外蒙古問題

**外蒙古獨立**（蒙古語：Үндэсний эрх чөлөөний хувьсгал，也稱為「蒙古民族革命」）是指外蒙古地區於 20 世紀上半葉脫離中國獨立成為主權國家的歷史事件。外蒙古包括今日蒙古國以及圖瓦地區，蒙古國是國際社會廣泛承認的獨立主權國家，而唐努烏梁海（今圖瓦共和國）地區則被俄羅斯控制。自辛亥革命清朝崩潰後，外蒙古實際處於獨立狀態。1921 年在蘇聯紅軍的介入下，中華民國政府尚能掌握內蒙古，而外蒙古再次成為不受其管轄的獨立地區。外蒙古前後多次宣布獨立，中華民國與蘇聯簽訂《中蘇友好同盟條約》，今蒙古國（1924 年成立）則在二戰末期獲得中方確認。

雖曾獲得中華民國與中華人民共和國的承認，不過中華民國政府撤往台灣後於冷戰期間曾有爭議，冷戰結束後則均已確認獨立地位。唐努烏梁海部分則至今仍有爭議，但俄羅斯方面認為蒙古人民共和國獨立時，唐努圖瓦已一併脫離，這一部分被併入俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國（即現俄羅斯聯邦），另一部分則併入當時的蒙古人民共和國庫蘇古爾省，今日俄蒙國界便因此而定。

## 歷史背景

13 世紀初，乞顏部首領成吉思汗統一此地區所有部族，建立大蒙古國。其後忽必烈在中國建立元朝，元朝滅亡後蒙古殘餘勢力退回塞外，北元與明朝對峙。1636 年後金征服漠南蒙古，後建立清朝，1691 年喀爾喀蒙古臣服清朝。清代後期官方文書中，出現內蒙古和外蒙古的概念。內蒙古一詞指內札薩克 49 旗，外蒙古則指喀爾喀 4 部（有時也包括科布多和唐努烏梁海）。

16 世紀起，沙俄經營西伯利亞，開始與蒙古地區往來。1727 年中俄簽定《布連斯奇界約》和《恰克圖界約》（合稱《布連斯奇條約》），確定蒙古屬於清朝管轄。沙俄則取得在恰克圖和外蒙古地區通商貿易特權。1854 年東西伯利亞總督穆拉維約夫說「中國一旦發生政變，也不應容許中國新政府把權力擴張到蒙古，在這種情況下，蒙古應受到俄國保護」。在沙俄和清朝政府簽訂多數不平等條約中，都有關於俄國在蒙古利益條款。在此期間，俄國根據黃俄羅斯計劃和蒙古各部交流經濟、文化和軍事。

## 清末和北洋政府時期

1905 年日俄戰爭，1907 年兩國和好簽訂合約，俄國承認日本在朝鮮之「優越地位」，日本承認俄國在外蒙古的「一切權利」。

1910 年，日韓併合，日俄簽訂第二次密約，俄國尊重日本對朝鮮的行動，日本也同樣尊重俄國在外蒙古與伊犁的一切行動。

1912 年，日本與俄國簽訂第三次密約，設立中國東西內蒙古分界線，俄國承認東內蒙為日本勢力範圍，日本承認西內蒙為俄國勢力範圍，以東經 116 度 27 分為日俄界線，日本從俄國取得進軍熱河的默許。

清朝在蒙古開展「新政」，經費全部攤派到當地，牧民「不堪其擾，相率逃避。近城（指庫倫）各旗，為之一空」， 土謝圖汗和車臣汗盟長以及哲布尊丹巴管理的沙畢納爾的商卓特巴，於 1910 年（宣統二年）聯名向庫倫辦事大臣和烏里雅蘇台將軍呈報，稱「蒙古人民已經憂心忡忡地接到了幾道要他們執行新政的命令，我們可憐的、為各種賦稅弄得一貧如洗的盟和沙畢的台吉和牧民們，已經到了他們再也無法支持的地步了。歷次頒布的命令，沒有一個對蒙古人是有利的…… 我們希望繼續古老的生活方式」。俄國也通過駐華公使向清朝表達了抗議，清廷指示庫倫辦事大臣變通執行。

### 第一次宣佈獨立

宣統三年（1911 年）7 月，外蒙古獨立首倡者土謝圖汗部親王杭達多爾濟率團出訪俄國，得到俄國軍事支援。辛亥革命後，清朝統治逐漸瓦解，杭達多爾濟等人認為時機成熟。11 月初，以土謝圖汗部盟長、左翼後旗札薩克鎮國公察克都爾扎布為首的「臨時總理喀爾喀事務衙門」在庫倫成立。11 月 30 日，俄、蒙軍隊包圍庫倫辦事大臣衙門，解除清軍武裝，並將庫倫辦事大臣三多及其隨從人員押送出境。12 月 29 日，杭達多爾濟、車林齊密特等王公喇嘛在庫倫宣布獨立，擁立外蒙古第八世哲布尊丹巴呼圖克圖為皇帝，哲布尊丹巴在庫倫登基，自稱「博格達汗」（日光皇帝），年號共戴，建立「大蒙古國」。清政府得知後電令庫倫幫辦大臣朋楚克車林勸諭庫倫取消獨立，12 月 21 日任命在京的車臣汗部盟長多爾濟帕拉穆和新任科布多辦事大臣桂芳為「查辦庫倫事件大臣」，由於俄蒙方面阻撓未能成行。

1912 年 1 月，俄羅斯帝國駐烏里雅蘇台領事協助札薩克圖汗索特那木拉布坦發動叛亂，札薩克圖汗飭令驅逐清朝烏里雅蘇台將軍奎芳、烏里雅蘇台參贊大臣榮恩等人，限「於七日內將倉庫、銀、緞、軍裝等項，一律交蒙參贊接收，自備資斧回籍」。奎芳拒不答應，在俄羅斯帝國領事協助下派一隊哥薩克騎兵強行將奎芳押解出境。5 月，黑喇嘛丹畢堅贊、馬克思爾扎布、達木丁蘇隆和海山等人率外蒙古軍隊進攻科布多，新疆都督楊增新救援失敗，城池陷落。

