城市改造

**都市更新**（英語：urban renewal），又稱**都市再開發**、**都市改造**、**都市復興**、**舊區改造**或**市區重建**，在台灣簡稱**都更**，是指都市內因為早期欠缺都市計畫或是建築物日久失修，而作出全面或部份性的重新興建或整理及修緝計劃或工程。

在許多發展歷史相當悠久的都市，都需要透過都市更新來解決原有市中心功能萎縮的問題。但是在實行的同時，常會有反對意見，例如老舊建物重建的釘子戶。

## 概論

都市的發展有其生命週期，歷史悠久的都市勢必面臨經濟功能與物質功能之衰退，從而衍生出經濟無效率及社會秩序等問題。透過都市更新手段可促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。

都市經濟學的解釋認為，都市的土地有其地租，而地租可以分為現狀土地利用下的實際地租，以及改造後最優化狀態下的潛在地租。一塊土地剛開發時，業主為了實現利潤最大化，往往會致力於使土地的實際地租達到潛在地租的水平。但是，由於都市的發展和擴展、基礎設施的完善等，土地的區位條件發生變化，潛在地租得到提升；而建築物老化、需要修繕，使得實際地租反而下降，二者之間產生「租差」。當實際地租和潛在地租的租差足夠大時，資本就有了獲利的空間，都市空間就有可能進行。

都市更新依其目的性可分為三大面向，分別為整建、重建與維護。若依此面向針對都市地區進行更新，則可以集中公私部門間有限資源進行有效率的更新。

## 處理方式

1. 拆除重建：指拆除原有建築物，重新建築，同時進行住戶安置及改進區內公共設施，通常伴隨著土地使用性質或容積率的變更。
2. 整建、整治、微更新：指改建、修建更新地區內建築物或充實其設備，並改進區內公共設施。
3. 維護：指加強更新地區內土地使用及建築管理，改進區內公共設施、以保持其良好狀況。

## 好處

都市進行都市更新後，可能有以下好處：

* 樓價升值。
* 在商業區或觀光區，發展成景點，吸引遊客。
* 改善市容（例如更新後生活垃圾集中轉運，而不是再隨意棄置於街頭）。
* 以新版的建築法規為依據，使用了更新的建築材料和工藝，因此建築的抗震能力與品質會更高。
* 改善街巷狹窄、停車困難情況（前題是都更的同時，以建蔽率縮減的方式，進行道路拓寬、設置人行道和地下停車場）。
* 改善居住環境（例如改造排水管網、新建公共服務配套設施）。
* 容積率獎勵、相關稅負的減免（地價稅、房屋稅、土地增值稅、契稅）。

## 壞處

* 儘管政府多宣傳都市更新可以為社會帶來好處，但實際上政府著眼的是市區重建帶來都市貧民區的遷移、地價提高帶來物業稅的增加、以及都市因為新建築活動帶來就業與經濟活動增加所衍生出來的經濟與政治效益。
* 對於社區居民而言，都市更新的結果是可能破壞當區本土文化以及既有的社會網絡，使得原有的社區文化以及生活面臨瓦解。
* 更新後的社區地價提高、租金上漲，導致仕紳化，許多不願轉換居住環境，但是因為收入低而無力繼續留在原地居住的民眾，不得不外遷至郊區。
* 原業主的土地持份縮水，因為經由建商主導的都更，會蓋更高的樓層，並將其中的約 50% 以上劃歸建商利益，導致有更多的房屋被賣出。
* 為了使更新有利可圖，都市更新往往會對開發商進行容積率獎勵，導致都更後的建築物更高，影響到周圍原有居民的日照權。
* 一些更新個案只增加了住宅單位數，但是沒有相應改善交通、教育、醫療等公共服務的供給，導致城區原有基礎設施壓力增大（例如交通擁堵惡化、學位緊張）。
* 土地批租及土地財政制度下，為了使開發商在更新項目中盈利而提高容積率，對單個項目而言可能是成立的，但是若在都市內大面積鋪開，會導致都市更新向市場大量投放新房。這些新房會擠佔新樓盤的市場，進而弱化政府從土地拍賣中獲益的能力，反而要在城區為這些新增的單位提供更多公共服務，惡化政府的財政狀況。
* 一些不願意進行都更的原住戶可能在「少數服從多數」的規則下被強拆民宅。
* 部分業主因更新前透過違章建築增加許多建築面積，並要求更新後對這些面積也進行補償，以及有部分釘子戶漫天要價，因而產生了不合理的財富再分配，甚至導致許多都市更新案因為這些業主的貪婪而流產。

