新闻管制

**新聞自由**，或稱**新聞自由權**，通常指政府通過憲法或相關法律條文保障本國公民言論、結社以及新聞出版界採訪、報導、出版、發行等的自由權利。這一概念也可以延伸至保障新聞界採集和發布資訊，並提供給公眾的充分自由。（各國新聞自由度排名請參見新聞自由指數）

至於官方的資訊，政府則有責任和義務根據資訊的相關程度和重要性對其進行詳細的分類，以決定哪些資訊可以向公眾公開，哪些資訊涉及到了國家的機密而必須受到保護，以此來維護本國的國家利益。許多政府服從所謂的《陽光法案》或《資訊合法化自由公約》來定義國家利益的概念範圍。

新聞自由源起於歐美等國對於出版自由的爭取，隨著社會演進，新聞自由理論基礎從傳統到新穎，新聞與出版的自由在漫長的演進過程中逐漸發展出完整的權利體系。目前許多民主國家均承認新聞自由的重要性，許多非政府組織（如無國界記者）每年針對世界各國作出新聞自由程度評鑑。隨著科技進步，新聞媒體逐漸突破來自政府的壓力，但也有更多大企業給予新聞業帶來新的挑戰。

在現代的集權國家裏，新聞自由是一個被高度質疑的爭議概念。這些政權將新聞自由視為對政府權威以及社會安全的威脅。因此，大多數集權制國家都會設立全國性的宣傳機構，用來維持集權政府的統治，對所謂任何試圖挑戰政權權威性的媒體或記者的活動進行壓制。有的時候，這種對言論的鎮壓達到了野蠻的程度，甚至會動用警察和軍隊等具有武力的單位。在這些國家裏，新聞從業人員往往需要在新聞理念和意識形態之間尋求某種平衡，否則就會受到專制政權的威脅。威脅的方式包括解僱、被列入黑名單、人身攻擊、綁架、刑訊，甚至暗殺。

## 理論基礎

新聞自由這一概念是從近代政治經濟學和新聞學中衍生出來的。西方主流的新聞學學術界認為新聞自由的傳統理論基礎包括天賦人權理論、觀點市場理論及民主促進理論，較新的新聞自由理論基礎則為第四權理論。

### 天賦人權

天賦人權，或譯自然權利，基本精神是強調人具有與生俱來的權利，這些權利是人生而有之的，不是別人賦予的，因此絕不應該被剝奪。較系統的天賦人權理論可以追溯到荷蘭國際法學家和哲學家格勞秀士（1583－1645），他提出「自然權利乃是正當理性的命令。」他的追隨者斯賓諾莎（1632－1677）提出，每個人都有天賦的自然權利。這些觀念被英國的政治經濟學者霍布斯（1588－1679）和洛克（1632－1704）繼承和發揚。前者指出：「自然權利就是每個人按照自己所願意的方式運用自己的力量保全自己天性的自由」；後者則對人類的自然狀態、自然權利和自然法做了論證。

天賦人權學說的集大成者是法國啟蒙思想家盧梭。英法學者提出的天賦人權學說在各自國內的資產階級革命中發揮了重要作用。而天賦人權的倡導者們無不認為言論自由和新聞自由是自然權利中最重要的權利之一。這種觀點在洛克的《人類理解論》和孟德斯鳩的《論法的精神》中得到闡述。在西方國家爭取新聞自由的鬥爭中，「天賦人權」始終是最有力的理論武器之一。

### 觀點的自由市場

「觀點的自由市場」最早是由英國政論家、文學家約翰・彌爾頓在 1644 年《論出版自由》中提出。彌爾頓認為真理是通過各種意見、觀點之間自由辯論和競爭獲得的，而非權力賜予的。必須允許各種思想、言論、價值觀在社會上自由的流行，如同一個自由市場一樣，才能讓人們在比較和鑑別中認識真理。將「觀點的自由市場」理論化的第一人是英國哲學家約翰・斯圖爾特・密爾（1806－1873）。他在《論自由》一書中指出：「我們永遠不能確信我們所力圖窒閉的意見是一個謬誤的意見，假如我們確信，要窒閉它也仍是一種謬誤」。

「觀點的自由市場」以及與之相關的「觀點的自我修正」理論後來稱為自由主義新聞學的理論根基，也是西方新聞自由的理論根基。儘管在 1950 年代受到了來自美國社會責任理論的修正，但至今仍對西方新聞界產生著強大而持久的影響。

### 人民主權

人民主權是從天賦人權理論再延伸，也是現代西方民主社會的理論基石，其理論要點就是：政府合法性的基礎來自廣大人民的同意，任何一種形式的政府如果變成損害人民利益以保障自己權利的政府，人民就有權改變或廢除它，建立新的政府。法國的啟蒙思想家們第一次闡述這一觀點。在這一觀點後來衍生出了著名的「三權分立」原則。

