奈良時代
あくまで「臣称・上表」形式を求める日本側はこれを度々批判したが、渤海は一貫して「臣称・上表」形式の国書の送付を拒否した。結局、日本側も啓を「慣例」として認めた。例外的に渤海が上表形式の国書を送った記事が続日本紀に記載があるが、記事は宝亀年間にのみ集中しており、渤海からの啓を上表と見做したと考えられている。
唐との関係が改善されると、渤海使の軍事的役割は低下し交易の比重が重くなり、来日の頻度も増えていった。平安時代初期には完全に変質した。824年には右大臣藤原緒嗣が「渤海使は商人であるので、今後は外交使節として扱わないように」と述べたほどであった。 一方、日本から渤海に送られた国書は天皇からの慰労詔書形式であるが、その書き出しは新羅に対するもの同様、一貫して「天皇敬問渤海国王」あるいは「天皇敬問渤海郡王」であった。この書式は中国に倣ったもので、中国では対等国ないし特別に尊重すべき相手国に出す書式であった。渤海や新羅を臣属国としようとしたのは、あくまで日本側の思惑であって、実際は日本の思惑通りにはいかなかった。国家間の臣属関係は官職の授与による「冊封」を通じて初めて成立するが、日本と新羅・渤海間に冊封関係は成立しなかった。そのような関係がおのずから丁重な形式の採用になった。
大宝律令の制定によって、律令制国家ができあがった。中央官制は、二官八省と弾正台と五衛府から構成されていた。地方の行政組織は、国・郡・里で統一された。里はのちに郷とされた。さらに道制として、畿内と東海道・東山道・北陸道・山陰道・山陽道・南海道・西海道の七道に区分され、その内部は66国と壱岐嶋・対馬嶋の2嶋が配分された(令制国一覧参照)。軍団は各国に配置され、国司の管轄下におかれた。また田と民は国家のものとされる公地公民制を取り入れ、戸籍により班田が支給された。税は、租庸調と雑役から構成されていた。
742年(天平14年)大宰府を廃止。翌年、筑紫に鎮西府を置いたが、745年(天平17年)には太宰府が復された。
東北地方では多賀城、出羽柵等が設置され、蝦夷征討と開発、入植が進められた(既述)。