楼堂馆所

**樓堂館所**，是中華人民共和國各機關、人民團體、財政給予經費保障的事業單位和人民團體以外的其他團體、軍隊單位等的辦公用房以及培訓中心等各類具有住宿、會議、餐飲等接待功能的場所和設施。

## 簡介

樓堂館所是中華人民共和國各機關、人民團體、財政給予經費保障的事業單位和人民團體以外的其他團體、軍隊單位等的辦公用房以及培訓中心等各類具有住宿、會議、餐飲等接待功能的場所和設施。這裡所稱的人民團體是指工會、共青團、婦聯等人民團體。

1948 年底，中國共產黨領導的革命即將取得全國勝利之際，劉少奇便在《對中央馬列學院第一班學員的講話》中指出：「很多人擔心，我們未得天下時艱苦奮鬥，得天下後可能同國民黨一樣腐化。」他還說：「勝利後，一定會有些人腐化、官僚化。」

中華人民共和國成立後，樓堂館所的興建一直是影響黨和政府同群眾關係的重點問題之一，貧弱的民生與奢侈的樓堂館所形成鮮明對比，很容易引發群眾不滿。但是，機關、團體等往往將樓堂館所視為自身的顏面，並且有相互攀比的風氣。這背後是投資失控、行為失范，還有樓堂館所項目審批、資金來源和建設過程中存在的違規情況，這也為權力尋租和腐敗提供了溫床。雖然中央三令五申限制樓堂館所建設，但各地區各部門違規超標建設樓堂館所的情況一直屢禁不絕，浪費了大量的公共財政資金，並受到民眾痛恨。中共中央、國務院歷次反浪費舉措中，嚴格控制樓堂館所的興建都是主要措施之一。

1951 年 12 月 1 日，中共中央作出《關於實行精兵簡政、增產節約、反對貪污、反對浪費和反對官僚主義的決定》。1952 年 1 月 4 日，中共中央下達了限期發動「三反」運動的指示，在中國共產黨和國家機關內部開展「反貪污、反浪費、反官僚主義」的運動，「三反」運動於 1952 年 10 月結束。「三反」運動中反浪費的一個重點便是嚴格控制興建辦公用房。例如 1952 年 1 月，中共中央西南局在給中共中央的報告中承認，當年該局興建一棟辦公大樓，因計劃不善，「浪費即達十五億之多」。

中華人民共和國成立之初，百廢待興，鑑於國家財力有限，先後擔任中央人民政府政務院總理、中華人民共和國國務院總理的周恩來對非生產性建設項目特別是樓堂館所的修建控制較嚴。他以身作則，嚴格控制國務院系統興建樓堂館所的計劃。1950 年代中期，周恩來否定了有關方面提出的改擴建國務院會議廳的建議。1956 年，國務院一些部委的領導提出修建政府辦公大樓的建議，並已選定地址、做好規劃，但周恩來表態：「建政府大廈不是當務之急，利用中南海現有的舊房屋，不是 — 樣可以開會、辦公嗎？」

1959 年前，在籌建人民大會堂等「十大建築」的過程中，國務院機關事務管理局和有關部門又提出興建政府辦公大樓的計劃。周恩來將國務院主管機關事務管理局副秘書長高登榜找來，了解情況後說：「只要我當總理，你們就要把大興土木的念頭取消，國務院不能帶這個頭。」為了此事，周恩來還徵求了國務院秘書長習仲勛的意見。習仲勛表示：「人民大會堂是人民代表開會討論國家大事的地方，需要建築；中南海這個地方，過去袁世凱、段祺瑞他們辦過公，我們拾掇一下就可以辦公了，不一定要蓋辦公大樓。如果要蓋辦公大樓，府右街一片居民住房都得要拆掉。」周恩來說：「你的意見很好，和我的想法一樣，國務院不需要蓋辦公大樓。」周恩來還說：「在我擔任國務院總理期間，絕對不蓋政府辦公大樓。」周恩來撤銷了這項興建國務院辦公大樓的計劃。此後至今，國務院一直在中南海辦公，未興建國務院辦公大樓。