新聞自由對於人民主權原則的確立具有十分重要的意義。盧梭認為輿論是「法律之外的法律」，任何強權都必須尊重新聞輿論，否則便無法維持其存在。19 世紀法國哲學家托克維爾（1805－1859）在論述美國新聞自由時指出：「當每個公民都被授予管理國家的權力的時候，那就必須承認公民有能力對同時代人的各種意見進行抉擇，對認識之後能夠指導他們的行為的各種事實進行鑑別」。

### 第四權理論

第四權理論是由美國聯邦最高法院大法官鮑・斯圖爾特於 1974 年 11 月 2 日在耶魯大學的一場演講中所提出。第四權理論作為新聞自由的理論，使得新聞自由與言論自由有所區別，此區別在於強調新聞媒體在現代民主社會中所扮演的角色，係作為一種政府三權（行政權、立法權與司法權）以外的第四權力組織，用以監督政府、防止政府濫權，因此第四權理論又稱為「監督功能理論」。

史提瓦大法官從歷年最高法院判決中分析，認為憲法保障新聞自由的目的是為使新聞媒體成為一種制度性的組織，使其能夠獨立於政府之外、具有自主性、免受政府的干預，易言之，根據第四權理論，新聞自由的目的並不是為了形成一個意見或言論的自由市場；也非將媒體視為政府與人民之間的中立訊息溝通管道；更非為完成個人表達自我。從這個理論基礎觀之，新聞自由與言論自由在本質上有相當大的差距。

不過美國法律界對於史提瓦大法官所提的第四權理論並非沒有質疑。首先，從美國憲法的立法原意來看，制憲者原意似乎並未就言論自由與新聞自由作一區別，相對地，有學者指出制憲者只是將出版自由（即現代意義的新聞自由）視為是言論自由的一個表現方式而已。再者，美國聯邦最高法院的多數意見中也從未將新聞自由與言論自由視為二種不同的基礎權利。

## 內涵與性質

新聞自由與言論自由究竟在權利的具體內涵上是否有所差別？新聞自由究竟有沒有比言論自由給予公民更多的權利，一直是法學界爭論不休的議題。例如在美國的薩克斯比與華盛頓郵報案中，主筆多數意見的史提瓦大法官（也是第四權理論提出者）即認為新聞記者跟一般大眾一樣，對於在監獄中的犯人沒有採訪權。但也有學者認為，根據不同的理論基礎所提出的新聞自由權，在內涵上會與言論自由稍有不同，易言之，根據某些理論，「新聞媒體基於新聞自由得享有一些一般人基於言論自由所無法享有的保障」。（林子儀，1992）

### 內涵

台灣大法官林子儀（專研新聞自由與言論自由）指出，倘若新聞自由的理論基礎為第四權理論，其具體內容即應視為了達成憲法所賦予的監督功能需要而定。他認為在此前提下，最低程度的新聞自由應該包括：①設立新聞媒體事業的權利；②搜集資訊的權利；③不揭露資訊來源的權利；④編輯權利；⑤傳播散發資訊的權利。（林子儀，1992）

依照 C・愛德恩・貝克教授的區分，美國司法實務界跟法學者理論所曾論及的新聞自由具體內涵，大致可分為以下八項，但並非全部均為美國最高法院所認可：

1. 新聞媒體應有取得政府所控制的資訊或是進入政府所掌控管理的設施，以獲取其所需資訊的權利。例如：進入監獄採訪人犯或進入刑事法庭旁聽之權。
2. 新聞記者為獲取資訊或為報導某事件，有時得不受某些法律規範之權。例如：禁止侵入他人住居的規範，在某些狀況下，記者可以不必遵守的權利。
3. 新聞媒體享有報導損害他人名譽資訊的特別權利。
4. 新聞媒體對於政府的禁止報導命令或其他事前限制措施時，比一般大眾受較多保護。
5. 新聞記者有不受大陪審團偵訊或不需回答大陪審團某些提問的權利。
6. 民事訴訟程式中，新聞媒體得拒絕回答任何關於編輯人員、製作人或出版程式中工作人員心神狀態的質詢。
7. 在非為刑事犯罪嫌疑犯狀況下，新聞媒體有不受政府搜尋及扣押之權。
8. 政府為達成一般經濟或社會政策，或為促進訊息傳播多元及公平性，進而對一般媒體或專業新聞媒體所進行的規制，新聞媒體有免受此類規制的權利。

### 性質

貝克教授將上述八種權利類型的新聞自由權利，依照性質再區分為三大類，這三大類即可概括性地描述新聞自由的權利性質：

#### 防禦性權利

新聞自由作為一種防禦性權利，係指：新聞媒體作為一種社會制度，為維護此一重要制度之必要，主張新聞自由得使新聞媒體免受政府之干預。新聞自由防禦性質表現在：新聞媒體的免於證言之權；不得搜尋、扣押新聞媒體之權；新聞媒體有免受政府為達成一般社經政策或促使傳播多元、公平性而行管制措施之權。

