無殼蝸牛運動

**無殼蝸牛運動**是 1980 年代末台灣的一起反對高房價的社會運動。1987 年，財政部國有財產局標售中華航空總部附近土地創下當時天價，引發了台灣嚴重的房價狂飆期。當時民眾在所得並無明顯提高，但房價卻在短期內快速上漲的情形下，產生對於房價高漲的不安情緒。面對高漲的不滿情緒，「無住屋者團結組織」於 1989 年 6 月底發起無殼蝸牛運動，積極進行一連串針對住宅議題的街頭造勢、立法與監督階段的活動。系列活動之一「萬人夜宿忠孝東路」，號召群眾在 8 月 26 日夜宿台北市忠孝東路，最終達成 5 萬人上街頭的運動成果，同時也是臺灣第一次以都市議題為主的社會運動。

## 背景簡述

### 社會面

1987 年的臺灣，剛經歷解嚴、解除黨禁、報禁，但政府對於集會與結社，依然抱持著戒慎恐懼的心情。此時臺灣的社會面臨前所未有的解放，人民開始走上街頭，爭取應有的權益。1987 年，高雄出現後勁反五輕運動；1989 年，臺北出現無殼蝸牛運動；1990 年，出現野百合學運。此時期的台灣民眾對於政治、社會議題的感知，正逐步覺醒，蘊藏著強大的社會能量。

### 經濟面

1989 年是台灣經濟發展的高峰期，經濟發展長期仰賴出口導向模式，使台灣逐漸累積許多外匯。根據中華民國中央銀行全球資訊網顯示，美金的匯率由 1986 年的 38 元升到 1989 年的 25 元。此趨勢使國際資金湧入臺灣，打算在升值過程中賺取一筆，而這些資本在臺灣等待升值的同時，流入臺灣股市、房市，使得房市大漲。

根據《住宅學報》第十八卷第二期，當時台北市的「地價」從 1986 年的每坪 6.7 萬元快速升高到 1989 年的每坪 25.1 萬元，漲幅高達 274.5% 倍，房價上升速度相當驚人。記者何世昌也指出，在李登輝剛繼任中華民國總統的 1988 年，台北市新成屋、預售屋平均房價僅每坪 16.4 萬元，1989 年大幅度飆漲到 24.0 萬元，一年房價漲幅高達 46.3%。

## 運動歷程

### 緣起

面對 1986 年底以來狂飆的房價，1989 年 5 月 10 日，臺北縣板橋市新埔國民小學教師李幸長及其同事們基於對高房價引起的社會不平，於新埔國小召開「無住屋者自救委員會」第一次籌備會，揭開無殼蝸牛運動序幕，觸發了台灣有史以來第一個以都市改革為議題的社會運動。

### 無殼蝸牛運動大事紀

無住屋者自救委員會起初僅有李幸長及其數位同事；後續逐漸加入了以國立臺灣大學建築與城鄉研究所為主的空間專業者，以及其他關心無住屋運動成員。

### 造勢及各界回應

無住屋者團結組織成立之後，針對 826 夜宿忠孝東路行動，展開一系列前期造勢活動。除既有造勢活動外，組織因應房地產業者及政府部門的回應，設計一連串幽默、詼諧的抗爭風格，以抨擊官僚體系對住宅問題的無能及敷衍，同時藉由漫畫、文宣的方式，對抗以炒作者為主流的住宅商品化之主張。

#### 傳統媒體

1989 年 6 月 25 日，《首都早報》以「你認為房價合理嗎？」為主題，邀請無住屋救援會組織發起人李幸長與王應傑辯論。6 月 30 日，《華視新聞廣場》邀請無住屋者團結組織參加，與國立台灣大學建築與城鄉研究所教授王鴻楷、 國立政治大學地政學系教授張金鶚、臺灣房屋方瑞生進行電視辯論。

#### 街頭活動

1989 年 7 月 9 日，無住屋者團結組織在臺北車站及鬧區發送「蝸牛主義宣言」
。7 月 17 日，無住屋者團結組織至臺北縣、臺北市國民住宅抽籤會場散發傳單，邀請關心住宅問題的無殼蝸牛加入抗爭的行列。

