台灣防空識別區

**中華民國防空識別區**一般認為是 1950 年代初，與日本、大韓民國和菲律賓的防空識別區一同由美國方面（在日美軍）劃定。2013 年時，時任中華民國總統馬英九先後敘述，中華民國防空識別區於 1952 年由中華民國政府公布，或 1953 年由中華民國政府與美國政府共同協商制定。範圍覆蓋臺澎金馬、大陳島和中華人民共和國政府管轄的浙江、江西、福建三省部分和廣東省極小部分，以及日本與那國島附近的日本領空。與中華人民共和國東海防空識別區、日本防空識別區部分重疊。

除途經此處的俄羅斯（蘇聯）、美國軍機外。近年來，中華民國軍方日常應對的、進入臺灣海峽中線以東防空識別區的軍機主要來自於中華人民共和國。1950 年代中華人民共和國建國初期，中華民國空軍長期掌握中國大陸東南地區乃至華東地區的制空權，此後逐漸喪失。1999 年時，解放軍軍機大舉出海，中華民國在美國的要求下，中華民國空軍的活動範圍被限縮在臺灣海峽中線以東，從此之後，兩岸的空中勢力範圍，就由中國大陸海岸線退到海峽中線。2010 年以來，中華民國政府部門雖在相關事宜上堅持中華民國防空識別區的完整，公開圖示仍包括海峽中線以西的防空識別區，但對該區域的中華人民共和國軍機活動存在自然忽略的情況。中華民國國軍通過日常監控，知曉海峽中線以西的解放軍戰機狀況，只要不接近防空識別區的預警區，就僅監控。

有數位中華民國作者表示，目前在中華民國法律體系中，中華民國防空識別區尚無法源依據，未有明確法律授權。

## 識別區相關

### 名稱

除中華民國防空識別區的名稱外，中華民國方面稱之為「臺灣防空識別區」或「臺灣空域」。中華人民共和國方面雖出於不承認中華民國為國家政權的政治習慣，但亦有使用「臺灣防空識別區」這一稱謂，以及「台灣地區防空識別區」。

防空識別區的西南部分，稱為西南防空識別區。而中華民國國防部在 2020 年 10 月的公開報告中，則以含義不同的中英文名稱稱呼該空域，中文為「我西南空域」，英文為則是「Taiwan’s southwestern ADIZ」。中華民國外交部新聞稿稱為「臺灣西南部空域」。

### 制定者、時間

具體的制定者和時間，有不同說法。

2010 年 5 月，中華民國外交部回應日本政府知會的新聞稿中，指中華民國防空識別區為「美軍佔領琉球期間所劃定」，「美軍以縱貫「與那國島」上空之東經 123 度線作為臺日間 ADIZ 界線，該線以東屬日本空域，以西屬臺灣空域，該界線一直沿用迄今。」日本政府「擬將「與那國島」西側 12 浬日本領空線外加 2 浬緩衝區」作為中華民國防空識別區和日本防空識別區新的交界線。這一提議，被中華民國外交部以「事涉我國主權及空域防空識別區完整」，予以拒絕。

2013 年 12 月 11 日，時任中華民國總統馬英九接見美國在台協會（AIT）主席薄瑞光時表示，中華民國政府在 1952 年公布防空識別區，2004 年後，陳水扁政府縮小範圍。但馬英九未提及具體範圍。12 月 26 日，馬英九接受《亞洲週刊》採訪時，指中華民國政府與美國政府協商於 1953 年劃定防空識別區。

此外，有 1950 年時由美國主導的駐日盟軍總司令制定，以及張誠的美國遠東駐軍司令部於 1951 年所劃定的說法。

### 範圍

最初，由於中華民國防空識別區與日本、韓國和菲律賓防空識別區同樣均是在美方主導下一同劃定，雙方是密合的。目前，中華民國防空識別區東北部分，即臺灣海峽中線以東部分與中華人民共和國東海防空識別區重疊約 2.3 萬平方公里。全部重疊區域為 6.7 萬平方公里。在日本與那國島附近，與日本防空識別區重疊。

