公務人員

**公務員**（英語：civil servant、public servant），亦可能等同**公職人員**，是一種職業，主要在政府機構工作，執行法定職務權限，主要職責是確保法律執行，或代表政府行使統治權。公務員體系（英語：Civil service）結構通常都有共通點，包括編制有所限制、由政府以法律保障其身份、薪酬、福利。然而，並非所有在政府工作的僱員等皆屬於公務員。民主國家公務員之權力由該國人民授予，而若該公務員不適任，則國民可以透過法律手段收回其任職資格。專制國家公務員則由統治者直接任命，人民無法免除其職務。

## 歷史

西方國家的公務員制度沿於英國的文官制度；而普遍認為世界上最早以考試方式取錄公職人員的是中國。隋唐年間的中國即設吏、兵兩部選拔文官及武官（中國古代職官），及後又有科舉制度。隋唐之後，除科舉選拔的官員外，有數量更為龐大的胥吏。官員個人亦組成幕府、聘用人員。

資產階級革命後相當長的時間裡（直至 19 世紀末），政府的管理職能十分有限，主要是維護社會秩序，充當「守夜人」的角色。公職人員的任用仍以任命為主。在君主制國家，官職由國王恩賜、貴族委任或世襲；在共和制國家，則由總統等行政長官委任，國家之元首百官，為人民之公僕，服役於民。現代資產階級政黨制度建立後，政黨政治操縱著國家權力的分配，政府公職人員也隨著執政黨的更替而不斷變動。恩賜官職與政黨分贓導致了大量貪污腐敗。在這樣的背景下，國家公職人員的管理並沒有形成法律的規範與相應的制度。

### 創立

19 世紀的後 30 年裡，在兩次工業革命的推動下，工業生產迅速發展，資本主義進入壟斷階段。英國國會「議會至上」的時代結束了，隨之而來的是「行政專橫」。英國國家行政管理職能迅速增強，迫切需要改革公職任用制度，提高行政效率。19 世紀末 20 世紀初，西方主要的幾個國家先後創立了公務員制度。

* 英國

　
: 19 世紀初，英國在印度設立了東印度公司書院（赫爾利伯略行政管理學校前身之一）專門培訓和訓練印度行政官員及設立印度樞密院，其依據 1835 年英語教育法案。1853 年，東印度公司的特許狀期滿，向英國國會申請新的特許狀，英國國會委派了以議員巴倫・麥考萊為首的 3 人小組進行調查，麥考萊提出赫爾利伯略行政管理學校公開競爭選材經驗的報告，即《麥考萊報告》。不久，財政部常務次官查理斯・屈維廉與史丹福・諾斯科特（Stanfford Northcote）在 1854 年提出了著名的《諾斯科特 - 屈維廉報告》。該報告首次以官方文件形式將政府公職人員統稱為「文官」（Civil Service，複數集合名詞；Civil Servant，單數名詞）。1854 年，英國在克里米亞戰爭中的失利使得首相巴麥尊子爵 3 世不得不在次年 5 月 21 日頒布《關於錄用國王政府文官的樞密院令》，該法令責成英國政府專門成立行政中立（不受黨派干涉）獨立主持文官招生考試的 3 人文官事務委員會。1859 年，英國議會頒布《文官退休法》明確了文官的權利與義務範圍。1870 年英國樞密院法令再次確認文官的公開競考擇優錄取原則，這一法令標誌著英國現代文官制度的建立。

* 法國
* 德國

　
: 腓特烈二世在上任後在普魯士境內建立了初步的公務員制度

* 美國

　
: 19 世紀末期後，美國多數公務員也須考試任用，但情治機構與軍方除外，稱為 Excepted service，不過福利也較少，可依主管意見撤職。

* 中國官吏
* 日本官僚

## 現代制度

###  中華人民共和國

中華人民共和國公務員，簡稱國家公務員或公務員，根據《中華人民共和國公務員法》第二條之定義是指「依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員」，包括法官、檢察官、政協工作人員等非國家行政機關的公職人員。此外，根據《公務員法》第一百零六條，法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員，經批准參照《公務員法》進行管理。

中華人民共和國的公務員由國家公務員局進行管理，通過國家公務員考試進行錄用，並建立相應的升降機制和退出機制。公務員分為領導職務公務員和非領導職務公務員（包括綜合管理類、專業技術類、行政執法類和國務院增設的其他類別）。

