管治

**治理**或**管治**（Governance）一詞意思跟「統轄」、「管轄」、「統治」略近。在政治學領域，通常指國家治理，即政府如何運用治權，來管理國家、人民和領土，以達到延續國祚和讓國家發展的目的。

在商業領域，又延伸到公司治理（corporate governance），指公司等組織中的管理方式和制度等。

## 概述

**治理**（Governance），指的是「一切治理的過程，不論是由政府、市場或網路來執行，針對的是家庭、部落、正式組織、非正式組織或區域，經由法律、規範、權力或語言實行的」。它與尋求行為規定、權力賦予、表現判定的過程和決策相關。

一般而言，治理以三大類方式發生：

1. 藉助涉及公私合作夥伴關係的網路，或者通過社群組織的合作；
2. 藉助市場機制的作用，當中競爭的市場原則可以在政府規管下運作，起到分配資源的作用；
3. 藉助自上而下的方法，這主要涉及政府和地區官僚機構。

「治理」有別於「政府」之處：「治理」是能再現出一個正式或非正式組織的該些具體行為。如果這個組織是正式的，治理主要是關於相關的「管理機構」應該做什麼。如果這個組織是非正式的，例如是市場，治理主要是關於引導相關活動的規則和規範。組織不論是一個地緣政治實體（民族國家），一個公司實體（商業實體），社會 - 政治實體（酋邦、部落、家庭等等），或是一個非正式的，它的規則和決策都是透過其治理而得以產生、維持和受規範的。

## 詞源

和「政府」的英文單詞 government 一樣，治理 governance 一詞在根源上也是來源於希臘詞彙 κυβερνάω [kubernáo]，意思是駕駛，這個隱喻式的涵義是由柏拉圖首先使用的。但在這種意義上，治理這一術語直到 1990 年代才被經濟學家和政治科學家重新創造，並由聯合國、世界貨幣組織和世界銀行等機構傳播開來。

## 不同的用法

治理是一個非常廣泛的概念，可以指組織機構的所有行為。同樣地，這種廣泛性意味著，治理一詞通常會被更狹窄地定義，來指與某類組織相聯絡的、一個特定「層次」的治理（包括公共治理、全球治理、非盈利治理、公司治理和專案治理）；與某種活動或結果相關的一個特定「領域」的治理（包括環境治理、網際網路治理和資訊科技治理）；或是治理的一種特定「模式」，通常源於一個實證或規範理論（包括監管治理、參與式治理、多層次治理、元治理和協同運作治理）。治理不僅可以被用來描述這些多元化的課題，還可以用來為他們界定規範的或實際的議程。公平治理或良善治理的規範概念在公共的、自願的和私人部門的組織中都很常見。

### 治理作為過程

在最抽象的意義上，治理是一個理論性概念，是指使穩定的實踐和組織得以建立及延續的行動和過程。這些行動和過程可以是在任意規模的正式或非正式組織中執行的，也可能出於各種目的，不管是善意的或邪惡的，盈利或非盈利的。從這個角度理解治理的話，可以將這個概念應用於國家、法人團體、非盈利機構、非政府組織、合夥關係和其他協會、專案組，以及參與到某種特定目標行動的任意數量的人。

治理作為過程的大多數理論是由新古典經濟學而來。這些理論建立演繹模型，基於現代經濟學的假設，去展示理性行為者如何建立和維持正式組織，包括公司和政府，以及非正式組織，例如網路和對普通人的管理實踐。這些理論中有不少都利用了交易成本經濟學。

### 公共治理

注意治理和政治兩個概念之間的區別是有需要的。政治涉及這樣的過程：一群人（可能有著不同的觀點和利益）達成共同的決定，這些決定通常被視為對這個群體有約束力，並作為共同政策實施。另一方面，治理所關注的是管理的行政和過程導向的因素，而不是它對抗性的一面。這樣的說法即是繼續假設「政治」和「行政」之間的傳統區分的可能性。當代的治理實踐和理論有時會質疑這種區別，並假定「治理」和「政治」兩者均涉及權力的各個方面。

### 私人治理

私人治理發生在當非政府實體，包括私人組織、爭議仲裁機構，或是其他第三方組織，制定對「更廣大公眾的生活品質和機會」有約束作用的規則和 / 或標準的時候。簡單的說，是私人實體 — 而不是公共實體 — 制定公共政策。「公共政策」這一術語不應該僅僅被連繫到政府制定的政策。公共政策可能由私人部門或公共部門建立。如果想僅僅指代由政府制定的公共政策，最好使用術語「政府政策」，來避免在政策制定者上的歧義。

### 全球治理

全球治理被定義為「國家、市場、市民和組織（跨政府組織和非政府組織）之間的，正式和非正式機構、機制、關係和過程的複合體，藉此使全球層面上的共同利益被明確表述，權利和義務得到確立，差異得到調和」。跟「治理」的傳統意義有所對比的是，有的作者如 James Rosenau 採用「全球治理」這一術語來指代在缺少一個支配一切的政治實體的前提下，相互依賴的關係的規則。說明這一點的最好的例子是跨國組織或獨立國家之間的關係。但這個術語可以將一組自由的相等的需要來形成一種規則的關係。

