城市發展邊界

**都市成長邊界**（英語：urban growth boundary，**UGB**，在中國的國土空間規劃中稱為**城鎮開發邊界**）是為了控制都市蔓延而劃定的區域邊界，其最簡單的形式是規定邊界內的區域用於都市發展，而外部區域保留自然狀態或用於農業。立法規定都市成長邊界是一種應對都市無序增長以及侵占農地的方式。

都市成長邊界圍繞整個都市化區域，地方政府以之為土地使用分區和土地使用決策的指南，公共服務和其他基礎設施提供商以之為依據制定長期規劃，以提高效率（例：優化排水分區、學區等）。

在增長邊界跨越多個行政轄區的情況下，上級政府可能會成立專門的都市計畫機構來管理邊界。在農村地區，可以使用鎮邊界、村莊宅基地或村建設用地等術語來實施相同的管控原則。一些地方將都市成長邊界內的區域稱為城鎮開發邊界、都市增長區域（urban growth area，UGA）、都市服務區域（urban service area）。雖然名稱不同，但是概念相近。

## 歷史

19 世紀末，英國開始出現反對無節制的都市蔓延和帶狀發展的觀念。1926 年，保護英格蘭鄉村運動（CPRE）組織成立，並在環保領域施壓。增長邊界這一概念的實現可以追溯到 1934 年赫伯特・莫里森領導下的倫敦郡議會。大倫敦地區規劃委員會於 1935 年首次正式提出這一建議，「以提供公共開放空間和娛樂場所的備用供給，並建立綠帶或開放空間的環繞帶」。

英國 1947 年《城鄉規劃法》有關補償的新規定允許全國各地的地方政府將綠化帶建議納入其首份發展規劃。伴隨綠帶政策的設立及其覆蓋範圍擴展至倫敦以外的地區，第 42/55 號函要求地方規劃部門考慮建立綠帶。

美國的首個都市成長邊界是 1958 年圍繞肯塔基州列剋星敦市建立的。當時，列剋星敦的人口增長，市領導擔憂與都市文化個性緊密相關的周邊馬場的存亡。在州長湯姆・麥考爾領導下，美國首個州級的都市成長邊界政策在俄勒岡州實施，這是該州 1970 年代初的土地利用規劃方案的一部分。湯姆・麥考爾及其支持者於 1973 年說服俄勒岡州立法機關通過了美國首套全州範圍內的土地利用規劃法律。在一個獨特的農民和環保主義者聯盟的幫助下，麥考爾試圖說服立法機關稱，州內的自然風光可能會在都市蔓延中喪失。新的目標和導則要求俄勒岡州的每個都市和縣都制定一項長期計劃，以實現既滿足地方目標又滿足全州目標的未來發展。

## 設有都市成長邊界的地區

### 阿爾巴尼亞

阿爾巴尼亞維持了其社會主義時期的「黃線」體系，即限制所有都市的都市開發範圍。

### 澳大利亞

2002 年 10 月《墨爾本 2030》發布之後，維多利亞州政府制定了都市成長邊界以限制都市蔓延。此後，增長邊界已數次向外大幅擴張。

### 加拿大

加拿大的溫哥華、多倫多、渥太華和安大略省滑鐵盧都有限制開發和保護綠地的範圍。蒙特婁和魁北克省其他地區也有目的相似的農業保護法，將都市發展限制在「白區」，而禁止「綠區」內的開發。卡爾加里、埃德蒙頓和溫尼伯等都市位於平原上，並在原農業用地上向外擴張，這些都市沒有增長邊界。在不列顛哥倫比亞省，農業用地保護區（Agricultural Land Reserve）在毗鄰市區的地方也起到類似增長邊界的作用。

### 中國大陸

2017 年，中共中央總書記習近平在第十九次全國代表大會發表講話時，提到了劃定「城鎮開發邊界」等「三條控制線」。2019 年 11 月 11 日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳發布指導意見，要求在都市的國土空間規劃中劃定包括城鎮開發邊界在內的「三條控制線」。

#### 香港

一些新市鎮的規劃中包含了綠帶，都市不得蔓延至綠帶中或跨越綠帶。此外，大部分新市鎮都被郊野公園環繞。

### 法國

在法國，雷恩於 1960 年代決定在環城公路後保留一條綠帶。這條綠帶被稱為「Ceinture verte」。

### 紐西蘭

過去二十年中，在各種戰略和立法文件的推動下，大奧克蘭地區實現了增長管理。其首要目標之一是根據奧克蘭地區增長戰略（Auckland Regional Growth Strategy），以更高密度、基於中心區的形式來管理奧克蘭的增長。該戰略通過《地方政府修正案（奧克蘭）法》（_Local Government Amendment (Auckland) Act_）、《區域政策聲明》（_Regional Policy Statement_）等不同層級的管控，然後經分區規劃（District Plans）生效。該過程的主要成果之一是建立了都會都市界限（Metropolitan Urban Limit，「MUL」）或都市圍欄（urban fence），它們規定了界限內允許的都市活動的性質和程度，從而也影響了界限內土地的相對價值。

