美國食品藥物管理局

**美國食品藥物管理局**（英語：U.S. **F**ood and **D**rug **A**dministration，縮寫為 FDA）為美國衛生及公共服務部直轄的聯邦政府機構，其主要職能為負責對美國國內生產及進口的食品、膳食補充劑、藥品、疫苗、生物醫藥製劑、血液製劑、醫療設備、放射性設備、獸藥和化妝品進行監督管理，同時也負責執行《公共衞生服務法令》（the Public Health Service Act）的第 361 號條款，包括公共衞生條件及州際旅行和運輸的檢查、對於諸多產品中可能存在的疾病的控制等等。

## 組織機構

美國食品藥物管理局歸於聯邦衛生和公共服務部管轄，旨在保護和促進全國公共衞生，總部位於馬里蘭州的洛克威爾，在全美及美屬維京群島和波多黎各擁有十三個實驗室，還在包括中國在內的多個國家開設了辦事機構。

該管理局由若干個部門組成，每個部門都負責一個相關領域的監管工作：

* 政府專員辦公室（OC）
* 藥品審評和研究中心（CDER）
* 生物製品審評和研究中心（CBER）
* 食品安全和應用營養中心（CFSAN）
* 設備儀器與放射健康中心（CDRH）
* 獸藥中心（CVM）
* 國家毒理學研究中心（NCTR）
* 監管事務辦公室（ORA）

另外，美國食品藥物管理局也同包括農業部、美國緝毒局、美國海關和美國消費品安全委員會等聯邦部門以及州政府展開了頻繁而廣泛的合作。

### 領導層

美國食品藥物管理局現任局長為史蒂芬・哈恩。

### 資金來源

美國食品藥物管理局 2008 年申請的聯邦預算為 21 億美元，在 2007 年實際預算的基礎上增加了 1 億 580 萬。

另外，依據美國《處方藥用戶收費法》（PDUFA）的規定，該局亦向製藥工業中申請新藥的廠家收取審查費用。在《醫療器械用戶收費和現代化法》(MDUFMA) 中也有類似的收費規定。不過對於某些小型廠商，這些費用可以減免。

## 法律授權

美國食品藥物管理局所執行的大部分聯邦法律都被編入《聯邦食品、藥品和化妝品法案》(Federal Food,Drug,and Cosmetic Act)，也即美國法典第 21 篇（Title 21 of the United States Code）。其他交由該局執行的法律包括《公共保健服務法》（the Public Service Act）、《濫用物質管理法》（Controlled Substances Act）、《聯邦反篡改法》（Federal Anti-Tampering Act）和《家庭吸菸預防與菸草控制法》。

美國食品藥物管理局實施安全監管範圍很廣。例如對於處方藥的監管就涉及它的每一個方面，從藥品測試、製造、標籤規範、廣告、市場行銷、效用直到藥品安全。對於化妝品的管理則限於標籤規範和安全。該局對於大部分產品的監管行為是基於一系列公開的標準，同時輔以一定數量的儀器檢查。

## 監管程序

### 食品監管與膳食補充劑監管

食品安全和應用營養中心是食品藥品監督管理局負責規範美國境內幾乎所有食品的安全和標籤使用的分支機構。不在其監管範圍內的包括來自已馴化動物的肉類製品，如牛肉和雞肉，該類產品由美國農業部食品安全監督服務局負責監管。而含有微量肉類的產品則歸於美國食品藥物管理局監管。兩者之間的精確界限則列於這兩個部門之間簽署的諒解備忘錄中。另外，用於家畜的藥品和其他產品則歸於美國食品藥物管理局的另一分支機構 —— 獸藥中心管理。其他不歸美國食品藥物管理局監管的消費品包括酒精量高於 7% 的飲料（由美國聯邦司法部菸酒槍械炸藥局負責監管）和非瓶裝飲用水（由美國國家環境保護局負責監管）。

食品安全和應用營養中心也負責建立和修改食品標準，例如身份標準（如一種產品被貼上「酸奶酪」的標籤需要什麼條件）等，以及設置多數食品的營養標示要求。這兩部分的標準都被收錄到《美國聯邦法規》之中。
1994 年通過的《膳食補充劑健康教育法》（Dietary Supplement Health and Education Act）指定由美國食品藥物管理局負責膳食補充劑的監管工作。然而，法律並沒有規定膳食補充劑須進行安全性和有效性測試，迄今也沒有任何法定標準，所以美國食品藥物管理局只能在該膳食補充劑被證明不安全時才能採取行動。膳食補充劑的製造廠商被允許在這些產品的標籤中作出關於健康權益的「結構或功能聲明 "。他們也許不會聲明該產品可以醫治、診斷、治癒或預防某種疾病，但是在標籤中必須包含某種免責聲明。