1912 年初，沙俄駐呼倫貝爾領事烏薩蒂操縱和指使額魯特旗總管勝福、陳巴爾虎旗總管車和扎、索倫旗總管成德等人，調集附近各旗蒙兵一千人，以「大清帝國義軍」的名義發動叛亂。1 月 15 日，進入呼倫（今海拉爾市）城內，成立「自治政府」。哲布尊丹巴授勝福以「參贊大臣」頭銜，作為其駐呼倫的「總督」。

「大蒙古國」將獨立宣言及時告知內蒙古各盟、旗，內蒙古部分地區也舉行武裝暴動，在烏泰等內蒙古王公策動下，庫倫政府決定出兵南下，用武力占領內蒙古。北京政府為了控制內蒙古也動用武力。1913 年初，蒙古軍分五路向內蒙古進攻，取得普遍勝利。1913 年 10 月止，蒙古軍隊基本上控制了內蒙古西部各盟、旗，但同時開始面臨後方補給停止的局面。同月下旬，北洋軍開始反擊，蒙古軍無法再展開軍事行動，年底開始從內蒙古撤軍。蒙古軍失敗的主要原因是武器短缺和俄國政府極力反對這場戰爭。這場持續一年的戰爭給內蒙古地區造成重大災難，民間稱其為 " 牛年之亂 "（Үхэр жилийн үймээн)。

1912 年 11 月 3 日，俄國前任駐華公使廓索維茨在庫倫與「哲布尊丹巴政府」簽訂《俄蒙協約》及《俄蒙協約專條》，俄國以支持蒙古自治換取在外蒙享有排他性商業地位，對中國在外蒙主權隻字未提，引起中國不滿。經過談判，1913 年 9 月 18 日，中國外長孫寶琦同俄國駐華公使庫朋斯齊達成《中俄聲明文件》，中國不在外蒙駐兵、殖民、設官，承認外蒙自治，承認《俄蒙協約》及其專條，換回俄國承認中國在外蒙的宗主權，基於宗主權而衍生出俄國承認外蒙古為中國領土一部分。中國對蒙權力已由主權改為宗主權。

#### 短暫自治及被占領

1915 年 6 月 7 日，中、俄、蒙在恰克圖簽定《恰克圖協定》，將此聲明具體化。據此，同年 6 月 9 日，外蒙古宣布取消「獨立的大蒙古國與共戴年號」。中華民國大總統袁世凱冊封第八世哲布尊丹巴為「呼圖克圖汗」，並赦免獨立運動人士。外蒙古取消獨立，實行自治。此時外蒙古上層的僧俗兩派鬥爭趨於白熱化，哲布尊丹巴呼圖克圖派人毒死了「外務大臣」杭達多爾濟與賽音諾顏部親王那木囊蘇倫，壓制了世俗王公的勢力。

1917 年俄國爆發十月革命後，俄國勢力大幅撤離外蒙，蘇維埃俄國政府在 1917 年和 1919 年兩次發表對華宣言，宣布廢除沙俄與中國簽訂的不平等條約。1918 年 9 月在外蒙古自治政府要求下，北洋政府派遣少量軍隊進駐庫倫協防。

1919 年 7 月 25 日，蘇維埃俄國發表《第一次對華宣言》，稱外蒙古是一個獨立的國家，要求與之建立外交關係。

1919 年 2 月、3 月間召開大烏里會議名為「蒙古國體運動」又稱「泛蒙古主義」或「泛蒙運動」，主張內外蒙古結合並與呼倫貝爾（政務廳廳長凌陞）、布里亞特等勢力組聯合政府布里亞特 - 蒙古國。5 月、6 月泛蒙運動到達高峰，在海拉爾建立政府，逼迫外蒙古表明立場。

1919 年 10 月 1 日，外蒙古自治政府外交部長車林與庫倫都護使陳毅會談達成共識，特派庫倫都護使衙門秘書黃成垿帶著六十三條外蒙撤治善後條例到北京，表達外蒙希望恢復前清舊制（有條件撤治，回到前清絕對宗主權），取消國際條約裡中國在國防、外交上的約束限制，但外蒙仍保有相當的自治權。徐樹錚所屬皖系曾向日本大量借款以備中國內戰使用引發輿論批評，得知外蒙撤治消息急於爭功隨即向外蒙增兵。10 月 29 日徐樹錚到達庫倫，軟禁陳毅十日脅迫他修改六十三條，最後徐樹錚自己新增八條，挾持「內閣總理」巴德瑪多爾濟簽字，外蒙變成「無條件撤治」。陳毅遭軍隊押送回北京。全面否定《中俄聲明》。同年 11 月 17 日，外蒙古正式上書中華民國大總統徐世昌，呈請廢除俄蒙一切條約。11 月 22 日以《中國大總統公告》下令取消外蒙古自治，恢復舊制。同時取消《中俄聲明》和《恰克圖協定》，北京政府在庫倫設立「中華民國西北籌邊使公署」，由徐樹錚部在外蒙古駐防。但徐樹錚在外蒙古期間，不顧其傳統習俗，全面推行新政改革，致使外蒙古上層集團對北洋政府的統治更加不滿。呼倫貝爾原本希望參與外蒙獨立運動，遭俄國反對。北洋政府隨後與俄國簽訂呼倫貝爾條件八款，俄國取得區域經濟利益，並限制中國在此主權。

