芬兰福利制度

**芬蘭的社會保障體系**，或者說**芬蘭福利制度**，與其他國家相比，是非常全面的。20 世紀 80 年代末，芬蘭的社會福利制度是世界上最先進的社會福利制度之一，它保障了所有芬蘭人能夠體面的生活。雖然從這個時間點開始，芬蘭的社會福利在不斷的削減，但是芬蘭的社會福利制度依舊是世界上最全面的社會福利制度之一。芬蘭的社會保障體系幾乎完全是在二戰後的頭三十年裡建立起來的，它是北歐傳統觀念的產物。在北歐傳統觀念認為，國家可以善意地進行干預，以保障社會福利。根據一些社會歷史學家的說法，這種信念的基礎是一種相對溫和的歷史，它使北歐國家逐漸出現了自由和獨立的農民，削弱了貴族的統治地位，並阻止了之後強勢右翼的形成。芬蘭的歷史比其他北歐國家的歷史更為嚴酷，但還不足以阻止該國走上福利社會的道路。

## 歷史

在 19 世紀的最後幾年，芬蘭的社會政策開始以減少階級摩擦為目標。當時的少數社會立法只針對特定群體的需要，而不是整個社會的需要。1937 年，芬蘭建立了一個存在嚴重缺陷的國家養補償金計劃，目的是為了幫助有需要的母親。直到第二次世界大戰後，芬蘭的社會政策才具備了在未來幾十年裡使其與北歐其他社會福利制度相似的特點。

芬蘭社會學家 Erik Allardt 認為，北歐福利制度的標誌是其全面性。與美國或大多數西歐國家的福利制度不同，北歐國家的福利制度覆蓋了整個人口，不局限於那些有生活障礙的群體。舉個例子：任何人只要達到一定年齡，不論他們向該計劃支付了多少，都可獲得全國統一費率的養恤金；以及以醫療需要而不是以財政手段為基礎的全國保健計劃。此外，北歐國家的公民有獲得其福利制度所提供福利的法律權利，這些福利制度的規定是為了履行被認為是確保每個人享有適當生活水平的集體責任。北歐體系的另一個特點是它涉及到人們生活的許多方面。

芬蘭的福利制度與其他北歐國家的福利制度主要不同之處在於，它在某些方面的福利較低，例如疾病和失業津貼；除此之外，芬蘭的制度符合北歐社會福利的概念。1950 年，芬蘭的社會支出約占該國國內生產總值的 7%，大致相當於瑞典、丹麥和挪威的支出。到 20 世紀 80 年代中期，芬蘭的社會支出已經上升到 GDP 的 24%，而瑞典、丹麥和挪威分別為 35%、30% 和 22%。這些支出中不到 10% 由芬蘭工薪階層支付；剩下的來自州和雇主的比例大致相同。直到上世紀 70 年代下半葉，芬蘭雇主支付的社會支出比例一直高於北歐其他國家的雇主。1973 年之後，為了應對世界經濟放緩，芬蘭將一些社會負擔轉移給了國家，這使得芬蘭公司在國外更有價格競爭力。

芬蘭的福利制度也與它的鄰國有所不同，它的實施時間比鄰國稍晚一些，直到 1966 年紅土政府 (社會民主黨 - 土地中心黨聯合政府) 成立後的 10 年才完全實現。第二次世界大戰後，芬蘭人把他們的注意力轉向了婦幼保健。1957 年，政府建立了一個完善的國家養老金計劃，並在 20 世紀 60 年代初以私人養老基金作為補充。失業援助組織成立於 1959 年和 1960 年，並於 1972 年進行了改革。1950 年代和 1960 年代的立法還規定建立一個醫院網絡，教育更多的醫務人員，並在 1963 年至 1970 年代初建立一個保健保險制度。住房津貼制度在 20 世紀 60 年代擴大到越來越多的人口。衛生保健官員在 20 世紀 70 年代放棄了醫院護理，他們開始強調使用較小的地方診所。到 20 世紀 80 年代，芬蘭的福利制度達到了北歐的標準，得到了大多數芬蘭人的支持。所有主要政黨都致力於維持它，它在芬蘭社會中的作用在今後幾十年似乎是穩固的。

