关于中央人民政府行政中心区位置的建议

**梁陳方案**，即《**關於中央人民政府行政中心區位置的建議**》，是 1950 年 2 月由中國都市計劃學者梁思成和陳占祥聯名提出的北京都市計劃方案。該方案反對蘇聯專家提出的改造北京舊城、在天安門一帶建立行政中心的方案，提出保護舊城、在北京城西的三里河一帶建立新的行政中心區。梁思成和陳占祥在方案提出後仍進行了多次修改，但也因此受到政治迫害，此後淡出北京都市計劃工作。雖然方案在政治上並不受認可，但政府還是採納了部分意見，在三里河一帶建立了「四部一會」的政府辦公區，同時方案的整體可行性仍存在爭議。

## 背景

1937 年七七事變後日本占領北京，並在北京扶持名為「中華民國臨時政府」的傀儡政權，北京為該政權名義上的首都，在京日本僑民由占領前的 4000 多人增長到 4.1 萬，北京人口由 1936 年的 155 萬增長到 1937 年的 173 萬。由於北京人口增長和日僑增多，日僑在城內生活不便，因此日本人占領北京後開始重新對北京進行規劃，以滿足日僑居留和長期經營。1937 年 12 月 26 日，日本在北京的情報機構完成《北京都市计划大綱暫定案》編制，該案提出保存舊城、在東郊建立工業區、在北京西郊建立新城區的規劃。根據規劃，西郊新城區可容納 20 萬人的新城供日本軍民專用，其中 8 萬日本人安置在軍用地附近，而 12 萬中國人居住在接近老城的地帶，但這一規劃因「對北京的特殊性認識不足」沒有得到上級接受。1938 年 1 月佐藤俊久與山崎桂一提出《北京都市计划大綱》草案，並在當年 11 月 12 日由傀儡政府華北建設總署正式出台，該方案細化了此前的暫定案，增加了綠化並加強新舊城之間的聯繫，還改變了居民安置的構成和數量，由於北京舊城住房不足，為應對日僑人口增長新城人口增加到 30 萬且避免中日居民混居。隨著戰爭形勢急轉直下，日本自 1942 年開始縮編計劃。該計劃在 1945 年以前已經得到相當一部分實施，根據戰後統計，日本在 1945 年已經已經完成新城區的 581 棟房屋及主要道路，但公共設施尚待完善，日本人也將新城區建設標榜為建設成就之一。

日本人對北京的規劃是北京歷史上第一個具有近現代意義的城市總體規劃，雖然借鑑了田園城市、衛星城市、工業城市以及城市分區、保護城市自然生態等現代規劃思想，但它完全放棄了對舊城的改造，極為注重租界性質的日本人聚居區，後來的北平工務局局長譚炳訓評價其意圖將「繁榮中心即將完全轉移於日本人掌握之新街市，使北平舊城區淪為死市」。日本投降後，熊斌主政下的北平市府也有意繼續推動繼續實施日本人的規劃，1946 年 8 月市政府成立了北京新市區建設委員會，並徵用日本專家折下吉延、今川正彥改訂原有《北平都市计划》，但新計劃受制於國共內戰的局勢一直沒有公布。1947 年 5 月 29 日，在時任北平市長何思源和工務局長譚炳訓組織下，北平都市计划委員會成立，梁思成也參與了該委員會，委員會在日本方案基礎上編寫《北平都市计划資料（第一集）》，「北平市都市計劃之研究」報告則提出了改善基礎設施、修繕古蹟發展旅遊、發展文化教育區、建設近郊新城區為衛星城四項原則，不僅延續西郊新城區規劃，還要將西郊建設為衛星城。隨後，工務局提出的草案還提出保護舊城、以西郊為基礎發展衛星城、設計環路及溝通郊區的線路、城牆上設立公園並建設運動場等公共設施、城外西南集中建立住宅區等計劃，並且在交通方面提出新建城內幹線、設計放射狀路網、調整鐵路客貨運總站以預備建設平津間高速鐵路、設計西郊新市區與城區之間的地下鐵路、恢復運河航運功能、新增西郊機場等意見，並且全案採用了居住區、商業區、混合區、風景區、綠地區、美觀區的分區規劃。在國民政府在國共內戰戰場節節敗退的大背景下，這些構想也始終難以得到實施。。

