歐洲聯盟中的選擇退出權

歐洲聯盟中，**選擇退出權（opt-out）** 是指選擇性地不加入或不執行某項歐盟法律或者條約的權利。歐盟法律在歐洲聯盟成員國基本都是有效的，但偶爾成員國可以選擇排除一些歐盟的法律和條約，從而避免參與部分政策領域。現如今，共有三個國家取得這樣的地位：丹麥和愛爾蘭擁有兩項，波蘭擁有一項。選擇退出權的一般機制是全部退出某決策領域，但也存在對某一決策領域進行逐案審議決定的權利，例如：愛爾蘭在歐盟司法領域的立法有逐案決定是否參與的權力（即選擇參與權，opt-in），而丹麥則完全退出了這一領域而行使了選擇退出權（opt-out）。

## 總覽表

## 現狀

截至目前，三國在 4 個政策領域有正式的選擇退出權。

### 申根協定 – 愛爾蘭

申根協定廢除了歐盟成員國之間的邊境管制，而 1997 年簽定的阿姆斯特丹條約被併入歐洲聯盟基本條約後，愛爾蘭和英國獲得免於執行申根公約的權力，因為兩國是唯二未簽署過阿姆斯特丹條約的歐盟成員國。不過，在全體阿姆斯特丹條約簽署國的同意下，申根既有規範協議明確指出，兩國可以在逐案審議決定的基礎上選擇性地加入申根規則。愛爾蘭和英國只在開放北愛爾蘭邊界之共同旅行區採納了這一選擇性參與的權利，即英國和愛爾蘭向作為歐盟成員國的彼此採用一定的申根規範開放邊界。在共同旅行區之前，英國政府提議，愛爾蘭公民進入英國應當持有護照，有呼聲要求愛爾蘭加入申根區。然而時任愛爾蘭總理伯蒂・埃亨在回應這一事項的相關問題時稱，「關於這是否是共同旅行區的終結以及我們是否應當加入申根區，答案是否定的。」這項選擇性加入不能從申根信息系統獲取信息而可能妨害英國在制止跨境犯罪方面的能力，因此在英國受到批評。

阿姆斯特丹條約中關於申根既有規範的協議和關於丹麥地位的協議要求作為申根協定簽署方的丹麥必須繼續履行原先協定中的義務，但對於申根規範的未來發展在政府間層面有選擇權，而不是通過刑事領域警務與司法合作支柱下的歐盟法律來實現參與，因而獲得了選擇退出權。但是協議規定，如果丹麥選擇不實施未來發展出的申根規範，歐盟及其成員國會考慮」採取合適的手段「。在里斯本條約的談判中，丹麥將在自由、安全與正義的領域（原先的司法和內政合作這一歐盟支柱的）的選擇退出權（opt-out）轉為像英國和愛爾蘭那樣較為靈活的逐案決定選擇參與權 (opt-in)。協議要求，如果丹麥選擇了後者，其將被歐盟法律下的申根規範管轄，而非在原先的政府間基礎上。在 2015 年丹麥退出歐盟公投中，53.1% 的投票民眾拒絕了這一選項，選擇維持原先狀態。

### 經濟和貨幣聯盟 – 丹麥

除丹麥外的所有歐盟成員國都採用了歐元或者有採用歐元之法律義務。在馬斯垂克條約談判中，寄予丹麥決定是否參與和何時採用歐元的權力。丹麥隨後告知歐洲共同體理事會將選擇性退出而不採用歐元，這一點被後來的 1992 年愛丁堡協議及一項理事會決議所涵蓋，在後來 1992 年丹麥公投的首次被拒絕後生效。這一協議的目的是協助條約在第二次公投中取得通過，而在第二次公投中條約缺失獲得通過。

英國直到 2020 年退出歐盟為止都不曾使用歐元或加入 ERM II。1997 年，托尼・布萊爾領導的工黨政府稱，如果在公投中取得民眾同意，並且托尼・布萊爾所提出的五項測試標準被滿足，英國應加入採用歐元。之後聯合政府的政策以及 2010 年英國大選，先於 2015 年英國大選表達了對進入歐元區的反對。

