2018年12月美国联邦政府停摆事件

**2018－2019 年美國聯邦政府停擺事件**（英語：United States federal government shutdown of 2018–2019）自 2018 年 12 月 22 日 0 時（北美東部時間）開始，持續至 2019 年 1 月 25 日約 21 時半。在此期間，美國聯邦政府由於預算不足，有 9 個聯邦政府執行部門部分或全部關閉，大約四分之一的政府活動以及 80 萬名政府員工受到影響。

這次停擺為時 35 日，超過 1995 年至 1996 年的 21 天停擺紀錄（時任總統為比爾・柯林頓），成為美國政府史上歷時最長的停擺。

此次停擺源於國會未能打破美墨邊境牆的 57 億美元預算僵局。其後民主黨控制的眾議院拒絕通過包括邊境圍牆的撥款法案，理由是總統川普違背了建造牆的費用將由墨西哥支付的競選承諾。民主黨控制的眾議院投票決定在不包括川普要求的資金的情況下通過這項撥款法案。然而，川普仍堅持要求包括修建隔離牆的資金，並表示他將否決任何不包括這些資金的法案。參議院多數黨領袖密契・麥康諾因考慮到川普不會支持的任何進一步撥款法案，甚至是他以前允許通過的法案，於是反過來阻止共和黨控制的參議院通過任何法案。

2019 年 1 月 25 日，川普同意通過了一項法案（其中並不包括川普要求的在美墨邊境建牆的費用），重新開放政府三周，以便繼續進行邊境安全談判以達成新撥款法案。川普暗示，如果國會未能在 2 月 15 日之前達成協議，聯邦政府會因為他不同意相關的撥款法案而再次停擺，或者他將宣布進入國家緊急狀態擴大權限挪用資金來建造隔離牆。2 月 15 日，川普簽署不含建牆費用的政府預算，同時宣布進入國家緊急狀態以取得建牆費用，即為美國南部邊界國家緊急狀態。2 月 26 日及 3 月 14 日，眾議院和參議院先後通過終止國家緊急狀態；3 月 15 日，川普對此動用否決權。

停擺期間進行的多項民意調查顯示，川普總統的支持率下降，絕大多數選民反對將停擺作為邊境牆預算談判的籌碼。

## 背景

在 2016 年的競選期間，川普一再承諾在美墨邊界建造一座「大而美麗的牆」，並聲稱將完全由墨西哥支付這筆費用。而墨西哥拒絕為美國邊境牆提供任何資金。2018 年，川普開始要求為修建邊境上邊境約 700 英里的隔離牆提供 180 億美元的聯邦撥款，用於取代根據 2006 年安全圍欄法案建造的 654 英里的圍欄。2018 年 12 月開始，川普改變了口徑，將「牆」改稱為「屏障」甚至「鋼板條屏障」、「圍欄」等詞彙，來緩和民主黨的反對。12 月 25 日，他宣布計劃在 2020 年的選舉日前完成 500 至 550 英里的圍牆的建造和翻新。

2018 年 9 月，國會通過了 2019 財政年度聯邦預算（H.R. 5895 和 H.R. 6157）兩份撥款法案，這些法案於 2018 年 10 月 1 日開始實施。這些法案合併了之前的 5 項一般性撥款法案，占聯邦選擇性撥款的 77％，並在 12 月 7 日之前為其餘機構提供持續決議案。自 1997 財政年度之後的 22 年以來，這是第一次按時頒布五項法案。12 月 6 日，國會通過了第二項決議（H.J.Res. 143）使撥款持續到 12 月 21 日，為川普擬議的邊界牆提供更多時間進行談判，但在同時，喬治・H・W・布希之死及國葬導致邊界牆的談判被推遲。

