深化党和国家机构改革

**深化黨和國家機構改革**是 2018 年中國共產黨第十九屆中央委員會開始推行的中國共產黨和中華人民共和國國家機構的大規模改革。本次改革最大重點在「完善堅持黨的全面領導的制度」，組建國家監察委員會，並將部分國務院機構虛級化，由中共的黨內機構承擔實際職責。此外亦大幅調整國務院組織結構及職能，合併省級以下國稅地稅機構，整合行政執法隊伍，並精簡武警。中共中央要求，中央和國家機關機構改革要在 2018 年底前落實到位，地方機構改革任務應在 2019 年 3 月底前基本完成。有學者認為本次機構改革被視為是習近平主導下的中國政治結束黨政分開，回歸改革開放前「黨政合一」的體制。作為最高國家行政機關的國務院權力被削弱，進一步加強中國共產黨對政府的領導。

## 簡介

2018 年 2 月 26 日至 28 日，中共十九屆三中全會在北京舉行。全會審議通過了《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》。全會強調，「面對新時代新任務提出的新要求，黨和國家機構設置和職能配置同統籌推進『五位一體』總體布局、協調推進『四個全面』戰略布局的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應。」全會提出，「深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革」，目標是「全面提高國家治理能力和治理水平」，關鍵是「確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力」，並提出「要理順中央和地方職責關係，更好發揮中央和地方兩個積極性」。此次機構改革是「黨和國家機構改革」，這比以往僅限於國務院系統、政府系統的機構改革，其廣度、深度及影響大得多。

《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》提出，「深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革」，「必須全面貫徹黨的十九大精神，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導」，「適應新時代中國特色社會主義發展要求，堅持穩中求進工作總基調，堅持正確改革方向，堅持以人民為中心，堅持全面依法治國，以加強黨的全面領導為統領，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點」。

深化黨和國家機構改革的目標是「構建系統完備、科學規範、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯繫廣泛、服務群眾的群團工作體系，推動人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織等在黨的統一領導下協調行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平。」既要立足於實現第一個百年奮鬥目標，又要著眼於實現第二個百年奮鬥目標。

深化黨和國家機構改革的原則是：堅持黨的全面領導，堅持以人民為中心，堅持優化協同高效，堅持全面依法治國。

深化黨和國家機構改革分為五個方面：完善堅持黨的全面領導的制度，優化政府機構設置和職能配置，統籌黨政軍群機構改革，合理設置地方機構，推進機構編制法定化。

2018 年 3 月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，要求「中央和國家機關機構改革要在 2018 年年底前落實到位。省級黨政機構改革方案要在 2018 年 9 月底前報黨中央審批，在 2018 年年底前機構調整基本到位。省以下黨政機構改革，由省級黨委統一領導，在 2018 年年底前報黨中央備案。所有地方機構改革任務在 2019 年 3 月底前基本完成。」

## 決定內容

### 完善堅持黨的全面領導的制度

「加強黨對各領域各方面工作領導，是深化黨和國家機構改革的首要任務。」完善堅持黨的全面領導的制度，要求：

1. 建立健全黨對重大工作的領導體制機制。
2. 強化黨的組織在同級組織中的領導地位。
3. 更好發揮黨的職能部門作用。
4. 統籌設置黨政機構。
5. 推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革。

### 優化政府機構設置和職能配置

「轉變政府職能，是深化黨和國家機構改革的重要任務。」優化政府機構設置和職能配置，要求：

1. 合理配置宏觀管理部門職能。
2. 深入推進簡政放權。
3. 完善市場監管和執法體制。
4. 改革自然資源和生態環境管理體制。
5. 完善公共服務管理體制。
6. 強化事中事後監管。
7. 提高行政效率。

### 統籌黨政軍群機構改革

「統籌黨政軍群機構改革，是加強黨的集中統一領導、實現機構職能優化協同高效的必然要求。」統籌黨政軍群機構改革，要求：

1. 完善黨政機構布局。
2. 深化人大、政協和司法機構改革。
3. 深化群團組織改革。
4. 推進社會組織改革。
5. 加快推進事業單位改革。
6. 深化跨軍地改革。