#### 拜會黨政活動

1989 年 8 月 4 日，無殼蝸牛代表陸續拜會各政黨（國民黨、民進黨、工黨、勞動黨）中央黨部，請各政黨年底勿推出與地產投機炒作掛勾的民意代表候選人
。8 月 15 日，無住屋者團結組織參加立法院集思會舉行之「如何落實『住者有其屋』政策」座談會。8 月 18 日，無住屋者團結組織於內政部「國民住宅問題記者會」會場外抗議。8 月 20 日無殼蝸牛至行政院經濟建設委員會主任委員錢復家門口，邀請其參加忠孝東路夜宿活動。

#### 政府部門回應

1989 年 8 月 23 日，因應無殼蝸牛訴求，內政部承諾推出大量中低價位國民住宅
。8 月 24 日，無住屋者團結組織代表與行政院經濟建設委員會副主任委員蕭萬長共進早餐，邀請其參與 826 夜宿忠孝東路活動，未得到正面回應。8 月 25 日，無住屋者團結組織代表至內政部拜會部長許水德，要求內政部制定房租管制辦法，同時邀請許水德參加 826 夜宿忠孝東路活動；同日下午，無住屋者團結組織代表再度前往內政部，抗議內政部次長張隆盛「全世界並無實施房租管制的先例」言論。

#### 826 夜宿忠孝東路

由於當時集會結社自由才剛開放，整體社會仍不敢嘗試街頭抗議。為了讓更多的市民上街參與、抗議不合理的房價飆漲，以及政府縱容財團炒作房地產，1989 年 8 月 26 日，無住屋者團結組織於全臺房價最高的忠孝東路舉行夜宿忠孝東路活動，融合了前所未有的元素，把街頭塑造成歡樂嘉年華會，希望透過幽默、諷刺手法引起民眾關注，並走上街頭聲援。
夜宿忠孝東路活動花了不到兩個月的時間，號召 5 萬名市民上街抗議高房價。除了是解嚴後第一場由公民自發性的社會運動之外，也是第一場以公共議題為主的運動，創下當時台灣史上最大規模的社會運動紀錄。
無殼蝸牛的運動策略雖然以輕鬆、歡樂的形式演出，但針對高房價議題仍以嚴肅態度對待。此一運動策略影響了臺灣的公民團體，形成在抗議現場演出行動劇的慣例。

#### 各界迴響

* 社會反應：針對 826 夜宿忠孝東路活動，聯合報調查中心的調查顯示，有 8 成以上民眾知曉此活動、6 成以上民眾表示支持。
* 立法部門：8 月 28 日，臺北市議會第五屆第八次定期大會中，多數議員以「蝸牛住屋問題」作為質詢重點；在野政黨各候選人亦舉辦「住者有其屋」住宅政策演講會。
* 行政部門：9 月 1 日，財政部金融司修正《保險法》，限制保險公司投資不動產的金額比例；9 月 23 日，政府公布「當前住宅問題因應措施方案」；10 月 24 日，行政院指示行政院經濟建設委員會成立部長級專案小組，針對財稅金融、住宅供給、土地政策、住宅資訊面上，落實執行「當年住宅問題因應措施方案」，並訂於 11 月 2 日召開第一次會議。
* 學術界：於 1989 年 9 月 13 日，由一群建築與都市計畫專業相關的學者專家正式組成專業者都市改革組織，作為支援無殼蝸牛的智囊團。該組織的成立，對於無住屋者團結組織在對外訴求，並尋求建構專業權威時，取得了策略性的有利地位。專業者都市改革組織的成立，不僅象徵來自學界、專業者的反省及另一種聲音，同時意味著除了住宅危機之外，更要求都市全面性改革。另一個支援蝸牛運動、集結臺灣學界自由派人士的學術團體澄社，於 9 月中旬以後，透過與無住屋者團結組織合辦座談會，幫助無住屋運動造勢與形成輿論。

## 訴求與目標

當時提出的訴求主要為三個面向：

1. 居住理念：提出「住者有其屋」概念，認為「人者有其窩，擁有自己的家是最基本的權利，就如一隻蝸牛一個蝸。」
2. 政府制度：向政府提出平均地權、漲價歸公和稅制改革的要求，從制度層面作出改變。
3. 市場交易：希望政府能抑止炒房的風氣，使房價回到合理、民眾可負擔的範圍。

