全国海上安全指挥部

**全國海上安全指揮部**（簡稱**海安指**）是 1974 年至 1989 年負責「三防一救」，即海上船舶防颱風、防止船舶污染海域、防凍破冰和海難救助的中華人民共和國國家機構，受國務院、中央軍委領導，1982 年後由中華人民共和國交通部港務監督機構單獨負責。

## 歷史

### 成立經過

1973 年 10 月 9 日 14 時 40 分，對外貿易部租用的希臘籍貨船「波羅的海克里夫」號，從菲律賓運載原木駛往上海，在距廈門以東 40 海里處的台灣海峽南部遭第 15 號颱風襲擊遇險，船長向中國政府請求救援。當時廈門港僅有 138 千瓦小拖輪 1 艘和 400 噸木質船 1 艘，因風浪太大無法出海施救。19 時 45 分，交通部提出，並經外貿部同意，決定動員在廈門港避風的另一艘外貿部租用的索馬利亞籍「亞光」輪出航救助，該輪載重量為 5800 噸，當時船上裝有貨物 1000 噸。在動員過程中，因颱風中心正向廈門移動逼近，故交通部決心不大，「亞光」輪亦未出動。10 日 19 時 50 分，颱風登陸，「亞光」輪才啟航駛向出事地點。該輪啟航後，廈門港收到香港海務處 10 日 1600 時的通告：「波羅的海克里夫」輪已在北緯 22°44′、東經 118°37′（距廈門東南 108 海里、約 200 公里）處沉沒，該輪船員有 9 人被新加坡商船救起，14 人失蹤。交通部得知後，告訴「亞光」輪繼續駛向沉船地點進行現場搜索，只發現 1 隻破救生艇，未發現遇難船舶和人員。在國內外造成不良影響。暴露了中國海上搜救組織系統的薄弱環節和救助力量的落後狀況，受到周恩來總理和李先念、華國鋒副總理的嚴厲批評。周恩來指示：「這種遲遲不作答，不敢下決心、沒有勇氣去迎接困難、戰勝大風大浪的怯弱精神，真有損我國地位和文化大革命的不怕苦不怕死的傳統精神，請予批判。」李先念批示：「完全同意總理指示。交通部對這件事究竟有多大責任，要嚴格檢查，向中央作如實的報告。嚴查中包括領導一直到值班同志是怎樣處理這件事的。」華國鋒指示：「（1）通過這件事，認真總結經驗教訓，主動找外貿部的同志把情況弄清楚。（2）今後定出幾條，要求像指揮防汛一樣，如氣象有變化，要通知並預防。（3）在華南、華東增加救助船的問題要考慮。（4）首先從運輸的組織指揮上進行檢查改進。（5）年底春節要到了，安全問題要注意。」

根據周恩來總理的指示，華國鋒副總理於 1973 年 10 月 19 日召集有關方面研究加強海上搜救問題，藉助各方面救助力量共同搞好海上搜救，決定成立海上安全指揮部。1973 年 10 月 31 日，交通部請總參、海軍、空軍、外貿部、農林部、中央氣象局、國家海洋局等部門開會，研究了海上安全指揮部的組成和任務等問題；並於 1973 年 11 月 7 日向國務院、中央軍委報送《關於成立海上安全指揮部的請示》。

1973 年 12 月 28 日，國務院、中央軍委印發《關於成立海上安全指揮部的通知》(國發〔1973〕187 號)。該通知指出：為搞好船舶的安全航行，並按照國際義務為海上船舶提供氣象服務，組織各方面力量切實抓好海難救助工作，以及防止船舶污染海域，決定在國務院、中央軍委領導下成立**海上安全指揮部**；指揮部由總參、海軍、空軍、外貿部、農林部、交通部、中央氣象局、國家海洋局等組成，由交通部負責人任指揮部主任，總參、海軍有關負責人任副主任；在指揮部領導下成立辦公室（設在交通部），由有關部門抽調必要人員組成，負責辦理指揮部日常工作；沿海各省、市、自治區、軍區也要組成相應的海上安全指揮機構，領導本地區的海上安全工作。該通知明確：指揮部和各地海上安全指揮機構負責統一部署和指揮海上船舶防颱風、防止船舶污染海域，以及海難救助工作；防凍破冰工作仍按 1973 年 1 月 20 日批轉《國家計委關於抓好渤海防凍破冰準備工作的報告》的規定辦理（該報告建議由海軍牽頭組成防凍破冰指揮部，統一指揮防凍破冰工作）；各港港務監督負責監督港區內船舶執行防止污染的規定。該通知要求交通部應儘快建立和健全沿海救助打撈組織，充實必要的大馬力救助拖輪和快速救助艇，搞好緊急通訊聯絡設備，各海岸電台應把海難救助電報放在優先地位；農林部應在各大漁場建立和充實漁輪救助設備，組織和加強漁輪救助工作；海軍、空軍可相應增添救助艦艇和直升機，並適當調整東南沿海救助力量和加強海、空救助訓練，緊急情況下，可派出艦艇、飛機參加海難救助。該通知同時對海難救助報告事項、海上安全預防措施和協調工作、避風錨地布局等提出要求。

