中国行政区划制度

**中國行政區劃**，自東周春秋時代因統治者對君主專制、中央集權的政治需求而產生。戰國時代，早期行政區劃制度 —— 郡縣制成熟。至秦滅六國，郡縣制推廣至全國，完成對君主專制、中央集權國家的塑造。其後歷經多代演變，綿延至今。

歷代政府依靠制度化的行政區設置，管理土地、人民，執行日常行政。除了中原王朝外，往往還同時存在著許多邊疆民族建立的政權，其行政區劃制度各不相同。某一行政區的設置，可歷千年，但其管轄範圍並不見得相同，即使是同一朝代，也可能會發生變化。

## 行政區劃沿革

### 制度萌芽、成型

中國行政區劃有悠久的歷史，今普遍使用的縣、鄉等行政區單位名稱甚至可追溯至先秦或上古時代。《尚書》中的《夏書・禹貢》記載，大禹的時候，天下分為九州，分別為冀州、兗州、青州、徐州、揚州、荊州、梁州、雍州、豫州。豫州是中心，其他州環繞豫州。

真正的行政區劃制度則是萌芽發展於東周春秋時期。此前，西周時期，國家政治實行分封制，周天子並不直接管理土地、人口。除王畿之外的土地，被分封給親屬、大臣，建立諸侯國。諸侯國再分封卿大夫。東周時，周天子「王命不行」，諸侯崛起。在地方行政上，出現縣的劃分，早期行政區劃制度 —— 郡縣制的雛形出現。在對縣的研究中，研究者指，分封制的內在矛盾是其演進的原始動力，君主專制是其演進的理論指導，統治者爭奪土地、人口是演進的客觀物質基礎。

秦滅六國後，郡縣制在全國範圍內推行的，參見：先秦行政區劃。從秦朝起，中國歷代王朝的地方行政區劃制度大致可分為三個階段：

1. 秦漢魏晉南北朝時期，州、郡時代
2. 隋唐五代宋遼金時期，道、路時代
3. 元明清時期，行省時代

### 州郡時期（前 221 年－583 年）

秦朝行政區劃分為郡、縣兩級，以郡統縣。秦始皇在前 221 年分全國為 36 郡，到秦末增加到 40 多個郡。縣共有 1000 多個，一個郡一般管十幾到二三十個縣。

到了漢朝，有些郡分封給諸侯王，稱為王國。漢朝初年諸侯王掌有王國的實權，一國可以有幾個郡。從漢景帝到漢武帝以後，撤銷了諸侯王的統治權，規定一國只能管一郡，王國官吏由朝廷直接任命，郡和國在行政區劃制度上已沒有了區別，不同的只是名稱而已（王國的稅收不交給朝廷）。漢武帝時，把全國的郡國分為 13 個刺史部，另外首都附近的 7 個郡稱為司隸校尉部。這是一種監察區域，並不是行政區域，刺史只負責監察地方長官，不管地方行政。這些刺史部的名稱大多以《禹貢》、《職方》裡的州名命名，所以當時人常稱一部為一州。西漢後期，全國有 103 個郡、國。到東漢中期，又在邊境的少數民族地區設立了屬國，相當於郡一級的政區。

黃巾起義後，州由監察區變為行政區，成為郡以上的一級政區。這種格局到三國時就固定下來了，維持了大約 400 年的時間。三國時，曹魏有 12 州，東吳有 4 州，蜀漢只有 1 州。西晉統一時共有 19 州，173 郡國。西晉末年，增設兩州，共有 21 州。之後州的轄區逐步縮小，到了南北朝前期，共有五六十個州。到南北朝末期，州增加到 300 多個，郡增加到 600 多個。此時平均一個州只管 2 個郡，每個郡只管 2、3 個縣。州郡縣三級制的意義已經完全喪失了。所以到了後期，只有州刺史和縣令長到任理事，郡的太守並不上任理事，實際上已經變成了州縣二級制。隋文帝在開皇三年（583 年）於是撤銷了郡，只剩下州和縣。

隋文帝廢郡後，由於全國範圍太大，由中央政府直接管轄近 200 個州非常困難。到了隋煬帝時又將州改稱郡，模仿漢武帝時的制度，設置了若干監察吏治的官員，分部巡查。但是由於缺少相關的詳細資料，具體情況現在已經很難了解了。

