中国城市管理行政执法

**城市管理執法**，簡稱**城管**，是中華人民共和國城市管理中負責綜合行政執法的部門。

城管執法制度經歷了從城建監察大隊，到城市管理監察大隊，到城市管理監察辦公室，到城市管理綜合行政執法局，到城市管理綜合行政執法監察局，再到城市管理執法隊伍的發展。

2017 年，中華人民共和國住房和城鄉建設部公布《城市管理執法辦法》，城市管理執法人員屬於行政執法類公務員，通過公務員考試並接受正規訓練後，按照局、隊的執法人員編制而調配，全面清退城管部門內的臨聘人員。

2021 年新版《行政處罰法》審議通過，明確國家在城市管理領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。

## 歷史

### 商朝

《韓非子・內儲說上》「殷之法，棄灰於道者斷其手。」棄灰於街道上的人，會受到斷手的嚴懲。

### 周朝

在周代，城管稱之為胥，在崗時都得帶著鞭子或兵杖，遇到亂停亂放、占道經營不服從管理這類事，往往執鞭抽打，揮杖追趕。

周代實行坊市制度（將市場與住宅區域分離從而減少經營對正常生活的影響）《周禮・地官司徒第二》中「司市」條稱，「凡市入，則胥執鞭度守門。」鞭子大家都知道，「度」可能有的讀者不是太明白，這種「度」又叫「殳」，系古代一種兵杖，用竹子或木板做成，有棱無刃，長約一丈二尺長，其威懾力與今天的警棍是一樣的，雖然一下子打不死，但卻也致死，因此頗具威懾力。

「毋壞屋，毋填井，毋伐樹木，毋動六畜，有不如令者，死無赦。」西周時期的《伐崇令》對亂砍亂伐進行了規定。

### 秦漢時期

《漢書・五行志》也說：「秦連相坐之法，棄灰於道者黥。」黥，是在人臉上刺字並塗墨之刑，與斷手之刑相比雖輕，但仍很酷烈。 

據《史記》記載，「三十三年，發諸嘗逋亡人，贅婿、賈人略取陸梁地，為桂林、象郡、南海，以謫遣戍。」商人被送去充軍，連商人的子孫後代也要充軍，「先發吏有謫及贅婿、賈人，後以嘗有市籍者，後又以大父母，父母嘗有市籍者，後入閭取其左」。在這種嚴重抑商政策下，地攤無從發展。

《秦律・田律》規定「春二月，毋敢伐材木山林及雍（壅）堤水。不夏月，毋敢夜草為灰，」對砍伐樹木山林，焚燒草木，堵塞水道等作出明確規定。

而後到漢代坊市制進一步完善，坊市布局比較規則齊整，漢代長安城內「街衢洞達，閭閻且千，九市開場，貨別隧分，人不得顧，車不得旋，闐城溢郭，傍流百廛，紅塵四合，煙雲相連」。 漢武帝之後，漢朝的經濟制度逐漸重農輕商，對從事工商的人士徵收重稅，甚至對入市營業的商人也設限，不是隨便什麼人都能做買賣。 

### 唐朝

到了唐代，集市設有市令官，主要管理市場交易，並規定午時擊鼓三百下，商人始能入市。日落前三刻擊鉦三百而散市。 
長安實行嚴格的坊市制度， 商住分離，不得越界，市是工商業活動場所， 坊是封閉的生活社區。市內的商家按商品種類區分，排列在規定地點，所以，沒有固定場所的的擺攤經營模式很難以大量存在。而且，唐朝禁止農民自由進入城市，這也導致長安難以出現售賣農產品的小商販。 

《唐律》中還規定：「距府十丈無市，商於舍外半丈，監市職治之」，就是說擺攤設點至少要遠離政府辦公地 30 米，也不能離民房太近，要在 1.5 米以外，由監市負責督管。同時，對占道經營有嚴厲的懲罰：《故唐律疏議卷第二十六雜律》中規定「諸侵巷街阡陌者，杖七十；若種植墾食者，笞五十。各令復故。」挨打後，還要把街道恢復原狀。