 
1989 年 7 月，無住屋者團結組織在街頭發送《蝸牛主義宣言》，內容中提到他們的居住理念與訴求： 
「所有動物中我們最羨慕蝸牛，因為它們都擁有自己的房子､自己的家。房子是他們生命的一部份，是它們最基本的權利，是它們的生活尊嚴的保障。而且蝸牛的社會也很合理，一隻蝸牛一個窩，既不少，也不貪多。 
  
但是，請您想一想，假如蝸牛的殼變成可以炒賣謀利的商品，那麼會出現什麼樣的情形呢？有些貪心的蝸牛會開始買賣蝸牛殼，它們不肯合理地將多餘的殼讓給他的＂同胞＂使用，而需索高額的『殼租』或『殼價』。於是很快會出現一些買不起殼的『蝸牛』，一天到晚可憐兮兮地在找他的殼。但是，還好在蝸牛社會裡，蝸牛殼被視為是蝸牛生命中的一部份，事關重大，蝸牛的政府不會視而不見，會趕緊出來主持公道、想想辦法。 
  
很不幸，我們就是這個社會中沒有殼的蝸牛。我們的個性很溫和，我們爬得很辛苦，我們從不抱怨，我們小小的心願就是辛苦工作，買到我們自己的窩。但是當我們好不容易累積了一點血汗錢的時候，卻發現在一夜之間所有蝸牛殼都漲價了。因為，那些已經有殼的人把我們的殼買走了。我們算了一下，絕望地發現，我們永遠也買不起殼了，我們的孩子大部分要做沒有殼的蝸牛了。 
  
問題出在那裡呢？那些賣殼的專家告訴我們說：這是自由市場，怨不得別人。天啊！辛苦工作一輩子還買不起房子，難道是我們的錯嗎？如果不是我們的錯，我們這些溫溫吞吞､好脾氣的蝸牛有理由生氣吧？ 
  
我們呼籲我們的社會向蝸牛社會學習，把住宅當作基本人權，是不可讓渡的基本人權，是一個美滿與安定社會的基本條件。 
我們呼籲我們的政府向蝸牛政府學習，即使幹什麼事都慢吞吞，房子這件事一定要急著去辦，幫我們主持公道的房屋價格，調配社會資源、廣興住宅。 
我們呼籲那些已經有殼的同胞向蝸牛學習，不要把我們生活中不可缺少的房子，拿來當賭博的籌碼或謀利的工具，炒來炒去，搞得我們買不起房子 ，租不起房子 。當我們沒有殼的時候，我們可沒有蝸牛那麼溫和的好脾氣！！ 
  
最後，我們要呼籲我們社會中所有無殼的蝸牛團結起來，祇有團結起來才能改變目前這種不合理的住宅問題。團結起來，＂我們會有辦法的！＂」 

## 運動演變與成果

#### 催生關注住宅議題的組織

隨著情勢的演變，運動母體的「無住屋組織」之組織活力日漸消退，留下兩個繼續運作的子部門：專業者都市改革組織與崔媽媽服務中心。 
1、專業者都市改革組織（OURs） 
專業者都市改革組織成立於 1989 年 9 月 13 日，由無殼蝸牛運動中的智囊團合作成立，結合了建築、都市計畫等住宅相關的專家學者。此組織從關注土地、住宅政策，轉化為以都市議題、及城市歷史、文化、空間、社區為主的運動團體。近年來則重新關注住宅政策、社會住宅推動與實價登錄制度。 
  
2、崔媽媽基金會 
1989 年 9 月 28 日後，高房價已逐漸轉嫁到房租上面，租屋資訊受壟斷的現象逐漸嚴重。又逢 928 婚禮中的崔陳水金女士仙逝。為了紀念並感謝她對此運動的支持，蝸牛族將預備成立的社區租屋服務中心以「崔媽媽」命名，希望為房東、房客雙方提供免費的溝通橋梁，藉提供社會服務方式，建立聯絡網，擴大組織群眾基礎，並且為未來推動「公平租屋法」鋪路。

