国会预算调和

**預算調和**是美國國會中的一項特殊議事程序，目的為在參議院中加速通過與預算相關的法案。採用預算調和形式的法案可以不受參議院冗長辯論規則的限制，僅需要超過半數投票便可以通過。近年來，美國政治環境兩極化越發嚴重，且參議院兩黨席位時常十分接近，採用預算調和的形式通過法案已經成為目前美國國會立法的一項重要途徑。預算調和在眾議院中也會出現，但由於眾議院並沒有冗長辯論的限制，預算調和在此並不具有實質意義。

按照規定，預算調和法案涵蓋的內容必須與政府支出、收入或聯邦債務上限有關。針對以上三個領域，參議院每年各可以通過至多一部相關的法案，因此預算調和法案每年至多只有三部。然而實踐中，由於一些法案同時涉及支出和收入內容，國會經常只能通過兩部預算調和法案。

預算調和程序最早由《1974 年國會預算法案》創立，並在 1980 年首次被使用。截至 2022 年 8 月，國會共通過了 23 部預算調和法案，包括《1996 年個人責任與就業機會法案》《2017 年減稅與就業法案》《2021 年美國救援方案法》和《2022 年降低通脹法》。

## 流程

### 年度預算設定

在每年的預算設定流程中，總統向國會提出預算建議，參議院和眾議院下屬預算委員會據此發布年度預算決議，進而設定下一財年的預算目標。此決議包含向兩院各立法委員會提出的預算指導意見，設定相關領域的收支目標。根據這些指導意見，每個立法委員會評估該領域適合修改的政策，以達到相應的收支目標。

如果有多個立法委員會收到預算指導意見，每個委員會將相應的政策修改提議最終以預算評估法案的形式交回給預算委員會。預算委員會將它們合併成一部法案並交由兩院投票表決。如果參議院或眾議院中各只有一個委員會收到預算指導意見，那麼預算評估法案直接交由兩院投票，不需經過預算委員會。

### 辯論流程

根據《1974 年國會預算法案》，預算調和法案的辯論時間不得超過 20 個小時，但對法案的修改提議數量沒有限制。在辯論滿 20 個小時以後，所有仍未經過表決的修改提議會經過一系列快速的投票（vote-a-rama），期間對每項提議進行簡短的辯論或不經過任何辯論。每項修改提議的內容必須與該法案有關。

由於辯論時長的限制，預算調和法案可以不被冗長辯論阻止，僅需要簡單多數票數便可通過。理論上，參議員可以通過不斷提出新的修改提議的方式拖延法案的投票，但與現代冗長辯論不同的是，預算修改提議必須通過起立發言的形式提出。

### 立法流程

在經過辯論後，預算調和法案的立法流程和一般法案類似。參議院和眾議院必須通過內容完全相同的法案，隨後送交總統簽字生效或一票否決。國會可以通過投票推翻總統的一票否決，推翻總統否決需要不少於三分之二的票數。

### 伯德規定

伯德規定（Byrd Rule）限定了預算調和法案可以包括的內容。它最早由西維吉尼亞州參議員羅伯特・伯德提出，並由此得名。根據規定，當參議員認為法案中某些條款不符合預算調和宗旨時，可以提出異議並刪除相關條款。這樣可以防止參議員濫用預算調和的形式，向法案中加入與預算無關的內容。任何參議員都可以提出相關異議，並由參議院主持官員（presiding officer）裁定，按照慣例參議院議會議員（Senate parliamentarian）也會給出裁決意見。推翻該裁決需要不少於 60 名參議員投票支持。作為參議院主席，副總統也有權推翻裁決，但這種情況並不常見。

根據規定，以下六類條款被視為不符合預算調和宗旨，進而不能出現在預算調和法案中，

* 對政府支出或收入不產生影響的
* 對政府收支產生影響，但此影響僅來自於相關非預算條款的附屬效應的
* 與預算指導意見相比，某立法委員會負責的法案部分過多增加支出或過少增加收入的
* 提出相關條款的立法委員會不具備相應立法權力的
* 導致法案有效時限（通常為 10 年）以外財政赤字增加的，法案其他條款可以抵消相應支出的情況除外
* 修改社會保障體系中退休、遺屬、殘疾人士相關收支的

伯德規定在 20 世紀 80 年代被修改了若干次，並最後寫入到《1990 年國會預算法案》（Budget Enforcement Act of 1990）中。

該規定的批評者認為它限制和排除了過多內容，包括可以幫助政府降低支出但支出變動數額暫時無法估計的條款，和可以使現有縮減支出的政策更有效的條款。儘管伯德規定僅對參議院有效，但由於實踐中參議院可以據此考量所有國會的預算調和法案，因此它實際上也限制了眾議院可以寫入相關法案的內容。

## 歷史

### 預算調和的建立

在 20 世紀 70 年代，伴隨著國會對財政赤字和總統在預算制定方面權力過大的擔憂，眾多國會議員希望改革預算設定的流程。前行政管理和預算局局長查爾斯・舒爾茨（Charles Schultze）建議國會創建一種新的法案，即「最終預算調和法案」（final budget reconciliation bill），以確保不同立法委員會分別提出的預算法案匯總後與國會的整體預算目標一致。《1974 年國會預算法案》採納了該意見，建立了預算調和的流程，設立了國會預算辦公室和國會兩院分別的預算委員會。