防空識別區為五邊形，可視為四條經緯線組成的缺少右下角的長方形。除中華民國外交部提及的東經 123 度線外，內政部警政署下屬機構和外界一般認為，另外三條經緯線分別是北緯 21 度線、北緯 29 度線、東經 117.3 度線。與國際民航組織在 1953 年劃定的臺北飛航情報區重疊。1955 年臺北飛航情報區東擴至東經 124 度線。目前，兩者的西南北界仍是重合的。

包括唐湘龍、張誠等人，台海兩岸的作者一般認為，美軍選擇缺少右下角，是為減少對日本和東南亞之間（第一島鏈）美軍航線的飛行影響，有減輕中華民國防空識別工作量的意圖。另外，國立清華大學科技法律研究所副教授黃居正指出，中華民國防空識別區選擇履蓋到江西省境內是為配合美國蒐集情報要求的說法「無法得到證實」。

在實務和學術研究中，存在自然忽略海峽中線以西防空識別區的狀況。在此背景下，2018 年 4 月的立法院外交及國防委員會會議上，立委王定宇與國防部副部長張冠群、空軍司令部參謀長劉任遠對答時，曾指出中華民國軍方所宣稱的「共機沒有進到中華民國防空識別區」的說法存在「荒謬性」。

中華民國內政部警政署民防指揮管制所網站和其他作者提供的中華民國防空識別區界線交接點：

### 法律相關

#### 國內法

中華民國法律中，中華民國交通部制定的《飛航規則（民國 103 年 12 月 31 日修正）》對防空識別區做出相關規範。第 2 條第 79 款「防空識別區：指經特別指定範圍之空域，於該空域內之航空器除應遵循飛航服務相關規定外，並應符合特殊識別及（或）報告程序。」第 19 條「航空器進入或飛航於防空識別區時，應遵守防空識別規定。」然無明確法條使中華民國防空識別區獲得法律授權。

中華民國法律條文中的關於航空器的禁止性規定實與台北飛航情報區及其限制區域相關。中華民國國防部、交通部於 1970 年 6 月發布實行，2001 年 9 月廢止的《臺北飛航情報區中外航空器飛航申請處理及管制辦法》。在台北飛航情報區完全履蓋中華民國防空識別區、包括海峽中線以西區域的情況下，除中華民國軍用航空器外，進入該區域的航空器均需獲得批准、接受管制。該法第 9 條要求「中國（中華民國）空軍得派機攔截」違規航空器。現行法律法規中，《兩岸人民關係條例》第二十九條規定「大陸船舶、民用航空器及其他運輸工具，非經主管機關許可，不得進入臺灣地區限制或禁止水域、臺北飛航情報區限制區域。前項限制或禁止水域及限制區域，由國防部公告之。」1992 年 9 月，行政院大陸委員會制定《兩岸人民關係條例施行細則》，第二章行政第四十一條規定「大陸民用航空器未經許可進入臺北飛航情報區限制區域者，執行空防任務機關依下列規定處置」，分為四類不同的限制區，可採取攔截及辨證、驅離、開槍示警、引導降落、強制驅離、嚴密監視戒備以及逼其降落等措施。同時，「臺灣、澎湖海岸線三十浬以外之區域」僅能「實施攔截及辨證後，驅離或引導降落」。在海峽中線以西的金門、馬祖、東引、烏坵等外島限制區域內，僅能「實施辨證，並嚴密監視戒備。必要時，應予示警、強制驅離或逼其降落。」兩類限制區域均不包含「開槍示警」措施。

國立清華大學科技法律研究所副教授黃居正在 2014 年的文章，指中華民國與美國締結《中美共同防禦條約》後，即已配合國防法規建立中華民國防空識別區的說法，以及防空識別區「目前是否繼續運作，都無法得到證實。」國防大學政戰學院政治研究所博士候選人羅正南在 2019 年的文章指應由交通部民航局公告防空識別區坐標，具體不詳。內政部警政署下屬機構網站公布「臺灣防空識別區」的座標包括了海峽中線以西區域。要求「任何飛達或飛經臺灣防空識別區之航空，於五十浬前應有請求飛航報告，五浬前應直接報告查證，請求進入。五十浬前應有請求飛航報告，五浬前應直接報告查證，請求進入」。但其定義與台北飛航情報區混淆，亦未提及具體法律依據。目前，台北飛航情報區在海峽中線以西區域實質由中華人民共和國的上海飛行情報區管理。

