制衡

**權力分立**（英語：Separation of powers），是一種現代國家統治模式，其設計將各種國家公權力分散，不使其集中在單一機關內，讓這些分立機關產生互相制衡作用。

這一名詞首先由啟蒙時代英國的哲學家約翰・洛克在《政府論》中所提出，而此種設計通常以法國哲學家孟德斯鳩後繼提出的**三權分立**（拉丁語：trias politica）而為人熟知，即是將行政、立法和司法三個政府權力分開，參照彼時英國，由君主（或王室領袖）掌管行政權，但不能反抗議會訂定的法律，否則國家有權替換新王。此外，君主亦須任命首相為代表行使行政權，由首相領導的內閣執行政策。若該國為共和國家，無王室亦無君主，則行政權歸於政府，由總統或總理代表行使，但總統須遵守憲法和受議會制約。此制度或類似體制可以促使一國從人治轉向法治，是民主國家發展的重要階段。

三大政府機構共同存在、互相制衡的政權組織形式，是當前世界上大多數國家所採用的政治制度。權力分立是民主國家的重要政治原則和政治制度，制度設計是透過互相制衡，達到避免政府濫用權力之目的。

## 學說歷史

### 古代

分權思想可溯源到古希臘的亞里斯多德，在其著作《政治學》中，首先提及「混合政府」或混合政體的概念，他在其中藉鑑了古希臘城邦的許多憲法形式。在羅馬共和國，羅馬元老院、羅馬執政官和羅馬人民大會展示了波利比烏斯所說的混合政體的一個例子。波利比烏斯詳細描述和解釋制衡制度，並將第一個此類政府歸功於斯巴達的來古格士。

### 英國及其殖民地之早期現代混合政府

約翰・喀爾文贊成在民主和貴族之間劃分政治權力的政府制度（混合政體）。喀爾文讚賞民主的優勢，他說：「如果上帝允許人民選舉自己的政府和行政長官，那將是一份無價的禮物。」為了減少濫用政治權力的危險，喀爾文建議設立數個政治機構，在制衡系統中相互補充和控制。

藉此，喀爾文及其追隨者抵制了獨裁主義，促進了民主的發展。喀爾文的目標是保護普通人的權利和福祉。1620 年，一群英國分離主義公理會和聖公會教徒（後來被稱為朝聖先輩）在北美建立了普利茅斯殖民地。他們享有自治權，建立了兩權民主的政府制度。「自由人」選舉出了普通法院，行使立法和司法職能，並反過來選舉了一位總督，總督與他的七名「助手」一起擔任提供行政權力的職能角色。馬薩諸塞灣殖民地、羅德島州、康乃狄克州、新澤西州和賓夕法尼亞州都有類似的憲法 —— 它們都將政治權力分開。（普利茅斯殖民地和麻薩諸塞灣殖民地外，這些英國前哨基地在其民主制度中增加了宗教自由，這是發展人權的重要一步。)

威廉・布拉德福德的《普利茅斯種植園》等書籍在英國廣為閱讀。因此，殖民地的政府形式在母國眾所周知，包括哲學家約翰・洛克。他從對英國憲政制度的研究中，推斷出將政治權力分為立法權（應分配給幾個機構，例如上議院和下議院）、負責保護國家和君主特權的行政權和聯邦權 (執掌外交等事務) 之好處，因為英格蘭王國沒有成文憲法。

### 三方系統

在英國內戰期間，議員們認為英國的政府體係由三個部門組成 —— 國王、上議院和下議院 —— 其中第一個部門只擁有行政權力，而後兩個部門擁有立法權力。最早提出三權分立制度的文件之一，是《政府約法》，由英國將軍約翰・蘭伯特於 1653 年撰寫，並在護國公時期很快被採納為英國的憲法，為期數年。該制度包括一個立法部門（議會）和兩個行政部門，即英國國務會議和護國公，所有這些部門都由選舉產生（儘管護國公是終身制），並相互制約。

