開発領主
天平15年(743年)の墾田永年私財法の施行以後、墾田に基づく土地私有者は広く発生した。もともと開発は田地を「ひらきおこす」という意味で、未開の原野の開墾だけでなく荒廃田の再開も含んだ。当初は、荒廃田を再開させた開発者には、期限つきで耕作権が認められるに過ぎなかったが、平安時代初期には終身の権利に発展したため、富豪農民(田堵)・郡司級土豪は積極的に開発を行い、国衙も官物の免除などの特典を与えて常に内外の開発者を募った。しかし荒廃田を再開しても国衙に収公されてしまう場合が多く、平安時代中期には条里外の未開原野を広く占めて開田する領主的開発が主流となった。
開発者は国衙に申請して開発を始める。まず開発拠点を設置して、開発費用を支出して労働力である内外の浪人や百姓を誘致した。開発者の家人・下人・従者は労働の監督にあたった。開発労働力の確保と並んで、池溝堰堤の建設・整備も行われた。開発された田地では、所領田畠とその農民に対する強力な進止権が国衙より公的に与えられた。国衙領(公領)において開発田は郡・郷・保・別名に編成され、郡司・郷司・保司・別名名主などの職に補任された開発領主は、開発田の勧農を中心とする所務、私的な雑役・夫役の徴収、検断権といった根本領主権を保証された。