中华人民共和国计划生育史

**中華人民共和國計劃生育的歷史**可以追溯到 1950 年代。1950-1970 年間，各種因素導致中國的計劃生育並未廣泛實行。1970 年代計劃生育全面推行，1979 年後實施了嚴格的一胎政策。2010 年後，計劃生育政策逐漸放寬。

## 1970 年前：人口激增

### 建國初期

1949 年 9 月，毛澤東在《歷史唯心觀的破產》寫道：「中國人口眾多是一件極大的好事...… 西方資產階級經濟學家如象馬爾薩斯之流所謂食物增加趕不上人口增加的一套謬論，不但被馬克思主義者早己從理論上駁斥得乾乾淨淨，而且已被革命後的蘇聯和中國解放區的事實所完全駁倒。在共產黨領導下，只要有了人，什麼人間奇蹟也可以造出來。」中國人民共和國成立初期，經歷韓戰，中國政府曾鼓勵生育，並效仿蘇聯給予生育多的婦女以「英雄母親」、「光榮母親」的稱謂。 與此同時，1950 年 4 月和 1953 年 1 月，中央人民政府衛生部、人民革命軍事委員會衛生部和中央人民政府政務院文化教育委員會先後下發《機關部隊婦女幹部打胎限制辦法》和《限制節育及人工流產暫行辦法》（[53] 衛婦字第 15 號），對節育和人工流產做出限制。

1953 年，在人口學家馬寅初等人的提議下，中國政府於 1953 年進行了第一次全國人口普查，7 月 1 日最終結果顯示中國大陸人口突破 6 億，比 1949 年增長超過 1 億多人口、人口自然增長率超過 20‰。 1953 年 8 月，鄧小平指示衛生部改正限制節育的政策。與此同時，時任北京大學校長的馬寅初等人隨即帶隊進行了調查研究，並多次向中共中央和中國政府提出要進行「計劃生育」、「控制人口」，獲得劉少奇、周恩來等領導人的認可。1954 年 7 月和 11 月，衛生部下發《避孕及人工流產暫行辦法》和《關於改進避孕及人工流產問題的通報》（[54] 衛藥字第 579 號），提出「避孕節育一律不加限制，但亦不公開宣傳」。1954 年 12 月 27 日，全國人大常委會委員長劉少奇召集國務院多個單位的負責人舉行了節制生育問題的座談，指出「黨是贊成節育的」。

1955 年 2 月，衛生部黨組向中共中央提交了關於節制生育問題的報告，提出「節育應該一律不加限制，並應適當地加以提倡，給予指導。人工流產或絕育應加以限制。溺嬰則應禁止。」3 月，中共中央在對該報告的批示中說：「我們黨是贊成適當地節制生育的」。1956 年 3 月，衛生部下發《關於人工流產及絕育手術的通知》，將人工流產及絕育手術的限制條件放寬為至少有四個孩子。1956 年 9 月，周恩來在《關於發展國民經濟的第二個五年計劃的建議的報告》中提出「適當地提倡節制生育」。1956 年 10 月，毛澤東在會見南斯拉夫婦女代表團時指出「夫婦之間應該訂出一個家庭計劃，規定一輩子生多少孩子」。1957 年 2 月 27 日，毛澤東在最高國務會議第 11 次（擴大）會議上說「要提倡節育，少生一點就好了。要有計劃地生產。…… 這個政府可能要設一個部門，設一個計劃生育部好不好？或者設一個委員會吧，節育委員會，作為政府的機關。」1957 年 7 月，馬寅初發表了《新人口論》，提倡控制人口數量。

### 大躍進

1958 年，毛澤東等人發動了「大躍進」，他的人口觀開始產生變化。1958 年 1 月，毛澤東提到：「應看到人多是好事，實際人口七億五到八億時再控制。現在還是人少，很難叫農民節育。…… 人多好還是人少好？我說現在還是人多好，恐怕還要發展一點。」 此時他並未完全否定計劃生育，他表示「我是贊成節育的，並且贊成有計劃地生育的。像日本人一樣能控制。現在人多一些，氣勢旺盛一些。要看到嚴重性，同時也不要那麼很怕。我是不怕的，再多兩億人口，我看問題就解決了。走到極點就會走向反面。現在我看還沒有達到極點。中國地大物博，還有那麼一點田。人多沒有飯吃怎麼辦？少吃一點。要節省。一方面講節育，一方面要節省，要成為風氣。」 而到了 4 月，毛澤東在《介紹一個合作社》一文中，進一步提出了「人多力量大」的觀點，他認為：「除了黨的領導之外，六億人口是一個決定的因素。人多議論多，熱氣高，幹勁大。」

