“单独两孩”政策

**單獨兩孩**，又稱**單獨二孩**、**單獨二胎**，即一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子，是中國大陸的一項計劃生育政策。2013 年 11 月，中共中央決定啟動實施單獨兩孩政策。2014 年 1 月起，各省陸續實施政策，多數省份在 3 月實施。單獨兩孩政策的影響大大低於官方預期，2015 年出生人口不增反降。原為長期政策的單獨兩孩，沒多久後單獨兩孩政策就被更為寬鬆的全面兩孩政策取代，在 2016 年 1 月全面兩孩政策立即施行。

## 背景

1980 年起，除部分少數民族和部分邊疆地區農村實行更寬鬆的政策，一胎化政策在全國城鄉陸續推行。1982 年 2 月，中共中央、國務院發布指示要求「農村普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有困難要求生二胎的，經過審批可以有計劃地安排」。此後，許多省份實施了農村男到獨女家落戶可生兩孩以及農村雙獨兩孩等政策。1983 年，天津率先實施農村單獨兩孩政策。

1984 年 4 月，中共中央批轉的文件中提出「1982 年規定了農村有十種情況可以生二胎…… 我們考慮再增加幾項」。此後，多數省份實行了雙獨兩孩政策，即雙方都是獨生子女的夫婦可以生育兩個孩子。截至 2011 年，雙獨兩孩政策已在全國施行。

1984 年起，遼寧、安徽、上海、江蘇陸續實行了農村單獨兩孩政策；黑龍江、廣西實行了城鄉一致的單獨兩孩政策，但幾年後又取消。2002 年，吉林和福建實行了農村單獨兩孩政策。至此，已有七省市實行農村單獨兩孩。另有六省區實行更為寬鬆的農村生育政策：雲南、青海、海南、寧夏、新疆實行農村兩孩（其中雲南、青海限困難戶），西藏農牧區提倡不超過三孩。

隨著主要針對漢族人口的計劃生育工作的開展，中國的生育率迅速下降，1990 年代初降低到世代更替水平以下。2000 年人口普查生育率為 1.22，2010 年人口普查生育率為 1.18，已達世界最低水平，僅為世界平均水平的一半。

進入 2010 年代，極低生育率帶來的少子化人口結構問題日益凸顯。2011 年起勞動年齡人口逐年下降，2013 年比 2011 年下降 572 萬人。

## 實施過程

早在 2004 年 4 月，多位專家就聯名簽署《關於調整我國生育政策的建議》並報送中央和國家人口計生委，建議「從 2005 年開始，允許夫婦雙方中一方為獨生子女的家庭生育 2 個孩子。」2009 年 1 月，多位專家聯名簽署《關於調整我國生育政策的再建議》，強調「調整生育政策不容遲緩」。

2010 年 1 月 6 日，國家人口計生委下發的《國家人口發展「十二五」規劃思路（徵求意見稿）》提出「穩妥開展實行『夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子』的政策試點工作。」當時的計劃是分省份放開，到 2015 年實現全國放開單獨兩孩。2011 年，政策接近成熟，廣東等省份明確表示希望成為試點省份。但由於種種原因，政策最終被擱置。

2013 年 11 月 12 日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議審議通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》。11 月 15 日公布的決定全文第 46 條第三段提出：「堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。」

2013 年 12 月 21 日，中共中央、國務院印發《關於調整完善生育政策的意見》（中發 [2013] 15 號），要求「各省（自治區、直轄市）人民政府在全面評估當地人口形勢、計劃生育工作基礎及政策實施風險的情況下，制定單獨兩孩政策實施方案，報國務院主管部門備案，由省級人民代表大會或其常委會修訂地方性法規或作出規定，依法組織實施」。12 月 28 日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過《關於調整完善生育政策的決議》，「同意啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策」，要求「各省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會…… 結合本地實際情況，及時修改相關地方性法規或者作出規定」。2014 年 1 月 2 日，國家衛生計生委審議通過了《關於貫徹落實 <中共中央國務院關於調整完善生育政策的意見> 的通知》，並於 1 月 8 日下發（國衛指導發 [2014] 1 號），提出「…… 低生育水平長期穩定…… 等各方麵條件比較成熟的省（區、市），可先行啟動實施單獨兩孩政策」，要求「高度重視、積極應對可能出現的出生堆積、放鬆管理等風險」。

2014 年 1 月 17 日，浙江省人民代表大會常務委員會公布《關於修改〈浙江省人口與計劃生育條例〉第十九條的決定》，成為首個實施單獨兩孩政策的省份。此後各省、自治區、直轄市相繼修改人口與計劃生育條例，實施單獨兩孩政策。陝西、青海、遼寧、湖南、雲南、寧夏通過《關於調整完善生育政策的決議》，在條例修改前先行實施單獨兩孩政策。截至 3 月底，已有 21 省份實施單獨兩孩政策。6 月 3 日，河南實施單獨兩孩政策，成為除西藏、新疆以外最後實施該政策的內地省份。9 月 17 日，西藏自治區政府印發通知，下發單獨兩孩政策實施方案。新疆 2014 年放開單獨兩孩，具體日期不詳，但新疆部分地區 5 月已實施單獨兩孩政策。

2014 年 5 月 16 日，國家衛生計生委辦公廳作出《關於實施單獨兩孩政策有關問題的答覆意見》（國衛辦指導函 [2014] 419 號），對獨生子女的界定、再婚夫婦的生育政策等問題做出了說明。該意見要求「在黨的十八屆三中全會決定公布之後，省級人大常委會作出決定實施單獨兩孩政策或地方條例修訂公布之前，單獨夫婦違法再生育第二個子女的，立足於批評教育，原則上不作實質性處理。」

