公政公約

《**公民權利和政治權利國際公約**》（英語：International Covenant on Civil and Political Rights; 法語：Pacte international relatif aux droits civils et politiques），簡稱 **ICCPR**，又稱**聯合國兩公約**或「**B 公約**」，是一份在 1966 年 12 月 16 日經聯合國大會通過的國際多方條約，是國際人權憲章體系的第一個文件，
於 1976 年 3 月 23 日生效。該公約使締約國承擔責任，要尊重個人的公民和政治權利，包括生存權、宗教自由、集會自由、選舉權、正當法律程序和公平審訊等等。

《公民權利和政治權利國際公約》是由聯合國人權事務委員會所監管。聯合國人權事務委員會獨立於聯合國人權理事會之外，成員是從成員國中選舉產生，但這些人並不代表任何國家；該會的專家開會期間，需要考察其成員國依據公約提交的定期報告。

《公民權利和政治權利國際公約》包括兩個任擇議定書。第一任擇議定書構建了一個獨立的上訴機制以便成員國內個人能夠提交申述，這種溝通最終將到達人權委員會。在第一任擇議定書之下，擁有聯合國國際人權法系統中最複雜的法學系統。第二任擇議定書廢止死刑。

2017 年 8 月為止，《公民權利和政治權利國際公約》有 74 個簽署國及 173 個締約國。

## 起源

此公約與世界人權宣言的設立是在同一系列的事件。「人的基本權利宣言」在 1945 年舊金山會議上被提出，該會議促成了聯合國以及其經濟及社會理事會的成立。經濟及社會理事會受委託負責起草宣言
，起草過程之始，該文件就被拆分成一份列明人權的基本原則之宣言，和一份包含具有約束力的承諾之公約。前者演變成世界人權宣言，並在 1948 年 12 月 10 日得到通過。

公約之約國（包括負責管理非自治領土和託管領土的國家）須促進落實自決權利；以及按照聯合國憲章的條文尊重該權利。

隨著起草工作繼續，聯合國各成員國之間對於公民和政治範疇的消極權利，以及經濟、社會和文化範疇的積極權利，這兩種權利相對上的重要程度之見解有了顯著的差異。最後使原公約再拆分成兩份公約，「一份包含政治權利，另一份包含經濟、社會和文化權利」這兩份公約被設計成盡可能寫有互相相似的條文，而且同時開放供簽署。兩份公約都包含讓所有民族自決的權利。

第一份文件是《經濟、社會及文化權利國際公約》，第二份文件是《公民權利和政治權利國際公約》。1954 年，草稿獲提交至聯合國大會討論，並在 1966 年通過。 作為外交談判的結果，經濟、社會及文化權利國際公約早公民權利和政治權利國際公約一點點通過。

## 各地實踐與效果

### 美國

#### 保留、諒解和聲明

美國參議院在 1992 年在作出五項保留、五項諒解、四項聲明後批准了該《公民權利和政治權利國際公約》。有意見認為對公約作如此多的保留，故其履行對國內效力很少。特別的，參議院聲明「公約 1－26 條文規定不可自動生效」 。在一份參議院行政報告中說明這項聲明是為了「闡明協約不會在美國法院成為私人的起訴理由」。當一份條約或公約不是自動生效，而國會也沒有為履行協約而提出立法議案時，則條約或公約批准後也不會在美國司法系統中造成私人訴訟權 。

如果對條約作出的保留是「不合條約的目的和宗旨」，按照《維也納條約法公約》和國際法這保留是無效的，因此這個「非自動生效」的聲明是否符合國內法也成疑問。

#### 不遵守公約

1994 年，聯合國人權委員會對公約有否獲遵守表示關注。

> 特別令人關注的是廣泛提出的保留，這些保留基本上使得凡是需要改變國家法律以確保遵守《公約》義務的所有《公約》權利無效。因此沒有接受真正的國際權利或義務。而當沒有規定能確保《公約》權利在國內法院可以提出起訴，而且未能允許個人根據第一項「任擇議定書」向委員會提出申訴，則《公約》的保證的所有基本要素已被刪除。
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實際上，美國沒有接受《公約》規定的任何一項國際義務，沒有改變其國內法，以符合《公約》訂出的限制。其公民也不被允許提出起訴，以實行他們按《公約》享有的基本人權。美國也沒有批准「禁止酷刑公約任擇議定書」(OPCAT)。因為這樣，《公約》已失去了效力，爭議的焦點是美國官員堅持要求保留主權、司法、檢察和行政部門的豁免權的一張大網，這往往使其公民喪失了在法律下的「有效補救措施」，這原是《公約》旨在保證的。

