縣級市

**縣級市**是中華人民共和國的縣級行政區劃單位，行政級別與「縣」相同，亦是其中一種《中華人民共和國憲法》所指的「不設（市轄）區的市」，縣級市沒有地方立法權。理論上，除了由自治州、地區、盟管轄的縣級市外，縣級市應由省級行政區直接管轄。但實際上，現時各省、自治區的縣級市除省直轄縣級市（俗謂副地級市）外，通常由省級人民政府委託地級市代管。新疆維吾爾自治區直轄的縣級市，與新疆生產建設兵團的師實行獨有的「師市合一」行政體制，由兵團直接管理，行使行政職能。截至 2023 年 4 月，全國共設立 397 個縣級市，其中 316 個由各省地級市代管。

儘管縣級市行政地位上與市轄區、縣、自治縣等縣級行政區平級，但縣級市自主權較隸屬於市的市轄區更大，由於設立縣級市要滿足人口、經濟、基建等各種指標，縣級市較一般的縣相比城市化進程更快、基礎設施較為完善，經濟發展水平更為先進。

## 歷史

1949 年中華人民共和國成立後，各省劃為若干專區，專區管轄的市稱為「專轄市」，其行政地位與縣相同。1970 年專區改稱地區，「專轄市」改稱「地轄市」。「縣級市」稱謂則由「地轄市」改稱而來。

縣級市的歷史始於 1982 年的地區體制改革。1982 年 12 月，中共中央、國務院下發《關於省、市、自治區黨政機關機構改革若干問題的通知》，提出「改革地區體制」；1983 年起，實行地、市合併，市領導縣的體制，把新興工礦區或城鎮改為市，各地紛紛開展「撤銷縣的建制，設立縣級市」的試點。1986 年，國務院批轉民政部《關於調整設市標準和市領導縣條件的報告》，首度為「撤縣建市」設立量化標準，明確「總人口五十萬以下的縣，縣人民政府駐地所在鎮的非農業人口十萬以上、常住人口中農業人口不超過 40%、年國民生產總值三億元以上，可以設市撤縣。設市撤縣後，原由縣管轄的鄉、鎮由市管轄。」 1993 年，國務院批轉民政部《關於調整設市標準的報告》，從人口、經濟、財政收入、公共基礎設施等方面為縣級市的設立提供了更為細緻的指標要求。至此，縣級市設立正式進入井噴期。截至 1998 年底，全國縣級市數量達 437 個，其中近 350 個為「縣改市」而來。

由於各地盲目跟風「撤縣建市」引發的負面效應。1997 年 3 月，國務院在批准海南東方、湖北漢川設立縣級市後，正式凍結「撤縣設市」審批，此後，因部分縣級市升格為地級市或改為市轄區，全國縣級市數量開始呈現逐步減少狀態。直至 2010 年 9 月，國務院批准雲南省撤銷蒙自縣，設立縣級蒙自市，開始恢復零星的「撤縣建市」審批，且多為出於加快少數民族或邊境地區發展需要。

2013 年，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出「完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市」。2016 年，國務院發布的《關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》明確「加快培育中小城市和特色小城鎮，將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市」。在政策支持下，2017 年 4 月，國務院解凍「撤縣設市」審批，河北平泉等六縣獲批設立縣級市，2018 年，在各地積極申報下，全國有 12 縣獲批「縣改市」。

## 縣級市與「不設區的市」的區別

法律上所稱之「不設區的市」，也包括幾個不設區的地級市，這些市的人大代表屬於直接選舉，但在行政區劃列表上屬於地級市。

目前這類地級市有 4 個：廣東省的東莞市、中山市、海南省的儋州市和甘肅省的嘉峪關市。

## 縣級市與縣的區別

在中國，「縣」作為一種行政區劃，代表著農業社會的管理方式。兩千多年來，國家一級行政區，郡、州、道、路、省…… 一直在變化，而縣，除了新設、合併、分設外，名稱不變，轄區也不大變。背後的原因是：縣這種行政區劃，非常適合管理有大量農業人口的區域。中國長期處於農耕社會，這是縣這種行政區劃如此「長壽」的原因。「市」就不一樣了。「市」的意思就是市場，有市場的地方，一定和城市聯繫在一起。在中國，「市」作為行政區劃，發軔於廣州，不到 100 年。1921 年 2 月 15 日，《廣州市暫行條例》公布實施，廣州市政廳成立，這是中國歷史上首次將「市」作為行政區劃。市作為行政區劃，代表了另一個方向：城市化。「縣」和「市」的區別很明顯：「市」通常管城市人口所在的區域；「縣」管農村區域。