## 分歧產生

1949 年 1 月 31 日北平宣布和平解放後，中共中央直屬機關供給部在進駐北京後就委託梁思成組織清華大學師生設計中央領導人在西郊新城區的住宅規劃。當年 5 月 8 日至 6 月 13 日，中共接管的北平市政府在召開都市计划座談會，邀請華南圭、梁思成、劉致平、朱兆雪等專家與會，會議的主要議題有把北平轉變為生產城市、建設西郊新市區、改善城門交通以及城區分區等：梁思成後來回憶自己當時不是很理解生產城市的意義，在會上指出北平不具備重工業條件；座談會上討論最多的還是建設西郊新城區的議題，華南圭、梁思成和曹言行都提出以現代規劃學說改造西郊新城區，梁思成和曹言行二人也正對西郊成為政務區之後的規劃提出設想，最後時任北平市長葉劍英和市政府秘書長薛子正也支持建設西郊新城區的想法；會上最後決定成立都市计划委員會。5 月 15 日，在北海畫舫召開籌備會議，5 月 22 日北平都市计划委員會正式成立，梁思成任副主任，委員會委任建築局測量西郊新城區，並授權梁思成帶領的清華大學建築系團隊設計規劃草案，直到 8 月份華南圭還在北平市各界代表會議上重申新城和舊城並立的主張。

從 1949 年 9 月 9 月 16 日蘇聯專家到來，蘇聯專家的方案逐漸壓過了原先的西郊設計方案。1949 年秋，劉少奇秘密訪問蘇聯，隨後 9 月 16 日北京市政府邀請的以莫斯科市蘇維埃副主席阿布拉莫夫為首的專家工作組來到北京，蘇聯專家巴蘭尼克夫（М.Г.Бара́нников）在當月參照 1933-1935 年《莫斯科重建總體規劃》作出《關於建設局、清管局、地政局業務及將來發展和對北京市都市计划編制建議》的報告，後續蘇聯專家團還提出《關於改善北京市市政的建議》。梁思成在 9 月 19 日致信時任市長聶榮臻，提出北京未來建設應該經由委員會的批准，懇請聶榮臻以市長兼委員會主委身份下令停止各家單位隨意占地修建，必須先由委員會審批才能建設，特別強調城市建設應該「慎始」，希望政府能夠幫助他招攬陳占祥等建築方面的人才。巴蘭尼克夫方案提出要以天安門廣場為中心建設新的行政區域，在天安門廣場南側新建行政建築，《關於改善北京市市政的建議》則詳細論證了在舊城建造行政區域的經濟成本，根據蘇聯在莫斯科改造的經驗住房和行政建築成本不超過現代城市成本的 50%-60%，剩下來都是基礎設施的費用，拆樓遷戶的成本也不過 25%-30%，如果在舊城修建成本估計在新城的 75%-90%，因此舊城改造更為節約。蘇聯專家還認為北京的改造應該在否認「歷史和建築的價值」的前提下進行。聶榮臻十分看重巴蘭尼克夫的方案，在 11 月 14 日召開了關於報告的訪談會，蘇聯專家的兩份報告最後彙編成《對於北京市將來發展計劃的問題》報送北京各機關以供參考。

