受領
8世紀末〜9世紀中期頃になると、調庸の未進や品質の悪化、民衆の疲弊などが問題視され、従来の地方における律令制に動揺が生じる様になった。そのため、儒教的な見識(合理主義的精神・徳治主義的民政)を持った官僚が国司として派遣され、地方政治の立て直しに努めた。これを良吏と称した。六国史には多くの良吏の治績が記されている反面、強引な改革が他の国衙の職員や郡司などの現地の有力者などとの対立を招いて失敗する事例もあり、更に成功した事例でも現実の事態に対処するために律令の規定を無視したり、反対者からの襲撃を避けるために私的武力として自己の従者を現地に連れ込んだりするケースもあった。
9世紀中期〜10世紀頃になると、従来の律令制(編戸制・班田制など)による統治に限界が出始め、中央政府は租税収入を確保するため、社会の実情に即した国制改革を進めた。その改革は、地方官(国司)へ租税収取や軍事などの権限を大幅に委譲するというもので、国司は中央へ確実に租税を上納する代わりに、自由かつ強力に国内を支配する権利を得たのである(ただし、国司が請負って上納する租税額に規定額が存在したとする見方と規定額は名目上のみで実際には徴収された租税の中から不定額・不定期・不定品目で納入されていたとする見方がある)。
国司は、国内の国衙領(公田)を名田へ再編成し、当時台頭していた富豪層へ名田の経営と租税徴収を請け負わせることで、租税を確実に収取するようになっていった。この租税収取システムが軌道に乗ると、国司は現地へ赴任する必要がなくなり、特に上位官である守の多くは遥任するようになった。
長は守(かみ)及び権守(ごんのかみ)で、おおよそ四位、五位どまりの下級貴族である諸大夫がこの任に当てられた。但し、親王任国の上野国、常陸国、上総国の3か国は守たる親王が現地赴任しないため、次官の介(すけ)及び権介(ごんのすけ)が受領である。次席である介(受領である場合を除く)、三席の掾(じょう)、四席の目(さかん)は任用(にんよう)と称す。
なお、任官されながら実際に任国に赴かず官職に伴う給付だけ受ける国司を遥任と言う。