国衙領
10世紀頃から、律令制で規定していた戸籍・班田収授による租税制度がほぼ崩壊し、現地派遣の筆頭国司である受領へ租税納入を請け負わせ、現地における実務を「富豪の輩」と呼ばれる階層からなる在庁官人らに委任する国司請負へと移行し始めた。これに伴い、受領の勢力下にある公領は、受領の私有財産のように扱われ始めた。
受領の務めは、国内の公領から徴収した租税を、大寺社や摂関家のような上級貴族へ任期中に納入することで、この実績が勤務評定(受領功過定)となった。しかし徴収が捗らず滞納が生じると、代わりに、相当する租税収納権を納入先の大寺社や摂関家に与え、直接、徴税を委ねて(国免荘を指定)、切り抜けることが慣例になっていった。こうして徐々に公領に虫食い状に発生した新立荘園、つまり国免荘(こくめんのしょう)は、次第に公領からの租税徴集を圧迫していった。
特に11世紀には内裏や大寺社の火災が多く、これらの再建を目的とした臨時課税が困難になる状況を来した。そのため、単なる既成事実であった国免荘にも課税(一国平均役)をするため、たびたび荘園整理令が出された。これらの荘園整理令はある基準年以降の新立荘園を停止する一方、それ以前に発生していた国免荘を臨時課税の対象として正式に公認化するものでもあった。