公用文作成の要領
明治新政府により法制度の中身が中国に由来する律令制から西洋に由来する近代法制に大きく変わったのに伴い、法令の表記も漢文から漢字かな交じり文に大きく変わっていった。この改革は、明治政府の中枢に漢文の十分な教育を受ける機会の無かった薩摩や長州の下級武士層が数多く入ってきたことと関連しているとされることもあるが、前島密による漢字御廃止之議など、幕末から明治にかけて唱えられた国語改革も公用文の改革を主要な対象として考えていたと見られ、明治政府の行った法令文の表記改革もそれらの影響をうけているとする見解もある。ところが、江戸時代から明治時代にかけては社会の変化、さらには言文一致運動などの影響もあって、一般社会で通常使用される日本語がどんどん変わっていくことになった。そのために、漢文からは大きく変わった漢文訓読体と呼ばれる当時の公用文の文体も、知識階級の人々によって書き言葉としては一般社会でもそれなりに使われてはいたものの、当時の一般の人々が日常使う話し言葉や書き言葉と比べると、漢文臭の非常に強い読みにくいものであった。そのため、法令や公用文の文体をさらに分かりやすいものに改めて行かなければならないとする動きは何度か起こっていた。明治民法典の起草者の1人であり「日本民法の父」と称された穂積陳重は、その著書『法典論』の中で、法典の文体について、おそらくは当時としては主流であったと考えられる「教養の無い一般大衆が容易に理解できるようなやさしい文体の法令は、法令としての威厳を損なうものである。
本通達は、本来は役所内部の指示文書であって、官庁に対して公文書を作成するに当たって従うべき基準を定めた通達なので、公文書の場合に有効である。また形式的には内閣が各省庁次官あてに発出した通達なので、内閣の指揮下にある行政機関だけを拘束するものであり、国会などの立法機関、裁判所などの司法機関、独立行政法人や特殊法人、都道府県や市町村などの地方自治体に対する拘束力はもっていない。
一般の国民に対しては、役所に文書を提出するといった場合も含めて直接の拘束力があるわけではない。しかし、公文書以外でも論旨を明確に伝達することが望ましいとされる企業が業務上作成するビジネス文書(社用文、商用文など)においても従うことが望ましい基準であるとされることが多い。研究機関における適用例 もあるなど、公文書に限定しない国語表記の基準の参考資料とされることも多く、一般的な日本語表記のためのガイドブックに本通達の本文が収録されたり 用字用語辞典に付録の形で本通達が収録されたり、本文がまとまって掲載されない場合でも個々の項目で参考にされていることが明記されていたりしている。
日本工業規格の規格票では、用字用語は「常用漢字表」、「現代仮名遣い」、「送りがなの付け方」といった内閣告示によるほか、本通達によるとされている。また、JIS Z 8303『帳票の設計基準』においては、帳票の用字及び用語関連の一般的な事項は本通達および「法令における漢字使用等について(通知)」(昭和56年10月1日内閣法制局総発第141号)によるとされている。
マスコミでは、自社の著作物について表記の基準を定めていることがあり、それぞれに独自の規程を含んではいるものの、本通達はそれらに対しても大きな影響を与えている。
主に万人にわかりやすい平易な表現をすることの具体的な内容。
本通達には、通達の趣旨を説明した「まえがき」に続き、次の各内容に敷衍したものとなっている。
第1 用字用語の通則
第2 文体の通則
第3 書式や文書の様式に関する通則
付録 公用文について用いるべき「送りがな」の通則と用例
第1から第3までには更に詳細な細目が付され、冒頭「特殊なことばを用いたり,かたくるしいことばを用いることをやめて,日常一般に使われているやさしいことばを用いる。(引用ママ)」のように大原則を冒頭に掲げ、続いて具体例や例外などを掲げている。
各項目には概ね次の内容が記載されている。
左横書きにする。
左横書きによる場合には片仮名を使用しても差し支えない。
左横書きには原則としてアラビア数字を用いるべき旨とその例外。
タイプライターでは常用漢字にある漢字だけを用い、公用タイプライターにない漢字(外字や記号などを含む)は手書きすべきこと。
人名や件名の並び順は五十音順とすること。
注
本文の書き出しや段落を改めたときに1字字下げする。
句読点について、「、」ではなく「,」と「。」を使用し、列挙する場合に用いる約物は「・」を使用する。
漢字の繰返しには「々」を用いる(「ヽ」「〃」など繰り返し記号は用いない)。
