意見十二箇条
そこで三善清行は、醍醐天皇に自身の意見書を提出する。「意見封事」とは、官人が天皇の詔に応じ、密封のうえ自らの見解を提出する古代における政治意見書である。
その中で彼は上記のような土地問題を、さらにはそれらが地方政治を乱していると忌憚なく指摘している。そして、対策として諸国の人口状況をもう一度調査して、正確に口分田を与え、余った土地は国司から取り上げて政府の土地とし、その土地を賃租し、地子(賃租の利益)を今まで持ち主不在であった土地の租税分に充てることで、中央財源の不足を補うというものであった。
内容が充実しており、文章叙述も見事である。