废除干部领导职务终身制

**廢除幹部領導職務終身制**是中國共產黨和中華人民共和國在 1980 年代鄧小平實際主導最高決策時決定的一項重要政治制度，終結了毛澤東時代的領導人終身制，建立起任期制和退休制度。1989 年 11 月，鄧小平在中共十三屆五中全會上辭去中共中央軍委主席的職務，並於次年 3 月辭去國家軍委主席的職務，正式退休；其後數年內，陳雲、楊尚昆、薄一波、習仲勛、萬里等中共元老也正式退休，以實際行動廢除了領導職務終身制。江澤民和胡錦濤主政期間延續了該項政策。

2018 年 3 月，十三屆全國人大一次會議上通過的《憲法修正案》中，國家主席和副主席最長連任 2 屆的規定被取消，這一改動引發了廣泛爭議，普遍認為這是習近平謀求連任三屆以上的舉動。2022 年 10 月的中共二十屆一中全會上，習近平再次連任中共中央總書記和中共中央軍委主席，因此有評論認為廢除幹部領導職務終身制已事實上失效。

 

## 歷史沿革

### 提出

1980 年 4 月 23 日，中共中央政治局擴大會議召開，會議通過了中共中央副主席鄧小平提出的《關於喪失工作能力老同志不當十二大代表和中央委員候選人的決定》，是廢除領導幹部職務終身制的開端。

1980 年 8 月 18 日，鄧小平在會議上發表了《黨和國家領導制度的改革》的講話（俗稱「8.18 講話」），提出對現行制度存在的官僚主義、權力過分集中、家長制、幹部領導職務終身制等各種弊端必須進行改革，而 8.18 講話也成為了 1980 年代中國政治體制改革的開端。

### 確立

1982 年 2 月，中共中央和國務院試行退休制度，從企業中開始，逐步推廣到黨政機關職能部門。1982 年 9 月，中共十二大通過了建立中國共產黨中央顧問委員會，作為廢除領導幹部職務終身制的過渡性機構。

1982 年 12 月，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了《八二憲法》，是第四部中華人民共和國憲法及現行憲法。《憲法》規定國家主席、副主席、國務院總理、副總理、全國人大常委會委員長、副委員長、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長等國家領導人的任期與全國人民代表大會相同，「連續任職不得超過兩屆」，象徵著廢除領導幹部職務終身制正式確立。

1987 年，中共十三大召開前，鄧小平、陳雲、李先念等人共同約定要退休，不再擔任任何職務。10 月，中共十三大召開，鄧小平離開了中央委員會、離任中央顧問委員會主任一職，開始部署此後退休安排。1989 年 6 月 16 日，鄧小平在六四事件後的一次談話中，提道：

> 現在看起來，我的分量太重，對國家和黨不利，有一天就會很危險。國際上好多國家把對華政策放在我是不是病倒了或者死去了上面。我多年來就意識到這個問題。一個國家的命運建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的。不出事沒問題，一出事就不可收拾。
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同年 9 月，鄧小平同幾位中央負責人談話，主要商量自己退休的問題，說道：

> 我過去多次講，可能我最後的作用是帶頭建立退休制度。我已經慢慢練習如何過退休生活，工作了幾十年，完全脫離總有個過程。下次黨代表大會不搞顧問委員會了，還是搞退休制度。我退休的時間是不是就確定在五中全會。... 退的方式，越簡單越好。我多次講，一個國家的命運寄托在一兩個人的威望上是很不正常的。而利用退休又來歌功頌德一番，也沒有什麼好處。退休方式要簡化，死後喪事也要簡化。
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1989 年 11 月，中共十三屆五中全會上，鄧小平辭去中共中央軍委主席的職務，第二年再辭去國家軍委主席的職務，正式退休，以行動廢除了領導人終身制。其他中共元老，包括陳雲、楊尚昆、薄一波、習仲勛等，隨後也卸任領導職務，退出政壇，將權力移交給江澤民、李鵬、喬石、朱鎔基、李瑞環等人組成的第三代中央領導集體。

中共的人事任命開始依循「七上八下」慣例，即 68 歲及以上必須退休，67 歲及以下可留任。

### 發展

2002 年 11 月，中共十六大召開，以江澤民為首的中央領導集體成員，不再出任新一屆中央委員會委員，開始離開領導崗位，將總書記權力移交給以胡錦濤為首的第四代中央領導集體。不過江澤民卸任中共中央總書記的職務後，仍然繼續擔任了兩年中央軍委主席兼國家軍委主席的職務，之後再由胡錦濤接任。2012 年 11 月的中共十八大上，胡錦濤將總書記和中央軍委主席的職務交給習近平，不再擔任黨內職務，僅保留國家主席兼國家軍委主席到來年新一屆全國人大召開後屆滿卸任，正式「裸退」，習近平當時稱讚胡錦濤帶頭離開領導崗位是高風亮節的表現，標誌著廢除幹部領導職務終身制進一步完善。

《中國共產黨章程》和《中華人民共和國憲法》沒有對中共中央總書記及中央軍委主席的職務作出任期限制。而中共中央辦公廳在 2006 年印發的《黨政領導幹部職務任期暫行規定》規定：「第二條　本規定適用於中共中央、全國人大常委會、國務院、全國政協的工作部門和工作機構的正職領導成員；縣級以上地方黨委、政府領導成員，紀委、人民法院、人民檢察院的正職領導成員；省（自治區、直轄市）、市（地、州、盟）黨委、人大常委會、政府、政協的工作部門和工作機構的正職領導成員。」 「第三條　黨政領導職務每個任期為５年。」「第六條　黨政領導幹部在同一職位上連續任職達到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔任同一職務。」

