上海市生活垃圾管理条例

**上海市生活垃圾分類制度**規範中華人民共和國上海市內投放家庭垃圾的行爲，要求上海市市民和各單位、團體按照一套具體的分類標準對垃圾進行分類投放，並進行分類轉換、處置，以達到廢棄物末端減量的目的。該制度發端於 1990 年，於 2000 年正式提出。以 2021 年「百萬家庭低碳行、垃圾分類要先行」政府實事工程的實施為標誌，透過藉助社會力量創辦的「綠色帳戶」獎勵機制，上海市的政府部門開始大規模推廣家庭垃圾分類投放。

2005 年，上海市人民政府頒布政府規章《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》，以政府規章的形式確立了現行的垃圾四分類制度，並確立了正式的罰則。從 2010 年開始，上海市的立法、行政機關開始研究垃圾分類制度的立法。2018 年 12 月 31 日，《上海市生活垃圾管理條例》獲得第十五屆上海市人民代表大會透過，正式成為地方性法規，並於 2019 年 1 月 31 日起強制實施。

## 分類標準

### 歷史沿革

1990 年起，上海開始單獨收集廢玻璃和廢電池進行處理。1995 年，上海市市容環境衛生管理局在普陀區曹楊五村開始試點家庭垃圾分類收集，當時的垃圾分類有有機垃圾和無機垃圾 2 類。到 1997 年發展到全市設立了 17 個居民家庭垃圾分類收點。

2000 年，原中華人民共和國建設部提出建設垃圾分類收集試點城市。是年，垃圾分類在上海市被正式提出。依照當時的標準，垃圾可以被分為有機垃圾、無機垃圾、有害垃圾和可回收垃圾四種。2002 年開始，上海市的垃圾分類實施「一市二制」：在垃圾焚化廠服務的區域，實施可焚燒垃圾、不可焚燒垃圾、廢玻璃垃圾和有害垃圾的四分法；而沒有實施垃圾焚燒處理的區域，可焚燒、不可焚燒的分類則被可堆肥垃圾、不可堆肥的分類替代。

2007 年開始，上海市的垃圾分類標準又改為可回收垃圾、廚餘其他垃圾、廢玻璃和有害垃圾的四分法。但此套標準並非一刀切實施，1000 個試點住宅區實施完全的四分法，公共場所實施可回收物、其他垃圾二分法，1000 家試點單位則採用可回收物、有害垃圾和其它垃圾的三分法。2008 年，上海市人民政府頒布《上海市城市生活垃圾收運處置管理辦法》，對上海市的城市家庭垃圾收運和處置做出了規範，提出對家庭垃圾逐步實行分類收集的政策，並要求環境衛生部門對分類收集的家庭垃圾必須進行分類收運。

2010 年開始，上海市開始實施乾垃圾、濕垃圾、可回收垃圾和有害垃圾四分法。2011 年，上海市又將分類要求改為以乾濕垃圾分類為基礎的垃圾分類模式，鼓勵有能力處理其他垃圾的單位和個人進一步細分。同時，上海市實施了政府實事工程「百萬家庭低碳行、垃圾分類要先行」，在全市 18 個試點街道的 100 個示範小區實現從垃圾分類收集到分類運輸、分類處置體系的建設，並訂立了 2015 年所有由物業管理的小區實現家庭垃圾分類全覆蓋的目標。

2014 年，上海市人民政府發布《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》，確定了新的的垃圾四分法，規定了公共場所設定可回收物、乾垃圾兩類垃圾桶，住宅小區和單位設定可回收物、有害垃圾、濕垃圾和乾垃圾四種垃圾桶；此外，市政府還規定，未按照規定投放家庭垃圾且拒不改正的，對個人處以 50 元人民幣以上、200 元人民幣以下的罰款，對單位處以 100 元人民幣以上、1000 元人民幣以下的罰款。同時，上海市制定了《上海市生活垃圾分類目錄及相關要求》，以細化垃圾分類標準。2019 年 4 月，新制定的《上海市生活垃圾分類投放指引》替代了原先的《上海市生活垃圾分類目錄及相關要求》。

### 現行標準

依據現行《上海市生活垃圾分類投放指引》，在上海，家庭垃圾可分為如下四類：

* 可回收物：指廢紙張、廢塑料、廢玻璃製品、廢金屬、廢織物等適宜回收、可迴圈利用的生活廢棄物。
* 有害垃圾：指廢電池、廢燈管、廢藥品、廢油漆及其容器等對人體健康或者自然環境造成直接或者潛在危害的生活廢棄物。
* 濕垃圾：即易腐垃圾，指食材廢料、剩菜剩飯、過期食品、瓜皮果核、花卉綠植、中藥藥渣等易腐的生物質生活廢棄物。
* 乾垃圾：即其它垃圾，指除可回收物、有害垃圾、濕垃圾以外的其它生活廢棄物。