**爭議案例**

臺灣

* 士林文林苑都市更新爭議案
* 華光社區
* 正義國宅

香港

* 利東街

## 實行

### 香港

香港政府設立市區重建局實行市區重建政策。市區重建局以「3**R**s」策略來推動市區重建。 

* 重建發展（**R**edevelopment），
* 樓宇復修（**R**ehabilitation），
* 文物保育（P**R**eservation），

在推行市區重建的同時，市區重建局亦會招請社工隊加入服務，為受影響的居民提供資料、訊息等。

市建局主席張震遠於 5 月 11 日表示，未來的都市更新項目，實施全面的環境永續發展政策，為市民締造優質的生活環境。

香港房屋協會推行長者維修自住物業津貼計劃為長者自住業主提供財政資助，津貼維修自住樓宇的費用，改善樓宇失修的情況，加強長者居所的安全。

#### 市建局主要重建計劃

##### 重建項目

* 上環皇后街（帝后華庭）
* 油麻地窩打老道、雲南里（窩打老道 8 號）
* 旺角亞皆老街、上海街（朗豪坊）
* 旺角洗衣街（波鞋街）
* 旺角新填地街（MOD 595）
* 尖沙咀河內道（K11）
* 灣仔皇后大道東、利東街（H15）
* 西營盤第一街、第二街
* 大角咀福全街、杉樹街
* 大角咀櫻桃街（海桃灣）
* 荃灣市中心（即荃灣七街）（萬景峰）
* 灣仔莊士敦道（嘉薈軒）
* 灣仔太原街（尚翹峰）
* 堅尼地城（泓都）
* 深水埗荔枝角道、桂林街、醫局街
* 深水埗海壇街、桂林街、北河街
* 觀塘市中心重建項目
* 土瓜灣浙江街、下鄉道
* 土瓜灣北帝街、木廠街
* 大角咀晏架街、福全街
* 土瓜灣新山道、炮仗街
* 深水埗順寧道

##### 保育項目

* 旺角上海街、亞皆老街
* 旺角太子道西、園藝街。

### 澳門

澳門政府設立澳門舊區重整諮詢委員會，由運輸工務司司長，土地工務運輸局局長及其他專業人士組成，目的改善商戶的營商環境，善用土地資源，提升整體的旅遊都市形象，推動各城區的協調發展，積極有序地推動澳門的舊區重整工作。

設立樓宇維修基金，為私人樓宇安全及環境衛生的保養及維修工程提供資助。

### 中國大陸

中國大陸的城市更新計畫，早期以北京、上海、廣州、深圳等超大、特大城市為主，後來逐漸擴展指中小都市。

北京市對二環內各傳統街區設立歷史文化保護區，對街區內舊建築採用自願騰退的辦法，恢復一些重點四合院院落歷史格局。

廣州市著名的拆除重建案例有 2010 年亞洲運動會籌備時期推動的獵德村舊改項目等；著名的微更新項目有由萬科主導的恩寧路永慶坊更新項目。

### 日本

都市更新在日本已行之有年（日本稱為「都市再開發」或「再開發」），尤其人口密集的關東地方（東京首都圈）、京阪神等都會區，皆有不少已完成、或進行中的都市更新計畫。

**案例**

* 東京：池袋太陽城、赤坂方舟之丘、東京巨蛋城、天王洲 ISLE、六本木新城、汐留 SIO-SITE、東京中城、表參道之丘、東京站周邊（大丸有）、秋葉原站周邊、新宿副都心等
* 橫濱：港未來
* 埼玉：埼玉新都心
* 大阪：大阪花園城、新梅田 CITY、大阪站北地區、Hotarumachi 等
* 神戶：神戶 Harborland
* 福岡：博多運河城等

### 韓國

### 臺灣

在臺灣方面，自 1945 戰後半個世紀都市呈現急速擴張之狀態，擴大都市計畫、新市區建設與新市鎮的開發是主軸，都市更新除了臺北市少數零星的個案外並不受到重視。直到 1997 年行政院通過都市更新方案，1998 年立法院通過都市更新條例，都市更新才逐漸成為政府及民間重視的都市發展方向。

#### 早期都市更新（1998 年以前）：強大公權力推動

都市更新條例立法之前，都市更新唯一的法源依據只有 1973 年修訂都市計畫法第六章舊都市更新共 11 個條文，並無詳細的作法與誘因。對於土地及地上物的處理係以徵收及區段徵收方式處理，完全是政府主導，民間無法參與或主導。

臺北市是臺灣最早開始辦理都市更新的都市。由於戰後約 30 萬自大陸撤退的軍民湧入市區，市區雜亂違章占用處處可見。根據 1963 年台北市政府的統計共有 52,887 間違章建築。特別是西門町中華路鐵路兩側搭滿了棚屋，市政府於 1960 年強力拆除這些佔用棚屋，1961 年改建完成八棟中華商場安置 1644 戶住家商店，可視為台北市都市更新的濫觴。1964 年為了安置大批颱風受災的軍民並興建淡水河堤，臺北市政府與軍方合作於萬華興建一批「南機場國宅」1264 戶新式四層樓公寓。從 1962-1975 年台北市政府大力拆除妨礙交通及妨礙都市計畫的違章建築，以「萬大計畫」最具代表性，進行了 18 條道路拓寬工程，拆除 3241 間違章建築，為了安置這些違建居民，共興建了 23 處「臺北市整建住宅」，可視為第一波的都市更新行動。