### 文化治理

文化治理是以文化進行政治與社會、經濟的調節。它包括政府制定的文化政策，但也包括受非國家行為者所倡議而影響的文化和間接影響文化的政策。

### 非盈利治理

非盈利治理主要聚焦於理事會（有時叫做董事 —— 這兩個術語是可互換的）具有的受託責任，關於對明確的公共信託的權力的行使，這被認為存在於組織的使命和組織服務的那些物件之間。

### 公司治理

公司組織經常使用「治理」一詞來描述以下二者：

1. 董事會或類似架構管理一個法人團體的行為；
2. 應用於上述管理的法律和習慣（規則）。

公司治理包括的是，那些影響著人們管理、治理或控制一個法人團體的方式的，由過程、習慣、政策、法律和機構組成的集合。公司治理也包括許多相關的參與者（持份者）和公司目標之間的關係。重要參與者包括股東、管理層和董事會。一般來說其他利益相關者包括雇員、供應商、顧客、銀行和其他貸方、監管者、環境和社群。

第一次有記錄的使用「公司治理」（corporate governance）一詞的是 Richard Eells (1960, pg. 108)，來表達「公司政治的結構和功能」。「公司管理」（corporate government）概念自身則更老一些，在 20 世紀初期的財務教科書上已經被使用 (Becht, Bolton, Röell 2004)。

### 專案治理

治理這一術語在工業中（特別是在資訊科技（IT）部門）用來描述為了實現一個成功的專案所需要存在的過程。

### 環境治理

### 網路治理

### 資訊科技治理

IT 治理主要處理業務重點和 IT 管理之間的聯絡。清晰治理的目標是確保在 IT 中的投資能產生商業價值，以及緩和與 IT 專案有關的風險。

### 監管治理

監管治理反映了去中心化和相互適應的政策體制的出現，這些政策體制依賴於規管，而不是服務供給或稅收和支出。這個術語捕捉了政策體制採用被授權的規則系統來處理複雜性此一趨勢。監管治理較常出現在鬥爭場所和國家，這些更加複雜、更全球化、競爭更激烈，且更加自由民主的情況。一方面，這個術語建立在術語「監管型國家」之上，並進行延伸，另一方面建立在「治理」之上。儘管術語「監管型國家」在本地和全球層次上將非政府行為者（非政府組織和企業）置於邊緣地位，術語「治理」亦將監管歸為治理的制定工具。術語「監管型治理」因此允許我們理解超越國家的治理，以及通過監管的治理。

### 參與式治理

參與式治理聚焦於深化民主參與，通過市民一道參與到政府的治理過程中。這種觀點認為，市民應該在公共決策制定中辦演一個更加直接的角色，或至少更深入的參與到政治問題中。政府官員也應該回應這種類型的參與。在實踐中，參與式治理能夠補充市民作為投票人的角色，或通過更直接的參與形式做好「看門狗」。

### 多水平治理

### 元治理

「元治理」一般被定義為「管理的管理」。它代表了形塑或引導整個管理過程的、已確立的道德原則或「規範」。值得注意的是，對於元治理發生的環境並沒有清晰定義，也沒有某些特定的人需要對其負責。儘管一些人認為元治理是由國家行使的角色，假設應引導行為者通向一個特定方向，然而它能「潛在的被任何有資源的行為者行使」，這些行為者希望影響管理過程。這樣的例子包括在跨國政府的最高層次公布行為守則，媒體聚焦社會文化層次的特定議題。儘管他們的管道不同，兩者都是試圖以這樣一種方式建立價值，使得他們變成被接受的「規範」。「規範」可以在任何層次上被建立，然後可以用來形塑治理過程整體，這樣一個事實意味著元治理同時是管理系統輸入和輸出的組成部分。

### 合作治理

## 治理作為一個規範的概念

### 公平治理

當在特定的組織中討論治理時，這個組織的治理品質經常會拿來和良善治理的標準進行對比。例如在一個企業或非盈利組織的案例中，與良善治理相關的可能是一致的管理，統一的政策，某一責任區的指導、過程和決策權，以及合適的監管和可問責性。

公平治理意味著機制以這樣的方式執行，允許執行者（「代理」）以民主的精神尊重利益相關者（「負責人」）的權利和利益。

### 良善治理

良善治理 (英語：Good Governance)，是一個用於跨國發展文獻中的模糊術語，用來描述公共機構應該如何執行公共事務和管理公共資源的多種規範判斷。這些規範判斷通常經以下原因來正當化，它們被認為是有助於經濟目的的實現，例如消除貧困和經濟成功發展。不意外地，不同的組織對治理和良善治理都有著不同的定義，以促進不同的規範目的。