此外，上海市地方標準《家庭垃圾分類標誌標識管理規範》還單列了數種「分流垃圾」，這些垃圾不按照家庭垃圾收運。其中，建築垃圾由環境衛生部門委託的機構另行收運處理；大件垃圾由居住區的物業管理公司聯絡專業收運企業處理，電子廢棄物則需要交到經備案登記的電子廢棄物回收企業處，或放置於垃圾收運和再生資源回收「兩網融合」回收服務點內；餐飲企業、企事業單位食堂集中產生的有機廢棄物等被歸入餐廚垃圾收運。

## 立法實施

### 立法背景

據上海市綠化市容部門的統計資料，2001 年以來，上海市生活垃圾年均增長量超過 3%，截至 2018 年，家庭垃圾年度處置量接近 750 萬公噸。2016 年以前，來自上海市的家庭垃圾、建築垃圾被非法外運到江蘇省南部地區如蘇州、無錫、南通、常州等市處置的情況屢禁不止。2016 年 7 月，媒體曝光了太湖垃圾偷倒事件，蘇州市下令禁止垃圾運入，上海市也下令禁止一切建築垃圾外運，暴露了上海市垃圾處置能力不足導致的「垃圾圍城」現象。而《中國青年報》記者在 2016 年 7 月發表的一篇調查指出，上海市垃圾處置能力已經接近飽和。

2017 年，國家發展改革委、住房城鄉建設部發布《生活垃圾分類制度實施方案》，要求各直轄市在 2020 年以前實現垃圾強制分類，「不分類不收運」。為實現該目標，上海市決定在 2017 年底實現企事業單位實施垃圾強制分類。

2018 年和 2019 年的上海市人民政府工作報告中，市長應勇提出，要全面開展家庭垃圾全程分類，深入推進垃圾收運和再生資源回收「兩網融合」的實施目標。2018 年 2 月 7 日，上海市人民政府辦公廳印發了《關於建立完善本市生活垃圾全程分類體系的實施方案》，明確按照先單位、後個人的順序，在 2020 年前完成垃圾強制分類目標。

2018 年 11 月 6 日，中國共產黨中央委員會總書記習近平在考察上海市虹口區市民驛站嘉興路街道第一分站時，參觀了社群推廣垃圾分類的交流活動。一位在場的志願者向習近平表示，公益活動已經成為新時尚。而習近平則回覆：「垃圾分類工作就是新時尚。我關注著這件事，希望上海抓實辦好。」

### 立法過程

2017 年 2 月 22 日，上海市第十四屆人大常委會第三十五次會議決定將列入年度立法計劃中，作為重點調研專案。2017 年 3 月，上海市第十五屆人大常委會和上海市政府相關領導組成立法工作領導小組。2017 年 5 月 2 日，上海市人大常委會和上海市綠化市容局召開了專題研討會，推進調研，為條例的立法打基礎。2018 年 2 月 24 日，上海市第十五屆人大常委會第二次會議決定，將《上海市生活垃圾管理條例》列入 2018 年度立法計劃，並預定於 9 月初審。

2018 年 9 月 25 日，上海市人民政府向市人大常委會提交《上海市生活垃圾管理條例》草案。2018 年 9 月 25 日，上海市第十五屆人大常委會第六次會議對《上海市生活垃圾管理條例》草案進行了一審。2018 年 11 月 20 日，上海市第十五屆人大常委會第七次會議對草案進行二審。2018 年 12 月 18 日，上海市第十五屆人大常委會第八次會議對草案進行三審，上海市人大法制委員會就草案審議及修改情況向市人大常委會作報告
。2019 年 1 月 28 日，該草案進入四審階段，上海市第十五屆人民代表大會第二次會議對草案及草案修改建議稿進行最終審議。

2019 年 1 月 31 日，該草案經上海市第十五屆人民代表大會第二次會議表決透過，成為正式地方法規，並將於 2019 年 7 月 1 日起實施；依據該條例，個人混合投放垃圾將被處最高 200 元人民幣的罰款，企業和單位則將被處最高 5 萬元人民幣的罰款，上海黨政機關內部辦公場所不得使用一次性杯具，餐飲行業經營者不得主動提供一次性餐具，住宿行業經營者不得主動提供一次性日用品。

2019 年 5 月，上海市城市管理行政執法局出台《上海市生活垃圾分類違法行為查處規定》和《〈上海市生活垃圾管理條例〉行政處罰裁量基準》，對垃圾分類違法行為的行政處罰進行詳細闡述。