英國思想的進一步發展，係司法權應該與行政部門分立。這是由於斯圖亞特王朝復辟期間，王室使用司法制度起訴反對派領導人。

第一個確立立法、行政和司法部門三權分立原則的憲法文件，是烏克蘭指揮官皮里普・奧里克於 1710 年編寫的《扎波羅熱東道主權利和自由公約》和《憲法》。

### 約翰・洛克的立法、行政和聯邦權力

約翰・洛克在他的著作《政府論》中，闡明了孟德斯鳩三方體系的早期先驅。在政府論中，洛克區分了立法權、行政權和聯邦權。洛克將立法權定義為「有權指導如何使用聯邦的力量」，而行政權則意味著「執行已制定並保持效力的法律」。洛克進而區分了聯邦權力，它包含「戰爭與和平、聯盟與同盟，以及與聯邦以外的所有人和團體的所有交易的權力」以及外交政策。洛克區分了不同的權力，但沒有區分不同的機構，並指出一個機構或個人可以分享兩個或更多的權力。例如，洛克指出，雖然行政權和聯邦權不同，但它們通常合併在一個機構中。

洛克認為，立法權高於行政權和聯邦權，後二者處於從屬地位。洛克推斷，立法權乃至高無上，因為它有制定法律的權力；「凡是能給別人制定法律的，就必須高於他」。據其說法，立法權來自人民，人民有權制定和取消立法機構：

> 當人們說我們將服從規則，並受這些人制定的法律管轄時…… 沒有其他人可以說其他人將為他們制定法律； 人民也不受任何法律的約束，除非那些法律是由他們選擇的人制定的，並被授權為他們制定法律。
> 
> 

洛克認為，對立法權應設有一些限制。他說，立法機構不能任意治理，未經被治者的同意不能征稅或沒收財產（參見「無代表，不納稅」），也不能將其立法權轉移給另一個機構，即所謂的非授權原則。

### 孟德斯鳩的三權分立制度

「三權分立」一詞通常歸於法國啟蒙運動的政治哲學家孟德斯鳩男爵，儘管他沒有使用這個詞，而是指權力的「分配」。在《論法的精神》中，孟德斯鳩描述了立法機關、行政機關和司法機關之間政治權力分配的各種形式。孟德斯鳩的方法，是提出並捍衛一種政府形式，其權力不會過度集中在單一君主或類似的統治者身上（當時稱為「貴族制」）。他以羅馬共和國的憲法和英國的憲法制度為基礎，提出了這種模式。孟德斯鳩認為，羅馬共和國的權力是分開的，因此無人可以篡奪全部權力。在英國憲法體系中，孟德斯鳩發現了君主、議會和法院之間的三權分立。

> 
> 每個政府都有三種權力：立法權；對於依賴國際法的事物的行政權；以及對於依賴民法的事物的行政權。
> 
> 根據第一種權力，君主或地方官頒布臨時或永久的法律，並修改或廢除那些已經頒布的法律。根據第二項規定，他可以和談或宣戰，派遣或接收使館，建立公共安全，並提供防禦入侵。第三，他懲罰罪犯，或決定個人之間出現的爭端。後者我們將稱之為司法權，而另一種則簡稱為國家的行政權。
> 
> 

孟德斯鳩認為，每個國家只應行使自己的職能。他在這裡說得很明確。

> 
> 當立法權和行政權集中在同一個人身上，或集中在同一個行政機構中時，就不可能有自由；因為人們可能會擔心，同一個君主或元老院會制定暴虐的法律，以暴虐的方式執行這些法律。
> 
> 同樣，如果司法權不與立法權和行政權分開，就不會有自由。如果它與立法權結合在一起，臣民的生命和自由就會受到任意的控制；因為法官就會成為立法者。如果它與行政權結合在一起，法官就可能以暴力和壓迫的方式行事。
> 
> 如果由同一個人或同一個機構，無論是貴族還是人民，來行使這三種權力，即制定法律、執行公共決議和審判個人的原因，那麼一切就都完了。 
> 
> 

權力分立需要不同的合法來源，或來自同一來源的不同合法行為，對於每個單獨權力。如果立法部門如孟德斯鳩所指出的，那樣任命行政和司法權力，則不會出現權力分離或劃分，因為任命權伴隨著撤銷權。

> 
> 行政權應該掌握在君主手中，因為政府的這一部門需要迅速行動，由一個人管理比由許多人管理要好；另一方面，凡是取決於立法權的事情，由許多人管理往往比由一個人管理要好。
> 
> 但是，如果沒有君主，而將行政權交給從立法機構中選出的一定數量的人，那麼自由就會結束；因為這兩種權力會結合在一起，因為同一個人有時會擁有，而且總是能夠擁有這兩種權力的份額。
> 
> 

