人大常委

**中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會**，簡稱**全國人大常委會**，是中華人民共和國最高國家權力機關全國人民代表大會的常設機關，於全國人大閉會時行使國家立法機關職權。

作為一院制國會的常設機關，全國人大常委會由全國人大間接、差額選舉產生。其成員稱為全國人大常委會委員，或稱全國人大常委。全國人大常委會委員每屆任期與當屆全國人大相同，一般為五年。現任的第十四屆全國人民代表大會常務委員會委員於 2023 年 3 月當選就職。

全國人大常委會成立於 1954 年，其組織形式和憲法地位與蘇聯最高蘇維埃聯盟院和民族院相似，根據列寧的國家學說是作為國家的最高權力機構而不僅僅是立法機構。成立後的一段時間內，全國人大常委會的權力曾僅限於解釋法律等。而目前，全國人大常委會已在立法中占關鍵地位，並有權解釋憲法，頒布和修改大部分法律和法令。全國人大所表決的議案，一般也是由常委會三審提交。

## 歷史

在建國後到行憲前的數年時間裡，根據《中國人民政治協商會議共同綱領》，中華人民共和國採取一院制，中國人民政治協商會議代行最高國家權力機關職權，中央人民政府委員會代行最高國家機關的常設機關，職權集行政、立法等權限於一身。

而到 1954 年第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開，該屆人大成為中華人民共和國歷史上首屆法定國會。在該次會議所通過的憲法中，全國人大的結構承襲了《政協憲草》和《中國人民政治協商會議共同綱領》的框架，也借鑑了蘇聯的最高蘇維埃和孫中山五權憲法中的國民大會

形式，即組成一個多達數千人的全國人民代表大會，並由其產生一個常設機關在平時承擔工作。1954 年《中華人民共和國憲法》規定：「全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關」 ，全國人民代表大會常務委員會只有「解釋法律」和「制定法令」的權力。但是，由於全國人民代表大會代表人數多且非專職，也就不便於經常開會，每年一般只召開一次會議，會期也不能過長。為了使最高國家權力機關充分發揮作用，保證國家機器正常有效運轉，1955 年的第一屆全國人民代表大會第二次會議和 1959 年的第二屆全國人民代表大會第一次會議分別通過決議，授權全國人大常委會在全國人大閉會期間，行使立法權，制定單行法規和修改法律這才使得全國人大常委會的職權擴大。

值得一提的是，在 1959 年之前，中央人民政府委員會和全國人民代表大會常務委員會均無固定的會議場所，中央人民政府委員會和人大常委會不得不以中南海懷仁堂作為會議議場，並從 1949 年至 1959 年在此議事。1958 年夏，人民大會堂成為了為慶祝國慶十周年而提出的北京十大建築的首位。1959 年 9 月 24 日，人民大會堂落成，並於 1960 年 3 月 30 日二屆全國人大二次會議召開時啟用。

然而，到了隨後的文化大革命時期，由於政局混亂，全國人大及其常委會都甚少召開會議，人大常委會處於事實上的停擺狀態。在這期間，由於委員長朱德和第一副委員長董必武相繼去世，使得中國國民黨革命委員會黨籍的副委員長宋慶齡得以一定程度上代行全國人大常委會委員長職權，事實上成為擔任這一職務的首位女性；加之當時廢除了國家主席職務，宋慶齡亦成為法律意義上第一位女性中國國家元首。

1980 年，經全國人大決定，正式成立了由葉劍英、宋慶齡和彭真主持，包含民主黨派、社會團體主要負責人和法學家在內的「中華人民共和國憲法修改委員會」，負責修改訂立新憲法。在修憲討論過程中，憲法修改委員會秘書長胡喬木曾提出將全國人大代表的數量削減至 1000 人，於全國人大下設立兩個院，各 500 人，使全國人大成為常設機構。另有委員提出，仿效蘇聯最高蘇維埃設立聯盟院和民族院的制度，「按地區產生的代表組成一院，按行業界別產生的代表組成另一院」。而以鄧小平和葉劍英為首的反對者認為，「如果兩家意見不一致，協調起來非常麻煩，運作很困難」。最終雙方達成折中，將全國人民代表大會常務委員會的職權大為擴大，使之成為常設立法機關，有權制定絕大部分法律和審議應當由全國人大批准的法律。