與此同時，1957 年「反右運動」起，馬寅初和他的《新人口論》逐漸遭到了全國範圍的批判，尤其在大躍進期間受到了毛澤東、康生、陳伯達等人的強烈反對；1960 年他被迫辭去北大校長職務，並遭到軟禁，隨後又被免去全國人大常委的職務。期間，毛澤東還讓人向馬寅初放話：「馬寅初先生不服輸，不投降，可以繼續寫文章，向我們作戰嘛！他是個很好的反面教員嘛！」

大躍進直接造成了三年困難時期，據各方估計有數千萬人因此非正常死亡，1960 年首次出現了不正常的人口負增長、計劃生育被擱置。 而 1950 年代，中國大陸的總和生育率高達 5.9。

### 三年困難時期後

三年困難時期過後，1962 年中國出現了補償性人口生育高峰（嬰兒潮），1962 年 12 月 28 日，中共中央、國務院隨即發出《關於認真提倡計劃生育的指示》，提出「在城市和人口稠密的農村提倡節制生育，適當控制人口自然增長率，使生育問題由毫無計劃的狀態逐步走向有計劃的狀態，這是我國社會主義建設中既定的政策。」

此後，衛生部婦幼衛生司設立了計劃生育處。1963 年 2 月，周恩來強調人口多「應該肯定是好事，但長處中也有麻煩；要節制生育，一對夫婦生兩個就夠了」。 1963 年 10 月，衛生部下發《關於修改人工流產及男女結紮手術條件規定的通知》，取消人工流產和絕育手術的限制條件；1964 年 1 月，國務院設立計劃生育委員會，但於 1968 年 11 月被撤銷，計劃生育工作仍由衛生部承擔。 因此，在 1970 年以前，各種因素導致中國的計劃生育並未切實推廣，截止 1964 年，中國第二次全國人口普查顯示中國全國總人口接近 7.23 億，而截止 1969 年中國人口超過 8 億。

## 1970 年 - 1978 年：最多兩個

### 毛澤東時期

1971 年，全國總人口達 8.52 億，人口出生率和自然增長率分別高達 30.7‰和 23.4‰。1970 年代初期，毛澤東等人的態度發生轉變，中國政府開始切實推行計劃生育，在第四個五年計劃中提出了「一個不少，兩個正好，三個多了」的口號。

1971 年 7 月，國務院轉發衛生部等《關於做好計劃生育工作的報告》。1972 年，衛生部提出「晚、稀、少」人口政策的設想。1973 年 7 月，國務院設立計劃生育領導小組，華國鋒任組長，12 月第一次全國計劃生育工作匯報會確定了「晚、稀、少」方針，提倡晚婚（農村女 23 周歲，男 25 周歲，城市更高）、一對夫婦生育兩個孩子、間隔四年左右，計劃生育工作全面推行。當時的計劃生育曾經採取強制結紮、強制墮胎甚至殺嬰等手段。

1976 年 9 月，毛澤東逝世，同年中國人口數量到達 9.3 億，生育率從 1970 年的 4.8 降至 3.2、依然高於世界平均水平。

### 過渡時期

1977 年 8 月 12－18 日中共第十二次全國代表大會：「到本世紀末，必須力爭把我國的人口控制在十二億以內。」1978 年 2 月 26 日，中共中央主席、國務院總理、中央軍委主席華國鋒在第五屆全國人大第一次會議上做的政府工作報告中提出「計劃生育很重要。有計劃地控制人口增長，有利於國民經濟的有計劃發展…… 必須繼續認真抓好，爭取在三年內把我國人口自然增長率降到百分之一以下。」1978 年 3 月 5 日，新憲法第五十三條規定「國家提倡和推行計劃生育」。

1978 年 6 月 26-28 日，新一屆國務院計劃生育領導小組召開第一次會議。中共中央政治局候補委員、國務院副總理陳慕華擔任國務院計劃生育領導小組組長。領導小組成員來自國務院所屬的國家計劃委員會、國家科學技術委員會、財政部、衛生部等部委的領導人員。國務院計劃生育領導小組第一次會議著重研究了貫徹落實華國鋒總理在五屆人大一次會議上提出的三年內把我國人口自然增長率降到百分之一以下的任務。9 月完成的會議報告中規定「晚婚年齡，農村提倡女 23 周歲，男 25 周歲，城市略高於農村。提倡一對夫婦生育子女數最好一個最多兩個，生育間隔三年以上。」 1978 年 10 月 26 日，中共中央批轉《關於國務院計劃生育領導小組第一次會議的報告》，即中發（1978）69 號文件，提出:

