パンロン会議
1946年3月、シャン州のツァオパーの主導のもと、ビルマ・カチン・チン・カレンの代表者が招聘され、第1次パンロン会議がはじめられた。ビルマ植民地政府の首相を務めたウー・ソオと、AFPFLのウー・ヌがビルマ人代表として演説をおこない、辺境地域とその人々について、彼らの完全な同意なしにはいかなる決定も下さないという白書の方針を再確認する、イギリス領ビルマ総督からのメッセージが読み上げられた。チン人代表団は、ビルマ本土への経済的依存度の高さゆえの不安について表明したほか、カチン人代表団はウー・ヌの反英的演説を「丘陵民族は、ビルマ人が日本軍と協力したことにより多大な苦しみを味わったのである」と批判した。また、彼らは、ビルマ人が民族の受け継いできた権利・習慣・宗教を尊重する限り、カチンは主権領域としてビルマと緊密な関係を結ぶ用意ができていると述べた。この会議を経て、統一ビルマ文化協会(英語: United Burma Cultural Society)が組織され、ヤウンウェのツァオパーであるサオ・シュエタイッが会長に、ウー・ソオが書記に任命された。
その後、AFPFLと少数民族の関係性は、カチン人のサマ・ドゥワ・シンワ・ナウン(Sama Duwa Sinwa Nawng)や、チン人のヴァムトゥ・モウン(Vamthu Mawng)、パオ人(英語版)のサオ・クン・チー(Sao Khun Kyi)などの尽力により改善されていった。1946年11月にはAFPFLの働きかけにより、サオ・シュエタイッを議長とする統一丘陵民族評議会(英語: Council of the United Hills Peoples)が組織された。
ビルマ(ミャンマー)は、カチン人・カレンニー人・カレン人・チン人(英語版)・ビルマ人・モン人・ラカイン人(英語版)・シャン人の主要8民族と、135の民族サブグループから構成される多民族国家である。先植民地期において、ビルマにおける民族間の差異は宗教的な結びつきや、パトロン・クライアント関係などにより、比較的弱い意味しか持たなかった。19世紀の反乱の宣言文などを見ると、当時のビルマの民衆は「王の臣民」「仏教の徒」または「○○地方の人」といった自称をもちいており、特定の民族アイデンティティをもつことはなかったという。
1885年11月、ビルマを支配していたコンバウン朝は第三次英緬戦争に敗れ滅亡し、同地域はイギリス領インド帝国ビルマ州として大英帝国の版図に置かれることとなった。イギリス政府は植民地統治の枠組みとして、国勢調査のもと、ビルマの民族の文化の違い、境界線、居住区を明確にした。植民地政府はビルマ人が住む平野部を管区ビルマ(英語: Ministerial Burma)、少数民族が多く住む山岳部を辺境地域(英語: Excluded areas)として分離した。
しかし、1935年にイギリスがビルマ統治法(英語版)を導入し、ビルマのインドからの分離およびビルマ人の権限拡大が達成されて以降は、議会に積極的に参加し、そのなかで権利の拡張をもとめる方針が確立されることとなる。1937年にはGCBA系の政治家であり、貧民党を率いたバー・モウが初代ビルマ植民地政府首相に選ばれた。
一方で、こうした政治改革の影響が、直接的に辺境地域に及ぶことはなかった。両頭制が導入される3ヶ月前にあたる1922年、シャン人の居住域はシャン連合州に改組され、イギリスの植民地総督とツァオパーからなる評議会が設置された。しかし、ツァオパーらは州政府において助言的な役割しかもつことができず、その権限は以前と比較して大きく制限された。1930年代初頭、シャンの有力者はロンドンで開催された円卓会議に参加し、シャン諸国の存在感を主張したものの、目立った成果を生み出すことはなかった。とはいえ、概してシャン州においては同時期管区ビルマのような、民族主義運動の影響は及ばなかった。
前者の管区ビルマにおいては、インド総督の任命するビルマ州知事が直接統治をおこない、首都ラングーンに置かれた植民地政庁を中心に、管区から村落までがトップダウン式に管理される官僚的支配が貫かれた。これにともない、王朝時代の政体は一切が廃止された。一方で、後者の辺境地域、すなわち東部のカレンニー人、東北部のシャン人、北部のカチン人、北西部のチン人をはじめとする少数民族が住む、丘陵・山岳地帯は、間接統治の対象となった。シャン・カレンニー地域ではツァオパー(英語版)(saohpa)ないしソーブワー(sawbwa)とよばれる在地首長の権威が認められたほか、カチン・チン・ナガといったその他の少数民族の住む地域でも首長の地位が温存された。辺境地域には厳しい移動制限がくわえられ、両地域の意思疎通はほとんど不可能であった。独立前年の1947年まで続いたこの政策は、独立国家としてのビルマの国民統合に悪い影響を与えた。