美國國會

**合眾國國會**（英語：United States Congress）通稱**美國國會**，是美國憲法規定的立法機構，位於國會大廈。根據《美國憲法》，美國是一個三權分立的國家，其中立法權力歸於國會；行政權力歸於美國總統；司法權力歸於美國最高法院。美國國會是美國的權力中樞，由經直接選舉產生的參議院議員與眾議院議員組成的兩院制度，每個議員代表其選區內的選民；但是作為一個整體，國會議員代表整個國家的選民，通過立法來規範政府與人民的行為等。

## 歷史

合眾國國會創立於 1789 年 3 月 4 日，它的前身是邦聯議會（1781 年－1789 年）。美國憲法第一條指明國會的結構、權力和運作方式。國會的兩院制是康乃狄克妥協的結果，試圖在大州所擁護的維珍尼亞方案和小州所擁護的新澤西方案之間，達到一個平衡。兩院制也代表美國制憲會議代表對直接民主的不信任。在美國憲法第一條的第二款和第三款中，他們指定眾議院的眾議員由選民直接選舉，但是參議院的參議員則由各州立法機構選舉（後一條款在 1913 年通過了美國憲法第十七條修正案之後，改為由各州選民直接選舉）。

憲法還規定眾議員的任期為兩年，每兩年全部改選一次，而參議員任期是六年，每兩年改選大約三分之一的議員。在總統選舉兩年後所進行的國會選舉，稱為中期選舉。

## 國會任務

美國憲法規定國會具有立法、代表選民發言、監督、公眾教育、調解衝突等不同任務，其中立法和代表權是最重要的兩個任務。

### 立法任務

國會的主要職責是立法。在美國國內，國會是最高級的立法機構，制定影響每一個美國人的法律。立法經常需要在一些有爭議的問題上作出決定，例如聯邦預算、醫療保險改革、槍枝控制，以及戰爭和和平。但是，國會並不發起它最終考慮的大部分提案。大部分提案來自於執行機構，而很多其他的來自政黨和利益集團。通過一系列妥協和利益交換，以及大量的辯論和討論，提案的擁護者嘗試建立一個占據多數的聯盟來制定國家政策。

### 代表任務

代表任務包含表達議員所在選區或者州的選民的意願和需求，也包含並代表了更廣範圍內的國家利益，例如環境保護。因為選民意志經常和國家政策發生衝突，代表人物經常和影響國家的立法任務發生衝突。例如，雖然實行反傾銷稅可能對保護某些州內的產業有利，但是國家的出口可能會因為面臨報復性反傾銷稅而受到損失。

考慮到對於國家利益的代表，以及黨派和團體之間的政治交易，議員有時也會做出與所在選區或者州的選民意志相背的行為。例如，儘管聯邦黨在紐約州占據多數，但是馬丁・范布倫在任職紐約州參議員期間，經常投票擁護民主共和黨對英國的軍事行動。但是，為了成功選舉連任起見，議員也經常傾聽選民的心聲來決定自己的立場，以及在投票時反對其所在的政黨和團體。嚴格而言，議員既不完全代表國家，也不完全代表所在選區或者州的選民，而是代表兩者之間的混合體。

### 服務選民

議員及其雇員在面向選民的個案服務中，耗費大量時間。通過個案服務，議員幫助選民處理一些事務，例如和政府部門之間的糾紛、推廣本地商業、解釋特定提案的含義和對本地選民的影響等等。

### 監督任務

執行機構負責執行國會通過的法律。為了監視執行機構的施行，國會採取一系列行動來確保通過的法律得到執行。這是通過舉行聽證會和執行調查、改變某個機關的預算，以及對總統提名的執行機構和執法機構候選人進行審查來進行的。

### 公眾教育任務

公眾教育任務是國會舉行公開聽證會、執行監督政府的權力，或者在舉行針對重要問題的公開辯論時執行的任務。通過執行這個任務，國會在影響到全國的問題上，給公眾提供各方不同的意見。國會也決定是否以及何時舉行聽證會和辯論。這種日程控制也是公眾教育任務的多面性之一。

