日本のダムの歴史
山ぐるみ残らず買ってやるから値段を言いなさい。名古屋での相場で買ってやる」と高飛車な態度に終始した。
その後庄川水力電気と飛州木材の対立は先鋭化して法廷闘争や流血事件に発展、平野の知己である中野正剛の調停も失敗に終わるなど泥沼であった。膠着した事態が動くのは1930年10月、大阪地方裁判所で行われた堰堤仮排水路締切禁止の仮処分申請を巡る民事訴訟であり、大阪地裁は飛州木材の流木権を認め、庄川水力電気の横暴を戒める一方で双方の和解を勧告した。民事訴訟は取り下げられ、同時期に行われた行政訴訟は敗訴したものの庄川水力電気が木材会社の株式取得や流木業者の失業補償、さらに国道156号の原型となる「百万円道路」建設などを行うことで1933年(昭和8年)8月に全面解決を見た。なお飛州木材は飛騨川筋においても、瀬戸第一発電所の取水を巡る日本電力との紛争が発生し一時は一触即発の事態に陥ったが、岐阜県議会議長の仲介によりダムに流筏路を建設することで1924年和解が成立した。これを益田川流木事件と呼ぶ。
何れの例も、私権の保護が不十分であった時期の紛争であり、庄川流木事件を戦った平野も「日本国憲法があればここまでにはなっていなかっただろう」と後に語っている。ダム事業を巡る補償問題の初期例であり、戦後ダム事業が積極的に進展するに連れ補償問題はより複雑なものになって行く(後述)。
関西国際空港関連事業の一環でもある紀の川大堰(紀の川)は、当初大阪府が上水道の水利権を持っていたが2009年(平成21年)に橋下徹大阪府知事が水利権を返上し、水道供給目的が喪失した。
国土交通省もダム事業見直しの動きを見せて行った。第1次小泉内閣は2001年に経済財政諮問会議の答申を受ける形で「骨太の方針」を打ち出した。このうち2002年に策定された「経済財政運営と構造改革に関する基本方針2002」第4部の「歳出の主要分野における構造改革」という項目で時代の要請に合わなくなった既存プロジェクトを見直すと明記。10年以上進捗が滞っているダム事業も対象となり多くの国土交通省直轄ダム計画が中止・休止された。2005年(平成17年)には国土交通省近畿地方整備局の諮問機関である淀川水系流域委員会が淀川水系で計画されている5つのダム事業、丹生ダム(高時川)・大戸川ダム(大戸川)・天ヶ瀬ダム再開発(淀川)・川上ダム(前深瀬川)・余野川ダム(余野川)について事業を凍結し代替案による検討を行った上で事業継続の可否を決定すべきという勧告を答申した。答申後天ヶ瀬ダム再開発・川上ダム・大戸川ダムは事業継続となったが丹生ダム・余野川ダムは事業中止となった。ダム事業は国・地方自治体問わず事業が見直され、1996年(平成8年)から2010年(平成22年)までの間に115のダム事業が中止されている。
そして2009年に行われた第45回衆議院議員総選挙で政権交代を実現した民主党の鳩山由紀夫内閣は、選挙時に公表したマニフェストで八ッ場ダム(吾妻川)と川辺川ダム(川辺川)の中止を明記。
河川総合開発事業や各事業者によるダム開発が進むに連れ、1896年(明治29年)に成立した旧河川法ではいよいよ対応が難しくなった。そもそも旧河川法は堤防による治水に重点を置いた法律であり、河川管理も区間毎に管理者が異なる区間主義を採用していた。このため物部論文に基づく河川一貫開発・管理の概念で実施されている河川総合開発事業との間に根本的な食い違いが生じていた。またダム建設に伴う費用配分や管理形態も、大正時代の単一事業者によるダム事業と異なり、複数の事業者が関わる多目的ダムの建設が多くなることで所有権の問題が新たに発生した。加えて日本国憲法が施行されたことにより国の行政や制度が大変革し、それに合致した新制度を河川行政に導入しなければならないという現実も生じていた。
まず変更が行われたのは多目的ダムに関する法整備である。旧河川法ではダムなどの河川管理施設 は「河川の付属物」と認定されるが、認定されると管理は原則河川管理者である建設大臣(国土交通大臣。以下同じ)または都道府県知事が行い、私権は排除される。しかし複数の管理者による事業である多目的ダムでは私権の排除ができないため、民法第244条-262条に定められた共有物持分規定に則った管理が定められた。この方法では負担額に応じてダム所有権が割り振られ管理は共同管理となるが、河川管理者の専管事項である治水目的の責任所在が不明確になる欠点があった。
