參事院

**內閣法制局**（日語：内閣法制局／ないかくほうせいきょく _Naikaku Hōsei kyoku_ \*/?），是日本行政機關，置於內閣下，負責行政機關法案審查和法制相關調查。

## 概要

內閣法制局為內閣轄下機關，負責法案與法制的審査與調査等，其首長內閣法制局長官由內閣任命（內閣法制局設置法第 2 條）。主任大臣為內閣總理大臣。在內閣會議決定向國會提出新法案之前，從現行法的觀點審查是否有問題，俗稱「法律守門人」（法の番人）。第二次世界大戰後，前身法制局與司法省整合為法務廳（法務府），之後依據《法制局設置法》（昭和 27 年法律第 252 號），1952 年 8 月內閣設置法制局，構成現在的基礎。接著隨著《總理府設置法等法律部分修正法案》（総理府設置法等の一部を改正する法律，昭和 37 年法律第 77 號）的制定，1962 年 7 月將《法制局設置法》更名為《內閣法制局設置法》，法制局也更名為內閣法制局。

## 沿革

* 1875 年 7 月 3 日，太政官正院法制課改組**法制局**。
  * 1877 年（明治 10 年）1 月 18 日廢止正院的稱呼。
* 1880 年 3 月 3 日，法制局廢止，太政官設置**法制部**。
* 1881 年 10 月 21 日，太政官成立參事院，參事院下設法制部。
* 1885 年 12 月 22 日，太政官廢止，創設內閣制度。
* 1885 年 12 月 23 日，成立屬於內閣總理大臣管理的**法制局**。由行政部、法制部、司法部三部組成。
* 1890 年 6 月 12 日，法制局改屬內閣。廢止部制。
* 1891 年（明治 24 年）4 月 10 日，部制復活，為 2 部制（第一部、第二部）。
* 1893 年 11 月 10 日，法制局改隸內閣，強化獨立性。
* 1918 年（大正 7 年）5 月 29 日，部制復活，為 2 部制（第一部、第二部）。
* 1939 年（昭和 14 年）4 月 28 日，2 部制改為 3 部制（第一部至第三部）。
* 1945 年（昭和 20 年）5 月 24 日，3 部制改為 4 部制（第一部至第四部）。
* 1945 年（昭和 20 年）9 月 6 日，4 部制改為 3 部制（第一部至第三部）。
* 1945 年 11 月 24 日，法制局設置次長。
* 1948 年 2 月 15 日，與司法省整合，以法務總裁為首長設置**法務廳**。
  * 法務總裁下為 5 長官制，其中由**法制長官**與**法務調査意見長官**接續原法制局職務。
  * 法制長官下設長官總務室與 3 局（法制第一局至法制第三局）。
  * 法務調査意見長官下設長官總務室與 3 局（調査意見第一局、調査意見第二局、資料統計局）。
* 1949 年 6 月 1 日，《國家行政組織法》施行，法務廳改組**法務府**。
  * 從原本的 5 長官制改為 3 長官制、法制長官與法務調査意見長官整合為**法制意見長官**。
  * 法制意見長官下設長官總務室與 4 局（法制意見第一局至法制意見第四局）。
* 1952 年 8 月 1 日，法務府解體，設置法務省和**法制局**。
  * 法制局首長為**法制局長官**，並設法制局次長。組織由長官總務室與第一部至第三部組成。
* 1962 年 7 月 1 日，法制局改稱**內閣法制局**。增設第四部。
  * 法制局長官改稱**內閣法制局長官**，法制局次長改稱**內閣法制次長**。
  * 將過去的通稱「內閣法制局」成為正式名稱。
  * 與參眾兩院所屬的議院法制局作出區別也是更名的理由之一。
  * 次長職名於各省局次長同等，為避免**局**的文字而稱為「內閣法制次長」。另外，內閣法制次長是事務次官等會議的成員。

## 職掌

* 審查事務：閣議的法律案、政令案及條約案審查，對內閣呈報意見以及所要的修改。
  * 此為內閣法制局的主要事務，審查是否有與其他法律牴觸，文章體裁是否符合法律書寫慣例等等。在實務上，各部所屬之內閣法制局參事官，在與負責審査的省廳課長補佐階級諮詢後接手法案的起草與修正。
* 擬議事務：起草法律案和政令案，向內閣呈報。
  * 內閣法制局起草法案的情形非常稀少。
* 意見事務：法律相關問題，對內閣、內閣總理大臣及各省大臣等意見具申。
  * 負責回答內閣與各府省廳的諮詢。在國會，當大臣之間意見不一時，為尋求閣內的統一見解也多由內閣法制局長官應答。依據《國會法》第 74 條，當質問主意書包含法制問題時，也由內閣法制局回應。
* 調查事務：對國際內外法制進行相關調查研究。
* 其它一般法制相關事務。

