公共行政學

**公共行政**，或簡稱**行政**，根據奧托・邁耶的說法，是國家或其他公共行政機構的活動；它不是立法（英語：legislative）或司法（英語：judicial）活動，也不主導治理（決策）活動。 公共行政因而是執行公共任務的政府部門；它是政府部門的行政部分。

**公共行政學**（英語：public administration），或稱**行政學**，關注於政府政策的實施，也是研究這種實施並為公務員在公共服務中工作做好準備的學科。 作為一個範圍廣泛的研究領域，其基本目標是推進管理和政策，使政府能夠發揮作用。 該領域之其他定義還有：公共計畫管理；「將政治轉譯為公民的日常現實」；對於政府決策過程的研究，以及對於政策的分析，還有政策產生過程的各種投入，及產生替代政策的必要投入。

公共行政一詞，是公共和行政這兩個詞的組合。在社會、經濟和政治生活的每個領域都存在管理，這意味著為了組織或機構的正常運作，必須對其進行適當的統治或管理，並從這個概念中產生了管理的概念。

公共行政主要關注於政府政策和計劃的組織過程，以及直接對該些行為負責的官員的行為。 許多非民選公職人員可被視為公共行政人員，包括各級地方政府及中央政府所屬部門的負責人，如政府預算（部門）主管（如行政院主計總處主計長等）、部門人力資源（或稱人事行政）主管、公共衛生部門主管、各政府部門或行政首長之秘書等。 或可以說，公共行政人員是指在各級政府公共部門和機構工作的公職人員；他們經常是透過任命、考試或甄選等，而被選拔出並從事於某些類別的職務。有時，狹義的公共行政人員是指事務官（常任文官，在任職時被（依有關規定）要求於政治立場上保持中立，且任期（依有關規定）不受執政團隊或黨派等更迭之影響）；該概念與政務官（由執政團隊任命之官員，對政策負責或隨執政團隊同進退）一詞相對。

在詹姆斯・A・加菲爾德遇刺案等事件發生後，許多美國政府部門職員及伍德羅・威爾遜等學者於 1880 年代推動該國之公務員制度改革，並正式於學術界建立公共行政相關領域。 該領域具有多學科特徵；一種公共行政子領域的提案，列出了其下六個主要支持領域，包括人力資源、組織理論（英語：Organizational theory）、政策分析（英語：Policy analysis）、統計、預算及倫理學等。

有別於政治學，公共行政學者較關注於資源分配、社會公義、經濟效益等議題，而政治學者則較著重權力分配與取得、國際關係等議題。

在發展較為成熟的民主政府體制中，公務員體系中之事務官通常會被要求依照有關規定遵守行政中立原則；同時，透過功績制與對於事務官永久任期的（制度性）保障，避免行政官僚體系因政治介入而經常發生更動；如分贓政治所造成之諸多問題，或因黨派或政治認同、立場與執政者有差異而遭其解僱等。

此外，由於基層官僚（英語：street-level bureaucracy，縮寫作 SLBs）經常掌握政策執行之實務面主要部分，並利用司法無法控制之細節所衍生的不確定性（學理稱之為「不確定法概念」），行使裁量權（英語：discretion）之能力，而經常成為政策的實際制定者。相對地，政務人員（或稱政務官）通常被賦予主導政府政策方向之權力，但同時須就政策之成敗負起政治責任，並隨政治情勢（如選舉結果）發生更動。雙方的立場衝突及所衍生之政治權力競爭，也成為（行政）官僚政治化的主要研究議題之一。

## 歷史

公共行政學的歷史和發展可以分為幾個時期：一個發展前時期和三個發展階段時期。

### 發展前時期

公共行政學發展前時期的主要思想家包括了柏拉圖、亞里斯多德和馬基維利。

直到民族國家產生後，開始重視對於道德以及政治本質問題的原則，以及公共行政的組織上，對這部分行政的運作往往是較不急迫的問題。馬基維利在君主論一書中提出了給歐洲統治者們的政治指引。不只是政治組織，包括了行政的運作在內，都在這本書中被他闡述。