2017 年底，芬蘭社會保險機構 (KELA) 為 3,764,362 人提供了醫療費用退款，為 1,003,635 人提供了兒童退款，並提供了 643,153 份養老金、268,537 份傷殘津貼和 286,630 份疾病津貼

## 組織

在 1980 年代後期，社會事務和保健部通過五個部門指導福利制度：社會保險、社會福利、保健、禁酒和酒精政策、勞工。根據芬蘭的行政傳統，決定政策是一個部及其各部門的任務，然後由中央委員會執行。在社會政策方面，社會福利、衛生和勞工保護有三個中心委員會。該行政司的一個例外是社會保障研究所，它負責監督伊杜斯昆塔和國務委員會的全國養恤金計劃和健康保險。

社會福利的實際提供者通常是由省級當局監管的地方政府 —— 直轄市。在 20 世紀 80 年代早期，國家提供的資金約占所有社會服務和養老金支出的 30%，而雇主提供約 40%; 地方政府提供 15%; 服務的接受者提高剩下的。

## 收入保障計劃被歸類為社會保險

同其他北歐國家一樣，芬蘭將其大部分社會方案分為保證收入安全的方案和提供社會和保健服務的方案。收入保障方案分為兩類：社會保險，它提供儘管年老、生病、懷孕、失業或工傷情況下的收入；收入保障被歸類為福利，包括通過諸如兒童津貼、產婦津貼、戰爭受害者及其倖存者津貼以及對殘疾或迫切需要的人的財政援助等措施向援助家庭轉移收入。第一類項目，也就是收入保障，占社會福利支出的 80%。

### 國家養恤金計劃

芬蘭的第一個國家養恤金計劃始於 1937 年，但由於資金不足，新的國家養恤金法案於 1957 年才生效。在 20 世紀 80 年代末，這部法律經過了一定程度的改革，仍然是芬蘭國家養恤金計劃的基礎，該計劃對所有 16 歲以上的居民開放，甚至對那些從未繳納過相關稅金的人也開放。即使不是來自北歐國家的外國人，如果他們在芬蘭居住至少五年，也有權領取這筆養恤金。那些前往北歐以外國家居住的人，即使是芬蘭公民，也只能領取一年的養恤金。統一費率的國家養恤金可以在一個人達到 65 歲時作為老年養恤金支付；作為傷殘撫恤金 (全部或部分) 發給 16 歲至 64 歲之間不再能夠工作的人；在某些情況下會發給那些 50 多歲或 60 歲出頭的長期失業者。除了這些受益人以外，那些有資格領取國家養恤金但本身沒有資格領取養恤金的人的遺屬也可以根據遺屬養恤金計劃的規定領取養恤金。與國家養老金計劃相聯繫的還有殘疾兒童和一些二戰老兵的撫恤金。

國家養老金的發放對每個人都是統一的。在這一數額之外，還加上援助金，援助金根據領取養恤金者的婚姻狀況、在當地的生活費用和其本人收到的其他養恤金而有所不同。還可以根據受撫養的兒童的殘疾程度和住房費用以及內戰和第二次世界大戰的退伍軍人支付其他補貼。國家養老金是指數化的，它們的價值每年都在增長。自從 20 世紀 80 年代早期的改革以來，如果國家養老金是這個人的唯一的收入來源，那麼這個人就可以免稅。一個人的養恤金數目不再受配偶的收入或配偶的養恤金的影響，國家養恤金數目只能由其本人其他養恤金收入減少。國家養老金計劃的資金來源於受益人自己的貢獻，大約是他或她在當地應納稅收入的 2%，以及雇主貢獻的被保險人工資的 4% 到 5%。

