福利多元主义

**福利多元主義**理論強調福利的提供方不僅僅是政府，也絕非單純依靠市場，而是由政府、市場以及社會的各個部分共同提供多元的福利組合。在其發展過程中，福利提供的主要劃分方式有三分法與四分法。二戰後，早期福利國家的衰敗以及學界對福利國家模式的批判，使得福利國家逐漸向福利社會過度，並由此演化出了替代理論、互補理論以及福利多元主義理論。福利多元主義的貢獻主要是突破了政府與市場的對立，同時使第三方組織與民間社會更多地發揮提供福利的作用。對福利多元主義的批判主要有質疑政府本身責任的逃避以及可操作性與現實性問題。而在中國，福利多元主義有較為良好社會基礎，卻面臨著諸多的現實困境。

## 從福利國家到福利社會

### 福利國家時期

#### 福利國家的建立

二戰結束之後，英國經濟學家威廉・貝弗里奇撰寫了設計英國社會保險制度的《貝弗里奇報告》，提出為免於妨礙個人激勵、尋找機會、承擔責任，國家應僅提供最低限度的生活保障，為個人和家庭謀求更好的生活水平保留空間。標誌著福利國家的建立。同一時期，T.H. 馬歇爾在《公民權與社會階級》中確立了「公民身份」，即市民權利、政治權利和社會權利，同時，「福利國家」的建立是保障公民的社會權利。至此，社會福利便視為一種制度化的公民權利。之後，有著合作主義的文化傳統的斯堪地那維亞半島國家 —— 瑞典、挪威、芬蘭，建立起了「模範性」的福利國家。其相對扁平的社會結構和崇尚人人平等的社會理念為福利國家的建設打下了良好的基礎。

#### 福利國家的概念

對於福利國家的概念，安德森僅從工作的選擇權來看，認為其基本定義是_公民在必要時可以自由地選擇不工作，而無須擔心會失去工作、收入或一般福利_。拉米希・米什拉則從政府責任的方面定義，認為_福利國家是指政府維持國民最低標準的責任的制度化，這也意味著三種類型的承諾與制度：充分就業政策、滿足基本需求的普遍公益以及各種防止和解除貧困的措施_。而哈里・格維茨則從責任與制度的方向，認為_福利國家是正式的和明確的責任的制度表現_。

因此，在福利國家誕生的早期，福利被認為是由政府提供、公民有權利享有的一種制度性措施。在這種福利觀之下，人們對於自身生活質量下降的擔憂減少，社會更加穩定有序，從而鞏固了資本主義制度。也正是在這個階段，資本主義的發展進入了黃金時期，蓬勃發展的經濟支撐了國家不斷擴張的福利支出，而福利制度的建設也為公民帶去了對於國家的信心。

### 福利社會時期

#### 福利國家的批判與危機

但福利國家的建設也招來了持不同觀點的學者的批判。以哈耶克、弗里德曼、熊彼得為代表的新右派學者，秉持市場導向的社會治理觀念，認為應該限制政府的干預，讓市場發揮更大作用。哈耶克在《通往奴役之路》中寫道：「_如果人們在過於絕對的意義上理解保障的話，普遍追求保障，不但不能增加自由的機會，反而構成了對自由的最嚴重的威脅。_」因此從自由主義的角度來說，政府在各個方面都提供福利的行為勢必會導致政府規模不加限制的擴張，從而威脅到人們真正的自由。

而左派的新馬克思主義學者，如高夫、歐菲，則認為，福利國家是資本主義制度合法化的工具，其功能是幫助資本積累、勞動力再生產以及維持政治安定。如歐菲所認為的「矛盾在於資本主義不能與福利國家並存，也不能沒有福利國家而自存。」在左派看來，福利國家的建設正是資本主義合法剝削的一種手段。