隨著城市化、城鎮化的進行，「撤縣設市縣」在上世紀八九十年代開始出現。直到 1997 年時，國務院「關閘門」。

從「縣」到「市」，一字之差，管轄區域沒變，人口也沒變，其實，背後的差距，何止千里。

首先是職權。從全國範圍來看，縣歸地級市直管，縣級市則由省政府直管，地級市政府只是代管。隸屬層次不一樣，行政管理權限就要大一點，優惠政策也會多一點。

其次是定位。縣一般以農業為主，市則以工商業或者服務業等非農產業為主。

再次，體現在政府部門設置和編制確定上，縣一般涉農部門較多，市則以城市經濟和城市管理部門設置為主。

第四，財權不一樣。上級政府轉移支付或者專項扶持資金也有差別，縣一般只能用於農業相關領域，而市可以用於城市相關領域。還有，市可以開徵並使用城市維護建設稅，而縣不可。

另外，也有人認為，市的形象較好，在工商業發展方面與城市建設等方面可以提供較多的優惠政策，有利於吸引較多外來資金，而縣在招商引資中處於邊緣化地位。

## 嚴控撤縣建市設區

2022 年國務院《政府工作報告》提出，提升新型城鎮化質量，嚴控撤縣建市設區。縣，大多以農業為主。而市，顧名思義，工商業和服務業更強。嚴控撤縣建市設區意味著這一風靡多年的浪潮將按下暫停鍵，意味著以城市面積擴張為核心特徵的粗放型城鎮化時代結束。城市發展在新的時代，理應更切合實際，更符合高質量發展的要義。

客觀地說，撤縣建市設區曾為中國快速城鎮化立下汗馬功勞。不管是縣改市，還是縣併入市成為區，都使城市可以在更大的範圍內調配資源，可以在都市計畫、產業布局、基礎設施等方面發揮規模效應，有利於效率提升。新近發布的統計公報顯示，2021 年末中國常住人口城鎮化率已達 64.72%，已非常接近全球中高收入經濟體 65.2% 的占比。這是改革開放 40 多年來，中國城鎮化率從 17.9% 一路躍升而來的，為中國工業發展、基礎設施建設奠定了基礎。這其中，撤縣建市設區功不可沒。

站在當下這個時間節點，當重新審視這個以行政區劃調整主導的縣城迅速城市化浪潮時，會發現仍存在不少問題。其一，一些不具備產業基礎的中小城市建市或擴大規模後，可能出現某種程度的空心化，無法吸納迅速增加農業人口的就業需求。其二，撤縣設區後，發展規劃常以城市為重，且尤以能帶來 GDP 增長的經濟發展為重，而很多縣作為傳統農業縣，這方面優勢並不明顯，與市的產業結構差異較大，容易被邊緣化。其三，不排除有些地方的跟風想法。這裡，很有必要分析下各地撤縣建市設區的內在動因。這其中，除發揮規模優勢外，最主要的推動因素是，縣變成市或市擴大規模後，隨著城市規格提升，新增建設用地需求和可用指標也水漲船高，地方可因此獲得更多的財政收入，更高的經濟增長率。

城市發展自有其規律，應是因產業、人口、資源等集聚帶來的規模提升。如果脫離經濟發展基本面，僅通過行政力量促成的城市化，質量如何要打個大大的問號。「十四五」規劃提出，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，以城市群、都市圈為依託促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展，使更多人民群眾享有更高品質的城市生活。在這個背景下，嚴控撤縣建市設區，將發揮兩個作用。首先，根據實際，更合理地確定城市規模，宜城則城，宜鄉則鄉；其次，回歸到以人為本的發展模式，考慮更廣大群體的利益，而非僅站在城市角度考慮問題。

## 分類

縣級市為省、自治區所設地方行政單位，一般可分為：

* **省直轄縣級市**，無地級市代管，由省級行政區直接管轄，如海南省；一些原由地級市代管的縣級市，由於經濟突出等原因賦予地級市的權限，由省級行政區直接管轄，是名義上的副地級市，如河南省原由焦作市代管的濟源市。目前，全國共有 4 個省（自治區）有設置省直轄縣級市：
  * 河南省：濟源市
  * 湖北省：仙桃市、潛江市、天門市
  * 海南省：五指山市、瓊海市、文昌市、萬寧市、東方市
  * 新疆維吾爾自治區（兵團師市合一）：石河子市、阿拉爾市、圖木舒克市、五家渠市、北屯市、鐵門關市、雙河市、可克達拉市、崑玉市、胡楊河市、新星市、白楊市
* **省直管縣級市**，維持行政區劃、幹部管理體制不變，由省級行政區直接管理其大部分事務。
* **省直管財政縣級市**，維持行政區劃、幹部管理體制不變，由省級行政區直接管理其財政體制，擴大其經濟管理權限。
* 一般縣級市，名義上由省直管，由各省級行政區的地級或副省級行政區代為管轄。
* 民族自治地方的縣級市，由各民族自治州直接管轄。

## 各省、自治區縣級市列表

## 詳情列表

## 1982 年地市改革後曾設置的縣級市

## 參見

* 中華人民共和國行政區劃
  * 中華人民共和國城市建制
* 市 (中華民國)

## 注釋

## 參考文獻

## 外部連結