合并村居

**合村併居**，是指中華人民共和國山東省在 2019 年開始推行的農村改造政策，其主要內容包括：拆除農民住房、合併原有村莊，建立新型農村社區，讓農民集中住進樓房。合村併居政策因推行突然、違背民眾意願、造成家庭財政負擔，滋擾村民、對村民「威逼利誘」等原因，備受爭議。山東省政府亦稱該政策為「**優化村莊布局**」，或「**建設美麗宜居鄉村**」。

## 政策

### 背景和試點

浙江省曾於 2003 年啟動合村併居試點工作。

2006 年，山東省濰坊市下轄的昌樂縣啟動了合村並點工作。但截至 2010 年 8 月，只有 3 個社區的行政村實行實質性合併，其餘 71 個社區的行政村未合併。2009 年，山東省德州市平原縣根據德州市委的部署，啟動了村莊合併工作。平原縣將全縣 876 個行政村合併為 180 個農村社區。村 (社區) 平均人口由合併前的 440 人增加到 2139 人。合併後，全縣村「兩委」（黨支部和社區村、居委會）成員共 1254 人，比合併前減少了 2405 人。村幹部工資開支每年減少 500 餘萬元，年節省開支共 1000 餘萬元。同時，全縣計算將節約土地 10 餘畝，相當於一個中等鄉鎮的土地總和。有學者根據對山東省此兩個縣的調研，認為在城郊和鎮周邊地區工業化和城市化程度較高，適合考慮合村併居，而村莊比較密集的純農業區，則應合村不併居，其他地方則應以原行政村為基礎進行建設，不合村也不併居。

2017 年，中共十九大提出鄉村振興戰略，表示要繼續「工業反哺農業、城市支持農村」舉措。鄉村振興戰略以農業農村現代化為目標，要求鄉村做到「產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕」。戰略包括農業現代化，發展農民合作社和家庭農場，推進鄉村治理能力和治理水平現代化、和改善農民精神風貌等目標。

隨後，中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022 年）》提出，「位於生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的村莊，因重大項目建設需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴重的村莊」，可通過易地扶貧搬遷、生態宜居搬遷、農村集聚發展搬遷等方式，實施村莊搬遷撤併。同時，《戰略規劃》明確農村居民點遷建和村莊撤併，必須尊重農民意願並經村民代表大會同意，不得強制農民搬遷和集中上樓。

2019 年，中共中央、國務院下發《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》，要求編制「多規合一」的實用性村莊規劃。中央農辦等 5 部門下發《關於統籌推進村莊規劃工作的意見》，要求各省結合各級國土空間規劃編制工作，2019 年年底完成村莊分類工作，2020 年年底完成村莊布局，有條件、有需求的村莊實現村莊規劃應編盡編。

2020 年 5 月 6 日，山東省自然資源廳發布「省自然資源廳召開《山東省村莊布局專項規劃》等項目和技術規程專家研討會」，消息稱，國土空間空間規劃處將「編制全省村莊布局專項規劃，指導各地完成縣域村莊布局，制定全省合村併居規劃指導，穩妥推進合村併居」，引發廣泛關注。

 

### 政策目的

山東廣播電視台下屬的齊魯網稱，合村併居工作可以幫助解決村級組織運轉成本高、空心村比例高、基礎設施建設成本高問題，改善農村基礎設施和農民生產生活條件、加快推進城鎮化和農業農村現代化。該文章後被山東政府新聞辦公室管理的中國山東網轉載。文章稱，山東省農村常住人口 4900 多萬，行政村 6.9 萬個，村莊密度 0.43 個 / 平方公里，平均每個村 700 多人。與廣東、浙江、江蘇等省相比，山東農村人口多，村莊規模小、密度大。政府稱，「農村越來越多的年輕人向城市聚集，導致農村空心村多、老人和留守兒童多，教育、醫療、養老等問題越來越突出，」而山東農村人口分散，導致基礎設施和公共服務設施的成本過高。

2020 年 6 月 17 日，山東省政府召開新聞發布會，省自然資源廳廳長李琥介紹稱，2019 年山東省批覆項目 114 個，涉及村莊 268 個。2020 年將「在縣域層面基本完成村莊布局工作，有條件、有需求的村莊實現村莊規劃應編盡編。」 李琥還承諾，村民同意率必須達到 95% 以上才能實施，不搞強迫命令「一刀切」，不能增加農民負擔。同時，李琥稱目前農村社區建設處在探索推進階段，沒有下指標派任務，沒有大規模的大拆大建。同時，山東省承認，「在具體實施中，也存在個別項目論證不充分、政策宣講不到位、工作作風不細緻、方式方法簡單等問題」。

### 實施時間表

山東濟南、青島、菏澤等市，在 2020 年政府工作報告中，均明確提及了合村併居政策要求。其中，菏澤市稱，2020 年要完成土地增減掛鈎 3 萬畝以上。濟南市濟陽區稱，計劃三年內完成全部村莊改造，提出 2020 年要撤併三分之一的行政村。濟陽區區委書記呂燦華稱，「開展農村土地綜合整治，是省、市交給我們的硬任務，必須要堅決完成。」