美國市場上的瓶裝水由美國食品藥物管理局和各州政府聯合實施監管，自來水則納入州法規和地方法規的管轄範疇，並由聯邦環保署實施監管。美國食品藥物管理局對於瓶裝水的監管須遵循聯邦環保署設立的指導方針，同時新設立的環保署法規也自動適用於對瓶裝水的監管，除非美國食品藥物管理局對此進行了更加詳細的重新規定。儘管美國瓶裝水產業的質量控制並沒有城市供水嚴格，但是美國市場的瓶裝水灌裝瓶仍被要求實施類似其他食品的檢查。

### 藥品監管

藥品審評和研究中心對於三大類的藥品制定了不同的標準，這三大類藥品為：新藥、非專利藥和非處方藥。一種藥品如果是由一個不同的製造商使用不同的輔藥（excipients）或非活性成分（inactive ingredients）製作而成，被用於不同的治療目的，或者藥品已有其他任何實質性的變化即可稱為「新藥」。對於新藥最嚴格的要求是在「新分子實體」（new molecular entities）層面上不得雷同於任何已經存在的藥物。

#### 新藥

新藥在被美國食品藥物管理局批准之前需要進行大量的研究觀察，這個程序被稱為「新藥申請審評程序」（NDA）。在默認情況下，新藥只有憑醫囑才能買到。新藥成為非處方藥（OTC）首先需要經過新藥申請審評程序並被批准，之後還要有一個獨立的審查程序。

新藥被批准就意味著「當直接使用時是安全而有效的」。

#### 廣告和促銷

美國食品藥物管理局負責審查和管理處方藥的廣告和促銷活動。（包括非處方藥廣告在內的其他類型的廣告則由聯邦貿易委員會管理）在藥品廣告監管中有兩個關鍵性的要求。一是在大多數情況下，藥品製造商只能在廣告中宣傳該種藥品已被批准的特定特性或醫療用途。而藥物許可適應症以外之使用方式（off-label use），即基於被批准的使用目的之外的目的使用藥品，在醫療實踐中十分常見。同時廣告需要注意在宣傳藥品優點和提醒用戶藥品可能存在的風險之間把握平衡。

#### 藥品上市後的安全性觀察

在經歷新藥申請審評程序並被批准後，藥品製造商必須審查並向美國食品藥物管理局報告它所掌握的每一起藥物不良反應事件。十分嚴重和致命的藥物不良反應事件必須在 15 日內上報；其他事件則按季度上報。美國食品藥物管理局亦可直接通過它的安全信息及不良反應通報程序（MedWatch program）獲得藥物不良反應報告，由於這些報告是由用戶或醫療專業人士主動上報，所以被稱為「自發性報告」。儘管這已經成為藥品上市後安全性觀察的最主要手段，但是美國食品藥物管理局對於藥品上市後風險管理的必要性仍然與日俱增。在藥品被批准的情況下，製造商被要求進行更多的額外臨床實驗，這被稱為新藥臨床試驗 IV 期。在某些情況下，美國食品藥物管理局所要求的藥品風險管理可能包括其他種類的研究、約束或安全性觀察措施。

#### 非專利藥

非專利藥是專利權保護已經過期的處方藥，因此允許其他製造商製造和銷售。對於非專利藥的批准，美國食品藥物管理局需要科學的證據證明該藥品與最初被批准的藥品之間是可替換的或在治療的意義上是等同的。

#### 非處方藥

非處方藥是不需醫生處方就可獲取的藥品和複合劑。美國食品藥物管理局列出了一個表單，其中的近 800 種成分通過多種方式的組合產生了 10 萬多種的非處方藥。另外，許多非處方藥的組成成分也屬於處方藥範疇，但是現在被認為無需醫療人員的監督亦可安全使用。

### 疫苗、血液與人體細胞組織產品、生物製劑監管

生物製品審評和研究中心是美國食品藥物管理局負責生物學治療安全性與有效性的分支機構，負責監管的產品包括血液和血液製劑、疫苗、過敏原、人體細胞組織產品和基因治療產品。新的生物學醫療產品在上市前需要經歷一個類似於藥品的申請審評程序。政府對於生物學醫療產品進行監管的原始授權來源於 1902 年的《生物製品管制法》（Biologics Control Act），附加授權來源於 1944 年的《公共保健服務法》（Public Health Service Act）。另外，《聯邦食品、藥品和化妝品法案》（Federal Food, Drug, and Cosmetic Act）也適用於生物學醫療產品的監管。原來承擔生物學醫療產品監管責任的機構隸屬於美國國立衛生研究院，在 1972 年這項授權被轉移至美國食品藥物管理局。