1974 年 1 月 19 日，交通部向部屬有關單位轉發《關於成立海上安全指揮部的通知》，要求沿海各救撈機構和港務監督健全晝夜值班制度，在當地海上安全指揮機構的指揮下，積極開展海難救助工作，各海岸電台要加強對船舶遇險呼救頻率的守聽，並對相關單位防抗颱風、防止船舶污染水域，進行海難救助等工作提出要求。

根據國務院、中央軍委《關於成立海上安全指揮部的通知》精神，交通部牽頭與國務院、中央軍委有關部門於 1974 年 1 月 21 日在北京召開海上安全指揮部第一次領導成員會議，正式成立**海上安全指揮部**（簡稱海安指），海安指主任為交通部部長（革命委員會主任）楊傑。會議研究了海安指辦公室組成和具體任務，並形成會議紀要。2 月 21 日，海安指向國務院、中央軍委報告第一次會議情況。該紀要明確：海安指辦公室由交通部指派 3 人，總參、海軍、空軍、外貿部、農林部（1979 年後為水產總局，1982 年後為農牧漁業部，1988 年後為農業部）、中央氣象局各指派 1 人組成，1974 年 3 月 1 日起開始辦公；其主要職責是負責海上船舶防颱風、防止船舶污染海域、海難救助的日常工作，建立晝夜值班制度，採取措施積極組織力量進行海難救助等。沿海各省、自治區、直轄市也相繼成立了海上安全指揮部。

### 建設全國的海上救助網

根據國務院、中央軍委《關於成立海上安全指揮部的通知》精神，交通部同時對加強海難救助力量進行了研究，認為全國海上救助打撈力量極為薄弱，只有上海海難救助打撈局和廣州航道局一個打撈隊，以及抗風能力差的 7 艘小馬力拖輪，為了執行海上救生和搶救萬噸級海船的任務，應力爭在 1980 年前，全國建成一個初具規模的海上救助網。1974 年 3 月 12 日，交通部向國家計委上報《關於建立和健全海上救助打撈工作的請示》。5 月 25 日，國家計委印發《關於建立和健全海上救助打撈工作的通知》，同意交通部提出的建立、健全上海（對外使用英文縮寫名稱為 COESS）、廣州、煙臺救撈局和九個救助站、兩個修船廠以及配備各種救助打撈船舶，設置超短波無線電台等設施的意見，爭取在三、五年內把我國海上救助打撈工作逐步建立和健全起來。7 月 13 日，廣州海難救助打撈局成立。9 月 12 日，煙臺海難救助打撈局籌建領導小組成立，負責遼寧、河北、天津、山東、江蘇（部分）等省市沿海的救助打撈工作，前隸屬於上海救撈局的天津、煙臺 2 個救助站自 1975 年 1 月 1 日起劃歸煙臺救撈局。

1974 年 11 月 13 日《中日海運協定》簽定，交通部下發協定副本，要求各救撈局履行有關海難救助條款的職責。

1974 年 11 月 27 日，海安指第二次領導成員會議研究了有關搜救設施配備和防抗 1975 年颱風等問題，並推定交通部副部長於眉、陶琦為常務指揮，負責處理海安指日常工作。根據海安指第二次會議議定，1975 年 3 月 8 日，海安指向國務院、中央軍委請示擬定海安指的全稱為「**全國海上安全指揮部**」，並請頒發印章一枚。3 月 28 日，當時的國務院辦公室頒發「全國海上安全指揮部」印章一枚。4 月 21 日，海安指印發通知，「全國海上安全指揮部」的名稱及其印章自即日啟用。

1975 年 2 月 25 日交通部在北京召開救撈工作座談會，確定「以救為主、救撈並舉」的方針。決定將上海救撈局的「紅撈一」號和「紅救 8」輪成建制移交煙臺救撈局。上海救撈局副局長劉峰輝等 308 名職工轉入煙臺救撈局。

1975 年 5 月 21 日，交通部部長葉飛任海安指主任。根據國務院、中央軍委的有關批示，海安指召集有關單位研究了我國和外國民航飛機在我國飛行情報區海域內失事遇險的搜救問題，並提出了具體措施，於 1975 年 10 月 9 日向國務院、中央軍委報送請示。10 月 29 日，國務院、中央軍委批覆同意。據此，民航飛機在我國飛行情報區海域內失事遇險的搜救工作，由全國和各地海上安全指揮部統一組織指揮，民航總局和有關民航管理局成為全國或各地海上安全指揮部成員。

