パリ講和会議
一方で日本側の真意は決して文面どおりのものではなく 日本政府は租借地および山東権益をドイツから戦時賠償として獲得したのち、租借地については中国に返還し、外国人(日本人)居留地を設営したのち山東ドイツ資産及び商権、膠済鉄道運行権を日本人居留民が継承することを想定しており、青島攻略戦ののちこの認識の違いがただちに日華間の外交問題となっていた。
原敬首相時代に設置された臨時外交調査会は、本野外相の病死によって英仏との秘密条約の規定が不明になったこともあり、大隈首相が山東占領以前に主張していたとおり、山東権益の対中還付を提案した。原首相も同意し、一部の経済権益を残して還付することが決定された。しかしその方法については一度ドイツから権益の譲渡を受けた後に中国に返還する方式をとることになり、講和条約にはドイツから日本側への権益譲渡のみを明記させる方針となった。一方ウィルソンは、対日強硬派であり中華民国への援助を強調する駐華公使ポール・ラインシュの意見を重視しており、日本の外交姿勢を自らの「新外交」を阻害する要因と考え、原内閣の外交転換を表面的な物としか受け取っていなかった。またランシング国務長官もシベリア出兵以降、対日強硬派の立場を強めていた。こうしたこともあり「すこぶる反日的」と評されたウィルソンらの姿勢は、日本との妥協を行う姿勢にはなかった。また中華民国側はウィルソンの14か条の原則を緩用して、中国に課せられた勢力範囲や治外法権等の撤廃を求める方針であった。このため駐米公使顧維鈞をはじめとする中華民国外交団は、積極的な広報活動を行って、アメリカにおける中国支持の風潮を高めさせた。
講和会議の中でウィルソンとランシング、エドワード・ハウスといった閣僚・側近との溝は広がり、条約批准という山場を迎える中ウィルソンは孤立を深めていくこととなった。
講和会議で成立した三条約に内包されている国際連盟規約10条には、加盟国が侵略を受けた際、アメリカを含む国際連盟理事会が問題解決に義務を負うという規定が存在し、アメリカ合衆国上院の外交問題委員会はこの条項に留保条件を付けることを主張した。しかしウィルソンは妥協に応じず、上院での批准は成立しなかった。さらにウィルソンが脳梗塞で病身となったこともあり、1920年アメリカ合衆国大統領選挙では共和党のウォレン・ハーディングが民主党のジェイムズ・コックスを大差で破った。ハーディングは国際連盟不加盟を決め、独自の講和条約(1921年8月11日の米独平和条約、8月24日に米墺平和条約、8月29日に米洪平和条約)を結んだアメリカは再びモンロー主義に回帰していくことになる。
陸軍・海軍・国務省では、山東問題や南洋諸島を獲得した日本への警戒が増加し、1920~1921年の建鑑競争を招くこととなった。さらに日本人に対する人種別問題はアメリカで排日移民法として形作られてゆく。
当初ウィルソンは地上戦に参戦した四大国によって会議を主導する案を考えており、日本を主要国の列に加えることになったのはスマッツの覚え書きによるものであった。スマッツは1918年12月16日付のパンフレット『国際連盟 --実践的な提言』国際連盟を主導するべき大国はイギリス・フランス・日本・アメリカ・イタリア、そして将来的にはドイツを加えるべきとしており、これはイギリスの同盟国である点や、地理的なバランスの点が考慮されたものであり、ランシングのように疑問を持つ者もいた。
日本政府は参戦間もない1914年10月から講和に対する準備を開始した。この外務省講和委員会ではドイツからの権益獲得、賠償金など日本に実利のあることについては検討が加えられたが、利害のないことに口を出せば、列強による極東への介入を招く危険があるため、「容喙せざること」が基本方針であり、手続き論については大勢に順応するという方針であった。この方針は政府にそのまま採用され、その後の連合国会議でも蹈襲されたが、1918年のウィルソンの十四か条発表と国際連盟を講和の不可欠の基礎とした休戦発表は、日本政府と外務省の検討・研究不足をあらわにした。特に国際連盟については「皆目分からず、多いに手を焼いた」状況であった。このため原敬首相は11月13日に臨時外交調査会を設置し、国際連盟などについて研究と討議を開始した。