在 1954 到 1982 年的很長一段時期，全國人大常委會審議法律草案，沒有明確一定的審議程序，有些法律草案甚至在常委會舉行會議的前一天才送來，就要求該次會議通過，常委會沒有時間進行認真研究與審議。這種情況一再發生。隨著 1982 年憲法將「全國人大和它的常委會共同行使國家立法權」納入法條，議事的不規範和流於形式也引起了當時委員長彭真的注意。

1983 年 3 月，根據第一副委員長彭真的提案，委員長會議通過了關於規範議事程序的決議，全國人大常委會的三審程序正式確立，也實際上增強了人大常委會在立法事務上的發言權。1983 年 9 月 2 日，第六屆全國人大常委會第二次會議經過第二次審議，表決通過了《s: 中華人民共和國海上交通安全法》。這是中國首部經過一次以上審議頒布出台的法律案。1986 年 3 月，六屆全國人大常委會第十五次會議又首次採用電子表決器進行表決，使得法案表決更為程序化。而在 1987 年，全國人大常委會更是將三審程序列入了議事規則。2000 年制定的《s: 中華人民共和國立法法》又進一步規定：「列入常委會會議議程的法律案，一般應當經三次審議後再交付表決」。

然而，1985 年 4 月，第六屆全國人大第三次會議通過《s: 全國人民代表大會關於授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》，人大因此授權國務院可以對相關方面制定暫行規定或者條例。這實際上使得國務院常務會議可以通過頒行「暫行條例」的方式繞過人大常委會進行稅收政策調整和徵收新稅。

在 2000 年通過的《s: 中華人民共和國立法法》第九條對此作出進一步規定，「尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。」而 2015 年修訂的《中華人民共和國立法法》第十條提出，「授權的期限不得超過五年，但是授權決定另有規定的除外。」這就限定了全國人大常委會授權的期限。全國人大新聞發言人、外事委員會主任委員傅瑩也在回答記者提問時承諾，2020 年之前，全國人大常委會將重新審議全部稅收暫行條例，並改為法律。

目前，全國人大常委會公章上的機構全稱為「中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會」，這一名稱可見諸全國人大常委會辦公廳檔案處的庫房保存的第五屆至第十屆全國人民代表大會代表證 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）。

## 職權

根據《中華人民共和國憲法》，全國人大常委會行使下列職權：

## 組織機構

全國人大常委會在一年中的絕大部分時間行使中華人民共和國國會職權。其組織系統由常委會會議、委員長會議、各專門委員會和其他內設機構組成。委員長主持全國人大常委會會議和委員長會議。

### 委員長

全國人大常委會委員長主持全國人大會議，委員長因故缺席時，會議由第一副委員長主持。第一副委員長也不能履職時，則由第二副委員長主持，這種情況只出現過一次。即 1977 年，第四屆全國人大常委會由於委員長朱德和第一副委員長董必武均在任上逝世而由第二副委員長宋慶齡代行委員長職權。因此，中國國民黨革命委員會黨籍的宋慶齡也成為迄今唯一一位曾代行委員長職權的女性和民主黨派人士。

全國人大常委會委員長在 1970 至 1983 年 6 月期間曾代行國家元首。目前，國家主席與全國人大常委會共同行使國家元首職權。

現任常委會委員長為趙樂際（ 中國共產黨）；現任副委員長為李鴻忠、王東明、肖捷、鐵凝、彭清華、張慶偉、洛桑江村、雪克來提・扎克爾（ 中國共產黨），鄭建邦（中國國民黨革命委員會），何維（中國農工民主黨），丁仲禮（中國民主同盟），郝明金（中國民主建國會），蔡達峰（中國民主促進會），武維華（九三學社）；現任秘書長為劉奇。以上人士皆自 2023 年 3 月起任職至今。

全國人大常委會歷任委員長為劉少奇、朱德、宋慶齡（代理）、葉劍英、彭真、萬里、喬石、李鵬、吳邦國、張德江、栗戰書以及趙樂際，全國人大常委會歷任第一副委員長為宋慶齡、林伯渠、彭真、董必武、宋慶齡、陳丕顯、習仲勛、田紀雲、王兆國、李建國、王晨以及李鴻忠，全國人大常委會歷任秘書長為彭真、劉寧一、姬鵬飛、彭真、楊尚昆、王漢斌、彭沖、曹志、何椿霖、盛華仁、李建國、王晨、楊振武以及劉奇。文化大革命結束後的全國人大常委會歷任委員長中，迄今為止只有吳邦國一人連任兩屆。而且全國人大常委會的歷任委員長中，除彭真、萬里以外，其他的委員長都是中共中央政治局常委。

