松平定信
田沼時代の運上金、冥加金の上納を引き換えとして特権を与えるなどといった商業資本重視の政策は下層への搾取を生み、富商・富農の誕生を促進させた。富を商品流通構造に係わる一部の生産者へと集中することによる貧富の差の拡大が進行し、小農の経営を破壊し、離村する農民の増加を促した。離村した貧農は都市へと流出し、農地は「手余り地」となって、耕作されずに放置され、農村の荒廃を生んだ。こうした傾向は、天明の飢饉の到来により一層拍車をかけた。「宇下人言」の記載には「天明午のとし諸国人別改められしに、まへ之子のとしよりは、諸国にて百四十万人減じぬ」と書かれており、これは、午年(1786年)の人別帳を見ると、その前の調査年(1780年)と比較して農業人口が140万人も減少していると述べた記載である。これは当時の全人口は3千万人の約4.6%の数値となる。この人別帳からいなくなった140万人は、すべてが天明の大飢饉で死んだわけでなく、その多くが人別帳を離れて江戸などの都市へ流入するなどして離村や無宿化し社会問題化していた。
農村が武家財政の基盤であったため、前代の飢餓対策の不徹底によりおこったこれらの負債は、年貢収入の激減に直結し幕府財政は極度に窮迫した。また、多くの下層農民が離村して都市へと流入するようになると、地主にとっても悪影響をもたらすようになった。それは農村人口が減少して小作人が不足し、農業生産に支障をきたすようになったからである。