免受政府干預為各種基本人權的基本特性，然而基本人權的權利基礎在於人性尊嚴；根據第四權理論，新聞自由並非植基於對人的尊重，而是為了發揮監督政府的制度性功能，是一種制度性權利。既然權利基礎不同，防禦性新聞自由的具體內容端視政府採取何種類型的干預而定，其並非絕對的權利，易言之，倘政府的管制措施係為促進新聞媒體對政府的有效監督（也就是新聞自由的權利基礎），且這種限制比不限制更有助於目的達成，則對新聞自由加以限制即為合憲。

#### 表意性權利

新聞自由作為一種表意性權利（speech rights），係指：新聞媒體有權傳播其所選擇的訊息或意見。新聞自由的表意性質表現在：免於某些禁止報導命令或事前限制措施之權利；即使事實傳達有錯誤，可免受誹謗罪追訴之權利等。

新聞媒體事業所追求的目標一般而言即係將資訊傳達給公眾，倘若政府可用命令禁止報導某些新聞資訊，或是要求新聞媒體在報導或評論前，事先進行自我審查，則新聞自由傳達真實的使命難以完成，於監督政府的理想亦成空談。此外由於新聞媒體在快速變動的社會中擔任傳達資訊的重要角色，倘要求新聞媒體所報導者與客觀事實完全相符，新聞媒體業將耗費過大的成本於查證事實，且誹謗罪可能造成新聞媒體業的寒蟬效應，因此在某些狀況下（美國發展出合理評論原則、真實抗辯原則、真實惡意原則等），新聞自由即包括了使新聞媒體免受誹謗罪追訴的特權。

#### 外求性權利

新聞自由作為一種外求性權利係指：為增進新聞媒體發揮其效能，而給予新聞媒體業的從業人員一些特別的機會以取得新聞所需的資料或資訊。在這個層次上，新聞自由的權利即包括前述新聞媒體進入政府機關，取得政府所掌控資訊的權利、新聞媒體不受禁止侵入他人財產限制的特權等等。

新聞自由表現成為外求性權利即脫逸傳統上人權所屬的防禦權體系，易言之，傳統人權理論中，各種人權係以防禦權為主，但新聞自由之權利基礎倘若採取第四權理論，其作為一種制度性權利，功能即不以防禦權為限。然而，這也是法學界探討、爭辯最為激烈之處。較無爭議的是「新聞媒體為採訪新聞是否有權侵入他人財產」這個問題，一般學說或實務界均不認為新聞自由包括不受禁止侵入他人財產限制的特權，縱使較為偏向支援媒體的學說理論，也認為新聞自由權利與他人的財產權或是隱私權係常處於權利衝突的狀態之中，須在具體個案中個別判斷、權衡何者重要，而非謂新聞自由必然優先。

至於「新聞媒體是否有權近用政府所掌控資訊」這個問題更是爭議連連。在美國，史提瓦大法官、貝克教授均認為新聞自由並不包括取得政府所掌握資訊之權，其理由包括：(1) 近用政府所掌控資訊對於媒體監督政府之功能而言並非必要，媒體光是取得政府資訊並不足以監督政府；(2) 政府所掌控之資訊並非全然皆須公開，縱使給予新聞媒體取得該資訊之權利，亦欠缺相關之標準，恐在事實上造成不可行的難題；(3) 是否公開資訊為一種政策決定，應該由立法機關制定資訊公開的相關法令，在憲法層次上而言，新聞自由並不意味著政府有公開所掌握資訊的義務。反對上述理論者則認為：(1) 新聞媒體倘有權向政府獲取資訊，則更有利於作出正確的新聞報導；(2) 立法機關倘若出現立法怠惰現象，遲遲不願制定資訊公開法規，致使人民無從救濟；(3) 取得政府機關所掌控之資訊作為一種積極性權利，並不涉及國家預算、資源的重分配，因此若允許此類型的新聞自由，並不會造成標準模糊、事實上不可行的難題。（林子儀，1992）

## 受保障者

受新聞自由保障者，包括了新聞媒體之從業人員及其事業主。

新聞媒體的從業人員 —— 記者、編輯、評論員及專欄作家基於新聞自由，有免受政府干預，進行採訪、調查、編輯及評論，並使其工作成果呈現給大眾之權利，甚至包括對抗事業主的意志而為專業新聞報導、評論的權利，不過後者並非憲法上新聞自由的本質而有待立法規定。

新聞媒體事業主的新聞自由權利則包括設定新聞媒體事業、決定營運方針及人事選任管理等權利，但由於媒體係一重要的制度性組織，有學者主張新聞媒體事業主的人事任免權應受到前述理念的制約，以免影響新聞媒體專業人員的新聞自由權利。

## 歷史

新聞自由的提出，是近代報刊出現以後，歐洲中世紀並不存在新聞自由問題，傳播新知識的權利附麗於出版的權利之上，而出版之權是掌握在教會或王室手中的特許權利。15 世紀手抄小報首先出現於文藝復興運動發源地義大利，其反教會的傾向引起了羅馬教廷的恐懼和干預。為了防止反梵諦岡印刷品的流傳，教宗曾命令各國大主教對報紙一律實行原稿檢查，方許公開傳播。許多報人因言論違禁而受到迫害，甚至被處以肉刑和死刑。17 世紀以後近代報紙在歐洲誕生，為資本主義發展起到了重要作用。新興的資產階級為了擺脫專制政權對輿論的束縛，展開了漫長的爭取新聞自由的努力。

