缅甸的民主改革

**緬甸民主改革**是指緬甸自從 2010 年結束了軍政府統治、聯邦鞏固與發展黨執政以來所進行的一系列政治、經濟等領域的改革措施。重要措施有軍政府釋放被軟禁超過 15 年的全國民主聯盟領導人翁山蘇姬並與她進行對話，大赦多名政治犯，建立國家人權委員會，頒布賦予勞工有組織工會和罷工等權利的勞動法，放鬆出版審查等內容。這些改革被認為是緬甸自從 2010 年國會大選以來當局所承諾的使緬甸逐步邁向民主國家和重新融入國際社會的結果與象徵。東南亞國家協會成員國同意由緬甸主辦 2014 年的東協峰會。11 月中旬，翁山蘇姬領導的全國民主聯盟也被當局允許註冊為合法政黨，並參加了後來的議會補選。2011 年 12 月初，美國國務卿希拉蕊・柯林頓訪問緬甸，成為半世紀以來首位訪緬的美國高級官員。2013 年底，緬甸政府釋放了所有被關押的政治犯。不過，聯邦政府也面臨著一些難題，例如與少數民族地方武裝的矛盾衝突難以結束、民族和解和經濟建設等。2021 年 2 月 1 日上午，敏昂來統領的緬甸國防軍發動了軍事政變，推翻了翁山蘇姬領導的全國民主聯盟政權，緬甸的民主改革告一段落。

## 背景

緬甸自從 1962 年就處於軍政府統治之下，也因為人權問題遭到美國的制裁，統治的壓迫不小於許多威權國家。由於經濟環境惡化，緬甸以民主化原則以換取美國的制裁解除，同時緩解人民對自由呼聲高漲的壓力，軍方在人民中支持度相當的低，貪腐盛行經濟極差，維持政權統治僅剩餘改革一途，遂開始改革以求生存。

2008 年，國家和平與發展委員會的軍事領袖宣布為了使緬甸走上民主道路，緬甸需要制定一部新憲法。新憲法規定 25% 的國會議席留給軍人，這被反對派認為是軍方想要繼續掌控政權的方式。2008 年的特強氣旋風暴納爾吉斯災難時期舉行了憲法公投，這次投票因具有脅迫和不公正性而遭到很多批評。2008 年 5 月 15 日，軍方宣布新憲法得到了 92.4% 投票者的支持而通過。

2010 年 11 月 7 日舉行了國會大選，由於全國民主聯盟等黨派被當局宣布為非法組織不能參加選舉，最終軍方支持組建的聯邦鞏固與發展黨贏得國會兩院的大多數席位。對此聯合國和西方國家譴責這次選舉是虛偽和充滿欺騙的。

## 改革進程

### 政治改革

2010 年 11 月 13 日，被軟禁多年的緬甸民主運動的領袖翁山蘇姬被釋放。獲釋後，她與總統登盛、總理 Aung Kyi 進行了一些對話。儘管對話不是公開的，不過國家媒體報導說「雙方同意擱置分歧、一起為有利於緬甸和國民的共同目標攜手前進」。翁山蘇姬也被允許可以自由到緬甸各地。

之前全國民主聯盟曾於 2010 年被宣布為非法組織。而選舉法也規定被判刑的人不得加入政黨和參加選舉，因此全國民主聯盟想要註冊，就要開除所有入獄過的黨員。11 月，緬甸國會修改法律，允許曾經的政治犯享有政治權利。因此，民盟於 2011 年 12 月重新註冊登記成一個合法政黨以備參加未來的議會選舉。

最終 2012 年 4 月 1 日舉行的 45 個議會議席補選中，全國民主聯盟贏得 43 個議席，民盟主席翁山蘇姬當選聯邦議會人民院議員，這是翁山首次進入國會。

2012 年 8 月 8 日，緬甸各大城市的民眾踴躍參與 8888 民主運動 24 周年紀念活動，聯邦政府也首次批准和支持民眾舉行紀念活動。8 月 27 日，登盛大規模改組內閣，提升改革派閣員的地位，並邊緣化保守派。29 個內閣職位中的 9 個有變動，這成為緬甸新政府自 2011 年 3 月上台以來規模最大的一次內閣人事變動。

### 審查制度

緬甸政府放鬆了出版審查和網絡審查。政府允許翁山蘇姬的圖片出現在報紙的首頁。審查機構的負責人 Tint Swe 表示：緬甸的審查機制跟民主實踐很不協調所以應該廢除審查。儘管當局仍保留著一些審查權力，不過總統顧問表示將於 2012 年制定的媒體法里會廢除出版審查。