## 配套措施

### 「綠色帳戶」

2011 年開始，上海市的政府機構藉助社會團體的力量，推進「綠色帳戶」專案，並聯合中國銀行發行綠色帳戶聯名套卡。該專案鼓勵居民進行垃圾分類投放，所得積分可兌換獎品。但《青年報》記者發現，該專案的積分卡存在使用率低、掃碼積分缺乏有效監督等問題。而上海市綠化市容局方面曾在 2017 年指出，「綠色帳戶」作為一項獎勵制度，已經消納了積分約 4.8 億分，同時兌出了約 5000 萬元人民幣的獎勵，「讓市民從垃圾分類中增加獲得感」。但綠化市容局也承認，儘管「綠色帳戶」覆蓋了上海約三分之二的市民，但僅有約一半「綠色帳戶」卡被使用過，常用者也不到 20%，政府對該專案也沒有固定投入。為了推廣該專案，解決「綠色帳戶」卡使用便捷度低的問題，政府部門和支付寶、中國銀行展開了對接合作。

### 老港再生能源利用中心二期

2019 年 6 月 28 日，老港再生能源利用中心二期工程正式點火啟用，新建 8 條垃圾焚燒線，日處理垃圾量可達 6000 公噸。在二期工程投產之後，老港再生能源利用中心預計每年能處理 300 萬公噸垃圾，占上海年垃圾處理量的三分之一；同時，其發電每年預計可達 15 億千瓦時，官方宣稱其採用了多種環保技術提高效能、減少污染，將成為全球規模最大的垃圾焚化廠。

### 「兩網融合」垃圾回收

為了讓可回收物得到充分迴圈利用，上海市政府部門啟動了居住區再生資源回收體系與家庭垃圾分類收運體系「兩網融合」專案。根據上海市政府部門的目標，到 2020 年，擬建成 8000 個回收網點和 210 個中轉站，實現兩網融合回收利用日均 1100 公噸以上。透過標準垃圾回收服務點（垃圾廂房、自動回收機）及預約上門服務等方式，居民可以將可回收物就近投放。因垃圾分類的推廣，透過預約上門方式收集垃圾併集中處理的新職業「代扔工」應運而生。

## 爭議

### 居民意見

據上海市人民代表大會聯合上海市綠化市容局進行的一項調研顯示，上海市市民對家庭垃圾分類標準存在一定疑問，尤其是在可回收物的分類標準方面。此外，對於粽葉、椰子殼、甘蔗皮、玉米葉、榴槤核等垃圾的分類，市民常認為這些乾垃圾屬於濕垃圾。2019 年 6 月，為了讓市民更了解分類標準，上海市綠化市容局及下屬的廢物管理處發布了《上海市生活垃圾分類投放指南》，以解答市民疑問。

有市民指出，為實施垃圾集中處理，部分小區進行了一刀切的「撤桶並點」和「定時定點」措施，給垃圾投放造成不便。部分居民向媒體指出，各小區的實際狀況不同，若未經調研和充分溝通，一刀切實施「撤桶並點」，效果可能適得其反，並增添引發矛盾的機會。上海市綠化市容局則稱其已發布《定時定點分類投放實施導則》，指出復原投放點及投放時段設定不應一刀切，而應因地制宜，避免給市民的熱情造成影響。

### 專家意見

環保研究者陽平堅認為，居民的利己心態可能影響垃圾分類的成效，而垃圾的混裝混運或濕垃圾運輸時液體、氣味洩露的「跑冒滴漏」等問題，也會極大影響垃圾分類的成效和居民的積極性，其建議要從垃圾的全生命周期考慮，進行精細化管理。上海社會科學院研究員彭峰認為，政府在大力宣傳垃圾分類的同時，應該讓市民更多了解垃圾處理全過程，以消除市民對垃圾在後端是否混合處理的疑慮。阿里巴巴集團環保業務負責人曹啟明認為，垃圾處理的區域配套產業鏈建設應當加強；復原垃圾投放點則需要用資料來評估，不應完全依靠主觀性決策，否則，以上海市人口流動性大的背景，存在引發環衛問題的風險。上海政法學院環境法學副教授趙俊認為，如果不進行定時定點投放，垃圾的後端處理這項需要高度分工合作的工程可能根本無法完成，民眾對定時定點投放的抱怨可以理解，但公眾也需要為環保措施負必要的責任。

## 軼聞

在《上海市生活垃圾管理條例》正式實施的 2019 年 7 月 1 日前後，由於負責監督垃圾分類的志願者大爺大媽會問「你（扔的）是什麼垃圾？」（上海話：「儂（摜個）是啥垃圾？」），一時間「你是什麼垃圾？」成為中國的網路流行語。

此外，由於垃圾分類標準繁瑣難記，還有人推出了更簡明的「豬四分論」：「豬可以吃的是濕垃圾；豬不樂意吃的是乾垃圾；豬吃了會死的是有害垃圾；賣了可以買豬的是可回收垃圾。」但根據上海市綠化和市容管理局的說法，這種分類方法很粗糙，有較大的錯誤率。

## 參考文獻

## 參見

* 社會控制
* 垃圾分類
* 中華人民共和國環境污染與治理