孟德斯鳩明確指出，司法獨立必須有實質性，而不僅是形式性。司法機關通常被視為三種權力中最重要的一支，獨立且不受約束。

### 制衡

根據制衡原則，國家各部門都應該有限制或制衡其他部門的權力，在國家的三個獨立權力之間建立平衡。每個部門為防止其他部門成為最高權力而做出的努力，構成了永恆衝突的一部分，這使人民不受政府濫用的影響。伊曼紐爾・康德是這一點的倡導者，他指出「建立國家的問題即使是由魔鬼組成的國家也能解決」，只要他們擁有一部適當的憲法，讓對立的派別相互對抗。其理念是，僅僅分離權力和保證其獨立性尚且不足，各部門還需要有憲法手段，以捍衛自身的合法權力，不受其他部門的侵犯。它們保證各部門有相同的權力水平共同平等，即為平衡，從而可以相互限制，避免權力的濫用。

制衡之起源，如同三權分立本身，在啟蒙運動中特別歸功於孟德斯鳩的 《論法的精神》。在這種影響下，它於 1787 年在美國憲法。在聯邦黨人第 78 號中，亞歷山大・漢彌爾頓引用孟德斯鳩的話，將司法部門重新定義為與立法和行政部門同等的獨立政府部門。在漢密爾頓之前，美洲殖民地的許多殖民者都堅持英國的政治理念，並認為政府分為行政和立法部門（法官作為行政部門的附屬機構）。

以下從美國憲法（特別是聯邦黨人第 51 號）經驗中，分權及相互制衡的例子，可以說明類似形式的政府也適用的一般原則：

> 
> 但是，防止幾個權力逐漸集中在同一部門中的重大保障在於，給予管理每個部門的人必要的憲法手段和個人動機，以抵抗其他部門的侵犯。與所有其他情況一樣，在這方面的防禦規定必須與受到攻擊的危險相稱。必須有野心來抵消野心。人的利益必須與地方的憲法權利相聯繫。這可能是對人性的一種反思，即這種手段對於控制政府的濫用是必要的。政府本身不就是對人性的最大反思嗎？如果人是天使，就不需要政府了。如果天使要統治人類，那麼對政府的外部或內部控制都不是必要的。建立一個人治人的政府，最大的困難在於：你必須首先使政府能夠控制被統治者；其次使它有義務控制自己。
> 
> 對人民的依賴無疑是對政府的主要控制；但經驗告訴人類必須採取輔助預防措施。這種透過相反和對立的利益來彌補更好動機的缺陷的政策，可以追溯到整個人類事務系統，無論是私人還是公共事務。我們看到它特別表現在所有的權力分配上，我們看到它特別表現在所有的權力分配上，即每個職位都可以對另一個職位的制約，以使每個人的私人利益可以成為公共權利的哨兵。在國家最高權力的分配中，這些審慎的發明是必不可少的。
> 
> 

## 分權之目的

分權之目的，在於避免獨裁者的產生。古代的皇帝乃至地方官員，均集立法、執法（行政）、司法三大權於一身，容易造成權力的濫用。即使在現代，立法、運用稅款的權力通常掌握在代表人民意願的議會中，司法權的獨立在於防止執法機構濫權。同時各種權力由於在行使的過程中，獨立於其他公權力之外，不會受到其他權力所帶來的干擾，使權力的行使有一定彈性，並可為國家的運行提高效率。

### 第四、五權

* 第四權指的是新聞媒體，指除了基本的三權以外，新聞媒體逐漸發展茁壯，形成對當前政府的監督力量；另外，現代有新提倡經過網路發展後，形成第五權的個人監督力量。

## 權力分立的實行

### 美國的三權分立模式

美國的立國者對政府權力普遍採取不信任的態度。為了保障公民自由和限制政府的權力，他們接納了孟德斯鳩的想法，在美國憲法之內清楚地把行政、司法、立法分開且使其互相制衡。其時，這種憲制是前所未有的嶄新嘗試。至今美國聯邦政府的三權分立，仍然是眾多民主政體中實行最徹底的。現任美國最高法院大法官中，保守派相比自由派多出三人，在未來數十年內，美國司法部門的裁決將傾向於同樣屬於保守派的美國共和黨，由於共和黨參議院領袖支持在選舉年提名大法官，並在距離總統大選投票日不到 40 天的時間內，推動確認程序，遭到民主黨人批評「濫用權力」。而美國多數州政府亦有相同的憲制架構。