儘管預算調和流程建立的初衷是減少財政赤字或增加財政盈餘，《1974 年國會預算法案》規定相關法案只需要「改變」政府支出或收入，而沒有具體規定變化方向。在 20 世紀 70 年代，預算調和法案由於其短暫的時間窗口限制很少被採用。

### 吉米・卡特時期

1980 年，國會修改了預算調和流程，允許在預算設定流程之初開始使用，進而在實踐中提高了該類法案立法的可行性。隨後在 1981 年，卡特總統簽字生效了第一部預算調和法案，即《1980 年綜合調和法案》。該法案內容包括減少預算支出約 80 億美元。

### 隆納・雷根時期

預算調和法案在雷根總統在任期間成為一項重要的立法工具。共和黨和民主黨保守派在 1981 年聯合通過了《1981 年綜合預算調和法》，其中包括了若干項減少政府支出的條款。在 20 世紀 80 年代初期，預算調和法案中經常被加入與政府預算並不直接相關的條款，例如其中一部法案規定減少聯邦通信委員會委員的數量。為了防止預算調和形式被濫用，參議員羅伯特・伯德帶領通過了一項修正案，排除與預算無關的條款。伯德規定最終在 1990 年永久寫入法案中。即便如此，預算調和仍然在此後的立法流程中扮演十分重要的角色。

### 老布希時期

老布希總統在任期間，國會通過了《1990 年綜合預算調和法》，其中包括減少政府支出和提高政府收入的內容。

### 比爾・柯林頓時期

1993 年，柯林頓總統簽署生效了《1993 年綜合預算調和法》。1996 年，柯林頓簽署生效了《1996 年個人責任與就業機會調和法》。1997 年，柯林頓簽署生效了兩部預算調和法案，分別為《1997 年納稅人救濟法》和《1997 年預算平衡法》，其中《救濟法》包含減稅和增加財政赤字的內容，而《平衡法》相應地包含減少政府支出的內容。1999 年，國會通過《1999 年納稅人返款與救濟法》，這是歷史上第一部增加財政赤字且沒有對應法案削減支出的預算調和法案，柯林頓一票否決了該法案。類似地，在 2000 年，國會通過《2000 年婚姻稅務救濟調和法》，隨即被柯林頓否決。在當時，利用調和預算的形式通過增加赤字的法案受到很多質疑。

### 小布希時期

小布希總統上任時，共和黨在參議院僅占有微弱的票數優勢，因此共和黨利用預算調和的形式通過了兩項減稅和減少政府收入的法案，《2001 年經濟增長與稅務救濟法》和《2003 年就業、增長與稅務救濟調和法》。受到伯德規定的限制，兩部法案的減稅內容均包含日落條款，即稅率在 2011 年以後恢復到 2001 年以前的水平。小布希的部分減稅政策在 2012 年被寫入《2012 年美國納稅人救濟法》中，但一些高收入人群的減稅政策在 2011 年之後並沒有得到延期。

### 巴拉克・歐巴馬時期

2009 年，民主黨在參議院擁有 60 個席位，因此國會得以不藉助預算調和形式而直接通過《患者保護與平價醫療法案》，並由歐巴馬總統簽字生效。在參議員泰德・甘迺迪去世後，民主黨在參議院失去絕對多數席位，隨後國會採用預算調和形式通過了《2010 年醫療衛生與教育調和法》，其中包含若干對《平價醫療法》的修改內容。2016 年，由共和黨控制的國會利用預算調和形式通過了《以 2016 財年預算決議中第 2002 部分作為依據的調和法案》，旨在廢除《平價醫療法》中的一些內容，但被歐巴馬總統一票否決。

### 唐納・川普時期

在川普總統上任後，共和黨希望可以通過兩部預算調和法案，以達到部分廢除《平價醫療法》和減稅的目的。但由於未獲得黨內足夠票數支持，旨在部分廢除《平價醫療法》的《2017 年美國保健法》未在參議院通過。隨後共和黨利用預算調和形式通過《2017 年減稅與就業法》。受到伯德規定的限制，該法案原本一些與預算無關的內容被剔除，並且個人減稅內容將在 2026 年到期。

### 喬・拜登時期

為了幫助美國經濟從 2019 新冠疫情中恢復，國會採用預算調和形式通過了《2021 年美國救援方案法》並由拜登總統簽字生效，該法案包括約 1.9 萬億美元的經濟刺激措施，部分內容基於此前的《新冠救助救濟與經濟保障法》（Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act）和《2021 年綜合撥款法》。受到伯德規定的限制，該法案中原本包括的 15 美元最低工資條款最終被剔除。

## 相關法案列表

自 1980 年起，採用預算調和形式通過國會並生效的法案列表如下。

自 1980 年起，採用預算調和形式通過國會但被總統一票否決的法案列表如下。

## 參考資料