北極理事會

**北極理事會**（英語：The Arctic Council、俄語：Арктический совет），又譯為**北極議會**、**北極委員會**、**北極協會**，是一個高層次國際論壇，關注鄰近北極的政府和原住民所面對的問題。總部設於挪威特羅姆瑟。目前組織有八個成員國，分別為：加拿大、美國、俄羅斯、冰島、挪威、丹麥、瑞典、芬蘭。

## 歷史

創立北極理事會的第一步是在 1991 年由八個鄰近北極的政府所簽署的北極環境保護策略。在 1996 年，《渥太華宣言》標誌著理事會的成立，成為北極國家政府之間合作的論壇，涉及北極土著民族事務、可持續發展和環境保護。北極理事會還從事氣候變遷、化石燃料和北極航船的研究。

2011 年，理事會成員國通過北極搜索和營救協定，成為該組織第一份有法律效力的協議。

2022 年 3 月 3 日，因 2022 年俄羅斯入侵烏克蘭事件，除俄羅斯以外的 7 個成員國緊急通過視頻會議，宣布在俄羅斯作為理事會主席國期間，不參加剩餘會議。2022 年 6 月 8 日，這 7 國發表另一份聲明，將在沒有俄羅斯參與的情況下，逐步恢復基於該理事會此前提出的項目和議定書的工作。

## 會籍

### 國家

#### 成員

按照規定，只有有部分領土位於北極圈內的國家方可成為正式成員，現在北極理事會的成員有：

* 加拿大
* 丹麥 (包括屬土 格陵蘭及 法羅群島)
* 芬蘭
* 冰島
* 挪威
* 俄羅斯
* 瑞典
* 美國

#### 正式觀察員

北極理事會設置觀察員席，對非北極國家開放，由每兩年舉辦一次的部長會議所決定。觀察員無投票權。截至 2021 年，共有 13 個非北極國家獲觀察員地位。觀察員通常會受邀參加理事會的絕大部分會議，雖然部分非北極國家希望能夠加入一些深部的內部活動，但觀察員並非一定能夠參加某些項目和任務。

* 1998 年加入：
  * 德國
  * 荷蘭
  * 波蘭
  * 英國
* 2000 年加入：
  * 法國
* 2006 年加入
  * 西班牙
* 2013 年 5 月 15 日，在瑞典北部城市基律納召開的北極理事會第八次部長級會議上，以下國家加入：
  * 中國
  * 印度
  * 義大利
  * 日本
  * 南韓
  * 新加坡
* 2017 年 5 月 11 日，在美國阿拉斯加州費爾班克斯召開的第十次部長級會議上，以下國家加入：
  * 瑞士

2011 年，理事會公佈觀察員的加入資格，當中包括需要承認北極國家在北極地區的主權和治權，認可建設北冰洋法律框架（例如海洋法）。

#### 待定觀察員

待定觀察員為已經通過大部分參加條件的候選國。2013 年基律納大會上，歐盟提出了加入要求。但由於部分歐盟國家禁止獵殺海豹，故請求暫未被通過。

目前的待定觀察員有

* 歐盟
* 土耳其

待定觀察員和永久觀察員的分別是，永久觀察員會自動獲邀出席所有會議（雖然它們未必會全部參與），待定觀察員出席每一次會議都需要批准（雖然批准已屬例行形式）。

### 北極原住民族參與組織

在八個正式成員國當中，有七個擁有數量可觀的原住民族，冰島是唯一沒有原住民族居住的成員國。所有北極原住民族組織均可獲永久參與員地位，但需滿足以下任一條件：代表世居在多於一個北極國家的某一原著民族，或代表某一北極國家內，兩個或多於兩個以上的世居原住民族。原住民族參與組織的數量需要在任何時候都小於正式成員國的數量。原住民族參與組織能夠參加理事會的一切活動。

