分税制财政管理体制

**分稅制改革**是中華人民共和國政府在 1992 年著手設計、1993 年準備並頒布、1994 年實施的一項財稅體制改革，對中央和地方政府之間的稅收分配製度及稅收結構進行的一次較大規模的調整 ，標誌著中國的財政體制由計劃經濟向市場經濟的改革邁出了實質性的一步。分稅制改革主要目的是緩解自 1980 年代末以來中央財政入不敷出的情況，在改革取得顯著成效的同時，也產生了諸如增加地方政府財政負擔等問題，催生了嚴重的土地財政進而推高了土地、住房價格。因此，分稅制改革被認為是解開「中國土地財政增長之謎」的關鍵。2018 年 3 月 17 日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關於國務院機構改革方案的決定》，將省級和省級以下稅務機構合併，分稅制改革成為歷史，而國稅地稅合併後的效應還有待觀察。

## 歷史沿革

1978 年，中華人民共和國實施改革開放政策以來，在社會和經濟領域逐步擺脫計劃經濟體制並經歷了明顯的管理權下放過程 ，中央政府向地方政府下放了諸多財政管理權力。與之前統收統支的財政體制相比，地方政府擁有了獨立的預算制定權並享有一定的財政自主性，比如地方政府可以不受干擾地決定預算支出和中央政府分享預算收入等。 在 1994 年財政改革以前，中國的財政體制採用 「包乾制」，其中政府財政收入被分為三類：中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入。地方財政每年僅向中央交納定額的財政稅收，部分地方採用減免企業稅收的方式，截留經濟發展成果，藏富於企。有經濟學家認為，這是造成中國 1980 年代末通貨膨脹的誘因，同時，中央財政陷入嚴重危機的現象，期間共發生過兩次中央財政向地方財政「借錢」的情況。財政收入占國民生產總值的比重，和中央財政占整體財政收入的比重，雙雙迅速下降，形成中華人民共和國成立以來未曾出現過的「弱中央」狀態。1982 年，為了支持能源交通領域大型項目建設，國務院決定依據稅收強制性和無償性的原則徵收國家能源交通重點建設基金。1989 年 2 月，中央政府又決定開始徵收「國家預算調節基金」以緩解中央財政的危機。在徵收「兩金」的基礎上，中央財政入不敷出的情況依舊得不到根本的改善，使得中央事權下的國防建設、國家的基礎性投入等面臨資金匱乏的情況。1993 年分稅制改革前夕，中央政府財政收入為全部的 22%，地方政府為 78%；中央政府的財政支出為全部的 28.3%，地方為 71.7%；中央的財政出現入不敷出的情況。

1994 年，分稅制改革正式推行，首次正式實施改革措施的 1994 年中央財政收入實現了 203.5% 的空前增長。2000 年，伴隨著政府財政收入的快速增長，財政部與稅務總局對於國家與企業和居民之間的問題產生分歧。時任財政部長項懷誠仍然主張繼續提高政府收入占 GDP 比重，而時任稅務總局局長金人慶則主張不再提高政府收入占 GDP 比重，而是對稅製做有增有減的調整。2010 年前後，隨著中央政府財政收入一路增長，中央與地方間分稅制改革的方向出現爭論。到 2015 年，中央財政收入達到財政收入 50% 的情況下，中央財政支出僅為財政支出的 15%，加劇了中央與地方政府財政事權的錯配，地方政府財政預算和執行都出現困難。

## 實施內容

1993 年 12 月 25 日，國務院發布了《關於實行分稅制財政管理體制的決定》，規定改革地方財政包乾體制，對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市實行分稅制的財政管理體制的改革，從 1994 年 1 月 1 日起正式啟動。

### 劃分事權

《關於實行分稅制財政管理體制的決定》明確了中央政府與地方政府事權的劃分，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。而地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。

根據 1994 年分稅制改革對中央政府與地方政府事權的劃分，中央財政支出具體包括：國防費，武警經費，外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統管的基本建設投資，中央直屬企業的技術改造和新產品試製費，地質勘探費，由中央財政安排的支農支出，由中央負擔的國內外債務的還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛生、科學等各項事業費支出。

地方財政主具體包括：地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經費，民兵事業費，地方統籌的基本建設投資，地方企業的技術改造和新產品試製經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛生等各項事業費，價格補貼支出以及其他支出。

### 劃分財權

1994 年的分稅制改革重新劃分了中央稅、地方稅和中央地方共享稅，使中央財政取得得更多稅源。《關於實行分稅制財政管理體制的決定》明確將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，並充實地方稅稅種，增加地方稅收入。中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭。

