中華人民共和國法治

**中華人民共和國法治**，介紹中華人民共和國司法制度與治理發展狀況。過往中國存在法律體系薄弱的問題，由官員根據大致情況感受斷然判定為主，不重視條文定義與操作程序，有鑑於認知此社會問題的存在，2012 年中共十八大起，將完備「依法治國」精神的建設作為首要工作。儘管自 2014 年在中共中央總書記習近平領導下逐漸推動中國制度體系進步，但習近平法治思想的內核是「基於法律的治理」，與「以法律做公共契約」的思維有著完全不同的觀念，此設定將中國共產黨的領導作為法律頒布與執行最高權威的方式，反對司法獨立與權力分立，其主體、解釋、救濟方式均存在差異與討論空間。在黨領導一切的前提下，中國共產黨的政法委員會主管各級司法機關工作，凌駕於人民法院和人民檢察院之上。

## 法治歷史

在中華人民共和國，中文中**法治**一詞的含義與西方理解的不同。中國法學家李步雲說：

改革開放之後，大量的法律特別是經濟與行政類法律被制定和出台。1996 年開始「法治」作為國家以法律治理的標準提法，中國的司法體制經歷了許多方面的改革，以「建設社會主義法治國家」。1997 年 9 月，中共十五大報告第一次提出「推進司法改革」。2002 年 11 月，中共十六大報告提出「推進司法體制改革」。2003 年 5 月，成立中央司法體制改革領導小組，下設中央司法體制改革領導小組辦公室。2007 年 10 月，中共十七大報告提出「深化司法體制改革」。

2012 年，國務院新聞辦公室發表《中國的司法改革》白皮書。2012 年，中共十八大報告提出「進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度」。2012 年，在世界銀行公佈的世界各國家地區的經濟體制排名（2012 年版）中，中華人民共和國的「合同執行」項目在 185 個國家地區中排名第 19，優於瑞士、英國、瑞典、丹麥、加拿大等傳統歐美已開發國家以及泰國、日本、馬來西亞、台灣等亞洲國家或地區。

2013 年 11 月 12 日，中共十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》

2014 年 2 月 28 日，中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過《關於深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，2014 年 6 月 6 日中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過《關於司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》，決定就「完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理」這 4 項改革，在東部、中部、西部選擇上海市、廣東省、吉林省、湖北省、海南省、青海省 6 個省市先行試點，為全面推進司法改革積累經驗。2014 年 10 月 23 日，中共十八屆四中全會通過《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

2014 年 10 月 20 日至 23 日，中共十八屆四中全會在北京舉行，這是中共首次以「法治」為主題的中央全會。全會聽取和討論了習近平總書記受中共中央政治局委託作的工作報告，並審議通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》。全會提出：「全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。」全會明確了全面推進依法治國的重大任務：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設；加強法治工作隊伍建設；加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。

2017 年 3 月 15 日，第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國民法總則》，該法自 2017 年 10 月 1 日起施行。但民法通則並未廢止，可繼續適用，民法總則與民法通則的規定不一致的，根據新法優於舊法的原則，適用民法總則的規定。

2019 年 2 月，據中共中央機關刊《求是》報導，中共中央總書記習近平在中央全面依法治國委員會首次會議上發言指，「要從中國國情和實際出發，走適合自己的法治道路，決不能照搬別國模式和做法，決不能走西方「憲政」、「三權鼎立」、「司法獨立」的路子。」

2023 年 2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於加強新時代法學教育和法學理論研究的意見》，表示要引導法學院校師生和法學理論工作者堅決反對和抵制西方「憲政」、「三權鼎立」、「司法獨立」等觀點。

## 法律體系

中華人民共和國法律包括全國人民代表大會制定和修改的基本法律和全國人民代表大會常務委員會制定並修改的其他法律。在某些情況下，「法律」廣義地相當於「憲法和法律」，但憲法不在本條目內容範圍內。

中華人民共和國法律必須服從《中華人民共和國憲法》，憲法的法律效力高於行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、中華人民共和國國務院部門規章、地方政府規章、司法解釋。中華人民共和國法律體系隨著時代轉變，亦有所不同，但建國以來一直採用成文法系統，法律淵源均表現為制定法，不包括判例法。