### 醫療設備和放射性設備監管

設備儀器與放射健康中心是美國食品藥物管理局負責對所有醫療設備進行上市前的審批工作以及監管這些設備的製造、工作性能和安全性的分支機構。在《聯邦食品、藥品和化妝品法案》對「醫療設備」進行了定義，它包括從簡單如牙刷到複雜如可植入腦起搏器的諸多器械。設備儀器與放射健康中心還負責對具有輻射性的非醫療器械的安全性能進行監管，這些設備包括手機、機場行李檢測設備、電視接收器、微波爐、紫外線保健房和雷射產品。

設備儀器與放射健康中心的管理權責包括要求設備製造商或進口商提交關於設備的技術報告，要求放射性設備符合安全性能指標，公布有瑕疵產品，要求召回有瑕疵或無效產品。設備儀器與放射健康中心也直接進行部分產品的檢測工作。

### 化妝品監管

美國市場上的化妝品也由美國食品藥物管理局管理食品的分支機構食品安全和應用營養中心負責監管。一般來說，化妝品並不需要美國食品藥物管理局的上市審批，除非它們需要在標籤上作出「結構或功能聲明」以成為藥用化妝品。但是在化妝品被允許於美國市場銷售時，其中的所有著色劑都需通過美國食品藥物管理局的特別批准。美國食品藥物管理局也負責對化妝品的標籤進行管理，而沒有被強制要求進行安全性檢測的化妝品須在其標籤上註明可能帶來的副作用。

### 獸醫用品監管

獸藥中心是美國食品藥物管理局負責對提供給包括食用動物和寵物在內的動物的食品、食品添加劑和藥品進行監管的分支機構。獸藥中心不負責監管動物疫苗，該類產品由美國農業部管理。

獸藥中心最基本的工作是監管提供給食用動物的藥品，確保其不至於影響對人類的食物供應。美國食品藥物管理局控制狂牛症的工作也是通過獸藥中心對飼料製造商的檢查得以施行。
2007 年 12 月 19 日，美國食品藥物管理局宣布建立一個用以跟蹤食物系統中的克隆動物的資料庫，藉以使相關鑑別程序得以有效進行。這個資料庫將成為全國動物識別系統（National Animal Identification System）的一部分，該系統用於跟蹤全美所有從還在農場飼養到已上餐桌的家畜。

## 相關重要立法

* 1902-《生物製品管制法》（Biologics Control Act）
* 1906-《純淨食品和藥品法》（Pure Food and Drug Act）
* 1938-《聯邦食品、藥品和化妝品法案》（Federal Food, Drug, and Cosmetic Act）
* 1944-《公共保健服務法》（Public Health Service Act）
* 1951-《Durham-Humphrey 修正案》（Durhan-Humphrey Amendment）
* 1962-《Kefauver-Harris 藥品修正案》（Kefauver-Harris Drug Amendments）
* 1966-《正確包裝與標識法》（Fair Packaging and Labeling Act）
* 1976-《醫療器械修正案》（Medical Device Amendments）
* 1987-《處方藥上市法》（Prescription Drug Marketing Act）
* 1988-《反毒品濫用法》（The Anti-Drug Abuse Act）
* 1990-《營養標識和教育法》（Nutrition Labeling And Education Act）
* 1992-《處方藥使用者費用法》（Prescription Drug User Fee Act）
* 1994-《膳食補充劑健康教育法》（Dietary Supplement Health and Education Act）
* 1997-《食品藥品監督管理局現代化法》（Food And Drug Administration Modermization Act）
* 2002-《生物恐怖活動法》（Bioterrorism Act）
* 2002-《醫療器械用戶收費和現代化法》（Medical Device User Fee and Modernization Act）
* 2003-《獸藥用戶收費法》（Animal Drug User Fee Act）
* 2011- 《美國食品安全現代化法案》(Food Safety Modernization Act，縮寫為 FSMA)

