地方分权

**地方分權**、**分權自治**或**權力分散**，是「權力去中心化」的簡稱，「中央集權」的對稱；指國家權力之一部，歸由地方政府行使的制度，目的為竭力謀求限制上級權力、最大程度的增強下級權力，以防止獨斷專制的出現。

該名詞經常用於政治範疇之中，是國家權力依法由中央政府和地方政府分別行使權力，並且刻意使某方面的地方權力能大於中央權力的制度，只要不構成分裂國家、顛覆政權等危害到立國之本的行為，其餘權力能下放的則盡量下放。倡導國家以強制形式使權力部分回歸地方政府，這會讓中央政府行實行權力時，經濟成本、人力成本、維修成本等因素大幅下跌，既能保障整體國家經濟、國際地位的成長，亦讓中央政府將其目光聚焦在最需要扶持的地方，例如國防、軍事、貿易、外交、聯盟等領域。

「地方分權」一般分為兩方面，一個是在「法」的層面上將權力下放，一個是在「人」的層面上讓權力過渡轉移。

以「領土權」來舉例：第一種即「對某一行政區劃的權力進行具體調整」，第二種則是用「規定地方的首席代表的權力多寡」。尚有一種特殊的「技術性」權力分散，讓擁有公共法人資格的團體（établissement public）內部成員之間，互相進行權力轉移。在企業、學校等非政治範疇之內，第三種特殊情況反而較多，也更加傾向使用「權力分散」一詞。

## 概述

### 緣由

一般而言，中央政府主要負責治安和對外事務，而地方政府主要提供公共服務。因地方政府與中央政府功能不同，故地方自治有其必要。國家作為獨立法人實體，主要任務是維持自身生存和發展，與其他國家交往。中央政府作為國家代表，要承擔保全之責任，使國家免受傷害，健康生長。地方政府作為中央政府之組成分子，無須亦無從顧及整個國家之安全等問題，只需要滿足本地區居民生活即可。

政府是由於人民需求而建立，主要保障社會秩序正常，維護人民正當權益。因此，人民在其生產與生活過程中，必然與政府發生聯繫，政府也時刻承擔著為人民提供服務之義務。人民不可能直接涉及到中央政府，而必須由地方政府來滿足人民各種利益要求。諸如民主制度所要求廣泛公民參與等問題，事實上只是人民與地方政府之關係。當代國家地大人廣，難以使人民直接參與中央政府事務，或影響中央政府政治決策。地方自治為人民政治參與提供條件。在地方自治制度中，人民直接選舉地方議會和地方政府官員，通過某種形式直接參與地方管理、行政及訴訟等事務。這滿足人民政治需求，又符合政治治理之民主原則和精神。地方自治是一種當代政治統治有效形式。

權力有其必要，但需要適當限制和分散行使。在統一國家裏，權力集中可以高度整合國家，由上而下穩定政治秩序。如果事權不一，那將國家分裂，人民無所適從。但是，權力集中並不意味所有權力應集中至中央政府手中。高度集權會給國家和人民帶來危害，因此需要按照權力分散原則，適當縱向和橫向分佈權力。地方自治是縱向分佈權力，使地方政府獲得某些中央政府所不得干預之自治權，實現權力在中央政府與地方政府之間、在不同地方政府之間分散行使，同樣有利國家正常運行。

### 形式

地方分權大多為聯邦制國家或實行地方自治之國家所採用。

除軍事、外交等全國性重要事項，由中央政府統一掌管外，凡地方可以處理的事項，如工農業、商業等，均由地方政府負責。有的如交通、財政等項，則由中央與地方分管。在該制度下，中央和地方之權力均由憲法規定，各有其範圍。自治政治是民主政治最高形態。地方政府在法定範圍內行使其職權，但同時執行中央委託的全國性政務。

地方自治是地方享有一定自治權力的管理制度。資產階級革命初期，資產階級為反對封建專制，要求參與政權而提出。自治政治作為民主政治最終發展，使人民徹底實現自我管理。實行地方自治的國家，一般在法律上規定，地方居民可以選舉地方自治機關，管理地方事務。