## 司法體制

### 政法機關

根據《中國共產黨章程》、《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》等規定，從中央到縣級地方各級黨委設立了中國共產黨黨委政法委員會，實施對審判、檢察、公安和國家安全機關的領導。

### 審判機關

根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國人民法院組織法》，人民法院是審判機關，可分為專門人民法院和普通法院。不單獨設立行政法院。

法官是國家審判人員，由選舉制和委任制相結合產生。最高人民法院院長由全國人大選舉和罷免。地方法院由地方人大選舉和罷免。其他的審判人員採取委任制。當前中華人民共和國的法官分為 12 級，最高人民法院院長是首席大法官，其他依次為大法官、高級法官和法官。根據《中華人民共和國法官法》和《國家司法考試實施辦法》的規定，沒有通過司法資格考試並取得法官資格者，不得出任法官。

### 檢察機關

現行《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。它獨占行使公訴權、同時行使批准逮捕權、逮捕權、抗訴權、對涉及貪污、玩忽職守、侵犯人民選舉權等特定犯罪有自行偵查權。

檢察院受同級人民代表大會、上級檢察院雙重領導。儘管《憲法》並未明確表述檢察院是否屬於司法機關，但中國歷來都將檢察院視為與法院並立的、獨立於政府的司法機關。人民檢察院按照人民法院的級別對照設立，除直轄市內對照中級人民法院設立的稱 ×× 直轄市第 × 分院之外，各級均稱人民檢察院。同時也設立軍事檢察院和鐵路運輸檢察院等專門檢察院。在新疆生產建設兵團也按兵團、師、團設立檢察院。

### 公安機關

公安機關是中華人民共和國的刑事偵查機關和社會治安綜合治理機關，同時承擔著民事糾紛調解等准司法職能。公安機關同時也負責戶籍管理、道路交通管理、機動車登記、口岸邊防管理等其他事務。中國內地的看守所由公安機關而不是司法行政機關管理。

### 國家安全機關

國家安全機關由中華人民共和國國家安全部和地方各級國家安全廳、局組成。國家安全機關在其負責的範圍內行使警察權力，必要時可以憑《國家安全任務執行證》調動其他警察機關和武裝警察部隊協同執行任務。

### 司法行政機關

按照《中華人民共和國監獄法》（以下簡稱《監獄法》）規定，「監獄是國家的刑罰執行機關」。監獄的任務是正確執行刑罰，懲罰和改造罪犯，以達到預防和減少犯罪的目的。

## 司法體制改革

### 政法委改革

政法委員會發展過程幾經反覆，分為多個階段：

1958 年至 1979 年，實行黨委審批重大案件制度。這是 1980 年政法委員會設立以前的情況。1956 年成立的中共中央法律委員會是秘書性質的機構，不主管具體案件。當時也並未在地方各級黨委設立相應的機構。自 1958 年起，縣以上各級黨委均成立了政法小組，「協調」公、檢、法的關係，並逐漸形成重大案件由黨委審批的慣例。直到 1979 年中共中央發出《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》（中發〔1979〕64 號），才結束了黨委審批案件的制度。

1982 年至 1988 年，實行組織黨內聯合辦公妥善處理重大疑難案件制度。1980 年，中央政法委員會設立，有五項職能，並不干預具體司法工作。與此同時，地方各級黨委也普遍成立了政法委員會。1982 年《中共中央關於加強政法工作的指示》規定，「各級黨委的政法委員會是黨委的一個工作部門」，任務之一是「組織黨內聯合辦公，妥善處理重大疑難案件」。

1988 年至 1991 年，推行黨政分開改革。1987 年召開的中共十三大強調黨政分開。1988 年撤消中央政法委員會，成立「中央政法領導小組」，職能比中央政法委員會大大削弱，僅為指導和協調政法方面工作，但大多數省級以下黨委的政法委員會並未立刻隨之撤銷。1990 年，因應六四事件發生，中共中央恢復設立「中央政法委員會」，並適當調整其職責任務為五項，屬於「宏觀指導」性質，規定各地黨委政法委員會的職責任務可參照中央政法委員會的職責任務確定，但繼續強調黨政分開，並要求「保證法院、檢察院依法獨立行使審判權、檢察權。」

