四省兩特區雙首都

**中華民國**目前依據《憲法增修條文》及《地方制度法》來規範**行政區劃**制度。如按照現行法律定義區劃層級，一級行政區為**省**、**直轄市**，二級行政區為**縣**、**市**，三級行政區為**鄉**、**鎮**、**縣轄市**、**直轄市山地原住民區**、**區**，四級行政區為**村、里**，五級行政區則為**鄰**。

依照 1999 年制定之《地方制度法》規定，一、二、三級行政區具有公法人地位，四、五級行政區則為附屬於上級行政區的編組單位，不具有公法人身分。而具有實施地方自治功能之行政區（公法人）稱為「地方自治團體」，目前包括直轄市、縣、市與鄉、鎮、縣轄市。省原為地方自治團體，在《地方制度法》施行後被剔除，成為不具公法人身分的行政區單位；縣與市的地方自治原受省政府監督及指揮，改為實務上由中央政府（行政院）直接負責，但在部分法律與戶籍、國民身分證等政府文書上全稱依然是使用「○○省○○縣（市）」。此外，行政院為了便於地方民眾接洽中央業務，增設數個「區域聯合服務中心」，由各部會以任務編組方式成立，取代省政府原有之功能。由於直轄市、縣、市為最主要的行政區劃及基層政權單位，因而常合稱為「**縣市**」。現在的範圍是 1949 年政府遷台後及 1950 年底喪失海南特別行政區及江蘇省省政府駐地嵊泗縣又 1955 年受美軍幫助將駐浙江省大陳島部隊轉進自由地區，至此台澎金馬領域除內部劃分外，大致不變至今。

## 歷史沿革

### 北洋時期

中華民國建國初期，承襲清朝舊制。不同之處在於廢除府，將所有不管縣的州、廳全改為縣，1914 年時在省縣之間設置 93 個道。當時的省份依當時順序排列，有直隸、奉天、吉林、黑龍江、山東、河南、山西、江蘇、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陝西、甘肅、新疆、四川、廣東、廣西、雲南、貴州等 22 省。北洋政府在 22 個省之外設了京兆地方、熱河、察哈爾、綏遠、川邊等幾個特別區域，西藏、外蒙古、青海 3 個地方，膠澳、淞滬等 2 省級商埠，另保留阿爾泰、塔爾巴哈台、伊犛 3 地區（後均併入新疆省）。

### 訓政時期

1928 年北伐後，國民政府廢除了道，另外設立了行政督察區，作為省的派出機構，一個行政督察區管理十幾個縣。國民政府北伐後，改直隸、奉天 2 省為河北、遼寧，併京兆特別區入河北，將熱河、察哈爾、綏遠、川邊、寧夏、青海改建為 6 個省（川邊特別區改建西康省），總計 28 個省，另外加上西藏、蒙古 2 個地方，以及分自俄、英收回的東省特別區、威海衛行政區。國民政府並設立特別市（即直轄市），先後設置南京、上海、北平、天津、青島、武漢（後改名為漢口）、廣州（後降為省轄市，抗戰勝利後再升格）、西京（後降為省轄市，抗戰勝利後改稱西安並再升格）、重慶（抗戰時期設置）等 9 個特別市。此外，東北政務委員會自設興安屯墾區，西南政務委員會曾一度設立瓊崖特別區，馬仲英則一度自設河西省，惟除了瓊崖特別區係獲國民政府報准外，均為地方私設省級政區。

### 憲政時期

1945 年對日抗戰勝利後，中華民國政府將原東北三省根據滿洲國時期的行政區劃改置成東北九省，增設遼北、安東、合江、松江、嫩江、興安等 6 省及瀋陽、大連、哈爾濱等 3 個直轄市。中華民國政府接管臺灣後，在和約簽訂前即先納臺灣為 35 行省之一。中華民國政府並將海南島設立海南特別行政區，以預立建省之準備。

1921 年蘇聯控制外蒙古，至 1945 年中華民國政府與蘇聯簽署《中蘇友好同盟條約》為蒙古地方人民舉辦公投以決定是否承認獨立，於隔年 1 月 5 日承認外蒙古獨立。但隨後政府認為蘇聯威脅中國政治獨立與領土完整及遠東和平，1953 年中華民國在聯合國通過「控蘇案」，撤銷對外蒙古獨立的承認。1955 年中華民國否決蒙古人民共和國（即外蒙古）加入聯合國，但蘇聯以外交手段迫使中華民國停止阻擋，最後外蒙古在 1961 年加入聯合國。2002 年後，中華民國政府逐漸與外蒙古（今名蒙古國）建立非官方之外交關係。

