日本のダムの歴史
当時の日本は1895年(明治28年)日清戦争の勝利によって台湾を併合、1910年に日韓併合を行い朝鮮半島を併合し両地域は日本の統治下にあった。日本統治下の台湾や朝鮮半島においても、ダム建設が進められていた。
台湾において日本人が手掛けた代表的なダムとして、烏山頭(ウサントウ)ダムがある。台南州を流れる曽文渓は全長140キロメートルの台湾第三の大河であり、流域には香川県と同面積の15万ヘクタールにおよぶ嘉南平原が広がる。しかし嘉南平原は慢性的な水不足と排水不良に悩まされており、農業生産力の向上には嘉南平原の灌漑整備が不可欠であった。台湾総督府は嘉南平原に農業用水を供給するため、用水路である嘉南大圳(たいしゅう。用水路のこと)の整備を計画する。この嘉南大圳建設に携わったのが台湾総督府内務局土木課に勤務していた八田與一である。小樽港築港に携わった東京帝国大学教授広井勇門下で、物部長穂・青山士と同門である八田は曽文渓支流の官田渓に烏山頭ダムを建設すると共に台湾最大の河川である濁水渓より水を導水して、嘉南平原に水を供給するという嘉南大圳事業を計画した。1920年(大正9年)より着工された烏山頭ダムは高さ56.0メートルのアースダムであり、総貯水容量は1億5000万立方メートルと完成当時日本最大、東洋一の規模を誇る大ダムであった。ダム建設はトンネル工事中に石油が噴出したことによる爆発事故で50名が死亡したり、関東大震災の余波で事業費が削減され労務者を大量解雇せざるを得ないという苦難に遭遇したが、解雇した労務者の再就職に奔走したり、学校や病院などを建設して労務環境を高めるなど現地での信頼を高めて行った。
内務省では内務省内務技監・後に内務省土木会議議長を兼務した青山士(あきら)がこれに注目した。青山は日本人で唯一パナマ運河の建設事業に参加し、帰国後大河津分水路や荒川放水路の建設事業で総指揮を執るなど当時第一線で活躍していた内務官僚である。当時アメリカでは1910年(明治43年)よりテネシー川流域開発公社(TVA)によるテネシー川総合開発が始まり、1913年(大正2年)からはマイアミ川総合開発に基づく5か所のダム建設も実施していた。また法整備という面でも1913年に治水・利水の統一水法として近代水法の模範となったプロイセン水法を皮切りに欧米で相次いで河川関連法規が制定、1934年(昭和8年)にそれら欧米水法の完成形としてオーストリア水法が成立するなど国外では河川総合開発に対する動きが加速していた。青山は1935年(昭和10年)10月に土木会議を開催、物部論文を最優先とする河川事業を国策で推進することを決定した。ここに河川総合開発事業の前身となる河水統制事業が開始された。
第一に計画されたのは五十里ダムである。利根川の大支流・鬼怒川に合流する男鹿川に計画された五十里ダムは鬼怒川改修計画の一環として治水を主目的に1926年より計画されたが、河水統制事業としてその後水力発電目的が加わり1940年(昭和15年)より着工された。
『日本書紀』によれば崇神天皇が「今、狭山の田圃は水が少ない。それでその国の農民は農を怠っている。そこで池や溝を掘って民の生業を広めよう」という詔を発した。また『古事記』では垂仁天皇の子の印色入日子命が狭山の池を作った。しかし記紀には狭山池の規模や構造は何も記述されておらず、ダムとしての狭山池の明確な建設時期は長らく不明であった。建設時期についての調査に具体的な進展を見たのは「平成の大改修」と呼ばれる狭山池ダム再開発事業が1980年(昭和55年)から2001年(平成13年)に掛けて施工された時であった。この事業は灌漑専用目的の狭山池をダムかさ上げと貯水池掘削によって貯水容量を増大させ、洪水調節目的を持たせるというものであったが、この事業において発掘された木製の樋管を年輪年代測定法で測定した結果、616年に伐採された木材であったことが判明し、ダムとしての狭山池の建設時期は7世紀前半とする説が現在有力である。しかし一般に水利構造物は継続して使用される上に風雨洪水にさらされるため自ずから耐用年数を有し長期的には廃棄と更新が繰り返されるものであるため、616年に伐採された木材で作られた樋管がダム創設当時のものか、廃棄後の更新時のものかは不明であり、創築時期に関して4世紀から7世紀の改修記録が残る時期まで幅広い説がある。狭山池は645年の大化の改新により公地公民制を打ち出した大和朝廷によって直轄管理され、いわゆる国直轄ダムの端緒にもなった。