2000 年丹麥選民在一次公投拒絕加入歐元區，這場參與率為 87.6% 的公投顯示 53.2% 的反對民眾稍領先於 46.8% 的支持民眾。

剩餘國家均有義務在滿足其加入條約基礎下採用歐元，而加入的先決條件是歐洲匯率機制的成員資格，介入歐洲匯率機制（ERM）屬於自願行為，因此這些國家通過控制其貨幣政策是否滿足歐洲匯率機制要求最終決定了其採用歐元的時間。

### 歐洲聯盟基本權利憲章 – 波蘭

波蘭和英國獲得里斯本條約中歐洲聯盟基本權利憲章與其國內法的關係的澄清，縮減了歐洲法院在憲章相關議題上裁決對波蘭和英國法院的影響程度。波蘭執政黨法律與公正黨主要關注這一憲章是否會使得波蘭因歐洲其他地區法院的裁決而被迫寄予同性戀情侶等同於異性戀情侶所擁有的各項權益，而英國則擔憂憲章被用來修改英國的勞工法，尤其是其允許更多罷工的部分。英國下議院的歐洲審查委員會以及工黨保守黨成員卻質疑條約的行文，斷言澄清可能不能如政府所標的的那樣措辭強烈且清晰。

在公民綱領贏得 2007 年波蘭議會選舉後，該政黨宣布了其不會使波蘭選擇性退出這一憲章，使得英國成為唯一一個不接納該憲章的國家。不過，波蘭新任首相和公民綱領（Civic Platform）領導人唐納德・圖斯克修飾了這項承諾，稱在簽署憲章前會考慮其中風險。在 2007 年 11 月 23 日，儘管首相的政黨和執政聯盟夥伴波蘭人民黨傾向於簽署憲章，首相唐納德・圖斯克最終不會簽署憲章。同時他也表示前任政府的談判結果值得稱讚，並且稱他需要法律與公正的支持以獲取在波蘭議會中批准里斯本條約所需要的絕對多數議席。在波蘭簽署里斯本條約後不久，波蘭眾議院通過了一項決議，表達了其希望能退出條約中波蘭相關協議的意願。時任波蘭首相圖斯克隨後澄清道，他可能在議會成功批准里斯本條約之後簽署憲章。 然而，在條約生效後，一名波蘭總統發言人稱憲章已經適用于波蘭，波蘭不必從相關協議中退出，而政府也不會主動嘗試退出相關協議。 波蘭外交部長、公民綱領的拉多斯瓦夫・西科爾斯基稱，協議只在波蘭限定了憲章的應用，而正式放棄選擇退出權則需要一份所有歐盟國家都批准的條約修正案。在 2012 年 4 月，民主左派聯盟領導人萊舍克・米萊爾稱他如能當政則將簽署憲章。根據英國籍歐洲議會議員安德魯・多夫所言：波蘭可以憑藉其波蘭憲法中設計的的一項機制決定修改或者退出協議，而這種可能性仍待審查中。

### 提議的選擇退出權 - 捷克

2009 年，捷克總統瓦茨拉夫・克勞斯拒絕批准里斯本條約，除非捷克可以獲得一項對歐洲聯盟基本權利憲章的選擇退出權（即前述波蘭通過條約第三十條協議（Protocol 30）(法源) 獲取的選擇退出權）。捷克擔憂第二次世界大戰後被驅逐出現今捷克領土的德國人會通過歐盟法院挑戰這項曾經的驅逐決定。但法律專家表示，驅逐德國人的貝尼斯法令並不在歐盟法律管轄下。2009 年，歐盟領導人同意在下一份加入條約中修正第三十條協議以囊括捷克的情況。