12 月 19 日，參議院通過了第二項持續決議案，即 2019 年進一步追加撥款法（H.R. 695），使撥款能一直持續到 2019 年 2 月 8 日。但是川普在第二天宣布他不會簽署不含美墨築牆經費的臨時支出法案。眾議院於 12 月 20 日通過了一項持續決議案，在其中增加了 50 億美元的隔離牆支出和 80 億美元的災難援助。而參議院談判的分歧導致當天沒有通過一項持續的決議，以致聯邦政府從 12 月 22 日開始因沒有撥款而部分關閉。川普總統宣布他將取消他計劃前往海湖莊園的聖誕節之旅並留在華盛頓特區。國會在聖誕假期間休會。

## 停擺

### 第 115 屆國會

參議院於 12 月 27 日重新召開會議，共和黨參議員派特・勞勃茲主持了會議，但僅召開了四分鐘。眾議院短暫地重新召集，共和黨多數派史蒂夫・斯卡利斯說，議員們不應期待 2018 年的剩餘時間能有任何進一步投票。民主黨眾議院議員吉姆・麥克高文試圖繼續討論參議院已經否決的短期資金法案，但共和黨人拒絕讓他發言。國會隨後再次休會，直到 2019 年 1 月 2 日，即第 115 屆美國國會的最後一天。

### 第 116 屆國會

新一屆國會於 2019 年 1 月 3 日開始，在新議員宣誓就職和選舉議長後，眾議院以 239-192 票通過了為國土安全部提供資金直至 2 月 8 日的撥款法案（H.J.Res. 1），還以 241-190 票通過五個撥款法案（H.R. 21），為其他政府部分提供資金，其中包含了 13 億美元的邊境安全資金，但沒有為邊界牆提供額外資金 。

從 1 月 9 日開始，民主黨控制的眾議院分別投票支持四項撥款法案：

* 金融服務和一般性政府撥款法案 (H.R. 264)：恢復財政部（包括美國國家稅務局），聯邦司法機構，哥倫比亞特區和一些獨立機構（包括聯邦通信委員會、聯邦貿易委員會、總務署和美國證券交易委員會）。眾議院於 1 月 9 日以 240-188 票通過這項法案，其中所有民主黨人和 8 名共和黨人投票贊成，其他共和黨人均投票否決。
* 農業、農村發展、食品藥品管理局和相關機構撥款法案（H.R. 265）：恢復對農業部（包括對補充營養協助計畫)、食品藥品監督管理局和相關實體的撥款。1 月 10 日，眾議院以 243-183 票通過了該法案。
* 交通、住房和城市發展及相關機構撥款法案（H.R. 267）：恢復對運輸部、住宅及城市發展部（包括一些聯邦抵押貸款計劃）的撥款。1 月 10 日，眾議院以 244-180 票通過該法案。
* 內政、環境及相關機構撥款法案（H.R. 266）：恢復對美國內政部、國家環境保護局和相關機構（包括史密森尼學會的撥款）。1 月 11 日，眾議院以 240-179 票通過。

然而，參議院多數黨領袖密契・麥康諾稱共和黨不會在參議院支持任何法案，除非得到川普的支持。來自緬因州的蘇珊・柯琳絲、阿拉斯加州的麗莎・穆爾寇斯基和科羅拉多州的柯瑞・加德納三位共和黨參議員呼籲消除分歧來結束停擺的現狀。柯琳絲和加德納表示，他們支持眾議院的預算法案，以結束停擺。來自西維吉尼亞州的雪萊・摩爾・卡皮托表示，如果談判仍是關於邊界牆，她可以選擇讓步來結束停擺 。

1 月 16 日，密契・麥康諾再次阻止了眾議院通過的法案進入參議院審議。

1 月 24 日，參議院對共和黨提出的議案進行表決。該議案包括對「關門」政府部門的長期撥款、總統川普要求的 57 億美元建牆費用等。最終以 50 票贊成、47 票反對的結果，因贊成票未達到 60 票，而未能通過。隨後，參議院對民主黨提出的議案進行表決。該議案之前已經在眾議院表決通過，包括讓政府部門正常運轉至 2 月 8 日的臨時撥款，但不包括川普建牆費用。按照民主黨人意見，在政府「開門」後，再進行關於邊境安全撥款的討論。最終，該方案獲得 52 票支持、44 票反對，同樣未能通過。