### 第二次宣佈獨立

由於外蒙古無法忍受徐樹錚的行為，開始派員聯絡蘇俄紅軍（蘇赫 - 巴托爾為代表到伊爾庫次克與共產國際接洽）、帝俄白軍（恩琴）及日本（哈爾濱日本領館），尋求援助把中國人趕出外蒙，哲布尊丹巴甚至寫信給日本天皇，希望日方協助其恢復獨立。

1919 年帝俄白軍將領謝米諾夫及恩琴聚集西伯利亞東部，協同布里雅特蒙古、呼倫貝爾、外蒙古等人士，驅逐滯留在外蒙古的中國官員，以民族自決、獨立建國為口號，並在日軍的支持下再次宣佈獨立。

1920 年，日本派山田大佐為參謀長，成立對蒙顧問團遊說外蒙喇嘛王公支持恩琴男爵。11 月，恩琴（約 800 人的殘兵，自稱亞洲騎兵師）第一次進軍庫倫戰敗。

1921 年 1 月，恩琴透過蒙古人的內應帶八世哲布尊丹巴離開庫倫，並取得許多王公喇嘛的支持。8 月唐努烏梁海設立圖瓦人民共和國。

1920 年 7 月，爆發直皖戰爭，徐樹錚率軍返回內地，戰敗，旋遭通緝，逃入日本使館。庫倫僅留守部份兵力。原皖系第三旅第七、第八團因直皖戰爭失利軍心不穩。1921 年 2 月 4 日，恩琴的亞洲騎兵師在日本關東軍的支持下攻入庫倫。由於中國國內處於第一次直奉戰爭前夕，各派軍閥無暇分身，只得坐視外蒙古地區的軍事衝突。中國駐軍撤離庫倫，部分在高在田的率領下返回內地，部分跟隨陳毅轉移到買賣城，準備再戰。

2 月 22 日，八世哲布尊丹巴為領袖的「大蒙古國」政府重新成立。1921 年 3 月 1 日，第三國際派沙洛克維克夫（И. Сороковиков）和波雷索夫支援外蒙革命，並撮合蘇赫 - 巴托爾和喬巴山在恰克圖成立蒙古人民黨。3 月 18 日，蒙古人民黨軍隊另外在蘇俄紅軍的支持下攻占買賣城，擊敗了當地守軍，中國在外蒙古的勢力自此完全消失。外蒙古恢復了事實上的獨立。

### 成立蒙古人民共和國

1921 年 5 月 25 日由蘇赫 - 巴托爾和喬巴山做嚮導，蘇俄聯合赤塔遠東共和國的紅軍共二師兵力從伊爾庫次克出兵干預；另一方面因華盛頓會議的關係，日軍自延吉、琿春撤軍，恩琴失去日方支持。7 月 6 日蘇聯紅軍開入庫倫，恩琴被俘。1921 年 7 月 11 日，外蒙古建立親蘇的君主立憲政府，博克多汗重新登基。北洋政府下令命張作霖收復外蒙。張僅作了敷衍，並沒有出兵至外蒙。11 月 25 日外蒙古建立「人民政府」，並與蘇聯訂立了《蘇蒙修好條約》。北京政府發布了一份聲明，譴責外蒙古企圖分裂中華民國的行徑，不承認外蒙古的獨立。

1923 年 1 月 26 日，中華民國非常大總統孫中山和蘇聯代表越飛在上海秘密發表《孫文越飛宣言》，同意蘇軍留駐外蒙。

1924 年 4 月 17 日，蒙古君主哲布尊丹巴活佛逝世。1924 年 5 月 31 日，北洋政府與蘇聯簽訂的《中蘇解決懸案大綱協定》，不承認外蒙古獨立，並要求蘇方撤軍。但該條約並沒有被很好執行，當時報紙稱蘇軍在外蒙重要據點均有駐軍。

1924 年 11 月 26 日，在蘇聯第三國際支持與行動下，蒙古人民黨宣布廢除君主立憲制，成立蒙古人民共和國，定都庫倫，改城名為烏蘭巴托，以 1911 年作獨立紀元，允許蘇聯駐軍，自此確立了外蒙古成為蘇聯共產黨的衛星國。但中國及英、美等當時主要國家政府皆未承認。

中華民國北洋政府於 1922 年 5 月 1 日向蘇聯政府表達嚴重抗議：「蘇聯政府對中國歷次通牒曾宣言，所有往日俄國各前政府與中國所定條約均為無效，並放棄對中國領土之侵略，今蘇聯政府乃背反前言，擅與蒙古私訂條約，此等行為直與帝俄政府時代對華如出一轍，須知蒙古係屬中華民國領土，本國政府實難容忍，為此特向執事嚴重抗議，所有蘇聯政府與蒙古私訂無論何種條約，中國政府決不承認。」

## 國民政府與外蒙古

### 抗戰期間

中華民國國民政府一直處於內外交困的處境中，從國民革命軍北伐、中原大戰、第一次國共內戰，到 1931 年九一八事件和 1937 年全面抗日戰爭爆發，無力處理外蒙古問題。其間 1928 年國民革命軍在外蒙古東部邊界與蘇軍發生了小規模戰鬥，之後再沒有進入外蒙古。直到 1992 年蘇聯解體後，蘇聯軍隊徹底從蒙古國撤走，蒙古才實際獲得獨立。與此同時，在喬巴山等人的領導下，蒙古人民共和國實行了蘇聯式的政治經濟制度。

1939 年，蘇、蒙聯軍與日本、滿洲國的軍隊因蒙滿邊境問題爆發諾門罕戰役，之後因歐洲戰事而停戰。1941 年 3 月，日本外務大臣松岡洋右訪蘇，蘇聯外交部次長在 3 月 27 日對中國駐蘇大使說：「史達林接見松岡，是純禮貌問題。」4 月 11 日「蘇聯不為自己而犧牲友邦的利益，蘇聯政府對松岡是照例接待。」但是，就在兩天后的 4 月 13 日，蘇聯就同日本簽訂了《蘇日中立條約》，並發表聯合聲明說：為了維護兩國的友好關係，蘇聯保證尊重「滿洲國」的領土完整和不可侵犯；日本保證尊重「蒙古人民共和國」的領土完整和不可侵犯。對此，中華民國外交部部長王寵惠聲明「《蘇日中立條約》，對於中國絕對無效。」