### 英國

1694 年之前，英格蘭的都鐸王朝一直施行嚴格的出版物許可制度。一切出版物都必須擁有政府頒發的許可才可以順利出版。這一制度是英國國王亨利八世於 1530 年設立的，聲稱設立該制度的目的是抑制「誹謗、惡意、宗派、異端」。在此前 50 年的英國內戰中，約翰・彌爾頓在他的小冊子《論出版自由》裡激烈的反對並嘲諷政府對出版物進行審查的許可制度。他寫到：「一方面，欠債者和瀆職者可以悠哉游哉的逍遙法外，另一方面，無傷大雅書籍則不得不被人在標題中加入一個虎視眈眈的獄吏。」儘管彌爾頓的言論在當時並沒有起到多麼顯著的作用，不久之後他的《論出版自由》卻被當作新聞自由誕生路程上的一個里程碑。

彼時的英格蘭施行嚴厲的《誹謗法》，對人民批評政府的言論予以鎮壓。英國皇家的「星法院」規定國王的權力至高無上，任何對國王的指責都是被禁止的。《誹謗法》並不保護講真話的人，因為其使命就是禁絕一切對政府的批評。「星法院」在 1641 年英國資產階級革命之後被復原，但是國會在 1643 年又制定了新的新聞檢查法，規定未經檢察官的審查批准，不許印發任何書籍和小冊子。在 1647 年又先後發布《印刷限制令》和《印刷令》。斯圖亞特王朝復辟後，1662 年查理二世再次頒布印刷品檢查法，強化對輿論的控制。在檢查制度下，許多人因言獲罪，受到人身迫害，或者僅僅因為法官一時的脾氣而被罰款或入獄。
1689 年的《權利法案》是英國最重要的憲法性法律，該法第 9 條規定：「國會內之演說自由、辯論或議事之自由，不應在國會以外之任何法院或任何地方，受到彈劾或詢問。」這雖然只是就議員在國會的言論的特許權的規定，但是連同法案中規定的人民請願權，可以認為是在憲法上最初就言論自由做出的規定。1695 年，《檢查法》被廢除。

不過這距離英國獲得真正的新聞自由還有 100 多年的時間。1712 年，國會通過《印花稅法》，規定對報紙、小冊子、廣告和紙張都要徵稅，統稱為「知識稅」，為此報紙必須要在政府登記備案，以方便管理，同時還加強對誹謗罪的懲處。直到 1850 年代陸續廢除各項知識稅，新聞自由才被認為正式在英國確立。

然而經過以彌爾頓為代表的自由主義知識分子長期的努力和奮鬥，新聞自由還是在工業革命期間的英國得以實現。新聞媒體被譽為「第四權」，其他三權分別是國王、議會和教會。從此，新聞媒體在西方國家民主化的行程中開始發揮重要作用。

### 法國

法國雖然在 15 世紀末就出現了近代報刊，但是新聞出版始終是王室的特權。這個行業由王室絕對控制，不許其他人隨意染指。國王和王室卻可以將這一特權授予他人，獲得授權者必須保證不違背王室的一切規定且要交納各種稅金。國王任命「新聞出版檢查官」對全國的所有出版物進行預先審查。在 17 世紀，這種檢查官共有 300 多位。

英國知識界爭取新聞自由的鬥爭對法國產生了影響。進入 18 世紀，法國的新聞自由思想通過孟德斯鳩、盧梭等啟蒙思想家的著作得到充分的闡釋和傳播。在 1789 年法國大革命期間，各等級、各階層紛紛上書要求新聞出版自由。而雅各賓派的羅伯斯庇爾則是世界新聞史上第一位闡發新聞自由立法的政論家。他主張：藉助語言、文字和出版物來表達自己思想的權利是不能以任何手段來加以束縛和限制的；法律在任何時候都不應該對人們表達自己的意見的行文予以處罰；立法的目的是保障而不是處罰。

著名的法國《人權宣言》在其第 11 條中規定：「自由傳達思想和意見是人類最寶貴的權利之一；因此，每個公民都有言論、著述和出版的自由，但在法律所規定的情況下，應對濫用此項自由負有責任。」這個條文成為後來許多國家憲法和國際人權公約參考的典範。