2011 年 6 月，緬甸當局解除了對體育、娛樂和彩票等期刊的審查。同年 9 月，一些曾經被封鎖的國外網站包括 Facebook、Twitter、BBC、Youtube、緬甸民主之聲和美國之音已經解除了封鎖。《緬甸時報》報導，緬甸政府於 12 月 9 日公布新條規，共計 54 種商業和罪案期刊、雜誌和書籍無需在出版之前再被當局審查，不過新聞媒體還必須繼續接受嚴格的審查，有官員透露政府不久後也會放寬新聞審查；緬甸信息與文化部長覺山表示政府也將放寬對電影和錄影的審查。

2012 年 8 月 20 日，緬甸政府宣布終止對國內出版物的審查制度。

2012 年 12 月 28 日，緬甸新聞部在其官網上宣布，公民若希望出版日報，可以在 2013 年 2 月提出申請，日報可使用任何語言。申請獲得通過後，最早在 2013 年 4 月 1 日就能與讀者見面。緬甸軍政府自 1964 年以來就禁止民辦日報，國內只有 3 份作為政府喉舌的官辦日報，另有 180 多份周報的一半為新聞報。

2013 年 4 月 1 日，緬甸有四份由民營周報轉型成的日報正式面市，它們分別為《言論報》（The Voice）、《金色新土報》（The Golden Fresh Land）、《聯盟報》（The Union）和《標準時報》（The Standard Time），這四份民營日報的售價介於 150 緬元和 200 緬元之間（兩角至三角新加坡元，另外三份官方日報的售價只有其半價），許多報紙很早就被讀者搶購一空。美聯社和日本放送協會（NHK）也將在緬甸設立辦事處（緬甸軍政府時期，外媒僅有新華社和《光明日報》的中國籍編採團隊獲准常駐）。同年 4 月 30 日，緬甸政府批准 10 家私營日報出版，其中包括美國的《國際先驅論壇報》英文原版。截止目前共有 26 家私營日報獲准出版，包括 24 家緬文報紙和兩家英文報紙，其中已有 6 家正式出版上市。

### 人權

政府組建了國家人權委員會 (NHRC)，它由 15 名退休的官員和學者組成。政府表示該組織將獨立運作，不過有不少人質疑該小組真正的獨立性。該小組已經給總統登盛寫了一封公開信，信中呼籲釋放所有被關押的政治犯。

2011 年，緬甸進行了兩次大赦，上萬名被釋放的關押者中只有 300 人是政治犯。其中著名的良心犯有喜劇演員札哈納，而 8888 民主運動的參與者敏哥奈仍在獄中。此時大赦國際等組織估計有 600 到 1700 名政治犯還被關押著。

2012 年 1 月 2 日，總統登盛大赦 6656 名服刑人員；2012 年 1 月 13 日，緬甸政府又釋放了 651 名被判刑人員，其中包括自 2005 年 7 月以來一直被軟禁在家的改革派軍方前總理欽紐、政治犯敏哥奈（1988 年學生運動領袖之一）、撣邦民族領導人昆吞烏，以及著名博客家賴乃風。9 月 17 日，即總統登盛即將訪美前夕，緬甸新聞部宣布基於「人道理由」再釋放 500 多名囚犯，全國民主聯盟中央執行委員會成員透露，獲得特赦釋放的可能包括在押的所有 424 名政治犯，以及前軍事情報官員。政府也通過法律允許工人享有組建工會和罷工的權利。

2011 年 11 月 24 日，緬甸一名議員表示緬甸議會已通過一項允許公民和平示威的《和平集會與遊行法案》，法案在獲得總統吳登盛批准後就能成為正式法律。緬甸上議院議員、若開民族發展黨主席埃貌說：「該法案允許公民在提前五天獲得官方許可的前提下，可以手持旗幟進行和平集會與遊行」，「僧侶也是公民，所以我認為他們也可以參加。」12 月 2 日，登盛在新的法案上簽字正式成為法律，根據法案，示威者可以手持旗幟和政黨標誌在政府大樓、學校、醫院和大使館以外的地方進行示威、遊行和集會。2013 年 1 月 29 日，緬甸官方《緬甸新光報》公布吳登盛簽署了一項法令，宣布取消長達 25 年之久的禁止五人以上公眾集會的法規，因為這項於 1988 年通過的法規違背了現行憲法的相關規定。

