清掃の制
しかし、それでも効果が出なかったために、弘仁10年11月になって改めて太政官符を出して、官司や皇親・貴族に対して周囲の道路や溝の清掃を義務として課すことになっていたのである。
実際にこれを取り締まる役目を担ったのは京職の下にある坊令や坊長であるが、坊令は正八位以下を原則とし、坊長は白丁(無位)が就く職(戸令)であったことから、官司や皇親・貴族は権勢を背景として命令に対捍したために坊令達は何も対応が出来ず、更に弾正台はこれを坊令や坊長の職務怠慢として処罰したために坊令や坊長になる人間がいなくなってしまい、町の衛生状態を悪化させるだけでなく、行政の運営にも支障を来すようになった。
このため、坊長に代わって保長を設置して家司などをこれに任じることで、都市行政の末端に皇親や貴族を巻き込む制度改革を行ったり、坊長を雇役として道路や溝の清掃を一種の「行政サービス」化させることで官司や皇親・貴族の負担を軽減することで問題の解決が図られるようになった。