但是，法國的新聞自由制度並沒有隨著這個具有憲法效力的法律條款的誕生而確立，而是隨著法國革命、復辟的曲折行程而經歷了逾百年的磨難。1793 年，執政的雅各賓派對反對派的報刊實施無情的鎮壓；拿破崙執政後，查封了全部反對派的報刊和獨立黨派的報刊。他設立了一個名為「新聞辦公室」的機構，專門處理報刊出版的日常管理事務。拿破崙有一句名言：「一張報紙可抵三千毛瑟槍。」法國新聞學學術界認為，拿破崙統治時期是近代法國新聞出版業所處環境最為惡劣的時期。其後，復辟的波旁王朝設立《欽定憲章》，表面上保護新聞自由，但不久又丟擲《七月赦令》，宣布全面停止新聞自由。在此之後幾十年內，隨著復辟勢力和革命勢力力量的消長和反覆，新聞檢查制度也時而取消、時而恢復。

法國新聞自由的確立是以 1881 年 7 月 29 日《新聞自由法》的公布為標誌的。該法承接了《人權宣言》的規定，全面否定了先前與新聞自由相衝突的所有做法，特別是預先檢查制度。該法還規定，判斷新聞出版活動是否合法應當由法院而非政府來裁決。法國的《新聞自由法》還詳列了事後處罰的規定，對媒體的教唆罪、誹謗罪、妨害公共秩序罪行為予以追懲。

然而《新聞自由法》所規定的新聞自由長期以來僅僅局限於印刷媒體，廣播電視仍長期由國家控制。這一狀況直到 1980 年代才得以改變。1981 年社會黨上台後，通過法令允許建立私人廣播電台，放棄國家對廣播電視媒體的壟斷。至此，法國獲得歷史上最充分的新聞自由。

### 美國

北美殖民地時期的第一張報紙被稱為「權威報紙」，意指該報紙由英國的殖民政府出版發行，是殖民政府名副其實的傳聲筒。第一張定期出版的報紙是《波士頓新聞信》，出版人是約翰・坎貝爾，從 1704 年起每周發行一次。殖民地時期的報紙發行機構不是郵局，就是政府，因此此時的新聞界很難挑戰政府的權威。

殖民地時期的第一張獨立的報紙是詹姆斯・富蘭克林在波士頓發行的《新英格蘭報》。該報誕生於 1721 年。幾年後，詹姆斯・富蘭克林的弟弟班傑明・富蘭克林買下了費城的《賓夕法尼亞公報》，這張報紙是殖民地時期報業的佼佼者。

在這一時期，創立報紙是無需經過當局許可的。報紙可以自由發表言論，但是卻有可能因宣揚不利於當局的言論而被政府以「誹謗罪」或「煽動罪」加以指控。「新聞自由」這一概念之所以能夠被明文寫入美國憲法，最早可以追溯至 1735 年發生在紐約市的聯邦政府訴約翰・彼得・曾格案。曾格的律師安德魯・漢密爾頓聲稱無論如何，傳播事實都不能構成誹謗。在他精彩的辯護下曾格被無罪開釋。儘管有曾格案作為先例，其時的聯邦政府仍然聲稱他們有權力將那些宣揚不合時宜觀點的報刊所有者關進監獄。

在美國獨立戰爭中，領導者們將新聞自由作為他們致力於爭取的權利之一。1776 年的《維吉尼亞權利法案》宣稱：「新聞自由是一切政治自由的基石，任何一個民主政權都絕不應妨礙這種自由。」與之類似，在 1780 年的《麻薩諸塞憲法》中規定：「新聞自由對於保障一個國家其他自由而言必不可少。在新的聯邦政府中，這一自由不容妨害。」以此為基礎，美國憲法第一修正案正式規定，國會永遠不許制定妨害新聞自由和言論自由的法律。新聞自由制度在美國正式確立。

1931 年，在尼爾訴明尼蘇達案中，美國最高法院依據憲法第十四修正案做出有利於媒體的裁決。類似的案例還包括：

* 紐約時報訴聯邦政府案（_New York Times Co. v. United States_）中，最高法院裁定批准《紐約時報》刊登「五角大樓檔案」。
* 紐約時報訴薩利文案中，法院裁定：「讓新聞媒體保證每一條新聞報導都真實無錯，是一件不可能的事」；「除非公職人員能拿出證據，證明這種指責是出於真實惡意，即『明知其言虛假，或滿不在乎它是否虛假』」才構成誹謗。聯邦最高法院的此判例，使政府官員不但要在法庭上證明新聞媒體報導失實，而且還要同時證明新聞媒體懷有「真實惡意」，以及它的確對自己造成了具體的傷害，才能談得上是誹謗。

