条約改正
起工式は6月にウラジオストクでおこなわれる予定であった。
ニコライが京都で加療することになったとき、即日松方内閣は御前会議を開き、痛惜の念を表明する勅語を発し、医師団を急行させた。青木外相、西郷内相、翌日には天皇自ら開通間もない東海道線を用いて京都へ赴き、親しく皇太子を見舞った。
日本政府は日露関係の悪化を憂慮して大審院特別法廷を開かせ、皇族に関する刑法(大逆罪)を準用して犯人を死刑にするよう干渉した。このとき、政府だけではなく最も多くの人びとが首肯したのは、津田三蔵を死罪にすべきという意見であり、現行法で死刑にできないのであれば緊急勅令で処刑すればよいというものであった。明治天皇は5月19日、神戸に停泊中のロシア軍艦に出向き、乗艦して再度病床のロシア皇太子を見舞った。事の重大さに対しては、当時の国民も敏感に反応した。ニコライに宛てて国内から1万通におよぶ見舞い状が届き、山形県最上郡金山村(現金山町)では「三蔵」の名をつけることを禁ずる条例ができたほどで、また、皇太子に申し訳ないとして5月20日京都府庁門前で切腹した畠山勇子のような女性もいた。
これに対し、大審院長児島惟謙は政府の干渉を退け、津田を無期徒刑に処して、近代的法治国家における司法権の独立を護った。これは英米などからは高く評価されたものの、事件前、在日ロシア公使のシェービッチに対して、万一のことが起こった場合は皇室に関する刑法の準用を約束していた青木外相は、その責任をとって5月29日に辞任し、条約改正交渉はまたもや中断を余儀なくされた。
アメリカ以外の国も同様の条約を締結しなければ、アメリカ商品のみに高関税がかけられて競争力を失い、通商上著しい被害が予想されるため、アメリカとしてはやむを得ない措置であった。これが、二国間交渉による条約改正の難しさであり、その後も日本は二国間で交渉を進めるか、多国間交渉でいくかで揺れ動くこととなる。
これに前後して1877年(明治10年)、イギリス商人ジョン・ハートレーによる生アヘン密輸事件が発覚した。これは修好通商条約付属の貿易章程に違反していたが、翌1878年2月20日、横浜英国領事裁判所は生アヘンを薬用のためであると強弁するハートレーに対し無罪の判決を言い渡した(ハートレー事件)。また、1877年から78年にかけてコレラが流行し、当時はコレラ菌も未発見で特効薬もなかったところから、1878年8月、各国官吏・医師も含めて共同会議で検疫規則を作ったが、駐日英国公使ハリー・パークスは、日本在住イギリス人はこの規則に従う必要なしと主張、翌1879年(明治12年)初夏、コレラは再び清国から九州地方に伝わり、阪神地方など西日本で大流行したことに関連してヘスペリア号事件が起こっている。
ヘスペリア号事件(ドイツ船検疫拒否事件)とは、西日本でのコレラの大流行を受けて、1879年7月、当局がドイツ汽船ヘスペリア号に対し検疫停船仮規則によって検疫を要求したところ、ヘスペリア号はそれを無視して出航、砲艦ウルフの護衛のもと横浜入港を強行した事件である。その結果、横浜・東京はじめ関東地方でもコレラが流行し、コレラによる死者は1879年だけで10万人に達している。
こうして、各国との外交交渉は、総理大臣と外務大臣の権限をもって急ピッチで進められていったのである。他の国務大臣にとって条約改正交渉は所轄外の事案であるところから、反対意見はこれを阻止することができなかった。
ところが、内閣と枢密院とは一種の相互依存関係にあって、枢密院の会議は専任の枢密顧問官と内閣の諸大臣を構成員としていた。そこで、枢密顧問官の一部や宮中顧問官は枢密院会議の召集を要求し、条約改正反対論を述べる機会を求めた。枢密院会議が開催されれば、そこでは条約改正反対論が多数意見となることが確実であり、改正交渉を阻止しうると見込まれたためであった。しかし、枢密院議長である伊藤の立場としては、簡単には召集の要求に応じることができなかった。というのも、自ら大隈の条約改正を承認し続けて憲法違反の行為を認めてしまった以上、枢密院の場で自分自身が弾劾される恐れがあったためであり、また、批准段階ではなく、条約改正交渉が現に進められている途中の段階で枢密院が交渉に介入することは憲法の規定に抵触するものだったからである。かくして、憲法・内閣・枢密院という、いずれも国家の盤石を期して作られたものすべてが、これらの創始者ともいえる伊藤の意図を離れ、それぞれ思い思いの方向へもっていこうと機能する逆説的な状況が生じてしまったのである。
在野の民権派・国権派、官にあっては宮中グループや天皇親政派の人びとが公然と条約改正反対を唱えるなか、1889年(明治22年)8月2日、黒田首相は閣議を開いて帰化法制定を条件として条約改正断行路線を採ることで強引に内閣の意見をまとめた。