臺北市越來越重視都市更新，1977 年在工務局都市計畫處下設立都市更新科全力推動都市更新，隨後在 1983 年開始制定「臺北市都市更新實施辦法」。1977-1991 年臺北市以區段徵收方式進行都市更新。這類案例有臺北市的柳鄉社區、華江地區、臺北工專新村北側、八德路饒河街口附近地區、大龍段蘭州國中北段地區、新隆里地區都市更新。但是政府主導區段徵收引起的抗爭極大，也有很多爭議，其中最受矚目的案件是中正紀念堂旁的新隆里都市更新案。14 年來進度緩慢成效不彰，因此在 1991 年之後政府不再採用區段徵收方式推動更新。

1993 年臺北市修訂「臺北市都市更新實施辦法」改變政策不由政府主導更新，而獎勵民間自行推動都市更新，給予容積獎勵，並設置都市更新審議委員會及成立都市更新基金。不過，由於政府不介入，許多複雜的土地建物產權與權利分配問題難以解決，雖然核准了清白新村等 24 個案件，但是大多無法執行，成效非常有限。

#### 1998-2009 都市更新：建立法制與民間主導

1997 年 2 月 13 日行政院通過「都市更新方案」，是臺灣首次將都市更新視為都市發展政策，開始全面建立法令及政策工具。1998 年 11 月 11 日公布實施《都市更新條例》，臺灣正式啟動都市更新。都市更新的中央主管機關為內政部，地方政府方面，直轄市主管機關為直轄市政府，縣（市）主管機關為縣（市）政府。2003 年臺北市在都市發展局下設臺北市都市更新處 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館），是台灣各地方政府中，第一個都市更新的專責機關。

1998 年都市更新條例有幾個重要的特色：

* 政府可以劃定更新地區擬定更新計劃，民間可以申請劃定更新單元
* 政府或民間都可以主導更新事業擔任實施者
* 明訂申請審議及監督的程序
* 給予容積獎勵：最高為法定容積 50% 或原容積加法定容積 30%
* 自辦更新權利人多數決（公辦更新無限制）：都市更新地區人數 3/5 以上，面積 2/3 以上；非都市更新地區人數 2/3 以上，面積 3/4 以上
* 強制公有土地參與都市更新
* 提供補助及稅捐減免：都市更新基金可給予規劃作業費補助，另有房屋稅、地價稅、土地增值稅、契稅及營利事業所得稅之減免
* 重建實施方式引入權利變換制度（雖然法並未排除徵收或區段徵收等方式，但是以保障原權利人原地分配的權利變換方式或協議合建為主）
* 未依計畫實施政府可監督或必要時可接管

1999 年都市更新條例的相關子法全部完成。緊接著 9 月 21 日臺灣就發生大規模的 921 大地震，都市更新立刻發揮了重要的重建功能。透過都市更新在災後 10 年內就完成了 100 個以上的集合住宅及社區重建。不過在這 10 年期間，不動產市場不景氣，民間建商大多對於都市更新不感興趣，鮮少投入。半數以上成功的案例大多數是由原住戶自行出資或向銀行及九二一震災重建基金會借款興建為主。

都市更新條例立法完成之後的 10 年之內，條例已經歷經 7 次修正，各項中央與地方法規也逐漸完備。至 2009 年底全臺灣已經核定 212 件都市更新事業（災後重建更新 102 件、一般重建型都市更新 105 件、整建維護型都市更新 5 件）。政府劃定的都市更新地區共 404 處 1986.54 公頃，民間自行劃定的更新單元 288 處 94.15 公頃。

至於政府主導更新方面，這 10 年間真正完成的更新案不多。直到 2005 年內政部營建署才開始研擬評估全面性推動公辦更新的策略及修法機制。中央政府分別有幾次的政策宣示，包括 2005 年「都市更新示範計畫」、2006 年「加速推動都市更新方案」將都市更新列為國家重大計畫、2007 年 7 月指定「4 大金磚計畫」、2007 年 10 月再擴大為「6 大旗艦計畫」、2009 年內政部「愛台 12 項建設 — 都市更新推動計畫」等 2009 年內政部設立「中央都市更新基金」補助各地方政府辦理重大更新案的規劃、招商及關連性公共設施開闢。2008-2010 年內政部營建署委託都市更新研究發展基金會 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）成立「都市更新推動辦公室」全面建立公辦都市更新的作業手冊及評估全臺灣適合公辦更新的地點。