美國在設定了新聞自由的法律之後，也發現了新聞自由的一些問題，尤其是在新聞自由的管制方面。1815 年 2 月 11 日，約翰・亞當斯（John Adams）給詹姆斯・勞埃德（James Lloyd）的信中提到：「如果人類狀況有什麼改善的話，那麼哲學家、神學家、立法者、政治家和倫理學家將發現，在他們不得不解決的最困難、最危險和最重要的問題中，對新聞界的管制居於首位。如果沒有新聞管制，治理人類就無從實現；如今儘管有了它，治理人類也無從實現。」1974 年由新聞自由委員會（The Commission on Freedom of the Press）出版的《一個自由而負責的新聞界》（A free and responsible press）中寫道，「新聞自由處於危險之中，原因有三：一是新聞界的發展大大降低了能通過新聞界表達其意見和觀點的人的比例，二是新聞機構服務於少數人，未能提供滿足社會需要的服務，三是新聞機構的指導者不時地從事受到社會譴責的種種活動。」這些危險的產生主要是由於新聞界的經濟結構和現代社會工業組織所致。任何能夠保護自由的權力也能威脅自由，因為政府保護每個媒介機構反映社會現實的自由，但不免會由於保護政府利益而干預新聞的傳播，以此來影響新聞自由。由此，美國新聞自由委員會提出了一個關於「新聞自由」的新話題 —— 政府對新聞自由的管制界限以及新聞工作者的自律。新聞自由委員會建議「在傳播業中，哪裡需要集中，政府就在哪裡努力保證公眾從這些集中中獲益；哪裡的私人大眾傳播機構不能夠或不願意提供本國的資訊給某個或某些國家，政府就在哪裡使用自己的媒介來彌補這種不足；大眾傳播機構接受自己作為資訊和討論的共同載體的責任；新聞界儘可能地運用一切手段來提高其工作人員的能力、獨立性和效用，新聞界的成員們開展生氣勃勃的相互批評。」

#### 特例

* 在美國憲法確立後不久的 1789 年，其時的執政黨聯邦黨試圖通過《外僑和通敵法案》來扼殺媒體對政府的批評。這一舉動受到廣泛的反對，對聯邦黨的執政產生了極為消極的影響。湯瑪斯・傑佛遜是法案的反對者之一。傑佛遜在 1800 年的美國大選中當選為總統。當選後，他赦免了所有因該法案而被捕的人。在就職演說中，傑佛遜反覆強調自己對新聞自由和言論自由的支援：「如果我們當中有人試圖解散我們的聯邦政府或者摧毀我們的共和制政體，就讓他們在真理可以自由的修正謬誤的環境中如紀念碑一般靜默吧！」
* 《1917 年反間諜法》和《1918 年反煽動法》規定，政府可以在戰爭時期對媒體進行一定程度的限制。對於「以背叛、褻瀆、侮辱、詆毀的語言攻擊美國政府或美國憲法或美國軍隊」的言行，可以被處以至多 20 年的徒刑和 1 萬美金的罰款。在 1919 年申克訴聯邦政府案中，最高法院做出了對這兩個法案有利的判決，制定了「明顯而即刻危險」的衡量準則。1921 年，國會廢除了這兩部法案。在 1969 年的「布蘭登堡訴俄亥俄州政府案」中，「明顯而即刻危險」準則被相對比較寬容的「即行的非法行為」準則所替代。
* 1988 年的哈索伍德學區訴庫米爾案中，最高法院裁定：「任何一所學校都有權對於刊載在校刊上的具有爭議性的文章予以事先審查和復原。」
* 近些年來，網路媒體的迅速崛起使得美國對新聞自由的界定顯得更加困難。因發表於網路上的言論通常過於開放而很難得到有效的把關和控制，其可能產生的後果也很難預料。這一切都使得「新聞自由」這一概念顯得更加含混。

### 印度

印度憲法中並沒有明確的提及「媒體」這一概念。印度的媒體以憲法第 19 條第一款「所有公民都有言論及表達的自由」的規定來界定其所享有的自由。

然而，該條目的第二條款也規定政府有權廢除第一款所賦予媒體的自由。該款還規定，賦予或廢除媒體自由的主體只能是法律或國家，其判斷的依據是看媒體是否損害了「印度的主權獨立與完整、國家安全、良好的國際關係、公共秩序、傳統禮法、傳統道德」，以及媒體是否「蔑視法庭、蓄意誹謗或教唆犯罪行為」。

印度有許多法律限制新聞自由，比較嚴厲的包括《國家機密法》和《反恐怖主義法》。《反恐怖主義法》規定，如果警察或軍隊懷疑任何人以任何形式與恐怖分子或恐怖組織有所接觸並威脅到了國家安全，警察或軍隊便可以將此人投進監獄。這便在很大程度上限制了新聞從業者對新聞源的利用，迫使新聞記者只能使用更加「安全」的新聞來源，比如政府方面提供的資訊。這自然對媒體執行的效率產生了消極的影響。

### 中國（中華人民共和國）

#### 歷史上的部分因素

1949 年中華人民共和國成立以來，對新聞業採取了馬克思列寧主義的對待方法，即報紙是「黨的喉舌」，發出黨的聲音。新聞是宣傳黨的路線，方針政策的工具。時任中共中央總書記江澤民在 1996 年明確把中國新聞業定位為輿論導向，他視察人民日報社的時候指示「科學的理論武裝人，以正確的輿論引導人，以高尚的精神塑造人，以優秀的作品鼓舞人」，「輿論導向正確，黨和人民之福，輿論導向錯誤，黨和人民之禍」。中國共產黨中央委員會總書記習近平在 2016 年 2 月考察三大官媒中表示，新聞輿論工作「必須把政治方向擺在第一位，牢牢堅持黨性原則，牢牢堅持馬克思主義新聞觀，牢牢堅持正確輿論導向，牢牢堅持正面宣傳為主，各個方面、各個環節都要堅持正確輿論導向」，「黨和政府主辦的媒體是黨和政府的宣傳陣地，必須姓黨」。因此，中國政府牢牢把握住了國內的話語權，在中華人民共和國內的任何媒體都無法說出反共，於共產黨不利之語，一但說出，即立遭封殺。