### 宋朝

宋朝是中國古代商業最發達的朝代。沒有了諸多限制，小商小販大量湧現。只需看看《清明上河圖》，就可知當時的地攤經濟有多發達。當時政府設置了 專門負責管理攤販的機構 —— 街道司。

街道司丈量街道，為商販規劃擺攤的位置。商販須在自己固定的位置叫賣，不可越界經營。《宋刑統》中有明文規定：諸侵街巷阡陌者，杖七十。《清明上河圖》裡虹橋旁邊的木樁又叫表木，就是街道司為攤販樹立的分界線的標誌。 

### 明清時期

明朝時期，明太祖朱元璋治國以狠著稱。據《明會典》上記錄，在京城，「凡侵占道路，而起蓋房屋，及為園圃者，杖六十，各令復舊」；對往街上丟垃圾、放污水的，「其穿牆而出污穢之物於街巷者，笞四十。出水者勿論」。 
另外，明代對破壞公共設施、不按規定行車，以及在禁區內擺攤設點、取土作坯、隨地大小便等行為，也一律「問罪」，涉事者要被強行戴上刑具，在街頭示眾一個月，即所謂「枷號一個月發落」。這樣的城管手段不可謂不嚴。 

光緒三十四年 (1908)，清政府民政部奏擬承認巡警道官制，將所有省原設巡警等局歸併辦理，專營全省巡警、消防、戶籍、營繕、衛生事務，光緒皇帝很快批准了這個奏議。接著頒發了《巡警道官制並分課辦事細則》。規定巡警道下設警務公所，為全省警務的執行機構。

宣統二年 (1910) 四月，直隸巡警道在天津成立。首任道員為舒鴻貽。隨後，根據民政部擬定《各省巡警道官制並分課辦事細則》規定，直隸巡警道就所治地方設置直隸警務公所，下設總務、行政、司法、衛生 4 科，其中衛生科《改定清道章程》，《預防時疫清潔規則》，《管理飲食物營業規則》等職能以及行政科《管理夜市執行細則》等職能為城管的相關職能。 

### 民國時期

北洋政府時期的警察制度是清末警察制度的沿襲，在城管領域的執法是由警察進行管理。

1914 年 8 月 29 日，《京師警察廳官制》（18 條）頒布，其中京師警察廳的行政處第三科主要掌管的是警衛派遣、市場及商品視察、開業歇業登記、工廠典當各商鋪管理、度量衡貨幣管理、官私建築審查、該鎮道路橋梁審查等。維護市面上日常商業的秩序，保障商業發展的穩定，成為京師警察廳對北京城市管理的一項十分重要的內容。京師警察廳通過頒布有關的管理攤販的規章，飭令廳下所屬的各區署遵循，最後則由基層巡警來具體執行。巡警秉承警廳頒布的各項規則、條例、章程、辦法、細則、公告、布告、訓令、公函等，對攤販進行嚴格監管。具體來說，基層巡警對攤販管理的主要有以下四點：其一，審查攤販營業資格；其二，維持攤販的營業秩序，其三，打擊、取締攤販的各種不法營業行為；其四，催收各種針對攤販的捐稅。為有效維持市面秩序，警察廳、署對攤販的營業執照進行嚴格督察，對無照的攤販勒令禁止營業或令其向區署呈請批准後再行營業。

如 1925 年 5 月 8 日早上 7 點左右，劉姓花販挑花擔擺放在西單北大街東華興電料行門前，準備開始當天的營業。向來在該地段巡查並代售浮攤票的霍姓巡警便向其詢查是否已購買浮攤票，得知其並未購買之下，令其購票一張。劉姓花販因無錢購買浮攤票，霍姓巡警當即將他驅逐，禁止其在該處擺攤營業；如果攤販在營業過程中有違反相關規定，情節嚴重者則按違警罰法辦理，如 1913 年 4 月 27 日攤販李士祥在路旁擺設食物浮攤，因不服巡警制止，該管區署根據違警律第 28 條第 2 款及第 35 條第 2 款處以李士祥行政拘留，並令其收起浮攤。