羅正南文章指出，「我國防空識別區之劃設，並無法源依據，主管機關亦未有明確法律授權」，與中華人民共和國、美國和加拿大相比在國內法基礎上仍有不足，中華民國方面有必要針對防空識別區之劃設、座標及管制措施立法，並明確律定主管機關」。

#### 主權爭論

馬英九執政的 2010 年 5 月，中華民國外交部處理日本政府企圖變更中華民國和日本防空識別區分界線的知會時表示，「中華民國政府基於本案事涉我國主權及空域（防空識別區）完整」，予以拒絕。2013 年 11 月，中華人民共和國政府劃定與中華民國防空識別區重疊的東海防空識別區，並涉及多方主張主權的釣魚臺。對此，在野的民主進步黨主席蘇貞昌表示「防空識別區是國防主權與國防安全最重要的界線。」「不能對國防安全被侵害而不展現意志，這樣不但會被人家看不起，還會被侵門踏戶」要求總統馬英九和馬英九政府強硬以對。12 月，總統馬英九接受採訪表示，防空識別區並無主權的涵義，亦從軍事實際出發，對是否向東擴大防空別識區、納入釣魚臺提出意見，「所以我認為大家可能誤解，認為這是主張宣布領土（領空）主權，其實並非如此」。此前 9 月，中華民國空軍退役中將李貴發撰文指，防空識別區是各國基於本國國家安全需求單方面劃定防空識別區，不屬於國際法定義的主權範疇。2014 年 9 月，執政黨國民黨官方智庫 —— 國家政策研究基金會高級助理研究員吳銘彥於撰文指，「說大陸軍機闖我防空識別區是一種『侵門踏戶』、『對我主權嚴重挑釁』的行為，恐怕言過其實，並不公允，實故意混淆『防空識別區』與『領空』之不同，」別國防空識別區被外國軍機闖入時，通常不視為對該國主權的侵犯。

蔡英文執政時期，中華民國政府官員和總統蔡英文將入侵防空識別區軍演，視為對國家主權的挑釁、侵擾，也是在刻意製造灰色地帶衝突（grey zone conflicts）。2020 年，中華人民共和國軍機進入台灣海峽中線以東的防空識別區，主要是西南防空識別區（西南空域）時，中華民國國防部稱之為「挑釁、侵擾」、「侵門踏戶」，中華民國外交部稱之為「公然入侵其他區域成員國的防空識別區」。執政的民主進步黨針對中華人民共和國政府「公然入侵」本國防空識別區，「呼籲不分朝野黨派應與國人共同站在一起，捍衛國家主權。」後又正告「中共當局」，「台海領空及領海，都是台灣不容妥協的主權範圍，絕不是中國解放軍的練兵場」。2020 年 10 月，中國人民解放軍飛行員在該區域飛行時，以「例行訓練」回應國軍的廣播驅離。

輔仁大學法律學院的范聖孟在博士論文中認為，雖然防空識別區是為空域預警及敵我識別而設的區域，但不等同於領空，無主權意涵。飛行器享有飛行自由。未經通報、不明身份的飛行器進入防空識別區後，主權方雖可伴飛和監視，但在進入主權方領空前，主權方無權採取干擾、攔截、射擊、擊落或迫降等強制性措施，更禁止對民用飛行器使用武器。國防大學中校教官林士毓觀點與之相反，在中華民國防空識別區與國際民航組織劃定的台北飛航情報區大致重疊、林士毓自動忽略台灣海峽中線以西防空識別區的情況下，林認為「依我國航空相關管制法令及國際民航組織協議，外國航空器必須接受飛航管制，否則可以行使攔截、驅離或迫降」等強制措施。