至此階段，都市更新已經不再是臺北市的政策，也不再只是住宅社區改建。全臺灣各地都已經開始推動各種不同型態的都市更新。這段期間，有幾個較受到矚目的更新案：

* 台新金控總部大樓（原財神酒店）: 臺北市仁愛圓環旁重要商辦地標
* 崇德隆盛新村軍眷村改建：臺北市國防部主導規模最大之重建型都市更新案（2.13 公頃）
* 興洋興天地 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）: 台北市大同區建成圓環旁重要計畫
* 台中東勢名流藝術世家 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）: 全國第一個災後重建都市更新案，第一個權利變換計畫
* 三峽老街：以整建方式處理之台北縣公辦都市更新案
* 嘉義市「檜意森活村 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）」：是 6 大旗艦計畫之一，結合古蹟保存再利用的公辦案

#### 2010-2019 年：期待與衝突

2008 年金融海嘯過後，臺灣房地產市場強勁復甦，都市更新突然變成社會矚目的焦點，甚至變成市長選舉的重要政見。臺北市市長郝龍斌在競選時提出「一坪換一坪」的口號，鼓勵老舊四、五層公寓社區都市更新改建。臺北市於 2010 年 8 月宣佈「老舊公寓更新專案」，以都市計畫手段增加容積獎勵最高 100% 為誘因吸引民間建商與地主合作改建舊公寓。此舉引爆了台北都會區一片都市更新熱潮，老舊公寓原本不值錢如今反而上漲。不過住戶期待過高，實際申請審議困難度很高，使得真正成功改建的案例不多。
2010 年內政部營建署也開始大力推動公辦更新，標榜為「公辦都更元年」，開始一系列以公有土地為主的公辦都市更新招商行動，開始引起投資人高度矚目。

當市場開始為都更瘋狂的時候，社會上也開始醞釀另一股反商及反對房價飆漲的反作用力，質疑都市更新炒高房價圖利建商的聲浪越來越大。2012 年 3 月爆發臺北市士林區「文林苑都市更新爭議」，市政府依照都市更新條例執行強制拆除不同意戶的房屋，引起來自社會各界包括法律、都市計畫、人權團體、文化人士、政治人士與媒體的批評指責，認為政府幫助建商拆屋是違反憲法保障人民財產權，都市更新條例被質疑違憲。2013 年司法院大法官會議作成 709 號解釋 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館），認定都市更新事業概要與事業計畫申請審核程序與憲法要求之正當行政程序不符，部分條文違憲。但是對於最關鍵的政府強制拆除不同意戶的房屋是否違憲則沒有解釋，反之大法官肯定了「多數決」並未違憲。這不只引發了後續都市更新條例及相關制度的大幅度調整修正，也引發各界對都市更新的懷疑失望，甚至有「都市更新已死」的說法。

這段期間，政府對民間申請都市更新案件審議逐漸變得嚴苛，權利人動輒陳情抗議，建商投資更新案的態度趨向保守，都市更新單元面積越來越縮小。

隨著文林苑 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）興建完工、社會激情的冷卻及政黨輪替，都市更新條例終於在 2019 年 1 月完成大幅度的修正完成，都市更新政策也做了大幅度的修正。

文林苑事件後，各級政府逐漸重拾對政府主導公辦更新的重視。內政部於 2018 年成立行政法人國家住宅及都市更新中心 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館），推動社會住宅及公辦更新業務。臺北市於 2012 年成立財團法人臺北市都市更新推動中心 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）也是為了公辦更新。2019 年都市更新條例也大幅增加政府主導都市更新之相關條文。

此一階段受社會矚目的都市更新案包括:

* 台北市明日博 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 台北市斯文首善（斯文里三期整宅）
* 板橋浮洲合宜住宅
* 永和大陳義胞更新單元 2
* 新店行政園區公辦更新

#### 2020 - 蓬勃發展

隨著法令與機制完備，社會共識逐漸形成，2019 年景氣回溫，臺灣都市更新的發展進入常熟穩健之成長階段。

#### 成果統計

## 參見

* 都市計畫
* 都市衰退
* 市區改正
* 綠化
* 代謝運動

### 臺灣

* 內政部營建署
* 都市更新入口網 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 國家住宅及都市更新中心
* 台北市都市更新處 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）

### 香港

* 市區重建局
* 房屋協會

## 參考資料

## 外部連結

* 香港市區重建局（繁體中文）（英文）
* 香港房屋協會（繁體中文）（英文）
* 香港房屋協會 - 市區重建項目（繁體中文）
* 澳門舊區重整諮詢委員會 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）（繁體中文）
* 內政部營建署 都市更新 E 化平台 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）（繁體中文）
* 臺北市都市更新處（繁體中文）（英文）
* 社團法人再開發協調協會 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）（日語）（英文）