#### 川普擬宣布國家緊急狀態

1 月 8 日在記者招待會上，一位記者問川普他是否正在考慮宣布國家緊急狀態，川普回答說：「如果我願意，我有絕對有權利宣布國家緊急狀態。」此後，川普一再威脅要宣布國家緊急狀態，在沒有國會授權的情況下單方面下令修建隔離牆。紐約時報報導稱，川普的一些顧問，包括他的女婿賈里德・庫什納都試圖勸阻過他。

1 月 11 日，川普再次聲稱他隨時有權宣布國家緊急狀態，但並不急於這樣做，並表示他寧願看到國會正常運作並且民主黨人回來投票。然而第二天，他在呼籲民主黨人儘快達成協議時，再次威脅要宣布國家緊急狀態。

民主黨稱，川普在未經國會批准時沒有權利宣布國家緊急狀態。耶魯法學院教授布魯斯・阿克曼說這將會違犯憲法。布倫南司法中心的學者伊莉莎白・戈伊廷認為川普可以提出一個可歸責的理由，即轉移軍事建設撥款用於邊界牆建設，但這樣做會濫用權力。

#### 協商進程

民主黨在 2019 年初奪回眾議院控制權，裴洛西重任議長後一度邀請川普在 1 月 29 日到國會發表國情咨文演說。但在 1 月 16 日，眾議院議長南西・裴洛西致函川普，除非聯邦政府在本星期重新開門，建議川普改期發表國情咨文演說或以書面形式遞交國情咨文。裴洛西解釋說，總統在國會發表國情咨文演說屬於「國家安全特別事件」，需要多家機構精心策劃保安措施，而美國特勤局和美國國土安全部的經費中斷迄今已有 26 天，關鍵部門因無薪假而受到掣肘。美國國土安全部部長基爾斯琴・尼爾森反駁了裴洛西提出的安全顧慮。她表示美國特勤局和美國國土安全部在支持國情咨文演說並保障其安全方面做好了「充分準備」。

1 月 17 日，眾議院議長裴洛西準備乘軍機啟程前往阿富汗，川普寫信通知裴洛西，因政府停擺，80 萬美國工人沒有領到工資，她的國際訪問被推遲。並且表示政府停擺結束後，會重新安排裴洛西的出訪。

1 月 19 日，總統川普提議將 DACA 計劃延長 3 年，允許他們繼續在美合法工作。他還支持將 TPS 持有者的簽證延長 3 年，以換取 57 億美元資金修建邊境牆。針對川普的提議，民主黨高調表示拒絕。

## 解決

1 月 25 日，川普總統宣布支持為期三周的臨時撥款法案，使得聯邦政府重新開始運行直至 2 月 15 日，法案中不包括川普要求在美國和墨西哥邊境建牆的費用，同時還將為聯邦雇員補發工資。當天晚些時候，參議院和眾議院一致通過了表決投票，川普亦於當天簽署了該法案，結束了停擺。

2 月 15 日，川普簽署不含建牆費用的政府預算，同時他宣布進入國家緊急狀態以取得建牆費用，即為美國南部邊界國家緊急狀態。2 月 26 日及 3 月 14 日，眾議院和參議院先後通過終止國家緊急狀態；3 月 15 日，川普對此動用否決權。

## 影響

《華盛頓郵報》預計影響較小，因為關閉的開始恰逢聖誕節為期四天的周末。如果停工延長到正常工作日，預計將有 210,000 名聯邦雇員從受影響機構的 800,000 名工作人員中「被迫放無薪假」，其中包括 210 萬名民用非郵政聯邦雇員。