國家根據人民警察以及海關、駐外外交機構、消防救援機構公務員的工作特點，設置與其職務相對應的銜級，即人民警察警銜、海關關銜、外交官銜、消防救援隊消防救援銜。

2018 年 3 月中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》稱，「中央組織部統一管理公務員工作。為更好落實黨管幹部原則，加強黨對公務員隊伍的集中統一領導，更好統籌幹部管理，建立健全統一規範高效的公務員管理體制，將國家公務員局併入中央組織部。中央組織部對外保留國家公務員局牌子。」「調整後，中央組織部在公務員管理方面的主要職責是，統一管理公務員錄用調配、考核獎懲、培訓和工資福利等事務，研究擬訂公務員管理政策和法律法規草案並組織實施，指導全國公務員隊伍建設和績效管理，負責國家公務員管理國際交流合作等。」「不再保留單設的國家公務員局。」

###  香港

香港的公務員制度大部分源自英國，但有一點不同。公務員編制為所有政府部門和其他行政單位提供人手。香港的政策局局長（負責制訂特定範疇政策，類似英國的大臣）原本也是公務員，而非像英國的內閣部門首長般是政治任命，並要負擔政治責任。基本上，公務員全部都是受共同之委任程序、共同之紀律守則及共同之聘用條件所規管。1997 年香港回歸後，上述局長遂改為政治任命，但大體上沿襲公務員任命，政府官員仍由公務員產生。同一職系之公務員可以隨時由一個崗位調到另一個崗位。2002 年，時任香港特別行政區行政長官的董建華推行主要官員問責制，問責官員脫離公務員體系，直屬於行政長官，不再必須由公務員產生，只由中央政府任命。公務員分佈政府各個決策科、局、處和署。

為確保公務員忠實執行政府政策和指令，所有公務員均不得身為議員，未得當局許可，公務員亦不得參加政黨。為務使公務員絕對忠於職守，未經許可公務員不得兼職，不論兼職是有薪酬還是義務，經商亦要呈報上級，以免其商業活動與其公務職責有牴觸；公務員體制要求公務員忠於所負責之事務，而不是忠於直屬長官。1997 年 7 月 1 日，《香港特別行政區基本法》生效，各主要官員在就職時必須按基本法第 104 條依法宣誓擁護《香港特別行政區基本法》、效忠香港特別行政區。

狹義**公職人員**單指公務員；廣義公職人員包括公務員、司法機構人員、選舉產生之各級議會（立法會、區議會）議員、以及由行政長官或政府委任之官員。

而根據《防止賄賂條例》，公職人員尚包括若干機構（通常是公用事業及公營機構）之僱員。

###  澳門

###  中華民國

中華民國憲法上對公職人員的稱謂共有九種，分別是「政府人員、文官、公務員、公務人員、文武官員、現役軍人、法官、官吏、自治人員」。「公職人員」指的是狹義的《公職人員選舉罷免法》規範人員、以及廣義的《公職人員財產申報法》規定辦理財產申報人員。也就是說狹義的「公職人員」僅指公職人員，例如：總統、縣市長、鄉鎮（市）長、立法委員等經依公職人員選舉罷免法規範的人員而已。

「公務員」則有刑法上的公務員與行政上的公務員，刑法上的公務員指的是《刑法》第 10 條第 2 項定義的公務員，而行政上的公務員則可分：最狹義的「《公務人員任用法》任用的公務員」、狹義的「《刑法》上的公務員」、廣義的「適用《公務員服務法》的公務員」，以及最廣義的「《國家賠償法》第 4 條 受委託行使公權力職務的人員」，至於是否領有俸給則不在所問。

中華民國的公務員廣義的定義為「受有俸給之文武職公務員及其他公營事業機關服務人員」（《公務員服務法》第 24 條）；然公務人員之選任，需經考試院隸屬的考選部以國家考試之方式錄取，取得資格者，均為狹義之公務員，而在中華民國公務人員分成 14 職等，由銓敘部核定其職等：

#### 總統、副總統

《中華民國憲法》規定，總統為中華民國元首，副總統為備位元首。就法律定義來說，「總統」、「副總統」是指 20 歲（含）以上的國民依《總統副總統選舉罷免法》所選定的候選人（在總統大選中勝利的一組人選）。根據《中華民國憲法增修條文》，二職人選由國民直接選舉產生，經宣誓後上任；免職方式有三，為罷免、請辭與彈劾。依照《中華民國憲法》，監察院無權彈劾正副總統；對總統、副總統的彈劾案須由立法院聲請憲法法庭依《憲法訴訟法》進行審理，並經三分之二的現任司法院大法官同意，即視為彈劾案成立，立法院應諭知被彈劾人即行解職。反之，若大法官同意人數未達規定標準，即為彈劾案不成立之判決。