### 委員長會議

根據《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》的規定，常務委員會的委員長、副委員長、秘書長組成委員長會議，處理常務委員會的重要日常工作。委員長、副委員長和秘書長均由當屆全國人大選舉產生。

### 全國人大常委會工作部門

根據《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》，全國人民代表大會常務委員會設置下列機構：

### 全國人大專門委員會

根據《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》的規定，全國人大常委會管理全國人民代表大會各個專門委員會。目前，全國人民代表大會共設十個專門委員會（民族委員會、憲法和法律委員會、監察和司法委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會、環境與資源保護委員會、農業和農村委員會、社會建設委員會）。

### 常委會委員

全國人大常委會的組成人員有委員長 1 人，副委員長若干人；秘書長，委員若干人。

根據《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》的規定，全國人大常委會組成人員由主席團提名，在全國代表大會代表中產生。對全國人民代表大會負責並報告工作，每屆任期與全國人大相同，為 5 年。全國人大常委會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。

包括全國人大常委會委員在內的縣級以上人大代表，均依據人大代表法第三十一、三十二條規定，擁有司法豁免權和言論免責權。非經全國人大常委會許可，不受逮捕或刑事審判。常委會委員在常委會會議上的發言和表決，也不受追究。

由於全國人大常委會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務，因此全國人大組成人員擔任這些職務時，必須放棄自己的議席，向全國人大會議提出辭職並得到批准。因為其他原因辭職的，也參照這一程序執行。

## 規章制度

### 立法權和決定權

依據《憲法》等法律，任何法律都需經全國人大或其常委會通過，並由國家主席簽署主席令公布才形成法律效力。全國人大常委會有權在不違反法律基本原則的情況下，頒布和修改除刑法、民法、刑事訴訟法、民事訴訟法、選舉法、特別行政區基本法等基本法律外的其他一般法律，亦是有權任免國家部委機關個別主要官員的國家權力機關的常設機關。同時，全國人大常委會具有對中國全國性法律的解釋權限，這包括對《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》的最終解釋權。

同時，全國人大會議所表決的重大法案也是經過全國人大常委會的三讀後由常委會或有關部門提交。儘管全國人大擁有對常委會「不適當的決議」的撤銷權，但截至目前該權限從未被運用。因此，全國人大常委會往往在立法審議上擁有更大發言權。

### 任免權

全國人大閉會時，全國人大常委會有權任免中華人民共和國的行政、監察、司法、檢察（最高人民檢察院）和軍事機關的個別主官、副主官或接受這些人士的辭職請求。

一般而言，全國人大選舉國家主席、國家副主席等中華人民共和國黨和國家領導人時，也是經中共全國人大常委會黨組根據中共中央的建議提交提名。

2021 年 3 月，十三屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國全國人民代表大會組織法（修正草案）》，擴大了全國人大常委會的任免權。依據新通過的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第三十一條，此後全國人大常委會可以在全國人大閉會期間經國務院總理提名任免國務院副總理和國務委員等國務院組成人員，以及在經中央軍委主席的提名後任免中央軍委副主席和中央軍委委員等中央軍委組成人員。

### 監督權

根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》規定，各級人民代表大會常務委員會對屬於其職權範圍內的事項，可以組織關於特定問題的調查委員會。調查委員會進行調查時，有關的國家機關、社會團體、企業事業組織和公民都有義務向其提供必要的材料。

## 運作

中國全國人大常委會的運作主要按照《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》、《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》等。

### 會期

根據《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》，全國人民代表大會常務委員會在全國人大閉會時行使職權。全國人民代表大會常務委員會會議一般每兩個月舉行一次；有特殊需要的時候，可以臨時召集會議。常委會會議一般在雙月的下旬召開。每次常委會的會期一般為 5 天左右。

同時，根據憲法的規定，全國人大常委會的職權到下屆全國人大選出新一屆常委會時為止。因此，即使召開中的全國人大發生不能選出常委會的僵局，上屆全國人大常委會仍能召開會議。但歷史上從未出現過這種情形。

### 憲法宣誓

根據全國人大常委會 2015 年通過的《全國人大常委會關於實行憲法宣誓制度的決定》，全國人大常委會委員長、副委員長、各專門委員會正副主任委員等人在就任前均需進行憲法宣誓。誓詞如下，

### 審議和表決

全國人大常委會會議一般在二層議事廳召開。此時，委員長會議成員和常委會委員相對而坐，並由委員長主持會議。

根據法律規定，法案可由委員長會議提出，或由國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院及全國人大各專門委員會提案，十名以上常委會委員也可連署提出法案。其中，人事任免案必須由其所屬國家機關或委員長會議提出。

