省虛級化

**省**是《中華民國憲法》及增修條文中出現的第一級行政區劃，與直轄市平級，目前名義上設有臺灣省、福建省等 2 個。依照現行制度，省不施行地方自治，不組織地方政府與議會，與其他類似層級的行政區劃不同，虛級化後並無實體機構存在。

中華民國建國之初繼承大清帝國省制，設 22 省，後增至 35 省。在中華民國大陸時期，省是最主要的一級行政區，主要設置於漢地。1940 年代末，中華民國政府在第二次國共內戰中失利，失去中國大陸的統治權，導致省的有效設置數量銳減。1955 年大陳島撤退後，有效統治區域僅餘 2 省迄今，分別為管轄臺灣及澎湖群島的臺灣省，以及管轄金門與馬祖列島的福建省。中華民國政府遷台之後又於臺灣本島劃設數個直轄市，使臺灣省的轄域減少。臺灣在中華民國政府遷臺之後，因臺灣省政府職權與中央政府高度重疊，於是在 1997 年修憲時將省予以虛級化，停辦省長及省議員選舉，改為省主席與省諮議員，為行政院的派出機關。省主席、省諮議員改由行政院院長提請總統任命。1990 年代臺灣民主化以後，由於葉爾辛效應等因素的考量，中華民國政府在 1998 年將省制「虛級化」，移除其地方自治團體的地位，並大幅裁撤省級機關；2018 年，進一步將省級機關「去任務化」預算歸零以及移撥業務而實質廢除，此後僅依照憲法增修條文保留名義上的省政府主席、省諮議會諮議長之職銜，其行政組織及業務完全移交中央政府。

## 沿革

### 北洋政府時期

中華民國於 1912 年建立時，省份承襲清朝舊制，當時全國共設 **22 省**。當時執政的北洋政府在 22 個省之外設置京兆、熱河、察哈爾、綏遠、川邊等幾個特別區，西藏、蒙古、青海 3 個地方，另保留阿爾泰、塔城地區塔爾巴哈台、伊犁 3 地區（後均併入新疆省）。

北洋政府的行政區劃級別為省、道、縣三級，並有「廢省置道」的計畫。當時全國設置 93 道，除甘肅省最多有 7 道外，各省平均數量大致在 3 至 4 個左右。

### 國民政府時期

1928 年，國民政府北伐後，改直隸、奉天 2 省為河北、遼寧，併京兆特別區入河北省，將熱河、察哈爾、綏遠、川邊、寧夏、青海改建為 6 個省（川邊特別區改建西康省），總計 **28 省**，另外加上西藏、蒙古 2 個地方，以及分自俄、英收回的東省特別區、威海衛行政區，並增置與省平級的特別市（即直轄市）。

國民政府依照建國大綱制定訓政時期約法，地方制度改採省、縣二級制並廢除道制。但由於出現部分省份管轄縣數過多，省對縣的控制力量不彰，又於 1931 年設置行政督察區作為中介，但此一行政區劃缺乏法源依據。

#### 縮省計畫

縮小省份之議，早自清末康有為便有相關提案。但直到國民政府北伐成功，才出現具體方案。但由於政局持續動盪，加上 1937 年抗戰爆發，調整省區遲遲無法執行。方案也不斷調整。

國府遷台後，1952 年提出的調整草案為目前最後的版本，作為反攻大陸後的省區劃分依據。由還沒劃分之 20 省再分成 35 省，總共 50 省。

#### 1945 年抗戰結束後中國省區劃分

1945 年抗戰勝利後，國民政府依照縮省方案，將東三省劃分成九省：遼北、安東、合江、松江、嫩江、興安等 6 省，並增設臺灣省行政長官公署，共計 **35 省**。1947 年，二二八事件發生後，原行政長官陳儀被免職，5 月 16 日改設臺灣省政府。1949 年，海南島及南海諸島自廣東省劃出，設立海南特別行政區，做為建省之準備。但在東北有些新劃出省分：如興安、合江等省，一直在中共控制之下，從未受國府治理。中共也依照新省區方案劃分東北控制區，但轄區未必與國府吻合。