1994 年的分稅制改革確定，中央固定收入包括：關稅，海關代征消費稅和增值稅，消費稅，中央企業所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的收入（含營業稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅），中央企業上交利潤等。外貿企業出口退稅由中央財政負擔。

地方固定收入包括：營業稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業稅），地方企業所得稅（不含地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅），地方企業上交利潤，個人所得稅，城鎮土地使用稅，固定資產投資方向調節稅，城市維護建設稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分），房產稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農牧業稅，對農業特產收入徵收的農業稅，耕地占用稅，契稅，遺產和贈予稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。

中央與地方共享收入包括：增值稅按照中央 75％，地方 25％分享，資源稅（除海洋石油資源稅，大部分資源稅作為地方收入）按照中央 50%，地方 50% 分享，證券交易稅最初按照中央 50% 和地方 50％分享，而 2016 年 1 月 1 日起，證券交易印花稅則全部調整為中央收入。

### 配套改革措施

重整稅收結構，取消一些不合理的稅種，推出較符合市場化改革的稅種，例如建立增值稅為主體的流轉稅體系，取消產品稅、規範消費稅，取消對國有企業等徵收的能源交通重點建設基金和預算調節基金。改革要求合理調節地區之間財力分配，為了保護各省市的利益，特別是要兼顧發達地區的既得利益和貧困地區的發展和老工業基地的改造，設計了一套與經濟發展水平高度相關的稅收返還和轉移支付的制度。同時，改革措施還明確提出將促使地方加強對財政支出的約束。為了配合分稅制改革的進行，中國人民銀行將開展國債市場業務，允許國有商業銀行進入國債市場，允許銀行和非銀行金融機構以國債向中央銀行貼現融資。國債發行經常化，國債利率市場化，國債二級市場由有關部門協調管理。

## 改革成效

1994 年稅制改革，標誌著中國的財政體制由計劃經濟向市場經濟的改革邁出了實質性的一步，此次稅制改革減少了地方政府財稅包乾制帶來的相關問題，使全國財政收入快速增長，首次正式實施改革措施的 1994 年中央財政收入實現了 203.5% 的空前增長。1993 年至 2012 年間，全國公共財政收入由 4,349.00 億元增加到 56,175.23 億元，增長了 26.96 倍，年均增長 19.02%，中國的財政收入占國民生產總值的比例上升，全國公共財政收入占國內生產總值的比重則由 1993 年的 12.30% 提高到 2012 年的 22.58%。

在全國財政收入快速增長的基礎上，還實現了中央財政占總財政收入比重的快速上升，中央財政貧弱的局面得到改觀，從制度層面保證了中央財政收入穩定增長、 增強中央宏觀調控能力目標的實現。高速增長的財政收入使得基礎設施建設的資金得到保障，進而為 1998 年起嚴禁軍隊、武警、政法機構和黨政機關經商奠定了基礎。

1994 年的分稅制改革調動了地方政府參與財稅改革的積極性，促成了地方政府間為了財稅收入而展開經濟競賽。同時，分稅制改革削弱了政治周期對地方財政支出的擴張效應。
在推行分稅制改革的同時，建立了轉移支付制度來試圖緩解地區間財力懸殊的問題。分稅制改革為內資企業統一了稅制，使得內資企業之間獲得了相對公平的市場競爭環境。

## 導致的問題

1994 年的稅制改革大幅提升了中央政府財政收入的水平，但是財政赤字的問題並未改善，並造成了中央與地方財政支出的比例失調，扭曲了中央政府和地方政府之間的關係。通過實行分稅制和國稅部門垂直管理，中央政府掌握了近 60% 的財權，但大量的事權下放給地方，加重了地方政府負擔，影響了地方政府特別是基層政府的有效運轉。學術界發現分稅制改革後，特別是 1998 年住房市場化改革以來，中國城鎮住房價格持續上漲，較高的房價水平與較大規模的土地財政相聯繫，而土地財政的形成與 1994 年的分稅制改革密切相關。分稅制改革後，由於中央要求地方政府壟斷土地一級市場，各地方政府紛紛加快土地有償出讓制度的推進，1995 年山東省土地局上報的《1995 年山東省土地管理工作概況》文件中直接指出「土地開始成為地方政府生財、招商、引資的重要手段」。2000 年，中國人民大學經濟學院周業安教授指出分稅制改革導致地方政府的財權與事權不匹配，地方政府為了緩解財政困難，不得不實施土地財政行為。學術界普遍認為，分稅制之後，中國經濟增長的核心動力是土地開發和城市擴張，促使地方政府開始土地財政之路，造成土地、住房價格暴漲，蝸居蟻族相繼出現，地方政府暴力拆遷事件屢屢發生。2012 年，上海財經大學宮汝凱教授等學者在實證研究的基礎上得出結論並確認：1994 年分稅制財政集權改革導致地方政府財權和事權的不匹配是導致房價持續過快上漲的不可忽視的制度性因素。