在 11 月 14 日的會議上，梁思成和陳占祥都表示不支持蘇聯方案：根據陳占祥回憶他當時指出在舊城新建行政中心將會增加舊城負擔，應該效仿大倫敦計劃保存舊城、疏散人口，統籌城鄉發展，而蘇聯專家僅僅回應城鄉矛盾應該用社會主義建設來回答，屬於將來的問題；梁思成則認為不能立刻決定中心區在新城區還是舊城區；蘇聯專家團團長阿布拉莫夫則堅決認為應該在舊城區建立行政中心，並稱已獲彭真轉達的毛澤東指示，還指責如果另建新城就是不承認舊城 130 萬人對政府的價值，北京基礎設施完善必須加以利用。12 月 19 日，衛生工程局局長曹言行、市建設局局長趙鵬飛聯名提出《對於北京市將來發展計劃的意見》，一轉之前支持新城區建設的觀點，稱巴蘭尼克夫方案引發廣泛反響，當局完全同意蘇聯專家組關於在舊城區建設行政中心的建議。

## 規劃提出

在與蘇聯專家會談後，梁思成和陳占祥都感到有必要儘快拿出一個具體方案以回應蘇聯方案，由梁思成負責文案、陳占祥負責設計，1950 年 2 月《關於中央人民政府行政中心區位置的建議》成稿，二人自費複印 100 份，報送中央及北京領導。4 月 10 日，梁思成再次致函周恩來總理，要求中央儘快決定行政中心區位置，並且附信十幾張圖作為面呈的材料。同月，梁思成向北京市政府提交了由其主筆的《都市计划委員會 1950 年度工作計劃草案》，指出老北京城的歷史與藝術價值，並建議針對北京城市的自然、人文、交通、工農業等進行詳細的調查再進行規劃，草案並沒有直接反對蘇聯方案，而是提議先對蘇聯方案中行政中心所在的天安門一帶進行系統性調查和規劃設計。《計劃草案》首先由彭真提出建議並轉寄北京市委政治秘書張文松，張文松在市委會進行討論後，向彭真匯報稱《計劃草案》和「梁陳方案」內容相若、不切實際，調查計劃內容太多、涉及過廣，單單都市计划委員難以承擔，都市计划委員會只需要管一些技術工作，最後副市長張友漁批覆梁思成，要求他儘量利用既有資料先做具體規劃再做長期規劃。

梁陳方案共計 2.5 萬字，主要包括三個部分，分別為儘快確定行政中心的理由、在西郊建設行政中心的理由以及建設西郊的計劃。據陳占祥回憶，在蘇聯專家到來前梁思成就有了一個初步設計方案，主要是以日本人建立的新市區為基礎建立新的市區，從而起到保護舊城的效果，陳占祥建議梁思成在日本人新市區和舊城之間的復興門外三里河建設新的行政中心，效仿北京三海和故宮在西郊組織釣魚台、八一湖為核心的公園綠地、南面蓮花池為中心的外圍綠地以及中央行政區域，最終梁陳方案是以陳占祥方案為主導。

梁陳方案開宗明義，通過估算行政人口的規模推測行政區域所需基地規模龐大，而北京作為古都必須整體保護，因此提出了舊城改造和另立新城兩種觀點。第二個部分，梁陳方案從部署難度、建築形式、可用土地、發展空間、居民安置、水電設施、區域協調、車流控制、環境宜居、保護文物等 11 個角度批駁蘇聯方案，指出龐大的行政區域難以插入擁擠的舊城，即使分片強行插入也會破壞北京的協調美，巴蘭尼克夫設計的臨街大樓人口密度過高，不僅和北京建築的民族風格格格不入，而且還會造成交通擁堵，在西郊新市區和舊城之間建立新城區不僅可以迴避舊城改造的缺陷，還能夠利用舊城和新市區既有的基礎設施、避免大規模拆遷勞民傷財，既能夠降低市區人口密度、縮短通勤距離，又可以為北京添加新的南北中軸線。