ダムを建設することで、避けられない問題として移転住民に対する補償の存在がある。ダムを計画する際、峡谷部の上流に小盆地が広がる地形は貯水池を形成する上で絶好の適地である。しかしそうした小盆地には必ずといって良いほど集落や農地が存在する。気候や環境の厳しい山間部の土地で脈々と先祖代々から受け継いだ土地で生活する住民にとって、降って沸いたダム計画は地域共同体を消滅させる災難以外の何物でもなく住民の言葉を借りれば「来てくれと頼んだ覚えはない」の一言に尽きた。加えてダムの恩恵は下流地域に与えられ、水没地域には何の恩恵ももたらさない。このためダム計画が持ち上がると住民は絶対反対の旗幟を鮮明にし、水没する家屋・土地・財産の補償交渉は厳しいものがあった。
こうした移転住民に対する事業者の態度は、戦前の私権が十分に確立していない時期には住民不利になることが多かった。富山県の小牧ダム(庄川)では庄川流木事件に見られる事業者と流域住民の対立が長期に及んだ。東京都の小河内ダム(多摩川)では旧小河内村全村945世帯が移転、移転した住民の苦難は石川達三の『日蔭の村』に描かれるほど困窮し一部は清里の開拓に未来を託し、昭和天皇も移転者のその後を気に掛けていた。岩手県の田瀬ダム(猿ヶ石川)では移転後に変わり果てた我が家を見た住民が涙に暮れ、神奈川県の相模ダム(相模川)に至っては陸海軍の圧力に屈して不本意な補償内容を呑まざるを得なかった(「軍部の介入」節を参照)。戦後も岩手県の石淵ダム(胆沢川)で移転住民は満足な補償金を受け取れず困窮し、香川県の内場ダム(内場川)では建設に反対して墳墓の土地を動かない一部住民に対して事業者の香川県が住民を追い出すため試験湛水を強行。
満濃池を筆頭に数多くのため池がある香川県は慢性的な水不足に悩む土地柄であり、安定した用水の供給が絶えず求められていた。香川県は用排水改良事業を県西部の柞田川流域で実施する方針を打ち出し、柞田川上流にダムを建設して下流農地に農業用水を供給する計画を立てた。これが豊稔池ダムであり、当初重力式コンクリートダムとして計画したところ、基礎岩盤が当初の計測よりも深い位置にあったことから型式を当時アメリカで最先端のダム技術であったマルチプルアーチダムに変更した。1926年3月より開始されたダム建設の設計指導は布引五本松ダムの設計・建設に携わった佐野藤次郎が担当し、技師2名が参加。毎晩講習会を開いて技術者を養成しながら地元民を中心に延べ15万人を動員する工事を行い、4年の歳月を費やして1930年(昭和5年)完成した。豊稔池ダムは老朽化対策のため1994年(平成6年)にダム再開発事業を実施したが、地元住民から「外観を変えないで欲しい」という要望が多かったことから、景観や外観を損なわないように上流面中心の補修を実施した。再開発終了後、ダムは日本唯一の五連マルチプルアーチダムという稀少性や農業史的に重要であるなどの理由で2006年(平成18年)に国の重要文化財に指定された。なお日本のマルチプルアーチダムは豊稔池ダム以外では1961年(昭和36年)宮城県で完成したダブルアーチダムの大倉ダム(大倉川) のみで、日本では2か所しかなくバットレスダムよりもさらに稀少である。
恩原ダム(恩原川)。国の登録有形文化財。
真川調整池(牛首谷川)。土木学会選奨土木遺産。
真立ダム(マッタテ川)。土木学会選奨土木遺産。
日本最大のバットレスダム、丸沼ダム(大滝川)。国の重要文化財。
日本最後のバットレスダム、三滝ダム(三滝川)空撮。土木学会選奨土木遺産。