三權分立常見的問題，是如何解決行政及立法機關之間的矛盾。方法之一是採用議會制。在議會制之下，行政機關的領導來自立法機關的多數派。行政、立法並不完全分離。現代一般認為，成功和穩定的自由民主政制未必需要徹底三權分立。事實上，除了美國以外，所有開始實行民主便使用總統制的國家，它們的首次民主嘗試都以失敗告終。相反，議會制政府因議會是最高權力，成功率反而較高。就算是三權分立實施較成功的美國，如何解決權力機關之間的矛盾，仍然不時出現阻礙。

美國總統根據憲法擁有行政權，並隨著時間不斷擴權。1930 年代大蕭條時期，羅斯福總統上台頒布一系列法令，並通過民主黨國會授權，取得美國總統史上前所未有的巨大行政權力。但由共和黨總統任命、保守派控制的美國聯邦最高法院，卻經常駁回一些新政法令，認為這些法令違憲。結果，1935 年 1 月，最高法院以 8 比 1 的票數，宣布羅斯福的《全國工業復興法》等新政法律違憲。羅斯福為加快推行新政，於 1936 年 3 月 6 日進行了「爐邊談話」，將矛頭直指最高法院，要求美國國會讓他無限制增加美國最高法院大法官的數目，間接將司法置於行政管轄下，全面掌握三權，這就引起了全國範圍的激烈爭議。後來，大法官認為《最低工資法》大部分並無違憲。有人認為，當時大法官是為了保證三權分立，避免總統擴大最高法院削弱司法獨立，維持三權分立的格局而退讓。自由派及民主黨通常希望透過最高法院，來實現他們的政治議程，包括牽涉公民權利的法律透過最高法院來落實，例如比較受爭議的墮胎權、槍械管制和 LGBT 權益等；保守派和共和黨則希望透過控制最高法院，來捍衛開國元勳對原憲法的設計構想和價值觀。

### 英國的議會至上模式

英國和大多數大英國協國家使用西敏制的議會制，奉行「**議會至上**」的原則，且行政權和立法權有較大的聯繫，政府的主要官員同時是議員，行政、立法兩權集於一身而不是分開，但司法權基本獨立。相較於三權分立源於美國，司法獨立可謂英國起源。

英國首相和內閣通常都來自下議院，並對下議院負責，首相和內閣如果失去下議院的支持或信任，要麼辭職，或提請君主解散下議院重新選舉。過去，英國上議院擁有司法職能，專門負責對貴族進行聆訊的議員，稱作常任上訴法官。二戰後，上議院的司法職能基本上由「上議院受理上訴委員會」行使。這種設置使得上議院集立法、司法職能於一身。自《2005 年憲制改革法令》生效以來，上議院不再保留司法職能。英國樞密院也擁有一定司法職能，但 2005 年以後，僅對海外領地的案件擁有管轄權。

#### 日本的議會制

英國的議會制度在世界各國也有相當的影響力，例如，在 1952 年日本恢復主權後，「法案源自外國」的問題曾引起爭議。但在 1945 年未及 1946 年，已有許多憲法改革的公眾討論，駐日盟軍總司令道格拉斯・麥克阿瑟五星上將草擬的日本國憲法，明顯受到日本自由主義思想所影響，日本自由主義分子視之為取代歐陸式專制主義的明治憲法的最佳選擇。麥克阿瑟的草擬法案，並不打算推行美國式的總統制或聯邦制；相反的，草案採用英國式的議會制，實行兩院制，但兩院的議員和美國一樣，皆由公民直接選出，只不過取代原貴族院的日本參議院的權力不及日本眾議院，在實行眾議院優越制下，內閣總理大臣及內閣成員皆由眾議院產生。

憲法規定日本國會為「國家權力的最高機關」，內閣應當對國會集體負責，國會被賦予政治上的權力是最大的。但是，憲法賦予了內閣提交法案的權力，國會通過的法案大部分都是內閣提出來的，因此實際上內閣的權限是最大的，所謂行政國家現象非常顯著。內閣下轄各省廳，負責日本的國家行政事務。值得一提者，在行政機關內部有不受內閣領導的獨立機關，會計檢查院，在憲法地位上平行內閣。日本的法院稱作「裁判所」，包括最高裁判所和下級裁判所，有權對內閣或國會的行為進行違憲審查。

