北京市人民政府关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见

2005 年至 2010 年，北京市境內汽車數量從 258 萬猛增至 469 萬，引發了空前的擁堵。雖然自 2008 年奧運會之後，北京實施了尾號限行，但仍然難以緩解擁堵。為了破解這個難題，北京市人民政府於 2010 年 12 月 23 日公布了《關於進一步推進緩解首都交通擁堵工作意見》，推出包括搖號上牌、提高中心城區停車費、加快建設公共運輸系統等一系列強有力的措施緩解北京的擁堵局面。

## 新政背景

### 「首堵」

最初，北京的交通擁堵集中在一些重點路口和立交橋，後來發展到道路擁堵。為了應對擁堵，市政府修建了很多道路，如二環、三環路等。但是 2001 年以後，擁堵逐漸加劇，不但在早晚高峰通勤時段，在其他時段也出現了交通擁堵的情況。尤其是 2007 年允許非本地戶籍居民購車上牌之後，北京市機動車保有量飛速增長，交通擁堵愈演愈烈。市民開始以「首都」諧音為「首堵」諷刺北京的交通擁堵情況，並調侃稱北京的道路都是停車場。到了 2010 年，一場小雨便引起 9 個小時的大堵車，交管局的交通流量地圖「全線飄紅」。

由於北京的道路網已經無法繼續擴建，北京對於交通擁堵的政策逐漸轉向公交優先政策。2005 年，北京市明確了公共運輸的公益性地位，並通過政府補貼，於 2007 年先後下調公交、地鐵票價：公交票價一元起價，持一卡通打 4 折（學生卡 2 折）、地鐵 2 元並可以任意換乘，「十一五」（2006 年－2010 年）期間公共運輸基礎設施投資占交通基礎設施總投資的比例逐年提升，地鐵運營里程從 114 公里上升到 336 公里。但這樣的進步仍然無法緩解交通擁堵的壓力。

### 尾號限行

為了改善交通，緩解空氣污染，北京在 2007 年好運北京系列測試賽和 2008 年奧運會、帕運會期間進行了單雙號限行。帕運會結束之後，北京發布管理措施，機動車每周按尾號停駛一天。這一項政策不斷延續，目前的措施截止日期為 2017 年 4 月 9 日。

雖然這項政策起到了一定效果，但是這項政策的合法性遭到了質疑，對網民的調查結果也顯示只有少數人支持這項政策。更加嚴重的問題是，隨著機動車數量的快速增長，限行三年後北京的交通擁堵情況已經回到了限行前的水平。

### 出台過程

北京的新一輪治堵政策醞釀已久。雖然 2008 年就有官員曾經透露可能通過限制機動車數目增長治理堵車，但北京市發改委很快出面澄清。2011 年 9 月的一次大堵車加速了新政的推進，10 月 13 日北京市委常委即召開會議研究治堵措施，11 月期間，北京市更是數次召開會議研究限制機動車增長的措施。11 月 23 日，《財經國家周刊》首次披露新政細節，包括重點路段高峰期單雙號限行、徵收擁堵費、限制機動車購買等措施，一時引起強烈反應，甚至引發車市的恐慌情緒。12 月 7 日，治堵新政，包括制止機動車過快增長的措施、通過經濟手段控制機動車上路在內，獲得國務院原則批准。

12 月 13 日，新政草案公布並開始一周的徵求民意。根據市政府公布的數據，大部分市民支持治堵措施，只有 5.8% 表示反對，反對意見集中在限制機動車增長、單雙號、公車和擁堵費等方面。媒體稱新政為「史上最嚴」，但也有評論認為治堵措施沒有辦法真正緩解擁堵。12 月 23 日，新政正式公布，其中單雙號僅是「在必要時」使用而擁堵費則仍在「研究」階段。