### 道路時期（627 年－1276 年）

唐朝初年，又將郡改稱為州。當時有 300 多個州，由於朝廷難於管理，唐太宗貞觀元年（627 年）又將全國分為十個道，每個道有時置官，有時不置官，也是監察性的。到了唐玄宗開元年間，改為 15 道，設置採訪處置使，相當於漢武帝時的刺史。另外，玄宗以後，還將一些地位特殊的州改稱為府。至唐末共有十幾個府。安史之亂以後，形成了以掌兵權的節度使作為地方行政長官的制度。一個節度使管幾個州，其轄區也叫道，形成了道 - 州 - 縣三級行政區劃制度。全國分為 40 多個道，每道少則 2、3 州，多則 10 多州。原來的採訪處置使已經撤銷。

北宋初年，取消了節度使的實權，所有的州都直屬中央。但是為了便於管理，到了宋太宗時，又在州之上設置了路。宋朝時的路不歸一個機構管轄，而是分屬好幾個機構，分管各自的職權。路的性質介於行政區和監察區之間的一種區劃。宋朝時有一個特別的現象。每一個州還有一個郡名。州名是正名，郡名則是別名。郡名大都沿襲唐朝時的舊名，改用新郡名的很少。新的州朝廷往往會賞賜一個郡名，沒有郡名的州很少。宋朝時一些重要的州也升為了府，北宋末年已有三十幾個府。到了南宋時，加上金朝的府共有 50 多個，是當時州的總數的 1/7 強。此外，還有軍、監兩種地位低於州的州級行政區劃。

遼代全境分為 5 道，州一級的有府、州、軍、城四種。金代全境分為 20 多路，州一級的初期有府、州、軍三種，後來把軍都升為了州，只剩下府和州。

### 行省時期（1276 年－1911 年）

從元朝開始，開始實行行省制。它的全稱為某某等處行中書省，簡稱某某行中書省或某某行省。元朝的行省制是沿襲自金朝的行尚書省。開始它和金朝一樣，只是一種中央政府派遣在外的臨時機構。由於長時間的戰爭，行省也開始干預地方政務，逐漸變成了最高一級的地方行政區域。元朝初年的行省管轄範圍很大，改變也比較頻繁。到了中葉，開始穩定下來，將全國分為中書省直轄區（即腹里地區）、宣政院轄地（今西藏），以及 10 個行中書省。省下有路、府、州、縣，路歸省管。府和州有的歸路管，有的歸省管，還有的州歸府管。縣有的歸路管，有的歸府管，有的歸州管。

到了明朝，明太祖取消了行省，改為承宣布政使司。又將原來歸中書省直轄的地區改為京師直轄的地區，稱為直隸。 明成祖以後，北京周圍的直轄區稱為北直隸，南京周圍的直轄區稱為南直隸。 宣德以後，全國分為兩直隸，十三布政使司。但是民間一般還是將直隸或布政使司稱為省。

清朝初年，沿襲明制，改「承宣布政使司」為「布政使司」，民間仍習慣稱為「省」。 康熙初年以前也只有 15 個省。康熙年間，因湖廣分省、江南分省新增湖南、湖北、安徽、江蘇四省，陝西分出甘肅省。三次分省後，共計十八省，也就是所謂的「關內十八省」或「漢地十八省」。另外在滿洲則設置奉天、吉林、黑龍江 3 個將軍轄區。新疆由伊犁將軍統轄。外蒙古喀爾喀四部由烏里雅蘇臺將軍、庫倫辦事大臣各分管二部。唐努烏梁海也由烏里雅蘇臺將軍管轄。科布多由科布多參贊大臣管轄。內蒙古採用札薩克制與盟旗制度管理。西藏置駐藏大臣，青海置西寧辦事大臣管理。光緒十年（1884 年）新疆建省，次年將原屬福建的台灣府升為臺灣省。光緒三十二年、三十三年間（1907 年）分科布多置阿爾泰，又將奉天、吉林、黑龍江三個將軍的轄區改為省。至清末，共有二十二省以及內蒙古、西套蒙古、外蒙古、科布多、阿爾泰、青海、西藏等區域。