### 雇員養恤金計劃

1961 年通過的《雇員退休金法案》(Employees' Pensions Act) 是對國家養老金計劃的補充。雖然國家養老金計劃對生活在鄉村的芬蘭人來說是足夠的，但直到 20 世紀 60 年代，大多數芬蘭人都生活在鄉村，而國家養老金計劃並沒有為城市居民提供足夠的福利。在隨後的十年中，其他與工資有關的強制性養老金計劃被制定為法律，適用於臨時雇員、國家和地方政府雇員、為國家教會工作的人以及自營職業者。在十年結束時，還為農民制定了一項補充計劃。自 1956 年以來，海員們就有了以收入為基礎的計劃，到 1986 年，那些從事表演和寫作等自由職業的人也得到了保險。這些就業養恤金計劃完全是由雇主提供資金，不論是私人或公共雇主，他們繳納的款額平均相當於一名工人收入的 10% 左右，存入由七家大型保險公司管理的基金或自行設立基金。個體經營者必須選擇基金。中央養恤金保障研究所負責保存關於就業和福利的記錄。

可領取養恤金的正常退休年齡是 65 歲，支付的養恤金是根據退休前兩年結束的前四年工作的平均收入計算的。一個人可以獲得私人部門收入的 60%，公共部門收入的 66%。在這些養老金計劃生效之前工作的老員工，如果他們在 1975 年以前退休，將得到至少 29% 的最低養老金保障，如果他們在 1975 年以後退休，將得到 37% 的最低養老金保障。與國家養老金一樣，與工資相關的養老金也是指數化的，並且逐年增加。此外，還有關於殘疾、提早或延遲退休以及遺屬福利的規定，這些福利與國家養恤金計劃的實際福利類似。

### 疾病保險

1963 年的疾病保險法將健康保險分兩個階段引入芬蘭。首先，從 1964 年開始，它向因疾病或產假而失去工資的人提供補貼，並向他們支付治療和藥品費用。三年後，它也開始支付醫生的帳單。在該法案生效之前，只有一小部分人有醫療保險，通常是那些受僱於大公司的人。

所有在芬蘭居住較短時間的人都有資格領取津貼。外國人必須在當地衛生部門登記才能收到錢。在 20 世紀 80 年代，為了彌補因疾病造成的收入損失，公司每天支付的工資平均約為正常工資的 80%，最多可維持 300 個工作日。收入高的人獲得的錢較少。公立醫院的醫療服務普遍免費，其他補償占醫生費用的 60%，實驗室費用的 75%，藥品費用的 50%。上世紀 80 年代中期，1961 年以後出生的人都可以免費看牙，但對其他人來說，只有在牙齒出現問題時才能得到治療。在大約一年的時間裡，產假補貼約占收入的 80%，可以在預產期前五周開始發放。父親可以抽出一部分時間，在母親允許的日子裡相應削減。疾病保險的資金來源有三種：一種是投保人自己支付的，占其應納稅收入的 2%; 另一種是雇主支付的，占其工資的 1%; 還有一種是國家支付的。

無論這些福利在國際範圍內顯得多麼慷慨，在 1970 年代和 1980 年代，醫療費用增加了，政府的補償率沒有跟上。1986 年，這一比例增加了 25%，但根據一些批評人士的說法，這還不夠。那些要求政府救濟的人認為有必要，儘管公共醫療保健在芬蘭占醫療保健的大部分，而且已經得到了很高的補貼，因此與許多其他國家相比相當便宜。

### 失業保險

1984 年的《失業保障法》改革了為解決芬蘭長期存在的失業問題而逐步制定的失業援助制度。該法案為所有年齡在 17 歲至 64 歲之間、居住在芬蘭、其收入來自為他人或法律實體工作的工資的失業者提供了保險。根據《法案》的規定，一個人必須需要領取款項，並可能因配偶的收入而被取消資格。個體戶、全日制學生、領取養老金和生育津貼的人員不符合條件，因病、傷、殘、自願離職、因勞動爭議失業、拒絕就業的人員也不符合條件。

有資格領取失業救濟金的人有兩種領取方式。每個找工作的人都能得到 25 歐元的基本每日津貼。這項津貼經過了經濟狀況調查，配偶的收入可能使一名可能的受益人喪失資格。只要領取者失業，津貼就一直有效。這些失業人員失業基金的成員 (大約 80% 的芬蘭人) 和那些工作了至少 26 周在前 2 年有資格獲得更多實質性的利益達到每日基本生活費 + 45% 的日常工資的區別和基本生活費。100 天後付款減少 20%。與收入有關的津貼的受益人可以在四年期間領取 500 天的津貼。50 多歲或更老的工人如果找不到工作，可以獲得相當於殘疾養恤金的失業養恤金，直到他們達到領取老年養恤金的年齡為止。失業救濟金由社會保障研究所管理。基本津貼全部由國家負擔。雇主和國家基金平分 95% 的收入相關款項，剩下的 5% 由受益人承擔。