2012 年 11 月中旬，緬甸政府在美國總統歐巴馬訪問緬甸前夕釋放了 452 名犯人，而全國民主聯盟成員表示「獲釋的人當中沒有一個是政治犯。」

2013 年 1 月中旬，緬甸政府廢除了前軍政府對異議分子所實行長期監禁的法律。該法律是軍政府 1996 年起草國家憲法準則時制定的，根據法律那些「寫作或發表可能破壞國家和平與穩定言論的人」最高可被判處 20 年監禁。多年來該法律一直遭到很多反對黨的強烈反對。

2013 年 7 月 15 日，首次對英國正式訪問的登盛表示，2013 年年底前會釋放所有政治犯，他在倫敦的一個智庫發表講話稱「年底前緬甸不會再有良心犯，一個特別委員會正檢視每一個政治犯的個案。」他還表示緬甸政府上月與部族簽署和平協議，可能在未來數周達到全國停火，以結束持續了 60 年的部族衝突。7 月 23 日，登盛簽署特赦令釋放了 73 名政治犯，重審政治犯委員會成員拉敏瑞說：「今天總共有 73 名政治犯從各拘留中心獲得釋放，…… 這麼多年來，仍在押的政治犯總數第一次減至不到 100 人。」同年 12 月 11 日，緬甸政府釋放了 41 名政治犯和三名童兵，其中的政治犯大多是根據和平集會法被扣留的異議人士。同年 12 月 30 日，登盛宣布特赦所有政治犯（預估約 230 人），包括尚在法院審理的案件也一律撤銷，所有被告必須立即釋放。人權團體讚揚，緬甸政壇已逾 25 年未有如此大動作，登盛的特赦將帶來全面性的變革。

### 與武裝組織和談與停戰

緬甸政府否認聯邦政府軍在對待少數民族武裝時有侵權行為。政府指控克欽獨立軍埋炸彈、炸橋梁和種植毒品。地方武裝由於拒絕被統一收編為國防軍，因此自 2008 年重新與政府軍交戰。

2011 年 11 月開始，聯邦政府開始同撣族、克欽族和克倫族等少數民族的武裝組織舉行和平談判。

2012 年 1 月 12 日，緬甸政府與克倫民族聯盟（Karen National Union）領導的克倫民族解放軍（Karen National Liberation Army）簽署停火協議，從而結束了克倫族反對派與聯邦政府長達 60 多年的對峙與衝突，結束國內武裝暴力衝突也是西方國家同意解除對緬甸經濟制裁的前提條件之一。1 月 13 日，登盛簽發政令命令聯邦軍隊除了自衛外不得向任何少數民族叛軍發動攻勢。

2012 年 4 月 7 日，總統登盛和緬甸境內最大的少數民族武裝組織 —— 克倫民族聯盟的六名代表在內比都進行了歷史性的首次會談，會談達成了包括逐步實現全國停火、制定與遵守停火規則、建立和平監督機制、計劃重新安頓國內流離失所的人民等 13 點共識，並簽署了和談紀要。克倫民族聯盟自 1949 年對緬甸當局展開武裝鬥爭以來，就被列為非法組織，該組織的領導人大多都長期居住於泰國。

### 反腐倡廉

2012 年 12 月，登盛在電視講話中表示反腐倡廉和提高政府效率是緬甸將啟動的第三階段改革目標。2013 年 1 月 9 日，登盛宣布成立「九人反腐敗委員會」，以處理緬甸政府部門存在的貪污腐敗等問題，反腐委員會由副總統賽茂康擔任主席，還包括 5 名總統府部長、內政部長和總統府法律顧問委員會一名成員，旨在「建設一個清廉政府」。據 2013 年 12 月「透明國際」的數據，緬甸目前在全球清廉指數中排名第 157 位，是全球腐敗最嚴重的國家之一。

2013 年 1 月 24 日，媒體報導緬甸政府特別調查局（BSI）正在調查通信與信息技術部的系列腐敗案，剛辭職不久的通信部長登吞成為新政府成立以來被立案查處的最高級別官員。

### 經濟改革

當局盡力改革以前失敗的經濟政策。2011 年以來，緬甸實施的改革包括反腐敗、匯率改革、制訂鼓勵外國投資法和稅收改革。外國投資從 2009 年度的 3 億美圓增長到了 2010 年度的 200 億美圓。隨著外國資本的大量流入，緬元也升值了 25%。此後，政府放鬆了進口限制，並廢止了出口稅。因此 2011 年緬甸的經濟增長速度預估是 8.8%。