國民黨政府時期，城管的職能依舊由行政警察進行履行，如上海市 1945 年的《上海市經常保持清潔辦法》中即有規定：行政警察巡察時，應該處理隨地吐痰便溺，排泄污水，拋棄紙屑果殼，跨街曬涼衣服，攤販停擱道旁等事務。

### 共和國時期

上海解放後，攤販到處設攤，有的在人行道及沿路的弄口，有的則成群結隊成為流動攤販，造成交通堵塞、行人擁擠的混亂狀況。連最主要的道路如南京路、中正路（今延安路）、林森路（今淮海路）、金陵路等都擺滿了攤販。僅金陵路一段，就有攤販七八千之多，嚴重妨礙社會治安與交通秩序。據統計，自 1949 年 5 月 25 日到 6 月 2 日的 7 日內，因攤販問題導致的車輛肇禍，就造成了死 3 人傷 2 人的慘禍，上海市人民政府為了整頓交通，保護人民利益與安全，決定把攤販的整治列為公安行政工作的重心。1949 年 6 月 26 日，公布《管理攤販暫行規則》，規定：凡在市區固定設攤營業者，均須具殷實鋪保，向所在公安分局申領許可證。

解放之初，上海攤販管理的組織，基本上是由市公安局領導各公安分局負責執行的，市府先公布了管理攤販暫行規則，由公安局指定攤販集中營業，初步劃分攤位，並辦理申請、登記、給證，開始建立糾察、請假制度。後因管理工作情況複雜，牽涉多方，於市府下成立攤販整理委員會，由公安牽頭負責。1949 年 7 月 11 日，市公安局在天蟾舞台召開全市性攤販會議，到會有各區攤販代表 3500 餘人。

為了加強攤販管理的行政組織，市人民政府於 1950 年 9 月決定將攤販管理工作重心由公安局移歸工商局接辦，攤販整理委員會改組為攤販管理委員會，以工商、公安、稅務、工務、財政、衛生等局及區政指導處組成，以工商局為主任委員，明確有關攤販管理的原則和方案，由委員會決定後交工商局攤販科負責協助推行，各區成立區分會，由區人民政府工商科攤販組辦理經營管理業務。這一時期依據工商政策，在統籌兼顧的原則下，初步建立起攤販管理的正常秩序。

1950 年 11 月 29 日，上海市人民政府公布了《上海市攤販管理暫行辦法》，對原定的《管理攤販暫行規則》作了部分修訂、補充，規定經營飲食、藥品、理髮及洗衣等攤販「須先經所在區衛生部門審核許可，取得證明後，始得申請登記，在營業時須遵守的事項中，增加了「不得扎彩化裝、掛牌或使用響器以及高聲叫喚」，「不得遮蔽街道旁消防設備」，「不得使用未經檢定之度量衡器」，對於違反規定者，分別予以處分：「1. 警告教育（包括具結悔過），2.1 天以上 10 天以下之停業，3.2000 元以上五萬元（舊制）以下之罰款，4. 撤銷許可證，勒令永久停業，5. 情節嚴重者移送人民法院」。

1982 年 12 月 11 日，城鄉建設環境保護部發布《城市市容環境衛生管理條例》（試行）。至此，中國大陸的城管職能從警察與工商部門正式開始移交給住建部門下的城管。

## 職權

根據《城市管理執法辦法》，城市管理執法部門行使下列職權：

* 城市管理執法的行政處罰權範圍依照法律法規和國務院有關規定確定，包括住房城鄉建設領域法律法規規章規定的行政處罰權，以及環境保護管理、工商管理、交通管理、水務管理、食品藥品監管方面與城市管理相關部分的行政處罰權。
* 需要集中行使的城市管理執法事項，應當同時具備下列條件：
  * 與城市管理密切相關；
  * 與群眾生產生活密切相關、多頭執法擾民問題突出；
  * 執法頻率高、專業技術要求適宜；
  * 確實需要集中行使的。
  * 城市管理執法主管部門依法相對集中行使行政處罰權的，可以實施法律法規規定的與行政處罰權相關的行政強制措施。