中國大陸《環球飛行》雜誌作者南青雲認為，中華民國政府部門和社會輿論對進入台灣海峽中線以東中華民國防空識別區的中華人民共和國、俄羅斯軍機有強烈牴觸，稱為「入侵」。南青雲對中華民國方面的「入侵」定性亦有所質疑。2010 年 1 月 28 日，俄羅斯 Tu-95 戰略轟炸機進入中華民國防空識別區，被中華民國（台灣）媒體定性為「入侵」。他 / 她指媒體「如果不是出於故意炒作就是缺乏基本常識」。

國民黨籍立委吳斯懷於 2020 年 2 月向行政院提出書面質詢，對於國防部多次公布軍機對峙，認為造成人民無端緊張必要，應避免狼來了效應。3 月 11 日，吳斯懷再度發出書面質詢，指出繞台究竟是經過台灣『周邊空域』還是『侵犯領空』相差極大，不論美軍或共機經（繞）過台灣周邊空域，「法理上並不能算是對我國有顯著的挑釁意味」，要國防部不要誤導。國防部於 3 月 21 日發布新聞稿回應，認為中華人民共和國軍機在「我周邊海空域進行四次『針對性』訓練，絕非僅『繞經或無害通過』週邊海、空域，都是『挑釁』、『威脅』的具體事證」。

## 歷史與現狀

### 1950—1990 年代

1953 年，中華民國政府重返國際民航組織。同年，國際民航組織劃定與中華民國防空識別區北西南三邊重合、後東擴一個經度的台北飛航情報區。1950 年代，在美國和中華民國軍事實力優於中華人民共和國的情況下。中華民國政府「關閉」台灣海峽，掌握整個中國東南地區及華南地區的制空權，並進出中國大陸本土進行轟炸、掃射、偵察等任務。新華社公布的數據，僅 1954 年初至 1958 年 6 月期間，國軍對東南沿海要地和軍事設施轟炸、掃射達 400 多次，偵察飛機達 3100 架次。1958 年初，解放軍空軍、海軍航空兵方才進駐福建。當年，雙方空軍展開一系空戰。雖然中國大陸方面有觀點宣稱於 1958 年，解放軍取得東南地區的制空權，但雙方空戰持續至 1960 年代。解放軍海軍在 1974 年突破中華民國在台灣海峽的軍事封鎖，1976 年突破第一島鏈。但解放軍空軍則長期被限縮於中國大陸本土之上，軍機不得出海，軍機出海就被中華民國方面視為挑釁。

1972 年，日本與中華人民共和國建交，與中華民國斷交。雙方因此在於 1974 年 4 月至 1975 年 8 月間斷航。1974 年 4 月 21 日下午 4 時起，日本飛機正式被禁止進入台北飛航情報區與中華民國防空識別區。斷航之初，參謀總長賴名湯與民航局長毛瀛初曾商討，預備派機攔截飛經此空域的日本飛機。

蘇聯軍機飛行海參崴至越南金蘭灣航線，即所謂的「東京急行」，途經台灣東部海域的中華民國防空識別區時，中華民國軍機則「起飛監控一路隨同」或攔截。這也是其它沿途國家對待蘇聯軍機的常規作法。

### 1990—2010 年代

進入 1990 年代後，中華人民共和國軍事實力持續增強。1995 年與 1996 年的台灣海峽飛彈危機中，解放軍已有藉演習出海的紀錄，1999 年兩國論危機發生，解放軍軍機大舉出海，甚至直衝海峽中線，引發高度緊張。中華民國在美國的要求下，中華民國空軍的活動範圍被限縮在海峽中線以東，從此之後，兩岸的空中勢力範圍，就由中國大陸海岸線退到海峽中線，中華民國喪失海峽中線以西空域的控制權。中華民國空軍對東南沿海地區的偵巡亦在 1990 年代末結束。