還有學者從現實的角度批判福利國家帶來的危機。米什拉認為福利國家正面臨著四種危機：政治和法律、福利提供和管理、財政和稅收、經濟危機。這一分析的現實基礎是當時眾多福利國家，如瑞典，正面臨著巨額的公共開支與沉重的稅收負擔。在石油危機影響下，不少國家出現了高額赤字，無法負擔福利費用。

基於嚴重的現實危機與學界對福利國家現有模式的批判，1981 年，「經濟合作與發展組織」舉辦「80 年代的社會政策」研討會，並將與會論文編成「福利國家的危機」的冊子，正式開啟了對福利國家的聲討。當建設福利國家的理想遇到了現實的危機時，學者們不僅僅停留於批判與反思，還提出了三種主要的理論。

#### 替代理論

替代理論主要由右派學者提出，認為政府提供的服務與第三部門服務存在著相互排斥的關係，一方的增加必然引起另一方的減少。當利他主義責任與社會問題完全由政府來承擔時，人們將停止相互關心，非正式社會網絡將被削弱，以致那些需要支持的人們只有通過稅收這一途徑來滿足需求。這一理論的代表弗里德曼認為，政府福利活動擴展的主要代價之一便是私人慈善活動的相應下降。但替代理論也招致了一系列的批判。庫勒爾與塞利認為，一個強有力的福利國家也有可能允許志願組織在福利領域中同樣扮演重要角色。而其他學者也抱有志願組織和當地政府能否真正實現相互替代的疑問。而人們之間的相互關心是否會因為政府提供的福利的擴大而減少，也是替代理論尚未證實的問題。

#### 互補理論

與替代理論相反，以韋伯為代表的互補理論提出者認為，科層組織則是實現技術知識效用最大化的重要支撐，因此不能被替代。利特瓦克提出了「匹配原則」，認為不同的組織或團體具有特定的特點，當完成特定任務時，能夠發揮其功能的最大效用，因此政府和非政府組織不能完全替代對方。賽德爾則認為，政府與第三部門之間所擁有的資源不同，政府享有收入、信息、政治支持，而第三部門組織則有其提供服務的能力和特有的信息與政治支持。周與吉萊斯皮持有相類似的觀點，並提出了政府與第三部門之間的動態互補關係。可以看到，互補理論更多地著眼於政府與第三部門組織之間的關係，卻忽略了除第三部門之外，市場、家庭與政府在福利提供上有何區別與關聯。

#### 福利多元主義的提出

與互補理論和替代理論所不同的是，福利多元主義理論忽略了政府與社會是否能相互替代的爭端，認為政府並不是社會福利的唯一提供者，社會福利可以由政府、市場、家庭和民間社會等部門來共同承擔，以填補國家福利資源的有限與不足。福利的規則、福利支出的籌資和福利服務的提供應由不同的部門共同完成，也被稱為「福利社會」和「混合的福利經濟」。福利多元主義的核心主題為分權 (Decentralization) 和參與 (Participation)，分權強調中央政府的權力向地方下放，更多地由地方進行自治，而參與則強調社會、市場的參與，提供福利不再是政府的專職，而是多方參與、共同提供。

對於右派來說，福利多元主義將服務的法定責任進行轉移，使社會培育出自助的精神而非過度依賴政府，保障其選擇福利的自由不被侵占，同時使被弱化的家庭照顧角色得到回歸。而對於左派而言，如皮斯托弗所言，福利多元主義通過福利提供的多元化途徑實現社會團結和社會整合。參與型的自願部門可以更加快速而靈敏地回應人們的需求，市場並不起到完全的支配功能，而是形成了由多元力量介入和參與的多元福利主體。因此，在福利國家飽受質疑的時期，福利多元主義的提出使人們看到了「第三條道路」的可能性，不是把福利國家危機產生的原因看成是拋棄福利國家的信號，而是把它們視為重建福利國家的理由 —— 通過新的福利制度視角，來對福利進行再定義，使福利制度變成合作而非排斥的信號。