2014 年截至年底，有 92 萬對夫婦提出『單獨二孩』申請並獲批，占符合條件總量的 8.3%。另據國家衛生和計劃委員會 2014 年 12 月的數據統計，全國符合政策規定條件的共有 1100 萬對夫婦，僅有 70 萬對提出申請，平均申請率僅為 6%。

### 各地實施時間表

## 影響

單獨兩孩政策實施之初，從 2013 年底到 2014 年 6 月，衛計委多次表示中國約有 1500 萬到 2000 萬個家庭符合單獨兩孩政策，其中 60% 希望生育第二個孩子，預計政策實施後幾年出生人口每年增加 200 萬人左右。在外交部吹風會上，中國人民大學翟振武表示，未來十餘年，單獨二孩政策將使中國多出 2000 多萬人口。

然而由於申請人數過少，2014 年 7 月，衛計委又將符合單獨兩孩政策的夫婦數量改為 1100 多萬。截至 2014 年 5 月 31 日，在 27 個省份實施政策後，全國提出再生育申請的單獨夫婦僅有 27.16 萬對。2014 年全年，提出再生育申請的單獨夫婦僅有 106.9 萬對。單獨二孩申請中還包括單獨政策之前就符合條件的情況。由於許多地方對已生育婦女有上環要求，很多人申請再生育只為取環或免於上環。即使在沒有上環要求的地區，實際出生人數也遠遠低於申請數。學者預測，2015 年單獨二孩出生數不會超過 50 萬人，大大低於官方預期。

根據統計公報，2013 年出生 1640 萬人，2014 年出生 1687 萬人，2015 年出生 1655 萬人。2014 年比 2013 年僅多出生 47 萬人，2015 年出生人口則不增反降，遠遠沒有達到官方預測的每年多出生 200 萬人的效果。

針對二孩申請率極低的情況，梁建章等人指出，單獨兩孩政策對改變中國極低生育率現狀是杯水車薪，全面放開生育刻不容緩，請衛計委不要再誤導決策、曲解數據。易富賢等人認為，單獨二孩實踐表明目前的生育意願已經很低，生育政策亟待繼續放開。澎湃新聞發表社論，請官方不要再為計劃生育狡辯。

2015 年 1 月，全國 21 所高校及科研機構的 39 位學者聯名簽署《全面放開二孩生育、取消對公民的生育限制 —— 對於調整我國生育政策的第三次建議》，並報送中央、全國人大並轉國家衛計委。2015 年 3 月，包括著名學者江平在內的 50 位法律學者聯名向全國人大常委會和國務院提交建議書，建議儘快啟動《人口與計劃生育法》的全面修改，廢除生育審批制度，取消社會撫養費制度，實現公民自主生育。

### 各地出生的單獨二孩數

遼寧：遼寧省曾預測 2015 年、2016 年每年多出生 10 至 15 萬人，但實際上 2014 年全年僅批准 17424 份申請，2015 年最多多生 2 萬人。

重慶：記者從 2016 年重慶市衛生和計劃生育工作會議了解到，去年重慶年申報單獨再生育 4.5 萬對，已生育 3.39 萬對。

山西：自 2014 年 5 月 29 日啟動「單獨兩孩」再生育政策至 2015 年 12 月 31 日，山西全省已有 12383 個家庭申領了單獨兩孩再生育服務證，審批數量占到同期全省再生育服務證審批數量（67285 個）的 18.40%，占到單獨家庭總戶數（51142 戶）的 24.21%。其中，已有 3534 個家庭領證後生育了孩子，占到全省單獨兩孩再生育服務證申領總量的 28.54%。

江蘇：到去年底全省共受理單獨兩孩申請 7.6 萬例，實際出生 2.3 萬人。

貴州：去年，全省共有 22420 對符合條件的夫婦申請辦理了兩孩生育服務證，單獨兩孩出生數 7479 人

浙江：浙江「單獨兩孩」政策自 2014 年 1 月 17 日生效以來，截至 2015 年 12 月底，共有 15.2 萬對單獨夫婦提出再生育申請，其中已審批 14.9 萬對，已出生 7.4 萬人

安徽：通過實施「單獨兩孩」政策，安徽省有 3.7 萬對夫婦申請單獨兩孩生育，其中已出生 1.7 萬人。

四川：截止 2015 年全年審批通過單獨兩孩 17.5 萬餘例，出生 9.5 萬餘人。

廣東：截至 2015 年 11 月 30 日，廣東全省僅有 16.2 萬對「單獨夫婦」申請生育二孩，其中 15.2 萬對夫婦獲得批准，目前已出生約 5 萬人。

天津：截至 11 月 30 日，已審批通過人員中已懷孕並出生近 4000 人。

吉林：21 個月中，全省申請單獨二孩指標的有 14978 個，但實際生育的，僅有 4432 人。

河南：河南省單獨兩孩政策於 2014 年 6 月 3 日開始實施。截止 2015 年 11 月 30 日，全省共受理單獨二孩生育申請 67999 件，發證 65003 個，生育 22008 人；其中 2015 年 1 月至 11 月，共受理生育申請 36797 件，發證 35600 個，生育 13791 人。2015 年，全省共受理單獨兩孩生育申請 38927 件，發證 37919 個，生育 15312 人，低於預期。

青海：截至目前全省累計申請單獨兩孩 775 戶，審核批准 771 戶，已出生孩子 215 名。

海南：2014 年 6 月 1 日起，海南省實施「單獨兩孩」生育政策。截至 2015 年 12 月底，共有 4299 對單獨夫婦申請生育第二個孩子，1397 對夫婦已生育，1279 名婦女正在懷孕

## 參考文獻