截至 2021 年，共有六個北極原住民族參與組織：

* 阿留申國際協會：代表俄羅斯和美國阿拉斯加內的阿留申人（約有 1 萬 5000 人）
* 北極阿薩巴斯卡議會：代表加拿大內（西北地區和育空）和美國阿拉斯加內使用阿薩巴斯卡人（約有 4 萬 5000 人）
* 哥威迅國際議會：代表加拿大內（西北地區和育空）和美國阿拉斯加內的哥威迅人（約有 9000 人）
* 因紐特北極圈議會：代表加拿大、格陵蘭島、俄羅斯楚科奇自治區和美國阿拉斯加內的因紐特人（約有 18 萬人）
* 俄羅斯北方原住民族協會：代表居住在俄羅斯西伯利亞、遠東地區和極北地區的北方原住民（約有 25 萬人）
* 薩米理事會：代表芬蘭、挪威、瑞典和俄羅斯內的薩米人（約有 10 萬人）

以上組織由北極理事會原住民祕書處管理。

### 觀察組織

北極理事會同時也對政府間組織、議會間組織和非政府組織開放，並對其授予觀察組織地位。目前有以下觀察組織：極地區議員會議、國際自然保護聯盟、國際紅十字會、北歐理事會、北方論壇、聯合國開發計劃署、聯合國環境署、世界馴鹿牧民協會、北極大學、世界自然基金會北極規劃小組。

## 行政

### 會議

北極理事會每六個月在主席國家召開一次資深北極官員會議。資深北極官員是八個成員國的高層代表，通常為外交官或其他高階外交部官員。會議同時邀請六個原住民族組織及觀察員的代表。

在兩年任期結束之前，輪任主席會召開部長級會議，對其任內的工作作到任總結。與會者一般為成員八個成員國的外交部、北方事務部或環境部部長。

每次部長級會議都有以當地城市為名的宣言。該宣言會歸納理事會過去的成就和對未來的展望，一般會涵蓋氣候改變、可持續發展、北極監督和評估、北極永久生物污染物及其他污染物等主要議題，還有六個工作小組的工作總結。

以下為過去各部長級會議列表：

### 輪任主席國

理事會每兩年更換一次主席國。目前主席國為俄羅斯，其任期至 2023 年。

以下為理事會歷史上的輪任主席國：

* 加拿大（1996-1998 年）
* 美國（1998-2000 年）
* 芬蘭（2000-2002 年）
* 冰島（2002-2004 年）
* 俄羅斯（2004-2006 年）
* 挪威（2006-2009 年）
* 丹麥（2009-2011 年）
* 瑞典（2011-2013 年）
* 加拿大（2013-2015 年）
* 美國（2015-2017 年）
* 芬蘭（2017-2019 年）
* 冰島（2019-2021 年）
* 俄羅斯（2021-2023 年）

### 祕書處

每任主席國負責理事會祕書處的運行。祕書處負責處理理事會的行政事務，其職責包括，組織半年會議、管理議會網站以及分發報告和文件。由於三個北歐國家挪威、丹麥和瑞典達成一致意見共享祕書處，挪威北極學院曾於 2007 年至 2013 年連續六年間承擔祕書處工作，工作人員亦來自以上三國。

部分成員國希望建立常設秘書處，但美國自北極理事會成立開始就一直否決這建議。最終在 2012 年，理事會決定在挪威特羅姆瑟設立常任祕書處。

### 北極理事會原住民祕書處

對於六個原住民組織而言，若每次理事會召開會議都派出代表與會（尤其會議地點會在各北極城市間變動），將會對其組成較大的財政負擔。為解決其囧景，同時鼓勵原住民組織積極參與理事會的工作，理事會對原住民祕書處提供財政支持。

### 工作小組

北極理事會的實際工作是由轄下的六個工作小組負責

* 北極監督和評估計畫（英文：Arctic Monitoring and Assessment Programme，縮寫 AMAP）
* 北極理事會控污行動計劃（英文：Arctic Contaminants Action Program，縮寫 ACAP）
* 北極動植物保育（英文：Conservation of Arctic Flora & Fauna，縮寫 CAFF）
* 緊急、預防、準備暨應變（英文：Emergency Prevention, Preparedness & Response，縮寫 EPPR）
* 北極海洋環境保護（英文：Protection of the Arctic Marine Environmen，縮寫 PAME）
* 永續發展工作組 （英文：Sustainable Development Working Group，縮寫 SDWG）