箇条書きの項目順は、横書きの場合は第1→1→(1)→ア→(ア)の順に、縦書きの場合は第一→一→1→(一)→(1)→アの順にすると記載されている。
文書の宛名は官職名だけでよく個人名は省略可能である。
もともと横書き用読点を「,」とすることはカナモジカイがかなによる横書き用の符号を整備する中で始めたことである。さらに、公的方針の中で横書き用読点を「,」とすることは、1906年(明治39年)に文部省大臣官房調査課が文語体文用に定めた「句読法」(案)を口語文用に作り変える形で作成され、1946年(昭和21年)3月に当時の文部省教科書局調査課国語調査室によって発表された「くぎり符号の使ひ方(句読法)」(案)の「主として横書きに用ひるもの」中で「テンの代わりにコンマを用ひる」と定められたのが始まりである。この「くぎり符号の使ひ方(句読法)」(案)は、「くりかへし符号の使ひ方(をどり字法)」(案)・「送りがなの付け方」(案)・「外国の地名・人名の書き方」(案)とともに発表され、あくまで「案」であって正式決定された方針ではないという位置づけではあったものの、「文部省刊行物の表記の基準を示すために編集」された『国語の書き表し方』 など、さまざまな出版物に収録されて広く周知された。この後、「送りがなの付け方」(案)は内閣告示・訓令となり、「外国の地名・人名の書き方」(案)は「外来語の表記」に取り入れられるなどして内閣告示・訓令となったのに対して、「くぎり符号の使ひ方(句読法)」(案)と「くりかへし符号の使ひ方(をどり字法)」(案)は正式決定になることなく案のままにとどまっている。しかしながら、これら二つの案は「公用文や学校教育その他でも参考にされることが多い」としてさまざまな資料に収録されていて、案であるとの注記もなくそのまま横書き用句読点の書き方についての規則の説明の根拠にされていることもある。
当初政府はこの提案を受け入れることに難色を示していたが(但し、もともと法制局(現内閣法制局)の内部において一部に口語体化すべきではないかとの見解を持つ者もいたため、ごく非公式にではあるが口語体化が検討されていたとされている。)、この提案を日本の民主化の為に国語改革が必要だとして日本語表記のローマ字化まで視野に入れていたGHQが支持したことによって政府は方針転換し、憲法をはじめとする法令を口語化していくことになった。なお、憲法草案の口語体化の作業自体も、最初は「国民の国語運動連盟」の山本有三が手がけている。内閣法制局ではこの憲法改正草案を公表するに当たって、内容についての説明とは別に「憲法改正草案の文体等の形式に関する説明」という憲法改正草案の文体などについて説明した文書を公表しており、それには次の内容が含まれている。
文体は口語体を採用する。
用語は努めて難解な字句を避け、やむを得ないものを除いてはできるだけ平易なものを使用する。
用字について、仮名は平仮名を使用する。連体詞、助詞、助動詞、動詞などは仮名書きする。
句読点は理解に資するように豊富に用いる。
送りがなは誤読のないように留意して使う。
改行の際には一字下げを行う。
法文としての正確さを保つため、「及び」、「並びに」、「又は」、「若しくは」等の用法は従来どおりとする。
これらは当時としては画期的であって、現在の「公用文作成の要領」(本通達)につながっている。
日本では中国から律令制をとりいれて以来、律令を代表とする法令や六国史を代表とする国史などの国が作る正式な文書で使用する文字は真名(漢字)であるとされてきた。平安時代に成立したかな文字はあくまで女子供の使う文字であり、漢字とともにかな文字が使用される漢字かな交じり文はあくまで私的な場面や非公式の場面でのみ使うべきものであって正式な場面で使うべきものではないとされてきた。但しこれらの日本の公式文書で使われていた漢文には中国で使われていた正式な漢文と比べると若干異なる日本独自の習慣も存在する(これらは和臭、和習、倭臭、倭習などと呼ばれ、すでに日本書紀等にも見ることができる)ことから、変体漢文、記録体、疑似漢文・国風漢文・漢文体等と呼ばれることもあった。中世(鎌倉時代から戦国時代)に入ると、律令体制が崩れていったことなどに伴い漢文の修養を十分に受けることができなかった者が法令を書くことがあったり、一般庶民に周知されることを重視した御触書などの一部の法令には漢字仮名交じり文が使用されるなど若干崩れてきた面はあった。近世(江戸時代)に入ると儒学(朱子学)を代表とする漢文を重要視する学問の隆盛に伴って、再び法令をはじめとする正式な公用の文章はあくまで漢文であるとされてきた。