### 播遷臺灣

1949 年國共內戰後，中華民國政府遷臺，此後的行政區劃的變化多僅限於實際統治區；但宣稱仍對大陸地區擁有主權，並撤銷對外蒙古獨立的承認。故仍依照政府遷臺之前之行政區劃繪製中華民國全圖，最新版由內政部於 1998 年繪製出版，之後未再對大陸地區行政區劃進行發佈。相關政府機關對大陸地區之行政代號亦逐步廢止，例如：行政院主計處主管之《 中華民國各省（市）縣（市）行政區劃代碼》於 2005 年 10 月 3 日公告停止適用；政府所發表之「中華民國年鑑」也於 2005 年起不再將大陸地區列於「土地」一章之中。2005 年所公告之中華民國行政區劃包含 35 省、14 直轄市（1949 年以前設立 12 個，政府遷臺後增設兩個）、2 地方（西藏、蒙古）及 1 特別行政區。此後的區域規劃僅限於實際統治區。

**臺灣省**

臺灣的行政區劃規劃始於明鄭時期，清朝於 1885 年成立福建臺灣省；1895 年至 1945 年受日本統治；1945 年中華民國接管臺灣與附屬島嶼後，設置行政長官公署，接管之初大至沿用台灣日治時期行政區劃，州廳級改為縣（臺北縣、新竹縣、臺中縣、臺南縣、高雄縣、花蓮縣、臺東縣、澎湖縣）、州廳轄市改為省轄市（基隆市、臺北市、新竹市、臺中市、彰化市、嘉義市、臺南市、高雄市、屏東市，但原宜蘭市與花蓮港市並未改為省轄市，而是為此於縣級下增設 5 萬人口數以上改為縣轄市）、州轄郡改為縣轄區（區署僅為派出機關）、街庄分別改為鎮鄉，此時臺灣省下設 8 縣 9 市。1947 年公署改組為臺灣省政府。1949 年增設草山管理局（隔年更名為陽明山管理局），原日治時期蕃地亦改為縣轄區。

1950 年進行行政區劃調整，將臺灣省轄下 8 縣 9 市再劃為 16 縣（宜蘭縣、臺北縣、桃園縣、新竹縣、苗栗縣、臺中縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣、臺南縣、高雄縣、屏東縣、澎湖縣、花蓮縣、臺東縣）、5 省轄市（原新竹市、彰化市、屏東市降為縣轄市並劃出部分鄉鎮，嘉義市則直接分為數個鄉鎮）、1 管理局，同時廢除縣轄區。1959 年臺灣省政府頒布〈臺灣省各縣市實施地方自治綱要〉，調整縣轄市人口數需達 10 萬方可改制。1967 年臺北市升格為直轄市（隔年陽明山管理局與周邊鄉鎮併入臺北市）。1973 年 7 月 1 日，增設梨山建設管理局。1977 年再將改制為縣轄市的人口數標準提升為 15 萬人。1979 年高雄市合併小港鄉升格為直轄市。1981 年臺灣省地方自至剛要修法後規定縣政府所在地可不受人口需求直接改制為縣轄市（僅適用於臺灣省）；同年梨山管理局裁撤。1982 年再度成立省轄市級的新竹市與嘉義市。

**福建省**

1949 年 8 月福建省政府遷至金門群島隸屬於福建省金門縣，馬祖列島則分屬於福建省長樂縣、連江縣、羅源縣，烏坵隸屬於福建省莆田縣。1956 年 7 月因金馬地區實施〈戰地政務實驗辦法〉戰地由軍政指揮，金門群島全境由金門縣管理、馬祖列島全由連江縣管理，福建省政府精簡化並遷至臺灣省臺北縣新店鎮（今新北市新店區）。

**其他省份**

* 廣東省 - 海南特別行政區：1949 年南海諸島由廣東省劃出成立海南特別行政區，1950 年 5 月解放軍攻下海南島後海南特區政府停止運作。1972 年 3 月 7 日立法院才通過停止適用《海南特區行政長官公署組織條例》、《海南建省籌備委員會組織條例》兩份法律，直至 1979 年高雄市改制為直轄市後，南海諸島（東沙島與南沙太平島等）改交由高雄市代管，2003 年 5 月 13 日正式廢止這兩份法律，同年 5 月 28 日總統令正式公布。
* 江蘇省：1949 年後江蘇省政府陸續遷往崇明島、嵊泗列島，1950 年隨著國軍撤離嵊泗，中華民國失去江蘇省全境的治權。
* 浙江省：1949 年浙江省政府遷至大陳群島，1955 年在大陳島撤退後廢除。
* 雲南省：1950 年雲南省政府遷至泰國曼谷後，於 1951 年 5 至 7 月短暫收復四個縣份，最後因撤離官兵而廢除。