> 五屆人大政府工作報告中提出，『爭取在三年內將我國人口自然增長率降到百分之一以下』，發展國民經濟十年規劃綱要中規定，從一九八一年到一九八五年把全國人口自然增長率降至千分之九左右，這個奮鬥目標，是新時期總任務賦予全黨全軍和全國人民的一項艱巨而又光榮的任務。
> 
> 解決好有關計劃生育的各項政策。
> 
> 晚育年齡，農村提倡女 23 周歲，男 25 周歲結婚，城市略高於農村。提倡一對夫婦生育子女數最好一個最多兩個。生育間隔三年以上。
> 
> 對於計劃生先進個人和集體。要給予表揚和鼓勵。對個別幹部、黨團員、職工，不實行晚婚、節育，要進行教育，在群眾中影響很壞的，要開展批評和自我批評；情節惡劣的，要給予紀律處分。對破壞計劃生育的階級敵人要及時揭露，堅決打擊。有關農村口糧分配，城市住房分配等社會經濟政策和其他一些規定，要有利於計劃生育工作的開展。
> 
> 

## 1979 年 - 1990 年：一胎化

### 籌備階段

1978 年底，鄧小平成為中國第二代最高領導人，主導了撥亂反正、馬寅初等人獲得平反。

1979 年 1 月，全國計劃生育辦公室主任會議召開，提倡今後每對夫婦生育子女數最好一個、最多兩個、間隔三年以上，討論了爭取 1980 年把中國人口自然增長率降到百分之一以下的具體措施。此次會議第一次將計劃生育作為政府倡導的一項活動，改變成為一種需要政府通過強有力的行政手段才能夠推進的工作，要求在全國性法律頒布之前，各個省、直轄市、自治區先行制訂地方的計劃生育試行條例。1979 年 3 月 30 日，鄧小平在中共理論工作務虛會中提道：

> 「要使中國實現四個現代化，至少有兩個重要特點是必須看到的：一個是底子薄…… 第二條是人口多，耕地少。現在全國人口有九億多，其中百分之八十是農民。人多有好的一面，也有不利的一面。在生產還不夠發展的條件下，吃飯、教育和就業就都成為嚴重的問題。我們要大力加強計劃生育工作，但是即使若干年後人口不再增加，人口多的問題在一段時間內也仍然存在。耕地少，人口多特別是農民多，這種情況不是很容易改變的。這就成為中國現代化建設必須考慮的特點。」
> 
> 

此後，鄧小平、陳雲、華國鋒、李先念等中共中央領導人先後表示支持計劃生育政策，而陳雲等人率先提出了嚴格的「一孩政策」。

* 1979 年 5 月份，鄧小平聽取習仲勛匯報時插話說「力爭人口降到千分之五，用行政的、經濟的辦法都可以，只要能降下來，就是最大勝利」。
* 1979 年 6 月 1 日，陳雲在一次談話時說，要「制定法令，明確規定只准生一個」、「先念同志對我說，實行『最好一個，最多兩個』。我說再強硬些，明確規定『只准一個』。準備人家罵斷子絕孫。不這樣，將來不得了。」
* 1979 年 6 月 18 日，華國鋒在全國人大會議上所作的《政府工作報告》中提出「要訂出切實可行的辦法，獎勵只生一個孩子的夫婦，…… 今年我們要力爭使全國人口自然增長率降到 10‰左右，今後要繼續努力使它逐年下降，1985 年要降到 5‰左右。」
* 1979 年 6 月，第五屆人大二次會議結束後，國務院副總理陳慕華依據華國鋒的報告，正式提出「一胎化」政策。6 月 27 日，陳慕華在中央黨校講課時說：「我們認為，到一九八五年，把人口自然增長率控制在千分之五左右，完全可能做到。主要的辦法是要求一對夫婦只生一個孩子，減少以消滅多胎現象，降低多胎率。」

### 初步實行

1979 年下半年起，在陳雲、陳慕華等人的要求下，多地又按照一胎化的要求修改計劃生育規定。8 月 11 日，陳慕華在《人民日報》發表《實現四個現代化，必須有計劃地控制人口增長》長篇文章，提出 20 世紀末的人口目標和分兩個階段的發展方案：

> 「從我國的實際情況出發，長期地、自覺地、有計劃地控制人口增長，這就是我們的方針。我們必須堅持這個方針，爭取本世紀末做到人口自然增長率為零，即人口不增長。為了達到這個目標，我們設想分兩個階段來努力。第一個階段，爭取到一九八五年把人口自然增長率從現在的千分之十二降到千分之五左右。第二個階段，爭取在二〇〇〇年人口自然增長率降到零。…… 必須大力提倡和推廣一對夫婦只生一個孩子。這是使人口自然增長率降低到零的主要辦法，也是群眾可以接受的辦法。」
> 
> 

