上海公共租界纳税人会议

**上海公共租界納稅人會議**，為上海公共租界的最高代議機構，前身為成立於 1846 年的上海英租界租地人會。自成立以後，納稅人會議（租地人會議）主要負責租界內例如，成立工部局、設立警務機構、合併英美租界、修改《土地章程》和批准越界築路方案等重大事務。1943 年隨著汪精衛政權收回租界，納稅人會議結束其歷史使命。

## 歷史

### 租地人會議時期

1845 年頒布的《土地章程》中就租界事務的決定就有了相關的規定，要求洋涇浜以北租地建屋的外人，共謀修路造橋、完善警備、建立消防等一系列的市政建設。此外，這些市政建設的費用須由租地人入稟英國駐滬領事，由領事召集會議，議定費用來源和分擔辦法。根據這種規定，1846 年 12 月 22 日，在上海禮查飯店，在首任英國駐滬領事巴富爾爵士的召集下，英租界第一次租地人會議召開。第一次租地人會議決定此後每年 1 月舉行租地人會議，負責聽取道路碼頭委員會對於過去一年租界經費收支和市政建設的報告，同時選舉新一年度的道路碼頭委員會負責人員以及處理和討論與租界地產相關的其他事務。如果有緊急事務，可以召集特別會議進行處理。

1852 年 7 月 3 日，租地人特別會議召開，通過了租地人會議中極為重要的投票規則，規範了會議的表決，並沿用至租界終了。此後數次會議，相繼通過了明定租地人會議職能和會議規範。1869 年，租地人會議通過了對 1854 年《上海英美法租界土地章程》的修訂，並交由駐京公使團頒布施行。根據新的修改稿，租地人會議擴大為納稅人會議。

### 納稅人會議時期

1869 年，新修訂的《土地章程》規定，會議的選舉人不再局限於原有的租地人範圍。但凡在公共租界租賃房屋並且每年繳納相應標準捐稅的納稅人，均擁有選舉工部局董事會董事的資格。由此，租地人會擴大為納稅人會議。當年擁有選舉權的選民由原先的 340 人，增至 467 人，但擁有選舉權的僅限於外國僑民和駐滬外籍官員。到 1931 年，根據工部局的統計顯示，公共租界具有選舉權的納稅人為 2965 人，選票 3243 票，占在滬外僑的三分之一。

## 會議任務與權利

根據《土地章程》的規定，納稅人會議主要負責七大方面的事務。即修訂並審核《土地章程》；批准工部局關於本財年的預算；審核工部局董事會提交的上一年度的財政支出報告；負責制定相關稅制、估價轄境內的地產房屋和發放執照；選舉地產委員；選舉工部局董事會成員；其他事務。

## 投票制度

1870 年，納稅人會議制定相關議事規則。根據規則，每次大會之前，具有參與資格的納稅人須至工部局進行登記，只有經過登記的選票才具有法律效力。如因故未能出席會議，可由選舉人每次會議開始後，由工部局總辦向大會宣布出席會議的納稅人以及納稅人委託的代表是否達到法定人數。

納稅人會議實行的是財產制，而非普選制。因此其投票使用的並非一人一票，而是復票制，並允許代投票。復票制，即一名自然人擁有一票以上的投票權。一般情況下，除作為一名住宅納稅人的資格投票以外，還能代表納稅的企業進行投票。但一般每一個企業只能有一份投票權。另外，代投票制是指具有投票資格的納稅人因故缺席時，可以允許將投票權委託其他人行使。同時，根據 1871 年制定的《納稅人會議議事規程補充規定》，如果納稅人缺席並且沒有委託專人行使投票權之時，則默認其投票權委託於工部局總董。1879 年制定的新補充規定進一步要求受託納稅人在進入會場時，應登記姓名，並登記所受託投票的委託證明。

在進行對議案進行表決時，由大會秘書宣讀出席會議的納稅人名單，並由改納稅人或其委託人申明對議案是贊成還是反對，以及他所投出的票數。如果大會進行分組表決期間，納稅人因故突然缺席，並且未向大會主席提出對議案的反對意見時，大會將其所代表的票數作為贊成票處理。