到了 16 世紀，民族國家成了西歐行政組織的標準模型。這些國家都需要一個組織以執行法律和秩序、以及設立一個防衛的架構。也非常需要擁有稅賦、統計學、行政、和軍事單位擴展等知識的熟練公務員。

在 18 世紀，對於行政專家的需求進一步擴大，也因此腓特烈・威廉一世在法蘭克福建立了一個名為 Kameralwissenschaft 的經濟學和社會學的學校，以改革普魯士社會。其中最知名的教授是約翰・海因里希・哥特洛布・尤斯蒂（Johann Heinrich Gottlob Justi），他將學校裡的理論和自然法的概念連結起來，這所學校的理論被稱為官房主義（Kameralism）。

### 第一代發展時期：傳統理論時期

在台灣基礎行政學的教學，主要教科書將近代（約從 1887 年至新公共管理時期）行政學的發展，大致分類為傳統理論時期、修正理論時期與整合理論時期三大典範。傳統理論時期受到科學管理風潮的影響，主張以嚴謹與標準化的作業流程，試圖獲致績效的最大化，也與企業管理有相當多交集。然而傳統理論也因為過度非人化（即將人作為機械看待而忽略人性尊嚴），以及忽視人性與情感因素對組織績效的可能影響等因素而飽受批評（頁 54-56），傳統理論招致的另一個批評則是過於理想主義，雖然清楚擘畫行政的完美圖像，但是忽略理想與現實之間時常存在的鴻溝，而難以形成學理（頁 57）。直到霍桑實驗發現人因因素對組織運作的影響後，行為科學遂成為組織理論新興的探討主題，也從此宣告傳統理論時期的結束（頁 62）。

#### 羅倫斯

1855 年擔任維也納教授的羅倫斯・馮・史坦視為是公共行政學的創立者。當時公共行政被當作是行政法的一種形式，但馮・史坦認為這種看法太過侷限。

他的看法在幾個觀點上是創新的：

* 他認為公共行政學是融合了幾種學科的結果，如社會學、政治學、行政法以及財政。由此馮・史坦主張公共行政學是多種學科的綜合。
* 依據馮・史坦的看法，公共行政學是政治理論與實踐之間的互動。他將公共行政學視為是實踐過程的領導部分，但認為這必須先有一個理論根基。
* 馮・史坦認為公共行政學應該盡量採取科學的研究方法。

#### 威爾遜：行政學之父

在當選為美國總統之前，伍德羅・威爾遜即從事於公共行政領域之學術研究；他因而在實務面表現出對於該領域之重視。他在 1887 年寫了一篇於《政治學季刊》發表之文章〈行政的研究〉（英語名：_The Study of Administration_），並於其中主張如下概念：

* 將政治與行政分離，即行政之運作應不受政治之干涉
* 行憲比制憲困難
* 以商業的角度來考慮政府的問題，即政府應向企業學習如何有效管理
* 分析比較政治與私人企業和政治計畫間的關係
* 藉由訓練公務員並提升他們的素質來提高行政的有效程度

對於政治與行政兩者間的分離一直是長期以來的爭論議題，在這個問題上的觀點差異也是公共行政學每個時期間的差異。

不過實際上根據學者來伯的研究，威爾遜的研究在當時並未受到重視，早期的公共行政學者也未在其具有分量的文章中做為參考書籍引用，此外檢視 1890 年到第一次世界大戰期間主要的政治學與社會科學著作也顯示該文未被引用:16。〈行政的研究〉受到重視是 1941 年《政治學季刊》重新刊載此文後的事，此後公共行政學者才逐漸加以重視並受之影響:16。

#### 古德諾

古德諾在《政治與行政》一書中表示「政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行」，並認為政府系統有兩種不同的功能，即政治和行政；政治是指政策或國家意志的表示，行政是指政策或國家意志的執行。絕大多數的行政和政治無關，應該免除政治控制，政府的政治與行政功能雖然可以正是區分，然而不可能截然分成政務機關和行政機關的各自功能領域。