### 原則

現代自治政治是一種依法自治，在中央政府統一管轄下，依照憲法和中央政府制定之其他法律，以及地方政府自行制定不抵觸中央政府法律精神之法律文件、實行自治之政治。自治政治是有規則、有秩序之政治形態，不是無政府主義、為所欲為。

依法自治是國家統一之基礎，是地方自治政治基本前提。政治民主與依法自治不可分離，民主需要法治，按照民主和法治原則治國。因此，要用民主政治原則處理地方自治政府問題，用法律規範地方政府地位和自治範圍。因為民主聯繫權力分散行使，而自治是權力分散行使之重要舉措，所以民主也需要自治。在法律規範下實行地方自治，使民主政治原則貫徹到地方政府層面，是現代政治發展必然趨勢。在現代社會，政府社會責任日益增強，所以中央政府處於既負責任、又力不從心之困境。通過法律規範，使地方政府獲得廣泛自治權，既可減輕中央政府對社會之沉重負擔，又可使中央政府與地方政府連成一體，共同履行當代政府對社會之職責。

### 與割據或分裂的不同

從表面上看，地方割據或分裂似乎是爭取一種權力結構，由地方自我管理。但是，地方割據或分裂實質上是地方對抗中央，以擺脫中央甚至另組政府，從而破壞國家統一。根本區別正是建立在依法自治原則基礎上。在地方自治政治中，自治地位及權力範圍和界限由統一之國家法律確定；而在地方割據或分裂情況下，統一法律被拋棄，侵害國家主權。因此，現代國家主張地方自治，並努力創造地方自治條件，但都反對地方割據或分裂。

### 法律

規範自治之法律，一般有憲法確認地位。即以國家根本法確定其轄區地方政府自治地位。

地方政府雖然是國家一部分，但是相對於中央政府來說佔有甚麼地位，則表現不同形態。即使是在現代一些集權制國家，雖有地方政府之名，由於沒有自治權，實際上沒有其獨立地位。因此，通過憲法來規定地方政府自治地位，是自治政治重要特徵。憲法一般不涉及地方自治政府具體自治範圍和權力界限，僅僅制定自治一般原則。中央政府承認地方政府自治權利，並保證地方政府行使這些權利。地方自治政府必須按照自治原則來組織地方議會和地方政府。

在實行地方自治之國家，一般還制定地方自治法律，以具體規定地方自治權利。在有些國家，某些專項法律或法律文件也涉及地方自治權之規定。某一地方政府還可以申請中央議會通過一項私法案而獲得權力。因倡議頗費周章，現在實踐中並不多見。在英國，地方政府還可以通過臨時命令獲得許多特殊權力；有時大臣特別命令也能起到法律文件作用。按規定，地方政府得向有關大臣提出計劃，大臣往往先舉行聽訊會，然後才準施行。只要議會不否決大臣命令，即可授予地方政府以法定權力。

### 理論

自治政治範圍都是所謂地方事務，而國家事務由中央政府管轄，不屬自治範圍。

所謂地方事務，大致包括地方議會選舉及地方政府組成、地方治安、教育、地方規劃和公共衛生等事項。地方自治機關由當地選民直接選舉產生，是實行地方自治重要前提。地方治安即警察權，很多國家由地方政府行使，直接與地方自治政府形成有關。在西方國家，早期人們把地方政府稱為「守夜人」，職能主要是地方治安。地方政府一般管理教育事務，主要是初等教育及中等教育。隨著社會發展和進步，公民受教育是權利和義務。地方規劃，包括財政預算、市政建設、保護土地和運用資源等，當由地方自治機構管理。公共衛生是地方自治政府一項重要職責範圍，儘管似乎不太起眼。政府對社會之責任在公用服務事業，如在地方轄區內修橋補路、供水、供電、社會救濟、社會福利等。

### 結構與關係

能說明自治政治之本質，是其實際運行，而不是其靜態規範。在實行地方自治國家，中央政府在確保統一法律前提下，往往允許地方政府制定不與中央法律相抵觸之地方法規和單行條例，並自由裁量執行。在特別行政區自治地方，地方政府擁有制定法律權力，不僅可以保留並制定與中央政府法律體系不一致法律，還具有獨立司法制度和終審權。很多國家即使實行自治政治，地方政府很大部分財政來源於中央政府各種形式撥款，中央政府由此來鼓勵或阻礙地方政府某種活動，或者監督地方政府實施中央政府某項地方計劃。種種不同情況，決定地方自治政府與中央政府不同關係模式。

