潘查亚特制度

**潘查亞特製度**（印度斯坦語：**पंचायती राज**；英語：**Panchayati raj**、**Panchayati Raj Institutions**，縮寫：**PRI**、**PRIs**，或譯作「**潘查亞特**」、「**潘查耶特**」、「**盤查亞特**」或「**潘查雅特**」）為南亞地區特別是印度、巴基斯坦和尼泊爾等國的政治制度。從字面意義理解，即「**鄉村五人長老會**」之意。潘查亞特製度在南亞地區有悠久的歷史，傳統上，「鄉村五人長老會」通過定期舉行的鄉村辯論會競爭產生。

## 歷史

潘查亞特在古印度稱「**五老會**」，是管理農村的一種制度。它是同印度的鄉村自治聯繫在一起的，有著悠久的歷史。古代印度的潘查亞特製度是同印度的農村公社制度緊密聯繫在一起的。印度歷史的重要特點之一就是區域王國並立，農村公社遍布。農村公社是印度古代區域王國的基礎，是農村社會的核心。村社既是行政單位，又是經濟單位，有高度的自主權。在古代，各王國的國王同村社直接發生關係，村社只要向王國繳納規定的田賦，王國就不干涉村社事務。到了中世紀，儘管隨著封建采邑制度的實行，在區域王國和公社之間出現了封建領主階層，但從總體看除稅賦以外，村社事務不受干涉。

村社是通過潘查亞特來實現它的自主權或自治權的。在古代包括中世紀的印度，潘查亞特由五個屬高級種姓的村社長者組成，所以又稱「**五老會**」，職位往往為世襲。「五老會」擁有行政、立法、司法權，幾乎控制了村社生活的各個方面。決定問題的方式通過其成員間的相互討論和協商。

古代印度潘查亞特製度對王國和領主來說是一種鄉村自治組織，而對村社成員來說，卻是一種專制組織。如南印度的泰米爾納德邦坦賈武爾縣（坦焦爾）中世紀時期的農村公社，其潘查亞特由婆羅門和非婆羅門的高級種姓把持，把政權、神權與地權結合在一起，執行種姓製法律，在村社內具有至高無上的權威 (可把村人開除種姓)。當然，潘查亞特的權力並不是始終如一地那麼大。到了莫臥兒王朝統治後期，隨著農村公社的逐漸瓦解，潘查亞特也逐漸瓦解，其權力也逐漸減弱；英國人入侵後，潘查亞特製度隨之被瓦解。

### 英屬印度時期

英屬印度初期沒有明確規定農村地方行政制度。隨著歷史發展，殖民當局認識到要管理好農村的共同事務需要有統一的行政管理體制。1882 年 5 月，印度總督喬治・羅賓遜通過建立農村地方管理制度的決議案，里彭的決議並沒有很好被貫徹，在大多數省縣仍為地方委員會管轄，但至此英印政府逐漸恢復和重組村潘查亞特。1909 年，英印政府指定了一個「分散權力」的特別委員會，該委員會強調，為了處理當地事務，需要恢復村潘查亞特。隨後，各省里相繼通過了各種立法條例，各地村潘查亞特獲得迅速的恢復。各省相關立法主要有：

* 1912 年：《旁遮普村潘查亞特法令》
* 1914 年：《柯欽村潘查亞特法令》
* 1915 年：《阿薩姆地方自治法令》
* 1920 年：《馬德拉斯村潘查亞特法令》、《孟買村播查亞特法令》、《聯合省村潘查亞特法令》、《比哈爾村管理法令》和《奧里薩村管理法令》
* 1921 年；《旁遮普村潘查亞特法令》
* 1925 年：《特拉凡哥爾村潘查亞特法令》
* 1926 年：《阿薩姆農村自治法令》
* 1928 年：《比卡納村潘查亞特法令》
* 1939 年：《旁遮普村潘查亞特法令》和《卡勞利村潘查亞特法令》

各省相繼推出地方法案以後，這些法案對村播查亞特機構組成、職權、財政等方面作出條款規定，作為「村自治機構」，這也是印度歷史上對潘查亞特第一次的官方批准。但英國統治時期的村潘查亞特不同於印度古代、中世紀的村潘查亞特，也不完全為「村自治機構」。從其機構組成看，選舉受財產條件限制，只有擁有特權的社會名流才能成為其成員。從職權看，儘管賦予諸如環境衛生、照明、娛樂、市場、土地分配、稅收、維持治安等職能，但其權力被置于田賦部門（縣管理局）直接控制之下，沒有稅務兼地方行政長官的許諾，不能超越權限。從本質上看，英國殖民政府的農村基層政權，而不是村自治機構。