梁陳方案在最後一部分提出分步發展西郊新城，從成本和街區布局上論證新城方案更加經濟可行。梁思成原本就痛恨日本人留在北京的遺產，因此轉而接受了陳占祥的建議，又有考慮到北京西郊在經曆日偽政權、國民黨政權徵地和共產黨土地改革後存在充足空地，同時梁陳方案或多或少受到了 1928 年南京國民政府首都計劃 —— 尤其是陳占祥與婁道信合作的 1947 年方案的影響。梁陳方案在中軸線設計上和 1947 年的南京方案類似，由北向南依次布置人民革命軍事委員會、政務院以及一個人大和政協共用的會議場館；在布局特色上則類似 1929 年設計的南京中央政治區採用的宮殿式格局，摒棄了西方的單體建築和臨街樓屋，以傳統的街坊、院落為建築的主要形式，各建築有機結合為院落和街坊，各坊之間又可以進一步結合為更大的整體。

* 梁陳方案附圖
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梁思成、林徽因和陳占祥在方案提交時聯名上書時任中央政府主席毛澤東，提交《對於巴蘭尼克夫先生所建議的「北京市將來發展計劃的幾個問題」》的意見。在意見中，梁思成等人同意蘇聯專家提議北京建立工業的主張，並且在疏解城市人口方面有一定共識，但梁思成等主張修建新城疏解，而蘇聯專家主張將市區人口疏散到市域，兩方均同意城市分區規劃的原則；梁思成批評蘇聯人沒有將郊區現有人口統計在內、錯誤估計工業人口規模及工業用地、反對蘇聯專家主張的表面形式的中國傳統建築風格；但梁思成等批評的要點在分區問題，蘇聯方案沒有獨立的行政區域，而是將 15 萬行政人員分散放置在市區中，長安街兩側都布滿政府機構，勢必造成主幹道擁堵，而且還將這些人員住宅安置在西郊等新城，造成通勤距離過長。

## 方案結局

梁陳方案提交之後，並未得到政府的回應，於是梁陳二人在 1950 年 4 月 10 日再度上書周恩來請求批示，結果僅僅 10 天後北京建設局的朱兆雪、趙冬日就提交了《對首都建設計劃的意見》，與梁陳方案針鋒相對，再度提出將行政中心建設災舊城區。梁陳二人並沒有回應競爭對手，不久後一些人開始指責兩人對抗蘇聯專家，違背「一邊倒」方針，「企圖否定」天安門作為全國人民嚮往的政治中心。直到 10 月 27 日，梁思成還在上書彭真、聶榮臻、張友漁、吳皓、薛子正請求回應，但隨著同月中國參加韓戰，梁思成的問題顯然不在最高層的關注事項中，據時任彭真秘書馬句回憶當時的領導人其實早有想法，聶榮臻在蘇聯方案剛剛出來就送報毛澤東，毛澤東當即拍板以蘇聯方案為設計指導，確定以舊城為行政中心。

1950 年同時朱德提議改日本人的西郊新市區為「軍委城」，軍隊自行規劃設計，至年底軍隊全部進駐，這一地區最終全部變成封閉的軍委大院，原先的西郊新市區方案也不再合適，梁思成也開始尋求備用方案。陳占祥還回憶，梁思成和他在梁陳方案未獲採納後繼續設計了一套補充方案，該方案以天安門為中心布置行政區，以城內「三海」（北海和中南海）為中心，南邊串聯北京中軸線，並且對團城進行了詳細設計，然而這一計劃因政治形勢並未公布。梁思成領導的都市计划委員會在 1950 年末提出了新的妥協方案，這份方案雖然將行政區域放在天安門，但仍保留了梁陳方案西郊和舊城雙中心的思路，在西郊保有大面積的次要行政區，並且次要行政區設計面積要較主要的天安門地區更大，梁思成在 1951 年 12 月 28 日北京市第三屆第三次各界人民代表會議上作「關於首都建設計劃的初步意見」報告匯報了這一份方案，但會議則以經濟條件不足、設計缺乏共識為由擱置計劃，僅供參考。