## 爭議

由於城管直接面對社會的底層群體，很多時候並沒有足夠有效的措施去管理、處罰違法人。且違法人經常因為自身的處境博得社會輿論的關注，從而使城管的工作更加難以進行。此外，城市職能部門將管不好、不好管的、面對社會低層群體的事務交予城管，如街頭遊商（有店面的歸市場監督管理部門）、違章建築（有執照的歸自然資源部門）等等，而較易規範的則留在本部門。在許多地方城管也成了各類社會矛盾的焦點。

有學者認為，實際執法過程中，由於多數下崗工人、無業遊民等弱勢群體沒有法律意識，且受教育水平不高，在城管執法過程中經常以胡攪蠻纏擾亂執法，或以暴力抗法，對方亦相應作出相應措施以維護法律、法規以及自身權益。城管部門本身是一個比較年輕的機構，其規範化程度還有待加強。城管執法人員的來源具有多樣性，素質也參差不齊，而且，在執法中主要採用罰款、沒收、強制執行等單一方法，因此，執法過程中經常出現各種易引起違法者的反感與抵抗的行為。

由於城管因暴力執法等而提升的「知名度」，城管的漢語拼音「chengguan」成為英語單詞的新外來語，也成了「暴力」的同義詞。

很多人認為「城管」這個名詞是新生的且係中華人民共和國獨有的職能，事實上，對小攤販與棄置物管理的城管職能從商代開始早就有跡可查，國外大多數地區對非法設攤也有相關處罰的法律依據，比如日本《交通法》32 條、英國《Street trading and pedlar laws》、中華民國《道路交通管理處罰條例》、香港《公共衛生及市政條例》、新加坡《公共環境衛生法》、美國波特蘭的《CityCode》，美國華盛頓州 Napavine 的《Municipal Code》，加拿大溫哥華《Street Vending By-law》等等，由於公眾誤認為歷史上或國外沒有城管管理非法設攤，以及小攤販的相對弱勢的地位，導致在面對城管執法的時候，出現的輿情一般會相對偏向小攤販。

## 參見

* 香港小販管理隊
* 德國秩序局

## 參考文獻

## 外部連結

* 新華網 - 「城管」被百度惡搞背後的民意訴求（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 中華人民共和國行政處罰法：第十六條；第十七條（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 中華人民共和國行政處罰法：第十八條（2021 年版）（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 中華人民共和國行政強制法：第十七條第二款；第七十條（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 國務院關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定（國發〔2002〕17 號）（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 上海市城市管理行政執法條例（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 電視新聞錄影：《上海市城市管理行政執法條例》昨起施行
* 上海楊浦機構編制（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 上海市青浦區城市管理行政執法局執法大隊
* 上海市黃浦區城市管理行政執法局執法大隊
* 中華人民共和國公務員法：第一百零六條（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 關於事業單位參照公務員法管理工作有關問題的意見（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 上海市行政執法證管理辦法（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 2012 年上海市城管執法人員專項招考公告
* 上海市 2020 年行政執法類公務員招考公告
* 中共上海市委組織部，上海市公務員局：關於將普陀區城市管理監察大隊等 10 家事業單位列入參照公務員法管理範圍的通知（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 上海城管招人百多碩博報名 正式編制公務員待遇或是主因
* 上海市 2020 年行政執法類公務員招考擬錄用名單 (2021-1-21) （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 上海：城管嘗試請保安協管
* 市政府辦公廳轉發市建委關於上海市城市管理綜合執法試點工作的實施意見的通知（滬府辦〔2000〕50 號）（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 2015 年上海市城管基層執法人員專項招考公告
* 上海市街道辦事處條例：第十條；第十一條（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 中華人民共和國建設部《城建監察規定》
* 上海市地方志：上海市市容監察（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）
* 上海市地方志黃浦區續志：上海市黃浦區市容監察（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）