### 調解任務

國會被認為是解決國內衝突的主要機構。代表各種種族、理念、性別、經濟團體的利益集團向議員遊說來表達不滿和尋求幫助。這使得國會在通過法律的時候儘可能滿足各種利益集團的要求，解決各方的衝突。在獲得多數利益集團的支持的過程中，國會建立了民眾對於國家的支持。

## 國會權力

### 明示的權力

美國憲法第一條第八款到第一條結束的條文，賦予國會在制定政策中所必需的權力：包括徵稅、貸款、規範州際和對外貿易、創建移民程序、立法規範破產、發行貨幣、規範度量衡、懲罰偽幣製造者、設立郵局和驛路、保護版權、建立法院系統、懲罰海盜、宣戰、募集、維持和規範陸軍、海軍和民兵、鎮壓叛亂和擊退侵略等等。其中比較重要的，包括徵稅、規範州際和對外貿易和宣戰。其它的憲法條款賦予國會規範其自身、規範美國選舉人團、推翻總統的否決的權力。國會也可以規範州際關係、最高法院覆審案件的範圍以及提出美國憲法修正案。

後續的憲法修正案增加了一些國會的權力，例如在總統選舉中沒有候選人獲得多數選票時，選擇總統和副總統（第十二條）、徵收所得稅（第十六條）、在總統死亡或失去工作能力時決定代總統（第二十和第二十五條）和統治華盛頓哥倫比亞特區（第二十三條）。

國會的兩院各自擁有部分權力，例如

* 參議院：批准或拒絕批准條約、解除已簽署條約、批准或者拒絕批准總統提名的大使、美國最高法院大法官，以及其他執行部門官員、在總統及下屬官員被彈劾時進行審判。
* 眾議院：提出和財政有關的動議、宣戰權、終戰權（又稱撤兵權）、在總統選舉中沒有候選人獲得多數選票時選擇總統和副總統、彈劾總統、首席大法官及主要官員。

### 必要且適當條款

除了這些憲法規定的權利之外，憲法還授權國會通過必要而適當的立法，來確保實施這些明示的權力。在很多憲法修正案中，也加入了這樣的條款。

### 權力限制

美國憲法也規定了國會受到的憲法約束。國會受到的限制包括：不得立法確立國教（禁止特定宗教組織指導思想）；不得區別對待各種理論與言論，限制宗教與言論自由；（美國憲法第一修正案）不得通過任何允許缺席審判的議案；不得通過任何剝奪公民權利、沒收財產、具有追溯效力的議案；不得通過任何徵收出境稅的議案等。

最高法院有權判斷國會的行為和通過的法律是否違反憲法。

## 兩院制

美國國會由兩院組成：參議院又稱為上議院；眾議院又稱為下議院，兩院之間並無從屬關係。雖然參議院和眾議院是同一個立法機構的兩個部分，但是它們之間的區別也不少。

參議院和眾議院最明顯的差別，是它們的大小。眾議院中有各州眾議員 435 名，以及華盛頓特區、關島、美屬維京群島、美屬薩摩亞、波多黎各及北馬里亞納群島的無投票權代表，而參議員來自 50 個州，每一州共 2 名，為數 100 名。這也使得眾議院需要更多的法案來規範議員的辯論行為。

參議院通常允許針對所有問題進行無限制的演講，但是也允許參議員通過投票來終止冗長辯論，一般來說要有 60 票（五分之三）多數同意，才能夠終止冗長辯論及表決法案。

眾議院有專門的法案委員會，對幾乎每個提案的討論都加以時間限制。這使得眾議院在機構比參議院更加龐大的情況下，仍舊可以以比參議院更快的速度通過議案。

因為數目原因，加上參議院擁有的權力及重要性較眾議院大，參議員通常比眾議員具有更多的媒體曝光度，以及在政黨內具有更高的地位，不少參議員在完成任期後加入內閣，甚至成為總統，而眾議員則可能逐漸成為制定某個方面的政策的專家，例如財務、稅務、環境或者教育政策等。