1979 年一年裡，全國 29 個省區市有 27 個出台了本省的計劃生育條例，明確規定用經濟的、行政的和法律的手段控制生育；除部分少數民族外，一胎化在全國城鄉全面實行，僅雲南、青海、寧夏、新疆農村可生育兩孩（雲南、青海限困難戶）。

1979 年 10 月 15 日，鄧小平在會見格林率領的英國知名人士代表團並接受電視採訪時說，「人口問題是一個重要問題。現在，我們正在把計劃生育、降低人口增長率作為一個戰略任務。我們提倡一對夫婦生一個孩子。凡是保證只生一個孩子的，我們給予物質獎勵。」

1979 年 12 月 15 日 - 20 日，國務院計劃生育領導辦公室在成都召開各省、市、自治區計劃生育辦公室主任會議，為確保 1980 年和 1981 年的人口自然增長率降到 9.5‰和 8‰的目標，提出「目前當務之急是儘快把計劃生育工作的重點轉移到提倡和獎勵一對夫婦只生一個孩子的工作上來，逐年提高生一胎的比例，限制多胎生育。」

截至 1980 年上半年，除新疆、內蒙古外，所有省、市、區都出台了計劃生育暫行規定（新疆、內蒙古分別於 1981 和 1982 年出台規定），對違規生育者給予經濟和行政的嚴厲處罰。1980 年 9 月，《中共中央關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》發表，指出「國務院已經向全國人民發出號召，提倡一對夫婦只生育一個孩子」，提出「到三十年以後…… 就可以採取不同的人口政策了」。 1980 年，全國總人口達 9.87 億，人口出生率和自然增長率分別為 18.2‰和 11.9‰。

### 基本國策

1981 年 9 月 10 日，黨中央副主席、時任國務院總理趙紫陽在中央書記處 122 次會議上提出了放寬農村計劃生育政策的兩個方案，一是提倡一胎，允許兩胎；二是只有一個女孩的夫婦可以再生一胎（一孩半）。國家計生委黨組選擇了第二方案，但反對把政策寫明。1982 年 2 月 9 日，中央發布的 11 號文件《關於進一步做好計劃生育工作的指示》把政策表述成「農村普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有困難要求生二胎的，經過審批可以有計劃地安排。」 一孩半政策並沒有馬上推行。

1982 年 5 月，錢信忠接替陳慕華擔任國家計劃生育委員會主任。

1982 年 7 月，第三次全國人口普查數據顯示中國大陸人口總數突破 10 億。

1982 年 9 月，中共十二大報告確定「實行計劃生育，是我國的一項基本國策」。

1982 年 10 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《全國計劃生育工作會議紀要》列舉了農村雙獨兩孩等幾種可以生育二胎的情況。此後，多地農村實行了雙獨兩孩政策。

1982 年 12 月，《八二憲法》通過，憲法第二十五條規定「國家推行計劃生育」，第四十九條規定「夫妻雙方有實行計劃生育的義務」。

1982-83 年，錢信忠提出「一胎上環，二胎絕育」，僅 1983 年一年就實施上環 1776 萬例，女性結紮 1640 萬人，男性結紮 426 萬人，人工流產 1437 萬例。1983 年 12 月，錢信忠被免職。

### 調整放寬

此後，時任中共中央總書記胡耀邦、時任中國國務院總理趙紫陽曾批示把計劃生育政策放寬鬆一些。1984 年 4 月 5 日，《中央會議決定事項通知》中說：「我們關於計劃生育的實質，就是要逐步做到，除城市、城市郊區外，在大部分農村地區，要逐步做到允許第一胎生女孩的再生第二胎。這一點，只在實際工作中掌握，不公開宣傳，並要有一個緩和漸變的過程。」同月，中央 7 號文件批轉國家計劃生育委員會修改後的《關於計劃生育工作情況的匯報》，匯報指出「1982 年規定了農村有十種情況可以生二胎，據測算，根據這一規定生二胎的只占一孩夫婦數的 5% 以下。我們考慮再增加幾項，把二胎照顧面擴大到 10% 左右。」 此後，除河南、湖北、甘肅、內蒙古外，各地陸續實施雙獨兩孩政策。但胡耀邦、趙紫陽關於普遍實行「二胎化」的批示得不到計生部門的貫徹執行，1985 年僅在山西省翼城縣進行了「二胎」試點。