国際連盟案については枢密顧問官である伊東巳代治と平田東助は懐疑的であり、牧野伸顕前外相のみ積極的であった。原首相は牧野案に理解を示したが、特に強い関心を示したわけではなかった。対中強硬策をとってきた大隈重信・寺内正毅内閣と異なり、原首相は対米融和を志向しており、牧野や外務省も同様であった。
フランスは1814年に領有を認められていたが、その後のウィーン会議でプロイセン王国の一部となったザール地方の領有を主張した。フランスは歴史的に根拠があり、住民もフランスへの統合を望んでいると主張し、さらにザール地方の炭鉱は賠償やフランス工業の再建のためにも重要であると主張した。ロイド・ジョージは民族自決の概念に反すると併合には反対したが、ザールに自治国を建設して、炭鉱を賠償としてフランスに譲渡する折衷案を提案した。しかしフランスの強硬姿勢に反発し、「フォンテーヌブロー覚書」発表後にこの意見を撤回した。会議決裂寸前の状況でフランスはザールを15年占領するという妥協案を出すことでアメリカと合意した。イギリスは反対したが、4月22日に合意が成立した。
このため「同島(青島)は我武力によりて占領し、また日支条約は支那が参戦前に締結したるものなるに因りて、絶対に我が要求を貫徹せしめざるべからず」という考えのもと、「帝国政府の最終の決定にして、何等の変更を許さざる次第に付」、もし容れられない場合には国際連盟への参加を蹴ってでも要求を貫徹するよう訓令した。
4月10日、アメリカ全権団は山東権益の直接還付を支持する方針を決定した。ところが1915年の条約を前提とした1918年の日華条約において中華民国が日本側から金銭を受け取っていたため、条約が無効であるとみるのは困難となっていた。そのためランシング国務長官は山東権益を米英仏伊日の五ヶ国の管理委員会に移し、しかる後に処理を決定するという案を提案し、ウィルソンもこれに同意した。4月18日、四人会議でウィルソンが日本側にこの提案を説明することが合意された。ウィルソンは日本の牧野・珍田両全権と会談し、山東権益を連合国全体に渡すという案を提示したが、日本側は中国側の強力なプロパガンダにより、山東問題が極東における一大政治問題と化したため、譲歩は不可能であると述べ、「条約に調印することが不可能になるかもしれない」と強硬に拒否した。一方で日本の外交姿勢が変化していることも説明し、中国における勢力範囲の撤廃にも協力する旨を伝えた。
4月22日の四人会議に日本の牧野・珍田両全権が招待され、山東問題の協議が行われることになった。
また当時の日本では陸軍出先機関が独走し、袁世凱打倒工作や実業家西原亀三を利用した工作を外務省の頭越しに行うという二重外交問題が発生しており、ウィルソンの「新外交」は外交一元化を唱える外務省にも有利であった。12月22日に外交調査会は山東および南洋諸島のドイツ権益獲得を核心問題とし、その他の問題には「大勢の帰向を省察し、なるべく連合与国(大国)と歩調を一にする」という最終的な講和方針を確定した。外務次官幣原喜重郎が懸念したように、日本は多国間の会議外交には慣れていなかった。
日本の全権は政権与党である立憲政友会前総裁で元首相、元老でもある西園寺公望侯爵(個人的にもクレマンソーとは留学時代の親友であった)及び牧野伸顕元外相らが任命され64人の代表団を送った。代表団には随員として、近衛文麿・吉田茂・芦田均・松岡洋右・重光葵など後の日本政界で活躍する人物が参加している。しかし西園寺は健康上の理由から出発を遅らせ、パリに着いたときにはすでに3月2日になっていた。このため実質的な日本代表を務めたのは、牧野伸顕前外相と珍田捨巳駐英大使であった。
しかし現役首脳を派遣できなかったために会議で直接賛否を著わすことが出来ず、採決では留保した後に本国に問い合わせる有様であった。また体制順応を基本方針としていた日本代表は、直接利害が関係しない案件では発言数が少なく、国際協調に消極的な「サイレント・パートナー」と揶揄され、他国の新聞では「張り子の虎」や単に「薄気味悪い」と報道された。外交調査会は2月3日に日本と関係のない問題にも発言するよう指示を与えている。