二十三条立法

《**香港特別行政區基本法**》**第二十三條** ，簡稱「香港基本法第 23 條」，是香港特別行政區基本法中一條規定香港應自行立法維護中華人民共和國國家安全的法律條文。其用意是以法律禁止任何有損該國國家主權、領土完整、統一及國家安全的行為。

2002 年至 2003 年期間，為實踐這項條文而開始的立法過程在香港引起巨大爭議，甚至引發 50 萬人參與七一大遊行反對立法。法案表決前夕，代表工商界及自由黨的行政會議成員田北俊辭職，之後不少工商界功能組別議員跟隨自由黨改變立場，特區政府無望在立法會取得足夠票數支持，最終終止立法程序。

2020 年 6 月 30 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會表決通過《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》，並以全國性法律形式納入《香港特別行政區基本法》附件三中，但此舉不等同取代香港基本法第二十三條立法工作。

## 香港原先擁有關於國家安全的條例

* 《刑事罪行條例》中的叛逆罪、煽惑罪
* 《官方機密條例》
* 《社團條例》

## 條文內容

根據《香港特別行政區基本法》第 2 章，有關《中華人民共和國和香港特別行政區的關係》的最後一條，即第 23 條的內容全文如下：

## 條文草擬

香港特別行政區基本法起草委員會於 1988 年 8 月發表《基本法》第一稿，稿內第二十二條（即《第二十三條》前身）全文是：

第一稿公佈後社會意見認為條文含糊，認為條文應刪去「顛覆」字眼，草委會隨後在 1989 年 2 月發表的《基本法》第二稿《第二十三條》中刪除「顛覆中央人民政府」字眼，以釋疑慮：

條文中又加入「自行立法」字眼，讓香港特別行政區政府可在適當時機才立法。

1989 年發生六四事件後，中國共產黨和中華人民共和國政府認為需要收緊有關條文，故於最後修訂的條文中重新加入「顛覆中央人民政府」字眼，並於條文中加上禁止香港政治性組織與外國的政治性組織進行政治活動和建立聯繫的內容，以避免香港成為「顛覆基地」。

## 2003 年立法未果

董建華任內推出國家安全（立法條文）條例草案，在 2003 年七一遊行後撤回。

## 重提立法

2004 年 9 月，立法會選舉結束，自由黨晉身為立法會第 2 大黨，田北俊即時向董建華建議重新提交 23 條草案予立法會諮詢，但董建華拒絕。

2010 年 8 月 21 日，港區全國人大代表王敏剛表示，由於國際形勢危急，不時發生恐怖活動，香港不應再迴避問題，愈快立法愈好，因此會在下周在北京舉行的全國人大常委會上，重新要求香港特區政府為基本法第 23 條立法。

2011 年 5 月 25 日，全國人大常委范徐麗泰表示，行政長官需要面對多項挑戰，更有責任及有需要為在 2003 年立法失敗的《基本法》第 23 條立法，同時表示 23 條並非洪水猛獸，市民無需過於擔憂。

2012 年 11 月 22 日，時任國務院港澳辦副主任張曉明在報章撰文，指基本法 23 條規定了特區應自行立法禁止危害國家安全行為，香港需要在適當時候就基本法第 23 條立法，防止外部勢力干預香港事務。他強調，在基本法下，中央的權力不限於外交和防務，還包括主要官員的任命和法律的審查。他更指出，香港人要深入了解中國共產黨在國家中的領導地位是歷史和人民的選擇。公民黨黨魁梁家傑批評張的言論，反映了行政長官梁振英的確肩負了包括為基本法 23 條立法的政治任務；民主黨亦批評張的言論，是中央企圖加緊對香港人的思想箝制。

2017 年 6 月 20 日，全國港澳研究會會長陳佐洱批評香港回歸二十年仍然未為基本法 23 條立法，並指出面對港獨需要中央落實全面統治。

2020 年 5 月 19 日，香港行政長官林鄭月娥在行政會議前會見記者時，被問及基本法 23 條立法時間表的問題時表示，香港回歸 23 年來，至今仍未能完成基本法第 23 條立法以維護國家安全，「令人失望」。而全國政協及全國人大會議分別於同年 5 月 21 日及 22 日在北京開幕，當中港區全國人大代表陳曼琪打算在人大會議上提案，建議中央按照《香港特別行政區基本法》，制定《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（基本法 23 條）的全國性法律，並納入《基本法》附件三，不需通過香港立法會審議就可以在港實施。隨後在公布的全國人大會議議程中，包括了審議《關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》的議案。