2011 年 9 月，捷克政府正式向歐盟高峰會提出請求，希望歐盟承諾在條約的修訂可以在協議中加入捷克，具有此效力的決議被歐盟高峰會提出。然而，捷克參議院在 2011 年 10 月通過一項決議，反對捷克加入協議。2011 年克羅埃西亞加入歐洲聯盟條約在 2011 年晚些時間簽署，捷克協議並未被包含其中。2012 年 10 月，歐洲議會憲制事務委員會同意了一份建議反對捷克加入協議的報告。2012 年 12 月 11 日，歐洲議會委員會報告的第三稿公布，，在 2013 年 5 月 22 日，歐洲議會投票贊同了要求歐洲理事會不審查已經提出的里斯本條約修正案的呼籲。但歐洲議會在之前已經同意了將捷克加入第三十項協議的修訂不需要一份新的公約。2014 年 1 月，新任捷克人權事務部長 Jiří Dienstbier Jr. 說他會嘗試讓捷克撤回已經發出加入第三十項協議的請求。新任首相博胡斯拉夫・索博特卡於 2014 年 1 月 20 日證實了這一點，並新一屆政府贏得議會信任後不久，在一次與歐盟執委會主席若澤・曼努埃爾・巴羅佐的會談中撤回了請求。2014 年 5 月，歐盟理事會正式撤回了其建議成員國開展政府間會議以考慮已提議的條約修正案的內容。

### 自由、安全與正義的領域 – 丹麥、愛爾蘭

丹麥、愛爾蘭和英國在歐洲聯盟中的自由、安全與正義的領域有選擇參與權。

愛爾蘭和英國對於自由、安全與正義的領域（包括阿姆斯特丹條約之前的刑事領域警務與司法合作）中的立法有著靈活的選擇退出權。這項權力允許其逐案決定選擇參或退出立法或立法提議，而兩國除在申根協議相關問題上確實都是如此。這項選擇退出權最初是兩國在 1997 年阿姆斯特丹條約中獲得的，這項權力在里斯本條約中得到維持。

在里斯本條約第三十六項協議中，英國先於條約生效獲得對一切警務和犯罪事務立法的選擇性退出權。選擇性退出的決定需要在 2014 年 12 月 1 日前述方式在歐洲法院司法管轄下之前至少六個月前提出。2014 年 7 月，英國告知歐盟高峰會，英國決定行使這項選擇退出權。儘管協議僅允許英國在全部退出該部分立法和全部參與中二選一，但英國重新選擇回到部分領域中。.

與之對比，丹麥在自由、安全與正義的領域有著更為乾脆迅速的選擇性退出。1992 年愛丁堡協議規定：「丹麥將全部參與司法和內政合作。」，1997 年阿姆斯特丹條約則包含了一份關於丹麥地位的協議使得丹麥以歐盟法律事實形式豁免於上述條款，但丹麥仍以政府間協作方式行使相關決議。在申根簽證規則方面有所例外：申根既有規範的新措施被採納後，丹麥有六個月時間決定是否參與，但丹麥不參與的話則丹麥可能被逐出申根區。一系列其它平行的政府間協議在歐盟和丹麥之間完成以拓展丹麥因其選擇參與權而不能直接參與的自由、安全與正義的領域下的歐盟法規。這些條款被包含在布魯塞爾公約和都柏林規則中。

在里斯本條約的談判中，丹麥將在自由、安全與正義的領域（原先的司法和內政合作這一歐盟支柱的）的選擇退出權（opt-in）轉為像英國和愛爾蘭那樣較為靈活的逐案決定選擇參與權 (opt-in)。 協議要求，如果丹麥選擇了後者，其將被歐盟法律下的申根規範管轄，而非在原先的政府間基礎上。在 2015 年丹麥退出歐盟公投中，53.1% 的投票民眾拒絕了這一選項，因而丹麥選擇維持原先狀態。

## 法律保證

歐盟成員國曾多次因為國內民意反對以致某項歐盟條約在公投中被拒絕而無法被批准。
為幫助處理這些憂慮，歐盟曾提議向拒絕條約的國家提供法律保證。這些保證並未聲稱寄予這些國家如同選擇退出權那樣的豁免權利，不過會澄清或者解釋部分條約以消除產生另類解讀的疑慮。

