田沼意次
この頃より、老中首座である松平武元など意次を中心とした幕府の閣僚は、数々の幕政改革を手がけ、田沼時代と呼ばれる権勢を握る。
吉宗時代の質素倹約は、幕府の財政支出の減少のみならず、課税対象である農民にも倹約を強制し、それによって幕府財政は大幅な改善を見たが、この増税路線は9代将軍家重の代には百姓一揆の増発となって現れ、破綻した。そして、幕府領における一揆ではないものの、意次は郡上一揆の裁定を任されたことから、農民に対する増税路線の問題を目の当たりにする立場であった。
宝暦期に起こった郡上一揆などの民衆の反発の激化と天災地災の多発から、幕府幕閣は米以外の税収入を推し進める。内容は株仲間の推奨、銅座などの専売制の実施、鉱山の開発、蝦夷地の開発計画、俵物などの専売、下総国印旛沼や手賀沼の干拓に着手するなど、田沼時代の財政政策は元禄時代のような貨幣改鋳に頼らない、さまざまな商品生産や流通に広く薄く課税し、金融からも利益を引き出すなどといった大胆な財政政策を試みた。
しかし、田沼時代の政策は幕府の利益や都合を優先させる政策であり、諸大名や庶民の反発を浴びた。また、幕府役人の間で賄賂や縁故による人事が横行するなど、武士本来の士風を退廃させたとする批判が起こった。
田沼意次は幕府内での権力を維持するために表、中奥、大奥の全てに婚姻関係による人脈を作り、権力の基盤を築いていた。特に、父の代から田沼に重用されていた奥医師の千賀道有の養女は田沼の側室にあがっており、徳川家基の生母お知保の方は千賀家の縁戚であった。そのつながりを通じて、お知保の方や大奥の奥女中たちに贈物を届け、大奥を味方につけたとされる。
一方で、親類縁者を使った政権の基盤固めを行っている。長男の意知は、通常は大名の当主しか就任できない奏者番に天明元年(1781年)就任し、天明3年(1783年)には若年寄に就任するなど異例の出世を果たした。さらに、次男の意正は老中の水野忠友の養子に入り、長女は奏者番の西尾忠移に嫁ぎ、次女は若年寄の井伊直朗に嫁いだ。意知の岳父は老中の松平康福である。このように意次の兄弟、子、孫、甥、姪はかなりの数の大名家に嫁ぎつながりを持ち、ついには西ノ丸老中の鳥居忠意を除き老中は全て田沼の親類で固められるに至った。また、江戸の両町奉行や勘定奉行なども田沼家家臣の娘と婚姻を結んでおり、田沼政権は田沼家を頂点とした親類縁者の集まりであった。その強すぎる権勢は、他の大名家や旗本からの反発を招いた。
それにととまらず、意次は次代への権力の維持に力を注いだ。
松本秀持の蝦夷地政策で、蝦夷地を開発し金銀銅山を開き、産出した金銀でロシアと交易し、利益を得ようという試みがあった。
この数十年、ロシアは日本との交易を望んでいたので、これを放置していては密貿易が盛んになると危惧していた。そこで公式に貿易を認めれば、ロシアは食料がほしいので、俵物だけでも交易になるので利益になるだろうと考えた。蝦夷地の金銀銅山を開発し、ロシア交易にあてれば、長崎貿易も盛んになると試算した。
蝦夷地を調査するために幕府が派遣したメンバーには、青島俊蔵、最上徳内、大石逸平、庵原弥六などがいた。また、蝦夷地の調査開発をすすめる事務方には、勘定奉行松本秀持、勘定組頭土山宗次郎などがいた。蝦夷地調査で鉱山開発やロシア交易の実現性を調べ、蝦夷地開発の可否を決定することとなった。調査隊は天明5年(1785年)4月29日に松前を発ち、東から国後、西から択捉の2隊に分かれて進んだ。翌天明6年(1786年)2月、佐藤玄六郎による調査報告があがった。調査の結果、危惧していたのと違い、ロシアとの間の密貿易は交易といえるほどの規模では存在しなかった。ロシアは日本と交易をしたがっているので、正式に交易を始めればかなりの規模になるだろうが、外国製品は長崎貿易で十分入手できている現状、無理にロシア交易を始めても長崎貿易に支障をきたすことになり、そのうえいくら禁止しても金銀銅が流出することになる。
利益の大きい産業のある藩領を幕府領に編入するべく、上地を命じようとした。
秋田藩領 阿仁銅山 宝暦14年(1764年)貿易用の銅の直接確保のために5月に上知令を出したが、秋田藩の反発が激しく翌月撤回。
尼崎藩領 摂津・西宮 明和6年(1769年) 灯油の原料である菜種の生産地域1万4千石の村と都市を代替地と引き換えで上地を命じた。
蝦夷地 松前藩から蝦夷地そのものを上地しようとしたが、田沼失脚とともに頓挫した。