2006 年，重慶大學陳剛教授等學者發現由於分稅制改革後地方政府財政能力不斷下降，地方政府進加強了對經濟活動干預和對金融系統的汲取，使金融資本配置效率降低，也降低了金融發展對經濟增長的促進作用。2010 年，南京師範大學蔣伏心、林江等學者認為，分稅制使地方政府的財政支持的自主權受到抑制，進而改變了地方政府財政收入的自主權，從而使得一些地方政府在分稅制改革後出現了反周期財政政策的特徵。1994 年分稅制改革後，政府財政收入向上級政府集中、社會保障責任等支出則向下級政府轉移，結果導致承擔社會保障職能的基層單位的財政普遍緊張，造成社會保障職能弱化，此外，現行的轉移支付制度與經濟發展水平高度相關，貧困地區、農村地區地方政府支出呈現非合理結構，加劇了落後地區、農村地區的社會保障供給不足的情況。

分稅制改革後的稅收體系存在多種不公平，如省際間的不公平，如增值稅屬於中央稅種，消費稅地方留存僅 25%，導致了工業發達的省份和正在發展第三產業的省份的地方財政收入受到制約。另外，最顯著的表現在，內外資企業的稅負水平嚴重不公平，外資企業在稅收上獲得了超國民待遇，不僅整體稅負水平偏低且稅前扣除標準也較內資企業更為寬鬆。此外，也造成國內一些企業負稅加重，制約了企業的長遠發展，特別是使中小型民營企業發展困難。中國現行的個人所得稅制度是在 1994 年稅制改革的基礎上建立的，存在著不利於調節收入分配等諸多問題，使普通民眾稅負較高，多年來改革的呼聲一直較高，但其改革又受制於 1994 年稅制改革的所訂立「簡化稅制」的方針。不合理的所得稅等稅制，促使貧富兩極分化加劇、中產階級群體萎縮或移民，進而使 M 型社會加速產生。2017 年，中國人民銀行研究局局長徐忠撰文指出，1994 年的分稅制改革後，中央政府與地方政府之間不相匹配的財權事權結構和缺乏有效治理架構導致「一管就死、一放就亂」的局面輪迴出現。

## 政策的修正

在 1994 年分稅制改革推行 22 年後，中央政府開始對政策進行調整和修正。2016 年全國兩會期間，時任財政部部長的樓繼偉表示要研究中央和地方事權和支出責任的改革。8 月 24 日，國務院印發了《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，決定對中央與地方財政事權和支出責任劃分做出調整，適度加強中央的財政事權，保障地方履行財政事權，減少並規範中央與地方共同財政事權。同時，《指導意見》明確了由財政部、中央編辦等有關部門主要負責組織、協調、指導、督促推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革工作。

此外，《指導意見》對改革給出了時間表。2016 年，將在國防、外交等領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革。2017 至 2018 年，力爭在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得進展。2019 至 2020 年，主要領域改革基本完成，並對需要上升為法律法規的內容進行梳理，適時由國務院頒布行政法規和提交全國人大制定修訂相關法律。此外，國務院還將研究起草政府間財政關係法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。

然而，對應中央政府和地方政府之間的事權劃分的改革進展依舊緩慢。2017 年 12 月，曾任財政部長的樓繼偉在專題報告中指出，事權劃分改革進展相對緩慢的主要原因是受傳統計劃經濟體制影響，各級政府職能配置天然缺乏清晰分工的理念，上級政府慣於通過行政命令方式管控下級政府，約束下級政府按上級偏好履行事權，導致各級政府沒有根據事權屬性直接承擔相關事權，從而導致上下級政府間的權責邊界模糊，共同事務泛濫，行政效率偏低。

2019 年 10 月 9 日，中國政府網發布《實施更大規模減稅降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，旨在支持地方政府落實減稅降費政策、緩解財政運行困難，方案稱在征管可控的前提下，將部分在生產（進口）環節徵收的現行消費稅品目逐步後移至批發或零售環節徵收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環境。

## 參見

* 兩金：國家能源交通重點建設基金、國家預算調節基金
* 1990 年代的相關改革政策：浮動匯率制改革、外貿體制改革、城鎮住房體制改革
* 土地財政
* 中國 2018 年稅收征管體制改革

## 參考文獻