関税自主権の回復も含めた条約改正が完全に達成されるのは1904年(明治37年)に始まった日露戦争において日本が強国ロシアに勝利して国家の独立をより強固にし、1905年(明治38年)のポーツマス条約や満州善後条約などによって国際的地位が格段に高まった後のことである。日露戦争後、日本と列強の間に交換される外交官も公使から大使へと格上げされている。
1911年7月16日は英・独・伊など10カ国との、同年8月3日は仏・墺両国との通商航海条約満期日に当たっていた。1909年(明治42年)8月、第2次桂内閣は条約完全改正の方針を閣議決定し、翌1910年(明治43年)には外相小村壽太郎が条約の規定に従って、満期日の1年前に当たることからアメリカを含む13か国に廃棄通告を行った。国家主義者であった小村壽太郎は、欧化主義者の陸奥宗光に引き立てられた人物で、日清戦争前後には清国駐在公使として、いわゆる「陸奥外交」を支えた外交官であり、1902年(明治35年)には日英同盟の締結に尽力し、ポーツマス条約では外務大臣・全権大使としてロシア全権セルゲイ・ヴィッテとの間で難しい交渉を行ったことで知られる。
改正交渉は1910年1月にイギリスとの交渉が開始され、4月からはアメリカ合衆国との交渉が行われて列国との交渉が次々に始まった。
11月28日の落成式では軍楽隊の吹奏や花火が打ち上げられる中、内外の高官や紳士淑女1,200人(うち外国人400人)が鹿鳴館に集まって、舞踏会が夜中まで繰り広げられた。井上馨はこの夜「この鹿鳴館を国内外の紳士がともに交わり、国境を越えた友情を結ぶ場にしたい」と演説した。また、井上を局長とする臨時建設局は鹿鳴館周辺に新官庁街を建設することを企図し、ドイツ人技術者のヴィルヘルム・ベックマンを招いて官庁集中計画を軸とした首都改造を立案した。
予備会議の成果や井上の内地開放案等について各国の意向を打診した結果、イギリスのパークス公使は、法権は後日検討することとして、関税自主権の付与には依然反対ではあるものの、今回は通商面や税権の面で日本に対し応分の譲歩の用意があるという意向を示した。また、ドイツは内地開放が関税自主権付与の前提になるという方針を表明した。
1884年(明治17年)3月、日本に対して強硬な姿勢の強かったパークスが駐清公使に転任し、その後任公使としてフランシス・プランケットが着任、前任者とは違って、柔軟な対応をする見込みがあらわれた。アメリカからも好意的な反応がみられ、各国も在留外国人が日本の行政法規に従うことについては諒承の態度がみられるようになった。
井上は列国の態度を勘案した上、1884年(明治17年)8月4日、条約改正基本方針を各国に通告し、条約改正会議(本会議)を開くよう提案した。しかし同年12月、朝鮮で金玉均らによるクーデタ(甲申政変)がおこって対清関係が緊迫し、イギリス海軍による朝鮮巨文島占領事件もあってその対応に追われたため、本会議の開催は1886年(明治19年)に延期された。
1875年(明治8年)11月10日、外務卿の寺島宗則は、条約改正交渉開始を太政大臣であった三条実美に上申し、1876年(明治9年)には交渉を開始して外国からの輸入を減らすことを主目的として関税自主権回復を目指した。これは、大蔵省租税頭の松方正義による強い要望もあって、税権回復によって西南戦争後の財政難を解消する一方、殖産興業を推進し、国内産業の保護を通じて政府の歳入増加を図る見地から特に優先すべき課題とみられたからであった。同じころ地租改正反対一揆も各地で頻発しており、歳入に占める地租依存度を軽減することは、緊急の課題だったのである。一方の法権、すなわち領事裁判権の方は、各国がこれに応じることなく、逆にエジプトのムハンマド・アリー朝におけるような混合裁判制度を採用することを示唆したため、政府が同制度を調べた結果、改訂によって特に日本の利益となることはないとして、これを断念した。なお、この年、朝鮮とのあいだに日朝修好条規が結ばれているが、これは日本側に有利で朝鮮に不利な内容の不平等条約であった。
1876年以降、寺島外務卿は、アメリカ合衆国、イギリス、ロシア帝国の対日政策の歩調に乱れが生じた間隙を捉え、税権の回復ならば応じる用意があるというアメリカを相手に単独交渉した。この時期のアメリカは、欧州諸国の帝国主義外交とは一定の距離を置いており、東アジア・太平洋地域におけるヨーロッパ優位の情勢を牽制する意図もあって、英仏両国よりも日本に対し好意的であった。1873年(明治6年)に結ばれた日米郵便条約などは、日本にとっては欧米諸国と結んだ最初の対等条約であった。