## 印度

印度獨立運動中，國大黨領導人甘地竭力主張鄉村自治（Swaraj），強調鄉村的重要性，認為鄉村就是印度。他說「印度不是生活在她的少數大城市裡，而是生活在 70 萬個村莊裡」，他把每個村莊設想成為一個小「共和國」，重要的東西不依賴於世人而獨立；在其他許多方面，村莊之間可以相互依賴；村莊的行政管理由男女五人組成的潘查亞特負責，他們由最少條件限制的成年男女選舉產生每年選舉一次，它具有行政、立法、司法權。甘地並不排斥全國有一個強大的中心，但必須以村潘查亞特為基礎。他設想村潘查亞特應該負責照管鄉村衛生、教育、醫藥管理、消除社會經濟的傷殘以及諸如此類的事情。至於他的鄉村經濟計劃，則要求在非暴力的自給自足的基礎上平均分配財富，充分就業，耕者和政府之間沒有中間人，為了自給自足而促進鄉村工業的發展，實現它的手段是實行財產託管制度和發展合作制度。他反對廣泛使用機器，反對城市化和工業化，因為它們導致了鄉村的貧困化和國家的大規模失業。由此可見，甘地的鄉村自治思想是一種「復興以手紡車作為農村經濟基礎的自給自足的農村公社思想」，這種思想當然是不足取的，也是行不通的。但他強調農村在整個國民經濟中的重要作用，認為「如果鄉村得到改善，整個國家也將受益」的思想至今還閃爍著光芒。它直接影響著獨立以後印度共和國的憲法中要不要規定建立村潘查亞特，實行鄉村自治的間題，不過獨立以後的印度村潘查亞特同甘地的設想有著本質的區別。

### 法律地位

1950 年頒布的印度憲法中，提到與潘查亞特有關的條款有兩處，一處在第四部分第 40 款，「邦將採取措施組織村潘查亞特，並給它們必要的權力和權威，使它們作為地方自治單位起作用。」另一處在憲法附表部分的第 7 表第 2 分表 (各邦職權表) 中第 5 條：「(各邦擁有對) 地方政府，即市法人、改進會、縣政局、礦業調節機構，與其他為地方自治或鄉村行政目的之地方機構等的組織與權力。」憲法第 246 條還規定：「保證地方自治的順利實施是邦的職責」。建立村潘查亞特有三個主要目「在全國鼓勵個人參與民主管理進程使村參與從村一級開始的國家開發工作，從而促進鄉村條件的改善通過分散權力，減輕邦的管理負擔」。

1992 年，印度議會通過一項重要決議即第 73 次憲法修正案，對有關潘查亞特的條款做了某些重大的修正和補充。內容涉及有關潘查亞特的定義、制度、結構、成員數量和選舉、表列種姓、表列部落和婦女的位置保留、邦議會和國會議員在潘查亞特中的地位和作用、潘查亞特的任期、潘查亞特及其成員的爭議及其處理、潘查亞特的權力、權威和責任、潘查亞特的資金來源和資金使用審計等等，有二十餘條。在附表 (第 11 表) 中具體列了十餘項諸如農業、土地改進、土地改革政策執行、灌溉、水資源管理、畜牧業和漁業、林業、小工業和村莊工業、農村住房、道路交通維護、農村電氣化、扶貧工程、教育、技術培訓、文化活動、市場交易、衛生、家庭計劃、婦女與兒童發展、社會福利事業、弱勢群體照顧、公共品分配製度以及社區財產管理等共 29 項內容。修正案規定各邦設立縣、區 (鄉) 、村三級潘查亞特，每五年進行一次換屆選舉，潘查亞特中必須要有三分之一的代表是婦女，表列種姓和表列部落的代表人數應不低於他們在人口中的比例。修正案還對潘查亞特的各種權利和責任，其與邦政府的關係做了規定。

1992 年第 73 次憲法修正案與 1950 年憲法中的寥寥數語相比，是一次巨大的變革。印度許多學者認為，這實際上是要將原有的中央與邦兩級政府體制改變為中央 — 邦 — 潘查亞特三級政府體制。

### 1992 年以前

印度獨立以後，潘查亞特製度的發展分為三個階段：第一階段為 1950 年代，以巴爾萬特萊・梅塔領導的梅塔委員受美國的資助和推動，發展從村至縣的各級潘查亞特；1970 年代，人民黨執政時期由阿索卡・梅塔委員會再次進行推廣。1980 年代末開始，加快推行以權力下放為主要特徵的潘查亞特製度建設。這一時期國大黨開始執政，由拉・甘地領導的國大黨政府再次推行潘查亞特製度建設，1989 年提出第 64 次憲法修正案後遭聯邦院的否決；拉奧政府繼續提出第 73 次修正案，1992 年 12 月獲議會通過。

現代印度實施的潘查亞特製度各邦不完全一致。就層次而言可分四類即一級制、二級制、三級制和四級制，以三級制為主。潘查亞特層次的設置與各邦、各縣區劃層次有關。一級制指僅有村級潘查亞特。這樣的邦有喀拉拉、曼尼普爾、特里普拉、印巴有爭議的查謨和克什米爾以及被印度強行吞併的錫金。二級制即存有村級潘查亞特和鄉級潘查亞特，或存有村級潘查亞特和縣級潘查亞特。奧里薩、喜馬偕爾、哈里亞納屬前一種情況，阿薩姆、卡納塔克屬後一種情況。1987 年 1 月，卡納塔克的潘查亞特進行新的選舉，實行新的二級制，即曼達爾潘查亞特和縣級潘查亞特。三級制指村級潘查亞特、鄉級潘查亞特和縣級潘查亞特，實行三級制的邦有安得拉、比哈爾、馬哈拉施特拉、旁遮普、拉賈斯坦和泰米爾納德。西孟加拉實行四級制，即拉姆潘查亞特、安查爾潘查亞特、安查利克帕里沙德、縣級潘查亞特。