### 聯邦政府員工

被解僱的聯邦工作人員和他們的家人開始在社交媒體上通過標籤「#ShutdownStories」來分享他們在聖誕節的艱辛故事，如無法支付租金、帳單和抵押貸款。

2019 年 1 月 4 日，「華盛頓郵報」報導稱，由於國會仍未就支出法案達成共識，聯邦政府仍未能擺脫因資金不足而停擺的困境，數百名川普政府高級政府任命人員將在第二天獲得大約 10,000 美元的加薪。白宮新聞秘書莎拉・桑德斯表示，「待付工資的加薪」是「停擺不必要的副產品」 。

1 月 11 日，眾議院以 411-7 票一致通過了一項法案，規定一旦撥款恢復，聯邦雇員將獲得補發工資。川普總統於 1 月 16 日將該法案簽署為法律。

### 航空工作者

美國的空中交通管制員屬於聯邦雇員，受到聯邦政府停擺的影響，但他們因職位的重要性必須無償工作。國家空中交通管制員協會於 2019 年 1 月 11 日起訴了聯邦政府，聲稱 16000 名空中交通管制員在無薪狀態下工作，侵犯了他們的憲法權利和聯邦最低工資法。這是自關閉開始以來針對聯邦政府的第三起訴訟。
美國航司與航機安全檢查員由於被認為非必要而被命令停工，亦導致達美航空預計於 2019 年一月啟航的空中巴士 A220 客機無法及時獲得適航許可而被迫推遲。達美航空將使用其他機型執飛原計畫使用該航機執飛的航線。
此次聯邦政府停擺亦使國家運輸安全委員會無法協助墨西哥政府調查 2018 年普埃布拉州直升機墜毀事故，該事故導致一名州長和參議員喪生。

### 經濟影響

標準普爾 1 月 11 日發布的分析報告顯示，聯邦政府停擺已使美國經濟損失 36 億美元。白宮經濟顧問委員會在 1 月 15 日估計顯示關閉會使經濟增長每周減少 0.13%，經濟增長的總體減少 0.5%。華盛頓都會區的 145,000 名聯邦工作人員和 112,500 名聯邦承包商的休假使區域經濟每天損失 1.19 億美元，占該地區經濟總產值的 7.3％。停擺同時也對州和地方政府的預算產生了不利影響，因為各州在聯邦政府停擺期間，將部分預算用於補償一些資金不足的聯邦服務，使其能繼續運作。

一些經濟學家認為，延長關閉可能會減少消費者信心並加劇推動美國經濟陷入衰退的風險。關閉直接影響了美國近 3％的勞動力，包括在 800,000 名聯邦政府雇員和約 400 萬聯邦承包商。在典型的經濟衰退中，失業率上升 2-4％。這些家庭的支出會隨之減少，加上政府提供服務的減少可能會產生類似於典型經濟衰退的宏觀經濟結果。

### 國家公園和首都博物館

「華盛頓郵報」預計，與 2018 年 1 月停工一樣，國家公園將儘可能開放，但不會有工作人員並且會關閉一些建築。政府停擺對不同國家公園的影響有所不同，一些仍然可以通過調配人員繼續開放，一些人從州或慈善團體獲得資金，另外的只能被迫關閉。公共土地信託基金會總裁兼執行長黛安・雷加斯呼籲川普關閉所有國家公園以保護公眾：在關閉的第三周，三個人在國家公園內死亡。有線電視新聞網報導稱，這個數字只是通常水平。2019 年 1 月 1 日，公園系統出現了存在大量垃圾堆積，公共廁所溢出以及難以得到急救的問題。2019 年 1 月 4 日，有人在優勝美地國家公園發現了一具屍體，鑑定結果表明其已經摔倒在地死亡一周，卻一直沒有人報告。

