民意機關

**立法機關**，又稱**立法機構**或**立法部門**，是一個政權中負責審議及制定法律的機構，屬於合議性團體，通常由所在地公民按人口比例組成。除了制定、修改與廢除法律外，通常亦負責各式法案（如審批政府之公共預算要求）、監督政府運作（如聽取施政報告與質詢、召開公聽會或聽證會）等功能。如為國家層級的立法機構，還會負責執行宣戰、媾和、批准條約、批准緊急狀態、選舉與罷黜政府高級官員、甚至立廢國家元首等國家權力。部分政府間國際組織也設有立法機構，例如歐盟。由於立法機構的運作仰仗於民意，故亦稱為「**民意機關**」。

在議會制之下，行政部門首長由立法部門產生，向立法部門負責。而在總統制或半總統制之下，行政部門首長不由立法部門產生，而是分開選舉，甚至不經過立法部門而由總統直接任命。但不論在何種制度中，由於立法部門掌握了公共財政的大權，可以說是最根本的權力來源。

立法機構由單數或複數單位組成，主流形式則為一院制與兩院制。關於稱呼，漢文通常稱為「議會」、「議院」或以「院」逕稱，英文則多稱為「chamber」或「house」。多院形式的立法機構，各單位往往有著不同的職責、權力以及成員產生方式。立法機構的決策方式是按照少數服從多數的原則進行集體決策，為此各國都設有一套自己的架構和議事程序。

## 歷史

此處所稱的「立法」，是指經政府公務機關或其他主管單位通過或制定而具有公權力之宣言，例如法令、規章、經費分配及國際公約。

### 不同時期的立法

法律制定權並非自始就在議會手上的。原始社會時代，法律多為習慣法，由一個氏族內眾人共同的習慣組成並共同遵守之。在古代印度，立法權屬於隸屬於神權的祭司階層婆羅門。在古代雅典，立法權由雅典全體公民組成的千人大會共同決定。

### 現代的立法

當代的立法機構起源於歐洲。最初只是君主不定期召集的貴族集會，漸漸的演變成為正式的集會組織。到了 19 世紀，議會成了新興民族國家獨立的標誌。

在現代社會，立法權一般都是掌握在議會手上。現代主流採用的三權分立制中，議會單獨掌握立法權。議會除了具有立法權外，通常都具有運用稅款的權力。如果實施兩院制，一般較代表民意的下議院掌握最根本之賦稅權，能以否決政府財政預算的方式控制稅款之運用；如果實施一院制，議會單獨掌握立法權。

而民主政治制度的兩大主流：總統制與議會制，對於立法權與行政權的區隔有很大差異。如果施行總統制，立法權和行政權完全分離，互不干涉、互相牽制，各自單獨選舉；以美國為例，身為行政部門首長的總統對國會通過的法案有否決權，但如果經國會 2/3 多數通過，總統無權干涉；另外，美國經常有在野黨掌握國會多數的情況。如果施行議會制，國會則自動擁有行政權，可隨時更換首相與內閣，即議會無上，同時擁有行政和立法權；相反，如果多數黨失去國會優勢地位，亦會同時失去行政權。

立法權的規範各有不同。荷蘭國王不僅是禮儀元首，尚掌握部分立法權如有權否決預算，但甚少執行。芬蘭總統不僅是行政機構的國家元首，也掌握部分立法權。

## 院制

立法機構多可分為兩院制或一院制。兩院制的來源通常有兩種：英國式或美國式。英國式是源於英國國會建立初期，貴族和平民的利益無法平衡，於是設立由貴族組成的上議院和以平民組成的下議院以互相制衡。美國式是源於合併成美國的州份各有自己的淵源和文化，於是設立參議院，各州不論人口均派有兩名代表；所有法案均需兩院通過，以平衡以人口比例分配的眾議院，避免人口多的州份侵害人口少的州份的利益。

一院制的好處是簡單，效率高。主張者基於盧梭的主權是對公意的運用，公意只有一個的觀點，認為體現了人民主權不可分割的理念，人民的共同意志只能由單一的立法機構來實現。主張兩院制的人則基於孟德斯鳩的分權學說，認為兩院制可以相互制約，防止議會專制和「多數暴政」，避免立法草率。

## 委員會

立法機構一般設有各種委員會，作為立法機構成員與整個立法架構之間的決策中介。既有專門委員會，也有永久的、全局的委員會。尚有臨時委員會，如調查委員會、特別委員會、審查委員會、聯合委員會、會議委員會等。委員會中又設有小組委員會。委員會以聽證會或他法從證人處進行各種調查。委員會常常對某一個特定的法案是否通過有重要的影響力。

## 成員

立法機構的各成員之間是地位平等，除了專門委員會的工作外，並沒有正式分工。立法機構成員由多樣職業構成，代表多樣專業水平。但是為了積極解決官僚主義問題，立法機構越來越向專業發展。然而，專業發展過度也可能使立法機構變成缺乏集體決策能力的政客機構。