1991 年，各級政法委員會開始承擔社會治安綜合治理職責。1991 年中共中央成立中央社會治安綜合治理委員會，下設辦公室與中央政法委員會機關合署辦公。地方各級社會治安綜合治理委員會成立後，下設辦公室也和同級政法委員會機關合署辦公。這一措施擴大了各級政法委員會的權限。

1994 年至 2013 年，實施研究和討論有爭議的重大疑難案件制度。1994 年，中央政法委員會的職權擴大到七項，其中包括「研究和討論有爭議的重大疑難案件」，「組織推動社會治安綜合治理工作」。1995 年，中央政法委員會的職權擴大到十項。與此同時，地方各級黨委的政法委員會的權力獲得強化。

2013 年，推行政法委不介入個案改革。2013 年最高人民法院公布《關於建立健全防範刑事冤假錯案工作機制的意見》中強調，除涉及外交、國防等特殊領域外，「政法委今後將不會介入個案」 2014 年《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調「各級黨政機關和領導幹部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權。」要求「各級黨委政法委員會要把工作著力點放在把握政治方向、協調各方職能、統籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履職、創造公正司法環境上，帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統一實施。」

從組織上看，從 2003 年到 2010 年，由於政法委書記普遍兼任公安廳（局）長，形成公安部門首長作為政法委書記領導法院、檢察院、司法行政機關的局面，這造成了政法系統中公安部門權力一枝獨大，甚至一定程度上使國家警察化，引發很大爭議。2003 年以前屬分設階段。自 1980 年各級政法委員會成立後，政法委書記一般並不兼任公安廳（局）長。1999 年，政法委被進一步定位為「各級黨委領導、管理政法工作的職能部門」，直到此時，政法委書記兼任公安廳（局）長仍然為數不多。2003 年至 2010 年屬兼任階段。2003 年 11 月 18 日，中共中央發布《關於進一步加強和改進公安機關的決定》，政法委書記兼任公安廳（局）長的局面迅速形成。此後有三種情況：（1）地方黨委常委、政法委書記兼任公安局長；（2）政府副職及助理兼任公安局長；（3）政法委書記不兼任公安局長，但兼任公安部門的黨委書記，從而提高公安部門的地位。2010 年至今屬逐步分設階段。2010 年 4 月，中共中央組織部下發文件，要求省級政法委員會書記不兼任公安廳（局）長。2012 年中共十八大前後的地方各級黨委換屆中，多數省份的公安廳（局）長不再任政法委員會書記。同時在中共十八大後，新當選的中央政法委書記孟建柱不再像其前任周永康和羅干一樣進入中共中央政治局常委會，中央政法委的職權也有所弱化。

自 1980 年地方各級政法委逐步成立後，其組織和權限反覆調整。其中的重要原因之一，在於政法委是個比較「虛」的機構，人事權主要在地方黨委組織部門，經費也很少，經常要從各個政法部門的經費中撥付一部分。政法委自身有擴大權限的傾向，政法委書記兼任公安廳（局）長也是為了使政法委權力變「實」，提高自身地位，解決經費。政法委書記不再兼任公安廳（局）長之後，可能的後果是地方政法委再度陷入實質上的無權局面。政法委不介入個案之後，其權力進一步虛化。

### 審判機關改革

1999 年，最高人民法院發布《人民法院五年改革綱要》，統一部署 1999 年至 2003 年全國法院司法改革。2005 年，最高人民法院發布《人民法院第二個五年改革綱要（2004-2008）》。

2009 年，最高人民法院發布《人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）》。2014 年，最高人民法院發布《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》。 2019 年，最高人民法院發布《人民法院第五個五年改革綱要（2019－2023）》