### 合理設置地方機構

「統籌優化地方機構設置和職能配置，構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。」合理設置地方機構，要求：

1. 確保集中統一領導。
2. 賦予省級及以下機構更多自主權。
3. 構建簡約高效的基層管理體制。
4. 規範垂直管理體制和地方分級管理體制。

### 推進機構編制法定化

「機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障。」推進機構編制法定化，要求：

1. 完善黨和國家機構法規制度。
2. 強化機構編制管理剛性約束。
3. 加大機構編制違紀違法行為查處力度。

## 具體措施

### 深化中共中央機構改革

1. **組建國家監察委員會**，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。將監察部、國家預防腐敗局的職責，最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等反腐敗相關職責整合，同中央紀律檢查委員會合署辦公，履行紀檢、監察兩項職責，實行一套工作機構、兩個機關名稱。國家監察委員會由全國人民代表大會產生，接受全國人民代表大會及其常務委員會的監督。不再保留監察部、國家預防腐敗局。
2. **組建中央全面依法治國委員會**，作為黨中央決策議事協調機構。中央全面依法治國委員會辦公室設在司法部。
3. **組建中央審計委員會**，作為黨中央決策議事協調機構。中央審計委員會辦公室設在審計署。
4. 中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組分別改為**中央全面深化改革委員會、中央網絡安全和信息化委員會、中央財經委員會、中央外事工作委員會**。四個委員會的辦事機構分別為中央全面深化改革委員會辦公室、中央網絡安全和信息化委員會辦公室、中央財經委員會辦公室、中央外事工作委員會辦公室。
5. **組建中央教育工作領導小組**，作為黨中央決策議事協調機構。中央教育工作領導小組秘書組設在教育部。
6. **組建中共中央和國家機關工作委員會**，作為黨中央派出機構。不再保留中共中央直屬機關工作委員會、中共中央國家機關工作委員會。
7. **組建新的中共中央黨校（國家行政學院）** ，實行一個機構兩塊牌子，作為黨中央直屬事業單位。
8. **組建中央黨史和文獻研究院**，作為黨中央直屬事業單位，對外保留中央編譯局牌子，不再保留中共中央黨史研究室、中共中央文獻研究室、中共中央編譯局。
9. **中共中央組織部統一管理中央機構編制委員會辦公室**。調整優化中央機構編制委員會領導體制，作為黨中央決策議事協調機構，統籌負責黨和國家機構職能編制工作。中央機構編制委員會辦公室作為中央機構編制委員會的辦事機構，承擔中央機構編制委員會日常工作，歸口中央組織部管理。
10. **中共中央組織部統一管理公務員工作**，將國家公務員局併入中央組織部，中央組織部對外保留國家公務員局牌子。不再保留單設的國家公務員局。
11. **中共中央宣傳部統一管理新聞出版工作**，將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責劃入中央宣傳部，中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）牌子。
12. **中共中央宣傳部統一管理電影工作**，將國家新聞出版廣電總局的電影管理職責劃入中央宣傳部，中央宣傳部對外加掛國家電影局牌子。
13. **中共中央統戰部統一領導國家民族事務委員會**，國家民族事務委員會仍作為國務院組成部門。
14. **中共中央統戰部統一管理宗教工作**，將國家宗教事務局併入中央統戰部，中央統戰部對外保留國家宗教事務局牌子。不再保留單設的國家宗教事務局。
15. **中共中央統戰部統一管理僑務工作**，將國務院僑務辦公室併入中央統戰部，中央統戰部對外保留國務院僑務辦公室牌子。不再保留單設的國務院僑務辦公室。
16. **優化中央網絡安全和信息化委員會辦公室職責**，將國家計算機網絡與信息安全管理中心由工業和信息化部管理調整為由中央網絡安全和信息化委員會辦公室管理。
17. **不再設立中央維護海洋權益工作領導小組**，有關職責交由中央外事工作委員會及其辦公室承擔，在中央外事工作委員會辦公室內設維護海洋權益工作辦公室。
18. **不再設立中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室**，有關職責交由中共中央政法委員會承擔。
19. **不再設立中央維護穩定工作領導小組及其辦公室**，有關職責交由中共中央政法委員會承擔。
20. 將**中央防範和處理邪教問題領導小組及其辦公室**職責劃歸中共中央政法委員會、公安部。