#### 德國的議會制

另外，二戰的戰敗國德國也重新確立了國家實行議會制，德國的國家機構的主要職能，主要分為六大部分，分別是總統、內閣、聯邦議院、聯邦參議院、聯邦大會和憲法法院。

總統和內閣主要負責國家行政事務，內閣由聯邦議院產生並對其負責。與先前魏瑪憲法的不同是，1949 年的德意志聯邦共和國基本法並未像魏瑪憲法那樣，賦予總統較大的權力（希特勒就是利用魏瑪憲法賦予總統的權力，逐步為自己實現獨裁統治鋪路的），為避免出現獨裁覆轍，基本法僅給予總統象徵性職權，例如作為國家元首，對外代表德國、根據聯邦議院的決定，任免聯邦總理、根據聯邦總理的提名，任免聯邦政府各部部長等。戰後，德國真正的權力中心是聯邦議院（國會下院），及其產生的、由總理領導的內閣。

聯邦大會也是德國的國家機構之一，其唯一職能，是依據《基本法》第 54 章第 1 節第 1 條（Artikel 54 Absatz 1 Satz 1 GG）的規定，選舉德國聯邦總統。

擁有德國國家立法職能的機構，為聯邦議院和聯邦參議院，兩院共同行使立法權。聯邦參議院沒有選舉任期，是一個連續的國家機關，黨派比例隨著聯邦州議會的選舉而變化；而聯邦議院則為非連續的國家機關，每 4 年重新選舉一次。

德國還設有非常權威的憲法法院，主要職責包括就政府單位間的爭端做出裁判，對法律進行審查，審理憲法訴訟以及確定政黨是否違憲。如果對某個政黨的合憲性存在質疑，聯邦議院、聯邦參議院和聯邦政府有權向憲法法院申請取締政黨令，憲法法院隨即依法審查該黨綱領和黨員行為。此外，德國公民認為自己在基本法中所規定的權利，受到政府權力的侵害，就可向聯邦憲法法院起訴。

#### 馬來西亞的議會制

馬來西亞過去曾是英國殖民地，因而受到西敏制影響，在 1957 年獨立後也沿用英國的三權分立制，即行政、立法和司法三權分立。三權分立下的各權力之首腦，皆直屬最高元首陛下，由統治者會議選舉產生，皇璽是馬來統治者傳統權威的象徵，設有掌璽大臣。但在國家權力的實際運作上，最高元首必須依照首相以及內閣的意見行使職權，憲法也限制了他的權力，亦即是虛位元首。茅草行動後該國的司法獨立受到削弱。

* 內閣：由首相所領導，是負責馬來西亞行政事務的國家機關。
* 國會：由上議院主席和下議院議長所領導，馬來西亞國會實行兩院制，即上議院和下議院，是負責馬來西亞立法事務的國家機關。
* 法院：由聯邦首席大法官所領導，包括聯邦法院、上訴庭、高等法院、回教法庭等，是負責馬來西亞司法事務的國家機關。

### 法國的雙首長制

在法蘭西第五共和國建立時，汲取了前幾次法蘭西第三共和國、法蘭西第四共和國時期，議會民主制度失敗的教訓（國民議會是法國的最高權力，經常行使倒閣權，以保證共和派控制國民議會，阻止保王派復辟，但造成政府的長期不穩定，內閣經常改組及解散。），因此開始創立並執行半總統半議會民主制（雙首長制），加強總統的權力，以及總理領導的內閣的權力，削弱法國國民議會的倒閣權，總統甚至有權解散國民議會，但不能解散法國參議院。維持到現時法國的政體，並未改變。而最近幾年，法國和德國的密切合作，成為歐洲經濟一體化不可或缺的主要動力，例如在 1999 年歐元的流通就是一例。

某方面上，法國總統的權力比美國總統的權力要大，因為法國總統擁有解散議會、提議舉行公民投票等權力，甚至可以在國家出現緊急狀態時，行使非常權力，而美國總統一般不具備這些權力。所以法國雙首長制實質上成了圍繞總統的權力，因為無論在法律上還是實際上，總統都凌駕於政府內閣、國會兩院、翻案法院和國務委員會之上。

### 瑞士的委員會制

瑞士的委員會制，本質上是代議制及議會制的混合民主政體，聯邦委員會按照國會選舉結果產生，各委員不能兼任議員，並采合議多數決。被選舉成為聯邦委員會成員的國會議員，將失去在國會中的議員資格，職位將會由其他人來遞補。