1950 年代末，周恩來一次外出看望民主人士時，坐車路過北京東四，見路北正在興建一座大樓，他問秘書這是什麼大樓，秘書不知道。回辦公室後，秘書隨即查問得知該大樓是中國民航局大樓。周恩來聽秘書匯報後生氣地說：「告訴他們，給我馬上停下來。」當時建設工程已完成一多半，但因此不得不停工。周恩來說：「我把你們這個禿頂的半拉子工程展覽展覽，看你們這些大搞樓堂館所的還敢不敢再搞。」

對於地方大建樓堂館所，周恩來也多次批評。1962 年 6 月，周恩來陪外賓到中國東北訪問。送走外賓後，周恩來到遼寧省鞍山市巡視工作，鞍山市想讓周恩來作為第一位客人入住該市剛建成一座賓館，但周恩來到賓館看後堅決不住，要求換成普通住處，並對鞍山市負責人說：「賓館為何蓋得這樣好？要知道，現在全國有很多地方還比較困難哩。我不能住在這裡！」後來，周恩來無意中又發現了座新建的大禮堂，氣派的外部造型甚至模仿了北京的人民大會堂，周恩來說：「這個禮堂不准用。」隨後，周恩來視察了鞍山鋼鐵公司冷軋廠，該廠是蘇聯援建工程，1958 年動工興建，1962 年蘇聯撤走專家並撕毀合同，合同中規定的蘇聯設備有一大批未能進來，不得不撂在那裡。周恩來見到停工待料的軋機時說：「要是把蓋賓館的錢花在這上面，該有多好啊！」後來鞍山市領導為了興建上述賓館和禮堂的事，專門向周恩來做檢討。

「文革」期間，毛澤東針對各級革命委員會成立不久便產生的鋪張浪費、財政失控的狀況，發出了「節約鬧革命」的號召。1967 年 3 月 16 日，中共中央、國務院、中央軍委發出《關於保護國家財產，節約鬧革命的通知》。1968 年 2 月 18 日，中央發出《關於進一步實行節約鬧革命，堅決節約開支的緊急通知》。但因為文革的混亂形勢，1967 年、1968 年國家沒有正式的預、決算報告，有些單位亂建樓堂館所，大肆請客送禮，揮霍浪費國家資金。

1970 年 1 月 31 日，中共中央發出《關於打擊反革命破壞活動的指示》。1970 年 2 月 5 日，中共中央為遏制「文革」以來幹部腐敗的勢頭，發出《關於反對貪污盜竊、投機倒把的指示》及《關於反對鋪張浪費的通知》，嚴禁新建、擴建和改建樓堂館所，已施工的要一律暫停下來；任何地方不許興建高標準的城市建設工程；一切機關、部隊、團體、學校、企業、事業單位一律停止添置非生產性設備。上述文件開始了「一打三反」運動。

1988 年 5 月 27 日，國務院常務會議決定停建緩建 33 個在京樓堂館所項目。1988 年 6 月 16 日，國務院下發《關於清理樓堂館所建設項目的通知》稱，今後審批樓堂館所建設項目，必須按基建程序辦理，不准各級領導者個人批條子上項目。

1988 年 9 月 22 日，國務院發布施行《樓堂館所建設管理暫行條例》，第一次對「樓堂館所」的概念予以界定，並規範了對樓堂館所建設的管理。

1997 年 5 月，中共中央、國務院印發《關於黨政機關厲行節約制止奢侈浪費行為的若干規定》，重申「嚴格控制新建和裝修辦公樓」。1999 年 12 月，國家計委頒布《黨政機關辦公用房建設標準》，明確了各級黨政機關辦公用房的建設水平及人均面積。