韓戰爆發後，中國共產黨發動三視教育運動、三反五反等政治運動，梁思成作為留美背景的知識分子開始捲入各種政治反省、檢查，再加上違抗服從蘇聯專家的政治不正確，因此基本退出北京的都市計劃工作。隨著經濟條件改善，1952 年開始北京政府為籌備一五計劃命令北京都市计划委員會儘快出台方案。鑑於梁陳方案和蘇聯方案無法定奪，是年春北京都市计划委員會責成剛剛歸國的華南圭之子華攬洪和陳占祥分別做甲乙兩個方案，8 月梁思成將兩個方案匯報北京市委，由於上級已經明確行政中心要放在北京舊城區，陳占祥也放棄了新城區作為行政區的設計，兩個方案的爭論焦點在於路網規劃和城牆去留問題。根據陳占祥後來回憶，當時陳占祥和華攬洪在保留城牆問題上爭論激烈，陳占祥反對拆除城牆的做法，所以兩個人分別做方案，後來毛澤東指示要拆城牆，上級也召開座談會，在會上指責保留城牆的主張是「階級情感的問題」，因此陳占祥也越發孤立。

然而北京市委早在 6 月就組織以市委秘書長鄭天翔為首的規劃小組在蘇聯專家的指導下對兩個方案修改並形成新方案，11 月將《改建與擴建北京市規劃草案的幾個問題》成稿上報中央，因此兩個方案都沒有受到採納。鄭天翔在《改建與擴建北京市規劃草案的幾個問題》中指責梁思成等技術人員保存舊城、另立新城為「錯誤觀點」，「尤其在對待城牆和古建築物的問題上」分歧很大，導致方案遲遲不能出台。但這份報告並沒有決議拆除城牆，只是傾向於拆除古建築，直到 1958 年《北京市城市總體規劃》受大躍進影響才徹底決定拆除城牆，規劃編制者之一的陳干將梁陳方案稱作「來自『右』邊的干擾」。北京市委另起爐灶的做法也受到梁啓超、陳占祥和華攬洪三人的怨恨，三人在都市计划委員會會議上向北京市委秘書長薛子正直陳不滿，也為他們在反右運動中打成右派埋下禍根，意見相悖的陳占祥和華攬洪還被打成了所謂「陳華同盟」，陳占祥數度想要自殺，華攬洪則在 1977 年舉家遷居巴黎。梁思成則因其保護城牆等文物古蹟、抵制全面改建舊城、「倡導大屋頂」等主張與當權者齟齬不斷，毛澤東在 1955 年直接指示北京市委對其批判，其建築思想被打為「唯心主義、復古主義、形式主義」，在都市計劃和文物保護方面的主張也一併受到駁斥，梁思成本人此後不再接觸都市計劃領域。

雖然北京市政府一開始完全採納了蘇聯建議的方案，並在長安街南側修建了紡織工業部、煤炭部、外貿部、公安部等政府大樓，但韓戰爆發後毛澤東懾於美國核威脅，又開始要求政府機構「大分散、小集中」，建築師張開濟得以於 1953 年在北京西郊主持共「四部一會」（一機部、二機部、重工業部、財政部和國家計劃委員會）建設，部分實現「梁陳方案」構想。

* 後續方案圖示
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## 評估與分析

梁陳方案最終沒有受到採納，其原因也是眾說紛紜，當時就有許多學者對方案可行性有不同看法，隨著 2003 年新華社主任記者王軍出版的《城記》重新引起社會各界對梁陳方案的關注，也有學者以多元化的視角重新審視這份方案。梁陳方案被否原因既有政治因素，也有可行性考慮，對其的評價一般可以歸納三種意見：一種是吳良鏞為代表，認為梁陳方案條件不可行且設計不盡合理；另一種則是認為梁陳方案高瞻遠矚，既可以保護古城風貌，也可以形成合理的城市結構；最後一種則是兩者的折衷，認為在當時條件下方案不可行，但有一定合理性。

