科层化

**官僚制**（英語：bureaucracy）或「**科層制**」是一種理性化的管理組織結構，基本職能是執行決策者的經任命產生的官員所組成的大型組織。它必須遵循一套特定的規則與程序，有明確的權威登記，權責自上而下傳遞。大規模正式組織的興起被稱作科層化。

自官僚制這個詞語被創造以來就被賦予負面的含義，被批評低效、複雜、死板。去人性化的官僚製成為卡夫卡作品的一個重要主題，也是他的小說《審判》和《城堡》的中心內容。去除不必要的官僚制是現代管理理論的關鍵概念，也是熱門的政治議題。

而另外一些學者則強調科層制在現代生活中的必要性。德國社會學家馬克斯・韋伯認為，科層制是組織人類活動效率最高、最理性的方法，系統性的流程和高度組織化的等級制度，對維持秩序、獲取最高效率和防止腐敗必不可少。另一方面，韋伯也將無窮無盡的科層制視為個人自由的威脅，會使人類陷入理性的牢籠之中。

## 理論

作為公共行政學最主要的創始人之一，馬克斯・韋伯的學說也對建構現代官僚科層體制具有重要影響，被譽為「組織理論之父」。韋伯認為，任何組織的形成、管治、支配均建構於某種特定的權威之上。適當的權威能夠消除混亂、帶來秩序；而沒有權威的組織將無法實現其組織目標。他提出了三種正式的政治支配和權威的形式，分別為傳統權威、魅力權威、以及理性法定權威。傳統權威是一種很大程度上依賴於傳統或習俗的權利領導形式，領導者有一個傳統的和合法的權利行使權力。更重要的是，傳統權威是封建、世襲制度的基礎，如部落和君主制。這種權力不利於社會變革，往往是非理性的和不一致的。而魅力權威，則是一個領導者的使命和願景能夠激勵他人，從而形成其權力基礎。對魅力領袖的忠實服從以及其合法性往往都是基於信念。他們或會被灌輸神或超自然的力量，如宗教先知、戰爭英雄或革命領袖。理性法定權威是以理性和法律規定為基礎行使權威。服從並不是因為信仰或崇拜，而是因為規則給予領導者的權力。因此，理性法定權力的運用能夠形成一個客觀、具體和組織結構。

韋伯認為社會的理性化是無可避免的趨勢，在此趨勢下，權力架構的支配將從傳統權威、魅力權威轉向法定權威，在理性法定權威之下的社會體制將會出現一個新的組織形態。因此，韋伯在 1922 年提出了「理想型官僚體制」（Ideal type of Bureaucracy）。他認為官僚制不是指一種政府類型，而是指一種由訓練有素的專業人員依照既定規則持續運作的行政管理體制。這是一種方法的建構，理想型官僚制的特徵未必完全與現實環境相符，它是韋伯根據所有已知組織的最主要科層制特徵中抽象概括出來的純粹的理想類型，是一種理論上的分析概念和工具。

### 特徵

其架構特點可以歸納為以下幾點：

* **專業分工**

　
: 組織內每個單位、職員有固定的職務分配，明確每一個人的權力和責任。根據嚴格的分工制度，所雇用的職員須具熟練的專門技術。

* **層級體制**

　
: 「所有崗位的組織遵循等級制度原則，每個職員都受到高一級的職員的控制和監督。」組織內職員的地位，依照等級劃分。下層對上層負責，服從上層命令，受上層監督。上級對屬下的指示與監督，不能超過規定職能的範圍。

* **依法行政**

　
: 官僚制的組織活動是「由一些固定不變的抽象規則體系來控制的，這個體系包括了在各種特定情形中對規則的應用。」法律和規章制度是組織的最高權威，任何組織成員在任何情況下都要嚴格遵守。處理事務一切須按法規所定的條文範圍引用，不得滲入個人因素，用以維持統一的標準。

* **非人性化**

　
: 「理想的官員要以嚴格排除私人感情的精神去處理公務，沒有憎恨和熱愛，也因此不受感情的影響。」官僚制要求職員公私分明，從公務中排除愛、恨等各種個人的感情，尤其是那些非理性的、難以預測的感情，是保證公平和效率的前提條件。

* **量才用人**

　
: 組織的用人是根據人員的專業技能、資歷，不得任意解僱，升遷按個人的工作成就而定，薪資給付也按照人員的地位和年資，透過績效管理審核。

* **永業化傾向**

　
: 人員任用是經由公開考試或法定程序，兩者間訂有任用契約，若非犯錯，不得隨意解僱免職。

### 優點

1. 依層級節制原理，上下之間的關係可達到指揮運如和命令貫徹。
2. 由於分工明確、法令規章完備，工作方面和人員的權責都有明確的規定，故不會發生各自為政或事權不清的弊端。
3. 機關辦事完全無人情化的對事不對人（Impersonality），可破除情面以消營私舞弊。
4. 人員的選用都依專長和能力而定，可以使工作效率提升並且使機關的業務達到高度專業化。
5. 良好的待遇和工作保障可使工作人員的工作績效提升。

### 限制

1. 過分強調機械性的正式組織層面而忽略組織動態面。
2. 目標錯置，例如：過分重視法規而使人員僵化。
3. 層級削弱上級對下級的跨級性（例如：第一階層對第三階層）的影響力。
4. 訓練有素的無能。
5. 永業化使人員喪失鬥志。
6. 升遷按年資使人員忽略服務對象的利益。
7. 官僚體制是理想的建構故缺實證基礎。

