更多國家的參與，能讓國際組織更加開放，工作更有效率。」

一些全球議會的擁護者，像是盧西奧萊維教授，建議先建立一個僅限於民主國家的聯盟：「儘管世界民主化還沒有實現，但這不應成為聯合國民主化的障礙。六個西歐國家形成了歐盟，開始了自己的民主化而沒去等待所有歐洲國家實現民主。聯合國大會美國代表傑夫勞倫蒂注意到了不包括來自與會員國的非民主化國家的問題：否認幾個「流氓」獨裁國家會員資格是一回事，排除中國、大部分主要的阿拉伯國家、2/3 的非洲國家以及想像由此產生的美國代理機構可以扮演一個諮詢和監督的角色，並且成為聯合國主辦的關於多邊談判公約的一部分（國際立法的實際工作），或通過對聯合國政治機構的決議
又是另一回事。

聯合國議會的支持者們經常指出世界上的大部分國家是民主的。加拿大世界聯邦黨人主席迪特爾海因里希認為，主要的民主國家甚至可以利用聯合國議會去影響不那麼民主的國家。

## 資金

海因里希（Heinrich）表示，「大會議員的薪金及差旅費用應由議會機構預算（作為聯合國預算的一部分）支付，而不能讓單獨的國家政府承擔費用。這樣的規定是為了保證參與聯合國議會大會的政治家的中立立場，也保證了參與國的平等公平。」聯合國憲章第 17 條規定，「機構的費用應按聯大會議分攤規定，由成員國共同負擔」。因此，除非由個人對聯合國進行捐贈（例如，1946 年受贈的聯合國總部用地），一般地，議會大會（UNPA）只能像其他的聯合國機構一樣，由成員國共同提供資金支持，而其中美國所占份額較大。成員國的 GNP（國民生產總值）與其對聯合國的資金投入份額的大小，決定了其在聯合國的投票權與話語權。

《溫哥華太陽報》中一篇文章指出，「對設立議會大會的持反對意見的人們認為，議會大會的設立可能助長聯合國的官僚作風並增加其複雜性。而每年更換一組議會大會成員的預估費用為 1 億 4 千萬至 2 億 8 千萬美金。」

1993 年的聯合國議員全球行動聯盟的調查表明，絕大多數的受訪議員認為公眾會支持設立聯合國議會大會的想法，但是他們並不確信公眾能負擔其帶來的巨額費用。研究表明，「隨著聯合國的擴大，設立議會大會的資金需求會不斷增大，而除非這一資金投入有獲得巨大的收益的可能性，人們不會對提供資金支持產生興趣。民眾們在被問及基本理念時往往能講出些冠冕堂皇的全球主義者的論調，然而考慮到收益與成本時就常常妥協於經濟的考量。」聯合國大學（譯者註：聯合國下設的國際大學）1995 年發表的報告指出，「我們很難知道議會大會是否能負擔 1000 多名議會代表的薪金及差旅費用；而這項提案對聯合國這一多邊參與的組織無疑會增加其業已存在的重複浪費的問題。

聯合國議會大會設立運動（CEUNPA）的組織者對這一反對意見的回應是，「議會大會的確會成為各國政府和國際組織及其領導人必須在某種程度上顧及到的外交平台。然而在另一方面，大會是由各國選出的議員組成的，這使大會對國際議題的討論結果更具可信度與合法性。因此，議會大會的設立將會增加國際行動的效率。」

## 直接選舉與國家議會任命

聯合國議會最初也許只是一個議會間機構，由各個國家的議會議員組成，之後轉變為直接選舉。這與歐盟議會的演變過程有所相似。1952 年歐洲共同體成立，議員都由各成員國的國家議會任命產生；1979 年，直接選舉開始確立。參議員道格拉斯・羅奇（Douglas Roche）指揮官在《聯合國議會大會法案》中對二者進行了權衡折衷的分析。若議員原本已經存在，在此基礎之上建立聯合國議會大會將相對比較容易，因為這樣避免了種種障礙，如決定選舉周期，建立普遍接受的選舉機構，保證選舉合法等等，「一個由各國議會組成的組織本身就帶有了『批准印記』」。各國議會可保留各自選舉權。的確，國內選舉的誠信度有待商榷，不過民主化趨勢愈演愈烈。「國家議會也普遍擁有人員與資金，可以緩解新的世界性議會建立的資金問題。」另一方面，經直接選舉產生的聯合國議會議員，可以將更多的時間致力於聯合國議會事務之中，而不會為自己國家議會的職責分身。