## 歷史

### 早期歷史

#### 聯邦食品和藥品監管的起源

直到 20 世紀，除了曾短暫施行過的《1813 年疫苗法》，美國幾乎沒有對國內生產的食品和醫療產品進行監管的聯邦法律。儘管美國市場上充斥著隨意更改食品和藥品成分的現象，當時也只能由一個各州法律中的相關規定拼湊成的凌亂系統來對混亂市場進行盲目管理。而美國食品藥物管理局的歷史可以被追溯到 19 世紀後半葉的美國農業部化學物質司（後改為化學物質局）。在哈維・華盛頓・維萊（Harvey Washington Wiley）（1883 年被任命為首席化學家）的領導下，該司開始對美國市場上食品和藥品的摻假行為和標籤濫用行為進行調查研究。儘管此時它們並沒有監管的權限，但是該司於 1887-1902 年間公布了一系列被稱為《食品與食品摻雜物》的研究報告。利用這些報告，以及與多個組織機構如聯邦婦女俱樂部（General Federation of Women's Clubs）、醫療工作者和製藥廠商的協會之間的合作，該司開始遊說創製一部涉及州際貿易的食品與藥品統一標準的聯邦法律。當像厄普頓・辛克萊（Upton Sinclair）等記者進行的揭黑報導引起公眾對產品安全的關注後，維萊的主張獲得了越來越多的支持，最後成為黑幕揭發運動中加強對事關公共安全事務聯邦監管的倡議的一部分。1902 年，聯邦通過了《生物製品管制法》（Biologics Control Act）。

#### 1906 年《純淨食品和藥品法》

1906 年，美國社會學作家辛克萊爾出版了小說《屠場》，除將當時美國政治腐敗的問題暴露之外，還對芝加哥肉類罐頭工廠令人作嘔的罐頭加工過程作了細緻描寫，引起了強烈的民憤。6 月，美國總統狄奧多・羅斯福簽署通過了《純淨食品和藥品法》，為了紀念其主要倡導者，該法也被成為「維萊法案」。該法案禁止在州際間運輸「摻雜」食品，違者將被處以沒收貨物的懲罰，這裡的「摻雜」是指添加了填充劑從而導致「質量或強度」受損的行為、通過著色掩蓋產品「破損情況及低劣質量」的行為、加入添加劑從而導致「用戶健康受損」的行為和添加「骯髒、腐敗或腐臭」物質的行為。該法案也對跨州銷售的「摻雜」藥物施以類似的處罰，這裡的「摻雜」是指該藥物中活性成分的「強度、品質和純度指標」未在標籤上表明或未出現於《美國藥典 / 國家處方集》（USP/NF）中。該法案亦禁止食品和藥品標籤的濫用。而檢查食品和藥品「摻雜」行為或濫用標籤行為的權責則被賦予了維萊的美國農業部化學物質局。

#### 美國食品藥物管理局的成立

維萊利用被新賦予的職權向使用化學添加劑的食品製造商發起了更具攻擊性的戰役，但是不久化學物質局的職權被法院取消，被取消的原因還包括美國農業部內於 1907 年和 1908 年分別成立了食品和藥品檢查委員會（the Board of Food and Drug Inspection）和科學專家顧問仲裁委員會（the Referee Board of Consulting Scientific Experts）。1911 年最高法院裁定 1906 年的法案並不適用於懲處醫療方面的虛假聲明，作為對此的回應，1912 年修正案中對 1906 年法案中「濫用標籤」的定義又加入了「對醫療效果作出虛假或欺詐性質的聲明」的解釋。然而，法院對欺詐意圖的取證設立了高標準，從而繼續嚴格限定這些職權。1927 年，化學物質局被重組為美國農業部下的一個新機構 —— 食品、藥品和殺蟲劑組織（the Food, Drug, and Insecticide organization）。三年後這個名字被縮短為「食品藥品監督管理局」。

#### 1938 年《聯邦食品、藥品和化妝品法案》

到了 30 年代，揭黑記者、消費者權益保護組織和聯邦政府一同發起了一場運動，要求對在 1906 年法案中被允許的有害產品實施更有力的監管，他們為此列出了一個清單，其中包括輻射性飲料、能導致失明的化妝品和對於糖尿病和肺結核毫無療效的「藥劑」。然而由此推出的草案歷經五年仍然沒能在國會通過，直到 1937 年磺胺酏劑事件發生，美國馬森基爾製藥公司生產的萬能磺胺造成 107 人死亡，該草案才獲通過。而在之前，美國食品藥物管理局只能以濫用標籤為由對該產品進行查處 —— 即所謂的「酏劑」（Elixir）應該被定義為可溶於酒精的藥物，而非被用於內丹術磺胺（Elixir Sulfanilamide）的二甘醇（diethylene glycol）。

1938 年 6 月 25 日，富蘭克林・羅斯福總統簽署通過了《聯邦食品、藥品和化妝品法案》。該法案通過明確要求所有新藥上市前必須通過安全性審查以及禁止被食品藥品監督管理局證明處於欺詐目的、在藥品標籤上作出虛假醫療聲明的行為，顯著增加了聯邦監管的權限。該法案亦授權給食品藥品監督管理局對製造商進行檢查的權利和擴大執法權，為食品監管設立了新的標準，並將化妝品和醫療設備置於聯邦監管之下。該法案雖在日後經過了大量修改，至今仍然構成了美國食品藥物管理局監管權限的核心基礎。

