後白河天皇
4月になると、頼朝は摂関家領のうち「京極殿領」を兼実に、「高陽院領」を基通に配分するという妥協案 を示すが後白河院は拒絶し、基通が源義経・行家に命じて兼実に夜襲をかけるという噂も飛び交った(『玉葉』5月10日条)。緊迫した空気が漂う中、7月に大江広元が上洛する(『玉葉』7月12日条)。院側の丹後局と折衝が重ねられたが妥協点は見出せず(『玉葉』7月15日、17日条)、結局は頼朝が後白河院の要求を全面的に呑み、基通が家領の大部分を継承することで決着が着いた。ここに摂関家領の分割が確定し、近衛家・九条家が名実共に成立する。後白河院の粘り強い対幕府交渉により、前年の頼朝の改革要求の大部分は事実上無効化されることになった。
頼朝が前年の強硬な姿勢から一転して後白河院の要求を認めた背景には、各地の武士が謀叛人の所領と決め付けて神社・仏寺の所領を押領したり、本家・領家への年貢を納入しないなどの非法行為が多発していたことが要因として考えられる。荘園領主による訴えが殺到した結果、頼朝は下文を一挙に252枚も出すなど紛争処理に忙殺されることになった(『吾妻鏡』10月1日条)。頼朝自身も関東御領・関東御分国を持つ荘園領主・知行国主であり、荘園公領制の崩壊は望むところではなく、武士の引き締めに乗り出さざるを得なかった。10月には謀叛人跡以外の地頭職設置が停止された(『吾妻鏡』11月24日条)。
6月21日、後白河院は小松殿に御幸し、重病の平重盛を見舞った(『山槐記』同日条)。重盛は平氏一門では親院政派であり、清盛との対立を抑える最後の歯止めだった。それに先立つ17日、清盛の娘の白河殿盛子が死去している。盛子の死による摂関家領の帰属問題は、後白河院と清盛の全面衝突を惹起することになる。
前関白・近衛基実没後の摂関家領は後家の盛子が管理していたが、これはあくまで嫡男の基通が成人するまでの一時的なものだった。盛子の早すぎる死は、基通への継承という清盛の既定路線を大きく狂わせることになる。この時点で非参議右中将に過ぎない基通が、関白氏長者の松殿基房を差し置いて遺領を全て相続することには無理があった。そこで平氏の打った方策が、盛子が准母となっていた高倉天皇への伝領である。盛子が死去してわずか2日後の19日には、平時忠が中山忠親に「荘園一向に主上に附属し奉られ了はんぬ」と通告し(『山槐記』同日条)、20日には九条兼実も「白川殿の所領已下の事、皆悉く内の御沙汰あるべし」という情報を入手している(『玉葉』同日条)。この措置は、基通が成長して関白氏長者になるまでの時間稼ぎと見られる。
この措置に不満を募らせた松殿基房は、氏長者として遺領相続の権利があることを後白河院に訴える。『愚管抄』には「白川殿ウセテ一ノ所ノ家領文書ノ事ナド松殿申サルル旨アリ。院モヤウヤウ御沙汰ドモアリケリ」とあり、基房の訴えを聞いた後白河院が遺領問題に介入したとする。やがて「内の御沙汰」となったはずの盛子遺領は、院近臣・藤原兼盛が白河殿倉預に任じられて後白河院の管理下に入った。
嘉応元年(1169年)12月23日、延暦寺が藤原成親の配流を要求して強訴する(嘉応の強訴)。後白河院が成親を擁護したのに対して、延暦寺と友好関係にある平氏は非協力的な態度を取り、事態は紛糾する。嘉応2年(1170年)2月には終息したものの、双方の政治路線の違いが浮き彫りとなった。4月19日、後白河院は東大寺で受戒するために奈良に御幸する。清盛も合流して翌20日に並んで受戒するが、これは康治元年(1142年)の鳥羽法皇と藤原忠実の同時受戒の例に倣ったものだった(『玉葉』『兵範記』)。御幸から戻った21日、後白河院は平重盛を権大納言、成親を権中納言・検非違使別当に任じる。後白河院と平氏の間に生まれた溝はひとまず解消し、高倉天皇元服の儀式に向けて準備が進められていった。
しかし10月21日、参内途中の摂政・松殿基房の車を平重盛配下の武士が襲撃する事件(殿下乗合事件)が起こり、元服定は延期となってしまう。盛子が摂関家領を相続して以来、基房は平氏に大きな不満を抱いていたが、この事件によりさらなる関係悪化が懸念された。30日、後白河院は近臣の藤原光能を福原に遣わしている(『玉葉』同日条)。九条兼実は「何事なるかを知らず」とするが、殿下乗合事件の処理について清盛と協議するためだった可能性が高い。12月9日、基房が太政大臣となったのは、事件で被害を受けたことへの慰撫と考えられる。
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『台記』仁平3年(1153年)9月23日条によると、関白の藤原忠通が近衛天皇の跡継ぎとして雅仁親王を飛ばして、守仁親王(二条天皇)を即位させる提案を鳥羽法皇に行ったことに対し、父の藤原忠実は「此の事を案ずるに、関白狂へるか。彼の童(守仁)即位せば、又雅仁親王猶ほ在り。親王如しくは政を専らにせん。豈に関白をして執権せしめんや」と雅仁親王の権力志向の強さを指摘している。これは不仲になっていた忠通への悪意を含む発言であった可能性もあるが、後に忠通が院近臣の藤原信頼と争った末に後白河の怒りを買って閉門処分を受けた事実(『兵範記』保元3年4月20日、21日条)を考えると、忠実の予測は当たっていたことになる。
院政期には、朝廷内の序列や慣例、実務能力を無視して院近臣を優遇する傾向があったが、後白河法皇はそれが顕著であった。清盛の怒りを買った師家の中納言任官の他にも、師長の太政大臣も左大臣経宗、右大臣兼実を飛び越えての任官であった。また大納言資賢も父は非参議止まりであり、資賢の家系では平安中期以来約180年ぶりの大納言任官であった。師長は琵琶・箏、資賢は笛・和琴・郢曲の当代一の名手と言われており、今様に熱中していた後白河にとっては、政務はともかく趣味の面で必要な人材であった。