### 南非

南非所有地方當局都必須根據 2000 年第 32 號《國家市政系統法》（_Municipal Systems Act_ 32 of 2000）第 5 章要求制定一項綜合發展計劃。該計劃包括空間發展框架計劃作為其組成部分之一，通常要求較大的都會區劃定都市邊緣，在都市邊緣外，都市類型的開發將受到極大限制。該概念在 1970 年由納塔爾省（今夸祖魯 - 納塔爾省）納塔爾市鎮和區域規劃委員會引入德班和彼得馬里茨堡的區域指導計劃中。這一概念在當時被稱為都市圍欄。

### 英國

早在 16 世紀，倫敦就有了限制都市發展區域的控制措施。在 20 世紀中葉，毗鄰倫敦都市的鄉村被倫敦綠帶圈保護。此後，英國其他都市地區周圍也設立了綠帶。

### 美國

美國俄勒岡州、華盛頓州和田納西州要求都市劃定都市成長邊界。

俄勒岡州限制了農田和林地內的開發。但這些規定有爭議：一些經濟分析得出結論，位於波特蘭增長邊界之外的農田的價值僅為內側相似土地的十分之一；而其他一些分析發現，當考慮其他一些變量時，增長邊界對價格沒有影響。俄勒岡州法律規定，增長邊界應定期調整，以確保充足的可開發土地供應；自 1980 年劃定以來，截至 2018 年，邊界已「擴展了三十多次」。

華盛頓州以俄勒岡州的早期法律為藍本，於 1990 年批准了《增長管理法案》（_Growth Management Act_）。該法主要影響該州偏都市化的縣：截至 2018 年包括：克拉克縣、金縣、基沙普縣、皮爾斯縣、斯諾霍米什縣和瑟斯頓縣。

在田納西州，邊界並不是用來控制增長本身，而是用來界定遠期的都市邊界（這是對 1990 年代後期的一項「短命」的法律的回應，該法律允許該州幾乎所有群體組建自己的都市）。該州的每個縣（市縣政府合併的縣除外）都必須為其每個市鎮設置一個「規劃增長區」（planned growth area），以定義給排水等服務的發展範圍。孟菲斯地區已為該縣所有市鎮設立了兼併儲備區（annexation reserve）。這些是為特定市政當局未來兼併而保留的區域。都市不能吞併這些區域之外的土地，因此實際上，都市成長邊界就是這些兼併儲備區的邊界。此外，新成立的市只能納入被確定為規劃的都市增長範圍的區域。

加利福尼亞州要求每個縣都有一個地方機構成立委員會，該委員會為該縣的每個城鎮設定都市成長邊界。

德克薩斯州等一些州通過劃定界外管轄區邊界（extraterritorial jurisdictional boundary）來勾勒未來的都市發展圖景，其思路是儘量減少競爭性吞併而不是控制增長。

美國劃定了都市成長邊界的知名都市包括：俄勒岡州波特蘭、科羅拉多州波德、夏威夷檀香山、維吉尼亞州維珍尼亞海灘、肯塔基州列剋星敦、華盛頓州西雅圖、田納西州諾克斯維爾，以及加利福尼亞州聖何西。都市成長邊界也存在於佛羅里達州邁阿密 - 戴德縣和明尼蘇達州的明尼阿波利斯 - 聖保羅都會區。在邁阿密 - 戴德，它被稱為都市發展邊界（Urban Development Boundary，UDB），目的通常是為了防止都市向大沼澤地蔓延和侵占。俄勒岡州波特蘭市要求都市成長邊界內必須擁有至少 20,000 英畝（81 平方公里）的空地。

隨著住房價格的大幅上漲，尤其是在美國西海岸，都市成長邊界在 2010 年代受到了越來越多的都市質疑。批評者認為，都市成長邊界通過限制可供開發的土地的供應，提高了現有的可開發土地和已開發土地的價格。他們推論得出，其結果是土地上的住房變得更加昂貴。例如，在俄勒岡州波特蘭市，前四年的房地產繁榮推動增長管理機構在 2004 年大幅擴張了增長邊界。雖然有人指出這項行動的矛頭指向住房價格，但實際上這是為了回應俄勒岡州法律。根據法律規定，地方政府必須在邊界範圍內維持 20 年的土地供應。即使擴張了上千英畝（幾平方公里），房屋價格仍繼續以創紀錄的速度上漲。增長邊界的支持者則指出，波特蘭的住房市場仍然比其他西海岸都市更便宜，並且全國的住房價格都在上漲。

## 參見

* 社區分隔帶
* 綠帶
* 土地利用規劃
* 基本農田
* 樹
* 都市開放空間
* 都市邊緣區
* 都市蔓延

## 參考文獻

## 外部連結

* Paul James; Meg Holden; Mary Lewin; Lyndsay Neilson; Christine Oakley; Art Truter; David Wilmoth. Harald Mieg; Klaus Töpfer , 編. Institutional and Social Innovation for Sustainable Urban Development. Routledge. 2013 [2021-02-24]. （原始內容存檔於 2017-07-22）.
* Metro: Urban growth boundary （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）: information on the Portland, Oregon-area boundary
* Chronology of land use legislation （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館） in Oregon, 1969–present