### 1938 年後對人類藥物和醫療設備的監管

#### 早期《聯邦食品、藥品和化妝品法案》的修正案：1938-1958 年

在 1938 年法案通過後不久，美國食品藥物管理局開始限定某些藥物只能在醫療人員的監督之下使用才安全，而「只能憑處方」才能使用的藥物的目錄也在 1951 年被編入《Durham-Humphrey 修正案》。然而 1938 年法案並沒有授權藥品上市前的效果檢查權限，其後諸如《胰島素修正案》（Insulin Amendment）和《青黴素修正案》（Penicillin Amendment）等修正案則授權了此類救生藥物配方的性能測試。美國食品藥物管理局開始懲處那些無法對它們藥物的有效性聲明進行證明的藥品製造商，而 1950 年的上訴法院在裁決「阿爾伯達食品公司對美國的訴訟案」中發現，如果簡單地從藥品標籤中將目的性用途刪除，則藥品製造商將無法迴避 1938 年法案中的「虛假醫療聲明」條款。這些新情況進一步確定了美國食品藥物管理局對於無效藥品進行上市前召回的權力。美國食品藥物管理局的許多監管活動都將注意力集中在了濫用安非他明和巴比妥酸鹽的領域中。但在 1938-1962 年間，該局也對 1.3 萬中的新藥申請進行了審查。儘管在這個時期毒理學仍處於發展的初級階段，但是美國食品藥物管理局和其他機構的努力仍然使得對於食品添加劑和藥物安全測試的實驗分析有了巨大進展。

#### 上市前藥品審查程序的擴大適用：1959-1985 年

1959 年，參議員埃斯蒂斯・基福弗（Estes Kefauver）組織了多次聽證會，對製藥產業中的某些行為表示關切。這些行為包括製造商推薦的許多藥品價格過高以及療效無法確證。不過通過新法案增加美國食品藥物管理局管理權限的倡議仍然遭到強烈反對。但是在導致數千個嬰兒因為他們母親在懷孕期間服用反應停而天生畸形的反應停事件（thalidomide tragedy）發生之後，大環境迅速發生了變化。由於美國食品藥物管理局的工作人員弗蘭西斯・克亞爾西（Frances Oldham Kelsey）對於該藥物的副作用存疑，導致該藥物的美國經銷商里查孫・梅里爾（Richardson-Merrell）公司提出的上市申請遲遲無法被批准，從而使美國市場倖免於難。但是這家公司已在美國向 1000 個醫生分發了 2 百 50 萬片反應停做初步臨床實驗。這些藥發到了兩萬個婦女病人手上。儘管美國食品藥物管理局後來緊急召回這些藥物，美國還是有 17 個反應停引起的畸形罌兒出生。而這種藥物實驗完全不受美國食品藥物管理局的監管。於是國會議員引證反應停事件來獲取對增加美國食品藥物管理局監管權限法案的支持。

1962 年通過的、針對《聯邦食品、藥品和化妝品法案》的《Kefauver-Harris 藥品修正案》引起了美國食品藥物管理局監管權限的巨大變革。其中最重大的變化是所有新藥的上市申請都必須包含對於藥物有效性的「實質性證據」，作為對之前申請中安全性論證的一種補充。美國食品藥物管理局現今所採用的審批程序由此產生。在 1938 年至 1962 年間被批准上市的藥物也被要求由美國食品藥物管理局審查其有效性，在必要時可將其撤出市場。1962 年法案的其他規定還包括：對製藥廠商在商標名中使用「公認的」或「普遍的」等修飾詞時的要求、藥品廣告須符合美國食品藥物管理局發布的標準及美國食品藥物管理局擁有對製藥廠商的製藥設備進行檢查的擴張權限。

