民族区域自治

**民族區域自治**是 1913 年布爾什維克領導人列寧為了實現共產主義想出的解決民族問題的方法。按照中國共產黨對中國近代史的定性，1931 年 11 月在江西瑞金由中華蘇維埃共和國第一次全國蘇維埃代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》標誌著中國共產黨和中國境內的少數民族已經結成了政治利益共同體；1949 年 9 月 29 日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》使中國共產黨和中國少數民族之間的政治利益共同體關係得到強化。因此中華人民共和國在少數民族聚居區推行的少數民族自治政策，在這類自治地方設立自治機關，行使自治權，是中華人民共和國民族政策的一部份。

* 「民族自治地方」類型分為自治區、自治州、自治縣。鑑於部分少數民族聚居地域較小、人口較少並且分散，不宜建立「自治地方」，《中華人民共和國憲法》規定可設立民族鄉，但民族鄉不具自治地位。
* 自治機關是自治區、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府，但起核心作為的中共當地黨委不設民族自治制度，作為一把手的黨委書記不需要由實行區域自治的民族的公民擔任。
* 民族自治地方的名稱，除特殊情況外，按照地方名稱、民族名稱、行政地位的順序組成。
* 民族自治地方的自治機關的組織和工作，根據憲法和法律，由民族自治地方的自治條例或者單行條例規定。
* 民族自治地方的人民代表大會常務委員會，應當有實行區域自治的民族的公民擔任主任或者副主任。
* 自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任。
* 制定自治條例。

## 「民族區域自治的必要性」

要建立無產階級政權，擺脫資產階級的民族紛爭，防止工人被民族文化分化，防止無產階級和勞動群眾受資產階級民族主義思想的影響，需要徹底民主的國家制度，要求各民族一律平等，因此列寧認為「凡是國內居民生活習慣或民族成分不同的區域，都應當享有廣泛的自決和自治，其機構則用普遍、平等、秘密的投票方式來建立。」列寧還指出要「根據當地居民自己對經濟和生活條件、居民民族成分」確定自治地區邊界。所以，民族區域自治制度是鞏固中國共產黨和中國少數民族之間的政治利益共同體關係的必要手段。

## 民族區域自治的歷史

1940 年代以前，作為共產國際的下屬，中共貫徹列寧主義精神，以民族自決為指針處理國內民族問題。之後，中國共產黨主席毛澤東《論新階段》代表中共的民族政策從聯邦制、民族自決轉向民族區域自治。中共六屆六中全會提出了「馬克思主義中國化」，淡化民族自決，提倡民族區域自治。毛澤東諮詢黨內主管民族工作的李維漢後，確定了建立多民族國家內實行民族區域自治的制度。
《共同綱領》中規定了「各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治」。李維漢起草了《民族區域自治實施綱要》。這個綱要的內容載入了 1954 年的新中國憲法，確認民族區域自治在國家政治制度體系中的重要地位。民族區域自治從此成為基本政策和基本政治制度。烏蘭夫、阿沛・阿旺晉美領導並完成了制定《民族區域自治法》。1980 年代，第四部憲法和《民族區域自治法》的先後頒行，使民族區域自治制度建設進一步得以加強，民族地區從經濟、政治、文化的自治權得到實現。此外，還有行政法規《城市民族工作條例》和《民族鄉行政工作條例》。《扶持人口較少民族發展規劃》、《少數民族事業「十一五」規劃》和《興邊富民「十一五」規劃》，從項目、資金、政策等多方面加大了對少數民族和民族地區的支持力度。民族自治地方共制定了自治條例 139 件，單行條例 777 件，根據本地實際對法律和行政法規的規定作出變通和補充規定 75 件，13 個轄有民族自治地方的省都先後制定了實施《民族區域自治法》的若干規定或意見，貫徹實施民族區域自治法的地方性法規，民族自治地方制定了 137 個自治條例、510 個單行條例、75 個變通和補充規定。2011 年國家民委政策法規司出台《民族法制體系建設「十二五」規劃（2011—2015 年）》進一步強化民族區域自治和少數民族權利保護。

## 立法

1952 年，中華人民共和國發布《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》，對民族自治地方的建立、自治機關的組成、自治機關的自治權利等重要問題作出明確規定。1954 年 9 月召開的第一屆全國人民代表大會，把民族區域自治制度載入了《中華人民共和國憲法》。1984 年 5 月 31 日，在總結實施「民族區域自治」經驗的基礎上，第六屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國民族區域自治法》，自同年 10 月 1 日起正式實施。2001 年 2 月 28 日修改的《民族區域自治法》明確規定「民族區域自治制度是國家的一項基本政治制度」。

