日本の古代東北経営
最北の城柵である志波城と払田柵跡を設置して北方の蝦夷支配の体制を固めた桓武天皇は4度目の征夷の準備を開始する。延暦23年1月19日(804年3月4日)、武蔵・上総・下総・常陸・上野・下野・陸奥の7ヵ国に糒1万4315斛・米9685斛を陸奥国小田郡中山柵に運ばせるよう命じると、1月28日(3月13日)に坂上田村麻呂を征夷大将軍、百済王教雲・佐伯社屋・道嶋御楯の3名を副将軍、軍監8人、軍曹24人を任命する。5月15日(6月25日)に志波城と胆沢城の間の危急に備えて一駅を、11月7日(12月12日)には栗原郡に三駅を置くことが決まった。一方、翌延暦24年11月13日(805年12月7日)、陸奥国の海道諸郡の伝馬は不要であるとして廃止されている。
延暦24年12月7日(805年12月31日)、桓武天皇は藤原緒嗣と菅野真道に天下の徳政について議論させ、征夷と造都の中止を主張した緒嗣の議を善しとして停廃することを決めた(徳政相論)。造都とともに4度目の征夷が中止されると、征夷軍士、鎮兵の派遣や柵戸の移配、征夷のための物資の調達などの蝦夷政策が徳政相論以後は基本的に停止され、蝦夷政策に必要な人と物は一部を除いて陸奥国や出羽国で確保されるようになる。このような体制は在京の田村麻呂によって構想されたとみられる。徳政相論の立役者であった緒嗣は、田村麻呂に替わって大同3年5月28日(808年6月25日)に東山道観察使兼陸奥出羽按察使に任命され、平城天皇に対して3度も就任を固辞するも、翌大同4年3月に赴任して陸奥国の財政や官人の待遇などについて改革を実施した。
承和4年4月16日(837年5月23日)、鳴子火山群が噴火したため、陸奥国司に玉造塞の温泉石神を鎮めて夷狄を教諭するよう命じた。
承和4年4月21日(837年5月28日)、鎮守将軍匝瑳末守が、去年の春から今年の春に至るまで、百姓が妖言をして騒擾が止まず、奥郡の民が住居を捨てて逃げ出していると報告した。この報告を受けた陸奥出羽按察使坂上浄野は、栗原桃生以北の俘囚に控弦が多く、国家への反復も定まらず、非常事態が発生すれば防御しがたいので、援兵1000人を徴発して派遣することを決定し、その事後承諾を中央政府に求めている。
承和7年3月26日(840年5月1日)、陸奥守良岑木蓮と前鎮守将軍匝瑳末守は、奥郡の民がともに庚申年を称して逃亡する者があとを絶たないので、騒ぎを静めるため援兵2000人を徴発したことを報告している。承和7年は干支が庚申にあたり、60年前の庚申年である宝亀11年(780年)には伊治公砦麻呂の乱が、その60年前の庚申年である養老4年(720年)には大崎平野の蝦夷反乱があったことから、奥郡騒乱は「庚申年には蝦夷反乱が起こる」との言い伝えが広まるきっかけとなった。
伊治公呰麻呂反逆の報を受けた中央政府は宝亀11年3月28日(780年5月7日)に征討使任命の人事をおこない、中納言藤原継縄を征東大使、大伴益立と紀古佐美を征討副使に任命し、さらに判官と主典各4人も任命した。陸奥国から平城京までの情報伝達には7日程度を要するため、反逆の第一報を受けてただちに将官を任命したとみられる。翌日には大伴真綱を鎮守副将軍、安倍家麻呂を出羽鎮狄将軍に任命するとともに、鎮狄使の軍監と軍曹各2人を任命し、さらに征東副使大伴益立に陸奥守を兼任させている。律令では征討軍を率いる将官(征討使)として将軍・副将軍・軍監・軍曹などを規定するが、征夷を行う征討使は鎮守府と区別するために大使・副使・判官・主典とも称される。東北に対する征討使の派遣は天平9年(737年)以来43年ぶり、鎮狄将軍に限れば神亀元年(724年)以来56年ぶりの任命であった。数万におよぶ坂東の軍士が動員され、それまでの現地官人・現地兵力を主体とする征夷軍編成を大きく転換させた。
征東大使藤原継縄は陸奥国へと赴任しなかったようで、宝亀11年4月4日(780年5月12日)に節刀を授けられた大伴益立が副使ながら征討軍における事実上の最高指揮官として陸奥国へと赴任した。益立ら征東使は同月下旬に国府多賀城に入ると、5月8日(6月14日)に征討実施の計画を光仁天皇に奏上した。ついで6月8日(7月14日)には百済王俊哲が鎮守副将軍に、多治比宇美が陸奥介に任命された。
神護景雲4年8月10日(770年9月3日)、奥地の出身と思われる蝦夷族長宇漢迷公宇屈波宇が突然徒族を率いて本拠地に逃げ帰った。陸奥国は使者を送って帰参を促したが、宇屈波宇は憤激して応じず「1、2の同族を率いて城柵を襲撃する」と揚言した(宇漢迷公宇屈波宇逃還事件)。陸奥国から報告を受けた中央政府は道嶋嶋足を派遣して事実関係の調査をおこなっている。