### 權限劃分

自治政治是自我管理，具有一級地方政府某些治理社會之權力。從主權管轄角度來看，中央政府統治權力可以管轄任何一個地方政府。但是，一個國家為確保地方政府具有自治權力，往往明確劃分地方政府和中央政府權限關係，體現中央政府管轄對地方政府，和地方政府一定自治權力。邏輯上，中央政府權力應該是無所不包，無所謂「分」與「不分」或「分到」與「分不到」。所謂地方政府與中央政府權限劃分，主要是指地方政府怎樣從中央政府「分到」甚麼權力。

確定地方自治政府之自治權限，並不意味著地方自治政府完全擺脫中央政府控制。事實上，任何形式以及任何程度之地方自治，都是在中央政府控制下建立並正常運行。中央政府控制地方自治政府是國家完整統一之根基。中央政府統一立法控制地方政府，把地方自治政府權力規範於憲法、法律範圍內；通過指導、命令、人事任免等行政措施控制地方政府，規範地方自治政府行為；通過財政撥款控制地方政府，提供某些地方事務管理經費。通過財政控制，中央政府能夠很大程度影響地方自治政府施政。

### 功能

自治政治可以防止中央集權。中央政府考慮問題主要是國家統治、政策一致；難以把握不同人民、不同利益以及不同地區治理要求；甚至可能把不一致、不協調地方利益和人民要視為國家異端，從而排斥於政治議程之外。高度集權並不能帶來高效率，行政管理效率必然低下。自治政治保障地方政府權力，同時也保障中央非集權地位。自治政治有效阻止集權，使各級政府對於其管理區域具有確定責任。自治政治適應現代複雜政府管理需要；因地制宜，合乎經濟和效率。在自治政治前提下，地方政府不能向中央政府轉嫁管理事務和推卸管理責任，必須懂得對地方事務之責任；人民也懂得地方事務管理是地方政府所致，對地方政府直接聯繫，便於人民對政府選擇和監督。地方政府管理地方事務都是人民身邊事，與人民利益密切相關，為人民所特別關注。自治政治鼓勵地方積極，地方政府具有足夠自治權力來管理地方事務，人民參與地方政府管理，促使地方政府及人民為國家發展而努力。

通過自治政治，可以使人民主動投身於與自己相關生活中，提高自己素質和熱情，使國家生活到運轉。人民有條件參與地方事務。需要公民具備必要文化素養和平等、自主、守法等基本觀念。實行地方自治政治，有效對人民教育和培養。

#### 推動經濟發展

自治政治給予經濟不同扶持和服務。國家可以通過地方自治政府，對不同地區不同情況分別治理，使整個國家全面發展。由於地方政府建立在基層，與人民直接聯繫，瞭解地方情形，容易制定適合當地經濟政策，鼓勵人民積極從事經濟活動，以推動經濟發展。自治政府下地方政府與中央政府分享財政權，能夠增強地方政府財政責任，合理使用財政收入，直接為經濟發展服務。自治政治可以給地方政府廣泛管理空間，為地方經濟發展創造條件。地方政府具有充分自治權力，就可以根據本地特點，認真規劃並積極創造必要基礎和條件，從而直接推動經濟發展。政府成本得到控制，間接促進經濟增長。中央政府直接管理事務減少，機構和員工大幅削減。政府開支大減，公民稅收相應減少。另一方面，人民直接交給地方政府一定稅收，就能夠直接監督稅收用途，無論政府還是人民，都能夠注意如何用最少耗費幹更多事情，以取得更有效成果。

## 權力分散的類型

根據 Dennis A. Rondinelli (l'Université du Wisconsin) 及 Echraf Ouedrago (l'Université Laval) 的認同，權力分散主要存在四種不同的類型：

* 行政分權 (權力下放)
* 功能分權 (委託權)
* 政治分權 (歸屬權)
* 結構分權 (私有權)