在建立現代美國藥品市場進程中最具有影響力的法律之一就是 1984 年的《藥品價格競爭和專利期恢復法》（Drug Price Competition and Patent Term Restoration Act），即《Hatch-Waxman 法案》（Hatch-Waxman Act）。該法案意在解決 1962 年修正案與業已存在的專利法之間的兩大矛盾（後者的實施者並非美國食品藥物管理局，而是美國專利及商標局）。由於 1962 年法案規定的附加臨床實驗將新藥上市的時間大大推遲，同時又沒有延長製造商的專利時限，這導致新藥研製廠商獨占市場獲取利潤的時間大大縮短。另一個問題是 1960 年法案的新法規可以被解釋為要求對已被批准的藥品進行仿製仍然需要全面的安全性和有效性測試，而依據法院的決定，當一種新藥仍處於專利期內時，開發新藥的廠商有權阻止一般製造商對該藥進行臨床實驗。《Hatch-Waxman 法案》則意圖讓開發新藥的廠商和一般製造商達成一種妥協，以降低該類藥品上市的成本，從而有望降低該藥的長期價格，同時又能保證開發新藥所能帶來的利益。該法案延長了新藥的專利期，專利期的延長時間取決於美國食品藥物管理局審批該類藥品所花的時間。對於一般製藥商，該法案設立了一種新的審批機制 ——「簡化新藥申請審評程序」（ANDA），通過該程序，一般製藥商只需要證明他們的仿製成品和所仿製的藥品有相同的活性成分、給藥途徑、劑型、強度及藥代動力學特性。

《Hatch-Waxman 法案》由此被譽為奠定了現代藥品仿製工業的基礎。

#### 美國食品藥物管理局在愛滋病領域的改革

愛滋病出現之後，社會產生了對於藥品申請評審程序耗費時間過長的擔憂。在 80 年代中晚期，愛滋病聯盟（AIDS Coalition to Unleash Power）和其他愛滋病活動組織指控美國食品藥物管理局無必要地延長治療愛滋病和其他機遇性感染疾病藥物的申請審評程序，並組織了大規模的抗議活動，例如在 1988 年 10 月 11 日於美國食品藥物管理局總部發生的對抗活動就導致了將近 180 人被捕。1990 年，時任美國藥品審查總統顧問團主席的 Louis Lasagna 博士估計癌症藥物和愛滋病藥物審查和上市時間的延長導致了每年數千人死亡。

作為對這些批評的不完全回應，美國食品藥物管理局制定了新的規章制度以加快那些用於治療危及生命疾病的申請評審程序，同時擴大了藥品審批前作為限定治療措施的範圍。其中最重要的一條是「新藥研究申請豁免」（IND exemption）或被稱為「研究中的新藥用於治療」（treatment IND）條款，當某種處於臨床 Ⅱ 期或臨床 Ⅲ 期（當遇到某些特別的情況是，甚至可以更早）的藥物可能對某些晚期或嚴重疾病的治療有積極效果，或者至少不會產生有害效果時，該條款允許擴大其使用範圍。美國食品藥物管理局還制定了「並行雙軌政策」，允許藥品製造商對由於種種原因無法參加藥品臨床實驗的患者使用其需要的、可能具有救生功能的新藥物。這條「軌道」與新藥研究申請程序並行不悖。

這些加快審批程序的規定在 1992 年都被進行了擴大適用並被編入相關法案之中。

所有用於治療愛滋病的藥物都由於加速了的審批機製得以及早通過審批。例如美國食品藥物管理局按照「研究中的新藥用於治療」條款，於 1985 年啟動了對第一種愛滋病治療藥物疊氮胸苷（AZT）的審批程序，1987 年該藥物即獲得通過。第一批五種用於治療愛滋病的藥物中的三種在美國通過審查的時間都快於其他國家。

## 現階段的改革

### 患者使用未經批准藥物的權利

2006 年的「阿比蓋爾開發中藥物獲得聯盟對馮・埃森巴赫案」使美國食品藥物管理局對未批准藥物的監管發生重大變化。阿比蓋爾聯盟認為美國食品藥物管理局應該允許被診斷「處於危機時刻」的絕症患者使用已經完成了臨床實驗 Ⅰ 期的藥物。該主張在 2006 年 5 月得到了第一上訴法庭的支持，但是 2008 年 3 月該判決結果經過重審被推翻。美國最高法院拒絕審理該案，最後的判決意味著阿比蓋爾聯盟主張的使用未批准藥物的權利並不存在。

### 上市後藥品的安全性監測

廣為人知的萬絡（Vioxx）召回事件導致了美國食品藥物管理局在法規制定和執法標準上的新一輪改革。萬絡是一種非甾體抗炎藥（non-steroidal anti-inflammatory durgs，NSAID），現被認為導致了數千個美國人心臟病發死亡。該藥於 1999 年通過美國食品藥物管理局的審批，由於能減少消化道出血的危險，被認為在安全性上好於其他非甾體抗炎藥。然而上市前和上市後的多項研究表明萬絡可能會增加心肌梗死的危險，該研究也在 2004 年得到了審批實驗的證實。面對眾多的訴訟，製藥商主動將藥物撤出市場。 萬絡召回事件成為了持續進行中的爭論的焦點，該爭論圍繞著以下問題進行：即新藥的審批是否應該基於它們絕對安全的假設，或者這種安全性只是在某種特定條件下才出現的結果。受到萬絡事件的警醒，越來越多的主流媒體、醫療雜誌、消費者權益保護組織、立法者和美國食品藥物管理局官員 呼籲對美國食品藥物管理局上市前和上市後藥品安全性監管程序進行改革。