軍部は日本各地の河水統制事業に強引な圧力を掛けて自らの目的を押し通したが、その極めつけが相模ダム(相模川)建設反対住民に対する圧力である。相模ダムは1934年に神奈川県議会において相模川河水統制事業の中心事業として建設が議決され、1937年より工事が開始された。ダムによって神奈川県と山梨県で合計136世帯が移転を余儀なくされることになり、住民はダム建設に反対する。しかし相模ダムの目的に水力発電があり、横須賀海軍工廠を含む京浜工業地帯や相模原への電力供給という目的があったことから反対する住民に対し軍が圧力を掛けた。すなわち小磯国昭、荒木貞夫、杉山元といった大日本帝国陸軍の中枢にいる軍人が海軍と共同で、「河水統制事業絶対反対用地不売同盟」を結成して激しくダム建設に反対していた津久井郡日連村(藤野町の前身)勝瀬地区において陸海軍合同観兵式を行い、住民に対し示威行動を行った。陸海軍の強い圧力に耐えきれない住民はダム事業の補償を受け入れたが、どんぶり勘定に近い内容の補償金額であり禍根を残した。こうした強引な手法に加え、海軍佐世保鎮守府が施工し1944年に完成した長崎県の相当ダム(牟田川)ではウェーク島の戦いで捕虜としたアメリカ軍兵士200名を強制労働に使役させ、54名を死亡させる負の歴史を作った。
また隅田川は高度経済成長期に水質汚濁が激化、1961年の隅田川における生物化学的酸素要求量(BOD)は35-40 mg/lと「ドブ川」の態であった。当時東京都への水道供給を目的に矢木沢ダム(利根川)などを水源とする利根導水路が建設されていたが、利根導水路を利用し隅田川に利根川の清浄な水を導水することで水質浄化を図った結果、1975年(昭和50年)以降BODは4-5 mg/lにまで改善、水質汚濁のため1961年に中断した早慶レガッタが1978年(昭和53年)に復活した。
1996年(平成8年)に宮城県が建設した化女沼ダム(長者川)は自然湖である化女沼をダムにより拡張した治水ダムであるが、完成後オオハクチョウや猛禽類の生息地として重要な湖沼となり2008年(平成20年)ラムサール条約に登録された。このほか絶滅危惧種のトモエガモ集団越冬地として鳥獣保護法の「鳥獣保護特別区域」に指定された愛媛県の黒瀬ダム(加茂川)、ダム完成後に生息する鳥類が増加した静岡県の奥野ダム(伊東大川) など生態系保全に寄与したダムもある。
北山川・瀞峡。吉野熊野国立公園の主要観光地で、厚生省がダム建設に反対した。
七色ダム(北山川)。瀞峡を保全するため当初計画より10キロメートル下流に建設された。
「死の川」と呼ばれた吾妻川を甦らせた品木ダム(湯川)と人造湖である上州湯の湖。
流域を苦しめた「玉川毒水」を解消した玉川ダム(玉川)。人造湖である宝仙湖で中和が行われる。
ラムサール条約に登録された化女沼ダム(長者川)の人造湖・化女沼。
内閣経済安定本部は、水資源の豊富な日本では戦前から活発に実施されていた河水統制事業をさらに積極的に推進することで、水力発電や灌漑といった利水開発を促進する必要があると考えていた。これは、戦勝国であるアメリカにおいて、ニューディール政策の柱であったテネシー川流域開発公社 (TVA)が世界恐慌以後のアメリカ経済回復に大きな役割を果たしたという見方が信じられ、総司令部民政局の官僚の多くがニューディール政策を信奉するニューディーラーであったことも背景にある。先述したように1947年の河川総合開発調査協議会設置以降、建設省は治水事業の立場から改訂改修計画や治山治水緊急対策要綱を制定してダム事業を推進、農林省は国営土地改良事業や国営農業水利事業の水源として農業用ダムを活用、商工省や日本発送電、および分割・民営化後に誕生した9電力会社や電源開発は大規模水力発電所計画において必須となる発電用ダムを日本各地で建設していた。また地方自治体による河水統制事業も続々再開され相模ダム(相模川)や厚東川ダム(厚東川)、松尾ダム(小丸川)などが完成。1950年には総司令部よりアメリカ合衆国対日援助見返資金が供出されて国庫の補助が充実したことから、さらに多くの河川で河水統制事業が計画されるに至った。これ以降、国庫補助を受けて建設される地方自治体の多目的ダムを補助多目的ダムと呼ぶ。
各事業者によってそれぞれの立場から河川開発が活発化するに連れて、一河川における治水事業と利水事業をより合理的に運用することで開発が遅れている地方の地域開発を促進するという気運が高まった。
また新宮川(熊野川)水系では2011年の台風12号による被害を受け池原ダム(北山川)や風屋ダム(熊野川)など発電用ダムの洪水時運用改善要求が流域自治体で高まったため、「熊野川の総合的な治水対策協議会」を設置しダムの運用改善などを検討している。