## 爭議

### 對村民的「軟硬皆施」

在 2020 年 4 月中旬，山東濱州袁家村突然召開村民大會，鎮領導宣布袁家村被納入合村併居範圍，率先拆村。隨即，一百多位鄉鎮幹部組成的工作組開進袁家村，入戶宣傳動員。當地政府在動員農民拆房子的同時，卻無法向他們承諾何時何地建好新社區。當地村民袁珍（化名）被六個幹部組成的工作組帶上麵包車，暫時沒收其手機，並因怕有人跟蹤，在國道上繞了一圈，才開到鄉政府的另一個社區辦事處。

從上午十點到晚上兩點，六個工作人員與她談了 16 個小時。除了描繪美好前景，工作人員還威脅袁珍稱，做「釘子戶」會影響子女上大學、考公務員，甚至影響子女結婚。雖然袁珍家屬報警，但派出所民警解釋說這不是非法拘禁，而是做工作。鄉幹部甚至表示：你看，派出所也聽政府的，報警也沒用。袁珍稱，隔壁水庫搬遷村，村子被拆了兩年了，村民還在流浪。

山東菏澤的孫家莊政府既未出示任何文件，也未告知還建樓房的面積大小和價格如何，只是口頭表達被拆房子的最高標準是每平米 600 元。雖然村民大多不同意，但黨員和幹部必須帶頭，當地派出所時不時地將拍照「阻撓」拆遷的村民傳喚問話。當地政府也動員有幹部身份的親戚上門做工作。軟硬兼施下，全村 260 戶中，已有 60 戶簽訂了拆遷合同。

在臨沂李家村，從 2019 年十月開始大規模拆遷。安置樓房正在離村 4 公里處建設，不具備入住條件，且補償標準極低，拆掉的平房無法置換一套樓房，村民李尚（化名）和村裡的部分村民成了「釘子戶」。從 2020 年三月底開始，李尚留守家中的父母親每天都要面對家中田地被挖、作物被損毀、斷路斷電、家門口被放鞭炮、房屋玻璃被砸碎等滋擾。李尚的父母無法忍受，於 6 月 11 日投奔在外地工作的李尚。6 月 13 日中午，在沒有接到任何電話、簡訊告知的情況下，李尚家的房子被強拆了。李尚稱，他報過警，寫過上訪信，打過市長熱線，但都沒用。

民眾稱，政府會利用「群防群正」的策略，策動要求體制內的親戚朋友來做說客。如果不成，則可能動用公安傳喚，環保、安全、消防等各個執法部門上門檢查。

### 對村民家庭財政的負擔

據報導，村民被拆之後，居住質量不僅大大降低，還得倒貼十萬左右才能住進樓房。搬進樓房後，不僅耕作不方便，水、氣、取暖等費用，一年將增加幾千元生活成本。同時，老年人普遍要住車庫。雖然面上的說法都是腿腳不便，不好上樓，但報導稱，實際原因是，老年人如果和子女住在一起，一定會在狹小空間內激起無數家庭矛盾。為了維持家庭和諧，老年人只能忍痛住在「冬冷夏熱」的車庫裡。

同時，絕大多數地方推行合村併居都是「先拆後建」。政府雖然會發放少量安置費，但根本不夠生活。被拆農民只有三個選擇：租房、投親靠友和搭窩棚。一旦哪個地方推行合村併居，農民住窩棚的景象就會大面積出現。

### 學者批評

* 中國人民大學學術委員會副主任溫鐵軍教授認為，山東省的「合村併居」，主要是由地方嚴重的債務危機引起的。政策的目的在於通過拆遷農居還耕取得土地指標，以供房地產建設，緩解地方債務問題，並增加地方政府利益。溫鐵軍稱，大危機下的「拆房併居」必然導致「雞飛狗跳」，不得人心，並痛斥地方幹部「沒有責任感」，應該發動群眾、同甘共苦，共同面對危機。
* 武漢大學社會學院院長賀雪峰認為，「絕大多數農戶都已經自發到城市買房了，農民城市化是必然趨勢，但是指望靠合村併居來為農民提供良好基礎設施，恰恰是花了大錢沒辦成事。」 賀雪峰稱，還有很多無法進城的農戶需要留村務農，還有大量進城失敗的農民將來需要返鄉，村莊對農民生活的保底顯然極為重要。賀雪峰看來，現在推行合村併居的目的，或是將拆農民房子所減少的農村建設用地，變成可以交易的城市建設用地指標。他表示，「地方政府為了獲得城市建設用地指標，動起歪腦筋，通過合村並點來拆農民房子。拆了農民房子農民住哪裡？就住到廉價低質量建設的所謂社區，農民生活生產因此變得很不便利。」

### 法律爭議

* 有評論認為，《土地管理法》的規定農村宅基地屬於農民集體所有，依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，強行拆掉農民耗盡積蓄建造的房子，驅趕、要農民自己貼錢甚至舉債上樓，侵犯了農民合法財產權益，也是違背初心的傷民之舉。
* 北京律師王鵬就「合村併居」問題向山東省政府相關部門申請信息公開未果。

## 相關作品

### 文章

* 《山東合村併居的真實情況》 呂德文

作者為武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員，該篇紀實報導亦引發廣泛討論。

### 電影

* 《何處為家：沉默》（紀錄片，2021 年）

導演、製片及攝影均為張金隆，該片於 2021 年 5 月 3 日發布，但隨後在中國大陸的審查壓力下，被清除消息。2021 年 5 月 7 日，導演發布相關手記，並在 Youtube 提供免費觀看。

## 參考文獻

 

## 參見

* 三農問題
* 釘子戶
* 新農村建設
* 集屯並村