縣轄市

**縣轄市**是中華民國地方制度中最基層的地方自治團體之一，地位與鄉及鎮並列。縣轄市設市公所及市民代表會，分別為地方行政機關與地方立法機關。縣轄市下轄里，和鄉下所轄之村同級。

## 沿革

### 中國大陸

#### 中華民國北洋政府時期 (1912 年 - 1928 年)

宣統三年（1911 年）11 月，宣布獨立的江蘇省軍政府公布了《江蘇暫行市鄉制》，率先將清朝頒布《城鎮鄉地方自治章程》中的「城鎮」建制改為「市」建制，城鎮自治改稱市自治，是為中華民國縣轄市的初端。文中承襲清制，規定縣治城廂為市，集結居住人口滿 5 萬以上者亦為市，市的組織分為議事會與董事會分掌立法與行政。

民國 3 年（1914 年）袁世凱下令停辦地方自治後，市的組織被解散。其後部分省份都督曾公佈暫行市鄉制，但此縣轄市屬地方政府自行訂定，不在中央行政區劃建制當中。直至民國 10 年（1921 年）7 月 3 日，北洋政府頒佈《市自治制》，9 月又制定《市自治制施行細則》，市制乃正式通用於全國。當時縣轄市屬「普通市」，受縣知事監督，人口滿 1 萬人以上的城鎮均可設立，市設市長 1 人。此制度施行日期較短暫，在北洋政府滅亡後結束。

#### 中華民國國民政府、中華民國政府時期 (1928 年 - 1949 年)

國民政府北伐成功，東北易幟，統一中國後，在民國 17 年（1928 年）頒布《市組織法》和《特別市組織法》，並將全市最高行政機關定名為「市政府」、最高民意機關定名為「市參議會」。

民國 19 年（1930 年），國民政府制定新的《市組織法》，將「市」分為「院轄市」（亦稱「直轄市」）和「省轄市」。院轄市即原之特別市，與省同級；省轄市則與縣同級。「市」以下設區。所以，按此時期法律，並沒有明文規定設縣轄市之制度，也就沒有合法設立新的縣轄市之空間。

#### 中共政權及中華人民共和國建立初期（1930 年代 - 1953 年）

中國共產黨在其控制的根據地，擁有自行設置的行政區劃體系。建立中華蘇維埃共和國後，於 1932 年規定四種市的設置 —— 中央直轄市、省轄市、縣轄市、區轄市。1942 年，陝甘寧邊區政府規定的市制則是縣級市、區級市、鄉級市三級。有研究者指，1949 年 10 月中華人民共和國建立前，中國各個不同政權至少有 29 個縣轄市（鎮級市）的設置。縣轄市的設立是出於「穩固政權、加強城鎮經濟建設」的需要，體現了中國城鎮化發展的變遷。

1950 年初，中華人民共和國政府基本控制中國大陸全境。除舊有的縣轄市外，新的縣轄市亦有設置。同時，新政府開始對各類行政區划進行調整。一般認為新政府在 1953 年初取消了縣轄市的設置。因此全國縣轄市中，除少部升格為地轄市（縣級市）外，其餘多改稱為鎮，與鄉平級。1954 年《憲法》的第 53 條第 3 款，從憲法層面規定了縣級行政區以下行政區單位名稱為鄉、民族鄉、鎮。至此，縣轄市在中國大陸結束使用。

### 臺灣

#### 縣轄市的法源

因為國民政府在大陸的法律並沒有訂定縣轄市的制度，而台灣的縣轄市是在國民政府接管臺灣後，原計畫廢除日治時期為平衡區域發展而在東部設立的花蓮港市與宜蘭市（兩市之人口均未達中華民國所訂省轄市成立標準），但其重要性又高於鎮，因此於 1950 年《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》中，在臺灣省境內制訂「縣轄市」作為折衷。所以 1950 年代，新竹、嘉義、彰化、屏東等省轄市都降格為縣轄市。台灣省特有的縣轄市制度，從那時候一直至今都是比照「鄉鎮」級的第三級行政區劃，所以是設置「市公所」（如宜蘭縣的宜蘭市，是設置「宜蘭市公所」），而不是比照縣市（省轄市）級（第二級行政區劃）設置市政府。

早期縣轄市的人口規定為 5 萬人（1950 年《臺灣省各縣市實施地方自治綱要公布案》第 5 條），1959 年頒布《台灣省各縣市實施地方自治綱要》，該規定又改為須 10 萬人，首先符合並改制者為臺北縣三重鎮，改制為台北縣三重市（今新北市三重區），1977 年《台灣省各縣市實施地方自治綱要》又修改法規，將門檻又再提高到為 15 萬人。

#### 1981 年修正

然而 1981 年再修訂《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》（金馬地區不適用，該法規只限用於台灣省），新增規定「縣政府所在地」亦得設立縣轄市，（如澎湖縣的「馬公鎮」改制為馬公市、南投縣的「南投鎮」改制為南投市、苗栗縣的「苗栗鎮」改制為苗栗市、雲林縣的「斗六鎮」改制為斗六市、台南縣的「新營鎮」改制為新營市）。