##### 選舉方式的轉變

1988 年，國民黨籍的李登輝於蔣經國逝世後接任為中華民國總統（此為臺灣本土人民首次擔任總統），當時國內社會開始要求政治民主化。1990 年，野百合學運呼籲政府「改選中央民意代表、解散萬年國會」。隨後，《中華民國憲法增修條文》通過，1991～1992 年間，國會全面改選，李登輝與民進黨開始推動總統及副總統由國民直接進行選罷，惜因國民黨內部保守派的干涉而未能實現。多次協商後，中華民國政府於 1994 年 7 月修憲，宣布「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之」，並廢除先前由國民大會代行的間接選舉。此後，中華民國總統與行政院院長之間的關係更加類似法國之雙首長制。

1996 年 3 月，臺灣舉辦第一次正副總統直選，此後臺灣政治社會固定每 4 年選一次總統及副總統。

##### 卸任總統及卸任副總統之待遇

《卸任總統副總統禮遇條例》規定，已卸任之正、副總統，得享有下列禮遇：

* 禮遇金（總統每月 25 萬，副總統每月 18 萬）
* 受邀出席國家大典
* 處理事務人員、司機、辦公室及各項事務等之費用
* 保健醫療
* 安全護衛（總統最多 12 人，副總統最多 8 人）

但正副總統卸任後再出任有給公職者，不得享有上列禮遇，如前副總統陳建仁卸任後接受中央研究院宣召，擔任特聘研究員而依法放棄其禮遇。

#### 民選公職人員

民選公職人員可分為民意代表、民選行政首長、村（里）長。

依據《公職人員選舉罷免法》第二條，公職人員指下列人員：

1. 中央公職人員：立法院立法委員。
2. 地方公職人員：直轄市議會議員、縣（市）議會議員、鄉（鎮、市）民代表會代表、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、村（里）長。

#### 非民選公職人員

文職（如：政務官、事務官、行政官）、武職、軍職（如：軍官、士官、士兵、教官、軍訓教官）、警消職、司法官均屬之。

##### 司法官

廣義司法官：法官、檢察官。

狹義司法官：法官。

##### 行政官

行政官可分為政務官與事務官。

###### 政務官

1. 現行法使用政務人員一詞，其範圍包含學理上之政務官及準政務官。

2. 政務官通常意指學理上之政務官：隨政黨選舉成敗而進退之人員，例如行政院各部會首長。

3. 準政務官：非隨政黨選舉成敗而進退之人員，通常係超出黨派依據法律獨立行使職權之職務，例如監察委員。

4. 政務人員基本上可分為六級：

###### 事務官

相對於制定政策的政務官，負責執行政策的為事務官。通常指永業性公務員或稱常任文官，依公務人員任用法任用之公務人員均屬之，人事制度採簡薦委制，官等分為簡任、薦任、委任，職等最高為第十四職等，最基層為第一職等。
其中第一至第五職等為委任官、第六至第九職等為薦任官、第十至第十四職等為簡任官。

職務與官職等舉例：

常任公務員 — 須經國家考試及格

* 具有博士學位者→得應高考一級考試或特種考試一等考試→及格者取得薦任第九職等任用資格。
* 具有碩士學位者→得應高考二級考試或特種考試二等考試→及格者取得薦任第七職等任用資格。
* 具有大學畢業學歷或普通考試及格滿三年者→得應高考三級考試或特種考試三等考試→及格者取得薦任第六職等任用資格。
* 具有專科、高中職以上學校畢業或初等考試及格滿三年者→得應普通考試或特種考試四等考試→及格者取得委任第三職等任用資格。
* 國民年滿十八歲者→得應初等考試或特種考試五等考試→及格者取得委任第一職等任用資格。

中華民國刑法中之公務員定義（第十條）：

1. 第十條第二項第一款前段：依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限者。(身分公務員)
2. 第十條第二項第一款後段：其他依法令從事於公共事務，而具有法定職務權限者。（授權公務員）
3. 第十條第二項第二款：受國家、地方自治團體所屬機關依法委託，從事與委託機關權限有關之公共事務者。(委託公務員)

