日本のダムの歴史
高度経済成長期に需要が急増した上水道・工業用水道は、深刻な水不足や地盤沈下などの問題を招いた。水資源開発公団は利根川・荒川・豊川・木曽川・淀川・吉野川・筑後川の7水系で水資源開発のためのダム事業や愛知用水・豊川用水・香川用水などの用水路整備を行い、大都市圏や四大工業地帯などへの水道需要を満たした。また直轄・補助の別なく河川総合開発事業では水道供給を目的にした多目的ダム建設が盛んに行われた。しかし経済が安定成長に向かい、産業構造が変化するに連れて工業用水道の需要は徐々に下落。さらに円高などにより企業が工場を日本国外に移転する傾向が強まり、需要はさらに低迷した。また上水道も人口増加が鈍化したことや節水技術・意識の向上でダム計画時に予想された水需要との齟齬が生じた。このため水道供給目的を有するダムの中には受益地から水利権を返上されるなど使い道が宙に浮く、いわゆる「水余り」の状況に陥った例がある。一例として富山県の熊野川ダム(熊野川)は富山市などへの上水道供給が目的にあったが、富山市などが上水道水利権を返上したため上水道目的が喪失した。「水余り」はダム事業に反対する一つの根拠となっており、戸倉ダムなどのように上水道事業に参加した自治体が撤退して事業が中止される例も多くなった。
一方、元来降水量が少ない地域では水資源施設の整備が行われてもなお、深刻な水不足に悩まされる地域が存在している。
三成は大谷吉継・長束正家などと共に軍勢を率いて忍城を包囲、6月5日より地形を検分した上で利根川・荒川が形成した自然堤防を利用した全長約28キロメートルの堰堤(石田堤)を約1週間で建設し、利根川・荒川の河水を導水して忍城を水没・開城させる方針を採った。忍城では城主氏長が小田原城に籠城していたため氏長夫人や娘の甲斐姫、城代成田長親以下3,000の兵が防戦していたが標高の高い忍城は水攻めを受けても浸水せず、堤防の決壊で却って包囲する豊臣軍に損害が出るなど水攻めは失敗した。忍城は関東の北条方諸城が続々陥落する中で攻撃を凌ぎ、最終的には後北条氏の本拠・小田原城が7月6日に開城した後、その開城時に降伏していた氏長の説得によって7月16日に開城して戦いは終了した。小説・映画『のぼうの城』で知られる忍城の戦いは水攻めの失敗例であるが、備中高松城・紀伊太田城に見られる水攻めは土木技術に通じた秀吉ならではの戦いであり、治水・利水には全く関係ない軍事目的のものとはいえ貯水池を形成する堰堤を短期間で建設している。
なお、小田原征伐で滅亡した後北条氏の城郭群には、障子堀と呼ばれる独特の築城形態があった。1973年(昭和48年)山中城復元整備中に発掘された障子堀は堀の底部に規則的な間隔で並べられた畝が存在するもので、江戸時代に刊行された山鹿流軍学書である『武教全書』によれば侵攻してきた軍勢の行動を阻害する本来の防衛目的に加え、平時には堀の水流調節や貯水を行うダム機能があったと解説されている。
備中高松城の戦いで建設された堰堤の一つ、蛙ヶ鼻堰堤。
太田城水攻めで建設された堰堤の一部。
忍城の戦いで石田三成が建設した石田堤。
山中城の障子堀。
しかし1948年日本発送電と9配電会社は過度経済力集中排除法における第二次指定会社の対象企業として持株整理委員会より指定を受けた。
日本発送電と9配電会社を解体・再編するに当たり、発電・送電・配電の一体化では一致を見たものの解体後の新組織形態を従来の日本全国一社経営とするか、地域別に電力会社を設立して分割するかで激しい意見対立が発生。1949年政府は電気事業再編成審議会を設立し、意見集約を図った。審議会では審議委員長である旧東邦電力社長の松永安左エ門が9ブロックに地域分割した電力会社設立を強硬に主張。最終的に付帯意見であった松永案が総司令部の意向もあって政府案となり国会に電気事業再編成法案が提出されたが審議は紛糾、政府や与党内にも反対意見が根強く審議未了となった。業を煮やした総司令部は再編成が成立するまで新規電気事業の許可を凍結すると政府に強固な圧力を掛け、最終的にポツダム政令という伝家の宝刀を用いて1950年に電気事業再編成令と公益事業令を発令、属地主義に基づく配分作業が開始された。しかし水力発電の有望な未開発地点が多く残された東北地方・中部地方・北陸地方については発電用水利権の帰属を巡り紛糾。