### 其他機構

2018 年 12 月 22 日，印度尼西亞巽他海峽發生海嘯。因政府停擺，美國地質調查局無法提供這次海嘯的數據。

2019 年 1 月 3 日星期四中午開始，聯邦通信委員會暫停了運營，聯邦通信委員會主席阿吉特派已取消了他的消費電子展之旅。聯邦貿易委員會還暫停了一些在線業務。美國國家環境保護局和美國能源部的能源之星網站在停擺期間無法使用。

英國網絡安全公司 Netcraft 報告，約八十多個.gov 的美國政府網站安全證書已經過期，這些網站訪問者將面臨遭受中間人攻擊的風險，但 BBC 報導稱，許多網絡安全專家一致認為，訪問者面臨的風險有限。

## 反應

### 抗議和訴訟

1 月 10 日，美國聯邦政府雇員聯合會以及其他幾個工會宣布計劃在美國東部時間下午 1 點在華盛頓特區抗議政府停擺。美國聯邦政府雇員聯合會的領導人表示，他們曾希望將聯邦工作人員帶到總統家門口並向他表明，受停擺影響最大的是個體工人。然而，川普總統已在當天早些時候離開前往德克薩斯州的美墨邊境。

類似的抗議活動發生在費城和聖路易斯等城市。

抗議活動後不久，美國政府雇員聯合會起訴川普政府，挑戰其在停擺期間要求職員無薪工作的安排。在 2013 年聯邦政府關閉期間，他們提出了類似的訴訟並勝訴。空中交通管制員協會以違反公平勞工標準法為由起訴川普政府，據紐約郵報稱是因其在停工期間沒有向工人支付最低工資。

### 國會議員捐贈工資

一些民主黨參議員和代表表示，他們將在停擺期間捐出薪水。參議員凱薩琳・科爾特斯・馬斯托表示她將把她的薪水捐贈給內華達州的慈善機構參議員廣野慶子將她的工資捐贈給夏威夷食品銀行麻薩諸塞州參議員伊莉莎白・華倫說她將把她的工資交給非營利性的難民組織 HIAS。紐約國會議員馬克思・羅斯說他會把他的工資捐給慈善機構，北達科他州的傳出參議員海迪・海特坎普和她的共和黨同事約翰・霍文一起將薪水投入慈善事業然而，在 2018 年中期選舉中擊敗海迪・海特坎普的共和黨參議員凱文・克拉默拒絕捐出他的薪水，稱此舉是「噱頭」。

截至 2019 年 1 月 10 日，71 位國會議員（包括 13 位參議員和 58 位眾議員）聲稱議員不應在政府停擺期間獲得薪水，要求眾議院執行長菲爾・基科在政府停擺結束前扣留議員的工資，並提議將其捐贈給各種慈善機構或事業。

### 輿論

2019 年 1 月，CNN 民意調查公布的一項民意調查顯示超過 56％的公眾反對隔離牆，39％的人支持建造隔離牆，45％的人認為邊境局勢是危機。這些數字與 2018 年 12 月的民意調查非常相似，但 ABC 後來的一項民意調查顯示，隨著停擺進入第四周，民眾對建造牆的支持率正在增加 。在 2018 年 12 月 23 日至 25 日期間由 YouGov 進行的民意調查顯示，51％的受訪者認為川普應就此承擔主要責任，44％和 39% 的人分別認為國會的民主黨和國會的共和黨應承擔主要責任。路透社和易普索於 2018 年 12 月 21 日至 25 日進行的一項調查報告得出了類似的結果，47％的受訪者認為總統是導致停擺的主要原因，33％的受訪者則指責國會民主黨人。

2019 年 1 月 CBS 的一項民意調查顯示，70％接受調查的美國人不希望政府因建造邊界牆問題而停擺，66％的人認為川普應該同意沒有隔離牆資金的預算法案。

## 另見

* 美國政府停擺列表
* 2018 年美國聯邦政府停擺事件
* 2018 年 1 月美國聯邦政府停擺事件
* 抗缺陷法
* 唐納・川普的總統任期
* 第 115 屆美國國會
* 第 116 屆美國國會

## 參考資料