具體的改革措施有：

* 業務改革：
  * 司法公開：1998 年底，中國法院全面實行審判公開。此後，每一輪司法改革都要推動司法公開。但法院仍存在許可性公開、選擇性公開的問題；庭審公開仍缺乏暢通渠道。2012 年中共十八大報告將司法公開與黨務公開、政務公開相提並論。2013 年《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出「推進審判公開，錄製並保留全程庭審資料。增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書。」2013 年，中國裁判文書網已與各高級人民法院聯通，成為中國各級法院裁判文書公開的最權威及綜合的平台。2013 年，最高人民法院發布《關於推進司法三大平台建設的若干意見》和《關於人民法院在網際網路公布裁判文書的規定》。
  * 案件受理制度改革：2014 年《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，「改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權。」新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（2015 年 5 月 1 日施行）、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（2015 年 2 月 4 日施行）均確立了立案登記制。2015 年 4 月 1 日，中央全面深化改革領導小組第十一次會議審議通過了《關於人民法院推行立案登記制改革的意見》。
  * 案件管轄制度改革：2014 年《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，「最高人民法院設立巡迴法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。」
  * 審級制度改革：主要是協調各級法院之間的關係。上下級法院之間長期存在分工不明確、審級不獨立的情況。2014 年《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，「完善審級制度，一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實法律爭議、實現二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威。」
  * 死刑核准制度改革：2007 年，最高人民法院收回了下放 26 年的死刑覆核權。
  * 民事再審制度改革：2008 年 4 月 1 日，中華人民共和國民事訴訟法修正案施行。2008 年 12 月 1 日，有關審判監督程序的司法解釋公布實施。新的再審之訴制度建立以後，再審之訴原則上不再可以重複進行。
  * 行政訴訟制度改革：2014 年《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，「完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題。」
  * 未成年人審判制度改革：1994 年，最高人民法院成立少年法庭指導小組。少年法庭從創設到普及。全國的少年法庭先後出現了上海市「長寧模式」，南京市「天寧模式」，江蘇省「連雲港模式」。
  * 審判權運行機制改革：主要是協調法院內部的審判委員會、合議庭、法官之間的關係。由於法院內部的層級管理以及呈報審批制度，導致司法裁判責任不清、效率低下。1990 年代推行的審判方式改革，「還權於合議庭」，成果十分顯著。但合議庭中審判長權力過大、審判委員會討論案件事實及直接裁判案件等問題較為突出。2013 年 10 月，最高人民法院發布《關於審判權運行機制改革試點方案》，部署部分法院開展改革試點。2014 年六省市試點中有「完善司法責任制」。
  * 人民陪審員制度改革：2004 年，全國人民代表大會常務委員會通過《全國人民代表大會常務委員會關於完善人民陪審員制度的決定》。同年，《最高人民法院、司法部關於人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》印發。2005 年，《最高人民法院關於人民陪審員管理辦法（試行）》印發。到 2013 年，全國共有人民陪審員 8.7 萬名；2013 年上半年全國法院審理的一審普通程序案件陪審率 71.7％，比 2006 年提高 52％。
  * 司法調解制度改革：1979 年 2 月 2 日，最高人民法院關於《人民法院審判民事案件程序制度的規定（試行）》，根據審判實踐中的約定俗成而規定，調解書與判決書具有同等法律效力。1982 年《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》實施，其中有司法調解的規定。1991 年《中華人民共和國民事訴訟法》實施，其中繼續有司法調解的規定。對調解書不能上訴，這是遏制當事人纏訴、促進撤訴的一個有效方法，因此調解受到部分法院的歡迎。2010 年 6 月，最高人民法院出台《關於進一步貫徹「調解優先、調判結合」工作原則的若干意見》。2010 年，最高人民法院成立調解工作領導小組。2010 年，全國法院一審民商事案件調解撤訴率達到 65.29%。司法調解還和行政調解、人民調解相結合，以促使「案結事了」，維護社會穩定。
  * 執行制度改革：「執行難」問題長期困擾各級法院。1999 年，中共中央轉發《最高人民法院黨組關於解決人民法院「執行難」問題的報告》。2001 年 4 月，最高人民法院將浙江省紹興市中級人民法院確定為全國執行機構和執行工作體制改革試點法院，此後該法院的執行庭改為執行局，加強了上級執行機構對下級執行機構的直接領導，形成「執行局模式」。後來，湖南省長沙市法院系統推出執行裁判權與執行實施權分離的「長沙模式」。
* 人財物管理制度改革：
  * 法官職業化：1999 年，最高人民法院從資深律師和學者中選拔法官。2001 年起，初任法官必須通過國家司法考試，自此結束了以「政治合格」為主的法官任用標準。2002 年 7 月，最高人民法院院長肖揚第一次提出了「加強法官職業化建設」。2002 年，中國法官不再穿戴有專政色彩的肩章和大蓋帽，改穿法袍並使用法槌。
  * 司法人員分類管理：2014 年六省市試點中有「完善司法人員分類管理」，以法官為中心，以審判為重心，將法院工作人員分為法官、審判輔助人員、司法行政人員，分類管理。
  * 司法人員職業保障：2014 年六省市試點中有「健全司法人員職業保障」。
  * 人財物統一管理：2014 年六省市試點中有「推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理」。