## 特別會制度

納稅人特別會，顧名思義，是指由於特別原因而臨時召集的納稅人會議。按《土地章程》的規定，需要由領事團或者 25 名以上納稅人以書面方式提出。特別會的開會日期和所議事宜應當在開會的 10 天以前向各位有資格與會的納稅人通告。此外，特別會的到會者需要達到所有具有與會資格納稅人的三分之一以上。會議上討論的一般事務在獲得半數以上人贊成即具有法律效力，並由全體納稅人遵守。特別會召開時，以領袖領事為大會主席，如果沒有領事到場，則在開會之前，由與會納稅人推舉一人擔任大會主席。

特別會討論的議題一般為《土地章程》所列事務，當然也可以為《土地章程》所規定的相關事項之外事務，諸如批准《土地章程》附律、制定專項預算、公共利益和其他市政事務等。但通過此類決議後，需要由會議主席上報各國駐滬領事團，由領事團同意核准。在核准通過之前，該決議並不具備法律效力。而且該決議即使通過領事核准前，須公示 10 日，在無人反對該決議後，即提交領事核准。如果有人提出反對意見，則在十日公示期內呈請領事核辦，再進行核准。核准通過後，滿兩個自然月後便生效，應當由所有租界民眾共同遵循。

## 納稅華人會

早在 1864 年，各國駐華公使團會議上為上海公共租界制定了五項主要應當遵循的原則。其中最後一條便提出租界市政機構中應當有華人代表，在涉及有關華人市民利益時，須先徵詢其代表意見並得到其同意。1865 年，在修改《上海土地章程》之時，公使團再度提出要求工部局考慮市政機構中華人代表問題。當年 7 月 12 日，根據公使團的意見，各國駐滬領事團在英國駐滬總領事館制定了較為具體的方法，即由租界內華人市民推舉三人作為市政機構中的代表，處理華人事宜。翌年 3 月，公共租界租地人會議通過將此方案修入《土地章程》。並且於 7 月的領事團會議上，同意由領袖領事於每年 3 月左右向道台提出請求，由華人商會、商幫等民間團體推舉三名中國籍居民為代表，為公共租界工部局提供有關華人事務的決策諮詢。但到了 1869 年，重新修訂完畢的《土地章程》中，有關華人代表參與租界事務的規定卻並未再提及。

直至 1905 年 12 月，上海發生大鬧會審公廨案，使得市府和議政機構重新考慮由華人市民參與租界市政的問題。1906 年 3 月，工部局向納稅人會議提交再度修改的《土地章程》草案。但卻因缺少承認華人市民參政的相關條款，否決了《章程》修正案。延至 1915 年，時任中國政府外交特派員的楊晟在與各國駐滬領事團討論公共租界擴界事務之時，提出設立華人顧問委員會作為納稅人會議的一部分，並獲得當年納稅人會議的同意，但在最終上報駐華公使團後，遭到了否決。

1919 年巴黎和會召開，適逢公共租界納稅人會議通過增稅法案，由此激發華人商界的反增捐運動，同時提出解決華人代表問題。當年 8 月 16 日，上海總商會召集商界代表開會，提出華人納稅會的建議。最終經上海總商會和英國駐滬總領事的商討，英方最終允許設立 2 位華人顧問作為華人參與市政的過渡手段。翌年 4 月 7 日，1920 年度納稅人會議召開，並通過了設立華人顧問委員會的議案，但否決了增加工部局華人董事案。上海商界對此表示暫時接受。

1920 年 10 月 14 日，公共租界納稅華人會召開首次會議。一周後，華人會選舉理事部成員，共計理事 27 人，候補理事 15 人。11 月 9 日，理事部推舉宋漢章、謝永森、穆湘玥、余日章、陳輝德等五人擔任工部局華人顧問。並在 24 日，由華人會入秉上海總商會相關過程和代表名單並由上海商會通知工部局。此後，華人代表經過多次調整。至 1930 年，工部局始設立華人董事 5 名。1941 年 12 月，隨著太平洋戰爭爆發，納稅華人會負責人出走海外，華人會活動陷於停頓。1943 年，英、美等國政府放棄在華租界，租界華人會終告結束。

## 相關條目

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* 上海公共租界工部局
* 上海歷史

## 參考資料