1986 年 4 月 23 日，鄧小平在會見日本前首相福田赳夫時提道：「中國對人口的增長實行嚴格控制，是從我們的切身利益出發的。這是中國的重大戰略決策。國外的人希望中國不實行計劃生育，這是想讓中國永遠處於貧困狀況。」

1988 年 3 月 31 日，趙紫陽主持中央政治局常委會第 18 次會議，討論並通過了國家計劃生育委員會《計劃生育工作匯報提綱》，再次提出「獨女戶」間隔幾年之後可以生育第二胎的一孩半政策。

1989 年 12 月，國家計劃生育委員會在《關於計劃生育工作中幾個重大問題的請示》中說：「在照顧獨女戶生二胎的問題上，多年來一直存在著不同看法。…… 我們認為，現行計劃生育政策是黨中央決定的，不能認為這是趙紫陽同志個人的決策……」此後，截至 1991 年，全國除西藏自治區之外的 30 個省、直轄市、自治區都制定了計劃生育條例，其中多數省份對滿足一定條件的農戶實行了一孩半政策。

## 1991 年 - 2010 年：極低生育率

### 二十世紀末

1991 年，江澤民在講話中指出要在全國實行人口與計劃生育目標管理責任制。隨後，中共中央、國務院 5 月 12 日做出《關於加強計劃生育工作、嚴格控制人口增長的決定》（中發 [1991] 9 號），要求「各級黨委和政府務必把計劃生育工作擺到與經濟建設同等重要的位置上來…… 黨政第一把手必須親自抓，並且要負總責。」此後，各地推行計劃生育一票否決制，即各地官員如若出現未完成上級提出的計劃生育指標等問題時，其晉升、評優、評先進等資格將被「一票否決」。隨著計劃生育工作加強，中國大陸的總和生育率快速下降。1990 年代初，總和生育率下降到世代更替水平以下。

1995 年起，中國政府開始提倡「晚婚晚育、少生優生」。 1995 年人口抽查顯示，總和生育率為 1.46。

### 二十一世紀初

2000 年 3 月 12 日，中共中央、國務院做出《關於加強人口與計劃生育工作、穩定低生育水平的決定》（中發 [2000] 8 號）。決定認為，「未來十幾年，我國人口數量還將持續增長，預計年均淨增 1000 萬人以上」；「未來幾十年，在實現穩定低生育水平的前提下」，人口峰值「接近 16 億」。2000 年第五次全國人口普查顯示，中國大陸人口總數約為 12.66 億，總和生育率僅為 1.22、處於世界最低水平。

2001 年 12 月 29 日，全國人大常委會通過《中華人民共和國人口與計劃生育法》，2002 年 9 月 1 日起施行。2002 年 8 月 2 日，國務院公布《社會撫養費徵收管理辦法》，2002 年 9 月 1 日起施行。辦法規定以當地人均收入為計征的參考基本標準，結合當事人的實際收入水平確定徵收數額。

2006 年，中共中央、國務院做出《關於全面加強人口和計劃生育工作、統籌解決人口問題的決定》（中發 [2006] 22 號），要求「千方百計穩定低生育水平」。這一階段計劃生育政策僅有微調，如 2002 年至 2003 年湖北、甘肅、內蒙古實行雙獨兩孩，部分省份放寬或取消生育間隔。

2010 年第六次全國人口普查顯示，中國大陸總人口達 13.4 億，總和生育率僅為 1.18、處於世界最低水平。2000 至 2010 年間人口年均淨增長 740 萬人，遠遠低於中央 2000 年《決定》的估計。

## 2010 年後：政策放寬

2011 年 11 月，河南省調整生育政策，規定夫妻雙方都是獨生子女的經批准可以生育兩個子女。至此，中國大陸 31 省份均已放開「雙獨兩孩」（雙獨家庭生兩個孩子）的政策。

2013 年 11 月，中央決定堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策（單獨兩孩），逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。2014 年，各地陸續實施單獨兩孩政策，但當年申請數僅 106.9 萬，大大低於官方預期。

2015 年 10 月，中共十八屆五中全會通過決議，全面實行一對夫婦可生育兩個孩子政策，以應對人口老齡化。

2018 年 5 月，彭博社援引政府內部人士消息指計劃生育政策最快將於年內取消，以減緩人口老齡化趨勢。消息若得到確認，這將是計劃生育政策 40 年來最大的改革。

2021 年 5 月 31 日，中共中央政治局召開會議，宣布進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施。

## 參見

* 中華人民共和國計劃生育
* 計劃生育

## 參考文獻