通勤五方面作戦
一方、以前より行われていた優等列車の増発とは異なり、通勤ラッシュへの対策は投資額の割には増収・増益には結びつきにくいと言われてきた。その理由としては、通勤客は主として普通乗車券より割引された定期券を利用しているからである。都市生活を支えるインフラストラクチャー整備に近い面を保つことを考えても、その費用は主として、利用者に負担を求めるか、国ないし自治体が資金を助成するべき事業であったと指摘されている。
また一方で首都圏以外の通勤圏の速達化対策は疎かであった。混雑率は首都圏が突出し、他の地方は低調に推移していた。関西圏では、1970年の大阪万博の前後に東海道本線・山陽本線等の一部で改良が進んだり、1973年に関西本線の湊町駅 - 奈良駅間の電化が行われたりした程度であった。
五方面作戦は1965年度から1971年度末までで計画された第三次長期計画で重点投資対象であった通勤投資の中核をなしている。しかし、1965年当時の混雑率予想では5路線の線増を実施しても集中を続ける人口の前には、混雑率を当時の状況よりやや抑える程度の効果しか持っていないと考えられた。なお、下の表における「現状」と「工事を実施した場合」の差、「工事を実施した場合」と「工事を実施しない場合」の差は、必ずしも国鉄の輸送力増強工事の成果を意味しないことに注意が必要である。
このように、需要追従型となった背景は、十河信二国鉄総裁時代以前、第二次五カ年計画までの、通勤投資への消極姿勢があり、国鉄として首都圏への人口集中への対応が遅れたからである。十河の跡を継いだ石田礼助は五方面作戦の計画を指示した総裁ではあるが、十河時代には国鉄監査委員を務めており、下記のように通勤投資には消極的であった。
石田は通勤投資を語る際「降りかかる火の粉は払わねばならぬ」と例えたが、国鉄旅客局の芝逸朗によれば、その言葉こそが、開発先行型ではない、需要追従の思想を体現したものだった。五方面作戦においても話は同様であった。なお、第三次長期計画で目標とされた首都圏通勤路線全体の平均混雑率は240%である。また当初は、第三次長期計画の最終年である1971年度末までに、5路線とも一定の区間の線路増設を終えるように計画された。
通勤五方面作戦には国鉄の、主に借款による資金が主として利用された。この借款は高金利であり、その負担は地方ローカル線の衰退や新幹線の建設などにより悪化していた国鉄財政には耐えられるものではなく、国鉄分割民営化の一つの遠因となったとも言われている。一方で、極端に増大しドル箱と化した首都圏の需要を吸収する役目を果たしたことから、東海道新幹線とともに国鉄再建の要であったとみなす近藤太郎のような評価もある。葛西敬之は後者の立場を取っている。また、近藤は『運輸と経済』1983年3月号にて社会全体に与えた経済的利益にも言及している。