大正時代のダム事業の特徴として挙げられるものの一つに、日本では稀少な型式を採用したダムの建設がある。バットレスダムとマルチプルアーチダムである。
バットレスダムとは貯水池から掛かる水圧を鉄筋コンクリートの遮水壁で受け、その遮水壁を複数のバットレス(扶壁)と横桁によって支えることでダムの安定性を保つ型式のダムであり、扶壁ダムとも呼ばれる。日本初のバットレスダムは函館市の笹流(ささながれ)川に1923年完成した笹流ダムである。函館市は横浜市に次いで日本で2番目に上水道事業を行った都市であるが、元々大きな河川が無い上に人口が急速に増加したことで深刻な水不足に悩まされており、大正時代に入ると連日6時間から12時間断水が行われる有様であった。1916年(大正5年)議会はより確実な上水道供給を図るため第二次水道拡張事業を決定し、その根幹事業として亀田川の支流である笹流川にダムを建設する計画を立てた。函館出身の建築家である小野基樹が設計を担当し、1921年に着工した。小野は当時極めて高価な資材であったコンクリートを節減するため、バットレスダムを笹流ダムの型式として採用した。後に小野は1924年の土木学会誌において「従来のダム建設は膨大な資材と日数を費やす極めて不経済な方法を採っている。バットレスダムは安全堅固で、構成する資材を減らすことで工事費や工期を最小限にできる優越な工法」と主張している。函館の大火に起因するセメント工場の操業停止による工事中断や、関東大震災による資材の到着遅延など工事は困難を極めたが1923年に完成した。以降コンクリートの凍害などに対応するため1949年(昭和24年)と1984年(昭和59年)の二度修理が行われた。
大井ダムを始めとする発電用ダムの完成により、大都市への長距離送電技術の向上と相まって東京・大阪などへの本格的な電力供給が可能になった。
水道専用ダムも明治に引き続きコンクリートダムの建設が続けられ、まず1918年に大日本帝国海軍は呉海軍工廠への水道供給を目的として本庄ダム(二河川)を建設、完成当時は東洋一と称された。続いて神戸市は1919年(大正8年)千苅ダム(羽束川)を完成させ、福岡市は1923年曲渕ダム(室見川)を完成させた。長崎市は1926年3月に小ヶ倉ダム(鹿尾川)を完成させたが、小ヶ倉ダムは完成当時日本最大の高さを有する水道専用ダムとなった。また工業用水道専用ダムとして、官営八幡製鐵所(日本製鉄八幡製鐵所)が1919年より施工を開始し1927年(昭和2年)に完成させた河内ダム(河内貯水池)は建設当初東洋一であった。
大正時代はコンクリートダムの建設が積極的に進められ、ダムの高さに関しては次々に日本一の記録が破られた。ダム建設技術はさらに向上して昭和にはより大規模なダム建設が進められて行く。
日本初の発電用コンクリートダム、黒部ダム(鬼怒川)。
完成当時日本一の高さだった大野ダム(谷田川)。国の重要文化財。
呉海軍工廠に水道を供給し、戦後呉市に移管された本庄ダム(二河川)。国の重要文化財。
神戸市に上水道を供給する千苅ダム(羽束川)。国の登録有形文化財。
大井ダム工事現場での福澤桃介。当時57歳。
明治維新後、欧米の様々な最新知識が日本に導入されたが、ダムなどの土木技術のみならず後年ダムの建設目的となる電力・水道などの知識が導入され、「文明開化」の下次第に日本に普及していった。明治時代は、日本のダム事業史にとっても大きな転換期であった。