## 評價

### 卡爾・馬克思

1843 年，卡爾・馬克思認為，官僚制是資本主義企業中的管理結構，不僅服務於調節生產過程中的不同要素，還是用於積極懲罰、鬥爭、控制的手段，同時也是保證資本家榨取剩餘勞動力並調節由此而來的衝突的必要手段。因此，馬克思對官僚制度作了嚴肅的批判。他認為官僚制的基礎是社會上分裂為利益不同的同業公會。社會上創造了同業公會的那種精神，即由於財產私有和利益不同而互相對立的精神，在國家中創立了官僚制度。在官僚制度下，國家政權成為一部分人反對另一部分人的工具。各個等級互相依賴，每個人都在一定等級中占據一個位置，「上層在各種細小問題的知識方面依靠下層，下層則在有關普遍物理解方面信賴上層，結果彼此都使對方陷入迷途」。

### 阿布洛

Martin Albrow 認為官僚（Bureaucracy）對於行政學具有七種現代意涵。

1. 理性組織：追求最高效率。
2. 組織無效率的病象（Organizational Inefficiency）：政府機關公務員的偏差辦事作風，例如結構僵化、流程遲緩、抗拒變革和翹班摸魚等行政系統弊病。
3. 行政官員控制的政府：政府職能趨向複雜和專精，政府的政務官難以指揮事務官。
4. 行政制度或文官制度：護國型（普魯士）、階級型（印度跟中國和日本）、恩惠型（19 世紀英美）和功績型（當代西方國家）。
5. 組織管理辦法：例如專業組織、層級結構、分工協調、文書檔案。
6. 大型組織：組織成長到一定規模後必然走向科層制。
7. 當代社會：組織牢籠。

### 墨頓

主條目：羅伯特・金・莫頓

1. 反功能理論：正功能就是既有設計的組織或政策，能夠達成原先所賦予的目標；而反功能則是該組織或政策所造成的負面影響（副作用）。
2. 目標錯置（Displacement of goals）：本來法規只是組織為了達成目標所使用的工具，然而因為過份重視法規而使人員產生錯覺，反倒認為遵守法規就是目的。

### 葛德納（Gouldner）的官僚倦怠（Bureaucratic Sabotage）

機關重視法規的結果，官僚由於受嚴密法規的保障而助長了他們漠視服務對象的態度，並且形成獨裁領導和控制。

### 邊尼斯（Bennis）提出的官僚制度在實際世界的特徵

1. 主管缺乏技術能力。
2. 武斷和荒謬的規則。
3. 非正式組織破壞或取代正式組織。
4. 角色之間的混淆和衝突。
5. 以不人性或殘暴的方式對待部屬而非以理性或法律為基礎。

### 杜拉克（P.Drucker）的公共行政的致命傷

1. 政策目標過於理想。
2. 政策想要畢其功於一役。
3. 數大就是美。
4. 缺乏實驗和創新的勇氣。
5. 不能從經驗中學習而缺乏前瞻思考和反饋。
6. 無法即時放棄過時之物。

### 歐斯壯（V.Ostrom）

行政學太過依賴官僚型模而生出的弊端

1. 無法分門別類地回應各種問題。
2. 強加各種昂貴的社會成本給服務對象。
3. 不能有效分派各種供給和需求。
4. 無法防止公共財因某項用途而破壞其他用途所產生的流失。
5. 容易發生錯誤也難以控制，導制公共行政遠離公共目的。
6. 補救措施往往增加問題的嚴重性和複雜度而使情況惡化。

## 後官僚組織

**後官僚組織模型**（英文：The Post-Bureaucratic Model），是學者海克契（C.Heckscher）所提出，做行政機關修正韋伯式官僚組織的參考，其用意是趨近消費者導向、服務導向，認為政府該當具有消費者（即人民）需要的能力，和方便使用者的、動態性的，競爭性的價值提供者，這種組織型態的特質如下：

1. 權威的形成來自組織成員間制度性對話和溝通，並非依照權威、法規和傳統進行決定。
2. 組織的目標強調使命感和認同，經由資訊的流通與分享，使個人目標和組織使命達成一致。
3. 強調彈性的原則而非固定的法規，人員可在基本行動原則下，發揮創意解決不同的問題，更能按照問題實況彈性運用。
4. 組織分工或作業流程採取跨功能、跨層級的方式進行。
5. 績效評估的標準不是刻板的職務內容，而是個人完整的事功表現和具體貢獻價值，講求公開及參與的程序。
6. 人員流動頻繁，永業保障不再可取。
7. 對變革存有預期心理，針對複雜且易變的環境，思考如何即時且有效解決未來問題。

## 中國官僚制度

中國古代官僚制度形成於漢朝。秦漢兩朝形成中央集權制度。該制度較之地方自治的分封制度，需要更為龐大的國家管理機器。秦朝很短，所以到了漢朝，官僚制度形成氣候。一方面官僚制度成為君主鞏固中央集權的工具，而另一方面官僚制度本身則產生出一定的「自主性」，對君權有所制約。

## 流行文化

* 《城堡》
* 《官僚們的夏天》

## 參見

* 本位主義 (組織理論)

## 參考文獻

### 引用

### 書籍

* 王濬。行政學新編. 2008.

### 論文

* 張星久。试析中国封建君主专制制度的内在基本矛盾. [2009-04-25]. （原始內容存檔於 2014-04-16）.

## 外部連結