由於緬甸曾有許多複雜的交易市場和黑市的存在。政府為了建立正常的貨幣流通體系，向國際貨幣基金組織發出了求助，IMF 於 10 月份派出一個小組訪問了緬甸。訪問之後，政府允許私人銀行可以從事外國交易市場。到 2012 年緬甸有望建立起穩定單一的流通體系。2012 年 4 月，為了整頓複雜而混亂的匯制，改用浮動匯率制。

2012 年 6 月 19 日，總統登盛在電視上發表了「國家團結演說」的演講。他表示他領導的政府第一年的工作重心是政治改革和全國和解，「從 2012 年起，我們將致力於第二波改革，焦點是國家開發與民生。」自 2012 年起緬甸將放鬆經濟管制，廣泛推行私營化（電信、能源、森林、教育和醫療等行業）和推出新的投資法令，以爭取未來五年平均每年有 7.7% 的經濟增長率；此外，他在推動經濟發展的同時，將「繼續推進全國和解、國家和平與穩定、法治、以及維護人民的安全。」

2012 年 7 月，緬甸郵政與電信部開始制訂開放電信行業的改革計劃，以讓緬甸人享有使用手機和網際網路的便利，同時吸引外資創造就業。而目前在緬甸近 6000 萬的人口中，大約 96％的人沒有手機。

2012 年 11 月 3 日，登盛簽署了延宕多時的新《外國投資法》，該法允許外資投資電力、石油和天然氣、礦業、製造業、飯店和旅遊業、房地產、交通運輸、通信、建築和其他服務業，外資企業運營後還可享免稅五年的優惠待遇。政府藉此希望外資進入以推動經濟發展和提高就業。

2013 年 8 月 9 日，緬甸成立以登盛為首的國家改革領導委員會，以加快推進改革，滿足基本社會民生與經濟需求。登盛表示，政府在餘下的 30 個月的任期里，將制訂包括優先發展電力、農業、能增加就業的中小型企業以及工業區等一攬子行動計劃，也要大力發展旅遊業和吸引外國投資。

## 國際反應與評價

儘管緬甸已經開啟了一些改革，不過許多國家目前保持「謹慎地樂觀」來看待。日本將對緬甸提供援助（2007 年一名日本記者長井健司在示威中遇難導致援助終止）。東協也同意緬甸為 2014 年輪值主席國。

美國、澳洲和歐盟呼籲緬甸採取更多行動，比如要求緬甸無條件釋放所有政治犯。隨著國務卿希拉蕊於 2011 年 12 月初訪問緬甸之後，美國宣布提供 120 萬美圓援助給緬甸，並考慮將逐步取消對緬甸的制裁措施，最終兩國有望恢復全面的外交關係。緬甸改革開放被美國官員認為是歐巴馬政府外交政策的一大成果，歐巴馬連任選舉總統成功後，第一個出訪的地區是東南亞國家，而歐巴馬對緬甸的歷史性訪問中會見了總統登盛和翁山蘇姬。作為首位訪問緬甸的在任美國總統，他的主要目的是敦促緬甸政府繼續推進改革，並向緬甸提供 1.7 億美圓的經濟援助。2013 年 5 月中旬，登盛首次踏足美國，並成為 47 年來首名訪問美國的緬甸元首。 在會面過程中登盛期望美國全面解除對緬甸的制裁，但普遍認為歐巴馬不會全面放鬆，並指會繼續對緬甸施以溫和的壓力。

### 解除制裁

2012 年 1 月 14 日，挪威外長喬納斯・斯特勒表示，由於緬甸的民主改革取得了積極的進步，挪威決定解除對緬甸的經貿投資制裁，挪威私營公司與緬甸進行商貿往來和投資將不再受到限制。但挪威還會繼續執行歐盟對緬的其他制裁措施。

1 月 23 日，歐盟部長在布魯塞爾開會之後，宣布將逐步放鬆對緬甸的制裁，以鼓勵該國繼續進行更多改革。歐盟採取的第一個措施是解除對緬甸正副總統、內閣部長、國會議長等高官所實施的簽證禁令。法國外長阿蘭・朱佩表示：如果緬甸繼續推進改革，歐盟將解除更多制裁。

2 月 6 日，美國國務院發表聲明表示，國務卿希拉蕊簽字取消了根據《2000 年販賣人口受害人保護法》對緬甸實施的部分制裁，這些制裁措施取消之後，美方將同意世界銀行、亞洲開發銀行和國際貨幣基金組織等國際金融機構派遣評估團，對緬甸提供有限的技術援助。同年 11 月中旬，美國取消已實施了近十年的針對緬甸貨物的大多數進口禁令。