## 福利多元主義：起源與發展

### 福利多元主義的起源

#### 社會組織的反思與實踐

1978 年．英國《沃爾芬德的志願組織的未來報告》的發表，標誌著福利多元主義的誕生。該報告主張把志願組織也納入社會福利提供者行列，將福利多元主義運用於英國社會政策的實踐。1979 年，志願組織國家委員會在其出版的《變動世界中的格萊斯頓志願活動》中提出對法定福利效率的質疑，以及提出有效的解決途徑將會更多的依賴於志願行動。1984 年，歐洲中心舉辦的「社會工作培訓與研究」會議上，則提出了新生力量進行大規模的社會參與，譬如自助組織、互助組織、自願組織和社區中有社會工作者介入的正式或非正式助人組織。IMF 發布的《我們國家的新動力：新的社會契約 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）》綠皮書則表示，在新的社會契約執行，應當強調公私福利合作、調整國家與福利的關係、實現國家由社會福利的管理者向服務者的過度，同時引入私人要素化解國家的福利壟斷，指出調整福利國家的基本任務，是從提供社會保障向促進就業、幫助弱勢群體的方向過渡，其核心是重新劃定國家、社會、個人的權利和義務。可見，不同組織的介入使得對福利多元化的關注越來越高，也使得多主體參與的福利模式有更多機會得到廣泛的認可。

#### 概念的提出與發展

福利多元主義的概念確立於羅斯發表《相同的目標、不同的角色 —— 國家對福利多元組合的貢獻》一文。他認為福利是全社會的產物，市場、家庭和國家都要提供福利，放棄市場和家庭，讓國家承擔完全責任是錯誤的。羅斯否定了福利國家的先決條件，開啟了學界對福利多元主義的探索，隨後，福利多元主義的概念被不斷地改進、豐富。

安東尼・吉登斯在《第三條道路 —— 社會民主主義的復興》中提出了「社會投資國家」概念，不再將福利視作為法定義務，而是作為一種社會投資，認為福利開支不再完全由政府提供與分配，而是由政府與社會合作提供，同時重視終身教育，鼓勵儲蓄，重視人力資源。而吉登斯提出的「積極福利」概念則倡導積極的公民社會與積極的福利政策，認為個人和政府之外的其他機構應當為福利做出貢獻。與傳統的福利國家理念不同，「積極福利」不再認為的福利是一種法定的公民權利，而是強調「無責任即無權利」，主張福利既是個人的權利也是個人的義務和責任，在福利不斷增加的同時，個人的責任和義務也應當不斷地增加，公民只有積極主動地參與社會事務、承擔社會責任，才有權利享受社會福利。

哈奇與莫克羅夫特將福利劃分為四個部分：「社會照顧與健康照顧可由四大不同部門供給 —— 政府部門、志願部門、商業部門和非正式部門」。因此福利實際上可以從不同的部門獲得，或者說，福利多元主義意味著國家主導地位的降低，其不再將國家看作是社會福利集體供給唯一可能的工具。就地方政府而言，意味著政策組織實施中需要調集社會各方的資源而不是只依賴中央政府的強制行動，忽視社會資源。

在福利多元主義概念的演化上，我們可以看到這樣一個趨勢，即政府在福利提供上的地位降低，責任也相應減弱，福利更多地依靠社會、個人或非政府組織進行多元化的提供。除了福利多元主義的概念的演進，在福利多元主義的理論發展中，福利提供主體的劃分方式也發生著改變，主要有三分法與四分法兩種方式。

### 三分法的多元福利理論

三分法，或稱福利三角理論的主要代表人物是福利多元主義的概念界定者羅斯，他的福利多元組合理論認為，社會總福利是家庭福利、市場福利與國家福利的總和。其中，國家是現今最主要的福利生產者，但並非唯一的來源。市場也是福利的來源之一，工人通過被僱傭獲得福利，家庭與個人通過市場購買福利。而家庭對個人而言提供了基本生活的保障，因此一直以來都是福利的基本提供者。若單獨看國家、市場、家庭三個部分，在福利的提供上都各有缺陷，而當他們聯合起來，則能夠相互補充。