但也有特例，如嘉義縣朴子市（原為嘉義縣朴子鎮），嚴格來講並非縣政府所在地，該鎮也比照該條款改制為縣轄市：這是緣由於早在 1982 年，原本是嘉義縣政府所在的縣轄市嘉義市 (縣轄市)，獲准獨立為省轄市，不再受嘉義縣政府管轄，所以嘉義縣政府必須搬離嘉義市，直到後來到 1993 年，該縣新成立「嘉義縣縣政中心」，當地將縣政中心設在跨越嘉義縣的太保鄉（今嘉義縣太保市）及朴子鎮的鄉鎮交界處，新的嘉義縣政府大樓是位於太保鄉，依當時《台灣省各縣市實施地方自治綱要》的「縣政府所在地」亦得設立縣轄市之條款，當然可改制為太保市；但是隔壁的嘉義縣議會大樓卻位於朴子鎮轄區。當時在嘉義縣地方民意要求下，希望朴子鎮同樣能依當時《台灣省各縣市實施地方自治綱要》的規定，也可比照縣政府所在地，改制為縣轄市，而當時上級台灣省政府，一方面為了因應地方民意，另方面同時也因應當時所謂「台灣省長選舉」的時事需求，亦允許之而被稱作「朴子條款」，故朴子鎮亦改制為朴子市。由於朴子與太保兩市在改制為縣轄市之前人口本就稀少，因此該兩市同時成為全臺灣省人口最少的兩個縣轄市。

因此後來的《省縣自治法》便廢除了縣治可為縣轄市的規定條款，以防各縣藉由搬遷縣政府來讓許多鄉鎮陸續改制為縣轄市。

應注意《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》法規，限定縣轄市，僅在臺灣省運作。故屬於中華民國福建省的金門縣縣治金城鎮與連江縣縣治南竿鄉，皆不受《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》的規定（金門與馬祖則另有《福建省各縣市實施地方自治綱要》的法規）。

後來到了 1999 年 1 月 13 日起，相關法規改適用新訂定的《地方制度法》第 3 條，使縣轄市的設置機制擴及全國，當然也包含了金馬地區。同時也在《地方制度法》第 4 條第 5 項中，廢除「縣政府所在地得以改制為縣轄市」的條款，但註明已成立為縣轄市者不溯及既往，保障了一些人口較為稀少的縣轄市（少於 15 萬人口），不會被改制回鄉鎮。

#### 2014 年修正

由於台灣人口成長已漸趨緩慢，自 1999 年 10 月原臺北縣樹林鎮（今新北市樹林區）改制縣轄市後，到 2010 年 8 月 1 日原桃園縣楊梅鎮（今桃園市楊梅區）改制前，曾有長達十年無縣轄市改制。故部分鎮如彰化縣員林鎮亦出現將「修法納入縣市政府、縣市議會或地方法院本院所在地為改制要件」、「修法調降」、「合併改制」等聲音，以突破人口瓶頸。但因合併改制牽涉層面較廣，重新納入縣市政府／議會或地方法院本院所在地為要件亦擔心當年朴子之狀況重演，故改以修法調降人口門檻為手段。

而立法院並於 2014 年 1 月，著手審查《地方制度法》的相關條文修正，希望能將改制縣轄市的人口門檻，下修到 10 萬人（即與 1959 年的標準相同）即可；2015 年 5 月 29 日相關條文三讀通過，睽違 37 年，縣轄市人口門檻再次改回 10 萬人，當時符合這人口門檻的有苗栗縣頭份鎮與彰化縣員林鎮 ，兩鎮改制為縣轄市。。

#### 現況

截至 2023 年為止，中華民國共設有 14 個縣轄市，升格為直轄市新北市前的臺北縣，則曾一度擁有 10 個縣轄市，不但擁有縣轄市之數目居全國之冠，而且其中許多還有人口高達幾十萬者，遠超過當時中華民國境內的若干省轄市人口規模，如台北縣板橋市、中和市等，都是人口四十萬以上的「大縣轄市」，遠勝過譬如嘉義市等人口規模較小的省轄市。不過隨者 2010 年台北縣升格為新北市，其下的縣轄市已經全部改制為區。

2023 年時，彰化縣縣治彰化市人口約 23.2 萬人，是台灣人口最多的縣轄市；反之，嘉義縣縣治太保市，人口僅約 3.9 萬人，是台灣人口最少的縣轄市，其隔壁同縣的朴子市也只有 4.1 萬人，是人口倒數第二的縣轄市。

在部分人口較多也較繁榮的「大縣轄市」，因人口眾多及高度都市化，而有自行在轄區內劃分「次級分區」的情形，如彰化市和屏東市。但此種「次級分區」僅便於政務推動，不具法理意義，當然也非正式的行政區劃。

## 設置標準

依據《地方制度法》第四條第四項，人口聚居達 10 萬人以上 50 萬人以下，且工商發達、自治財源充裕、交通便利及公共設施完全之地區，得設縣轄市。

* 縣轄市為地方自治團體之公法人，自有行政及立法機關，市民可直選市長、市民代表，任期均為 4 年。
* 縣轄市之下設里。里長由里民依法選舉之，里長任期為 4 年。

## 改制年表

## 現況

現今臺灣縣轄市人口排名列表：

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### 臺灣省

現今臺灣省縣轄市數目統計：

其他人口 9 萬以上的鄉鎮有南投縣草屯鎮 97,624 人、新竹縣竹東鎮 97,196 人、彰化縣和美鎮 90,282 人（以上均據 2020 年 5 月人口統計），距離改制人口門檻 10 萬僅差幾千人，在未來有機會改制為縣轄市。

### 福建省

現今福建省縣轄市數目統計：0。福建省今僅轄金門、連江（馬祖）二縣，未因特殊條件設市，後因人口數未達《地方制度法》設市條件，至今二縣並無縣轄市。

## 相關條目

* 市轄區
* 鎮級市

## 註釋

## 參考文獻