完成予定78ダム事業の内訳を型式別で見ると重力式コンクリートダムが55ダム、ロックフィルダムが9ダム、台形CSGダムが7ダム、アースダムが4ダム、アーチ式コンクリートダムが3ダム(再開発含む)となっているがその他の型式は日本では計画されていない。重力式アーチダムは1974年に完成した阿武川ダム(阿武川)が、中空重力式コンクリートダムは1973年(昭和48年)に完成した内の倉ダム(内の倉川)が、複合ダムは2012年に完成した外山ダム(羽茂川)がそれぞれ日本最後の完成例となっている。都道府県別で見ても関東地方や近畿地方を中心に新規のダム事業が計画されていない地域がある。また大正時代以降日本のダム事業をリードし黒部ダムや奥只見ダム(只見川)・佐久間ダム(天竜川)など多くの大規模ダムが建設された水力発電事業も、環境負荷の少ないマイクロ水力発電や小水力発電といったダムを必要としない水力発電所の建設が主流となり、ダム建設を伴う水力発電所は北海道電力が2014年に1号機の運転を開始した京極発電所の下部調整池である京極ダム(ペーペナイ川)以降新規の発電用ダム計画がない。鴨川ダム(鴨川)建設に始まる農林水産省直轄ダム事業も、2019年に完成した市野新田ダム(石橋川)を以って新規のダム建設が終了した。
36年の歳月を経て完成した日本最大の多目的ダム・徳山ダム(揖斐川)。
伊勢湾台風を機に計画され、半世紀を経て2013年完成した大滝ダム(紀の川)。
施工が希少になりつつあるアーチダムの完成例・温井ダム(滝山川)。
重力式アーチダム最後の完成例・阿武川ダム(阿武川)。同型式では日本最大級の規模を有する。
羽越豪雨を機に建設された中空重力ダム最後の完成例・内の倉ダム(内の倉川)。
具体的には湛水面積100ヘクタール以上のダムと認可出力3万キロワット以上の水力発電所は「第1種事業」としてアセスメントが義務化され、湛水面積75-100ヘクタールまでのダムと認可出力2万2500-3万キロワットまでの水力発電所は「第2種事業」として個別にアセスメントの可否を検討することが規定された。これにより多くの大規模ダム事業が環境アセスメントの対象となり、猛禽類保全対策などを厳密に実施するようになった。ただし津軽ダム(岩木川)のように同法成立以前から環境影響評価に基づく対策が実施されたダムも存在する。
ダムによって自然環境が回復した例もある。利根川の支流・吾妻川は草津温泉・万座温泉から湧き出る酸性水が流入するため河川の酸性度が高く、魚類が一切棲息せず長らく「死の川」と呼ばれていた。特に草津温泉付近を水源とする吾妻川の二次支流・湯川のpHは1.8と希塩酸や希硫酸並みで、鉄釘を一週間で溶かすほどの強酸性河川だった。漁業は元より灌漑にも使えず、利根川の水質まで損ねていた吾妻川の酸性度を改善するため群馬県は世界初の河川中和事業である吾妻川中和事業に1961年(昭和36年)着手。湯川に石灰を投入し下流に建設した品木ダムで攪拌・中和する対策を講じた結果吾妻川の酸性度は回復し、魚類が棲息する河川となった。同様に「玉川毒水」として流域を300年近く苦しめていた秋田県を流れる雄物川の支流・玉川についても、1989年玉川ダムの完成により恒久的な中和処理が可能となり毒水を克服している。
だが根本的な改善には程遠く、大井川は枯渇して漁業資源や水環境を著しく損ねた。このため流域住民からの不満が高まり「大井川水返せ運動」が勃発する。環境権と水利権の衝突という側面を持ったこの問題は斉藤滋与史静岡県知事が大井川の流水改善を電力会社や河川行政を監督する建設省に強く求めたことで1989年に動き出す。塩郷堰堤の水利権が期限を迎えたこの年に中部電力は静岡県が提示した水利権使用許可条件である一定量の河川維持放流義務化を受け入れ、1960年(昭和35年)の塩郷堰堤完成以来途絶していた大井川の流水が29年振りに復活した。さらに2005年(平成17年)には田代ダムの水利権更新に伴い静岡県と東京電力などの間で河川維持放流の増量措置について合意し、大井川における流水の改善は一定の改善を見た。しかし往時の平均水深は76センチメートルであった豊富な大井川の水量は完全には回復していない。
ダムが河川環境に及ぼす影響に対処するため、1980年代以降行政側も対策に乗り出した。1988年(昭和63年)建設省は河川局水政課長・開発課長通知として「発電水利権の期間更新時における河川維持流量の確保について」、通称発電ガイドラインを定めた。大井川のように分水または長い減水区間を伴う一定の発電水利を対象として、水利権を利用する際のルールである水利使用規則に何らかの方法で必ず河川維持放流量を確保し、具体的な流量を規定することが水利権を所有する事業者に義務付けられた。このガイドラインは電力行政を監督する通商産業省との合意で定められ、本文には明確化されていないが取水量減少に伴う電力会社への減電補償は行わないことを電力会社に了解させた。