2014 年 9 月，中共中央總書記習近平發表《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，講話中說：「評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督。經過長期努力，我們在解決這些重點問題上都取得了決定性進展。我們廢除了實際上存在的領導幹部職務終身制，普遍實行領導幹部任期制度，實現了國家機關和領導層的有序更替。」 中共黨刊《求是》雜誌 2019 年第 18 期重發了這篇講話。習近平在中共十九屆四中全會上，也繼續強調國家領導層能否依法有序更替是衡量國家制度是否民主的重要標準。

### 失效爭議

2018 年，中共中央向十三屆全國人大提議修改憲法，其中包括刪除國家主席和副主席的連任限制。原先，根據鄧小平在 1980 年提倡的「廢除領導幹部職務終身制」，重新設立原來被廢除的國家主席和副主席，任期為五年一屆，連任不能超過兩屆。修憲雖然刪除了連任限制，但沒有增減主席權力。不過從 1993 年開始，國家主席與中共中央總書記和中央軍委主席形成「三位一體」的制度，根據中國共產黨的領導原則和「槍桿子裡面出政權」的政治理念，黨總書記和軍委主席是中國政治體系中擁有最大權力的兩個職務，而這兩個實權職位在《中國共產黨章程》裡都沒有連任次數的限制。

由於「三位一體」制度，國家主席的連任限制被取消後，最高領導人擔任的職務不再有任期制的束縛，有分析人士擔心這意味著廢除領導幹部職務終身制實質上的打破和失效，正像第一代領導人毛澤東可以終身擔任中國共產黨中央委員會主席直到去世。修憲以後，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席三個職務都沒有連任限制，原則上可以無限連任。由於目前共產黨執政的社會主義國家中，古巴、越南、寮國的國家元首都有連任次數限制，在該修正案通過後，中華人民共和國將成為朝鮮以外，新一個國家元首理論上可以終身任職的社會主義國家。

而《人民日報》於 2018 年 3 月 1 日發表文章稱，在國家主席任職規定上作出修改，是著眼於健全黨和國家領導體制，在憲法上作出制度安排「不意味著改變黨和國家領導幹部退休制，也不意味著領導幹部職務終身制。」十三屆全國人大一次會議新聞發布上發言人張業遂回應，目前中共黨章對總書記、中共軍委主席，憲法對國家軍委主席都沒有做出「連續任職不得超過兩屆」規定。憲法也採取上述做法「有利於維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，有利於加強和完善國家領導體制。」

英國《金融時報》於 2018 年 4 月 16 日引述知情人士敘述稱，習近平在最近與外國政要和中國大陸官員舉行的三次會晤時表示，他「個人反對」終身制，並說外界對中國大陸最近的修憲有「誤解」。

2019 年 11 月，BBC 發表文章認為「習近平治下的中國大陸有可能走上蘇共前總書記勃列日涅夫的老路」，認為勃列日涅夫上台後結束了赫魯雪夫開始的改革和有自由化色彩的承諾，加強了國家集中控制，這與習近平上台後重新推行「黨領導一切」的做法相似。

澳洲智庫組織洛伊國際政策研究所（Lowy Institute for International Policy）與美國戰略與國際研究中心（Center for Strategic and International Studies）在 2021 年 4 月聯合發表報告，指出習近平的長期執政限制了新血磨練的機會，給中國大陸未來的政治道路帶來不確定性，使中共面臨潛在的繼任危機。

2022 年 10 月 23 日，習近平在中共二十屆一中全會上開啟歷史性第三任期，繼續擔任中共中央總書記。2023 年 3 月 10 日，習近平在十四屆全國人大一次會議上再次當選中華人民共和國主席，是中華人民共和國建國以來上第一位任期超過十年、開展第三個任期的國家主席。

## 比較

相對同樣 1980 年代的蘇聯，由於實行領導人終身制，在 1982 年勃列日涅夫死後，其繼承人安德羅波夫和契爾年科因年紀大和健康差而先後在 2 年內病逝，一度陷入政治權力真空，蘇聯共產黨在四年內失去了三位總書記，直至 1985 年少壯派戈巴契夫繼任才正式確立權力更替。戈巴契夫推行政治和經濟改革，因接班太晚，經濟和民族問題引發葉爾欽效應與劇烈權力鬥爭，最終出現八一九政變和導致蘇聯解體。

越南在 1986 年前也是領導人終身制，革新開放後廢除領導人終身制，又實行「四頭馬車」（越共中央總書記、國家主席、政府總理、國會主席）由不同人出任，實行集體領導，以達致權力平衡。但 2011 年起當選越共中央總書記的阮富仲曾在 2018 年至 2021 年兼任越南國家主席。他至 2021 年兩個任期任滿後，亦第三次當選越共中央總書記，繼續兼任越共中央軍委書記，打破兩任的慣例。

中國 1982 年改革開放後廢除領導人終身制，除了可以限制老人政治和確保權力交接穩定，亦可以讓黨內領導層可以有效接班。2018 年習近平取消憲法上中國國家主席連任次數的限制。不過中共黨章原本即沒有關於總書記和軍委主席連任次數的規定，修憲後習近平可以不受限制繼續連任黨和國家最高領導人的職務。

## 參見

* 撥亂反正
* 改革開放
* 深化黨和國家機構改革
* 關於個人崇拜及其後果

## 參考文獻