聯邦委員會作為最高行政權力機關，各委員權力均等，除非委員自己辭職，否則任何機關均無權對其罷免或將其免職。國會不能對委員提出不信任案，委員會也無權解散國會。聯邦委員會通常設置七名委員，瑞士聯邦主席由這七名委員輪流擔任，任期一年，不能連任。聯邦委員會主席沒有特殊權力，僅負責主持會議，各委員均具有相同的權限。同時，各委員兼任政府各部門的首長，主管所屬部門的行政職能。

為了協調國會與聯邦委員會的關係，瑞士還設立了聯邦秘書處，除了以上職能外，該秘書處還負責同時處理聯邦國會與聯邦委員會的秘書業務。

### 其他模式的權力分立

#### 匈牙利的四權分立制

在匈牙利有四個國家機構獨立行使四項權力，除國民議會、政府、法院系統外，還有一個公訴機構系統，由首席檢察官領導，這項特殊制度的建立，是受到 1974 年葡萄牙康乃馨革命影響而設立，但首席檢察官的官職則是在 1872 年就已經設立了的。

匈牙利的公訴機構，成為獨立於三權之外的第四項權力，是 1989 年東歐劇變之後開始的，這一年匈牙利修改憲法，公訴機構「公訴辦公室」獨立設置的目的，是防止國家權力被濫用，尤其是被針對用於對反對派的誣告陷害。如果公訴辦公室不認真履行職責，當事人有權直接向法院提起訴訟指控，如果法院認為這些指控是有價值的，則會命令警察採取行動，避免因為公訴辦公室的不作為侵害當事人合法權益，但是 2005 年匈牙利憲法法院認為，警察代表的政府不擁有這項特權。

* 匈牙利議會：在一個高度複雜的兩輪投票制度下，每 4 年由人民選舉產生，匈牙利議會實行一院制。
* 匈牙利政府：議會以過半數票之相對多數原則，使政府要員就職或離職，任期 4 年，其中總理由具有禮節性質的總統指定議會最大黨派的領導人擔任。
* 匈牙利最高法院和匈牙利憲法法院：皆由議會選舉產生，最高法院法官任期 8 年，憲法法院法官每屆任期為 6 年。
* 首席檢察官：由議會選舉產生，每屆任期 9 年，預算較為固定，不受政府在財政上的制約。

#### 中華民國的五權憲法制

中華民國採用孫文所提出的五權憲法設計，除了行政、立法、司法三權外，外加考試與監察二權。五權憲法的思想是孫中山針對於新民主的制度運作方式思考後，結合西方的三權分立與中國古代政治制度結合，創造出具中國傳統特色的政治制度。此制度目前為中華民國獨有，世界諸國多採行三權分立或自行獨創制度。

按原憲法，總統是虛位元首，行政院院長為最高行政首長，由總統提名，立法院同意後上任，國民大會是最高政權機構，除有修憲權外，還行使選舉、罷免、創製、複決四項權力（後兩項權力事實上受延宕），國民大會負責選出總統，下面設行政院、立法院、司法院、考試院、監察院五個治權機構，分別行使行政、立法、司法、考試、監察五權。但是，經過多次修憲後，現行實施雙首長制。在實務上，中華民國政府加強了總統的權力，接近總統制。

* 總統府（不在五權分立內）：為處理與正、副總統相關事務的幕僚機關，而總統與行政院院長為中華民國的雙首長，下設國家安全會議輔佐總統。
* 行政院：是最高行政機構，但實行雙首長制，即總統與行政院院長為共同主導行政的雙首長，實際上總統掌握所有行政權，為實質總統制。行政院院長由總統直接任命，總統向全國人民負責，而行政院院長與部會首長代表總統，向立法院負責。
* 立法院：是最高立法機構，國民大會結束運作後，立法院成為中華民國國會，實行一院制，負責質詢行政院院長及其部會首長、審查預算、同意人事任命、擁有對行政院院長有不信任權及彈劾總統、副總統權。此外，依照《憲法增修條文》規定，司法院院長、司法院副院長以及大法官等職務之候選人，除由總統提名外，還須由立法院決議同意，始得任命之。
* 司法院：是最高司法機構，實務上並不職司審判，由轄下的各級法院、行政法院及公務員懲戒委員會任之，而實際為一個司法行政機關。司法院設有憲法法庭，執掌政黨違憲解散等事項。
* 考試院：是最高考試機構，其銜稱中的「考試」一詞，不僅指文官及公務人員的考選，也包括有關文官人事行政的相關事務，與教育界的「考試」無關。
* 監察院：是最高監察機構，行使彈劾權（彈劾除了總統及副總統的公務人員）、糾舉權、監察權（調查權）、監試權及審計權。