海因里奇指出聯合國議會大會間接選舉的戰略優勢：「聯合國議會議員由各國議會提供的另一好處是，議員們為建立議會，彼此親如同盟，之後會為促進其發展而產生政治意願。他們作為聯合國議會議員的身份，將促使這些政客們投身各自國家為聯合國進行宣傳，包括宣傳聯合國議會本身發展及民主化的需要。

海因里奇還指出，各國議會也許可以任命民眾代表至聯合國議會大會，方式如同美國選舉團正式選舉總統。這或許可以作為直接選舉實現以前的權宜之計。不過這樣仍然可確保民眾選舉民眾（儘管不是直接選舉）至聯合國議會大會，而非領導任命官員。

## 表決權的分配

全球性議會大會可以通過其組織架構賦予人口眾多的國家更大的影響力。聯合國大會所採用的一國一票的制度，使得一些小國在聯合國系統中獲得了與其國家大小不相稱的影響力。聯合國的改革將運用商數於表決權，明尼蘇達大學榮譽退休教授約瑟夫・施瓦茨貝里（Joseph E. Schwartzberg）指出：「64 個人口最少的成員國，總共只占全球人口的 1%，卻足以否決任何需要三分之二多數票的決議，並且理論上，127 個人口最少的成員國，不過世界總人口的 8%，卻能夠讓一項需要三分之二多數票的重要決議獲得通過。」他在他的論文《克服實際困難來建立世界議會大會》中進一步闡述了這個觀點，

關於成員國之間表決權的分配另有幾個候補建議。施瓦茨貝里提出的加權表決權方法考慮到人口（根據民主原則），對聯合國經費的貢獻（經濟原則）和在全體成員中的份額。依照各國的財政貢獻來衡量各國的表決權的想法早有先例，如世界銀行，國際貨幣基金組織和其他採用布雷頓森林體系的機構都使用這個方法。臨時人民大會（Provisional People's Assembly，一個主張建立聯合國議會大會的組織）的分配方法給予每個國家一定的人口席位，由基於結合彭羅斯法的計算方法得出，一定的經濟席位（基於其在全球國民生產總值所占份額），並考慮國家的自由等級（根據自由組織（Freedom House）分類為自由，半自由和非自由）。

在一人一票的原則下，每個國家的選票數直接與其人口數成正比。這與美國眾議院的設置類似。在《未來的主權 —— 反思國際關係的核心概念》一書中，哈森科勒菲爾（Hasenclever）等人總結了這個系統的優缺點：「嚴格意義上的民主，是以個人為對象的，每個人的選票必須具有完全相同的分量。然而，已知的所有建議中沒有一個支持這樣嚴格的詮釋方式，因為這樣各國表決權的差異將會極端化，僅有四個國家：中國，印度，美國和前蘇聯將處於絕對多數地位。」彭羅斯法則是取每個國家的數百萬居民數的平方根。

## 選舉規章

如果效仿歐洲議會的模式，一個直選的聯合國議大會將採用共通的選舉規章。歐洲議會採用了極少的固定基本條件，例如比例代表制，而每個成員國必須遵守規章選取代表。施瓦茨貝里建議設立一個專門的選舉委員會「以確保大會選舉能儘可能的在公平競爭的環境下進行。」根據施瓦茨貝裡的建議，該委員會將擁有下述權力，包括建立公平規則的權力，對選舉是否達到公平標準的評判權，以及在選舉不符合公平標準時結束選舉的權力。他提議選舉必須滿足的標準可以使用選舉有效率，例如最低投票率，可以先設為最低 20%，然後逐漸增加。

## 參考文獻