### 精簡政區

1992 年 11 月 7 日金馬地區戰地政務終止，1996 年 1 月 15 日福建省政府遷回金門辦公，但省政府維持原精簡化之編制，且不設省議會。1994 年立法院通過《省縣自治法》，將省轄市直接稱為「市」，並廢除縣治可為縣轄市的規定條款。1998 年由《地方制度法》取代先前法律，省政府遭虛級化而改為行政院的派出機關；而縣轄市設置規定改為適用全國（人口數標準不變，先前因縣政府所在地而改制的縣轄市不變動）。2009 年立法院《地方制度法》修法，增訂各縣市經議會通過或人口數達 200 萬以上者得以報請行政院申請改制為直轄市。2014 年 1 月立法院修正《地方制度法》部分條文，改制為縣轄市的人口數標準降回 10 萬。2018 年行政院將省級外出機關預算與額員歸零，原業務與額員改由其他部門承接，省級單位實質消失。至此中華民國的行政區劃單位有 6 直轄市（一級行政區）、3 市 13 縣（二級行政區）與 146 鄉 38 鎮 14 市 170 區（三級行政區）

 

關於行政區調整議題，不時有人提出建議。基於歷史因素，臺灣省與福建省的範圍有極大的差距，一個佔全國極大比例，另一個僅轄金門與馬祖且已經虛級化。由於資源大多分配於臺灣南北兩端的臺北市與高雄市，不利於中部地區發展；而原臺北縣人口早已達直轄市標準，也應該給予直轄市規格的資源。另外，縣市劃分過細，缺乏整體規劃。首先先降低區劃階級，也就是省虛級化。李登輝政府時期將臺灣省虛級化，將原由省政府負責的相關業務改由中央行政部門與區域聯合服務中心承接，首先成立南服，陳水扁政府時期又陸續成立中服、東服以分擔業務。而整併政區的部分，許多人提出如「三都十五縣」（馬英九提出）、「四省兩特區雙首都」（呂秀蓮提出）及「六星計畫」（謝長廷提出）等計畫，然而改革的過程遇到許多阻礙。到了馬英九政府時期，以馬英九所主張的三都十五縣計畫為藍圖，實施更多的區劃變更。

1998 年，中央政府實施省虛級化政策，使臺灣省政機構大幅精簡；原由省政府負責之政務，轉由行政院及其所屬的區域聯合服務中心來共同承擔。2007 年，人口超過 200 萬的臺北縣升格為準直轄市，可享有直轄市等級之資源分配，而行政區則維持縣級。

2008 年馬英九就任總統後，以所主張的三都十五縣計畫為藍圖，原期望至 2014 年達成，並以漸進的方式進行修改。 但要實現此計畫也有隱憂，例如市「降格」為縣轄市後所引起的不滿，資源可能過度集中三都。桃園縣、臺南縣市亦接近 200 萬人口，不過臺灣本島面積最大的花蓮縣卻僅 34 萬人。

2009 年，行政院確定臺北縣單獨改制為直轄市並改名為新北市，而高雄縣市、臺中縣市、臺南縣市則各自合併升格為直轄市，此次行政區調整計畫被稱為「五都升格」。此外，桃園縣自 2011 年起準用直轄市編制，成為「準直轄市」。這和原有三都十五縣的方案有所不同，如臺北縣、臺北市及基隆市最終沒有合併，原不在「三都」構想內的臺南縣市也一併獲得升格。

2010 年 12 月 25 日，七個縣市提出的縣市改制直轄市案生效，共有新北市（原臺北縣）、臺中市（原臺中縣、市合併）、臺南市（原臺南縣、市合併）、高雄市（原高雄縣、直轄市合併）改制為直轄市，俗稱「五都改制」。經此變更後，中華民國全國行政區劃分為 5 直轄市、3 市、14 縣。2010 年 6 月，桃園縣人口超過 200 萬人，獲行政院核准於 2011 年起準用直轄市相關規定。

2012 年 11 月，在張通榮市長關說案之後，基隆市的合併問題再度浮上檯面，不論是新北市與基隆市合併、臺北市與基隆市合併、三市（新北市、台北市與基隆市）合併、大基隆市（基隆市加上新北市基隆北海岸地區，獨立成另一個直轄市）、甚至於加入宜蘭縣的合併案，隨著選舉再度成為話題。

