城镇住房制度改革

**城鎮住房制度改革**，是中華人民共和國在 1998 年全面實施的一項城鎮住房制度改革，確定改革的方向為城鎮住房的市場化、貨幣化、商品化。特別是配合中國 1994 年稅制改革，中國地方政府的土地財政作為主要動力推動中國住宅商品化快速發展。此次房改與 2008 年開始部分學者推動的二次房改方案相對，也被稱作**第一次房改**、**98 房改**。

## 背景

## 歷史沿革

### 初步試驗

早在 1979 年，政府就開始在西安和南寧進行售房實驗。中央政府當時在西安投入 100 萬元以及相關建材建設面向當地城市人口銷售的住房，地方住房部門一棟七層單元樓的 37 套進行售房實驗，樓面均價則基於成本定為 150 元，對於中等戶型住宅面積約 60 平米，總價約 9000 元。截至 1980 年 5 月，37 套房只賣出了 18 套，三戶家庭在國外親戚幫助下買了 6 套房，5 套出售給退休官員，3 套戶主剛剛文革平反、恢復收入，剩下幾套分別歸屬教師、醫生、公務員、工人，其中 8 位戶主全款買房，剩下來都是五年內按揭付款。

1980 年，鄧小平在談到住宅問題時表示城鎮居民個人可以購買房屋。同年 6 月，中共中央、中華人民共和國國務院在《全國基本建設工作會議匯報提綱》中提出實行住房商品化政策，准許私人建房、買房和擁有自己的住宅。

中央政府在全國範圍內進一步推行售房實驗，在 1980 年計劃推出 135000 平方米住房進行銷售，至 1981 年售房政策推行至全國 23 個省、自治區的 60 多個城市和一部分縣鎮，然而很多地方都反映當地購房意願不高。當時西安絕大多數家庭只能承擔 3000-5000 元的首付，政府還要求 5 年內還清餘款，同時租房價格還很便宜。售房試驗最終在 1982 年停止。

### 補貼購房

1982 年，政府部門設計處「三三制」補貼購房，所謂「三三制」即購房者、就業單位、政府分別承擔房價的三分之一，國務院率先在四平、沙市、鄭州、常州進行試點。居民不僅可以購買新建住房，也可以購買自己居住的公共住宅，政府也相應改革了租房補貼制度。當時新建住宅均價在 150 元到 200 元之間，不僅包含了房屋建設成本，還統計了周邊配套的支出，平均戶型面積 56 平方米。截至 1984 年，試點城市共賣出 2140 套房；1985 年試點推廣到全國 160 座城市和 300 多個縣，最終賣出了 20 萬套房。試點得出的結論是個人有買房的意願也有能力分期付款購房，公房可以向個人出售，但是由於補貼力度過大，不少單位都不願意出售房屋，同時政策也沒有改變租金過低，買房不如租房、早買不如晚買的現狀 —— 由於財政負擔過大，實驗在 1985 年戛然而止。

### 提租補貼

1986 年，國務院住房制度改革領導小組成立，並印發《關於在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》。小組設計出「提高租金、發放補貼、促進職工買房」的方案，並選定了唐山、煙臺、蚌埠、常州四座城市作為試點。其中煙臺市實行「提租發券、空轉起步」的方案：「提租發券」指將公共房屋租金提高到按折舊費、維修費、管理費、投資利息和房產稅合算的水平，個人實際房租從原來的 0.07 元 / 平方米提升到 1.28 元 / 平方米，同時按照基本工資的 23.5% 發放住房補貼券；「空轉起步」指起步階段工作單位發放的房租券沒有資本保底，住房的產權單位收到後需要還給戶主的工作單位，工作單位以此繼續向員工發放補貼。最終煙臺住房改革在 1988 年進入實轉，住房補貼和繳納房租都以貨幣形式結清。全國範圍內進行租金改革的還有瀋陽、南平、鷹潭、深圳、佛山、江門等市。國務院和中央人民銀行為配合改革，在煙臺和蚌埠分別進行住房金融改革的試點，兩市相繼成立住房儲蓄銀行，負責管理員工住房基金以及相關租金劃轉、住房儲蓄、房企信貸等等，煙臺住房儲蓄銀行至 1989 年已經成立 5 處辦事處，各類存款餘額 1.2 億元，向全市 693 戶城鎮居民提供購房貸款 562 萬元，向房地產企業發放 3400 萬元貸款，並與房企合作投資新建住宅 5000 多套，成為了全市住房租金結算中心。此外，武漢、瀋陽等大城市和溫州等中等城市都出現了個人集資建房的住房合作社。