#### 三級制

1992 年印度憲法第 73 次修正案規定各邦設立縣、區 (鄉) 、村三級潘查亞特。第 73 次修正案通過以前，三級制為印度各邦潘查亞特設置的主要形式。根據巴爾萬特萊・梅塔委員會（梅塔委員會）的建議，三級制分別以行政村級、中間級（發展區、或大區、鄉）和縣級三級，實行三級制的大多數邦根據巴爾萬特萊・梅塔委員會建議的框架設立，即設置村潘查亞特（格拉姆潘查亞特、中間級潘查亞特（發展區潘查亞特，潘查亞特薩米蒂和縣潘查亞特（齊拉帕里沙德。也有些不同的情況，主要是建立三級制的單位不同，三級制的命名不同，三級制中的各級權力大小不同。

##### 依行政區劃單元設立

以行政區劃為基礎單元設立。如古吉拉特、卡納塔克和馬哈拉施特拉的潘查亞特薩米蒂以行政區為基礎建立。

##### 三級體制的命名不同

三級體制的命名不同。大多數邦根據巴爾萬特賴・梅塔委員會的建議，但也有少數邦不這樣命名。

* 行政村級：古吉拉特邦稱格拉姆潘查亞特、或那加爾潘查亞特（Nagar panchayat）；中央邦稱格拉姆播查亞特，北方邦稱加昂潘查亞特（Gaon panchayat）
* 中間級：阿薩姆邦稱安查利克潘查亞特（Anchalik panchayat）、古吉拉塔邦稱塔盧克播查亞特（Tuluk panchayat, 意即「鄉級播查亞特」）, 卡納塔克邦稱塔盧克開發局（Tuluk Development board), 中央邦稱賈納帕達潘查亞特 (Janapada panchayat)、泰米爾納德邦稱播查亞特聯合體 (Panchayat union), 北方邦稱謝特拉薩米蒂 (Kshettera samiti)。
* 縣級：古吉拉特邦稱縣潘查亞特（District panchayat）、卡納塔克邦和泰米爾納德邦稱縣開發委員會（District Development council），中央邦稱齊拉潘查亞特（zilla panchayat）

##### 各級權力大小不同

梅塔委員會設計的框架，中間級即發展區級潘查亞特（潘查亞特薩米蒂）為計劃和開發單位，有行政權，這種類型都以拉賈斯坦邦為典型代表。第二種情況，縣潘查亞特（齊拉帕里沙德）不是協調顧問機構，而是行政機構，權力最大，典型代表為馬哈拉施特拉邦。第三種情況則介於上述二者之間，縣級潘查亞特的權力比中間級潘查亞特的權力更大一些，以古吉拉特邦為代表；第四種情況，中間級潘查亞特擁有較大的權力，而縣級潘查亞特也有某些行政職能，以安德拉邦為代表。這四種情況，可以歸於兩類，一類為拉賈斯坦類型，中間級潘查亞特的權力最大，另一類為馬哈拉施特拉類型，縣級潘查亞特的權力最大。發展趨勢上是行政權力由中間級潘查亞特轉向縣級潘查亞特。

### 1992 年以後

#### 村級

「**村級潘查亞特**」亦即「**村級管理委員會**」，層次和性質類似於中國大陸的村民委員會，為潘查亞特最基層的機構，基本上由村民直接選舉產生。其中，三分之一席位專為婦女保留，另外必須為弱勢群體代表保留席位。每一個村級潘查亞特設有一位主席、五個委員會，均由選舉產生。每個委員會主管一個關係農村發展的事務，每年召開一次會議，根據選民的要求制定《年度行動計劃》，每年可支配不超過 25000 盧比的財政預算。村級潘查亞特可以通過依法收取土地稅、土地使用稅等方式來籌集活動資金，一般人均年負擔不超過 20 盧比（不到半美元）。

#### 中間級

#### 縣級

## 尼泊爾

## 外部連結

* 社會性別與公共決策網：《印度：從內部進行改革》
* 浙江省寧波市行政學院：《印度基層政府的特點》

## 來源

## 參考資料

* 《90 年代以來印度的潘查亞特製度建設與政治改革》（著作者：王紅生）
* 《論尼泊爾「潘查亞特」體制實行的歷史背景》（著作者：王艷芬）
* 《史類集刊》（2008 年 9 月 / 第五期）《論尼泊爾潘查亞特體制的歷史影響》（著作者：王艷芬）
* 《試論印度獨立後農村的潘查亞特製度》（著作者：黃思駿）
* 《史類月刊》（1990 年 / 第六期）《印度農村潘查亞特製度的歷史演變》（著作者：黃思駿）