法案提出後，由委員長會議決定常委會會議議程。委員長會議可以將法案先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常務委員會議程，亦有權投票駁回上述機關提案。委員長會議駁回議案時應向常委會及提案人說明原因。

列入常務委員會會議議程的法律案需經三次常委會會議審議後再交付表決（三審表決）。

經委員長會議列入議程後的法案，由常務委員會會議審議（常務委員會會議第一次審議法案，即一審），提案人說明議案內容，並經分組會議進行初步審議修正議案條文。一般會由相關部門的部長接受常委會的質詢。一讀完成後，全國人大法律委員會將就法律草案修改情況和主要問題進行匯報（二審），並由分組會議進一步審議。最後將會聽取法律委員會關於法律草案審議結果的報告（三審）。

常委會在三審期間就法案不能達成一致的，應召集聯組會議及全體會議進一步討論，或邀請有關人士和專家學者舉行聽證會。達成一致後送交全體會議表決。

列入常務委員會會議議程的議案，在交付表決前，提案人要求撤回的，經委員長會議同意，對該議案的審議即行終止。

列入常務委員會會議議程的法律案，在常務委員會會議每次審議後，均會將法律草案及其起草、修改的說明等在中國人大網或中國政府法制信息網公布，向社會公開徵求意見。

表決時，全國人大常委會會議採取絕對多數制，即過半數委員出席會議，且過半數委員投贊成票，即可通過法案。出現贊成票和反對棄權票相等時，委員長無權投出決定票，法案遭到否決。

事實上，儘管全國人大常委會所審議的法案多半在三讀時就已達成一致，但全國人大常委會歷史上仍有一些在表決階段受到否決的法案。經典的否決案例如 1989 年七屆全國人大常委會第十次會議在付諸表決時由於對法案條文措辭有意見分歧而在表決時否決了《中華人民共和國城市居民委員會組織法（草案）》。而罕見的平票否決案例則如 1999 年九屆全國人大常委會第九次會議由於對部分條文的分歧等原因，而在 154 名委員中，以 77 票贊成、6 票反對、42 票棄權、29 人未參加投票的結果，總贊成票剛好 50% 而否決了《中華人民共和國公路法（修正案）》。

### 專題詢問

全國人大常委會除審議法案時所進行的提案一讀質詢和委員的書面質詢外，還會召開聯組會議進行專題詢問來監督政府行政。進行專題詢問時，人大常委會會議由二樓的議事廳移至三樓的金色大廳舉行。

「專題詢問」是全國人大常委會一段讓委員提問政府閣員的時間，國務院副總理、國務委員和各部部長、各委員會主任等國務院高級官員以及最高人民法院、最高人民檢察院的負責人都應當在全國人大常委會備詢。自 2010 年 6 月該制度設置以來專題詢問在常委會會議時舉行，每次詢問大約歷時三小時，雙方一問一答。「專題詢問」一般會就個別法律的實施情況進行，主題多圍繞近期所發生的某些重大事件、傷亡事故或引起社會關注、亟待改善的社會現狀展開。

在這些專題詢問中，委員所問的問題，必須圍繞該官員在所屬政府部委的活動，官員也被要求就問題具體作答並提出對策。在回答結束後，被詢問的部長還應當對問題的解決情況向委員進行書面通報。

進行專題詢問時，除全國人大常委會委員全體出席外，個別不兼任全國人大常委會委員的全國人大代表有時也會被邀請出席並提出問題。

## 席次

### 目前席次分布

中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會（任期自 2018 年 3 月至 2023 年）共有 168 名成員。由於全國人大常委會並無明顯黨派色彩，因而以下黨派分布僅供參考。

### 歷屆組成人員

**標註說明**

* 「初」表示該屆全國人民代表大會第一次會議選出同屆全國人大常委會組成人員時的初始數。
* 姓名加框表示任內去世。

## 注釋

## 參考文獻

## 外部連結

* 中國人大網 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館） 全國人民代表大會及其常務委員會官方網站

## 參見

* 中華人民共和國政治
  * 人民代表大會制度
    * 全國人民代表大會
      * 全國人民代表大會專門委員會
  * 中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度
    * 中華人民共和國政黨
    * 中國人民政治協商會議全國委員會常務委員會
* 全國人大常委會辦公廳
  * 人民大會堂
  * 全國人大機關辦公樓