2006 年，人權委員會對其解釋為重大的違規行為表示關注，勸告美國立即採取糾正行動：

> 委員會關切地注意到該締約國對《公約》規定的義務作出的限制性解釋，特別是因為（a）其立場，即《公約》不適用於在其管轄範圍內但在其境外的個人，也不適用於戰時，儘管委員會和國際法院有相反意見和既定判例；（b）未充分考慮《公約》規定的義務，不僅要尊重，而且要確保《公約》規定的權利；（c）對《公約》某些實質性條款的限制性做法，這種做法不符合委員會在締約國批准《公約》之前和之後作出的解釋。
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> 締約國應審查其做法並真誠地解釋《公約》，依照公約各條款在其情境中賦予的普通含義，包括隨後的實踐，並根據其目的和宗旨。締約國尤其應（a）承認《公約》適用於其管轄範圍內但在其境外的個人，以及適用於戰時；（b）在必要時採取積極步驟，確保充分執行《公約》規定的所有權利；（c）本著誠意考慮委員會按照其職權範圍提供的對《公約》的解釋。
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### 朝鮮

朝鮮民主主義人民共和國於 1981 年 9 月 14 日加入該公約，並於同年 12 月 14 日批准該公約。1997 年 8 月 25 日，朝鮮通知聯合國秘書長，要求退出該公約。然而，聯合國仍然認為朝鮮是該公約的締約國，因為該公約原則上不允許退出，所以只有在所有其他締約國都允許的情況下朝鮮才有可能退出公約。而這種情況並沒有出現。

### 中華民國

中華民國於 1967 年 10 月 5 日由駐聯合國常任代表劉鍇代表中華民國政府簽署該公約，而後於 1971 年 10 月 25 日退出聯合國，直到總統陳水扁推動「人權立國」之目標，立法院才開始討論該兩公約的國內法化，法務部分別於 2007 年 3 月 23 日、2008 年 1 月 28 日以法規字第 0960600200 號函、法規字第 0970600032 號函將「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」草案（以下簡稱「兩公約施行法」草案）呈報行政院核轉立法院審議。歷經立法院第 6 屆第 6 會期及第 7 屆第 1 會期至第 3 會期，在野的中國國民黨執反對意見。

2009 年 3 月 31 日，立法院通過《經濟社會文化權利國際公約》及《公民與政治權利國際公約》兩項聯合國人權公約。在 2009 年 6 月 15 日被聯合國以聯合國大會 2758 號決議僅承認中華人民共和國為中國合法代表而拒絕。

### 中華人民共和國

中華人民共和國政府於 1998 年 10 月 5 日在紐約聯合國總部簽署了《公約》，並多次宣布將實施該公約，但是由於《公約》與現行法律有諸多衝突之處（比如關於死刑的使用範圍，如公約規定只有「最嚴重犯罪」才可以判處死刑，其中要排除財產犯罪、經濟犯罪和政治犯罪，但根據中國 1997 年刑法，一共規定了 68 種犯罪可以適用死刑，半數與政治、經濟犯罪有關），其國務院至今未提出議案，全國人民代表大會也無法批准該公約。截止 2015 年 11 月 1 日，死刑罪名已逐步刪減至 46 項，取消了絕大多數經濟政治犯罪的死刑懲罰，僅保留了製售假藥，有害食品罪的死刑上限。2008 年 3 月，第十一屆全國人大第一次會議閉幕時國務院總理溫家寶在記者會上回答記者有關胡佳一案時回應，「中國是法治國家，這些問題都會依法加以處理」，並承諾儘快施行公民權利與政治權利國際公約。然而，該公約至今仍未被批准。這意味著簽署的公約內容已經得到官方認可，但並未在國內產生法律效力。