#### 選戰前的準備

隨著 1989 年年底選戰的接近，無住屋者團結組織認為在 826 夜宿忠孝東路活動後，已得到造勢階段方面、初步預估的效果。在形式上，幹部認為選舉對運動第二階段 — 立法階段而言，是一個轉機。因此想透過選舉過程，尋求民意機構的支持，進而影響政策、為立法運動奠基；另一方面，組織也希望利用選戰形勢為「928 百對無屋佳偶結婚典禮」活動造勢。 
  
在 9 月中旬，以組織名義寄出「住宅政見問卷調查表」給全國三百多位公職候選人，並對外宣稱此結果將於 928 當天活動中公布，以提供選民作為年底選舉之參考，這也是組織首次與公職選舉發生直接關係。

#### 組織於造勢到立法階段的過渡

隨著 826 夜宿忠孝東路及 928 婚禮活動結束之後，組織深刻意識到須透過與政府官員在檯面上的談判，結合群眾運動與談判溝通兩條路線，進一步施壓政策，達到改造政策的目的。因此，組織隨後行文至行政院，要求與行政部門進行對話，共同研討解決住宅問題之道。然而此構想卻受限於行政院長始終避不見面，迫使組織在談判施壓的對象上產生變化。 
  
另一方面，關懷住宅問題的賴守仁藝術家所雕塑的「母子蝸牛」塑像，經由組織贈給李院長的方式，以凸顯行政部門無能顢頇的官僚作風。然而因行政院一再拒收「母子蝸牛」塑像，最後組織宣佈公開徵求願為無殼蝸牛奮鬥的候選人，使運動的階段可以順利過渡至立法路線。

#### 官僚的敷衍態度

行政部門感受到來自組織與一般民間的壓力，被迫提出對策以作為回應，因此在 11 月初由經建會召開跨部會住宅小組會議，針對「因應當前住宅問題措施方案」中十一項重要具體計劃，擬訂細部執行計劃統籌分工。然而在組織派代表拜會主管住宅政策的相關部會：內政部、財政部、經建會討論相關政策事宜的過程中，發現各部會之間相互推諉，諸如：財政與內政部會之間為了課房地產交易稅問題上，大踢皮球。 
  
因此，組織決定在行政院門前舉行蝸牛盃皮球賽方式嘲諷，並在 11 月 16 日求見行政院長滿月時，公開抨擊此一方案是沒有誠意的「臨時條款」。至此，組織直接施壓行政部門的方式暫告一段落，轉而嘗試結合民意代表及公職人員，向政策改革方向努力。

#### 選舉的挑戰與回應

在 11 月底前，無住屋者團結組織對於住宅議題是否結合年底選戰內部有討論與爭議：「是否有必要介入選舉過程」，還是只堅持「在社會議題範疇內從事社會改革運動」。最後組織內部取得共識，認為：組織是超越政黨的社會運動，但並非是政治化組織，藉由在議會的抗爭，在政策立法上可以發揮更直接的影響。因此，組織於 11 月 24 日公布與房地產財團相關之候選人「金名單」，正式結合年底選戰議題。 
  
在確立介入選舉活動的行動後，組織內部為了「是否推薦特定人選」以及「是否全力支持反對黨」的意見上，有了更激烈的爭議。有幹部認為住宅問題是執政黨 40 年來執政失當所致，因此唯有透過對非執政黨候選人的支持，動員群眾藉選票否定目前政策。但另外一些幹部卻認為參選並非組織目的，而是希望藉選票支持並組織在國會中的代言人。因此，這種以社會議題取向，在政治上尋求結盟對象的策略，就不應該只是支持反對黨代表而已，更何況兩黨候選人均有炒作者的代言人。更重要的是，過早陷入「執政黨─反對黨」二元對立的範疇中，將會阻礙了組織未來的發展。 
  
雖然組織內部仍有爭論，最後仍透過表決支持後者意見。因此組織在 11 月 29 日公布推薦候選人名單。最終於 1989 年 12 月 4 日的選舉結果，組織所支持的候選人，當選率為六成左右。

#### 後續住宅運動

##### 1990-2009 年 住宅運動沉寂

隨著 1989 年十月造勢階段的結束，無殼蝸牛運動有意識地將組織對外的形象區隔為無住屋者團結組織（運動、組訓）、崔媽媽服務中心（住宅服務、社區動員）、專業者都市改革組織（住宅政策、建築規劃專業服務）三個部份，分別往不同的面向持續推動接下來的住宅運動。 
  
