中华人民共和国国家公园

**中華人民共和國國家公園**目前為止共有 5 處，由中華人民共和國政府批准設立，並由國家林業和草原局（國家公園管理局）主導管理。每個國家公園由獨立的國家公園管理局、國家公園國有自然資源資產管理局進行管理。

中華人民共和國建立國家公園體系的提法由來已久，但在各種因素的制約下，中華人民共和國建設國家公園的計劃一直擱淺。在國家公園體系建立前，中華人民共和國以國家級風景名勝區作為海外國家公園的對應，隨著永續發展路線與生態保護的理念逐漸明晰，2013 年 11 月，中共十八屆三中全會首次正式提出建立中國國家公園體制。

2016 年，三江源國家公園成為中華人民共和國的首個試點國家公園，之後又於當年設立福建武夷山國家公園，隨後又相繼設立了東北虎豹國家公園等 8 個公園。2015 年 1 月，國家發展和改革委員會聯合 13 部門印發《建立國家公園體制試點方案》。2017 年 9 月，中辦、國辦印發了《建立國家公園體制總體方案》，這標誌著中華人民共和國國家公園建設進入實質性階段。方案指出，國家公園是「邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域」。2018 年 4 月 10 日，國家林業和草原局（國家公園管理局）正式掛牌成立，作為中央層面的國家公園管理機構。2021 年 10 月 12 日，中國首批國家公園名單公布。

中華人民共和國國家公園的建設理念包括生態保護第一、國家代表性、全民公益性三個要素國家公園是中華人民共和國自然保育地最重要類型之一，國家公園屬於全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控範圍。同時，部分國家公園可能涵蓋原有的國家級風景名勝區、國家級自然保護區等保護區域的範圍。

目前，中華人民共和國有 8 個省級行政區擁有國家公園。與此同時，三江源國家公園則是面積最大的國家公園。此外，三江源和福建武夷山在設立前就涵蓋或已是世界遺產地。

## 發展歷史

中華人民共和國建設自然保育地的歷史由來已久。1956 年 6 月 30 日，中華人民共和國國務院批覆設立了中華人民共和國首個自然保育區 —— 鼎湖山國家級自然保護區。而自 1982 年起，中華人民共和國政府開始設立國家級風景名勝區，並將之作為海外國家公園的對應。但在實踐中，國家級風景名勝區評定條件的籠統化、概念化，開發運營的商業化、人工化等缺陷受到部分學者的批評。因此，有學者和研究機構開始極力倡導逐步建立中華人民共和國國家公園管理體制。

2006 年，雲南省林業廳自行批准建立了「雲南普達措國家公園」，這是中華人民共和國首個以「國家公園」名義設立的自然保育地。隨後，雲南省開始建立「雲南省國家公園體系」，並得到了國家林業局的批覆。雲南省自此開始在「條件成熟的自然保育區」試點建設國家公園。當年 9 月，雲南省正式在省林業廳下設置「國家公園管理辦公室」，這是中華人民共和國首個地方國家公園管理機構。但學者田世政、楊桂華認為，在 2007 年普達措國家公園邊沿地區的一起重大火災中，各管理部門間出現的相互推諉卸責的狀況，就使得這種地方主導的國家公園管理模式的缺陷暴露出來。2008 年 10 月，中華人民共和國環境保護部和國家旅遊局又批准設立了一個國家公園試點單位 ——「黑龍江湯旺河國家公園」。但這種試點被一些學者批評為「新瓶裝舊酒」，即在管理體制上並無創新，而僅著重於「國家公園」的經濟效益。此後，國家公園的各種試點在 2009 年遭到中華人民共和國國務院叫停。國務院指出有關部門應「在自然資源保護立法中繼續探索和研究」。有評論指出，國家公園計劃遭到擱淺，原因在於國家公園管理相關法規的尚未健全和保護地管理的混亂無序。

2013 年 11 月，中共十八屆三中全會發布的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》首次從中央政府層面提出建立國家公園體制，指出國家公園要「堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展」。2015 年 1 月，國家發展和改革委員會等十三個部門聯合發布《建立國家公園體制試點方案》, 開始了國家公園體制改革。同年 9 月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》對建立國家公園體制提出了具體要求。其後，中華人民共和國政府逐步推動開展了國家公園體制的試點，並設立了由中央政府垂直管理的國家公園。2016 年 3 月 9 日，三江源國家公園的體制試點方案經中共中央審議通過，成為中華人民共和國首個由中央政府批准設立的國家公園，並在其後由青海省人民代表大會頒布了《三江源國家公園條例（試行）》，這也是中華人民共和國首部國家公園條例。8 月 19 日，東北虎豹國家公園國有自然資源資產管理局、東北虎豹國家公園管理局在長春成立，這是中華人民共和國第一個由中央直接管理的國家自然資源資產和國家公園管理機構。

2017 年 9 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》。方案提出，國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使，條件成熟時，逐步過渡到由中央政府直接行使。同時，國家公園是中華人民共和國自然保育地最重要類型之一，屬於全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控範圍，實行最嚴格的保護。方案表明，與原有的其他保護地相比，國家公園的自然生態系和自然遺產也將更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態系更完整，保護更嚴格，管理層級更高。根據方案，到 2020 年，中華人民共和國建立國家公園體制試點基本完成，將整合設立一批國家公園，使分級統一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。

2018 年 3 月 17 日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關於國務院機構改革方案的決定》，批准《國務院機構改革方案》。根據《國務院機構改革方案》，決定將原國家林業局、國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保育區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責整合，組建國家林業和草原局，與國家公園管理局一個機構兩塊牌子，由自然資源部管理。

2018 年 4 月 10 日，國家林業和草原局（國家公園管理局）正式掛牌成立。

2019 年 1 月 23 日，中央全面深化改革委員會第六次會議通過《關於建立以國家公園為主體的自然保育地體系指導意見》《海南熱帶雨林國家公園體制試點方案》，批准海南省試點設立海南熱帶雨林國家公園。會議要求創新自然保育地管理體制機制，實施自然保育地統一設置、分級管理、分區管控，把具有國家代表性的重要自然生態系納入國家公園體系，實行嚴格保護，形成以國家公園為主體、自然保育區為基礎、各類自然公園為補充的自然保育地管理體系。

2021 年 10 月 12 日，第一批國家公園名單公布，包括 5 座分別是三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園、海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園。

## 問題與挑戰

中國的國家公園建設面臨許多困難與挑戰。國家公園範圍內居住著數十萬人口，這些人口對自然資源的長期利用使國家公園面臨很大的生態修復壓力，同時需要在進行嚴格生態保護的前提下保障原住民利益。中國國家公園的土地所有權多為集體所有，由於歷史原因造成土地權屬不清，土地所有權、承包經營權、使用權、管理權、收益權混亂。國家公園所在地方治理能力薄弱，大部分國家公園內有知名旅遊景點，嚴格的保護措施會造成旅遊收入下降，從而使地方政府缺乏積極性。此外還面臨資金短缺和管理落後的問題。

## 首批國家公園名錄

下表列出國務院於 2021 年 10 月 12 日首批正式實行中國國家公園體制的五個保護區。其他曾入選試行國家公園以及以「國家公園」名義出現的保護區不會列入下表。

## 試行名錄

下表列出當前經國務院批覆試行但未正式實行國家公園體制的保護區。其他以「國家公園」名義出現的保護區不會列入下表。

## 注釋

## 參考文獻

## 參見

* 中華人民共和國國家級風景名勝區列表
* 中華人民共和國國家級自然保護區列表