## 政策內容

### 搖號上牌

為了抑制機動車增加的速度，北京推出了「搖號上牌」的政策，定額隨機分配小汽車指標。購車人需先通過「北京緩解擁堵」網站或各區縣對外辦公窗口提交申請，申請經過審核方獲得編碼，政府每月從編碼中隨機抽出若干號碼，分配。2011 年，通過搖號上牌的機動車指標為 24000 個，其中私家車占 88%，營運用機動車占 2%，其他單位用機動車占 10%。

新政同時增加了對外地人購車的限制。只有擁有北京市戶口，或有北京市工作居住證的外地人，或有在京 5 年以上納稅證明的外地人才可以申請搖號。此外，還規定每名駕駛員只能購買一輛車。

搖號編碼的有效期為 3 個月，只要登陸網站點擊「確認延長」即可延長 3 個月。車牌指標的有效期為 6 個月。如果 6 個月內沒有使用這個指標，這個指標作廢，同時加入該月的搖號池重新分配。雖然北京市交通委員會曾上報對於逾期不使用指標的懲罰提案，但是未獲批准。此外，對於長期參加搖號但一直未能中籤的人也沒有照顧政策。

這是北京市乃至全國第一次採用搖號限制機動車增長，受到了全世界的廣泛關注。

### 停車費調整

2011 年 4 月 1 日起，北京大幅上調非居住區白天（北京時間每天 7 時至 21 時）停車費用，全市分為三類地區，第一類為三環內、中關村西區、翠微商業區、燕莎地區、中央商務區；第二類為五環內；第三類為五環外。占道停車第二小時起加收 50% 的費用。費用最貴的第一類地區占道停車費從原先的每小時 2 元大幅上漲至第一小時 10 元，以後每小時 15 元。按每天停車 8 個小時計算，每天的停車費上漲達 99 元。同時，一類地區停車費最低計時單位由 30 分鐘縮短為 15 分鐘。居住區、軌道交通配套停車場和夜間停車費用不調整。

停車費上漲後，一類區域的停車量顯著下降，北京交通發展研究中心的監測數據顯示，11 個監測地點中有 7 個停車利用率下降，整體平均下降 16%。從擁堵路段的數量來看，停車費上漲起到了極大的緩堵作用，五環內交通擁堵指數明顯下降。但是一些上班族僅僅是更換了停車地點，仍然開車上班，一些計程車司機也表示堵車情況並未緩解。為了應對高漲的停車費，路邊和胡同內違章停車大幅增加，甚至有車主取下號牌違章停在路邊，為了治理這種現象，交通管理部門增派人手上街整頓違章停車，而取下號牌的車輛會被直接拖走。

### 加強限行

同時，已經實施的限行措施得到了進一步強化。原先違反尾號限行的車輛只會被處罰一次，這讓一些司機寧可被罰 100 元也要違反限行上路；新政實施後，攝像頭改為根據機動車的行駛路線來判斷是否為多次違規上路，如果判斷為再次違規則將再加一張罰單。對外地車輛的限制進一步加大，在工作日早晚高峰期間，非北京的載客車輛禁止進入五環，以減緩早晚高峰交通壓力。

### 道路建設

由於北京交通擁堵很大程度上是由於微循環不暢，而非主幹道通行能力不足，治堵措施中提出打通 400 公里微循環道路，其中在 2012 年以前完成中心區 200 公里微循環道路的建設。此外，北京還開始籌劃多條地下隧道的建設工作，包括東二環（京承高速至左安門）、西二環（德勝門至菜戶營）、連接海淀山後地區的西山隧道、下穿清華大學、玉淵潭的公路隧道，以及京藏高速周邊的公路隧道等。

### 公交優先

作為緩堵措施的一部分，北京決定加速地鐵 8 號線二期北段和 9 號線南段的建設，開通時間從 2012 年底提前至 2011 年。兩條線於 2011 年 12 月 31 日與原計劃 2011 年年底開通的 15 號線一期東段同時開通。與此同時，北京還開始實施既有線的改造工程，包括 1 號線更換信號、風扇車加裝空調改造、列車由 6 節編組改為 7 節，2、4、5、10 號線增購列車以實現 2 分鐘間隔，5 號線車輛段擴建，1、2、13、八通線加裝屏蔽門等。