本文後半部分內容出處為張麗卿教授著作《刑法總則與運用》一書，請自行參照。

#### 人數

本文人數統計以中華民國政府實際統制範圍台澎金馬等區域為限。

1. 現役軍人（2014 年）：三軍共約 21.5 萬人（含職業（志願役）軍人與義務役軍人）
2. 政府公務人員聘僱總數於 2014 年 12 月為止，中央政府（一府五院）與地方政府共 347,816 人。大致包含分類如下：
  1. 政府機關（233,951 人）
  2. 公營事業機構（66,576 人）：各縣（市）鄉鎮營事業機構／國營事業（中華郵政，中央存保，台灣銀行，台灣金控，土地銀行，台鐵，台酒，台糖，台電，台水，中油…）
  3. 衛生醫療機構（20,289 人）：各縣（市）衛生局及所屬／各縣（市）立醫院／各鄉鎮市區衛生所…
3. 各級公立學校（職員）共 27,000 人。

#### 官職

依據警察人員人事條例、陸海空軍軍官士官任官條例、陸海空軍軍士官等官階與公務人員對照表、警察人員與一般行政人員及技術人員相互轉任官等官階（職等）及相當俸級之俸額俸點轉敘對照表。

* 一般公務人員分為十四個職等（前者為官等、後者為職等），數字大者為官位居大：委任一職等到委任五職等、薦任六職等到九職等、簡任十職等至簡任十四職等、再上去為特任官（官派）之公務人員
* 軍職人員分為將官、校官、尉官、士官四個官等（士官長的官等屬士官）：一級上將（已無在任官）、二級上將、中將、少將、上校、中校、少校、上尉、中尉、少尉、一等士官長、二等士官長、三等士官長、上士、中士、下士
* 警察人員（前者為官等、後者為職等，數字小者官位居大）：警監特階、警監一階到四階、警正一階到四階、警佐一階到四階

海洋委員會海巡署單位為警察、軍人、文職公務人員等三類人員屬性，均有任用的特殊單位。故不使用軍階，階級標誌獨立於軍方，原使用類似警階的海巡階級與軍人相同配戴為肩章。2020 年 6 月 1 日起新式制服改成領章。

2018 年 4 月 28 日組織調整後，署長由海洋委員會副主任委員兼任（佩階金底二星），原屬中央二級機關層級（部會首長級）之署長（佩階金底三星，特任官／二級上將）已成歷史。

#### 對違法或失職公務員之懲罰

中華民國設立監察院，與立法院共享彈劾權。違法或失職之公務員除須受一般法院審判之外，亦須依《公務員懲戒法》接受懲戒法院的懲處。

此處所指公務員包括政務人員；法定機關任用或派用之有給專任人員；公立學校校長、兼任行政職務之教師；公立學術研究機構兼任行政職務之研究人員、公立社會教育機構專業人員；公營事業機構經國家或其他公法人指派在該機構代表其執行職務之人員；民選地方首長；軍職人員。因《中華民國憲法增修條文》之規定與總統直選原則，正副總統彈劾權在於立法院。監察院不得彈劾者為總統、副總統、立法委員（立法院正副院長）及地方民意代表。

至於民選公職人員（地方首長、民代）則亦可透過罷免剝奪其職權。

#### 約聘人員

* 中華民國公家機關選擇採用約聘人員制度，針對短期雇用來節省政府成本，相對來說工作穩定性也相當的差，只能當作畢業生、就業人士短期的方案。

###  日本

日本文官官等分為親任、敕任、奏任、判任，相當於中華民國（台灣）的特任、簡任、薦任、委任。

###  英國

英國**文官**（**Civil servant**），指中央政府系統非選舉產生及非政治任命的事務官（包括常務次官），不包括經選舉或者政治任命產生的內閣成員及各部政務次官、政治秘書等政務官，也不包括由國會設立的各種組委的雇員、皇室內務官員、地方政府官員或警察、軍隊、教師、公共醫療等其他公共事業的雇員。許多大英國協國家都有類似的文官（公務員）制度。其特點是：

* 擇優而任：文官由一相對中立的考試制度招聘，以確保才能。
* 政治中立（或稱行政中立）：文官不會因政權（執政黨）的更替而更換；文官主要的工作是研究、制訂方案及執行，而非決定政策；政策失敗，文官亦不用下臺，以利社會穩定及知識傳承。

## 參考文獻

### 引用

### 來源

**其他**

* 

* **^** 勝出候選人為總統，其搭檔為副總統。

* **^** 本章節所提及之貨幣單位如無特別標示，皆為新臺幣。

## 外部連結

## 參見

* 鐵飯碗
* 科室主管