在此期間，內蒙古的德王試圖使內蒙古也獨立，還建立了實際上受日本人控制的傀儡政權蒙疆聯合自治政府，但隨著日本的投降和蘇、蒙聯軍的參戰，該傀儡政府也垮台，內蒙古很快被中國共產黨控制，1947 年中共根據民族區域自治理論領導成立了中國第一個民族區域自治政權內蒙古自治政府。

中華民國駐蘇大使邵力子曾說：「我在 1943 年春間，曾提出有關中蘇邦交的建議…… 關於中蘇之間的許多應解決的問題，我所建議的幾乎多與中蘇友好協定所包含的相類似。因為那時我認為這些問題必須加以合理的解決，尤其是承認外蒙古的獨立，和中山先生建國大綱所定扶助弱小民族使之自治自決的精神，完全符合。」

### 《中蘇友好同盟條約》與承認獨立

第二次世界大戰末，同盟國為爭取蘇聯對日本宣戰，美、英兩國在未通知中華民國以及其他盟國之下，於 1945 年 2 月 11 日與蘇聯簽定涉及外蒙古以及中國主權的《雅爾達協定》（又稱「雅爾達密約」）。其中規定：「外蒙（蒙古人民共和國）的現狀應予保持。」1945 年，史達林曾對蔣經國說過：「老實告訴你，我之所以要外蒙古，完全是站在軍事的戰略觀點而要這塊地方的。」「倘使有一個軍事力量從外蒙古向蘇聯進攻，西伯利亞鐵路一被切斷，俄國就完了。」。這也是他堅決要求外蒙古獨立的主要原因。但美國總統羅斯福曾面請中華民國駐美大使魏道明，謂在維持外蒙現狀之下，中國外蒙古成為兩個鄰居。當時中國政府亦認為對外蒙古鞭長莫及。

8 月 8 日，德國投降正好三個月，美國對日本使用原子彈之後，蘇聯在和中國談判成功之前，對日本宣戰。一百五十萬蘇軍在蒙古集結後進攻中國東北、朝鮮等地的日本關東軍。其間外蒙古提供後勤並派軍隊參加了蘇軍對日軍在內蒙古的作戰。中蘇在就外蒙古問題舉行談判時，史達林堅稱外蒙今日已是「人民共和國」，其現狀即獨立。談判開始時，中方堅拒承認外蒙獨立，史達林則稱，外蒙問題如無法獲致解決，則條約不能訂立。談判中，蔣經國對史達林說：「我們的國民一定不會原諒我們，在這樣情形之下，國民一定會起來反對政府。」史達林回答：「倘使你本國有力量，自己可以打日本，我自然不會提出要求。今天，你沒有這個力量，還要講這些話，就等於廢話！」

為繼續取得同盟國對中國戰區的支持，以及避免蘇聯使得新疆伊寧事變擴大、援助中國共產黨和在東北駐軍不撤走，1945 年 8 月 14 日，經過與蘇聯兩個多月的談判，中華民國政府最終做出妥協。宋子文、王世杰等在國民政府主席蔣中正的授權下與蘇聯政府簽訂《中蘇友好同盟條約》，同意「蘇聯出兵擊敗日本後，三個月內（從東北）撤完、在蘇聯尊重東北的主權、領土完整；不干涉新疆的內部事務」等條件下，允許將依公正之公民投票的結果決定是否承認蒙古人民共和國。宋子文拒絕簽字，並辭掉外交部長一職，最後該條約由王世杰簽字。同日，中蘇兩國外交部互致照會：

> 中蘇關於外蒙古問題的換文
> 
> 甲：紀錄
> 
> 史達林統帥與宋院長子文在一九四五年七月十一日第五次會談時曾討論蘇聯參加對日本作戰後其軍隊由中國領土撤退之問題。史達林統帥不願在蘇聯軍隊進入東三省之協定內，加入在日本戰敗後三個月內將蘇聯軍隊撤退一節，但史達林統帥聲明在日本投降以後，蘇聯軍隊當於三星期內開始撤退。
> 
> 宋院長詢及撤退完畢需要若干時間。史達林統帥謂彼意撤軍可於不超過兩個月之期間內完竣。
> 
> 宋院長繼詢是否確在三個月以內撤完。史達林統帥最多三個月足為完成撤退之期。 
> 
> 中華民國三十四年 
> 八月十四日 
> 西曆一九四五年 
> 王世杰 (簽字) 
> 莫洛托夫 (簽字)
> 
> 乙、中華民國政府文
> 
> 部長閣下：茲因外蒙古人民一再表示其獨立之願望，中國政府聲明，於日本戰敗後，如外蒙古之公民投票證實此項願望，中國政府當承認外蒙古之獨立，即以其現在之邊界為邊界。 
> 上開之聲明，於民國三十四年八月十四日簽訂之中蘇友好同盟條約批准後，發生拘束力。 
> 本部長順向貴部長表示崇高之敬意。此照蘇聯外交人民委員部莫洛托夫部長。
> 
> 中華民國三十四年八月十四日 
> 西曆一九四五年八月十四日
> 
> 丙、蘇維埃社會主義共和國聯盟文
> 
> 部長閱下：核准閣下照會，內開：「茲因外蒙古人民一再表示其獨立之願望，中國政府聲明，於日本戰敗後，如外蒙古之公民投票證實此項願望，中國政府當承認外蒙古之獨立，即以其現在之邊界為邊界。 
> 上開之聲明，於民國三十四年八月十四日簽訂之中蘇友好同盟條約批准後，發生拘束力。」 
> 蘇聯政府對中華民國政府上項照會，業經奉悉，表示滿意，茲並聲明蘇聯政府將尊重蒙古人民共和國（外蒙）之政治獨立與領土完整。 
> 本部長順向貴部長表示崇高之敬意。此照中華民國國民政府外交部王部長世杰
> 
> 西曆一九四五年八月十四日 
> 中華民國三十四年八月十四日
> 
> 