2 月 17 日，停止資援緬甸 25 年（從 1987 年因緬甸的人權狀況而停止與該國交往）的世界銀行宣布：世行開始與緬甸政府重新接觸；不過該組織表示在恢復對緬甸貸款前，緬甸須先清償積欠國際金融組織的債務。世行駐東亞與太平洋地區副總裁帕米勒・考克斯 (Pamela Cox) 說：「我們受到緬甸情勢發展的鼓舞，開始重新和緬甸政府接觸，以支持緬甸改革。這將利惠全緬甸人，包括貧窮及弱勢群體。」

4 月 16 日，澳大利亞外長卡爾在倫敦表示，澳洲政府將解除對緬甸總統登盛等 260 人實施的旅行和金融禁令的制裁措施。不過，仍有包括緬甸軍方高層和其他被懷疑侵犯人權的人士約 130 人還在限制名單上。6 月 7 日，卡爾在內比都同緬甸總統登盛和其他部長會談後發表聲明宣布澳大利亞解除對緬甸的剩餘制裁，只保留武器禁運，並將把每年給予緬甸的援助資金增加到一億美元，直到 2015 年。

4 月 23 日，歐盟外長在盧森堡舉行會議，決定暫停對緬甸近 500 名個人和超過 800 家企業的制裁措施，為期一年。2013 年 4 月 22 日，在盧森堡舉行的歐盟外長會議發表聲明，歐盟正式取消對緬甸除武器禁運以外的所有制裁。

2016 年 5 月 17 日，美國進一步放寬對緬甸國營企業的制裁，包括 7 間國營企業及 3 間國營銀行從制裁名單中移除，但新增 6 間由同一名親軍方商人的公司至黑名單內。此舉進以展示美國強烈支持緬甸的政治改革和經濟增長，但同時對緬甸某些人士繼續施壓，以迫使他們改變過往的行為。

### 評價

#### 正面評價

大部份西方國家均對緬甸的改革予以肯定及支持，對緬甸能進行持續的改革表示有信心。

亦有評論指一直與中國大陸友好，並被其視為「後院」的緬甸推行改革，對北京政府造成一定的壓力。

#### 負面評價

部分國家對緬甸改革抱持觀望態度，並指出當中仍有一定的隱憂。首先是吳登盛總統雖然對改革派釋出橄欖枝，但他畢竟是軍人出身，而且是前任軍政府領導丹瑞的親信，這些關係令全面改革帶來陰影。
其後由翁山蘇姬為首的全國民主聯盟於 2015 年緬甸議會選舉全民投票中獲得大勝，成為緬甸執政黨。不過自從 2016 年至今的羅興亞人被迫害一連串事件中，翁山蘇姬對處理羅興亞人問題的態度消極，雖然她現時在緬甸人民（羅興亞人除外）的眼中評價依然是非常正面的，甚至被尊稱為「素媽媽」，但她在西方社會卻得到一面聲討。

此外在若開邦的少數族裔，信奉伊斯蘭教的羅興亞人一直得不到以佛教為主要宗教的緬甸政府及人民的認同，並於 2012 年發生嚴重騷動，造成超過 10 萬流離失所。前聯合國人道事務協調廳副秘書長瓦萊麗・阿莫斯曾形容當地情況「非常可怕」，難民們生活困苦，而緬甸政府則在備受民眾壓力下拒絕讓外國人道組織進入當地的難民營。

## 參考文獻

## 延伸閱讀

* 緬甸變革當其時 論緬甸改革 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）. 2012-01-27.
* 緬甸政治新氣象 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）. 2012-01-27.
* 緬甸民主改革不可逆轉？ （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）. 2012-01-29.
* 格利茨：緬甸的轉機 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）. 2012-03-08.
* 緬甸走向民主？ （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）. 2012-03-24.
* 緬甸流亡者「回巢」 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）. 2012-03-27.
* 張云：實現緬甸平穩轉型的挑戰 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）. 2012-04-09.
* 緬甸民主之路充滿挑戰 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）. 2012-06-17.
* 孫興傑：緬甸政改的地緣政治效應. 2013-01-28.
* 緬甸的民主之門打開了嗎？. 2013-03-10.

## 參見

* 2007 年緬甸反軍政府示威
* 東協自由貿易區
* 緬甸民主運動
* 緬甸民主之聲