2002 年 12 月 7 日，國務院辦公廳發出《國務院辦公廳關於山西、江西、河南三起違規建辦公大樓和私人住宅事件調查處理情況的通報》。2003 年 1 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出《關於繼續從嚴控制黨政機關辦公樓和培訓中心項目建設的通知》，要求「繼續從嚴控制黨政機關新建辦公樓和培訓中心」。2007 年 4 月，中央紀委、國家發改委、監察部、財政部、國土資源部、建設部、審計署聯合下發《關於開展黨政機關辦公樓等樓堂館所建設項目清理工作的通知》（中紀發〔2007〕5 號），要求各地區各部門對近年來黨政機關辦公樓等樓堂館所建設項目進行一次全面徹底的清理。2009 年 3 月 24 日，國務院召開第二次廉政會議，國務院總理溫家寶講話，提出「政府要帶頭勤儉節約，確保資金用到最急需的地方。嚴格控制樓堂館所建設。從現在起到 2010 年底，各級黨政機關一律不得新建辦公樓，不得建設培訓中心、賓館、招待所等樓堂館所。」溫家寶還在 2012 年第 8 期《求是》雜誌發表《讓權力在陽光下運行》，繼續提到「嚴格控制行政機關、國有企業事業單位修建裝修辦公樓等樓堂館所。」。

2013 年 3 月 17 日，十二屆全國人大一次會議舉行閉幕會。大會閉幕後，新任國務院總理李克強在人民大會堂金色大廳與中外記者見面並回答記者提問時，代表新一屆政府提出本屆政府任期內「約法三章」：「政府性樓堂館所一律不得新建，財政供養人員只減不增，公費接待、公費出國、公費購車只減不增」。2013 年 3 月 20 日，李克強在北京主持召開新一屆國務院第一次全體會議，在會上重申了「約法三章」。2013 年 5 月 18 日，《國務院辦公廳關於對修建政府性樓堂館所情況開展清理檢查的緊急通知》（國辦發明電〔2013〕13 號）發出。

2013 年 11 月 18 日，中共中央、國務院印發《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，從嚴控制黨政機關辦公用房建設，規定「黨政機關辦公樓不得追求成為城市地標建築」。

2017 年 8 月 18 日，李克強主持召開國務院常務會議，會議審議通過了修訂後的《機關團體建設樓堂館所管理條例（草案）》，李克強在會上表示，該條例旨在將嚴格控制機關團體樓堂館所建設的舉措制度化，以建立長效機制，推動監督檢查常態化，「要把寶貴的財政資金更多用於經濟發展和改善民生」，「要讓人民過上好日子，政府就要過緊日子」。

2017 年 10 月 27 日，國務院總理李克強簽署國務院令，公布《機關團體建設樓堂館所管理條例》，自 2017 年 12 月 1 日起施行，1988 年 9 月 22 日發布施行的《樓堂館所建設管理暫行條例》同時廢止。

軍隊樓堂館所建設也一直受到關注。「文革」初期，邱會作領導的中國人民解放軍總後勤部縮短基本建設戰線，除國防工程、後方基地工程以及海邊防部隊的戰備、生活設施外，其他基本建設一律從嚴控制，尤其是嚴禁修建樓堂館所。1975 年 7 月 14 日鄧小平在中共中央軍委擴大會議上發表講話（後以《軍隊整頓的任務》為題收入《鄧小平文選》第二卷）：「…… 有的部隊請客送禮，修建樓堂館所。這些現象相當厲害，而且還在發展，並沒有剎住。」

2014 年，經中央軍委批准，中國人民解放軍總後勤部下發《關於自籌資金工程建設管理有關問題的通知》，「嚴禁樓堂館所和商業用房項目」。經中央軍委主席習近平批准，2015 年 6 月至 2016 年 1 月在全軍開展工程建設項目和房地產資源管理專項整治，集中糾治計劃外工程、「三超」項目、擅自建設樓堂館所和辦公用房超面積、軍用土地糾紛、擅自處置房地產、違規租賃房地產等 6 類突出問題。

## 參考文獻