#### 反省

* 難以適應環境變化。
* 形成沒有靈魂又備受質疑的官僚制度。
* 當員工利益超越組織目標時會形成意想不到和不可欲的結果。
* 對組織中低層次的員工形成非人性化的結果。

### 第二代發展時期：修正理論時期

政治與公共行政是否要分離的爭論在 1945 年也扮演了重要角色。

政治行政學家路德・古立克和林達爾・尤偉克是現代行政學的創始人。他們結合了早期理論家如亨利・法約爾的概念成為一個廣泛的行政學理論。古立克和尤偉克相信法約爾的理論提出了一個有系統的行政論述，這在當時是相當獨特的。他們相信這除了能應用在行政學以外，也能應用在公司的管理上。他們並不想分離兩種學科，但認為一種獨立於私人與公共學科界線以外的行政學科能夠存在。後來行政學主要便是專注於政府的組織上。行政學的論據主要是從法約爾針對組織的 14 個原則裡所吸納的。錯誤很多古立克與尤偉克是傳統時期....

### 第三代整合發展時期

在 1945 年後第三代的發展則開始爭論威爾遜和第二代發展的觀點。

最初第三代的發展將政治與行政間的分離相對化，但爭論依然持續著。在美國，由於越戰以及水門事件而使政治的聲名敗壞。公共行政必須從政治裡分離出來。

主要有延續行政政治二分的新公共管理途徑與行政政治合一的新公共途徑，前者主要面向為領導與管理取向來研究公共部門該如何扮演領航者之角色，是行政組織只為工具性質，並不特別區分其與私部門組織與市民社會的差距；而後者則著眼於文官責任、文官倫理，主要研究取向在於社會正義、公共利益以及文官該扮演如何界定甚至協助公民界定公共利益，公組織則有著平衡社會與弱勢優先的功能

## 公共行政學的學科

在美國學術領域裡，政治學與法律的研究在 1900 年代分離。在歐洲，尤其是在英國和德國（馬克斯・韋伯）則於 1890 年代開始分離學科，但早在 1720 年代的大學裡便已開始講授。聯邦黨人文集裡也數次提起良好的行政的重要性。

一些公共行政學家支持劃清這些相關的學術間的領域界線，如政治學與社會學之間。但一般而言，各學科間的公共行政學部分被視為是一種研究的領域，而不是一種單獨的學科。

身為一種研究領域，公共行政學可以與企業管理學比較，而公共行政碩士（MPA）也被視為和企業管理碩士（MBA）類似，給那些希望追求從事政府或非營利職業的人研讀。比起企業管理碩士，公共行政碩士通常較少技能取向，而包含了在商業學科不常見到的哲學和社會學的觀點。也有一些與公共行政衍生和相關的公眾事物的學位，如公眾政策等等。之間的差異通常是在政治分析或其他議題的重點上，例如針對國際關係的研究與針對憲法議題如權力制衡、行政法、政府與權力等問題之間的差異。

公共行政理論研究（Public administration theory）則是對於政府目的、官僚、預算、政府、和公共事件的研究領域。近年來，公共行政理論研究偶爾會和大量批評的理論取向以及後現代主義對於政府、管理、權力等的哲學概念相連結，但許多公共行政學者仍支持古典的定義，也就是針對合法性、服務、組織的官僚形式、以及政府的等級制度 (hierarchy) 的研究。

另外還有一個較小的學科 — 公共管理針對普通的、例常的或典型的管理研究，但是以達成公眾利益為目標。其他人視公共管理為一個新的、以經濟為透視法研究政府運作的學科，後者的觀點被其支持者稱為「新公共管理」，可以視為是一種重新強調其專業本質的改革。

## 參見

## 參考文獻

## 外部連結

* （中文）中華民國行政學會 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* （英文）公共行政學國際協會
* （英文）美國公共行政學協會
* （英文）香港公共行政學協會（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）