藤原良房
天安2年(858年)に文徳天皇が死去し、良房の外孫・惟仁親王が9歳で即位する(清和天皇)。『公卿補任』ではこの時に摂政に就任して貞観6年(864年)に清和天皇の元服と共に摂政を退いたとするが、正史である『日本三代実録』の清和天皇即位の記事には摂政に関する記述がないことから、良房は太政大臣として天皇を後見したと考えられている。なお、太政大臣の職掌は太政官の政務のすべてに及んでいたが、令の規定は具体性を欠いていた。太政大臣の職掌の具体化として、後世に摂政の職務とされた権限を行使していたものと見られる。両者の職掌が明確に分離されたのは次代の基経の時代である。清和天皇は幼少期に良房の邸宅で育てられたので、良房を終始篤く信任していた。
清和天皇即位の翌月の12月には、朝廷が特に尊重し、年末に荷前の使を派遣して奉幣する十陵四墓が定められる。また、貞観2年(860年)には九州の宇佐から八幡神を山城国男山に勧請して石清水八幡宮を創祀しているが、いずれも良房が幼帝である清和天皇の権威付けを意識して行った施策と想定される。また、貞観5年(863年)には神泉苑を利用して史上初めて朝廷主催で御霊会を開催した。これは、かつて政争に敗れて不慮の死を遂げた早良親王・伊予親王・藤原吉子・藤原仲成・橘逸勢・文室宮田麻呂の6人の霊の慰撫により、疫病(咳逆病)を鎮めることを目的としたイベントであるが、これら6名はいずれも清和天皇の近祖に関わる者であったことから、これも清和天皇の存在感に重みを増すための演出とも考えられる。