1988 年 1 月 15 日，國務院召開第一次全國住房制度改革工作會議。國務院秘書長陳俊生宣布，從當年開始，要在中華人民共和國分期分批展開住房制度改革。1990 年，國務院頒布《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。

雖然租金改革在在煙臺、蚌埠、唐山以及深圳、成都等地都效果良好，但隨著 1980 年代末中國通貨膨脹和六四事件的爆發，政府考慮到繼續提租則會加劇通脹，且提租方案因觸及了部分當權者的利益而受到政策執行者的抵制，因此原先預定 3-5 年全面推廣的提租政策就夭折了。

1991 年 6 月國務院發布《關於繼續積極穩妥地進行住房制度改革的通知》，強調新房新政策，避開存量房提租的壓力對新房提租、出售的影響；同年 10 月 17 日務院批轉了國務院住房制度改革領導小組起草的《關於全面推進城鎮住房制度改革的意見》，提出將現行的現行公房的實物福利分配製度逐步轉變為貨幣工資分配製度，並制定了房租上漲的分階段目標。地方政府的房改房也陸續公布實施，一些大城市的運作比較規範，部分中小城市則相對較差，一些城市優惠幅度過大導致低價購房現象出現，1992 年 6 月國務院房改工作會議再次提出制止低價售房。

### 全面實施

1994 年 7 月 18 日，國務院發布了《關於深化城鎮住房制度改革的決定》，提出改變住房建設投資由國家、單位統包的體制為國家、單位、個人三者合理負擔的體制；把各單位建設、分配、維修、管理住房的體制改變為社會化、專業化運行的體制；將住房實物福利分配的方式改變為個人出資購買的方式，要建立以保障中低收入家庭住房需求的經濟適用住房和針對高收入群體的商品房；建立住房公積金；建立住房信貸體系；要促進房地產業和相關產業的發展。1994-1997 年，住房的商品化、市場化體製得到全面推進，但作為轉軌中的過渡，福利體制仍然保留，客觀上住房新、舊制度雙軌同時運行。1997 年，亞洲金融危機爆發，中國經濟面臨壓力。為了應對亞洲金融危機的衝擊，擴大內需、刺激居民的住房需求，1998 年 7 月 3 日，國務院頒發《關於進一步深化城鎮住房制度改革、加快住房建設的通知》，明確了城鎮住房的市場化、貨幣化、商品化改革方向，並啟動了徹底的住房制度改革，停止了「實物分房」、實行住房分配貨幣化，標誌著以市場供應為主的住房供應體系的確立，。

1998 年 7 月 3 日，國務院出台《關於進一步深化城鎮住房制度改革、加快住房建設的通知》，要求 1998 年下半年起停止住房實物分配，逐步實行個人購買住房；建立和完善以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規範住房交易市場；新建住房原則上只售不租。

## 改革成效

在 1998 年實行城鎮住房制度改革後，中華人民共和國住房開始進入商品房時代，住宅產業成為中國大陸新的經濟增長點和支柱產業。1998 年起，中國大陸的房地產開發、投資持續高速增長，增幅高於同期固定資產投資，2001 年的增長率達到 27.3% 達到第一個波峰，2003 年的增長率攀升至 30.3%。此外，1998 年的住房制度改革還改變了中國城鎮居民的住房觀念，由福利性住房觀念向商品化住房觀念轉變，充分調動了中國居民對住房投資和消費的積極性。

## 存在問題

1998 年中國城鎮住房制度改革後出現了新的住房問題。其中，大型城市的住房問題尤為突出，具體表現為：地方政府依賴土地財政、住房價格的持續快速上漲、城鎮住房供給結構失衡、居住空間分異趨勢加劇、住房用地資源利用效率低下等。

## 參見

* 1990 年代的相關改革政策：分稅制改革、浮動匯率制改革、外貿體制改革、城鎮住房體制改革
* 土地財政

## 參考文獻