## 國會選舉

參議院由各州自行選舉，每州不論大小各選出兩名任期六年的參議員，每兩年有三分之一的參議院改選，但是選舉過程受到美國憲法和聯邦法律約束（美國憲法第一條第四款）。1913 年美國憲法第十七條修正案通過之後，各州的兩個參議員不再是由各州議會選出，而是由各州普選直接選出。

憲法規定每兩年各州需要舉行一次眾議員選舉，而每州的眾議員數目和每個眾議員的選區由每十年經過人口普查得到的數據決定（對於不足一個選區人口的小州，則規定由一位眾議員代表）。

除了各州之外，其他美國地區，例如華盛頓特區、關島、美屬維京群島、美屬薩摩亞和波多黎各，也選舉它們的國會代表。這些代表不參與投票，但是可以參與其他活動，例如調查和辯論。

### 選舉候選人

參議員的資格是在就職時，必須年滿 30 周歲，具有美國國籍必須超過 9 年，選舉時必須是選舉州的居民。眾議員在就職時必須年滿 25 周歲，具有美國國籍必須超過 7 年，而選舉時必須是選舉州的居民，並不必須居住在本選區。

有黨派的國會候選人通常需要通過一次黨內初選，決定該政黨在普選中提名的候選人。由於黨派在美國選舉中的統治地位，大部分候選人都需要經過這一程序。在初選中，候選人可能在某些問題上採取激進態度，以吸引當地的黨內選票，但是在普選中，候選人可能採取中間派的態度，以吸引中間派的選票。

### 燕尾效應

大部分國會議員都在重新選舉中取得勝利。這歸因與他們作為議員享有的權利和義務，例如調查選民和媒體報導等等。作為黨派的一員，他們也會在競選中幫助同一黨派的候選人，使其所在黨保持或者增強對選區的控制，這被稱為燕尾效應。但是，選民也會根據總統的政績，在期中選舉改變自己的投票目標。

由於每個眾議員的選區是由根據人口密度劃分的，所以在議會中占據多數地位的政黨，會在每十年基於人口普查數據，重新劃分選區的過程中，加強自身的地位。有時，重新劃分選區的結果使得各區選民人口差別很大，或者種族差異很大。在 1962 年，最高法院引用了平等保護條款，開始禁止了這類行為。

儘管最高法院保護每人一票的權利，但是政黨仍舊嘗試透過重新劃分選區來加強自身的優勢，例如在電腦的幫助下，將反對黨的支持者劃到儘可能少的選區，或者劃到儘可能多的控制穩固的選區。

## 國會議員

### 議員權利

國會具有自己的資訊部門，為議員提供資訊服務，另外，議員也具有遠高於一般民眾的工資、自己的辦公室以及數十雇員。根據美國憲法第一條第六款，議員也具有較少引用的特免權，在參與議會時的行為較公民有較少限制。議員因職務所需的辯論和演講，亦不會以誹謗罪起訴。

### 國會議員角色三大模型

#### 肉桶立法

肉桶立法是指美國國會議員為選區利益，經常於撥款法案（appropriations bills）中夾帶附加若干新公共褔利與建設條款（riders），這種以增加撥款案中的金額或撥款案，來為地方謀求利益的立法，在美國政治過程中稱為「肉桶立法」（pork-barrel）但實際上該項計劃往往多餘，只是因為該地所選出的民意代表，為了下一次選舉而討好選民、獲取選票的做法。後來，議員們提出法案必須附帶提出財源，才使肉桶立法受到限制。

#### 資訊交換模式

#### 黨派模型

國會中存在大量的黨團，最有影響力的是各黨派的黨團，通知議員該黨派的投票策略和其他信息，兩黨各自組成眾議院民主黨黨團（House Democratic Caucus）和眾議院共和黨會議（House Republican Conference），以及參議院民主黨黨團（Senate Democratic Caucus）和參議院共和黨會議（Senate Republican Conference）。國會中另有不少就議題組成非正式的黨團，多數和各種利益集團有關，提供給議員關於某些特定問題的資訊，例如支持台灣的國會台灣黨團會議。