2010 年 1 月 28 日，一架俄羅斯 Tu-95 戰略轟炸機短暫的進入中華民國防空識別區，引發「台灣空防是否疏漏」的疑慮。實際上，與蘇聯類似，俄羅斯軍機在 2007 年恢復飛行庫頁島或海參崴至越南航線，而途經中華民國防空別區的東南部分，是為常見現象。美國軍機亦通過此空域飛行菲律賓。美俄軍機亦或反方向，飛進東海。

2011 年至 2013 年 10 月，台南 IDF 戰機升空攔截進入中華民國防空識別區東南部分的不明軍機為 30 架次。2013 年 11 月 23 日，中華人民共和國政府宣布劃定東海防空識別區。東海軍情升高，台南 IDF 戰機升空次數增加至 160 架次。「經目視識別美、俄軍機都有，主要仍是俄軍 TU-95、美軍 P-3C、EP-3C」。同月下旬，中華民國軍方對立委說明中，提及兩岸防空識別區重迭區域面積為 6.7 萬平方公里。12 月 2 日，立法院關於東海防空識別區的專案報告中，中華民國軍方提及的兩岸防空識別區重迭區域面積從 6.7 萬平方公里降至 2.3 萬平方公里，引發立委是否自我限縮的質疑。同時，立委建議軍方派軍機前往中華民國防空識別區的 R8 空軍訓練區進行實彈炸射，向中華人民共和國方面顯示「中華民國不吃這一套」。時任中華民國國防部部長的嚴明說，眼下為避免無謂升高事端，反應上不需要這麼激烈。2 日晚間，中華民國國防部表示，兩岸防空識別區在海峽中線以東重迭面積為 2.3 萬平方公里，「國軍訓練正常操演，沒因大陸作為而有所退讓」。同月 11 日，時任中華民國總統馬英九表示中國大陸所公布的防空識別區，跟 1952 年所公布的防空識別區，一共有兩萬三千平方公里的重疊，2004 年以前的防空識別區比現在大，當時是民進黨政府執政，把航空識別區縮小到目前的規模。

### 2020 年起

2016 年起，解放軍開始不定期繞台灣島巡航。2020 年時，解放軍軍機時常繞過海峽中線南端，進入西南空域。中華民國國防部公開報告顯示，中華民國空軍應以「派遣空中巡邏兵力應對、廣播驅離、防空飛彈追監」進行應對。

2020 年 9 月 18 日，解放軍否認海峽中線的存在。10 月 7 日 5 時許，進入海峽中線以東空域飛行的解放軍飛行員在廣播回應中，自稱為「例行訓練」，要求中華民國空軍不要干擾「我正常行動」。7 日上午，中華民國國防部部長嚴德發在立法院外交及國防委員會報告並備詢時表示，「今年初到目前為止，共 253 架次共機侵擾台灣防空識別區，其中 202 架次共機侵台灣西南防空識別區。此外，今年迄今共有 49 架次共機逾越台灣海峽中線…… 為 1990 年以來最高的數目。」而「為攔截監偵共軍侵擾，今年截至目前止，海空軍耗費成本約新台幣 312 億元。據統計，所耗費成本已占 2020 年度國防預算 3580 億元] 的 8.7%」。對於民進黨籍立委趙天麟詢問當日解放軍飛行員相關事宜，嚴德發表示「台灣視其為挑釁、侵擾，國軍都有相關程序，希望共軍有所節制。」

10 月，中華民國海軍前艦長呂禮詩接受德國之聲採訪時表示，「『中國主要目的，是要否定台灣周邊海域，造成一種台海內海化的事實…… 為了要慢慢營造這個事實，先要否定海峽中線，完全不承認台灣劃定的防空識別區，藉由否定過去慣例，壓縮台灣空域。』」而前海基會董事長洪奇昌在 6 月的撰文則指，「中共解放軍動作頻頻，既是針對我國，但更著眼於北京的亞太區域戰略布局。我政府與社會必須審慎應對，但媒體與論者也不宜因此宣傳恐慌。」同時，他指出解放軍軍機「自台灣北部經宮古海峽或自台灣南部經巴士海峽穿越第一島鏈進入西太平洋菲律賓海海域的行動」都必然經過海峽中線以東的中華民國防空識別區。

## 備註

## 注釋