国土空间规划

**國土空間規劃**是中華人民共和國的空間規劃體系，是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。國土空間規劃融合了原有的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃，其目的是實現「多規合一」。

## 背景

在自然資源部成立、國土空間規劃相關政策出台之前，中國內地原有規劃種類主要有以下（部分列舉）：

除了種類繁多以外，由於各個規劃、各個部門的職能之間存在重疊、空白，難以協調，原有的各種規劃之間存在矛盾衝突等問題。儘管《城鄉規劃法》和《土地管理法》都有條文要求其規劃要與其他規劃銜接，但是並未規定銜接的方式，實際操作中也難以落實。

2013 年 11 月 12 日通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提到：

同年 12 月 12-13 日，中央城鎮化工作會議提到「建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作。」

2014 年 3 月 16 日公布的《國家新型城鎮化規劃（2014－2020 年）》提出：「加強都市計畫與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、都市計畫、土地利用規劃等『多規合一』。」同年，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部聯合下發《關於開展市縣「多規合一」試點工作的通知》，全國共 28 個市縣納入「多規合一」試點。

2015 年 9 月 21 日，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，其中明確了「構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，著力解決空間性規劃重疊衝突、部門職責交叉重複、地方規劃朝令夕改等問題。」「空間規劃分為國家、省、市縣（設區的市空間規劃範圍為市轄區）三級。」

2018 年 3 月 17 日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關於國務院機構改革方案的決定》，批准《國務院機構改革方案》。方案規定：「組建自然資源部。將國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。」2018 年 4 月 10 日，自然資源部正式掛牌。自然資源部的成立為各項規劃的整合掃清了管理上的障礙。

2019 年 5 月 9 日，中共中央、國務院印發《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18 號），確立了了國土空間規劃的改革目標。同年 5 月 28 日，自然資源部發布《自然資源部關於全面開展國土空間規劃工作的通知》（自然資發〔2019〕87 號）。通知提到，「各地不再新編和報批主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市（鎮）總體規劃、海洋功能區劃等。已批准的規劃期至 2020 年後的省級國土規劃、城鎮體系規劃、主體功能區規劃，城市（鎮）總體規劃，以及原省級空間規劃試點和市縣『多規合一』試點等，要按照新的規劃編制要求，將既有規劃成果融入新編制的同級國土空間規劃中。」

同年 8 月 26 日，《中華人民共和國土地管理法》修訂通過，其中增加的第十八條確定了國土空間規劃的法律地位：

## 主要內容

### 「五級三類四體系」

2019 年 5 月 27 日，國務院新聞辦公室舉行《中共中央 國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》發布會。自然資源部總規劃師莊少勤在回答記者提問時介紹，國土空間規劃層級和內容可歸納為「五級三類四體系」。其中：

* 「五級」對應中國的行政管理體系的五個層級：國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級。其中國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市縣級和鄉鎮級規劃側重實施性。
* 「三類」分為總體規劃、詳細規劃、相關的專項規劃三種規劃類型。
  * 總體規劃強調的是規劃的綜合性，是對一定區域，如行政區全域範圍涉及的國土空間保護、開發、利用、修復做全局性的安排。
  * 詳細規劃強調實施性，一般是在市縣以下組織編制，是對具體地塊用途和開發強度等作出的實施性安排。詳細規劃是開展國土空間開發保護活動，包括實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可，進行各項建設的法定依據。城鎮開發邊界外的村莊規劃作為詳細規劃。
  * 相關的專項規劃強調的是專門性，一般是由自然資源部門或者相關部門來組織編制，可在國家級、省級和市縣級層面進行編制，特別是對特定的區域或者流域，為體現特定功能對空間開發保護利用作出的專門性安排。
* 「四體系」包括規劃流程中的規劃編制審批體系、規劃實施監督體系，以及支撐規劃運行的法規政策體系和技術標準體系。

### 「雙評價」

國土空間規劃的「雙評價」即資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，是編制國土空間規劃的基本依據。根據自然資源部制定的《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南（徵求意見稿）》，「資源環境承載能力」是指「一定國土空間內自然資源、環境容量和生態服務功能對人類活動的綜合支撐水平」，而「國土空間開發適宜性」是指「國土空間對生態保護、農業生產、城鎮建設等不同開發保護利用方式的適宜程度」。

### 「三區三線」

「三區三線」中的「三區」是指生態、農業、城鎮功能空間，「三線」是「三條控制線」，即生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界空間管控邊界。其中「三區」突出主導功能劃分，「三線」側重邊界的剛性管控。

三條控制線的定義分別如下：

* 生態保護紅線：在生態空間範圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域。
* 永久基本農田：為保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地。依據耕地現狀分布，根據耕地質量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴守耕地紅線基礎上，按照一定比例，將達到質量要求的耕地依法劃入。已經劃定的永久基本農田中存在劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農田面積不減、質量提升、布局穩定。
* 城鎮開發邊界：在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設、以城鎮功能為主的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類開發區等。

「三區」和「三線」的對應關係如下：

「三區三線」需要根據「雙評價」的結果布局、劃定。

### 審查要點

根據《自然資源部關於全面開展國土空間規劃工作的通知》，省級國土空間規劃審查要點包括：

1. 國土空間開發保護目標；
2. 國土空間開發強度、建設用地規模，生態保護紅線控制面積、自然岸線保有率，耕地保有量及永久基本農田保護面積，用水總量和強度控制等指標的分解下達；
3. 主體功能區劃分，城鎮開發邊界、生態保護紅線、永久基本農田的協調落實情況；
4. 城鎮體系布局，城市群、都市圈等區域協調重點地區的空間結構；
5. 生態屏障、生態廊道和生態系統保護格局，重大基礎設施網絡布局，城鄉公共服務設施配置要求；
6. 體現地方特色的自然保護地體系和歷史文化保護體系；
7. 鄉村空間布局，促進鄉村振興的原則和要求；
8. 保障規劃實施的政策措施；
9. 對市縣級規劃的指導和約束要求等。

國務院審批的市級國土空間總體規劃審查要點，除對省級國土空間規劃審查要點的深化細化外，還包括：

1. 市域國土空間規劃分區和用途管制規則；
2. 重大交通樞紐、重要線性工程網絡、城市安全與綜合防災體系、地下空間、鄰避設施等設施布局，城鎮政策性住房和教育、衛生、養老、文化體育等城鄉公共服務設施布局原則和標準；
3. 城鎮開發邊界內，城市結構性綠地、水體等開敞空間的控制範圍和均衡分布要求，各類歷史文化遺存的保護範圍和要求，通風廊道的格局和控制要求；城鎮開發強度分區及容積率、密度等控制指標，高度、風貌等空間形態控制要求；
4. 中心城區城市功能布局和用地結構等。

## 參見

* 國土形成計畫 - 日本的類似規劃

## 參考文獻