2020 年 5 月 28 日，第十三屆全國人大三次會議通過了《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，在督促香港儘快就二十三條完成立法的同時，授權全國人大常委會可就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律，並列入《香港特別行政區基本法》附件三，而這部法律就是被民間稱為「港版國安法」的《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》。

2021 年 9 月 26 日，香港保安局局長鄧炳強在電視節目中透露，現在是 23 條立法的最佳時機，並稱正在研究立法細節。

2022 年 7 月 20 日，《明報》李先知專欄指保安局於 2002 年就 23 條立法而設的專題網站已下架。保安局指政府重新就《基本法》23 條立法進行預備工程，包括將有關網站更新而故暫時關閉網站，但未有交代關閉網站的時間。政府檔案處前處長朱福強認為有關的政府檔案有歷史意義，不應該隨便銷毀。

2022 年 10 月 11 日，政府更新年度立法議程期間，抽起為《基本法》23 條於 2022 年本地立法的計劃。特首李家超出席行會前見傳媒時表示目前國安的風險千變萬化，加上國際地緣政治急速惡劣變化下，過往難以想像目前有不少危害國家的手段。因此需要評估國際形勢而完善法例，以達到可處理極端情況和沒有任何漏洞。又指有普通法國家提出禁止構成國家安全風險的人士長時間離開處所，甚或可重覆禁止，指出政府會密切留意當地實施情況，包括涉人權方面問題處理。

2023 年 1 月 17 日，特首李家超接受《香港商報》專訪時表示，已要求保安局草擬 23 條的第二稿，尤其針對間諜活動、偽裝組織，以及新媒體新科技等手段，「希望在今年，最遲在下年可以完成整個工作」 。

2023 年 2 月 13 日，全國僑聯副主席盧文端在《明報》撰文，列舉四大理由指出今年不宜就《基本法》23 條展開立法程序。他認為全面通關後應聚精會神抓機遇謀發展，目前亦有《港區國安法》「保底」，擔憂展開 23 條立法後會讓民進黨在台灣大選中以此爭取選票而「撈取執政權繼續搞台獨」。

2023 年 2 月 14 日，行政長官李家超出席當日行政會議前回應說，自己對 23 條立法的立場沒有改變，希望盡快在今年、否則明年完成立法，至於在甚麼時間推出，要按整體實際情況決定，當局會在認為應該推出時推出。

## 評價

### 支持

* 《香港特別行政區基本法》說明香港特別行政區政府應自行為《第二十三條》立法，是憲制責任，未立法代表《香港基本法》全部條文未完全實施。《香港基本法》已列明任何人在香港都享有人權和多種自由，包括言論自由及宗教自由。只要對立法草案中不妥當的部分進行修改，該法律將會保護香港市民與國家安全，立法可以代替過時的條文及現時條例與基本法之間的灰色地帶。
* 中共黨報《人民日報》旗下人民網聲稱，世界上大部分國家和地區皆有為當地的地區安全立法。若反對就「分裂國家行為」及「顛覆『中央人民政府』」立法，等於放縱和包容對危害國家安全的行為。
* 中共中央軍委機關報《解放軍報》評論認為，很多西方國家都有相關國家安全法例，而且訂得比中國政府對待香港問題更嚴苛。例如早在 1831 年美國即制定法律規定：當聯邦法律和州法律衝突時，應遵守聯邦法，否則聯邦政府有權動用武力在各州執行聯邦法，分裂分子將以叛國罪論處。（參見美國重建時期 #南方回歸聯邦的問題、Yes California 加利福尼亞獨立運動。）
* 時任全國政協委員劉夢熊認為，所有主權國家法律有維護國家安全，未能成功立法的美國愛國法比香港 03 年草案嚴苛；香港人只是被中國大陸案例嚇怕。劉認為，香港人愛國，也認同要就國家安全立法，只要中國大陸政治民主、法制健全，對「煽動」、「顛覆」、「竊密」的定罪令人信服，符合民主、自由、法治、人權的普世價值，尊重國家憲法規定的公民權利，二十三條立法自然就水到渠成。
* 2014 年 10 月 2 日，超過 100 間擁有者為「海外華文傳媒協會」的海外中文媒體聯合署名發表立場，表示由於 23 條立法至今未能落實，香港成了全世界絕無僅有的一個連叛國和分裂都無法入罪的「法外飛地」。外國顛覆勢力和香港本地極端勢力一步步將香港變成了今天這個樣子，一場導致國家分裂的顏色革命隨時可能爆發。翌日，聯合署名此《宣言》的主要撰稿及發起者 —— 海外華文傳媒協會主席、日本《中日新報》社長劉成在接受中國國際廣播電台專訪中認為，面對策動禍亂香港的後台勢力，希望中國中央政府「不能這樣忍讓下去」。