2013 年 3 月，全國人大、全國政協「兩會」之際，百餘名民間人士聯署呼籲人大儘快批准聯合國《公民權利和政治權利國際公約》 。

### 香港

《**香港人權法案條例**》（《香港法例》第 383 章）將《公民權利和政治權利國際公約》中適用於香港特別行政區的規定收納入香港特別行政區法律，並對附帶及有關連的事項作出規定。

本條例草案於 1990 年提交香港立法局審議。《香港人權法案條例》及關於香港的一九九一年 (第 2 號) 英皇制誥均由 1991 年 6 月 8 日起實施。比照《公民權利和政治權利國際公約》第 5.2 條，《香港人權法案條例》第 Ⅰ 部導言稱：香港境內依法律、公約、條例或習俗而承認或存在之任何基本權利，不得藉口人權法案未予確認或確認之範圍較狹，而加以限制或減免義務。比照《公民權利和政治權利國際公約》第 17 條，《香港人權法案條例》第 Ⅱ 部香港人權法案第十四條稱：任何人之私生活、家庭、住宅或通信，不得無理或非法侵擾，其名譽及信用，亦不得非法破壞；對於此種侵擾或破壞，人人有受法律保護之權利。《香港人權法案條例》第 4 條「日後的法例的釋義」規定，在人權法案成為法律制定之香港法例，在解釋上應以符合《香港的公民權利和政治權利國際公約》中適用於香港之規定為目標；反映出解釋法律之一項現有準則，即在可能情況下，法例應根據現行國際義務來解釋；如果日後制定之法律中之一項條文不能根據此準則解釋，該條文便會因而告失效。《香港人權法案條例》第 5 條「緊急狀態」規定，《公民權利和政治權利國際公約》規定，在社會進入嚴重緊急狀態時，當局可採取若干通常會與公約有抵觸之措施；本條例第 5 條亦載有類似條文；當局如正式宣佈緊急狀態，便可採取措施，限制人權法案所賦予之權利和自由，但限制範圍必須嚴格，以在當時迫切情況下為應付緊急狀態而有需要者為限；不過，措施不能限制下列權利：⑴生存的權利（人權法案第二條）；⑵不得施以酷刑及不人道待遇（人權法案第三條）；⑶不得使人為奴隸（人權法案第四⑴及⑵條）；⑷不得因違約而被監禁（人權法案第七條）；⑸在發生時並不構成刑事罪的行，不得定為刑事罪（人權法案第十二條）；⑹被承認為享有法律權利的人的權利（人權法案第十三條）；⑺思想、信念及宗教的自由（人權法案第十五條）；此外，在採取上述措施時，不得因種族、膚色、性別、語言、宗教或社會階級有別而給予不同之對待。1997 年 2 月 23 日，中華人民共和國第八屆全國人民代表大會常務委員會認為前述條文牴觸《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，根據《基本法》第 160 條決定前述條文不採用為香港特別行政區法律，其他條文仍予採用。

即使如此，《基本法》第 39 (1) 條規定，《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港的有關規定繼續有效，通過香港特別行政區的法律予以實施。《入境（修訂）（第 3 號）條例》第 1 (2) 條因為具有追溯力，被香港特別行政區終審法院在吳嘉玲案裁定牴觸《公民權利和政治權利國際公約》第 15 (1) 條而刪除。

## 相關聯合國文件

* 世界人權宣言
* 經濟、社會及文化權利國際公約
* 聯合國大會 66 號決議：所通過的依照憲章第七十三條（辰）款遞送情報書
* 聯合國大會 1514 號決議：關於准許殖民地國家及民族獨立的宣言
* 聯合國大會 1541 號決議：會員國確定是否負有義務遞送憲章第七十三條（辰）款規定的情報所應遵循的原則

## 參考文獻

## 外部連結

* 《公約》文本 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 簽署國和締約國 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 公約的監督機構 —— 聯合國人權事務委員會 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）

## 參見

* 人權和公民權宣言
* 公民權
* 政治權利、剝奪政治權利
* 自決