地面公交方面，計劃在原有 300 公里公交專用道的基礎上再增加 150 公里，使公交專用道聯成網絡；同時，校車、班車、機場大巴將可以走公交專用道。同時，增加「微循環」公交以方便接駁居住區和地鐵站，新設從回龍觀、天通苑和通州等居住區前往中關村、CBD、金融街的通勤快車。2011 年 5 月，北京在京通快速路雙會橋和東四環四惠橋間施劃公交專用道，同年 11 月延長至東三環國貿橋。公交道開通後公交車車速達到 60 公里每小時，較開通前提升達 2 倍，甚至連救護車都占用公交專用道而非應急車道行駛，地鐵八通線日客流下降了 3%，私家車速度雖然在公交道實施初期有所下降，但是很快提升到原來的 112%。京通快速路公交專用道獲得成功後，北京開始著手在其他快速路和高速路上施劃公交專用道，如三環、四環等。

## 影響和爭議

### 對車市和汽車工業的影響

限購令的期限定在了發布當天，即 12 月 23 日。這一天北京的汽車銷售發生了井噴，直到深夜仍有人到 4S 店下購車訂單，一些車型在一天內數次漲價，甚至有 4S 店通宵營業。預計僅這一天北京市汽車保有量就增加了 9000 輛。

限購開始後，北京車市進入低迷期，不少國產品牌銷售量創歷史新低，2011 年 1 月亞運村汽車交易市場新車交易量同比下降 72%。如此大規模的市場萎縮引發了整個產業鏈的一次地震。汽車經銷商被迫改變策略或者轉戰二三線城市。受到多個城市效仿北京推出機動車限購政策、油價上漲、通貨膨脹的影響，加上 2011 年 3 月日本地震對日本汽車工業的打擊，中國汽車銷量 2011 年 4 月出現了 27 個月一來首次同比負增長。

### 新政效果

對於治堵新政的效果，各方說法不一。北京市交通委員會於 2011 年 4 月公布治堵效果稱，第一季度交通擁堵指數比去年同期下降 16.6 個百分點，工作日平均持續擁堵時間減少一個小時，治堵「初見成效」。交通方面的專家也一致認為治堵有效，支持北京的治堵措施。但是 2011 年 7 月交通委組織的一項網上調查卻顯示出相反的結果，76.75% 的網友認為治堵無效，其中購車搖號被認為是最沒有效果的治堵措施。與此相對應，交通領域以外的專家也認為治堵措施效果「非常有限」。

### 公車透明化

北京交通擁堵中，北京大量的公車被認為是交通擁堵的罪魁禍首之一。擁堵治理措施徵集市民意見時，由於對公車的限制很少，公車問題引發了大規模的討論，市民向政府要求公車私車應「一視同仁」。到措施正式公布時，北京宣布將在「十二五」期間（2011 年－2015 年）不再增加公車數量。

與此同時，北京律師助理葉曉靜向北京市交通委等部門提交了政府信息公開申請表，要求公開北京市的公車數量及型號。對此，北京市財政局負責人表示，會於 2011 年 3 月北京市各部門決算完成後公布公車數量，財政局也確實在 3 月最後一天公布了北京市公車數量為 62026 輛，範圍包括北京市市級黨政機關和市屬全額撥款事業單位，其中市級公務車數目為 20288 輛；但是沒有按照葉曉靜的要求公布車輛型號。這是中國內地政府部門首次公布公車數量。同時，財政局表示將於每年 7 月市人大常委會審議各部門決算報告後公布公車數量。當年 7 月，北京市按照國務院要求，首次公布上年度三公經費，其中公務用車購置及運行維護費為 9.1 億元。

## 參見

* 北京交通
* 北京機動車尾號限行措施
* 天津市交通擁堵治理措施

## 注釋

## 參考資料

## 外部連結

* 機動車搖號申請網站 ——「北京緩解擁堵」（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）