松平定信
蝦夷地に渡航するための陸奥沿岸の要衝である三馬屋を天領とするため、盛岡・弘前両藩から三千石~四千石ずつ領地を収公し、そこに「北国郡代」を設置する。また、有事の際は、南部・久保田両藩に出兵を命じて対処する。
オランダの協力の元、洋式軍艦を建造し浦賀や北国郡代に配備し、半数を北海警備に充てる。
このような基本方針を決定し、海防強化にあたった。しかし松平定信が老中の職を退くと、これらの蝦夷地防衛の基本政策は中止とあいなった。その後、1804年、ロシア使節のレザノフがラクスマンの時に定信が与えた信牌をもって通商の実行を求めて長崎に来航した。当時の老中土井利厚は「腹の立つような乱暴な応接をすればロシアは怒って二度と来なくなるだろう」とレザノフから信牌を取り上げた上で強硬に要求を拒絶した。定信は、このような態度は後難を招くと幕府に二、三度進言したが幕府はそれを受け入れなかった、この行為は文化露寇を巻き起こし、樺太、択捉・利尻島へのロシア軍艦からの襲撃を招いた。
西洋以外では朝鮮通信使の接待の縮小などにも努めた。これは天明の大飢饉の直後であったため、通信使への接待の為の予算の削減と、荒廃した国内事情を朝鮮に見せることを嫌がった為である。
諸役人の統制として、定信は、勘定方三十人、普請方二十人の不正役人を罷免し、代官も二年間に八人を処断し十九人の代官を交代させた。また、荒れ地や農業用水の再開発のために多額の公金貸付を行い、代官を地域の代官所に長期に勤務させることで農村の復興を図った。その結果、寺西重次郎、岡田清助などといった神社で神に祀られたりするような「名代官」が各地に誕生した。
天明3年(1783年)から天明7年にかけて大飢饉がおこり、特に天明3年は東北地方の被害が甚大であった。これは前年の天明2年に西国の凶作によって江戸の米価が急騰したため、江戸に米を売れば大きな儲けになったために備蓄まで売り払ったためであった。東北地方一帯は平年作であり、東北諸藩や商人達は、米を次々と江戸に向けて売り出してしまっていた。翌、天明3年は東北は春先から天候不順であり、さらに夏になると冷害の被害による凶作が予想される状況だった。しかし、凶作が予想されたにもかかわらず東北諸藩は江戸への廻米を行ない続け、庶民は江戸への廻米に反対し米の買占めを図った御用商人への打ちこわしを起こす事態となった。津軽藩では「江戸への廻米の中止」と「米の安売」を要求して、同3年7月各所で打ちこわしが起こったが、民衆の反抗を押え込んで江戸廻米は強行され飢饉の被害を増大させた。同様に弘前藩などの多くの藩が江戸や大坂への回米を強行し民衆による打ちこわしを起こしている。
さらに幕府からの援助もほとんど受けることができず被害は拡大した。幕府領での不作によって年貢収納は激減している為として、非常時の援助金である拝借金をほとんど認めなかった。天明3,4年の飢饉における拝借金は、6大名1万9000両余りに過ぎず、吉宗時代、享保の大飢饉の際の総計33万9140両の金額と大きな差があった。
そんな繊細な時期での異国脅威論は幕府から見て社会の混乱を助長するものでしかなかった。
『宇下人言』は定信の字を分解して付けた名前として知られている(定⇒宇下、信⇒人言)。この『宇下人言』の中で定信は、自分は幼少の頃は短気だったが、師として付けられた大塚孝綽・黒沢雉岡、近習だった水野為長の3人の指導によって性格が改まったとしている。孝綽は田安家は徳川将軍家の藩屏として朱子学を奉じるべきであると主張しており、定信が古文辞学や古学に通じながらも寛政異学の禁を出した背景には、自己の学問と老中としての政治的立場を分けて考える定信の学問観があったと考えられる。
儒教に傾倒するあまり、自粛的な一面があったといわれる。「房事(性行為)というものは、子孫を増やすためにするもので、欲望に耐え難いと感じたことは一度もない」と『宇下人言』に記している。一度手をつけた女性を屋敷から召し放つ前に、寝所を共にして嫁ぐための心得などを教え諭したこともある。これは定信が情欲に耐えられるかという修行の目的で行ったことで、「いささかも凡情(欲望)起こらず」と記している。
寛政異学の禁の異学という部分で蘭洋学などの学問も排斥しようとしたと誤解されがちだが、この異学とは朱子学以外の儒学のことを指しており、儒学の外にある蘭学などの儒学でもない学問を禁止などしていない。ただ儒学の中においてだけ朱子学を正道としたのみである。また、禁じたと言っても昌平坂学問所での朱子学以外の講義を禁止したというだけであり、朱子学以外の学派を全面的に弾圧したわけではない。
天明期になると労働力不足の結果、地主経営も難しくなってきており、農村自体に行き詰まりが見られるようになっていた。また、離村による都市貧民層の形成は都市のあり様をも大きく変化させていた。天明期になると大商人や武士への奉公人になろうとする人が激減し、奉公人の給与が高騰するといった事態が発生していた。幕府は田沼時代からたびたび奉公人の給料高騰を取り締まる法令を出すが全く効果が無かった。
松平定信は、このような大量離村での社会問題に加え、社会の変化により離村者や非農業従事者の増加、商業的農業の拡大による米の減産と、農家の奢侈化により米の消費の増大といった事による余剰食糧の減少によってふたたび飢饉が起こった時、食糧危機からの被害が拡大することを警戒していた。そして、その対策として倹約や風紀粛正した。定信は「宇下人言」の中で、倹約令と風俗統制令を発すると江戸の景気が悪くなり零細商人、職人、博徒、無宿が困窮することによって、武家や町方の奉公人と帰農者の数が増大し、奉公人の給与は下がり、帰農者は増え、手余り地の復興が成し遂げられるだろうという思わくを書いている。しかし、倹約令や風俗統制令を頻発したために江戸が不景気になり、市民から強い反発を受けたため、各種の法令を乱発することになった。
寛政3年9月、機内以外の地域において換金性の高い綿花や菜種などを除いた商品作物の栽培を制限した。