市民運動主導のダム反対運動において、特に世論への影響を与えたのが長良川河口堰(長良川)の反対運動である。長良川は地形的にダムが建設不可能な河川であり、輪中地帯を中心に古くから水害が頻発していた。加えて高度経済成長期の中京工業地帯の水需要拡大により治水・利水の両面から長良川河口堰が1968年(昭和43年)より計画された。当初から漁業権補償を巡る反対運動が強く、補償交渉の妥結に長期間を費やした。1988年(昭和63年)にようやく岐阜県・三重県下22漁業協同組合より建設の同意がなされ、補償交渉もほぼ終わりかけたころに再度反対運動が勃発する。アウトドアライターである天野礼子は建設省のマスコミに対する対応の悪さを衝き、長良川河口堰の問題点を追及した。これに応じたのが朝日新聞であり、建設省との間で公開論争を行うなど動いた。こうした市民運動主体のダム反対運動は長良川河口堰のほか群馬県の八ッ場ダム(吾妻川)や熊本県の川辺川ダム(川辺川)など事業が長期化したダム事業などで積極的に繰り広げられ、1988年から計画された吉野川第十堰(吉野川)の可動堰化については市民運動の結果、2000年(平成12年)に徳島市の堰建設の可否を問うた住民投票で反対票が多数を占め、2002年(平成14年)には反対派の大田正徳島県知事が就任したことで可動堰計画は白紙。2010年(平成22年)正式に中止された。
反対運動の高まりは、財政難に喘ぐ政府や地方自治体を次第に動かして行った。
ダム事業は水源地域に過疎化などの不利益をもたらした。1974年(昭和49年)に施行された水源地域対策特別措置法(水特法)はこうした不利益を被る水源地域の地域活性化を最大の目的としており、地域整備計画に基づき生活基盤の強化に加えていわゆる「村おこし」を始める地域も出始めた。「ウメ・クリ植えてハワイへ行こう」を合言葉に一村一品運動を日本で最初に手掛けた松原ダム(筑後川)・大山ダム(赤石川)のある大分県日田郡大山町(日田市)や、下流受益地との密接な交流を軸に村の活性化を図った味噌川ダム(木曽川)のある長野県木曽郡木祖村、ダム建設を機に町づくり計画を策定して地域活性化につなげた日吉ダム(桂川)のある京都府船井郡日吉町(南丹市)など、水特法指定を機に様々な手段で水源地域は地域活性化を目指した。2005年には一般財団法人水源地環境センター が日本各地の自治体と連携し、地域に親しまれ地域にとってかけがえのないダム湖を所在自治体首長の推薦によって認定するダム湖百選が68ダムで選定された。
一方、ダム事業への批判が高まることに事業者である建設省なども危機感を募らせ、情報公開不足による長良川河口堰反対運動の全国展開化などを反省して積極的なダム事業の情報発信やダム施設開放を試みた。1987年(昭和62年)より毎年夏に日本各地のダムで開催される「森と湖に親しむ旬間」はその一つで、この期間はダムの一般開放や河川に親しむ様々なイベントが行われている。また完成以来名称が無かった多くの人造湖に固有の湖名が一般公募で命名された。この「森と湖に親しむ旬間」で2007年より登場したのがダムのトレーディングカード・ダムカードである。
東京帝国大学教授・東京帝国大学地震研究所研究員・内務省土木試験所長の職に在った当時38歳の物部長穂である。物部は1920年(大正9年)に耐震構造に関する論文で第一回土木学会賞を受賞、その後耐震構造学の権威として重力式コンクリートダムの耐震理論を確立し今日まで地震による重力ダムの致命的な損壊を防ぐ重要な基礎を築いた。河川工学にも精通する物部は1926年に『わが国に於ける河川水量の調節並びに貯水事業について』という論文を発表し、河川総合開発・多目的ダム建設の必要性を主張した。論文の要旨は以下の通りである。
河道が全能力を発揮する期間は極めて短いので、貯水による河川水量の調節は洪水防御上有利。
発電が渇水に苦しむのは冬季であり、冬季には大洪水の心配はないから治水容量は発電に利用可能。夏季の渇水には多目的として貯水池を少し大きくする。
貯水池地点は日本では一般に有利な地点が少ないので、多目的に利用する。治水・灌漑用はなるべく平地に近く、発電用は上流部が有利なので水系一貫的に効率・有機的な運用を行う。