元明清以來，省以下的行政區劃各個時期都不相同。元朝時省下有路、府、州、縣，路歸省管。府和州有的歸路管，有的歸省管，還有的州歸府管。縣有的歸路管，有的歸府管，有的歸州管。明朝省下設府、州、縣。清朝省下設府、廳、州、縣。明清時的州，清朝的廳有的直屬於省，有的歸府管。元明時期的州有的有縣，有的不轄縣。清朝凡是屬於府的州一律不管縣。也就是說，元明清時期的州實際上就是比較重要的縣。此外元明清也有道，但是作為省的派出機構，並不是行政區域。

## 1911 年後

1911 年辛亥革命後，漢地各省自清朝獨立，即對清廷制定的行政區進行變更。中華民國建立後，在北洋政府時期採用省、道、縣三級體制。國民政府時期，採用省、縣二級體制。後，為方便管理縣，於 1932 年在省、縣之間正式設置行政督察區。在中華民國政府遷台、兩岸分治後，行政督察區事實上消亡，未成為正式的行政區單位。

中國共產黨自 1927 年開始武裝革命後，即在己方控制區（中國共產黨革命根據地）劃分行政區，建立自己的行政區劃制度。其制度與國民政府制度類似，但有所區別。伴隨中國共產黨取得第二次國共內戰勝利，它的行政區劃制度被推廣至中國大陸全境。是為，中華人民共和國行政區劃。退守台灣、失去中國大陸統治權的中華民國政府，在 2005 年，最後一次將中國大陸納入中華民國公告疆域區劃。

### 中華民國行政區劃

原中華民國法理疆域行政區劃乃 1949 年前中華民國之區劃，儘管目前並不實際統治大陸地區。

中華民國初期，承襲清朝舊制，依當時順序排列，有直隸、奉天、吉林、黑龍江、山東、河南、山西、江蘇、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陝西、甘肅、新疆、四川、廣東、廣西、雲南、貴州等 22 省。北洋政府在 22 個省之外設了京兆地方、熱河、察哈爾、綏遠、川邊等幾個特別區域，西藏、外蒙古、青海 3 個地方，膠澳、淞滬等 2 省級商埠，另保留阿爾泰、塔爾巴哈台、伊犁 3 地區（後均併入新疆省）。

國民革命軍北伐後，改直隸、奉天 2 省為河北、遼寧，併京兆特別區入河北，將熱河、察哈爾、綏遠、川邊、寧夏、青海改建為 6 個省（川邊特別區改建西康省），總計 28 個省，另外加上西藏、蒙古 2 個地方，以及分自俄、英收回的東省特別區、威海衛行政區，並先後設置南京、上海、北平、天津、青島、漢口（今屬武漢）、廣州（後降為省轄市，抗戰勝利後再升格）、西京（後降為省轄市，抗戰勝利後改稱西安並再升格）、重慶（抗戰時期設置）等 9 個特別市。

1945 年抗戰勝利後，國民政府臺灣光復，臺灣成為 35 行省之一。並在海南島及南海諸島設立海南特別行政區，作為建省之準備。1947 年，國民政府將東三省劃分成九省，增設遼北、安東、合江、松江、嫩江、興安等 6 省及瀋陽、大連、哈爾濱等 3 個直轄市。

### 中華人民共和國行政區劃

理論上，中華人民共和國現在的行政區劃基本上分為省、地、縣、鄉四級：

1. 全國分為省、自治區、直轄市和特別行政區四個類別的國家一級行政區；
2. 省、自治區分為地級行政區（含副省級城市）；
  * 地區與自治州分為縣、自治縣和市；
  * 直轄市、地級市與副省級城市分縣級行政區包括市轄區、縣、自治縣與市等；
3. 縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮等鄉級行政區，鄉級為基層政權。

在行政區域管理實際中，現行的管理體制實際上沿用了清末以來四級行政架構之模式。除直轄市和特別行政區外，每個省、自治區以下行政區劃仍按地級行政區、縣級行政區和鄉級行政區三級管理，這也是中國大陸特色政治在行政區劃管理上的體現。地級行政區包括地級市、地區、自治州和盟（內蒙古），其機構設置上除了各有側重以外其他大同小異。按照中華人民共和國的行政區劃的行政級別，最高行政長官也按照行政區的行政級別對應。如「副省級城市」最高行政長官對應的行政級別為「副省級」，依此類推。