### 檢察機關改革

具體的改革措施有：

* 業務改革：
  * 司法公開：2014 年，最高人民檢察院統一部署各省檢察機關上線運行案件信息公開系統。
  * 案件管轄制度改革：2014 年《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，「探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。」
  * 司法責任制：2014 年六省市試點中有「完善司法責任制」。
  * 法律監督制度改革：2013 年 4 月 1 日，蘇州市政法信息綜合管理平台開通，是全國第一家完整的政法信息共享平台，公檢法司等部門全程網上辦案。2014 年初，中央政法委將蘇州市確定為開展政法機關跨部門網上辦案工作試點地區。網上辦案極大地便利了檢察機關的法律監督工作。
  * 公益訴訟制度：2014 年《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，「探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。」
  * 人民監督員制度改革：2010 年，江蘇省檢察機關全面推行人民監督員制度改革。2014 年，最高人民檢察院、司法部印發《關於人民監督員選任管理方式改革試點工作的意見》，最高人民檢察院下發《人民監督員監督範圍和監督程序改革試點工作方案》。
  * 消除刑訊逼供：
  * 涉法涉訴信訪工作改革：中央政法委確定的 2013 年重點改革項目之一。2014 年，該項改革全面啟動，各地檢察機關陸續建立訴訪分離、依法受理、依法終結等制度。
* 人財物管理制度改革：
  * 司法人員分類管理：2014 年六省市試點中有「完善司法人員分類管理」。
  * 司法人員職業保障：2014 年六省市試點中有「健全司法人員職業保障」。
  * 人財物統一管理：2014 年六省市試點中有「推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理」。

### 公安機關改革

* 業務改革：
  * 消除刑訊逼供：2013 年，修訂後的《中華人民共和國刑事訴訟法》實施，看守所的刑訊逼供減少。
  * 廢止收容遣送制度：2003 年，國務院公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，標誌著《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止，隨後一些城市的收容遣送相關條例和制度也陸續廢止。
  * 廢止勞動教養制度：2013 年《中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，「廢止勞動教養制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區矯正制度。」2013 年，全國人大常委會通過《關於廢止有關勞動教養法律規定的決定》，廢止勞動教養制度。
  * 廢止收容教育制度：2019 年，十三屆全國人大常委會第十五次會議通過了《全國人大常委會關於廢止有關收容教育法律規定和制度的決定》，自 2019 年 12 月 29 日起實施。該決定廢止了《全國人民代表大會常務委員會關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》第四條第二款、第四款，以及據此實行的收容教育制度。2020 年 4 月，國務院廢除《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。
  * 看守所改革：
* 人財物管理制度改革：

### 司法行政機關改革

* * 人民調解制度改革：
  * 法律援助制度改革：
  * 律師制度改革：
  * 公證制度改革：
  * 仲裁制度改革：
  * 監獄改革：21 世紀初，司法部推行了監企分開（監獄體制改革）、布局調整、社區矯正；在監獄內部則推進「社會化、科學化、法制化」。監獄體制改革的核心是監企分開。2003 年司法部稱：中國監獄改革的總目標是投資 200 億元人民幣，在三到五年內對中國 700 多所監獄全部加以改造。

## 參考文獻

## 參見

* 以法而治
* 法制
* 法治
* 人治
* 中華人民共和國政治
* 中華人民共和國法律體系
* 中華人民共和國人權
* 2006 中國法治藍皮書