學者指出，1957 年，周恩來在《民族區域自治有利於民族團結和共同進步》中談了中華人民共和國成立後採用民族區域自治制度的一大理由：「我國和蘇聯的情況很不同。在我國，漢族人口多，占的地方少，少數民族人口少，占的地方大，懸殊很大；在蘇聯，俄羅斯人口多，但占的地方也大。中國如果採取聯邦制，就會在各民族間增加界牆，增加民族糾紛。因為我國許多少數民族同漢族長期共同聚居在一個地區，有些地區，如內蒙古、廣西、雲南，漢族都占很大比重，若實行嚴格的單一民族的聯邦制，很多人就要搬家，這對各民族向團結和發展都很不利。所以我們不採取這種辦法，而要進行民族區域自治的政策。」

## 國家民族事務委員會

中華人民共和國國家民族事務委員會是執行民族區域自治制度的機構。1949 年 10 月根據《共同綱領》成立了中央人民政府民族事務委員會。職責包括：開展民族識別、確認民族成分，建立民族自治地方；發放少數民族地區各項補助專款、資金；保障少數民族權力，處理民族關係。

## 民族自治地區範圍的確定

目前中華人民共和國的民族地區占國土總面積的 64%，漢族地區僅僅占國土面積的 36%。截至 2003 年底，中國共建立了 155 個民族自治地方，其中包 5 個自治區、30 個自治州、120 個自治縣（旗）。另有 1173 個民族鄉。民族識別是民族自治地區範圍確定的前提。

1947 年烏蘭夫領導成立了內蒙古自治區，是最早的民族自治區。1954 年，哈薩克族、蒙古族、回族、柯爾克孜族、錫伯族、塔吉克族自治州、自治縣先後成立，最後按照《民族區域自治實施綱要》於 1955 年 10 月 1 日宣布新疆維吾爾自治區成立。1956 年 2 月，中共中央倡議在甘肅境內回族聚居地區成立省一級的回族自治區，最後《關於成立寧夏回族自治區的決議》於 1958 年 10 月 25 日決定劃出甘肅的 19 個縣市成立寧夏回族自治區。1958 年 3 月 15 日，在中共中央的倡議下，原來的廣西省改建為廣西壯族自治區，包括壯族聚居的西部地區和漢族聚居的東部地區。1959 年平息西藏武裝叛亂後，於 1965 年 9 月 1 日成立西藏自治區。到 1959 年底，全國共建立了 4 個自治區、1 個自治區籌備委員會、29 個自治州、54 個自治縣，民族區域自治制度得到了廣泛的實施。

1964 年為民族識別的高潮階段，特別針對雲南省進行民族識別。

## 民族自治地方的優惠政策

中共先後制定民族地方經濟優惠大小政策共 83 項，包括財政優惠政策 9 項、稅收優惠政策 14 項、工業優惠政策 12 項，從投資、金融、稅收等方面扶持民族自治地方的商業、供銷和醫藥企業。中共還在財政上逐步加大對民族自治地方的財政轉移支付力度，包括一般性財政轉移支付、專項財政轉移支付、民族優惠政策財政轉移支付以及國家確定的其他方式，中央向民族地區轉移財政支付 1981 至 2011 年累計 20889.40 億元。從實行民主改革的 1959 年到 2008 年，中央給予西藏財政補助累計達 2019 億元，年均增長近 12%；從自治區成立的 1955 年到 2008 年，中央財政給予新疆財政補助累計達 3752.02 億元，年均增長 11%。2012 年，西藏財政支出 93% 來自中央轉移支付，雖因中國財稅制度的原因 西部省份普遍接受中央財政轉移支付，但仍以西藏為高。民族地區的企業還免徵地稅。還有少數民族地區財政三照顧政策。中央財政來自全國的稅收及其他收費。同時，中共還以用行政命令方式讓東部地區對口支援民族地區和西部省份：北京支援內蒙古、河北支援貴州、江蘇支援廣西和新疆、山東支援青海、上海支援雲南和寧夏、全國支援西藏；中央各部門對口幫扶貧困地區：中央國家機關、全國 18 個省（市）和 17 個中央企業對口支援西藏。

## 中國的民族自治實體

* 民族自治地方
* 民族鄉
* 民族村
* 民族民主聯合政府

## 有關部門

* 中國共產黨中央委員會統一戰線工作部
* 中華人民共和國國家民族事務委員會
* 全國人民代表大會民族委員會
* 中國人民政治協商會議全國委員會民族和宗教委員會

## 參考文獻

## 參見

* 中華人民共和國民族政策
* 民族自治地方、民族鄉、民族村
* 民族區
* 山地鄉、山地原住民區
* 中共中央統戰部、國家民族事務委員會