目前，中華人民共和國包括 4 個直轄市、22 個省、5 個民族自治區。此外，還有 2 個「一國兩制」的特別行政區。

* 註：台灣省以及福建省的金門、烏坵、馬祖未實際管轄。

周恩來曾把中國三十個省、自治區、直轄市的名稱編成一首七言詩，以便記憶（當時重慶市及海南省尚未建立，分別屬於四川省及廣東省；香港特區與澳門特區尚未回歸，分別為英屬香港與葡屬澳門。）：

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> 兩湖兩廣兩河山（湖南、湖北、廣東、廣西、河南、河北、山東、山西） 
> 五江雲貴福吉安（江蘇、浙江、江西、黑龍江、新疆、雲南、貴州、福建、吉林、安徽） 
> 四西二寧青甘陝（四川、西藏、寧夏、遼寧、青海、甘肅、陝西） 
> 還有內台北上天（內蒙古、台灣、北京、上海和天津）
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#### 中華人民共和國領土界定

中華民國正式承認蒙古國獨立前的版圖因為狀似秋海棠，曾是過去的通稱，中華人民共和國的現今版圖狀似公雞。以下依據中華人民共和國與鄰國之交界，由東北逆時針略述與中華民國版圖之差異。中華民國憲法規定疆域非經決議不得變更，故中華民國政府從不承認中華人民共和國與他國簽訂的國界協定。

* 北韓：1962 年簽訂界約，將朝鮮民族視為民族源頭的「長白山」（白頭山）以南劃予朝鮮民主主義人民共和國 。
* 俄羅斯：包括外東北（1858、1860 年）、黑瞎子島（1945 年）、江東六十四屯（1900 年）、唐努烏梁海（1944 年）和外西北。1991 年中華人民共和國承認除黑瞎子島外所有主要爭議領土的喪失，而黑瞎子島則在 2005 年和俄羅斯平分解決領土爭議 。
* 蒙古：1962 年簽訂界約，諾門罕谷地、察哈爾北境達里岡愛牧場、新疆北塔山劃歸蒙古國（當時是蒙古人民共和國）。
* 塔吉克：在蘇聯時期，中華人民共和國不承認英俄瓜分帕米爾，形成未定界。在蘇聯解體後，與塔吉克斯坦簽約，放棄噴赤河以東、薩雷闊勒嶺以西的帕米爾北境，約 1000 平方公里。
* 阿富汗：1963 年簽訂界約，承認阿富汗領有瓦罕帕米爾與巴達克山地區主權。
* 巴基斯坦：1963 年簽訂界約，放棄坎巨提的主權，喬戈里峰（K-2）共享。
* 尼泊爾：1961 年簽訂界約，珠穆朗瑪峰（聖母峰）共享。
* 不丹：印度占領藏南地區之後，將其西南一隅墨拉薩丁地區送給不丹。
* 印度：由於 1913 年英國與西藏在西姆拉會議中，自行劃定「麥克馬洪線」，併吞西藏東南的藏南地區及新疆西南的阿克塞欽地區。印度主張擁有上述兩地全境，因此爆發邊界戰爭，中華人民共和國在取勝後自行退兵，目前仍未簽訂界約。
* 緬甸：1960 年簽訂界約，中華人民共和國放棄高黎貢山以西 7 萬平方公里土地（江心坡），放棄南坎、果敢等縣，收回片馬、班老等地區。
* 中華民國台灣地區：中華民國政府主張，台灣、澎湖自 1945 年被國民政府所光復，與金門、馬祖列島同屬於中華民國臺澎金馬地區，因兩岸分治造成主權治權爭議，臺澎金馬不屬於中華人民共和國中央人民政府實際管轄。

## 註釋

## 參考文獻

### 引用

### 來源

## 外部連結

* 中國省級行政區劃一覽表（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 行政區劃網 - 行政區劃愛好者交流網站及論壇
* （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館） 中華人民共和國民政部區劃地名司主辦

## 參見

* 中國疆域史
* 中華人民共和國省級行政區土地面積列表、中華人民共和國省會列表
* 中華人民共和國各省級行政區人口列表、中華人民共和國各省級行政區人口密度列表
* 中華人民共和國省級行政區地區生產總值列表
* 中華人民共和國行政區劃
* 中華民國行政區劃
* 中華人民共和國縣級以上行政區列表
* 台灣問題、台海現狀