大規模貯水池の下流には逆調整池を設け、貯水池埋没対策として、将来は大規模な砂防事業を進める。
民間企業の貯水池も治水・利水の総合計画にするため補助金など助成策を講じる。
計画は、公平な立場にある河川管理者が統制する。
同年12月には内務省内務技師である萩原俊一も共同貯水池建設事業の国による斡旋と調査の必要性を内務大臣に上申しているが、物部論文は大きな反響を呼ぶ。
河川法では河川管理者以外に洪水調節を委ねることはできないため、対策として旧河川法に付属する省令として1954年に昭和29年建設省令第11号、(旧)河川法第4条第2項の規定に基づく共同施設に関する省令が発令された。この省令では「河川の付属物」における私権の排除という規定を除外することで民法の共有物規定に基づき管理される多目的ダムも「河川の付属物」に含め、管理を原則河川管理者に一元化することで治水事業を容易にさせるという目的があった。しかし付属物と認定する際には費用を負担した共同事業者の同意が必要で、同意が得られないとこの省令は無効になるという欠点が新たに生じた。こうした共同施設としてのダム管理における欠点は主に以下の四点に集約される。
建設工事の受託・委託契約を事業者毎に取る必要が生じる。このため会計が複数立てとなって工事の能率が阻害される。
労働災害など万が一における責任の所在が不明確になる。
治水目的が重要な位置を占める多目的ダムでは治水事業の一元的な管理を河川管理者が行使できず、災害の際に重大な結果をもたらす危険性がある。
巨額な資産を投資する重要な財産でありながら、共有持分についての登記や担保を行う方法がない。
殊に建設省直轄ダム事業の場合は、こうした弊害が強く現れるために法整備が必要となった。上記の諸問題を解決するため1957年に施行されたのが特定多目的ダム法である。同法は建設大臣が事業者である直轄ダム事業において、計画・建設・管理を一貫して建設大臣が行い、直轄ダムの所有権は建設大臣に帰属することが明記された。
さらに1941年には配電統制令が公布され、「五大電力会社」を含む日本に存在した全ての電力会社は解散し9配電会社に統合させられた。これにより電力の国家統制が完成し、日本発送電は戦時体制維持のため活発な水力発電事業を展開する。ダム事業としては主なものとして1943年(昭和18年)の完成以来破られていない日本最大の湛水面積を有する雨竜第一ダム(雨竜川・北海道)、1945年(昭和20年)に完成した当時日本第2位の高さを有する三浦ダム(王滝川・長野県)、当時天竜川最大規模だった平岡ダム(天竜川・長野県)、当時四国地方最大規模だった長沢ダム(吉野川・高知県) などがある。しかし戦況の悪化に伴い資材・人員不足が深刻となり、平岡ダムや宮下ダム(只見川)などでは中国人や朝鮮人などを強制労働に使役させる など非人道的な労務管理を行った。さらに空襲による設備破壊や施設酷使による設備故障も重なり、満足な電力供給が行えないまま終戦を迎えることになる。
仙人谷ダム(黒部川)。難工事は『高熱隧道』で知られる。
日本最大の湛水面積を有する雨竜第一ダム(雨竜川)。朱鞠内湖の名で知られる。
日本発送電末期に完成した長沢ダム(吉野川)。
平岡ダム(天竜川)。強制労働により落命した人々の慰霊碑が近傍に建立されている。
一方国営野洲川農業水利事業は、琵琶湖に流入する河川の中で最大級の規模を有する滋賀県の野洲川上流に野洲川ダムを建設して、近江平野南部の用水供給を図る事業で1951年に完成した。完成以来流域の農地に用水を供給したがダム本体が老朽化したため、2001年(平成13年)からダム再開発事業に着手し、2009年(平成21年)に完成した。以後ダムの管理は甲賀市、野洲市、栗東市、湖南市、守山市の5市が共同で行っている。