#### 香港的權力分立與制衡

香港自港英年代以來，一直實行行政主導。與英國近似，有基本的權力分立，雖然並沒有明文規定

。香港殖民地時期的政制，港督由英國君主任命，而立法局在 1984 年之前，仍全由港督委任產生（僅分為官守及非官守議員），可說政府完全控制行政、立法權，另外，司法權是獨立於二權以外，但香港政府理論上受英國議會監察。1997 年 6 月，港府印製，在主權交接典禮時，派給中外記者介紹香港的背景資料中，提及香港的政治制度是按照「三權分立」原則建立，有一個行政主導的政府。

《香港基本法》起草時，經過反覆討論，起草委員會的多數委員認為，根據中英聯合聲明，未來香港特別行政區享有行政權和立法權，行政機關和立法機關都具有一定權力，保證權力行到正確行使，受到有效監督，防止某一方面權力過大，失去制衡，將有利於香港特別行政區政治體制運行、經濟發展和香港長期穩定和繁榮；行政機關和立法機關之間應相互制衡；為保證香港特別行政區之高效率，行政機關和立法機關之間還應相互配合；香港特區政治體制被中共形容為「司法獨立，行政機關和立法機關既相互制衡又相互配合」。

1997 年香港主權移交後，關於權力分立的見解，有兩派不同意見。

《基本法》第二條規定，中華人民共和國全國人民代表大會授權香港特別行政區，依照本法的規定實行高度自治，享有行政權、立法權、獨立的司法權（包括終審權）。民主派認為香港基本上行使三權分立的政治架構，因為《基本法》將行政、立法和司法置於三個不同權力單位上，是互相制衡。建制派及香港特別行政區政府在主權移交後的幾年內，仍認為三權分立為香港核心價值，但後來認為，按照《基本法》，香港屬行政主導，由政府主導立法程序，不屬三權分立，但司法權是獨立於二權以外，因此香港有獨立的司法權。2001 年及 2010 年，首任終審法院首席法官李國能均於公開場合對外表示，認為香港行政、立法及司法機關「互相制衡，三權分立」。2011 年，時任終審法院常任法官陳兆愷，及 2014 年，時任終審法院首席法官馬道立亦公開表明，香港實行三權分立。前香港政制事務局局長林瑞麟曾在立法會會議上表示，香港「已經有三權分立」，後來卻形容行政與立法機關是「互相制衡、互相配合」，香港三權分立不同外國。2007 年，時任中華人民共和國全國人大委員長的吳邦國認為，香港的制度不是三權分立而是行政主導，是處於中華人民共和國的完全主權之下 。但直至 2018 年，時任運輸及房屋局局長陳帆在立法會的「一地兩檢」會議時指出，香港實行「三權分立」。。

事實上香港政局出現了「立法會有票無權、政府有權無票」的情況，體現在：

* 政府部門：基本法賦予了行政長官在立法會否決政府提案時，在徵詢行政會議意見後，可提請解散立法會，但若重選後的立法會再度否決該議案，行政長官必須辭職。而政府部門向立法會提出的法案簡單多數制就可通過。
* 立法會：《基本法》賦予立法會擁有監察政府施政的權力，《立法會（權力及特權）條例》則賦予立法會不同調查特權，以達致有效監察政府的功能。議會提案不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出，得到通過須地區直選及功能組別兩組議員同時通過；凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意，否則不得提出。立法會雖然也能調查並彈劾行政長官，但不能直接使其下台。

這使得政府能夠有力地制衡立法會，在一定程度上主導政府運轉，但其對司法機構及廉政公署、審計署等獨立機構的制衡，則相對較弱。

而教育局網站曾存取 2011 年法官陳兆愷所撰寫的簡報《基本法、法治與香港的優勢》，文件當中的「法治作為一種制度」章節，列出了「權力分立（或稱三權）」，解釋政府的職能可由立法、行政及司法機關執行各別的功能，又指機關的設置能避免權力集中和權力濫用。相關文件在 2020 年被刪除。而一本 2013 年出版的初中經濟及公共事務科課本，提及香港是「權力分立」、「Separation of Powers」，行政、立法、司法互相制衡。