## 國會結構

根據美國憲法，參議院名義上由副總統主持，但是副總統甚少引用此權利，而且他只是主持會議，平時沒有投票權，只有當投票結果為正反方相等時，始可權參與表決。在副總統缺席時，參議院會選舉臨時議長來主持會議。在實際情況中，這個禮儀性職位由參議院的多數派的資深議員輪流擔任。

參議院的實際權力，掌握於兩大黨派的核心會議所選出的領袖和黨鞭手中。領袖具有首先發言、設立辯論日程、指定委員會任務和成員等權利，而黨鞭負責輔助領袖以及黨員交流。多數黨領袖是參議院的發言人。

眾議院的結構基本和參議院類似，但是在會議開始時所選出的眾議院議長具有主持眾議院的會議及眾議院多數黨的最高領袖，而眾議院多數黨領袖是議長的助手，以及多數黨的發言人。

### 委員會

國會的大部分立法工作，由各種各樣的委員會及下屬委員會進行。一般議案提出後，都是先經專業委員會研究審核，再付諸表決。委員會的成員通常是處理提案方面的專家。國會立法的效率很大程度上取決於其效率。

由於國會指派委員會處理專門的議案，而委員會成員一般是相關事務的專家，國會甚少投票反對委員會的行為。委員會負責轉交議案到下屬委員會、針對議案舉行的聽證會日程以及決定是否將議案提供給全體議員來投票。

兩院中有一些常設委員的委員會，處理一些諸如預算之類的長期問題。這些常任委員會的機構一般比其他委員會更為龐雜，而職位競爭更激烈，成員一般由兩黨的決策委員會指派。另外，兩院也會針對專門的問題和議案成立特別委員會。儘管一些特別委員會可能是常設的，但是大部分特別委員會是臨時的。另外，眾議院有專門用來規範法規產生過程的法規委員會。

除了這樣的院內委員會之外，面向國會整體的委員會，例如國會圖書館聯合委員會這樣的聯合委員會和確定議案最終版本的會議委員會，由兩院議員組成。

委員會負責人通常由多數黨年資最深者擔任，但是近年來有在委員會內民主選舉的趨勢。

#### 常設委員會

眾議院共有 20 個常設委員會，參議院共有 16 個常設委員會，每個常設委員會可再劃分成一系列小組委員會，以進行更專業的工作。目前常設委員會正有職業化和資深化的趨勢。

眾議院常設委員會包括：農業、撥款、軍事、預算、教育及勞工、能源及商業、紀律、金融、外交事務、國土安全、眾院管理、司法、自然資源、政府運作、程序、科學太空及科技、小型企業、運輸及公共建設、退伍軍人事務、歲入委員會、全院委員會。

#### 協商委員會

只有在兩院通過的議案絕對一致的情況下，該議案才能成為法律。大部分時候，參眾兩院會互相妥協，以求達成一致。但是所有議案中，5% 能夠通過。通常情況下，重要的議案必須提交給協調委員會（conference committee）處理。協調委員會是解決兩院議案版本分歧的特別委員會，在整個委員會中，共和黨和民主黨都有各自的代表，但是多數黨所占比例會大一些。

#### 專門委員會

#### 聯合委員會

聯合委員會的成員來自參眾兩院，其職能是討論整個國會感興趣的問題，或是監督由國會資助的各種機構，如國會圖書館或美國政府印刷局。如經濟聯合委員會、印刷聯合委員會、稅收聯合委員會、圖書館聯合委員會等。

## 國會運作

### 法律的產生

國會和總統下屬的執行機關都可以提出議案。通常議案都是在兩院同時被提出，除非涉及到某個議院獨有的權利，例如財政或者條約。之後，議院會把議案轉給專門的委員會，在那裡進行研究、辯論、聽證和改進。在委員會完成議案工作，向議院報告時，參議院多數派領導人或者眾議院法規委員會需要計劃公開辯論的時間。如果在全體投票中議案獲得通過，且議案在兩院被通過的版本不同，那麼兩院會成立一個協商委員會來解決分歧。如果協商委員會向議院報告的版本在兩院都得到通過，那麼議案會被提交總統，除非議案是憲法修正案，這時候議案會被提交各州進行批准。