更為正式的福利三角理論發展者是伊瓦斯，他認為應把福利三角分析框架放在文化、經濟和政治的背景中，並將三角中的三方具體化為對應的組織、價值和社會成員關係。伊瓦斯將羅斯的福利多元組合理論認為是家庭、經濟和國家共同組成的整體。其中，市場作為正式組織，擁有選擇、自主的價值觀，其提供的福利反映行動者與市場的關係；國家作為公共組織，持有平等、保障的價值觀，提供的福利反映行動者與國家的關係；家庭作為非正式或私人的組合，其價值為團結、共有，其福利反映了行動者與社會的關係。

除了羅斯、伊瓦斯，還有其他學者也用不同的方式將福利分為三個部分。奧爾森在傳統的國家和市場二分法的基礎上引入民間社會來分析福利國家。阿布瑞漢森則認為社會福利來源於國家、市場和市民社會。杜非則認為國家提供保障，市場提供機會和風險，市民社會提供團結和分離，從而形成了分析社會排斥和社會融合的福利三角模式。

### 四分法的多元福利理論

福利三角理論在原有的市場與國家的基礎之上增添了家庭或市民社會這一福利提供的維度，卻忽視了社會中非政府組織的作用以及非政府組織提供的福利和家庭提供的福利之間的差別。因此在福利多元主義的發展後期，學者們對福利三角理論進行了改進，形成了四分法的理論。

詹森對原有的福利三角進行改進，將福利的部門分為四部分，即國家部門提供的直接和間接福利；商業部門提供的職工福利，向市場提供有營利性質的福利；志願部門提供的志願服務；非正規部門提供的非正式福利。其中，國家的作用是有限度的，非正式部門的功能載體為親屬、朋友與鄰居，志願部門則包括睦鄰組織、自助或互助團體、壓力團體等。

為了改進原有的理論，伊瓦斯構建了福利主體的網絡結構圖，將福利分為正式、非正式和公共、私人四個維度。正式、公共的福利來源於國家，正式、私人的福利來源於市場，非正式、公共的福利來源於民間社會，而非正式、私人的福利則來源於社區。在這一網絡圖中，每一主體通過自身的特定位置為個體提供有效福利，若所有主體完成各自的功能，整個結構就能呈現穩固的合作狀態。

### 多元理論的再拓展

在發展了四分法的多元福利理論之後，有學者對理論進行了進一步的擴展。皮斯托弗則認為福利混合涉及到不同社會組織和社會結構之間的互動。基本的社會結構包括社區、市場、國家和協會組織，其中每個結構都有自身指導性原則、主要活動主體和資源、基本動機和資金。與這四個社會機構相聯繫的社會組織是家庭、私人企業、公共機構和志願組織或非營利組織。這一理論發展將社會組織與社會結構區分開來，更多地聚焦於彼此之間的互動關係，使對社會福利的研究能夠更加多元、具體、深入。

吉爾伯特則認為福利多元主義結構有兩個層面的含義。一方面，它可被視為由政府、志願組織、非正式組織和商業組織四部門組成，社會福利透過這四個部門傳送到需要幫助的公民手中；另一方面，這四個部門嵌入福利國家市場的公共和私人領域，儘管它們可以單獨存在，但仍然與資本主義的經濟市場相互重疊。

為了增加福利多元理論的適用性，高夫把福利多元解析為 8 個要素，增加了國內與國際提供的福利維度，以此適用於不已開發國家、開發中國家和轉軌國家的社會現實，使得福利多元主義不再僅僅適用於已開發國家。這一國際視角的理論改進適應了全球化發展的特點，更加符合當今時代的福利全球化特徵。