2020 年 8 月 31 日，時任教育局局長楊潤雄於宣佈全香港學校下月復課的記者會上，回應有通識科教科書出版社，接受當局諮詢計劃後，刪走書上有關香港實行三權分立的內容時，表示香港無論主權移交前及移交後，都沒有三權分立制度，此點需要在教科書上說出。翌日，行政長官林鄭月娥於記者會上公開表示，完全支持楊潤雄的說法，指香港無三權分立。強調行政、立法和司法機關互相配合和制衡，但都是要經行政長官向中央負責。形容香港的三權關係是各司其職，希望可以互相配合。

此外，香港的政策，主權移交前由港督會同行政局決定，97 後變成行政長官會同行政會議決定。不論是行政局或行政會議，部分成員也同時是立法局或立法會的成員。當同一個人同時擔任行政和立法機關的職務時，兩權集於一身而不是分開，所以這並不構成嚴緊的三權分立，因為制衡的作用已經失去。 這種運作模式在 1992 年前英國統治期間早已存在，並且在 1997 年後一直沿用至今。

#### 伊朗的伊斯蘭共和制

伊朗是一個由什葉派主導的伊斯蘭共和制國家。伊斯蘭教在伊朗擁有至高無上的道德權威，是公共生活的最高準則。

根據伊朗憲法，最高領袖是伊朗在宗教上及中央政治的最高領導人，以及伊朗軍隊的最高統帥，並終生任職，而民選的總統居於次要地位。伊朗的建國領袖即明確拒絕西方民主體制，首任最高領袖霍梅尼清楚地表示，在理想的政體中，國家權力應該由烏理瑪執掌，這使得民主選舉產生的國家機關權力受到限制，這種將神權統治和民主相結合的制度，使其政治體制和權力分配十分獨特，並設立了特殊的國家機構。

* 專家會議：是督察最高領袖的機構，並有權選舉最高領袖，必要時甚至可將最高領袖罷免，不過這種情況還從未發生過。
* 系統確定國家利益委員會：是由最高領袖委任的行政議會，主要職能是調節議會和憲法監督委員會之間的矛盾，並作為最高領袖顧問。
* 憲法監督委員會：由 6 名烏理瑪和 6 名律師組成的集立法、行政、司法職責於一身的特殊機構，掌握駁回議會法案、審查選舉候選人和解釋憲法權力。

#### 泰國的多元化權力結構

泰國的政治局勢比較複雜，近年來制定的新憲法設立了「憲法機構」，這些機構並不隸屬於政府，且獨立於國會和法院之外，獨立行使憲法賦予的職權，在傳統的、以三權分立為樣板的權力分立模式之外，添加了很多職能部門。

* 選舉委員會：是最高選舉機構，有權對全國的選舉工作進行督查。
* 申訴辦公室：是最高申訴機構，主要受理並調查公民對政府提出的各種投訴。
* 審計委員會：是最高審計機構，對各國家機構的財政收支狀況進行審計。
* 反貪委員會：是最高反貪機構，主要對調查偵查公務員的貪污受賄案。
* 國家人權委：是最高人權機構，調查公民對侵犯人權的行為或與憲法相違背的投訴。

## 中國共產黨的觀點

奉行一黨專政的中國共產黨，其教材認為，美國三權分立的分權和制衡，成為了協調資產階級內部權力分配的機制；其次，實行三權分立、權力制衡的結果，是三大權力機關之間互相扯皮，導致效率低下；最後，三權分立的原則難以在政治實踐中真正貫徹，在當代，國家元首的行政權力居於主導地位。究其本質而言，美式的三權分立本質上是資產階級民主制度。

2017 年 8 月 6 日，《人民日報》發表署名評論文章，指出三權分立令政府未能及時應對社會經濟問題，會窒礙政府施政，更是導致西方國家「普選民主走進死胡同」。2019 年 2 月，新華社引述中共中央報刊《求是》報導稱，中共中央總書記習近平在中央全面依法治國委員會首次會議上發言，指出要從中國國情和實際出發，走適合自己的法治道路，決不能照搬別國模式和做法，決不能走西方憲政、三權鼎立和司法獨立的路。2023 年 2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於加強新時代法學教育和法學理論研究的意見》重申了這一立場。

## 參考文獻

## 延伸閱讀

## 參見

* 憲政主義
* 美國憲法裡的三權分立
* 五權分立
* 議行合一
* 兩院制
* 三權合作
* 香港的三權分立

## 外部連結

* Polybius and the Founding Fathers: the separation of powers（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* Arbitrary Government Described and the Government of the Massachusetts Vindicated from that Aspersion (1644)（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）