1975 年 11 月 4 日交通部和海軍聯合頒發《關於共同做好海上援救工作的通知》，規定東海援救區（北緯 33°03′至福建宮頭口 135° 方位線）由上海救撈局和東海艦隊負責。在執行特殊搶救任務時，可不受援救區域的限制。

1976 年 11 月 29 日，國務院、中央軍委批覆海軍並海安指，同意自 1976 年冬季起，渤海的防凍破冰工作由海安指和各地海上安全指揮機構牽頭組織，不再另組織防凍破冰指揮部；防凍破冰日常工作由海安指辦公室承辦。至此，海安指的職責確定為「三防一救」，即海上船舶防颱風、防止船舶污染海域、防凍破冰和海難救助。

根據 1977 年 12 月海安指第五次會議建議和國務院批准，石油化學工業部、郵電部增加為海安指成員；交通部副部長彭德清任指揮部副主任兼常務指揮。按照國務院、中央軍委批准的《關於加強和統一使用海上專業救助力量的請示》，交通部於 1978 年 4 月在交通部內設立**海難救助打撈局**，連同在沿海設立的煙臺、上海、廣州海難救助打撈局及其下設的若干個救助站（2003 年前設有 14 個救助站），逐步形成海上搜救系統中交通部專業救助網。

1978 年 10 月 16 日交通部向日本訂造的 15300 千瓦（20800 匹馬力）遠洋救助拖輪「德大」號分配給上海救撈局。這是中國功率最大的拖輪，大大增強了海上救助能力。1978 年 12 月 22 日國務院批准，交通部救撈局加掛**中國拖輪公司**牌子。上海救撈局相應加掛上海拖輪公司牌子，並於 1979 年 5 月 1 日開始對外使用該名稱。

經國務院批准，1979 年 9 月 18 日，交通部發布《對外國籍船舶管理規則》，該規則第七章對在我國港口和沿海水域航行的外國籍船舶的海難救助事項作出規定。

1979 年 10 月 16 日，交通部在機構調整中印發機關各部門職責，其中規定重新設置的港務監督局「參與組織指揮水上防台、防風以及救助遇難失事船舶」。

根據國務院的指示，自 1980 年 9 月起，交通部會同海安指、總參、海軍、石油部、水產總局等開始起草《海上交通安全法》。

### 交通部港務監督機構單獨負責

根據 1981 年 12 月 23 日海安指第八次領導成員會議議定，海安指於 1982 年 2 月 12 日向國務院、中央軍委請示調整海上安全指揮部辦事機構，認為在當時依靠一個部門完成「三防一救」任務還有困難的情況下，繼續保持全國和各省、市、自治區海上安全指揮部的聯合組織形式仍是必要的。但在逐步建立統一的海上救助中心的過渡時期，建議海安指的日常工作由交通部負責。2 月 24 日，國務院、中央軍委印發通知，同意調整海安指辦事機構，其日常工作由交通部負責，要求交通部加強對海難救助工作的領導，並為今後海上安全工作逐步實現統一管理創造條件。3 月 10 日，海安指印發通知，就調整沿海各地海上安全指揮部辦事機構提出意見，明確各地海上安全指揮部辦事機構可同交通部下屬的港務監督機構合併辦公。此後，海安指辦公室的日常工作由交通部負責，其他單位所派人員逐步撤回。

交通部在 1982 年機構改革中，於 8 月 20 日印發通知，將海安指的救助指揮部分合併到新成立的水上安全監督局，水上安全監督局值班室承擔海安指辦公室職責。1983 年 3 月，國務院辦公廳印發《國務院各部門的主要任務和職責》，明確交通部「負責水上船舶安全指揮和救助打撈」。1983 年 9 月 2 日《海上交通安全法》公布，自 1984 年 1 月 1 日起施行。該法明確「中華人民共和國港務監督機構，是對沿海水域的交通安全實施統一監督管理的主管機關。」並專設「海難救助」一章（第七章），首次從法律層面對涉及海難救助的有關事項作出規定，明確主管機關接到船舶、設施或飛機的遇難求救報告後，「應當立即組織救助」；「有關單位和在事故現場附近的船舶、設施，必須聽從主管機關的統一指揮。」1987 年 8 月 27 日，交通部、海安指聯合發布《船舶遇險緊急通信處置細則》，1984 年 10 月交通部、海安指聯合發布的《船舶遇險及安全通信工作的若干規定》廢止。

1988 年 11 月 7 日，國務院在機構改革中撤銷 38 個非常設機構，其中包括全國海上安全指揮部。

1989 年 12 月 22 日，交通部召開原海安指領導成員會議，由海安指辦公室匯報海安指成立以來「三防一救」工作情況、機構改革情況、目前存在問題和工作改進建議等。—— 這是全國海上安全指揮部最後一次會議。

## 參考文獻