2014 年 12 月 25 日，桃園縣升格為直轄市桃園市。

## 行政區劃

### 組織架構

2007 年地方制度法修正規定，人口大於 200 萬的行政區可享有直轄市相關財稅與人事等規定，稱為準直轄市。

2009 年地方制度法再度修正，經由當地政府提案並經議會同意即可向中央申請升格為直轄市。如通過，原鄉鎮市皆改為區，區長為官派；升格後，原鄉鎮市民代表以一任官派區咨議員取代，期滿不再指派。

2009 年 6 月經中央政府通過核准改制直轄市的行政區為臺北縣、臺中縣市、臺南縣市、高雄縣市。2010 年 12 月 25 日將正式成為新北市、臺中市、臺南市、高雄市（原本已為直轄市與高雄縣合併），並與未變動的臺北市成為「五都」，其它改制後的直轄市下轄的區也將整併調整。2010 年 7 月行政院通過桃園縣於 2011 年 1 月 1 日起準用直轄市編制。

2010 年 12 月 25 日起，劃分為 2 省、5 直轄市，臺灣省劃分為 12 縣 3 市（含 1 準直轄市桃園縣），福建省劃分為 2 縣。

2014 年 12 月 25 日起，劃分為 2 省、6 直轄市，臺灣省劃分為 11 縣 3 市，福建省劃分為 2 縣。

### 省、直轄市、縣、市

#### 省與直轄市

依《地方制度法》規定，省與直轄市並列為最高層級之地方行政單位，直接隸屬於行政院。

省原為地方自治團體，然而在 1998 年中華民國政府實施「精省」及 2018 年行政院將省級機關「去任務化」後，省級機關所有行政組織及業務完全移交中央政府。目前僅依照憲法增修條文中「省為中央政府的派出機關」之相關規定，保留省政府（及其主席）、省諮議會（及其諮議長）之名號，省制已完全虛級化。

直轄市為地方自治團體，舊稱「院轄市」。根據《地方制度法》的規定，人口聚居達 125 萬人以上，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區得設之。市劃分為區。目前有臺北市、新北市、桃園市、臺中市、臺南市、高雄市等 6 個。俗稱「六都」。

另依同法規定，人口在 200 萬人以上之縣市者，準用法令中所有有關直轄市的規定，俗稱「準直轄市」。先前有新北市（原臺北縣）、桃園市（原桃園縣）在改制前曾適用此規定。

#### 縣市

縣與市為地方自治團體，在省之下，省政府虛級化後則直接由行政院及其所屬的區域聯合服務中心管轄。

依照《地方制度法》，縣之下再分設有鄉、鎮、縣轄市。目前在臺灣省設有 11 縣、福建省設有 2 縣，總計全國共 13 縣。

現行《地方制度法》規定，人口聚居達 50 萬人以上未滿 125 萬人，且在政治、經濟及文化上地位重要之地區，得設市。市劃分為區。目前共設有 3 市，均位於臺灣省境內，且均改制於《地方制度法》制定前，而舊法規《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》升格為省轄市的人口門檻很低（第六條第三款規定:「在政治經濟文化上地位重要，人口在二十萬人以上者」可以升格）[1]。所以 3 市人口（終戰後，降格分割縮減行政區），目前都未達今《地方制度法》的法定標準的 50 萬人口門檻升格標準，而是適用舊法規者。2015 年 5 月 29 日相關條文三讀通過，省轄市人口門檻正式下降到 30 萬人以上、未滿 125 萬人 (惟嘉義市仍未達此標準)。

### 鄉鎮市區

目前中華民國自由地區共有 24 山地鄉、122 鄉、38 鎮、14 縣轄市、6 直轄市山地原住民區、164 區。

鄉、鎮、縣轄市為縣下轄的行政單位，均為地方自治團體，設置公所為行政機關、民眾代表會為立法機關。依照地方制度法規定，鄉、鎮人口超過十萬（舊法為十五萬）經核准得成立縣轄市。
鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市以內之編組為里。

區為直轄市與市（舊稱省轄市）下轄的行政單位，並非地方自治團體，故僅設公所為行政機關，不設立法機關。 

惟原為山地鄉改制之地區，因應民意聲浪，立法院於 2014 年修法，改制成山地原住民區準用鄉鎮相關之規定，也成為地方自治團體，並設立法機關。

區之內編組為里。

### 村里、鄰

村為鄉的下轄編組單位，里則為鎮、縣轄市及區的下轄編組單位。村、里的劃分由各直轄市、縣、市自行規定。鄰為村、里的下轄編組區劃，也是最基本的地方行政區劃。鄰的劃分由各直轄市、縣、市自行規定，一般最少合 10 戶為 1 鄰。

