防災
堤防や建物の耐震化のような施設強化では防ぎきれないレベルの災害において、人命を守るのは避難である。そして、災害時に適切な方法・場所・時期での避難を判断する力を養うのが防災教育や防災訓練の1つの目的である。
避難方法・場所の判断において社会が提示する目安は、避難場所や避難経路、防災施設、防災拠点等が示された防災地図である。崖地の崩壊や水害による洪水等の危険箇所を示したハザードマップのように、危険予測図的な内容が含まれる場合もある。
避難時期の判断において社会が提示する目安は、警報や避難指示などの情報である。河川氾濫の例をとれば、大雨警報や記録的短時間大雨情報のような雨量の情報、はん濫危険水位のような水位の情報、はん濫警戒情報や洪水警報のような避難基準の情報、避難指示のような自治体による避難呼びかけの情報などがある。
ただし、実際の避難方法・場所・時期の判断には、社会が提示する目安と、個人が持つ経験や価値観の両方が作用する。個人が様々な危険性の情報をどう評価するかによって選択肢が変わってくるのである。防災教育や防災訓練は、こうした判断を修正しより良い選択に導くことが求められる。
さらに、阪神・淡路大震災や東日本大震災でコミュニティでの防災対策が有効であったことから、地区防災計画の作成を通じてコミュニティ単位で防災教育を進めることも必要である。
災害時の対応は主体の違いにより、自ら対応する「自助」、ご近所などの共同体で助け合う「共助」、消防や自治体に助けてもらう「公助」の3つに区分することができる。市民と行政の役割分担が強化された現代では、日常生活で行政に依存する部分があり、災害時にもこの延長として市民は「公助」が機能することを期待する。しかし、ある調査で災害時には自助 : 共助 : 公助の割合が7 : 2 : 1になると報告されているように、災害時には「公助」は限定的にしか機能しない上、災害が深刻であるほど「公助」の機能は低下する。特に瞬時に大量の被災者が生じる地震の場合は顕著である。例えば、阪神・淡路大震災では家屋などの下敷きとなった16万4千人のうち、12万9千人(8割)が自力で脱出、2万7千人 (16%) は近隣住民が救出、7,900人は警察・消防・自衛隊が救出したが、近隣住民により救出された人は約8割が生存していたのに対し、警察等により救出された人の生存率は到着時間がかかった影響で約50%に留まっている。
古来、防災は日常生活の一部であり、「防災」という行動が意識的に区別されることはなかったと考えられる。しかし、為政者により治水が行われるようになると役割分担が始まる。これは日本では主に江戸時代のことである。さらに、明治時代以降は治水が行政の管掌となって、専門化され技術の向上が図られるようになる。このような流れの中で、ダムや堤防などの施設(ハード)の対策が大きく進歩し、災害自体の研究も進んで理解が深まった。日本の防災はこうした技術力や研究能力はトップレベルと言われる一方で、こうした施設や研究の必要性を社会や市民が理解・納得しているかは疑問視されているほか、避難などの非施設(ソフト)対策は相対的に不十分とされる。その背景には、防災の専門化により治水をはじめとした防災が日常生活から遠ざかってしまったことが挙げられる。
日本では1950年代まで、特に1942年から1948年までの7年間は大地震や台風の来襲が多く、自然災害の死者は毎年1,000人を超える事態となっていた。戦後の復興により防災事業が再開されるものの、都市化による社会の脆弱化が進んだことで被害はなかなか減少しない状況にあった。1962年に災害対策基本法が制定されたことで行政の責任が明確化され、災害対策が進んだ。1970年代には年間500人前後に、さらに1990年代以降には年間数十人と確実に減少している。ただし、そのような中でも1995年の阪神・淡路大震災や2011年の東日本大震災など、時折大災害は発生し防災に多くの課題を残している。
消防は常設機関だが防災業務を担う。消防士及び消防団員は、水火災または地震などの災害を防除(予防し取り除く)し被害を軽減し、傷病者を搬送するなど、災害から国民の生命・身体・財産を守るという任務が定められている(消防法、消防組織法)。消防は、救助や救急などの応急対応において専門技能を有する数少ない存在である。災害時には、一定の人口規模の市に設置することとされている特別救助隊(レスキュー隊)や高度救助隊(救助隊の編成、装備及び配置の基準を定める省令)のほか、山岳救助隊、水難救助隊、化学機動中隊、緊急消防援助隊などの専門部隊が活動する。ただし、消防署が市町村の管掌であるため、人員や設備が市町村の財政力に左右されるという欠点もある。
警察も常設機関だが、捜索・救出、避難誘導、交通確保といった防災業務を担う。しかし、法的には平時の規定である個人の生命・身体・財産を保護する責務(警察法2条)が延長されるものと解釈され、災害対策の明確な規定は存在していない。
自衛隊も常設機関だが防災業務を担う。
災害の復興を一般的に規定する法律として、2013年に制定された大規模災害からの復興に関する法律がある。一定の要件を満たす被害を受けた市町村は、移転や生活再建などを定めた「復興計画」を作成でき、これに沿った規制緩和や権限強化、国庫補助などを定めている。
復興事業については都市再開発法や土地区画整理法など平時の法律が適用されるが、復興に即していないため問題が生じることがある。阪神・淡路大震災では被災市街地復興特別措置法、東日本大震災では特例法が制定され、土地用途による規制緩和や建築制限の延長などが行われた。防災集団移転促進事業という仕組みもあり、防災のための集団移転促進事業に係る国の財政上の特別措置等に関する法律では住居の移転に限り費用が補助されるが、東日本大震災復興特別区域法では公共施設も対象となっている。
被災者への公的援助として、災害弔慰金法に基づいた災害弔慰金、災害障害見舞金、災害援護資金の貸付、また被災者生活再建支援法に基づいて住宅が全壊・大規模半壊となった住民への支援金がある。これらは1990年代から2000年代にかけて、度重なる災害での反省を踏まえて制定・改正され拡充されている。しかし、災害弔慰金の額が「主たる生計維持者」であるかどうかによって大きく変わること、災害障害見舞金の基準が厳しいこと、支援金の対象が限られ認定がスムーズではないことといった問題も指摘されている。
災害時には、善意の募金による義援金が集められ被災者に配分される。しかし、被災者数や報道のされ方など、災害によって1人当たりの配分金額に差が出るという課題がある。また、配分について迅速性と公平性のバランスがしばしば問題となる。
個人が加入する保険類においては、多くの商品で自然災害についての免責事項が約款で定められているものの、適用する場合としない場合があり、ケースによってまちまちである。火災保険では適用しない場合が多いが、見舞金として一部を支払う商品もある。火災保険の欠点を補うために創設されたのが地震保険だが、火災保険等とセットで加入しなければならず、また金額に限度がある。こうした欠点を補うものとして、例えば兵庫県は自然災害の種類・住宅の古さに関係なく被害程度に応じた共済金を支払う「住宅再建共済制度」を独自に設けている。一方、生命保険の場合は過去多くの事例で免責事項を適用せず支払いを行っている。