王世杰回國稱該條約可保中蘇三十年的和平，於是 8 月 24 日立法院在孫科主持下，以 95 人贊成，4 人反對（以起立方式表決）通過《中蘇友好同盟條約》。

同日，蔣中正在中央常會和國防最高委員會聯席會議上的演講稱： 「 外蒙自北京政府時代民國十一年起，在事實上已脫離了祖國而宣告獨立，如今已屆二十五年，我們早已明了我們如不能以國民革命的原則，和本黨壹貫的傳統政策用斷然的決心來解決這個問題，勢將引起永久的紛爭，對於國內安定與世界和平，都將因此要發生重大的影響，今當日本帝國主義已告失敗，東亞和平秩序，初見端倪之際，我們認為這是解決這壹重大問題的時機，如果外蒙以友好的精神循合法的程序，提出他獨立的願望，我們政府自當予以承認。」

10 月 20 日外蒙舉行公民投票，中國政府派雷法章前去參觀。雷法章奉蔣中正之命，「不與外蒙當局進行任何交涉」；關於投票，雷法章「只宜細心觀察，但不得干涉或發表任何聲明」。外蒙人民「在政府人員監督之下，以公開之簽字方式表示贊成與否」，投票結果顯示，98.5% 的投票公民贊成外蒙古從中國獨立出去。

1945 年 11 月 15 日，蘇聯違反條約，拒不從東北撤軍，扶持東北根據地和東北民主聯軍，繼續向中國施加壓力。1945 年底，副外長洛索夫斯基在蔣經國訪蘇前給史達林的報告中作了全面論述：「第一，中國政府必須承認蒙古人民共和國獨立；第二，中國必須保證長春鐵路沿線的安全，……」。

1946 年 1 月 5 日，中華民國國民政府承認蒙古人民共和國獨立。

雷法章事後聲稱此次「公民投票」：「其辦理投票事務人員，對於人民投票名為引導，實系監視，且甚為嚴密」「此項公民投票據稱為外蒙古人民重向世界表示獨立願望之行動，…… 人民實難表示自由之意志。」中華民國政府同蘇聯交惡後，中華民國代表蔣廷黻曾於 1947 年 8 月 27 日於聯合國安理會開會時表示質疑此投票之公正性，發言稱：「吾人認為此事是吾人所不能接受之過份簡單的歷史，當適當時機來臨後，我國政府有從事進一步觀察之權利。」

1949 年 10 月 1 日，中華人民共和國成立，1949 年 10 月 2 日，蘇聯公開承認中華人民共和國並與之建交。12 月 7 日中華民國政府播遷台灣，中華民國外交部在 1949 年 11 月 7 日《與蘇聯斷絕邦交之聲明》中稱，《中蘇友好同盟條約》簽訂後，中國政府一向恪守該條約產生之一切義務，但是蘇聯卻違反條約，。蘇聯屢次違約，但國民政府卻「為顧慮美國關係，遲未採取行動」。1950 年蘇聯和中華人民共和國簽署了《中蘇友好同盟互助條約》而廢除了《中蘇友好同盟條約》。

1952 年，中華民國向聯合國控告蘇聯違反《中蘇友好同盟條約》中「不援助中共」等條件，聯合國大會 2 月 1 日以 25 票贊成，9 票反對，24 票棄權，通過聯合國大會 505 號決議譴責蘇聯，是為「控蘇案」。1952 年 10 月 13 日，蔣中正在國民黨的中央會議上，沉重地檢討說：「承認外蒙獨立的決策，雖然是中央正式通過一致贊成的，但我本人願負其全責。這是我個人的決策，是我的責任，亦是我的罪愆」。蔣還稱，放棄外蒙古「實在是一個幼稚的幻想，絕非謀國之道」；蔣中正還表示自己「對總理、對革命、對國家和人民應該引咎自責」。1953 年 2 月 20 日美國總統艾森豪對國會正式否認雅爾達秘密協定的存在，中華民國政府 2 月 23 日宣布《中蘇友好同盟條約》失效，從而推翻對蒙古人民共和國的獨立承認。2 月 25 日，外交部正式廢除《中蘇友好同盟條約》。

### 蒙古加入聯合國

1946 年 7 月 13 日，中國駐美公使譚紹華博士向美國國務院電話通報：中國政府不支持（does not feel that it is in a position to work for or to support）外蒙進入聯合國。8 月 6 日，中華民國駐聯合國代表徐淑希表示外蒙古加入聯合國時機未到：「蒙古人民共和國在數月之前，尚為中國之一部分，稱為外蒙古。其獨立乃由選舉之故，國民政府將為歡迎其加入聯合國之一國家，吾人固竭誠期望其加入此國際機構。…… 國民政府於適當之時間到來時，儕以全力支持外蒙古要求入會申請。」

1946 年外蒙古等五國申請加入聯合國，中華民國贊成，英國、美國反對，外蒙的入會要求被安理會否決，聯合國大會因此在 1946 年 11 月 19 日通過 35 號決議，建議安理會重新審查五國的申請。

1947 年 7 月 28 日，中華民國駐聯合國代表徐淑希在聯合國安理會發表演說，指責蒙古人民共和國軍隊入侵中國新疆，反對外蒙古加入聯合國。同年 8 月 18 日，安理會第 186 次會議，中華民國代表蔣廷黻以北塔山事件為由投票反對蒙古加入聯合國。這在聯合國大會引起安理會是否越權的討論。