如果總統簽署了議案，那麼議案就具有了法律效力，成為法律。如果總統否決議案，那麼議院可能會修改議案以獲取總統的支持，或者以 2/3 多數推翻總統的否決（不能投棄權票），使議案自動成為法律。如果送達總統時國會會期只剩不到十天，而總統在會期之內沒有簽字，那麼議案被擱置，自動失效。議會可以在下一次會議時重新引入議案。

任何一個議案的表決，只要有出席人數的 1/5 要求，就要將投票人姓名和所投結果在院報上公布，以便選民監督。

### 預算的產生

美國憲法規定，國會有權徵稅，而所有稅務和撥款的動議必須由眾議院提出，在這兩項事項上參議院只有修正權。國會也要求總統準備和提交年度財政預算。財政年度，亦即年度財政預算的開始日為每年 10 月。從年度財政預算的開始日前 18 個月起算，美國管理與預算局負責審核各部門提出的預算，並且準備總統在年度財政預算的開始日前 9 個月提交到國會的年度預算。國會應該在年度財政預算的開始日之前批准該預算，但是經常預算的批准日期會超出年度財政預算的開始日。這時候國會需要通過臨時法律，使得政府可以在預算通過之前正常運行。

## 制度漏洞

美國國會眾議員和美國國會參議員均只有任期限制而無連任次數限制。可能會出現因議員長期連任導致議員政治影響力過大，進而導致議員選舉被操控、架空，甚至出現「民意代表不代表民意」，並較易滋生腐敗。有論者認為，若能讓國會議員仿效美國總統那樣，只能任兩屆（無論任期是否連續）就能有效規避這一問題。

以往人們對因權力過於集中而引發的專制、權力尋租、極端主義的關注，多著眼於國家元首、政府首腦、政黨領袖、最高領導人的任期。不過，假如社會中的其他成員（包括：國會議員、商業巨頭、知名專家、名牌大學等）存在權力過於集中，或者說影響力過大，也容易出現同樣的問題。

## 第 118 屆國會席次分佈

* 參議院：
  * 民主黨：**48**
  * 無黨派獨立人士（加入民主黨團運作）：**3**
  * 共和黨：**49**
* 眾議院：
  * 民主黨：**212**
  * 共和黨：**220**

## 第 117 屆國會席次分佈

* 參議院：
  * 民主黨：**48**
  * 無黨派獨立人士（加入民主黨團運作）：**2**
  * 共和黨：**50**
* 眾議院：
  * 民主黨：**218**
  * 共和黨：**212**
  * 空缺：**5**

## 第 116 屆國會席次分佈

* 參議院：
  * 共和黨：**52**
  * 民主黨：**46**
  * 無黨派獨立人士（加入民主黨團運作）：**2**
* 眾議院：
  * 民主黨：**233**
  * 共和黨：**197**
  * 自由意志黨：**1**
  * 空缺：**4**

## 第 115 屆國會席次分佈

* 參議院：
  * 共和黨：**51**
  * 民主黨：**47**
  * 無黨派獨立人士（加入民主黨團運作）：**2**
* 眾議院：
  * 共和黨：**236**
  * 民主黨：**196**

## 第 114 屆國會席次分佈

* 參議院：
  * 共和黨：**54**
  * 民主黨：**44**
  * 無黨派獨立人士（加入民主黨團運作）：**2**
* 眾議院：
  * 共和黨：**246**
  * 民主黨：**187**

## 參見

* 美國中期選舉

## 註釋

## 參考文獻

## 外部連結

* 美國眾議院 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館） （英文）
* 美國參議院 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館） （英文）
* 國會圖書館 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館） （英文）
* 關於美國國會 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館） （英文）
* 美國政府追蹤網站 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館） （英文）
* 法治為民主奠定基礎 （簡體中文）
* 選舉政治詞彙 （簡體中文）