2006 年，一個國會要求的、由美國醫學研究所（Institute of Medicine）委任的委員會對美國藥品安全性的監管進行了審查並提出了改進建議。該委員會由 16 位專家組成，包括臨床醫學領域、經濟領域、生物統計學領域、法律領域、公共政策領域和公共衞生領域的領軍人物以及製藥行業、醫療界、健康保險業的前任和現任主管。該委員會發現了現行的美國食品藥物管理局對美國市場上的藥品安全性監測體系的主要缺陷，並指出必須增加機構的監管權限、資金和美國食品藥物管理局的獨立性。

### 兒科藥品測試

20 世紀 90 年代之初，美國市場上只有大約 20% 的兒科藥品進行過安全性或有效性測試。隨著越來越多的證據顯示兒童對許多藥物的反應不同於成年人，對兒科藥品的測試成為兒科醫生和兒科學家的關注焦點。造成臨床藥物實驗中兒童死亡的原因是多方面的。對於很多藥物來說，兒童只代表了一個很小的潛在市場，因此藥品製造商認為該類測試不符合成本效益。同時，由於取得兒童的知情同意被認為存在道德上的限制，針對兒童的臨床實驗被聯邦政府和專業機構施以越來越多的障礙，人們也越來越關注該類實驗的法律責任。所以幾十年來，美國的大部分兒科藥品都未經過美國食品藥物管理局的審批程序，而是以「標籤外使用」（off-label use）的方式進入市場，對藥物劑量的考量也是依據成人所用劑量、體重和體表面積加以計算預測。

1994 年，美國食品藥物管理局推出《兒科藥品標籤使用和劑量推定最終規則》，對兒童藥品市場的這種狀況加以干預。對於未經安全性和有效性測試的兒科藥品，該規定允許藥品製造商在作出無該種效果的聲明的前提下，添加兒童藥品標籤信息。但是該規定無助於推動藥品製造商進行附加的兒童藥品臨床實驗。1997 年，美國食品藥物管理局又推出一項規定，要求在「新藥申請評審程序」中添加兒科藥品臨床實驗。然而該規定被聯邦法院以超出美國食品藥物管理局的法定權限為由判定為無效。儘管如此，這場較量還遠未結束。1997 年，美國國會通過了《食品藥品監督管理局現代化法》（Food And Drug Administration Modermization Act），其中規定給予進行過兒科藥品測試的新藥以 6 個月的專利權延長期。2002 年通過的《最佳兒童醫藥品法案》（the Best Pharmaceuticals for Children Act）允許美國食品藥物管理局要求藥品製造商進行由美國國立衛生研究院贊助的兒科藥品測試，儘管這項測試依舊受限於美國國立衛生研究院基金會。2003 年通過的《兒科研究平安法》（Pediatric Research Equity Act）授權美國食品藥物管理局批准由藥品製造商贊助的兒科藥品臨床實驗作為激勵機制和公共基金機制後的補充手段。

## 影響和評價

FDA 在美國乃至全球都有巨大影響，有美國人健康守護神之稱。全世界的藥品商和食品商對其又愛又怕，它的信譽和專業水準深得很多專家和民眾的信賴。其嚴格的檢測和評估在提供良好保障的同時也引起不少藥商和食品商的非議，指責其束縛了發明創新，是阻撓民眾獲得特效藥的最大障礙，並遊說國會削減 FDA 的權限。

### 新冠疫情中，FDA 對羥氯喹評估反覆變化引起爭議

2020 年 3 月 28 日，FDA 發布了對羥氯喹和氯喹的緊急使用授權，用於對新冠病毒的防疫。但在 4 月份又發布了關於使用羥氯喹的警告，稱有研究表明該藥物可能對某些患者產生副作用，包括視力模糊、皮膚發疹、噁心和頭暈等。

儘管美國《BMC 傳染病》（BMC Infectious Diseases）文章稱，紐澤西州哈肯薩克子午線醫療中心（Hackensack Meridian Health）的團隊研究發現，羥氯喹可幫助降低輕症新冠病毒患者和早期病人的入院率。在接受羥氯喹治療的病人中只有 1/5 的人需要進一步入院治療，而沒有接受羥氯喹治療的病人中，有 1/3 的人需要進一步入院治療。