1948 年 10 月，朝鮮民主主義人民共和國承認蒙古人民共和國，1949 年 5 月，阿爾巴尼亞也與蒙古建交。

1955 年 12 月 13 日，中華民國代表在安理會對聯合國大會 3502 號草案中，蒙古人民共和國加入聯合國的部分行使否決權，理由是全蒙古是中國的一部分。

1961 年 10 月 25 日，聯合國安理會以 9 票贊成，0 票反對，1 票（美國）棄權的表決結果，通過了聯合國安理會 166 號決議，建議聯合國大會接受蒙古國加入聯合國。中華民國未參加投票表決。10 月 27 日，聯合國大會通過第 1630 號決議案，接納蒙古人民共和國加入聯合國，中華民國未參加表決。

## 中華民國與外蒙古關係

### 法律關係

中華民國行憲前聲索外蒙古的法規以及草案有：

* 民國元年（1912 年），中華民國臨時約法第三條：「中華民國領土為二十二行省、內外蒙古、西藏青海。」
* 民國 20 年（1931 年），中華民國訓政時期約法第一條：「中華民國領土為各省及蒙古西藏。」
  * 同年制定公布蒙古盟部旗組織法時，第四條第二項提到車臣、土謝圖、三音諾顏、扎薩克圖、塞音濟雅哈圖、唐努烏梁海、青塞特奇勒圖、烏拉恩素珠克圖、巴圖塞特奇勒圖各部，而第八條以及第九條提到蒙古地方。
* 民國 25 年（1936 年），五五憲草第四條：「中華民國領土為……、新疆、蒙古、西藏等固有之疆域。」
* 民國 35 年（1946 年），中華民國承認蒙古人民共和國獨立時，尚未舉行國大代表選舉乃至於制憲，故憲法中之固有疆域已不包括蒙古國。
* 民國 36 年（1947 年），內政部發布《中華民國行政區域簡表》凡例八：「蒙古地方雖經我政府於民國 35 年 1 月 5 日承認其獨立，但詳確疆界，尚待勘定。」

關於國民政府放棄了對外蒙古的主權，顧維鈞這樣寫道：

> 「 我仍然無法理解為什麼我們在莫斯科的代表團認為非得向蘇聯做出超過需要之外的讓步不可。即使從英國的觀點來看，中國在外蒙問題上是能夠不讓步的，美國的國務卿貝爾納斯也持有同樣的看法。這是貝爾納斯在 1945 年 9 月從莫斯科來參加倫敦五國外長會議時在倫敦對我說的。然後他問我為什麼我們做出了不必要的讓步，他指的是蒙古。我雖不理解為什麼這樣做，但覺得這個評論進一步證實了艾登 (英國的外相) 對我說的話是有理由的。我對中國在莫斯科所採取的立場自然是極感失望的，我設想一定有不得不這樣做的理由。我希望有朝一日能夠公開當年我們的重慶政府為什麼決定不惜任何代價與蘇聯締結這個條約的全部理由。」
> 
> 

* 民國 36 年（1947 年）12 月 25 日施行中華民國憲法以及公布訓政結束程序法時，憲法第四條：「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。」

制憲國民大會代表中的「蒙古代表」是指境內蒙古族的代表，主要來自塞北四省、新疆、青海的蒙古盟旗：

> 蒙古西藏之代表四十名，在蒙古方面（一）由錫林郭勒盟，烏蘭察布盟，伊克昭盟，青海左翼盟，青海右翼盟，察哈爾部及阿拉善特別旗，額濟納特別旗，土默特特別旗選出者九名。（二）由巴圖塞特奇勒圖中路盟，烏拉恩素珠球克圖四路盟，及青塞特奇勒圖盟選出者三名。（三）由哲里木盟，卓索圖昭盟，昭烏達盟，呼倫貝爾部，及伊克明安特別旗選出者五名，（四）由其他蒙古盟旗選出者七名
> 
> 

當時，雲南省代表段克昌等曾提案將固有疆域改為列舉方式：

> 本條擬修改為「中華民國為江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、河北、山東、山西、河南、陝西、甘肅、青海、褔建、廣東、廣西、雲南、貴州、新疆、察哈爾、綏遠、寧夏、遼寧、安東、遼北、吉林、松江、合江、黑龍江、嫩江、興安、熱河、台灣、蒙古、西藏、及其他固有之彊域，非經國民大會議決，不能變更之。」
> 
> 

行憲後，第一屆國民大會代表、立法委員及監察委員都是由生活在上述幾省中的蒙胞或其代表依憲法選出。

* 民國 42 年（1953 年），立法院決議廢止「中蘇友好同盟條約」、撤銷對蒙古獨立的外交承認。

國民大會秘書處自民國 68 年（1979 年）5 月至民國 80 年（1991 年）10 月所編的《會議實錄》所附的《中華民國全圖》都宣稱法理的中華民國疆域包括外蒙古。

民國 82 年（1993 年）4 月 12 日，陳婉真、沈富雄、彭百顯、顏錦福、尤宏、葉菊蘭、李慶雄、黃爾璇、林濁水、邱垂貞、劉文慶、翁金珠、邱連輝、呂秀蓮、盧修一、張俊雄、廖大林、侯海熊共 18 名民主進步黨籍第二屆立法委員提案的立法院釋憲聲請書，爭論國家領土範圍之界定得否由釋憲機關解釋時。主張外蒙古以及中國大陸不是中華民國疆域，認為外蒙古已經由公民投票通過贊成獨立、中華民國政府也已經承認，以廢除中蘇友好同盟條約為由撤銷對其的承認無視於國際法中「對國家承認是無條件且不得撤銷」之慣例，無疑為「囈人夢語，實不足採」；應將「蒙古人民共和國」、「蒙古共和國」、及「中華人民共和國」等中華民國當時不承認國家的正式國名直接寫出，沒有引號或「僞」字。同年 11 月 26 日，司法院大法官在釋字第 328 號解釋回答：『中華民國領土，憲法第四條不採列舉方式，而為「依其固有之疆域」之概括規定，並設領土變更之程序，以為限制，有其政治上及歷史上之理由。其所稱固有疆域範圍之界定，為重大之政治問題，不應由行使司法權之釋憲機關予以解釋。』此外，憲法中提到蒙古的三條文已被中華民國憲法增修條文凍結效力。