### 反對

* 反對基本法二十三條的人士認為，其內容含糊不清，其中尤以香港、內地兩地標準及定義不同為首，「煽動叛亂」、「顛覆國家政權」、「竊取國家機密」等入罪條件輕則數句即可入獄，最高判刑更達終身監禁。
* 擔任過香港基本法起草委員會委員的李柱銘指出《第二十三條》關於顛覆中央人民政府的罪名是於 1989 年發生六四事件後才再次加入《基本法》草稿中。同樣曾任香港基本法起草委員會委員的司徒華則認為條文是針對支聯會及泛民主派。
* 泛民主派普遍認為，此文件過於嚴苛，刑事條文泛政治化，其中「國家安全」被誇大，而許多新定義的語句含意都很廣泛並欠明確，對基本人權和自由沒有應有的保障。諮詢文件引起市民憂慮的部分：
* 大陸如有組織被中央人民政府定性為「危害國家安全」而遭禁制，香港政府有權查禁該組織的香港分支而無需經任何調查。
* 「國家」與「政府」的概念分界模糊。民主的制度容許市民監察政府，但建議的條文使反對「政府」等同於反對「國家」。
* 警察無需法庭手令及證據即可入屋搜查，製造白色恐怖。
* 任何危害國家安全的言論均屬違法。知情不報者可被檢控，等於古代連坐法。
* 「煽動」「處理煽動」「管有煽動」「知情不報」之類的罪行，可能會對新聞自由和言論自由構成潛在威脅。
* 檢控「煽動叛亂」罪行不設時限，懷疑當局即可無限期地追究「煽動叛亂罪行」。
* 條例適用於香港永久居民，不論他身處何方。逗留香港的人，不論國籍，也受法律約束。最高的刑罰為終身監禁。
* 香港第 200 章《刑事罪行條例》，早有叛逆，煽惑離叛，煽動意圖等等的定義和條文。23 條立法沒有迫切性。
* 澳門民主派前議員區錦新表示：「中央及其僂儸可以大聲疾呼：『你們看，澳門早就為二十三條立了法，甚麼事也沒發生，你們怕甚麼唷？』當年中國國務院總理趙紫陽在中英談判前後接見香港訪問北京團，就很不解地問香港人，對香港回歸『你們怕甚麼？』香港人說，我們就是怕。趙當時可能不解，但及後他在沒有判罪，沒有開庭，沒有任何法律依據下被囚禁終身，相信他終於明白香港人怕甚麼了。」他又表示二十三條立法後香港的自由空間必定會縮小：「單是面對任何事都是國家機密的中共政權，香港人，尤其是香港的記者，便隨時身陷法網…… 原來除了說說港獨外，支持本土，支持民主，都可以被解讀為港獨和分裂國家。若再配上釋法，更可箍住法院的審訊按照中共的解釋來判案。因為釋法除了可釋基本法，更可以釋基本法之名而解釋香港的本地法律…… 即隨時可以以解釋基本法第二十三條來演繹根據二十三條所立的維護國家安全法。那時，將沒有一個人是安全的。」
* 美國時任國務卿邁克・蓬佩奧表示，美國政府反對香港基本法第二十三條立法，視為違反美國利益，認為會對北京持續干預香港自治的情況感到擔憂，同時指出「香港的自由被侵蝕與中共承諾的一國兩制背道而馳」。

## 影響

《香港基本法》23 條立法引發 2003 年 50 萬港人上街抗議，最後特區政府撤回立法程序。此舉動讓北京質疑港人對國家觀念不足。到 2021 年 3 月，行政長官林鄭月娥亦引述港澳辦主任夏寶龍指社會均出現鼓吹仇視中央及特區政府言論。而港區人大代表、行會成員葉國謙則引述中央港澳工作領導小組組長韓正指，自當年反 23 條起，香港形勢並非「非民主不民主的問題」，而是「顛覆和反顛覆的問題」。

## 參見

* 中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法
* 中華人民共和國國家安全法
* 中華人民共和國香港特別行政區基本法
* 香港特別行政區基本法第二十二條
* 澳門維護國家安全法
* 中華民國刑法第一百條
* 逃犯條例修訂草案 (2019 年)
* 2019 年 6 月 9 日反對逃犯條例修訂草案遊行
* 反對逃犯條例修訂草案佔領行動
* 反對逃犯條例修訂草案遊行列表

## 參考文獻

## 外部連結

* 公民網站：基本法 23 網站
* 政府網站：實施基本法第二十三條（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）