中華人民共和國至今沒有頒布一部新聞法，過去的中共領導人陳雲說出了原因：「國民黨統治時制定了一個新聞法，我們共產黨人抓它的辮子，鑽它的空子。現在我們當權，我看還是不要新聞法好，免得人家鑽我們空子。沒有法，我們主動，想怎樣控制就怎樣控制。」

#### 近年來的變化

在 1978 年中國大陸改革開放之後，經濟發展一日千里，「新聞自由」在中國大陸也得到了一些有限的發展成果。如今無論是在報刊雜誌還是電視台上，新聞媒體對於黨政政府官員的過失行為的批評並非一概沒有，也有一定數量的關於各級官員不當行為的質問和披露，然而其內容仍是被嚴格審查的。而中國共產黨的黨報《人民日報》和中國中央電視台（CCTV）等官方媒體也不再是改革開放之前一味的政治宣傳，而是有了較為實用的新聞報導，官方媒體也出現了一些如《焦點訪談》較為有名的輿論監督節目。

還有不可忽視的一點就是「網際網路」，網路在當今中國社會上起著相當重要的作用，一些不為人知的負面新聞如腐敗案件等，都是通過在境外網路上的傳播而被小部分群眾所知的，之後才被大陸主流媒體報導。但近年來，中華人民共和國政府加強了網路審查。

### 其他國家

在其他國家，值得注意的是瑞典於 1776 年制定、後來經過多次修改的《出版自由法》。這部憲法性法律不僅較早確立了新聞自由，而且對於政府行為做出了相應的義務性規範。至於資產階級革命發生較晚的國家，如德國、日本，在 19 世紀中後期相繼在法律上承認新聞自由。

在德國，1849 年、1871 年憲法都有保障公民表現自由的條款。第一次世界大戰後的《威瑪憲法》在第 118 條規定了表現自由，並規定政府不得對報刊進行檢查。但是希特勒上台後，這些權利又蕩然無存。納粹德國將新聞媒體當作宣傳法西斯主義的工具。在第二次世界大戰後的《基本法》第 5 條完整的規定了「自由發表意見的權利」，至此德國的新聞自由正式確立。

日本明治維新後，1889 年《大日本帝國憲法》規定：「日本臣民在法律範圍內，有言論、著作、出版、集會和結社之自由。」但是這部憲法的基礎是天皇主權，公民權利出於天皇恩賜，而不是自然權利。天皇一道命令就可以限制或取消。特別是第二次世界大戰之前和戰時陸續頒布《新聞紙發行條目》、《新聞紙條例》、《新聞紙法》等一系列禁令，嚴密控制新聞出版。戰後占領軍當局（同盟國最高司令官總司令部）迅速廢除了這些禁令，使日本媒體擺脫了政府控制，經過占領期間的一段新聞統制後，逐步走向自由化。

## 實現形式

在大多數已開發國家，新聞自由主要體現在所有公民都有通過各種合法途徑來表達自己觀點和意見的自由。《世界人權宣言》指出：

新聞自由一般通過立法來實現。立法機構通過法律條文在不同程度上保障科學研究、出版、資訊傳播和印刷的自由。如果新聞自由這一概念在某國憲法中能夠得到明確體現，那麼這個國家的新聞自由就是相對充分的。保護新聞自由的法律中通常可以涵蓋保障「言論自由」的內容。在言論自由的問題上，媒體和公民個體具有等同的效力。

### 新聞自由組織

除了上述的通過立法的方式來體現新聞自由之外，一些非政府組織還以更加嚴格的標準在全世界範圍內來衡量新聞自由的程度。

#### 無國界記者

每一年，「無國界記者」組織都會為世界各國的新聞自由程度評定等級。評定的結果主要以該組織向其成員國的新聞從業人員發放的調查問卷為依據，同時也參考學術界、法律界和人權活動家的意見。調查問卷上的問題主要包括是否有記者受到人身威脅、媒體是否面臨來自其他社會組織的壓力，等等。該組織致力於公正的評價一個國家的新聞自由程度，而不去褒貶該國新聞界的整體水平。

「無國界記者」組織將如下因素作為標準：一個國家遇害、被放逐或被迫害的新聞從業人員的數量、電視或廣播媒體是否存在壟斷現象、政府是否對媒體施行審查制度、媒體在社會體系中的獨立程度，以及外籍記者在採訪中所要面臨的障礙，等等。

無國界記者在其 2003 年公布的報告中指出：在這一年度裡，全世界總計有 42 位新聞從業人員因堅持新聞專業主義理念而失去生命；至少 130 位新聞從業人員則為此而入獄。例如：