截至 2017 年底，芬蘭已向 369100 人發放了超過 44.91 億歐元的失業救濟金，為年齡在 18 歲至 64 歲之間的 11% 的芬蘭人口提供了經濟支持。

調查顯示，芬蘭公民普遍支持實施全民基本收入：2015 年 9 月，69% 的受訪者對基本收入持積極態度。自 2017 年 1 月 1 日起，「基本收入實驗」(Basic Income Experiment) 在 2017 年至 2018 年期間啟動。該實驗要求對隨機挑選的 2000 名芬蘭失業公民每月無條件支付 560 歐元。這筆錢大致相當於芬蘭的平均失業救濟金；它不影響其他社會保障福利，而且即使受惠者就業也會得到支付。該實驗由芬蘭社會保險機構 (KELA) 組織，研究部門負責人 Olli Kangas 負責監督。2018 年 4 月，政府拒絕了「基礎收入實驗」獲得額外資金的呼籲；該項目的結果將於 2020 年底公布。

### 工人的補償

因工受傷的員工可以通過支付醫療和康復費用並與工資完全匹配的方式獲得經濟保護。如果傷害導致永久性殘疾，工人可以獲得相當於其工資總額 85% 的殘疾補償。倖存者有資格領取養老金，去世時可以領取一筆數額可觀的喪葬補助金。這筆錢全部由雇主資助。

## 收入保障被歸類為福利

除了上述福利以社會保險的形式被歸類為收入保障之外，還有一些收入保障計劃被歸類為福利。這兩類社會項目的一個不同之處在於，福利措施的資金主要來自稅收，而社會保險項目則由雇主和雇員支付。這第二類收入保障也包括對符合條件者的補貼。這些福利中最重要、最昂貴的一類是對有孩子的家庭的補貼。其他程序幫助那些遭受戰爭傷害及其家屬，提供金融援助那些稱為軍事服務和他們的家庭，支付殘疾人，幫助他們謀生，並提供生活保障，是那些無法無法賺錢的人最後的出路。

### 家庭援助

對有孩子的家庭的財政援助以兒童津貼、兒童保育和生活津貼和產婦津貼的形式提供。兒童津貼始於 20 世紀 30 年代，是福利制度中最古老的部分之一。20 世紀 80 年代末生效的法律是 1948 年的《兒童津貼法》，其中規定向居住在芬蘭的所有 16 歲以下兒童的父母支付津貼，不論其父母的財富或國籍。自 1970 年代以來，兒童保育津貼一直支付給那些留在家中照顧幼兒或雇用他人照顧幼兒的父母。當法院命令為離異父母的孩子支付的撫養費沒有支付時，孩子的撫養費津貼就會發放。根據 20 世紀 30 年代的立法，孕婦津貼是為每一次懷孕支付的。它要麼是一筆補助金，要麼是一套更有價值的材料，即照顧孩子所需的產假福利。如果母親在懷孕前 5 個月沒有去診所，就會被扣減。

### 福利事業

除了上述涉及為實現社會目標而支付財政款項的措施外，社會照顧制度還提供福利服務。到 1980 年代中期，大約有 9 萬名國家和地方雇員在社會事務和衛生部的全面指導下，使用芬蘭國民生產總值的大約 5% 來提供各種各樣的社會服務。20 世紀 60 年代和 70 年代福利制度的擴張，導致社會工作者的數量在 1970 年至 1985 年間增加了兩倍。自 1981 年以來，進入這一領域的工人必須接受大學培訓。