**規劃和行動計畫**

* 北極氣候衝擊評估
* 北極人類發展報告
* 北極生物多樣性評估
* 環北極生物多樣性監控計劃

## 安全與地緣政治

1996 年北極理事會成立之際，《渥太華宣言》中有一項腳註表明「北極理事會不應涉及軍事安全領域」。但在 2019 年，美國國務卿邁克・蓬佩奧指出，當前的形勢已經不同以往，北極地區成為各方力量角力的舞臺，理事會需要適應該未來趨勢。

但總體而言，北極地區的領土爭端通常相當有限。最突出的例子有圍繞漢斯島（丹麥和加拿大之間）和波弗特海（美國和加拿大之間）的爭端。

該地區的領土紛爭，大多數是想爭奪北冰洋下海床的專有權。由於氣候變化及北冰洋浮冰及凍土加速融化，很多之前無法開採的能源和無法使用的航道如今紛紛變得有利可圖。根據《聯合國海洋法公約》，各國可將從測算領海寬度的基線量起，不應超過二百海里（370.4 公里）內的水體宣示為專屬經濟區，並對該範圍內的自然資源擁有專有權，但加拿大、俄羅斯以及丹麥（格陵蘭島）三國卻對**聯合國大陸架界限委員會**（UN Commission on the Limits of the Continental Shelf）提交了互相重疊的權力宣稱範圍。一旦大陸架界限委員會作出裁決，三國需開啓談判以分割重疊宣稱的範圍。

亦有部分領土紛爭圍繞在西北水道和北方海路上。

* 加拿大將整條西北水道納為自己的內海範圍內，意味著加拿大能夠自由控制水道上通行的船隻。而美國則認為，西北水道是國際水道，任何船隻在任何時候都有權通行，且加方不得關閉水道。加拿大公衆對西北水道的主權問題亦相當關注，且根據民意調查，半數加國公民希望政府能夠嘗試去維護本國對水道的主權，而對比之下，美國則僅有 10% 的居民對政府有類似要求。
* 以北方海路的爭端則不一樣。俄羅斯僅將海路上一些海峽附近的領域納為自身的內海範圍，但俄羅斯同時亦要求各商業船隻需先得俄方批准，方可進入俄羅斯的專屬經濟區。

隨著理事會逐漸接納更多的觀察員，後者亦開始表達對北極地區的興趣。中國已經公開表示希望能夠開採格陵蘭島的自然資源。

在軍事方面上，加拿大、丹麥、挪威和俄羅斯都紛紛加強北極地區內的軍事基礎設施建設。

雖然各成員國間稍有衝突，但仍有人表示樂觀，認為理事會可以加強地區穩定。挪威海軍上將哈康・布魯恩・漢森就曾指出，「北極地區可能是全世界最穩定的地區」。北極地區亦有健全的立法和有效的執法。各成員一致達成共識，只有建立良好合作關係，共同承擔對北極地區的研究、航道開發等任務，才能夠惠澤所有相關方。

近年來，亦有部分評論稱北極理事會需要開始涉足地區安全和和平方面的事務。2010 年的一份問卷調查顯示，大部分挪威、加拿大、芬蘭、冰島和丹麥的受訪者希望將北極納為無核武地帶。而俄羅斯的受訪者則只有少部分有類似訴求，但當中依然有 80% 的受訪者表示理事會需要開始領導地區的和平建設。但直至 2014 年 6 月，理事會依然繼續迴避軍事安全方面的議題。

## 參見

* 北極氣候衝擊評估
* 北極人類發展報告
* 國際北極科學委員會
* 聯合國環境規畫署

## 腳注

## 外部連結

* 北極理事會（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 北極監督、評估計畫（AMAP）的概況
* 北極區霾害惡化，亞洲森林大火與工業污染疑為禍首