德諾貝格則提出了福利五邊形的觀點，認為任何一個家庭或一位居民在一個社會中可以獲取社會福利的渠道都不只一個，而是存在著一種多元的渠道，即公權、市場、家庭、社會網絡以及會員組織都提供了福利產品的來源。一個家庭和一位居民可以從工作市場獲得收入以增進個人福利，也可能從國家的社會福利制度那裡獲得養老金或是國家社會救濟，當然也存在著從家庭、親友和社會網絡那裡獲得社會福利甚至財政轉移支付的可能性，作為協會和社會團體的成員，會員組織也可以為居民和家庭提供廣泛的社會服務。這一理論增加了社會網絡維度，使得私人福利不僅僅來源於市場或家庭，還有可能來自於非金錢與血緣關係的人群，更加符合社會現實。同時可以看到，對福利多元理論的再拓展主要是提高其適用性，在實際研究當中，後期的理論儘可能地囊括所有類型的社會福利，以達到更加全面的作用。

## 福利多元主義的批判

雖然福利多元主義是在對福利國家的批判之下而做出的福利改進，能夠通過多元福利提供主體來暫時緩解福利國家所面臨的一系列問題，但在不同層面上，多元福利主義還是有其自身的缺陷。

### 內生問題

#### 無法解決意識形態之間的爭端

從意識形態上來說，福利多元主義實際上是自由主義與保守主義兩種意識形態的結合。平克認為，福利多元主義是自由主義和保守主義兩種相互競爭的意識形態相互妥協做出的選擇，自由主義者最終承認了國家干預的優點，並保有一定的社會福利支出水平，而保守主義者繼續擁護集體計劃，但也為市場留有一定自由發揮作用的空間。因此，福利多元主義是一種「緩兵之計」，而不是真正解決兩種意識形態在福利政策上的矛盾衝突的有效手段。

#### 政府更易推脫責任

從政府角色上，福利多元主義之下的政府能夠更加容易地逃避責任，將福利責任轉嫁給社會與民間組織。正如詹森所認為的，福利多元主義具有潛在的危險和不平等。政府之所以對福利多元主義如此偏好，可能隱含著政府期望擺脫自身責任，將本應承擔的職責轉給非正式的商業或志願部門。詹森擔憂，在福利多元主義之下，政府可能由於無法保持原有的福利水平，而將責任推給社會。

#### 不同家庭之間存在差距

從家庭的作用來看，不同的家庭之間存在著不平等。能提供福利最多的家庭恰恰是那些不需要太多福利的人，而對社會福利需求最多的人，其家庭卻往往難以提供有效的福利救濟，若社會福利依賴於家庭對其成員的救濟，則會使得原本不富裕的家庭變得更加困難，福利的需求方也難以通過其自身的力量尋找即時的福利供給方。同時，對於不同社會階層的個人來說，其通過私人渠道取得的福利存在著巨大的差異。因此，福利多元主義將會促進貧富之間的差距擴大，從而不利於社會秩序的穩定與社會公平。

#### 可能存在「志願失靈」

從志願組織與第三部門的作用來看，志願組織存在著「志願失靈」的可能性。「志願失靈」指的是由於志願組織的志願性，對人為因素的依賴過高，在有些時候無法提供充分穩定的社會福利。類似的，非營利組織若不依賴政府提供的援助，則也可能面臨人員與財務短缺的困境，從而無法提供充足的福利來源。

#### 私人福利提供的有效性

從福利多元主義的參與和分權兩個核心觀點來說，它們實際上更傾向於社會福利朝私有化的方向發展。但正如吉爾伯特所言，「中央政府和地方政府之間的均衡狀態的變遷引發一個令人思考的問題：福利多元主義是否代表著社會保護領域研究的一個新的研究範式。」吉爾伯特認為福利多元主義者應該注意到經濟學意義上的市場效率不能完全應用到社會福利領域，因為社會福利領域還包括有公共資金資助的服務。同時，雖然地方政府較中央政府機構更清楚本轄區的社會問題，但是也要認識到地方主義可能具有狹隘性和壓制性，地方性小政府容易顧及大多數的利益但也可能忽視其他少數利益。最後，社區基層組織是否比公共官僚機構在輸送社會服務上更有效實際上是一個未被證實的經驗性問題。