世界銀行對治理的定義是：

> 在管理一國用於發展的經濟及社會資源時，行使權力的方式。
> 
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世界銀行的全球治理指標專案對治理的定義是：

> 在一個國家中權威所藉助行使的傳統和組織。
> 
> 

這考慮了選擇、監督和替換政府的過程，有效規劃、實施合理政策、對市民的尊重、管理經濟和社會互動的機構狀態的政府能力。

一個替代的定義將治理視為：

> 機構、權力結構以至合作的運用，來分配資源，協調或控制社會或經濟中的活動。
> 
> 

根據聯合國開發計劃署針對拉丁美洲當地治理的區域專案：

> 治理一直被定義為政治系統解決行為者之間矛盾和採取決策（合法性）的規則。它也被用來描述「機構的合適職能以及公眾對它們的認受」（正當性）。且它一直被用來援引政府的功效、通過民主形式（參與）達成的一致。
> 
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根據治理分析框架（GAF），治理能用更廣闊的術語定義。指的是「參與到共同問題中的行為者之間的互動和決策制定之過程，致使社會準則和機構的創造、強化或再生產」。治理過程在任何社會都能找到，且可以從一個非規範角度 ——GAF 進行分析。

這種方法基於五個分析工具：問題、行為者、社會規範、過程和節點。GAF 是基於現有治理的方法的批判，在研究專案 NCCR North-South 的背景下發展出來的。

### 測量治理

在近十年，在研究和國際發展社群中已經付出一些努力，以在世界範圍內評價和衡量治理品質。

衡量治理本質上是有爭議的政治行為。因此在外部評價、同行評價和自我評價上有差別。外部評價的例子有捐贈評價或國際非政府組織制定的比較指數。同行評價的例子是非洲同行評價機制。自我評價的例子是國家導向評價，在國家層面上由政府、公民社會、研究者和 / 或其他的利益相關者領導。

創造一個國際間可比較的治理測量的努力之一，以及一個外部評價的例子，是世界治理指標專案，由世界銀行和世界銀行學院成員開發。這個專案從治理的六個維度報告了超過 200 個國家的總計的和單個的指標：發言權和可問責性，政治穩定性和暴力事件稀有性，政府效率，監管品質，法治，腐敗控制。為了補充這個宏觀層面的跨國世界治理指標，世界銀行學院開發了世界銀行治理調查，作為國家層面的治理評估工具，在微觀或次國家層面上執行，使用從一國自身國民、商業人士以及政府部門工作人員中搜集來的資訊，來診斷治理的脆弱處，並對打擊腐敗提出對應方法。

一個新的政府治理指數（WGI）亦已開發，並通過公眾參與來加以改進。以下方面，以指標和複合索引的方式，被選擇來實現 WGI 的發展：和平和安全，法治，人權和參與，可持續發展和人類發展。

此外，2009 年 Bertelsmann 基金公布了可持續治理指數（SGI），該指數系統地測度了 OECD 國家改革的必要性和改革的能力。該專案測量了在多大程度上政府能夠辨識、規劃和完成有效改革，促使社會更好的適應未來挑戰，確保他們的未來生存能力。

國家導向評估的例子包括「印尼民主指數 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）」，「千禧年發展目標 9：蒙古的人權和民主治理 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）」以及「不丹國家幸福指數總值 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）」。

## 政府所在地

「政府所在地」在 Brewer's Politics 一書中定義為「一個政府行使其權利時所在的建築物，建築物綜合體或城市」。政府所在地通常位於首都。在一些國家，政府所在地跟首都不同，如在荷蘭，海牙是政府所在地，阿姆斯特丹是法律上的首都。大多數情況下是同一個城市，例如莫斯科是俄羅斯的首都和政府所在地。在英國，政府所在地是倫敦，即其首都，但更具體的說則是西敏市。

## 參考文獻

### 參照

### 來源

* Becht, Marco, Patrick Bolton, Ailsa Röell, "Corporate Governance and Control" (October 2002; updated August 2004). ECGI - Finance Working Paper No. 02/2002.
* Asie Dwise (2011), Corporate Governance: An Informative Glimpse, International Journal of Governance. 1(2) :206-214
* Eells, R.S.F. (1960), The Meaning of Modern Business: An Introduction to the Philosophy of Large Corporate Enterprise (Columbia University Press, NY). （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* Senn, Marcell. _Sovereignty – Some critical Remarks on the Genealogy of Governance_ In: Journal on European History of Law, London: STS Science Centre, Vol. 1, No. 2, pp. 9–13, (ISSN 2042-6402).
* Türke, Ralf-Eckhard: Governance - Systemic Foundation and Framework (Contributions to Management Science, Physica of Springer, September 2008). （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）

## 治理方法與狀態

* 人治
* 法治
* 民治

## 另見

* 政治學
* 國家權力
* 政權