### 深化全國人大機構改革

1. **組建全國人民代表大會社會建設委員會**。
2. 全國人民代表大會內務司法委員會更名為**全國人民代表大會監察和司法委員會**。
3. 全國人民代表大會法律委員會更名為**全國人民代表大會憲法和法律委員會**。

### 深化國務院機構改革

1. **組建自然資源部**。將國土資源部的職責、國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責、住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責、水利部的水資源調查和確權登記管理職責、農業部的草原資源調查和確權登記管理職責、國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責、國家海洋局的職責、國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門，對外保留國家海洋局牌子。不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。
2. **組建生態環境部**。將環境保護部的職責、國家發展和改革委員會的應對氣候變化和減排職責、國土資源部的監督防止地下水污染職責、水利部的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責、農業部的監督指導農業面源污染治理職責、國家海洋局的海洋環境保護職責、國務院南水北調工程建設委員會辦公室的南水北調工程項目區環境保護職責整合，組建生態環境部，作為國務院組成部門，對外保留國家核安全局牌子。不再保留環境保護部。
3. **組建農業農村部**。將農業部的職責、以及國家發展和改革委員會、財政部、國土資源部、水利部的有關農業投資專案管理職責整合，組建農業農村部，作為國務院組成部門。將農業部的漁船檢驗和監督管理職責劃入交通運輸部。不再保留農業部。
4. **組建文化和旅遊部**。將文化部、國家旅遊局的職責整合，組建文化和旅遊部，作為國務院組成部門。不再保留文化部、國家旅遊局。
5. **組建國家衛生健康委員會**。將國家衛生和計劃生育委員會、國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室、全國老齡工作委員會辦公室的職責、工業和信息化部的牽頭《菸草控制框架公約》履約工作職責、國家安全生產監督管理總局的職業安全健康監督管理職責整合，組建國家衛生健康委員會，作為國務院組成部門。保留全國老齡工作委員會，日常工作由國家衛生健康委員會承擔。民政部代管的中國老齡協會改由國家衛生健康委員會代管。國家中醫藥管理局由國家衛生健康委員會管理。不再保留國家衛生和計劃生育委員會，不再設立國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室。
6. **組建退役軍人事務部**。將民政部的退役軍人優撫安置職責、人力資源和社會保障部的軍官轉業安置職責、以及中央軍委政治工作部、中央軍委後勤保障部有關職責整合，組建退役軍人事務部，作為國務院組成部門。
7. **組建應急管理部**。將國家安全生產監督管理總局的職責、國務院辦公廳的應急管理職責、公安部的消防管理職責、民政部的救災職責、國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火相關職責、中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責整合，組建應急管理部，作為國務院組成部門。中國地震局、國家煤礦安全監察局劃由應急管理部管理。不再保留國家安全生產監督管理總局。
8. **重新組建科學技術部**。將科學技術部、國家外國專家局的職責整合，重新組建科學技術部，作為國務院組成部門。
9. **重新組建司法部**。將司法部和國務院法制辦公室的職責整合，重新組建司法部，作為國務院組成部門。不再保留國務院法制辦公室。
10. **優化水利部職責**。將國務院三峽工程建設委員會及其辦公室、國務院南水北調工程建設委員會及其辦公室併入水利部。不再保留國務院三峽工程建設委員會及其辦公室、國務院南水北調工程建設委員會及其辦公室。
11. **優化審計署職責**。將國家發展和改革委員會的重大項目稽察、財政部的中央預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查、國務院國有資產監督管理委員會的國有企業領導幹部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會的職責劃入審計署。不再設立國有重點大型企業監事會。
12. **不再保留監察部、國家預防腐敗局**，監察部、國家預防腐敗局併入國家監察委員會。
13. **組建國家市場監督管理總局**。將國家工商行政管理總局的職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的職責、國家食品藥品監督管理總局的職責、國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責、商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構。組建國家藥品監督管理局，由國家市場監督管理總局管理。將國家質量監督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署。保留國務院食品安全委員會、國務院反壟斷委員會。國家認證認可監督管理委員會、國家標準化管理委員會職責劃入國家市場監督管理總局，對外保留牌子。不再保留國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局。
14. **組建國家廣播電視總局**。在國家新聞出版廣電總局廣播電視管理職責的基礎上組建國家廣播電視總局，作為國務院直屬機構。不再保留國家新聞出版廣電總局。
15. **組建中央廣播電視總台**。撤銷中央電視台（中國國際電視台）、中央人民廣播電台、中國國際廣播電台建制。對內保留原呼號，對外統一呼號為「中國之聲」。中央廣播電視總台作為國務院直屬事業單位，歸口中央宣傳部領導。
16. **組建中國銀行保險監督管理委員會**。將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會，作為國務院直屬事業單位。將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。不再保留中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會。
17. **組建國家國際發展合作署**。將商務部對外援助工作有關職責、外交部對外援助協調等職責整合，組建國家國際發展合作署，作為國務院直屬機構。
18. **組建國家醫療保障局**。將人力資源和社會保障部的城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險、生育保險職責、國家衛生和計劃生育委員會的新型農村合作醫療職責、國家發展和改革委員會的藥品和醫療服務價格管理職責、民政部的醫療救助職責整合，組建國家醫療保障局，作為國務院直屬機構。
19. **組建國家糧食和物資儲備局**。將國家糧食局的職責，國家發展和改革委員會的組織實施國家戰略物資收儲、輪換和管理，管理國家糧食、棉花和食糖儲備等職責，以及民政部、商務部、國家能源局等部門的組織實施戰略和應急儲備物資收儲、輪換和日常管理職責整合，組建國家糧食和物資儲備局，由國家發展和改革委員會管理。不再保留國家糧食局。
20. **組建國家移民管理局**。將公安部的出入境管理、邊防檢查職責整合，建立健全簽證管理協調機制，組建國家移民管理局，由公安部管理。
21. **組建國家林業和草原局**。將國家林業局的職責、農業部的草原監督管理職責、以及國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責整合，組建國家林業和草原局，由自然資源部管理。不再保留國家林業局。
22. **重新組建國家知識產權局**。將國家知識產權局的職責、國家工商行政管理總局的商標管理職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的原產地地理標誌管理職責整合，重新組建國家知識產權局，由國家市場監督管理總局管理。
23. **調整全國社會保障基金理事會隸屬關係**。將全國社會保障基金理事會由國務院管理調整為由財政部管理，承擔基金安全和保值增值的主體責任，作為基金投資運營機構，不再明確行政級別。
24. **改革國稅地稅征管體制**。將省級和省級以下國稅地稅機構合併。國稅地稅機構合併後，實行以國家稅務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導管理體制。