### 外生問題

#### 福利制度轉變存在困難

從福利制度的轉變上來看，可能存在現實上的困難。在新的理論範式中，政府提供福利的責任被重新劃分，其角色從「管理者」轉向「服務者」，但具體的國家是否能克服制度慣性和路徑依賴，讓政府在管理和監督的職責之外，不再更多地介入社會服務。福利提供方的轉變過程會涉及到一系列的利益博弈，政府從「全包」到「放手」的過程勢必不會是一個輕鬆的過程，因此福利多元主義實際上更多地建立在一個理想化的假設之下。

#### 勞動力市場的變化

勞動力市場中的變化，導致福利多元主義的政策方案可能會產生不良的社會後果。目前大多數已開發國家都有明顯的人口老齡化趨勢，隨著社會撫養比的減少，年輕人口的比例下降，家庭更加難以承擔福利提供的作用。在日本，老年人「孤獨死」的現象已經受到了社會的廣泛關注，而年輕人往往因為生計而無法承擔起照顧老人的工作，若政府僅僅依賴於家庭的福利提供，則更有可能出現「失獨老人」與「空巢老人」的現象。

#### 無法適應不同國家的國情

根據福利多元主義的定義，其有效前提是建立在擁有良好的公民社會的基礎之上的。然而對於缺乏公民社會傳統、難以孕育公民社會的國家來說，福利多元主義似乎不能完全地適應。同時，福利多元主義要求一個能與社會有效配合、擁有足夠社會公信力的政府。因此可以說，福利多元主義對政府的治理能力，以及公民的素質有著較高的要求，對於開發中國家與不已開發國家來說，福利多元主義還是難以有效適用。

## 福利多元主義在中國的適用性

### 存在的問題

對中國來說，福利多元主義的運用同樣存在著以上問題。以社會保障為例，雖然中國傳統的鄉土文化的宗族觀能夠為家庭的福利供給提供發展基礎，但在人口老齡化的今天，政府由「國家幫養老」到「自己來養老」的態度轉變似乎有點太過突然。對於獨生子女一輩來說，雖然「贍養老人」已經作為一種義務寫入法律，但是同時面對四個老人，即使擁有足夠的孝心，也是一個過大的責任與負擔。而當下中國的第三部門組織與志願組織的發展較為緩慢，良好的公民社會的建成也無法一蹴而就，即使是帶有第三部門性質的群團組織也更多具備的是官方而非民間色彩。而市場上能夠提供良好、規範的福利的私人部門則少之又少。

### 發展的可能

作為現代化福利社會的發展方向，福利多元主義在福利提供的有效性上依然超過了原有的福利國家體系，同時，公民參與和分權也能夠促進社會自治與團結，在有效提供福利的同時使得政府的角色由「統治」轉向「治理」。
當今中國社會的種種特徵也使得福利多元主義在未來成為可能。中國的「人情社會」特徵使得依靠社會網絡獲得福利成為一個可能的渠道，但這一渠道需要更加規範化與公平化，防止出現過大的社會分層，阻礙社會階層的流動。改革開放後，隨著市場經濟的不斷發展與成熟，福利供給也漸漸不再由政府所壟斷，然而，由於福利供給的特殊性質，私人福利供給還需要更加規範的法律法規作為其良性運作的保障，如針對學齡前兒童的教育福利供給，需要對幼兒教師與學校資質進行嚴格的審查與監管，這就需要一個擁有更好的治理能力的政府與專門的部門進行監督把控。因此，福利多元主義依然是未來福利發展的一個指導方向。

## 參考資料