2000年代は大きな水害が相次いだが、治水事業が未発達だった1950年代に比べ人的被害は少なくなっている。例えば死者・行方不明者1,001名を数えた昭和28年西日本水害と同程度の降水量だった平成24年7月九州北部豪雨 は西日本水害を教訓とした筑後川・矢部川などの治水整備により堤防決壊は生じても人的・浸水被害は軽減されており、矢部川では日向神ダムのある矢部川本流上流部より星野川・笠原川といったダムのない河川が合流した後の被害が大きい。また利根川や北上川では上流ダム群を始めとする治水事業整備により多数の人的被害や複数県にまたがる広範囲の浸水被害を伴う水害はカスリーン・アイオン台風以降発生していない。
村井仁長野県知事は「脱ダム」宣言を撤回して浅川ダムなどの事業を再開した。またダム反対派が代替対策として主張した森林の保水力を高めることで治水を行う「緑のダム」については2001年(平成13年)に日本学術会議が答申した『地球環境・人間生活にかかわる農業及び森林の多面的な機能の評価について』で森林涵養の有効性は認めつつも、いわゆる「緑のダム」として豪雨災害を緩和する機能には限界があると指摘している。2003年(平成15年)の台風10号(日高豪雨)における沙流川源流原生林の流失と二風谷ダム(沙流川)の流木捕捉による被害軽減、2013年(平成25年)の台風26号による伊豆大島土砂災害・2014年(平成26年)の平成26年8月豪雨による広島市の大規模土砂災害などの土砂災害ではダムがその効果を発揮している。
また日本有数の急流河川である黒部川では、高峰譲吉がアルミニウム精錬の電源として黒部川の開発に1917年(大正6年)に着手、その後日本電力が事業を承継し1936年に小屋平ダム(黒部川)と黒部川第二発電所、1940年に仙人谷ダム(黒部川)と黒部川第三発電所を完成させた。このダム・発電所工事は難工事であり、雪崩や吉村昭の『高熱隧道』で知られる灼熱のトンネル工事などで多くの殉職者を出しながら完成した。こうした河川一貫の水力発電事業は戦後さらに活発化する。
しかし、電力会社を巡る環境は戦時体制に突き進む日本の国情の中次第に厳しい情勢に追い込まれた。当時日本には東京電燈、東邦電力、日本電力、大同電力、宇治川電気のいわゆる「五大電力会社」が電気事業の中心にあり、日本各地の河川で開発を進めていたが配電シェアの獲得競争は極めて激しく、鶴見騒擾事件など実力行使を伴う紛争も絶えなかった。こうした激烈で無秩序なシェア競争に対して電気事業を民間に任せることは不適当とする意見も逓信省内部から出始めた。1927年(昭和2年)電力行政を司る逓信省電気局は臨時電気事業調査部を局内に設置、電気事業の矛盾をどう解決するかについて議論し、翌年報告書を提出した。その内容は半官半民の国策会社を設立して電力開発を任せるべきという提言だったが、満州事変勃発後は国家が積極的に電力統制を行うべきという急進的な意見が軍部や逓信省、企画院などで主流となり、彼らが内閣調査局のメンバーを占めたことで電力国有化の流れが強くなった。
こうして大正時代のダム事業は主に電気事業者が中心となって日本各地にダムを建設していった。しかし、水力発電のために河川から取水することで下流の水量が減少し農業用水、あるいは当時盛んに実施されていた流木に対する影響が表面化した。1896年(明治29年)に日本初の河川関連法規である旧河川法、1911年には電気事業法が成立したがこれらの法律では対応し得ない状況であり、江戸時代以前より農業用水を取水している農民や林業を営む流木業者が持つ慣行水利権と電気事業者が獲得した新規発電用水利権が衝突する例が発生した。
この時期の農業に関する慣行水利権者と電気事業者の対立として知られるのが宮田用水事件である。宮田用水は徳川家康が御囲堤の建設を伊奈忠次に命じた1608年(慶長13年)にその歴史を遡る。当初は御囲堤によって従来使用していた農業用水取水口が閉鎖されることに対する代替事業の性格があったが、その後長期間を掛けて整備された農業用水であり、木津(こっつ)用水と並んで濃尾平野南部約1万7000ヘクタールの主要な水源となっていた。1924年8月16日に大井ダムは貯水を開始したが、宮田用水組合はこの時期は灌漑期間中であるから9月下旬まで貯水開始を遅らせて欲しいと事前に大同電力へ要望していた。ところが大同電力は組合に無断で貯水を開始したことから下流の農地では折からの旱魃もあって取水量が減少して農民は大混乱を来たし、流域各所で水争いが頻発した。