### 兒童看護服務

一項影響深遠的法律是 1973 年的《兒童日托法》，該法案規定，所有地方政府都要為所有需要的家庭提供良好的兒童日托服務。對 7 歲以下兒童的照料可以在托兒所 / 日托中心進行，有時是私人的，但一般由地方政府經營，或由合格的保姆在兒童之家或在兒童之家之外進行。雖然日托所的數目在 1980 年代中期增加了一倍多，達到 10 萬所，但為了滿足總需求，日托所的數目還得再增加一倍。1985 年的一項法律規定，到 1990 年，所有三歲以下兒童的父母都可以選擇是在家照料孩子還是讓他們的孩子住在托兒所 / 日托中心。父母中的一方也可以在孩子三歲之前不帶薪休假。1983 年的《兒童福利法》要求地方政府照顧兒童，並授權地方政府在兒童受到嚴重忽視或虐待時採取各種措施。在 20 世紀 80 年代中期，大約 2% 的芬蘭兒童受到這項法律的影響。1983 年的另一項法律規定對兒童進行體罰是非法的，就像在其他北歐國家一樣。

### 為殘疾人士提供的服務

1946 年的《殘疾人福利法》規定了對殘疾人的治療責任。提供住房、職業培訓、庇護工作環境和身體康復的機構由國家社會福利委員會監督，而約有 20 所殘疾兒童不能上普通學校的學校由國家學校委員會監督。像義肢這樣的特殊設備是免費提供的，而生活區改造等服務也是免費提供的。在 1980 年代後期，大約有 3 萬名智力障礙的芬蘭人，其中 1 萬人獲得各種福利，從住在一個機構的住所到日托所或在庇護工場工作。由於沒有足夠的地方安置所有的智障人士，所以有些人被安置在私人療養院或養老院。

### 為濫用藥物者提供的服務

1985 年的《酗酒者福利法》主要處理酗酒問題，因為酗酒是 1980 年代後期芬蘭唯一嚴重的藥物濫用問題。芬蘭社會傳統上並不認為酒精是日常生活的一部分，而是在特殊場合飲用，然後達到醉酒的程度。這一有害習慣的醫學證據表明，芬蘭死於急性酒精中毒的人數是瑞典的 7 倍，丹麥的 20 倍。由於與酒精的不良關係，該國從 1919 年到 1931 年實施禁酒令。1976 年頒布的一項禁止酒精消費的法令禁止在大多數出版物上刊登酒類廣告。另一項措施通過對酒類徵收重稅增加了酒類的成本，以至於到了 20 世紀 80 年代中期，酒類稅已經成為州財政收入的一個重要來源。

20 世紀 80 年代，芬蘭仍有許多人在道德上反對飲酒，而一小部分飲酒者占了全國總消費量的一半以上。在 20 世紀 60 年代末，對購買酒精飲料的規定有所放寬，其目標是減少酒精飲料的魅力，因為在某種意義上，酒精飲料是被禁止的。這一政策可能適得其反，因為雜貨店的啤酒銷售和更多餐館的烈性酒供應導致酒精消費在十年內翻了一番以上。然而，自上世紀 70 年代中期以來，芬蘭的酒精消費量已經趨於平穩，飲酒習慣也變得更加節制。儘管戰後戒酒的人數急劇下降，導致一些社會學家把 20 世紀 50 年代和 60 年代成年的芬蘭人稱為「濕族」，但酒精在日常生活中逐漸占據了一個更普通的位置。

社會事務和衛生部設有一個專門處理濫用藥物問題的部門，即禁酒和酒精政策部。該部制定了福利計劃，並指導國家酒精壟斷部門負責酒精的生產、進口和銷售。地方當局為酗酒者提供了各種設施，包括診所、中途宿舍和 24 小時開放的提供戒除治療的緊急住所。必要時，可以對酗酒者進行強制約束，但這種做法在 20 世紀 80 年代末並不像以前那麼普遍。國家福利得到了私人和自願組織的補充，比如戒酒互助會。