### 深化全國政協機構改革

1. **組建中國人民政治協商會議全國委員會農業和農村委員會**。
2. 中國人民政治協商會議全國委員會文史和學習委員會更名為**中國人民政治協商會議全國委員會文化文史和學習委員會**。
3. 中國人民政治協商會議全國委員會教科文衛體委員會更名為**中國人民政治協商會議全國委員會教科衛體委員會**。

### 深化行政執法體制改革

1. **整合組建市場監管綜合執法隊伍**。整合工商、質檢、食品、藥品、物價、商標、專利等執法職責和隊伍，由國家市場監督管理總局指導。藥品經營銷售等行為的執法，由市縣市場監管綜合執法隊伍統一承擔。
2. **整合組建生態環境保護綜合執法隊伍**。整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關污染防治和生態保護執法職責和隊伍，統一實行生態環境保護執法，由生態環境部指導。
3. **整合組建文化市場綜合執法隊伍**。將旅遊市場執法職責和隊伍整合劃入文化市場綜合執法隊伍，統一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅遊市場行政執法職責。由文化和旅遊部指導。
4. **整合組建交通運輸綜合執法隊伍**。整合交通運輸系統內路政、運政等涉及交通運輸的執法職責、隊伍，實行統一執法。由交通運輸部指導。
5. **整合組建農業綜合執法隊伍**。將農業系統內獸醫獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農藥、農機、農產品質量等執法隊伍整合，實行統一執法。由農業農村部指導。