* 哈薩克的里拉・巴瑟托瓦事件。
* 中華人民共和國、尼泊爾、厄利垂亞、馬來西亞的新聞從業者會因為在報導中使用了不被官方認可的敏感詞彙或圖片而受到法律制裁。**^**
* 馬來西亞在作風獨斷的馬哈蒂爾治下發生的茅草行動。
* 烏克蘭的喬吉・R・貢加茲事件。

2020 年無國界記者組織對 180 個國家的新聞自由程度做出評估，排名前四位的國家分別是：挪威、芬蘭、丹麥和瑞典。排名最後的是北北韓，其次分別為土庫曼、厄利垂亞以及中國。

無國界記者組織的評估顯示，2003 年全世界新聞自由程度最高的國家是芬蘭、冰島、荷蘭和挪威。

2004 年，除上述國家外，丹麥、愛爾蘭、斯洛伐克和瑞士也躋身新聞自由程度最高的國家名錄。紐西蘭和拉脫維亞緊隨其後。該組織同時也評出世界上新聞自由程度最低的國家，其中北韓名列榜首，古巴、緬甸、土庫曼、厄利垂亞、中華人民共和國（港澳除外）、越南、尼泊爾、沙烏地阿拉伯和伊朗也被列入名單中。中華人民共和國在 2009 年排名中倒數第八，比它低的有寮國、古巴、緬甸、伊朗、北韓等。

按照無國界記者的報告分析，全世界超過三分之一的人生活在缺乏新聞自由的國家。這些國家多半沒有建立民主制度，或者民主制度發展得不夠充分。

#### 自由之家

「自由之家」組織在更廣的範圍內考察一個國家政治經濟現狀，以求查明是否該國的媒體與其他社會組織之間存在依附關係，並因此為危損新聞自由的行為提供理論上的依據，認為一個國家的媒體是否具有獨立性和該國新聞自由的程度密切相關。

#### 保護記者委員會

「保護記者委員會」是一個獨立的非盈利團體，其主要工作是推動全球新聞自由及捍衛記者的權利，還主持評選年度國際新聞自由獎，以表彰因報導新聞而被毆打、被威脅、被恐嚇乃至被監禁的記者和新聞自由推動者。

## 挑戰

新的現代化的傳播技術正在逐漸取代傳統的資訊傳遞方式。幾乎每一種傳統媒體和資訊傳播方式都開始採用更加先進的科技，使得新聞從業人員能夠更加高效的從事採訪和傳播工作，捍衛「新聞自由」。以下幾個例子可以說明這一現狀：

* **無線電視 v.s. 衛星電視**：無線電視系統相對比較容易管理和控制。衛星電視由於其傳播的內容可以非常輕易的傳出國界範圍而顯得更加難於操控。例如，阿拉伯語媒體卡達的半島電視台的傳播訊號就經常超越國界，在更廣的範圍內報導關於其他國家的爭議性新聞。然而，由於衛星訊號接收裝置越來越廉價，安裝也越來越簡易，對於各國政府而言想阻斷外國衛星電視訊號在本國境內的傳播顯得尤為困難。
* 基於網路的出版技術 v.s. 傳統出版技術：傳統的報紙雜誌的出版主要依賴硬體資源和其他辦公，例如場地、印刷裝置等等。這些硬體資源非常容易受到攻擊。與之相比，基於網路技術的出版系統處於一種「無形」的狀態，可以在全球範圍內進行跨地域的管理。
* 網路電話 v.s. 傳統電話：傳統的電話技術非常容易被竊聽和記錄，而現代化的網路電話技術則由於採用了複雜的加密技術，可以有效的防止被第三方竊聽。隨著網路電話技術越來越多的被新聞界所利用，政府對資訊傳播的控制將越來越困難。

通常，政府方面也不斷的發展新的科技手段作為對新聞界高科技化的回應。然而由於新聞界傳統的反應敏捷的特徵使得在發展高科技問題上，媒體往往要比政府的步伐快一些。新聞界不斷的採用更加新穎的現代技術，以適應網路時代捍衛新聞自由的需要。

由於各種新興技術的發展，新聞媒體傳統上來自政府的壓力逐漸被突破。然而新聞媒體在現今社會中除了報導政經訊息外，各類生活或是產業訊息也面臨許多新的挑戰，許多富可敵國的大企業面對新聞媒體的不利報導，以抽廣告方式加以抵制、不斷興訟以阻礙負面報導的出現（參照針對公眾參與的策略性訴訟），甚至以向法院聲請假扣押記者財產等方式來對付媒體。此外，由於媒體仍然屬於商業體系的一環，其營運狀況也攸關是否能承受各種置入性行銷、廣告新聞化的誘惑，進而堅持新聞媒體專業性的抗壓力。

## 參見

## 參考文獻

### 參照

### 來源

## 外部連結

* 無國界記者世界新聞自由度排行榜 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 新聞自由記者聯合會 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）