光武帝
『後漢書』列伝12に「中興の二十八将、前代には天界の二十八宿に対応したという考えもあるが、はっきりとは分からない」とある。元々は明帝が永平年間に、前代の名臣列将に感じて、洛陽にある南宮の雲台に二十八将の絵を描かせたのが由来である。故に雲台二十八将と呼ばれる(雲台には、その後4人が加えられて三十二将となる)。これは光武帝の即位時に、主君を盛り立てた建国の将臣中から二十八人を、親族外戚を除いて選んだものである。また、耿弇・耿純・劉植と親・兄弟・従兄弟で功臣を輩出しても代表一将で、一族が重ならないように選ばれている。
二十八将軍で、挙兵以前から面識があるのは鄧禹・朱祜の2人だけであり、他の26人は自らの地位や地盤を放棄して馳せ参じてきた。星座の二十八宿にも擬せられ、正史たる『後漢書』にも二十八宿説が記載されることとなった。なお、この二十八将を論じた『後漢書』の文章は『文選』巻50・史論下に「後漢書二十八将伝論」として収められている。
序列順に挙げると
鄧禹・呉漢・賈復・耿弇・寇恂・岑彭・馮異・朱祜・祭遵・景丹・蓋延・銚期・耿純・臧宮・馬武・劉隆・馬成・王梁・陳俊・杜茂・傅俊・堅鐔・王覇・任光・李忠・萬脩・邳彤・劉植
の28人である。
また、雲台には二十八将と並び李通・竇融・王常・卓茂の4人も加えられ、計32人が顕彰された。「雲台三十二将」と称することもある。
なお、功臣の一人である馬援は、その娘が明帝の皇后(明徳馬皇后)となったため外された。
前漢末以来の混乱で中国は疲弊し、前漢最盛期で約6千万人となった人口が光武帝の時代には2千万ほどに減少していた。この対策として光武帝は奴卑解放および大赦を数度にわたって実施し、自由民を増加させることで農村の生産力向上と民心の獲得を図った。徴兵制を廃止して、通常は農業生産に従事させ有事に兵となす屯田兵を用い、生産と需要の均衡が崩壊したことによる飢饉や、辺境への食料輸送の問題を緩和した。
人民の身分に関する政策としては上記の奴卑解放令の他、35年(建武11年)には「天地之性、人為貴。(この世界においては、人であることが尊い)」で始まる詔を発し、奴婢と良民の刑法上の平等を宣言したことが挙げられる。また31年(建武7年)に売人法、37年(建武13年)に略人法を公布し人身売買を規制した。
租税については、それまで王朝の軍事財政の不足を理由に収穫の1/10としていたのを30年(建武6年)に前漢と同じく1/30とし、人民の不満の緩和を図った。この減税が可能となった背景として、屯田の施行により兵士の糧食を確保できるようになったことがある。
徴兵を帰農させた後、39年(建武15年)に耕地面積と戸籍との全国調査を施行し、人民支配の基礎を固め、国家財政を確立した。もっとも、この耕地・戸籍調査の際には首都のある河南郡や皇帝の郷里である南陽郡で不正申告がおこなわれた。両郡の豪族が権勢を有していたことを示す事件である。また調査に不満を抱いた地方豪族が農民を糾合して反乱をおこすこともあった。
王莽が貨幣制度を混乱させたため後漢初期には粗悪な貨幣が流通していたが、40年(建武16年)には前漢武帝以来の五銖銭の鋳造が始められ、貨幣制度が整備された。以上により統一王朝としての後漢王朝の実体がほぼ備わった。