## 組織

### 幹部

* 內閣法制局長官（副大臣待遇）
* 內閣法制次長（事務次官待遇）

### 內部部局

* 第一部（部長）
  * 負責以下事務。
    * **意見事務**
    * **調査事務**
    * 內閣府設置法 3 條 5 號所列事項（其他法制一般相關事務）中不屬於其他部會職掌之事務
  * 憲法資料調査室（室長）
    * 負責以下事務。
      * 憲法調査會依據《憲法調査會法》（昭和 31 年法律第 140 號）2 條規定之報告與調査會議事錄等其他關係資料內容整理
      * 上述報告相關補充調査所需之必要資料收集
      * 上述以外的命令事項
  * 參事官
  * 法令調査官
* 第二部（部長）
  * 負責以下事務。
    * 主要為內閣（內閣府除外。）、內閣府（公平交易委員會與金融廳除外。）、法務省、文部科學省、國土交通省、防衛省等且不屬於第三部或第四部掌管事務之法律案與政令案的**審査事務**與**立案事務**
    * 《內閣府設置法》3 條 5 號所列事項（其他法制一般相關事務）中由內閣法制局長官特別命令之事務
  * 參事官
* 第三部（部長）
  * 負責以下事務。
    * 主要為金融廳、總務省（公害等調整委員會除外。）、外務省、財務省或會計檢查院所管之法律案及政令案的**審査事務**與**立案事務**
    * 條約案的**審査事務**
    * 《內閣府設置法》3 條 5 號所列事項（其他法制一般相關事務）中由內閣法制局長官特別命令之事務
  * 參事官
* 第四部（部長）
  * 負責以下事務。
    * 主要為公正取引委員會、公害等調整委員會、厚生勞動省、農林水產省、經濟產業省與環境省所管之法律案及政令案的**審査事務**與**立案事務**
    * 《內閣府設置法》3 條 5 號所列事項（其他法制一般相關事務）中由內閣法制局長官特別命令之事務
  * 參事官
* 長官總務室（總務主幹）
  * 總務課
  * 會計課
  * 調査官

## 人事

內閣法制局僅接收各省廳參事官以上的官僚，原則上為局長級以上幹部，並有僅採用法務省、財務省、總務省、經濟產業省 4 省出身人士的不成文規定。1952 年以來所有長官的經歷皆為第一部長→法制次長→長官，直至 2013 年 8 月，首次由未有法制局勤務經驗、外務省出身的小松一郎就任長官。

## 釋憲問題

《日本國憲法》除第 81 條規定最高裁判所擁有違憲審查權力外，並未明定解釋憲法之機關；一般推定釋憲機關是身為國家最高權力機關的國會，但從未釋憲過。由於日本採內閣制，內閣有提案權，在法案出內閣前，內閣會議上若採行內閣法制局審查的法令見解，國會質詢時內閣法制局就依其見解答辯，或者作成政府答辯書；法案合憲性審查亦同，因此衍生出內閣法制局解釋憲法的非法定職權，而且在最高裁判所對違憲審査一貫消極、自制的態度下，導致內閣法制局異常以憲法解釋權威之姿，有如第二個最高裁判所。不光解釋法案合憲性，也出現憲法疑義解釋的狀況：

* 自衛官是否文人

　
: 憲法第 66 條規定內閣總理大臣及其他國務大臣須由文人擔任，1954 年《防衛廳設置法案》及《自衛隊法案》在國會審議過程中，有國務大臣發言指自衛官是文人可任防衛廳長官，1961 年 2 月 24 日林修三法制局長官（當時是法制局這個名稱）於眾議院預算委員會的答辯也明確表示如此；但 1965 年 5 月 31 日眾議院預算委員會上，高辻正己內閣法制局長官的答辯卻推翻了這項解釋；2004 年 6 月 18 日政府答辯書，又回復自衛官為文人的解釋。

* 日本是否有集體自衛權

　
: 憲法第 9 條規定放棄戰爭、不承認交戰權、不保持戰力，唯因應冷戰時期潛在威脅，日本從現行憲法制定之初否定自衛權，到必要最小限度範圍的個別自衛權。此以 1981 年 5 月 29 日政府答辯書為典型代表，解釋國際法上主權國家理應有集體自衛權，但憲法第 9 條允許的自衛權是為了防衛國家，且須限制在最小範圍內，因此集體自衛權超出範圍為憲法所不許。

　
: 隨著冷戰結束，東海、南海區域衝突逐漸升溫，配合美國重返亞太地區戰略，第 2 次安倍內閣於 2014 年 7 月 1 日以解釋憲法方式，認為憲法前言「國民和平生存權」、第 13 條「對生命、自由及追求幸福之國民權利」因應局勢變遷，為守衛國民生命與和平生活，不違反憲法第 9 條下行使武力，宣布解禁集體自衛權。

由上述可知，儘管最高裁判所有決定合憲性的終審權力，內閣法制局卻常居於解釋憲法的主導地位。憲法具最高性，解釋憲法效力亦最高性，所以釋憲機關不是最高權力機關的國會、就是最高法院，或者超然的特設機關，依憲政主義節制政府權力原則，絕非依法行政的行政機關，否則豈不超脫法律之上；更何況內閣法制局僅內閣轄下部門，作出憲法解釋的獨自判斷顯然並不適切。

## 註釋

## 參考文獻

* 「短報 內閣法制局による憲法解釈小論」間柴泰治 國會図書館レファレンス 2008.2 [1]PDF
* 「內閣法制局」、『朝日新聞グローブ』第 41 號（『朝日新聞』2010 年 6 月 14 日號）G-1 - G-5 面 [2]

## 相關條目

* 內閣 (日本)
* 內閣府
* 內閣官房

## 外部連結

* 內閣法制局 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）