中華民國的《臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則》曾經定義「大陸地區」為中華人民共和國控制之地區及外蒙古等。2002 年 1 月 30 日，中華民國行政院正式公告修正「台灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則第三條及第五十六條條文」，將蒙古排除在中國大陸地區之外，已經排除外蒙古的適用性，所以現在定義的「大陸地區」為中華人民共和國控制之地區。然而，此修正引起立法委員關沃暖高度關切，於同年 2 月 26 日立法院總質詢，提出行政院修正通過該施行細則第三條規定涉及「違憲」，中華民國是否承認外蒙古獨立，如此作為，將成為「賣國賊」之強烈質疑。

2002 年，中華民國外交部宣佈中華民國重新承認蒙古國為一獨立國家。自 2002-2003 年起，中華民國與蒙古國在雙方的首都（臺北與烏蘭巴托）互設大使館性質之代表處。在外交部網站的各國介紹中也加入了蒙古國。

2004 年行政院通過了廢除「蒙古盟部旗組織法」及「管理喇嘛寺廟條例」決議。行政院表示，「蒙古各盟部旗已非我國統治權所及地區，因此該法已無繼續施行的必要。」當時的行政院長游錫堃表示，「蒙古國是一主權國家，且是聯合國的會員國，與一百多個國家有正式外交關係，我國作為國際社會的一員，應尊重國際社會的共識。」「行政院為因應實際需要，解除我國與蒙古間的交流障礙，已修正兩岸人民關係條例施行細則第三條，將外蒙古排除於兩岸條例施行區域，決定與蒙古交流事務均依照外國人之規定辦理，務實推動雙方各項交流，建立互惠互利的實質關係。」

行政院長游錫堃表示「我國在制定憲法前，國民政府已經正式承認蒙古國的存在，甚至當蒙古國申請加入聯合國時，國民政府也投票贊成，因此從歷史來看，我們沒有違背現實的必要，而且民國三十六年內政部所編印的「中華民國行政區域簡表」中，也沒有將蒙古列為中華民國的領土範圍，因此承認蒙古國符合現況亦不涉及違憲。」

2006 年 1 月，行政院該決議送立法院表決三讀通過，由總統簽署總統令正式廢止「蒙古盟部旗組織法」及「管理喇嘛寺廟條例」。

2012 年 5 月 21 日，行政院大陸委員會發表新聞稿，表示「一、民國 35 年我國憲法制定公布時，蒙古（俗稱外蒙古）獨立已為我政府所承認，因此，當時蒙古已非我國憲法第 4 條所稱的『固有之疆域』。」「二、外交部雖於民國 42 年提經立法院決議廢止「中蘇友好同盟條約」，但並未完成憲法領土變更之程序。」「三、外交部在 91 年 7 月 8 日函示略以：「蒙古已為主權獨立國家，且為聯合國會員國之一。國際法上國家之承認，原則上屬於『無條件與不可撤回的』，當時承認之相關要件迄今仍存在。」

目前官方已不再發行「中華民國全圖」，台灣市面上所發售的中國地圖和世界地圖，均已將外蒙古排除在中國之外作為獨立國家標示，教科書亦然。包含外蒙古在內的《中華民國全圖》（秋海棠版）則已少見，民間也早就普遍視外蒙古為主權國家，有「地理已成歷史」之譏。

2017 年 9 月 15 日，中華民國政府裁撤蒙藏委員會，原業務交由文化部、外交部與行政院大陸委員會承接。文化部在蒙藏委員會原址成立蒙藏文化中心；與蒙古國往來交流的業務改由外交部執行。。

### 中華民國大陸時期中國共產黨對外蒙古的態度

1922 年，中共創始人之一的李大釗曾公開向北洋政府請願，要求正式承認蘇聯政府，並且支持蘇聯武裝力量駐兵外蒙古。據北洋政府外長顧維鈞回憶，當時李激昂地宣稱「把外蒙置於蘇俄統治下，那裡的人民可以生活得更好」。1920 年代末期，當時由李立三、周恩來等人領導的「中華蘇維埃共和國政府」曾指出說：「最無恥地，到現在國民黨政府還不承認外蒙古是獨立自主的人民共和國，而把外蒙古看成中華民國的附庸」（一九二九年《布爾塞維克》第十期）。

1931 年 11 月 7 日公布的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》主張「中華蘇維埃政權承認中國境內少數民族的民族自決權，一直承認到各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨立的國家的權利。蒙古、回、藏、苗、黎、高麗人等，凡是居住在中國的地域的，他們有完全自決權：加入或脫離中國蘇維埃聯邦，或建立自己的自治區域。」

1935 年 11 月，毛澤東在一次會議上指出：「日本帝國主義不但要滅亡中國，並且還想進攻蘇聯的西伯利亞和滅亡蒙古人民共和國。我們的勝利告訴他們：『假如日本帝國主義進攻你們的話，我們是要打它的側翼和後路的。』」

1939 年 12 月《中國革命與中國共產黨》一書的第一章明確提出，現在中國的國境：在東北、西北和西境的一部與社會主義蘇維埃共和國聯盟接壤。而 1952 年 4 月出版的《毛澤東選集》第二卷〈中國革命和中國共產黨〉一章中加上了，「正北面，和蒙古人民共和國接壤」（原始版本 1939 年 12 月《中國革命與中國共產黨》一書的第一章中並沒有這句話）。