### 政府遷臺後

1949 年底，中華民國政府因國共內戰失利而撤退至臺灣，當時僅有臺灣全省，以及江蘇、浙江、福建、廣東、雲南、西康等省，連同海南特別行政區的部分區域尚在中華民國政府的控制之下，其餘位在中國大陸的省份已全部丟失。1955 年大陳島撤退後，中華民國的實際管轄區域僅限於臺澎金馬，省份僅餘**臺灣、福建 2 省**；其中，福建省僅管轄金門群島、烏坵與馬祖列島。而隨著臺灣本島人口的增加，臺灣省分別劃出 6 個直轄市，所占全臺閩地區土地面積也從超過 99% 下降至 69.79%。

## 省虛級化

### 緣起

1949 年底，中華民國政府播遷臺灣，此後便從未對中國大陸地區實行統治權，僅統治臺灣省全部與福建省的極小部分（金門縣、連江縣馬祖列島）。省份的數量大幅萎縮，雖然臺北市與高雄市分別在 1967 年和 1979 年升格為直轄市，臺灣省的行政區域面積仍佔中華民國實際管轄區域的 98% 以上。而中華人民共和國政權宣稱「臺灣（臺澎金馬）為中國的一省」為了避免陷入自相矛盾的境地，只得啟動省級虛化。

### 過程

1996 年，甫連任總統成功的李登輝宣布召開國家發展會議（簡稱國發會），邀請朝野各界共商國家的未來發展，而省制的廢除與否，則成為會中最受各界矚目的議題。經過朝野不斷的爭論，國發會最終共同做成了省制精簡化的決議。

1998 年，朝野依照國發會的共識，合作透過立法院修改《中華民國憲法增修條文》部分內容，並制定《地方制度法》以取代原有的《省縣自治法》。在這次的修法中，省制遭到虛級化，其原本擁有的「地方自治團體」地位遭到移除，無法施行地方自治。這也造成省政機關的重大變革：省政府仍具有公法人身分，但成為行政院的派出機關，政策制定與人事任命權均由中央掌握，功能與直轄市、市的區公所類似；省議會則改制為「省諮議會」，成為省政的諮詢機關，失去原有立法機關的功能。至於原屬省管轄的縣、市等地方政府，改由中央政府直接管理，主要監理機關為內政部，各縣、市僅在地方區劃上仍隸屬於省。

省虛級化實施後，臺灣省受到的影響最大：臺灣省政府的組織被大量精簡，臺灣省議會則依法改組為臺灣省諮議會，兩者的功能均大幅萎縮。而福建省的政府機構自 1956 年 7 月為實施戰地政務而精簡化。

### 去任務化

2018 年 6 月 28 日，行政院院長賴清德宣佈省級機關去任務化預算歸零，所存省級行政組織及業務完全移交中央政府。省級機關實質上解散，僅依照憲法增修條文在名義上保留臺灣省政府、臺灣省諮議會、福建省政府的機關架構及臺灣省政府主席、臺灣省諮議會諮議長、福建省政府主席的職銜。

2018 年 7 月 1 日，臺灣省政府行政組織及業務由國家發展委員會接收；諮議會業務由立法院接收。2018 年 12 月 31 日，福建省政府之行政組織及業務由行政院金馬聯合服務中心接收。自此以後，中華民國實體省級機關正式走入歷史。

## 現況

* 目前省制機關已經施行「去任務化」，上表之政府與議會已經不再組織與運作，僅依照《中華民國憲法增修條文》保留其機關與人事之名稱，省名義上仍存在。
* 1998 年至 2018 年間，根據《中華民國憲法增修條文》和《地方制度法》的規定，省為非地方自治團體，設置省政府和省諮議會。其中，省政府為行政院派出機關，受行政院指揮監督，辦理下列事項：
1. 監督縣（市）自治事項。
2. 執行省政府行政事務。
3. 其他法令授權或行政院交辦事項。
* 1998 年至 2018 年間，省政府主席依照慣例由行政院政務委員兼任。
* 1998 年至 2018 年間，行政機關之編制員額依照 《臺灣省政府組織規程》、《臺灣省諮議會組織規程》及《福建省政府組織規程》規定。

## 注釋

## 參考文獻

## 參見

* 省 (行政區劃)
* 直轄市 (中華民國)
* 地方 (中華民國)
* 特別行政區 (中華民國)
* 中華民國行政區劃
* 中國一級行政區
* 東北新省區方案
* 臺灣省政府功能業務與組織調整
* 行政院聯合服務中心