明治六年政変
明治維新後、政府は度々改造が行われていたが、廃藩置県後の明治4年8月には、太政官の構成を正院・左院・右院とする三院制度が開始された。正院は太政大臣である三条実美が天皇を輔弼し、参議がそれに参与するというものであった。このとき参議となったのは西郷隆盛・木戸孝允・板垣退助・大隈重信であり、大久保利通は大蔵省のトップとなっていたが、大蔵省内部の官僚や木戸ら有力者との軋轢を抱えていた。9月12日、木戸派の大蔵大輔井上馨が大久保の洋行を提案し、大久保のみならず大納言岩倉具視(洋行直前に大納言から右大臣に昇進)・木戸といった実力者を加えた大使節団の派遣へと展開していった。11月7日、木戸らと留守政府の代表は洋行中に「大規模な内政改革は行わないこと」などを取り決めた12ヶ条の約定をとりかわした。11月9日の会議では、板垣が朝鮮に使節を送って開国を促し、応じなければ戦争に訴えるべきと主張したが、朝鮮問題には手を付けないことなどが合意された。岩倉を代表とし、木戸・大久保・伊藤博文らも加わった使節団は11月11日に出国した。
留守政府の構成
三条実美(太政大臣)
西郷隆盛(参議)
板垣退助(参議)
江藤新平(参議)
大隈重信(参議)
5月31日、釜山に設置されていた大日本公館代表広津弘信より、朝鮮政府が日本人の密貿易を取り締まる布告の中で、日本に対する無礼な字があったと報告した。参議・板垣退助は居留民保護を理由に派兵し、その上で使節を派遣することを主張した。西郷隆盛は派兵に反対し、自身が大使として赴くと主張した。西郷の意見には後藤象二郎、江藤新平らが賛成した。太政大臣三条実美は丸腰では危険であり、兵を同行するべきとしたが、西郷は拒絶した。ただし決定は清に出張中の副島の帰国を待ってから行うこととなった。中国から帰国した副島は西郷の主張に賛成はしたが西郷ではなく自らが赴く事を主張した。7月23日、木戸が帰国したが留守政府の現状に激怒し、大久保同様政府への復帰をボイコットし、政府打倒を目指して裏面で活動を行っていた。また征韓論に対して木戸は「朝鮮の我が交款を受けざる其無礼なる固り兵を挙げて伐つへし」としながらも、「力を養ふより先なるはなし」という意見書を提出している。
7月末より西郷は三条に遣使を強く要求したが、三条は西郷が必ず殺害されると見ていたためこれを許そうとはしなかった。西郷は7月29日の板垣宛書簡で、軍隊より先に使節を出せば朝鮮から「暴挙」「暴殺」に出るから「討つべきの名」が立つ、だから自分が使節になると主張し、8月14日の板垣宛書簡でも先に使節を出すやり方で「はめ込」めば「必ず戦うべき機会」になる、だから西郷を死なせては可哀そうなどと思わないでほしいと述べ、8月17日の板垣宛書簡でも「朝鮮が使者を暴殺するに違いないから、そうなれば天下の人は朝鮮を『討つべきの罪』を知ることができ、いよいよ戦いに持ち込むことができる」と述べたように、自らが殺害されることも織り込み済みであった。