## 衛生系統

### 衛生系統的發展

自 1917 年成為獨立國家以來，芬蘭已經設法解決了「傳統的」健康問題。19 世紀最重要的死亡原因是肺結核，在兩次世界大戰之間建立的肺結核醫院網絡使肺結核得到了控制。天花和肺炎也不再是嚴重的問題。在 1952 年通過的預防接種法的幫助下，抗擊傳染病的鬥爭基本上取得了勝利。例如，在 1980 年，沒有人死於這類常見疾病。到 1980 年代中期，幾十年來芬蘭沒有出現白喉病例，除 1983-84 年有 7 例輕微流行外，小兒麻痹症也已消失。20 世紀 50 年代和 60 年代對醫院建設的重視使人均醫院床位比例達到了國際標準，新的醫療培訓中心使 1970 年至 80 年代中期的醫生人數增加了一倍多。1963 年疾病保險法的通過和保險範圍的不斷擴大意味著每個人都能得到良好的醫療保健。後來的立法措施，如 1972 年的《初級衛生保健法》或 1978 年的《精神衛生法》，旨在將衛生保健從大型中心轉移到較小的地方機構，增加預防性治療的數量，並在可能的情況下支持門診治療。芬蘭衛生當局認為，即使在 1980 年代後期，這種護理也可以更加靈活、人道和有效，並可以控制費用的增加。然而，儘管有這一政策創新，自 1950 年代初以來，衛生方面的社會支出實際增長了十倍。

### 衛生系統的組織

衛生保健由社會事務和衛生部指導，並由國家衛生委員會管理。根據政府的慣例，該部決定政策，國家委員會決定如何管理它。醫療服務的實際提供是地方政府的責任，尤其是在 1972 年的《初級衛生保健法》之後，該法規定醫療服務的基礎應該是地方診所提供的醫療服務。以前，重點是來自大型區域醫院的護理。

1972 年的法律導致了大約 200 個地方醫療中心的建立，每個中心至少為 10000 人服務。由於城市的大小差別很大，小的城市不得不與其他城市聯合起來組成衛生中心，而大約一半的中心是由一個單一的城市管理的。中心不一定是由一座建築組成的，而是包括了健康中心區內的所有衛生設施。除了一些人煙稀少的地區外，人們通常住在離中心 25 公里以內的地方，以便得到很好的醫療。

1972 年法案的一個基本目標是讓所有芬蘭人平等地享有醫療保健，不管他們的收入如何，也不管他們住在哪裡。由於大多數衛生中心的服務是免費的，因此需要國家政府的補貼來增加市政當局的財政資源。補貼根據市政府的財富不同而有所不同，大約在成本的 30% 到 65% 之間。到 20 世紀 80 年代中期，大約 40% 的醫療支出用於初級保健，而在 1972 年這一比例僅為 10%。

衛生保健中心負責日常護理，如健康諮詢、檢查和傳染病篩查；他們還提供學校保健、家庭保健、牙科保健、兒童和產婦保健服務。大多數醫療中心至少有三名醫生和額外的工作人員，每名醫生約有 11 名助手。由於受過高水平的培訓，護士們提供了許多由其他國家的醫生提供的服務。大多數中心都有助產士，他們的能力很強，再加上廣泛的產前護理項目，使得芬蘭極低的嬰兒死亡率成為可能。芬蘭的嬰兒死亡率是世界上最低的，每 1000 個嬰兒中有 6.5 個死亡。

一旦有人出現健康問題而又無法在衛生保健中心治療，病人會被直接送往醫院。他們能選的醫院有 30 家專科醫院，20 家醫院，還有 5 家大學教學醫院，這些都能提供專業的服務。此外，還有一些機構只關注一個方面，如 60 家精神病院，以及其他一些處理矯形外科、癲癇、風濕病或整形外科的機構。考慮到芬蘭結核病發病率的大幅下降，該國的十幾個療養院正逐漸被用於其他目的。醫院通常由市政當局的聯合會經營，因為它們的維持超出了大多數市政當局的能力。到上世紀 80 年代中期，芬蘭的公立醫院約有 5 萬張床位，40 多家民營醫院約有 3000 張床位。在醫療中心、老人之家和其他福利機構，還有 2 萬張病床供病人使用。

芬蘭社會保險機構關注執業醫生工作的報銷制度。報銷的費用還包括診斷學費用和牙科等私營醫療服務費用。

## 參考文獻