1940 年 1 月，《日支新關係調整要綱》祕文在香港披露，日本意圖以滿洲國、吳越平原為根據地，來交換承認外蒙、新疆、西藏為蘇俄勢力範圍。

1941 年 4 月，蘇聯與日本簽署《蘇日中立條約》、《共同宣言》，其宣言內有：「…… 蘇聯誓當尊重滿州國之領土完整與神聖不可侵犯性，日本誓當尊重蒙古人民共和國之領土完整與神聖不可侵犯性」。中國共產黨則對《蘇日中立條約》表態：「卻保證了外蒙不受侵犯，這不但對外蒙有利，即對全中國爭取解放也是有利的。說到東四省的收復，原是我們自己的事」，並為此發表社論。

1947 年 6 月－1948 年 7 月的北塔山事件中，中國共產黨支持蘇聯和蒙古的立場，聲稱此次邊界衝突是國民黨挑釁、美國駐迪化領事館所策劃。1947 年 7 月，中國共產黨在吐魯番、鄯善和託克遜三縣組織群眾集會和示威遊行，抗議國民政府針對蒙古的軍事行動，約 500 名平民在新疆警備總司令部的鎮壓中喪生。

1949 年 1 月，毛澤東曾非正式地試圖通過阿那斯塔斯・伊萬諾維奇・米高揚向蘇聯提出要求，希望外蒙古回歸中國，成為革命後新中國領土的一部分，但遭到拒絕。毛澤東隨後表示「不保護大漢族沙文主義路線，不再提出蒙古統一的問題。」3 月 5 日毛澤東在七屆二中全會上表示：不承認國民黨時代的任何外國外交機關和外交人員的合法地位，不承認國民黨時代的一切條約。中蘇後來發表公告稱：「1945 年 8 月 14 日中蘇簽訂的條約約定均已失去效力，但雙方政府確認，蒙古人民共和國的獨立地位已因 1945 年的公民投票及中華人民共和國業已與其建立外交關係而獲得了充分保證。」

## 後續

中華人民共和國成立後，宣布繼承中華民國的國際法地位，在中華民國已經於 1946 年承認蒙古人民共和國的基礎上發展對蒙外交，1949 年 10 月 16 日，周恩來總理兼外長復函蒙古總理兼外長喬巴山，兩國建立大使級外交關係。

1949 年 8 月 14 日，人民日報第一版刊載郭沫若在 8 月 12 日為《中蘇同盟四周年：中蘇友好同盟條約四周年紀念日在北平新華廣播電台對全國的廣播詞》的文作，名為《我們應該怎樣認識外蒙古獨立》，支持及承認蒙古人民共和國的獨立地位，1950 年 2 月 24 日人民日報發表了中共黨史學家胡華的文章，名為《關於承認和保證蒙古人民共和國的獨立地位》，該文提到：「承認蒙古獨立，對每個真正愛國的中國人來說，是天經地義的事，值得歡呼的事。只有國民黨反動派才痛恨蒙古獨立，...... 侮蔑人民的蒙古，侮蔑蘇聯說：『蒙古獨立是中國領土的喪失』」。

1949 年到 1950 年，毛澤東和蘇聯簽署新的友好協議。史達林和毛澤東共同宣稱廢除國民黨的「不平等條約」。1950 年毛澤東出訪蘇聯，為爭取蘇聯的外交支持，簽訂《中蘇友好同盟互助條約》。 1961 年中國人民郵政發行郵票慶賀「蒙古人民革命四十週年」。

1952 年 4 月出版的《毛澤東選集》第二卷〈中國革命和中國共產黨〉一章中明確提出，「正北面，和蒙古人民共和國接壤」（原始版本 1939 年 12 月《中國革命與中國共產黨》一書的第一章中並沒有這句話）。

1954 年，赫魯曉夫來華參加中華人民共和國建國五週年之際，毛澤東透過周恩來向赫魯曉夫詢問如何看待外蒙古併入中國。赫魯曉夫表示蒙古同志「不會歡迎你們的建議」。

1960 年 5 月 31 日，在烏蘭巴托簽訂《中蒙友好互助條約》，同年 10 月 12 日生效。1962 年 12 月 26 日，中華人民共和國總理周恩來與蒙古人民共和國部長會議主席尤睦佳・澤登巴爾在北京簽訂《中蒙邊界條約》，1963 年 3 月 25 日在烏蘭巴托互換批准書後生效，以實際控制線為基礎劃定邊界。1960 年代中蘇決裂後，蒙古試圖保持中立，後來被迫倒向蘇聯，把大約 7000 名中國的援建人員驅逐回國。

1989 年 2 月，中共領導人鄧小平對美國總統喬治・H・W・布希抱怨，雅爾達會議不但使外蒙從中國分離出去，而且使中國東北成為蘇聯勢力範圍。為實現中蘇關係正常化，蘇聯領導人戈巴契夫於 1989 年春夏之交訪華。期間鄧小平在 1989 年 5 月 16 日對訪華的戈巴契夫說：「六十年代，在整個中蘇、中蒙邊界上蘇聯加強軍事設施，飛彈不斷增加，相當於蘇聯全部飛彈的三分之一，軍隊不斷增加，包括派軍隊到蒙古，總數達到了一百萬人。…… 真正的實質問題是不平等，中國人感到受屈辱。」

蘇聯撤軍後，中蒙關係緩和。1990 年，蒙古代表團 28 年來第一次正式訪問中國。1994 年兩國簽訂《中蒙友好合作關係條約》，表示互相尊重國家主權和領土完整。

## 注釋

## 參見

* 蒙古歷史
* 民族解放運動
* 1917 年－1923 年革命
* 蒙古獨立史

## 參考文獻

### 引用

### 來源