## 法國

法國有相當長時間的單一制國家歷史，因此其行政向來都傾向中央集權。

在行政劃分上，中央也握有大部分的職權。惟獨，巴黎作為政治、經濟、文化中心，在國家歷史中長期扮演著特殊的角色。然而，在現代，這種有強烈偏重的政策正受到越來越大的挑戰，尤其它正在阻礙各地區經濟社會的平等發展。

### 地方分權運動

「地方分權運動 "（décentralisation），旨在提供各地方行政區域以自有職權，異於國家之所有，以令人民選舉其權力機關，及保障在整個領土上之公權之平等。權力分散令決定權近於民眾，有利導向社區民主。權力下放（déconcentration）則為相異之稱謂，旨在通過將中央行政梯隊之職能轉移於地方，即省長、省級公共事業之負責人或其下屬，以提高國家運轉之效率。」──國民議會

在法國，第一批地方分權法律（德費爾法 _Lois Deferre_）在 1982－83 年間由皮埃爾・莫魯瓦政府推行。它們是繼戴高樂將軍的「區域化」計劃（於 1969 年公投中失敗）之後的第二次嘗試。1982－83 年的地方分權運動源於副總理奧利維埃・吉夏爾（Olivier Guichard）在報告《一起生活》（_Vivre ensemble_）中的倡議，但特別是由於 1977 年新的政治氣候：當時新一代的政治人物和社會黨紛紛取得了市級選舉的勝利。

讓 - 皮埃爾・拉法蘭（時任總理）在 2002 年和 2004 年間再次將地方分權改革提上了議事日程，而這新的一波浪潮被稱為地方分權的第二幕。這次改革的結果被普遍認為讓人失望，因而進行第三幕的要求也已被提出。

權力分散的優點之一，在於它將公共政策的制定更迫近於民眾的需要。但同時，由於地區間資源和決策所潛在的不均等，新的區域間不平等的可能性也會被引入。

### 去中心化

術語**地方分權**或**去中心化**（décentralisation），同時也指稱一項土地規劃政策，旨在減少巴黎及周邊地區在地區發展中所占比重。另一項政策「工業分散」也被提及，特別是五十年代中期，國家試圖鼓勵工業走出巴黎地區，參與外省的「外援建設」（développement exogène），這個政策之後受到「地方發展」（développement local）的支持者們的強烈批判。

在法國，地區間強烈的落差導致了這種去中心化政策。法蘭西島大區集中了實際上大多數的人口和經濟活動。而在外省，許多地方都處於令人擔憂的荒廢狀態。正是這種情況導致了 1960 年代的雄心勃勃的土地規劃政策的出台，這都要感謝土地規劃和區域事務評議會（DATAR: la Délégation à l'Aménagement du territoire et à l'Action Régionale）的組建。這項去中心化是通過建立平衡的都市而實施的。

## 問題

如果法制不完備，中央超越界限剝奪地方自治權力，地方政府僭越權力對抗中央，從而發生地方分裂主義現象。如果一個國家地區間發展極不平衡，自治政治基礎也就可能受到影響。如果國家自治政策不利於減少發展不平衡，就有可能影響地方服從中央前提和基礎，從而滋生地方分裂主義思潮。中央政治穩定是自治政治重要基石。當中央政府發生裂痕和衝突，地方分裂主義總會抬頭。在多民族國家，民族不融洽是導致地方分裂主義重要因素。長遠根本解決地方分裂主義，是建立保持國家完整統一、又保障地方具有充分自治權力之政治機制。

## 評價

孫中山認為，地方自治是政治基礎：「日本之強，非強於其堅甲利兵，乃強於其地方組織之健全。不過，他們的這種地方自治，官治氣息很重，是不乎合吾黨民權主義全民政治的要求；但他們的某種精神和方法，在訓政時期卻很可參考，所以仍然有考察的價值。」

## 參見

* 法國行政區劃
* 單一制
* 地方政府
* 自治地方
* 基層政權
* 權力下放

## 參考文獻

## 外部連結

* 法國地方分權運動的回顧（法國國民議會頁面）（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）