據梁思成的學生陶宗震回憶，他當年在看完梁陳方案後當即向老師指出梁陳方案可能導致新德里和舊德里一樣的貧富差距懸殊，隨後他同梁思成實地考察後認為新城規劃用地面積實在過高。北京市委的薛子正也認為梁陳方案涉及中央政府的組織架構，超出北京市委的權限職能，或被理解為對中央指手畫腳，同時原案缺乏新舊城之間的具體道路規劃，梁思成也曾表示認可。陶宗震認為梁陳方案並非正式的規劃方案，僅僅一份文件和兩張附圖，經梁思成本人同意已經演化為「四部一會」和范家胡同機關用地方案並落地實施，所謂梁陳方案可以解決北京城市問題僅僅是以訛傳訛和過度神話。同時，陳占祥的競爭對手華攬洪就認為梁陳方案太過於守舊，連龍鬚溝這樣的貧民窟都想要保留，北京市委也認為梁陳方案意圖讓北京城成為「中國的博物館」。

香港大學副教授朱濤則認為導致梁陳方案結局的最直接的原因是毛澤東的決策和蘇聯的建議，但從建築專業角度也不具有可行性：首先，梁陳方案過於宏大，北京規劃實際上需要兼顧各種因素，而梁思成的功能主義破壞了城市的綜合性，將政府機構從舊城抽離出來構建體量巨大且功能單一的行政中心區，固然可以起到保護舊城的作用，但新城內部的有機聯繫及運營維護都可能會出現困難，尤其是考慮到梁陳方案的規劃用地面積異常巨大，反而增加了政府同時兼顧新舊城發展的困難。朱濤並不認可梁陳方案可以解決古城破壞和城市病問題，北京市政府在建國初期的規劃發展中並沒有完全採納蘇聯方案，也有兼顧多中心發展的原則，並且最初政府機關規模並不大，但黨政機關日益擴張和連續不斷的政治運動都可以憑藉強大的政治權力輕易僭越理性構造的都市計劃指標，再加之 90 年代以來快速發展的房地產建設更是打破了北京古城保護和基礎設施建設之間的平衡，才是導致今天北京各種城市問題的源頭。

早在改革開放後的 1983 年城市科學規劃研究院成立大會上，中央辦公廳主任胡啟立就說後悔不採納梁思成的建議，導致今天北京都市計劃的問題，一直以來有很多人認為梁陳方案是為解決北京城市發展問題的良方。在《城記》作者王軍看來，梁陳方案意圖「原封不動地保留古城」的說法其實站不住腳，梁思成本人也是有主張市容更新的，所謂原封不動其實只是時代背景非黑即白的誤讀。同時王軍也對反對者所強調的經濟成本進行反駁，他引證北京建設局在 1954 年的座談會記錄，當年很多政府機構就因為舊城改造花費昂貴、牽扯麵廣、土地緊張拒絕搬遷到市中心，蘇聯方案並不如梁陳方案節約、省事；蘇聯專家一再強調的可以利用原有基礎設施早在 1962 年就已經不堪重負，雖然經過多次大拆大建，最後仍在舊城辦公的政府機構也不多，多數也非新建而是借用文物建築辦公。清華大學的曾昭奮教授也認為梁陳方案借鑑了當時國外的先進知識，如果實施既可以保護古城，又可以促成多中心發展的格局，而中科院院士戴念慈也指出梁陳方案的新中軸設計有利於北京擺脫原有格局限制，實現更靈活的發展格局。朱自煊和鄭光中兩位教授都認為雖然梁陳方案在經濟上不具有可行性，但在文物保護、注重區域聯繫和減少交通壓力、避免在舊城建設工業等主張合理並具有現實意義。

## 參考資料