但是 2020 年 6 月，FDA 還是撤銷了羥氯喹的緊急使用授權，稱發現羥氯喹和氯喹「沒有顯示出降低死亡可能性或加快康復的好處」。7 月，FDA 又發表了羥氯喹「關於嚴重的心律問題和其它安全問題與該藥物有關的報告，包括血液和淋巴系統疾病、腎臟損傷和肝臟問題和失敗」等。

FDA 的研究結論遭到了一些科學家和醫生組織的駁斥。密西根州亨利福特醫療系統的研究人員分析了 2500 多名患者的記錄，發現接受羥氯喹治療的患者中有 13% 的人死亡，而僅接受標準護理的患者死亡率為 26.4%。數據表明，羥氯喹可以降低感染冠狀病毒患者的死亡率。

2020 年 7 月 28 日，來自「美國前線醫生」組織（American’s Frontline Doctors）的近 20 位醫生，在美國國會山前舉行記者會，向外界公布他們在前線救治病人獲得的第一手信息：羥氯喹是目前抗新冠病毒最有效藥物。醫生們表示：科技界公布的一些負面信息和所謂的「研究數據」，存在不真實、不完整和嚴重誤導民眾的內容。

FDA 對羥氯喹評估反覆變化，一直持續到前總統川普向公眾大力推薦羥氯喹之後。2020 年 10 月川普確認感染了新冠病毒後，採用了羥氯喹治療，身體很快痊癒，川普稱讚它是一種潛在的對抗 COVID-19 的神奇療法。此番言論遭到民主黨、主流媒體的反對，科技界甚至將羥氯喹作為一種政治符號，是對前總統支持與否在政治上的選擇和反應。

FDA 還根據《柳葉刀》雜誌發表又撤銷的一篇論文對羥氯喹治療效果完全否定，根據在英格蘭醫學雜誌上發表又撤銷的另一篇論文試圖說明其他一類藥物對新冠病毒無效。將科研問題政治化，並不利於 FDA 在美國防疫抗疫中應該起到的作用。

### FDA 對新冠肺炎血漿療法緊急授權的批准、擱置、再批准

據美國國家公共電台報導，血漿療法作為流行病的治療方法已有一個多世紀的歷史，自 2020 年 4 月 FDA 擴大「恢復期血漿」使用範圍以來，多個研究機構對血漿療法進行深入研究。

由梅奧醫學中心進行的全美最大血漿療法研究數據 ——《康復血漿對新冠肺炎住院患者死亡率的影響：最初三個月的經驗》顯示：根據超過 3.5 萬名新冠肺炎患者研究表明，在確診 3 天後接受康復血漿注射的參與者其 7 天死亡率（8.7%<11.9%）和 30 天死亡率（21.6%<26.7%）都要顯著低於在確診 4 天或更晚接受康復血漿注射的參與者。另外，試驗數據還表明，康復血漿中的抗體含量越高，則被注射者的死亡率也會更低。

2020 年 8 月 10 日，休斯頓衛理公會醫院的研究人員發表了題為《使用康復血漿治療新冠肺炎患者表現出死亡率顯著下降的跡象》的論文。該研究顯示，136 名接受了康復血漿治療的新冠肺炎患者的 28 天死亡率要顯著低於 251 名未接受該治療的患者。

美國前總統川普稱，血漿療法將美國 COVID-19 患者的生還率升高了 35%。100 人中有 35 人被救活，這是一個大數字。

但是 8 月 19 日，據《紐約時報》援引美國國家過敏和傳染病研究所（NIAID）臨床主任克利福德・萊恩（H. Clifford Lane）的消息稱，FDA 暫時擱置了對新冠肺炎血漿療法的緊急授權批准。美國國立衛生研究院院長法蘭西斯・柯琳絲（Francis S. Collins）、傳染病專家安東尼・弗契（Anthony S. Fauci）和萊恩在內的幾位美國高級衛生官員稱：審查更多數據。此番舉動引起美國醫學界、政界熱議。福斯醫療欄目投稿人馬克・西格爾（Marc Siegel）醫生告訴《福斯與朋友》，FDA 不對抗體治療簽發緊急授權，是一件「令人震驚的事」，並且可能成為一個話題，他擔憂 FDA「太政治化了。」

8 月 19 日，美國前總統特川普在白宮新聞發布會上表示：「這可能是一個政治決定，因為 FDA 里有很多人不想那麼匆忙地讓血漿療法問世，他們希望在 11 月 3 日之後再開始行動。」川普暗示：他們正在以緩慢的行動挫敗他的連任。民主黨左派因此抨擊川普防控疫情不力，在大選時給川普減分。

## 參見

* 病人安全
* 中華人民共和國國家藥品監督管理局（NMPA）

## 參考文獻

## 外部連結

* FDA （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）