### 深化跨軍地改革

1. **公安邊防部隊不再列武警部隊序列**，全部退出現役，成建制劃歸公安機關，並結合新組建國家移民管理局進行適當調整整合。現役編制全部轉為人民警察編制。
2. **公安消防部隊不再列武警部隊序列**，全部退出現役，現役編制全部轉為行政編制，成建制劃歸應急管理部。
3. **公安警衛部隊不再列武警部隊序列**，全部退出現役，警衛局（處）由同級公安機關管理的體制不變，現役編制全部轉為人民警察編制。
4. **國家海洋局（中國海警局）領導管理的海警隊伍轉隸武警部隊**。
5. **武警部隊不再領導管理武警黃金、森林、水電部隊**。按照先移交、後整編的方式，將武警黃金、森林、水電部隊整體移交國家有關職能部門，官兵集體轉業改編為非現役專業隊伍。武警黃金部隊併入自然資源部，現役編制轉為財政補助事業編制。原有的部分企業職能劃轉中國黃金總公司。武警森林部隊現役編制轉為行政編制，併入應急管理部。武警水電部隊轉為非現役專業隊伍後可繼續使用中國安能建設總公司名稱，由國務院國有資產監督管理委員會管理。
6. **武警部隊不再承擔海關執勤任務**。參與海關執勤的兵力一次性整體撤收，歸建武警部隊。海關系統結合檢驗檢疫系統整合，加大內部挖潛力度，同時通過核定軍轉編制接收一部分轉業官兵，並通過實行購買服務、聘用安保人員等方式加以解決。

### 深化群團組織改革

* 認真落實黨中央關於群團改革的決策部署，健全黨委統一領導群團工作的制度，緊緊圍繞保持和增強政治性、先進性、群眾性這條主線，強化問題意識，以更大力度、更實舉措推進改革，著力解決「機關化、行政化、貴族化、娛樂化」等問題，把群團組織建設得更加充滿活力、更加堅強有力。
* 牢牢把握改革正確方向，始終堅持黨對群團組織的領導，堅決貫徹黨的意志和主張，自覺服從服務黨和國家工作大局，找准工作結合點和著力點，落實以人民為中心的工作導向，增強群團組織的吸引力影響力。

### 深化地方機構改革

* 全面貫徹落實黨中央關於深化黨和國家機構改革的決策部署，堅持加強黨的全面領導，堅持省市縣統籌、黨政群統籌，根據各層級黨委和政府的主要職責，合理調整和設置機構，理順權責關係，改革方案按程序報批後組織實施。
* 著力完善維護黨中央權威和集中統一領導的體制機制，省市縣各級涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應。賦予省級及以下機構更多自主權，突出不同層級職責特點，允許地方根據本地區經濟社會發展實際，在規定限額內因地制宜設置機構和配置職能。統籌設置黨政群機構，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合併設立或合署辦公，市縣要加大黨政機關合併設立或合署辦公力度。借鑑經濟發達鎮行政管理體制改革試點經驗，適應街道、鄉鎮工作特點和便民服務需要，構建簡約高效的基層管理體制。
* 加強各級黨政機構限額管理，地方各級黨委機構限額與同級政府機構限額統一計算。承擔行政職能的事業單位，統一納入地方黨政機構限額管理。省級黨政機構數額，由黨中央批准和管理。市縣兩級黨政機構數額，由省級黨委實施嚴格管理。
* 強化機構編制管理剛性約束，堅持總量控制，嚴禁超編進人、超限額設置機構、超職數配備領導幹部。結合全面深化黨和國家機構改革，對編制進行整合規範，加大部門間、地區間編制統籌調配力度。

## 參考文獻