為了第二階段立法運動的開展，無住屋者團結組織於 1990 年 1 月 15 日，結合去年底支持的新科立委、專業者都市改革組織及相關專家學者成立了「都市及住宅政策改革員會」，並設定了都革會未來三年的推動方向與工作計劃。為行政部門回應無殼蝸牛運動所簽下的施政支票，建立一個進行長期監督工作的灘頭堡。然而當初無殼蝸牛運動所關注的最核心議題──抑制高房價及推動住宅政策改革卻是徒勞無功，從 1989 至 2009 年的二十年間，並無太大突破。 

##### 2009-2014 年 推動社會住宅

2009 年，台灣的房價所得比遠較 1989 年更高，加上薪資水準倒退、貧富差距日益擴大，都會區年輕人及弱勢者的居住問題更為嚴竣。有鑑於高房價長期名列北部地區十大民怨之首，專業者都市改革組織及崔媽媽基金會於 2010 年五都選舉前夕，邀集了包括伊甸社會福利基金會、勵馨基金會、中華民國身心障礙聯盟、台灣勞工陣線等 12 個重要民間團體共組了「社會住宅推動聯盟」，倡議政府應興辦只租不賣的社會住宅。 
  
運動倡議後，獲得中央政府及住宅問題最嚴重的雙北市兩黨四組首長候選人的支持，也啟動了持續推動社會住宅興辦的機制。在隔年總統大選前夕，由於馬英九總統與在野蔡英文主席選情競爭激烈超乎想像，為爭取中間選民的支持，馬總統在社會住宅推動聯盟的倡議施壓下，於 2011 年 4 月立法通過了抑制不動產短期交易的奢侈稅條例；同年 12 月在立法院休會前夕匆促地通過了《住宅法》的立法，及攸關不動產資訊公開的實價登錄三法（包括：不動產經紀業管理條例、地政士法及平均地權條例）的修法。 
  
此外，經過四年的努力，社會住宅政策逐步獲得全台各地政治人物的重視，在 2014 年地方首長選舉中，社會住宅政策已從四年前僅雙北市候選人回應，擴散至全台 16 縣市 28 位首長候選人均在競選政見中提到社會住宅政策，而最重要的六都 12 組候選人全數回應的成效。

##### 2014 年 巢運（第二代住宅運動）

然而，最關鍵的高房價議題卻持續惡化，民怨繼續加深。因此專業者都市改革組織與崔媽媽基金會結合社會住宅推動聯盟的團體，在 2014 年號召了 101 個民間 NGO 及學運團體，共同發起第二代住宅運動──「巢運」。並在該年聯合國世界人居日的前夕舉辦「10.4 夜宿仁愛路」的行動，針對居住人權入憲與終結強拆迫遷、廣建社會住宅、改革不動產稅制、擴大租屋市場與制訂租賃專法、檢討公地法令與停建合宜住宅等五大訴求進行倡議，也激起了民眾及政治人物對居住權益的正視。

##### 2015-2021 年 政府承諾興建社會住宅

截至 2015 年 12 月，由政府興辦、只租不售的社會住宅共 7534 戶，僅佔全國住宅存量的 0.089%。對照歐美各國、乃至國情與我們類似的日本、韓國，這都是相當可恥的數字，顯見我國政府長期在住宅政策的失職。此一嚴峻問題，經社會住宅推動聯盟與許多民間團體倡議施壓下，至 2014 年的九合一大選，成功地讓多位新當選的縣市首長具體承諾興建數量與推動時程。 
  
2016 年總統大選，新任總統蔡英文提出以「政府興建」為主，8 年 20 萬戶的政見承諾，預計達到台灣整體住宅存量的 2%。至此，整個社會住宅政策總算有突破性進展。然而截至 2021 年 11 月為止，中央一間國宅都沒有蓋出來過。 

## 參考資料

* 崔媽媽基金會 呂秉怡執行長，http://www.bp.ntu.edu.tw/?p=3290 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 社會住宅推動聯盟，「社會住宅手冊：居住 NEXT － 社會住宅」http://socialhousingtw.blogspot.com/p/blog-page\_48.html （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）

## 相關條目

* 無殼蝸牛
* 社會住宅
* 炒房