東北地方では北上川の支流である滝名川に山王海ダムが1953年完成している。滝名川流域は河川の流量が少ない割に農地面積が広く、用水の需給バランスはすでに江戸時代の段階で破綻していた。また狭い流域内に27か所もの取水堰が建設され、盛岡藩と八戸藩により流域が分割されたことで水の運用が極めて複雑になった。このため頭首工付近の志和稲荷神社では300年以上にわたり通算36回にもおよぶ水争い「志和の水喧嘩」が発生し、そのうち5回は流血沙汰となり死者も出る激しい水争いもあった。慢性的な水不足を解消するため当時の紫波郡志和村(紫波町)村長らが大規模ため池を山王海地点に建設する構想を立て、1926年(大正15年)より農林省をはじめ各方面への陳情に奔走した結果、様々な紆余曲折を経ながら戦後国営山王海農業水利事業として着手。延べ71万人を動員し、総事業費4億2500万円を投じた山王海ダムは構想から27年後に完成した。
完成例としては愛知県が庄内川水系山口川に1933年完成させた山口ダムが日本初であり、治水・灌漑・上水道供給が目的の河水統制事業であった(後に廃止)。翌1934年(昭和9年)には青森県が沖浦ダム(浅瀬石川)、1935年には香川県が長柄ダム(綾川)の建設にそれぞれ着手するなど当初は地方自治体が先駆けて河水統制事業を手掛けた。1937年(昭和12年)になると念願であった河水統制事業調査費が予算として認められ、内閣に河水調査協議会が設置されて本格的な調査が64河川で開始、1940年には調査費の国庫補助も開始された。こうした動きにより右表にある通り多くの河川で多目的ダムなどの河水統制事業が着手され、1940年には現存する日本初の多目的ダムとして山口県が向道ダム(錦川)を完成させた。地方自治体にやや遅れて内務省も直轄ダム事業による多目的ダム建設を計画、琵琶湖河水統制事業や北上川五大ダムの第一弾である田瀬ダム(猿ヶ石川)、釜房ダム(碁石川)、大野ダム(由良川)、猪名川ダム(猪名川)などが計画・施工された。しかし河水統制事業は程なく軍部に翻弄されてゆく。
現存する日本初の多目的ダム、向道ダム(錦川)。
日本初の河水統制事業、山口ダム(山口川)。現在運用はされていない。
日本で最初に計画された直轄ダム、五十里ダム(男鹿川)。1956年(昭和31年)完成。
最初期に計画された多目的ダムの一つ、厚東川ダム(厚東川)。戦後宇部興産が事業に参入し1950年(昭和25年)完成
しかし完成に伴い尾瀬ヶ原全域が水没することから「長蔵小屋」を造った平野長蔵を始め国立公園を所管する厚生省や文部省、植物学者・登山家などが環境保護の立場から、福島県が水利権の立場から強く反対した。尾瀬原ダム計画はその後首都圏の水資源に利用する気運が高まるが、水利権を巡り最終的に関東地方対東北地方・新潟県の地域間紛争に発展して計画は行き詰まり、1996年(平成8年)3月事業者である東京電力が尾瀬ヶ原の水利権を放棄したことで77年に及ぶ尾瀬原ダム計画は中止された。この尾瀬原ダム計画反対運動を機に1949年(昭和24年)設立されたのが日本自然保護協会である。
また吉野熊野特定地域総合開発計画における主要な事業の一つであった電源開発の熊野川開発全体計画で、池原ダム(北山川)と共に計画された七色ダム・奥瀞ダム(北山川)は吉野熊野国立公園の景勝地である瀞峡の主要部を水没させることから厚生省と自然公園審議会が反対。審議会は建設を許可しない姿勢を明確にしたことで流域自治体を巻き込む問題に発展した。最終的に七色ダムの建設地点を10キロメートル下流に、奥瀞ダムは小森ダムとして11キロメートル上流にダムサイトを変更して瀞峡主要部の水没を回避し1965年(昭和40年)完成した。なお小森ダムは瀞峡の環境保全を目的に河川維持放流を毎年4月から11月に実施している。
環境保護と大規模公共事業の整合性を図るため1997年(平成9年)環境影響評価法(環境アセスメント法)が成立、1999年(平成11年)に施行された。同法第2条において様々な大規模事業が対象とされたが、河川事業についてはダムを含む河川管理施設と水力発電所がアセスメントの対象となった。