在庁官人
9世紀~10世紀の日本では、統治体制に大きな変化が生じていた。それ以前は、戸籍・計帳・班田収授などに立脚した律令制統治が行われていたが、この頃には、人民の浮浪・逃亡・偽籍が著しく増加したため、律令制統治が行き詰まりを見せていた。一方、各地方では国司・郡司・有力百姓などを出自とする「富豪の輩」と呼ばれる階層が登場しており、国衙から名田の経営と租税徴収を請け負って、経済力をつけ始めていた。また彼らは古代以来の首長層に代わって、私出挙を通じて公民を隷属下に収めていき、地方の人民支配の主体ともなりつつあった。
こうした状況下で、朝廷は実情に適合した国政改革を進めていき(改革が最も進展したのは900年前後の寛平・延喜期)、地方行政の分野では、国司筆頭官(受領)に対して租税収取権・軍事権などの大幅な権限委譲が行われた(王朝国家)。この権限拡大を背景として、受領たちは租税収取・軍事両面において統治を強化するため、旧来の補佐官で同一階層出自ゆえに一方的に使役しがたい掾(じょう)、目(さかん)に替えて、国内の豪族・有力者らを国衙の体制に組み入れた。