## 未來規劃走向

基於歷史因素，目前福建省與臺灣省範圍有極大的差距，一個僅轄金馬地區，另一個佔全國極大比例。而且兩省都已省虛級化，目前由行政院與區域聯合中心負責。另外，在五都規劃後資源尚集中於北二都中，不利於中部地區發展；縣市劃分與人口分布無法契合，導致施政難以整體規劃。

在確立現今六都十六縣市的方案之前，不時有人提出各種的改制方案，常見的有縣市合併升格、「三都十五縣」（馬英九提出）、「四省兩特雙首都」（呂秀蓮提出）及「六星計畫」（謝長廷提出）。多數的議題都包含擴大臺北市、臺中市、高雄市行政區以及臺中市升格等訴求，惟行政區調整涉及各行政區重劃、預算分配、取消部份鄉鎮市選舉、地方性選舉選區調整等議題，影響層面過大，故多是雷聲大雨點小。但也反應出行政區劃規劃欠佳的事實，不論泛藍或泛綠陣營皆有探討此問題之聲浪。

2012 年中華民國總統選舉候選人蔡英文支持新竹縣市合併、嘉義縣市合併，認為這是比較有立即性的需求，可以列為優先考慮項目。

中華民國內政部前部長李鴻源認為中華民國的縣和市劃分得太小，地方政府人力、能力普遍不足，導致縣市政府根本沒有能力解決該解決的問題。他指出目前地方制度設計的思維很怪，以為中華民國是個大國，所以才會分那麼多縣市，讓地方人力、資源分散，而中央和地方的人力、資源又重疊，他主張應該以五都為核心，合併周邊縣市，提升地方政府的規模和解決問題的能力，將臺灣劃分為五個大行政區，在北部、中部、南部、東部和中央山脈原住民保留區，各自成立一個大行政區。李鴻源初步規劃，將現有的五都直轄市，再和周邊縣市整併成六個直轄市，劃分成北基宜市、桃竹苗市、中彰投市、雲嘉南市、高屏澎湖市、花東市。另外，現行的 368 個鄉鎮市區，也可能整併成 150 個，人口較多的鄉鎮市區（20 萬以上），升格成縣級市，臺灣大約有 50 至 76 縣級市，例如新北市板橋區再升格成板橋市（縣級）。

中華民國前總統李登輝認為，「六都十六縣市」現狀，應重新調整為「七大區域」，各區按本身資源與特色，永續發展規劃。他主張「臺北市、新北市、基隆市、宜蘭縣」合併為 1 區，「桃園市、新竹市、新竹縣、苗栗縣」合併為 1 區，「臺中市、彰化縣、南投縣」合併為 1 區，「雲林縣、嘉義市、嘉義縣、臺南市」合併為 1 區，「高雄市、屏東縣」合併為 1 區，「花蓮縣、臺東縣」合併為 1 區，「澎湖縣、金門縣、馬祖列島」等離島合併為 1 區，全中華民國分成七大區域。

立法委員陳明文建議中華民國全國應整併為 7 大直轄市，北北基宜整併為一個直轄市，桃竹苗整併為一個直轄市，中彰投整併為一個直轄市，雲嘉嘉整併為一個直轄市，南高屏整併為一個直轄市，澎金馬整併為一個直轄市，全國應一致性的行政區劃（註：現行制度採取二級政府制和三級政府制，制度紊亂，權責不清），才能拉近城鄉之間的落差，帶動中華民國全面的發展。

### 三都十五縣、六星計畫、四首兩特雙國都、五都五區

### 區域聯合治理

中華民國第 14 任總統蔡英文所提出的主張，目的在於讓地方長大，中央放權，調整中央地方權責及財源分配，以提高國家財政使用效率。

## 參見

## 註釋

## 參考文獻

### 引用

### 來源

## 外部連結

* （繁體中文）內政部臺灣行政區域圖
* （繁體中文）立法院國會圖書館電子藏書：國民大會歷次會議實錄 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）：《第一屆國民大會第六次會議實錄》，1979 年 5 月；《第一屆國民大會第七次會議實錄》，1985 年 5 月；《第一屆國民大會第八次會議實錄》，1991 年 4 月；《第一屆國民大會第二次臨時會實錄》，1991 年 10 月 ：《中華民國全圖》
* （繁體中文）地方制度法 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* （繁體中文）鄉鎮市區公所網站 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）