### 公民權 – 丹麥

作為 1992 年愛丁堡協議的一部分，丹麥獲得了一項待生效的馬斯垂克條約中關於歐盟公民性質的澄清。這一協議是以歐盟高峰會決議形式作出。決議的這一部分關於公民權的內容，只適用於丹麥，展示如下：

> The provisions of Part Two of the Treaty establishing the European Community relating to citizenship of the Union give nationals of the Member States additional rights and protection as specified in that Part. They do not in any way take the place of national citizenship. The question whether an individual possesses the nationality of a Member State will be settled solely by reference to the national law of the Member State concerned.
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> 翻譯：建立歐洲共同體條約中關於公民權的第二部分寄予了成員國國民如此部分所確認的額外的權利和保護。國民身份不得取代國家的公民身份。個人是否擁有成員國國籍惟由成員國相關法律決定。
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在公民權上寄予丹麥的保證並未被納入各項條約之中，但其實質隨後被加入阿姆斯特丹條約中而對所有成員國適用。這一部分申明：

> Citizenship of the Union shall complement and not replace national citizenship.
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> 翻譯：聯盟的公民權不會補足以及取代國家的公民身份。
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### 關於里斯本條約的愛爾蘭協議

在 2008 年愛爾蘭選民公投拒絕里斯本條約後，一系列關於安全、國防、種族問題、稅收等的保證被寄予愛爾蘭，以期舉行第二次公投。在 2009 年第二次公投中，條約被批准。這些保證僅為承諾將保證加入下一份條約中的宣言，因而並沒有再次啟動核准程序。

成員國們最終決定不簽署附帶克羅埃西亞加入歐盟條約的這一協議，而是簽署了單獨的一份文件。同等效力的草案由歐盟高峰會提出，並由歐洲議會在 2012 年 4 月採納。緊隨之在 5 月 16 日舉辦了一次政府間會議，協議在會後至 6 月 13 日最終被所有歐洲聯盟成員國簽署。如果所有歐盟成員國在生效日前批准，協議於 2013 年 7 月 1 日生效，但實際至 2014 年 12 月 1 日協議方生效。

## 曾經的選擇退出權

1992 年歐盟成立前，英國的第一屆梅傑內閣協商英國選擇性退出成立歐盟的《馬斯垂克條約》中的社會憲章。1997 年英國大選後新成立的貝理雅內閣立即廢除了這項選擇退出權利。

### 防衛 – 丹麥

1992 年愛丁堡協議包含了一項對丹麥的保證，內容為：丹麥不存在參加西歐聯盟的義務而西歐聯盟這是共同安全與防務的一部分。另外，協議要求丹麥不得參加涉及防務的歐盟決議討論中，不被涉及防務的歐盟決議約束。1997 年的阿姆斯特丹條約包含了關於丹麥地位的協議，其中將丹麥在共同安全與防務政策 (CSDP) 的選擇退出權正式化。因此，丹麥被排除出涉及防務的共同外交與安全政策討論，也不參與涉及防務的海外行動。

因丹麥歐盟選擇退出權公投結果，丹麥於 2022 年 7 月 1 日加入歐盟共同安全和防務政策機制。

### 曾經的選擇退出權提議

英國政府宣布舉行英國去留歐盟公投之後，英國和歐盟達成一致：如果英國留在歐盟，將重新商討英國的成員國事務。除了適用於歐盟所有成員國的法規修正案外，英國將會得到法律保證，豁免於歐盟各條約中申明的作為歐洲聯盟象徵性目標 —— 也就是所謂的，深化融合以「創建更緊密聯盟」。這項保證被涵蓋在一項歐盟高峰會決議中，並且承諾下次條約修訂時會加入這項保證。
然而，公投結束後，英國決定脫離歐盟，因而這項豁免的保證失效。

## 參見

* 選擇退出，加拿大政治中的類似概念
* 無效化 (美國憲法)，美國政治中的相關概念
* 歐盟合作和核實機制
* 勞工自由流動
* 多速歐洲
* 瑞典和歐元

## 注釋

## 參考資料

## 外部連結

* Eurofound – Opt-out （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 丹麥與歐洲聯盟，丹麥外交部