立法機構多實行議會普選制度，一般 4 至 6 年選舉一次。另外，部分國家的議會（例如英國無實權之上議院）也存在任命或因特殊身份而獲得議員資格的形式。

立法機構的日常工作一般由議員選舉出的議長（或議會主席）主持，有的議長則是由國家元首任命或政府高級官員兼任。立法機構成員在表決時的態度往往與其所屬政黨態度一致。

立法機構一般會雇用相當數量的幕僚人員來處理具體的事務程序和後勤保障，也提供決策問題的專業意見。

## 職能

立法機構的職能包括匯集並代表民意，審議制定法律，以及監察行政機構。立法機構的職權範圍一般都是由憲法賦予。

立法機構行使的立法權是最高權力。狹義上，立法權僅指制定和修改憲法以及其他法律的權力，廣義上則還包括了對重大問題的決定權，根據法律的不同，可以包括國家元首的選舉和罷免、政府首腦和主要官員的任免，財政預算的審批，戰爭與和平問題的決定等。

在一黨制下，立法機構的重要功能是使黨的統治合法化，並且使之獲得人民的擁戴。立法機構自身的構成和決策也由單一執政黨控制，使該黨的意志變為國家意志。

而聯合國、歐洲聯盟等政府間國際組織的立法機構，其功能與國家的立法機構不同，主要用來制定各種國際法與國際公約，以及議定與協調跨國性的重大事務。

## 各政府立法機關

### 美國

美國的立法機關是美國國會，是《美國憲法》規定的立法機構，位於國會大廈。根據《美國憲法》，美國是一個三權分立的國家，其中立法權力歸國會；行政權力歸美國總統；司法權力歸美國聯邦法院。國會由經直接選舉產生的參議院議員與眾議院議員組成，每個議員代表其選區內的選民，但是作為一個整體，國會議員代表整個國家的選民，通過立法來規範政府與人民的行為。

### 中華民國

**中華民國立法院**是中華民國的最高立法機關，同時為中華民國唯一的國會，簡稱**立院**。立法委員則由公民直選選出，總共 113 席。立法院總共有三種類型的立法委員。

* 第一種為「區域立法委員」，共 73 席，由單一選區直接選出。
* 第二種為「原住民立法委員」，共 6 席，由兩種選區分別選出三位立法委員。
* 第三種為「全國不分區及僑居國外國民立法委員」，簡稱「不分區立法委員」，共 34 席次此種是依各政黨所得的政黨票的得票數來分配席次，政黨得到超過 5% 的政黨票，即可獲得席次，並且當選名單必須要有半數為婦女保障名額。

### 中華人民共和國

**中華人民共和國全國人民代表大會**，簡稱**全國人民代表大會**或**全國人大**，是《中華人民共和國憲法》規定的中華人民共和國最高國家權力機關，是中華人民共和國的最高立法機關。由於採取議行合一制度，其法律地位高於行政機關與司法機關。全國人大是負責審查中國各項重大法案的立法機關和最高國家權力機關。其職權主要有：修改憲法；監督憲法的實施；立法權；任免權，國家主席、全國人大常委會委員長、國家軍委主席、國務院總理等國家領導人都由它來選舉、決定或罷免；重大事項決定權；監督權。

### 英國

**大不列顛及北愛爾蘭聯合王國議會**，中文簡稱為**英國國會**或**聯合王國國會**，是英國和英國海外領地（獨自享有議會主權（Parliamentary sovereignty））的最高立法機關。英國國會的首領為英國君主；它還包括上議院和下議院。上議院議員分為兩種：上議院靈職議員（Lords Spiritual，即英國國教中的高級神職人員）和上議院俗職議員（Lords Temporal，即貴族成員）。上議院議員大部分是以指派方式產生。下議院則恰恰相反，是由選舉產生。上議院和下議院位於大倫敦威斯敏斯特市威斯敏斯特宮（即國會大廈）的上議院廳和下議院廳。

由於以大英國協國家為代表的許多國家，其立法機構以英國國會為原型，英國國會通常被稱作「國會之母」。但這卻是對約翰・布賴特（John Bright）的錯誤引用。實際上，他是在 1865 年 1 月 18 日一篇支持建立國會政府的先鋒國家擴大投票權利的文章中談到「英格蘭是國會之母」。上議院有阻延法案的功能和權力。上議院議員也有可能因同僚決議失去席位，前次案例是第一次世界大戰，上議院撤銷仍任職歐洲敵國王室的本國貴族職權。法理上，一切法案仍須經英國君主批准。而且兩院的權力仍來自國王所代表的主權，稱為「王在國會」。前次君主否決國會法案在 1708 年，被否決的是蘇格蘭民兵法。

## 參考文獻

## 參見

* 各國立法機關列表
* 立法機構建築列表
* 法律解釋
* 違憲審查