スポーツでダムを利用する傾向は1964年(昭和39年)の東京オリンピックにおけるカヌー競技の会場となった相模ダム(相模川)を皮切りに国民体育大会やインターハイなどでカヌー競技の会場にダム湖が利用され、ツーリング、マラソンなどの陸上競技も行われている。兵庫県の石井ダム(烏原川)と宮城県の長沼ダム(長沼川)は、レクリェーション自体がダムの目的になっている。釣りに関してもヘラブナを始め様々な魚類を対象に多くのダム湖で盛んに行われているが、ブラックバスやブルーギルといった特定外来生物については生態系保護の観点から漁業法や特定外来生物による生態系等に係る被害の防止に関する法律(外来生物法)に基づきキャッチアンドリリースは禁止されている。ただし池原ダムのように観光資源として活用しているダムもある。
こうした官民一体の施策により、レジャーが多様化する中でダムやダム湖を利用する観光客が増加した。黒部ダムは年間100万人を超える観光客が毎年訪れているが、国土交通省や水資源機構が管理するダムでも観光客が増加した。1991年(平成3年)より定期的に実施されている河川水辺の国勢調査の最新版である令和元年度の調査結果で、国土交通省・水資源機構管理の109ダムにおける利用者数が最も多かったのは神奈川県の宮ヶ瀬ダム(中津川)である。2000年に完成した宮ヶ瀬ダムは都心から50キロメートル圏内にある都市型ダムであり交通の便が良いほか、神奈川県立あいかわ公園の整備など水特法に基づく周辺整備が計画的に実施された。こうした施策が実を結び平成15年度には利用者数134万8千人で日本一となり、以降首位の座と100万人以上の利用者数を維持している。
水道事業の発展に連動するように日本のダム技術も急速に発展したが、これに先立つこと1882年(明治15年)欧米のダム技術を日本に紹介したのが旧幕臣・大鳥圭介である。当時工部省工部技監の職に在った大鳥はアメリカ・オハイオ州スプリングフィールドで刊行された "Construction of Mill Dams" というダム関連の専門書を入手し翻訳、4月に丸善より『堰堤築法新按』として出版した。内容はアメリカのダム建設工程を挿絵などを用いて初心者にも分かり易くかつ詳細に記し、建設図面も原本で掲載した本格的な土木工学専門書である。この本を出版するに当たり、勝海舟と伊藤博文が推薦文を載せている。こうした国外最新技術の紹介のほか、バートンを始めファン・ドールン、ローウェンホルスト・ムルデルなど当時多数来日した「お雇い外国人」達が日本人に土木技術を伝え、ダムのみならず日本の河川改修に多大な影響を与えた。
特に電力会社垂涎の的であった只見川流域については、本名ダム・上田(うわだ)ダムの発電用水利権帰属を巡る東北電力と東京電力の争いが河川管理者である福島県・新潟県を巻き込み、ひいては東北地方対関東地方・新潟県の争いという地域間紛争に発展。法廷闘争や国会の参考人招致にまで問題が拡大した。
最終的には公益事業委員会の裁定により、これら紛糾した水利権帰属問題は物部長穂が1926年の論文で主張した「河川一貫開発」に基づき、例えば木曽川水系では本流は旧大同電力の流れをくむ関西電力が、飛騨川など岐阜県内の支流は旧東邦電力の流れをくむ中部電力が水利権を継承するというように属地外については旧電力会社の流れをくむ新会社が一社で一河川を独占的に開発する方向で解決し、以後北海道電力の日高電源一貫開発計画や中部電力の飛騨川流域一貫開発計画のように水系・流域で一貫した水力開発計画が着手された。1951年5月1日、日本発送電は9電力会社 に分割・民営化され電力国家管理は終焉を迎えた。なお電力行政を司る商工省はこの間1949年に廃止され、通商産業省が新たに発足し電力行政を継承している。
しかし設立間もない9電力会社は経営基盤が弱く、大規模な水力発電開発を遂行するだけの経営的な体力が不足していた。さらに1950年の朝鮮戦争に伴う特需景気が電力需要をさらに急増させ、記録的な渇水もあって深刻な電力危機に直面した。
また九州地方北部は2009年(平成21年)7月の平成21年7月中国・九州北部豪雨と、2012年(平成24年)の平成24年7月九州北部豪雨、さらに2017年(平成29年)には平成29年7月九州北部豪雨と数年周期で豪雨災害が発生し、大きな被害を受けている。
福井県の九頭竜川水系真名川に建設された真名川ダムは、福井豪雨の際に洪水調節能力を発揮して真名川流域の浸水被害をほぼ皆無に抑えた。甚大な被害を受けた足羽川流域と同程度の豪雨が降ったにもかかわらず対照的な結果を出し、建設が凍結されていた足羽川ダム(部子川)の建設が福井市など流域自治体の要望により再開された。台風23号では由良川の洪水で孤立した観光バスの乗客を救うため大野ダム(由良川)が際どい状況下で放流を調節し乗客の命を救った。平成18年7月豪雨では長野県を流れる犀川の氾濫を防ぐため国土交通省の大町ダム(高瀬川)に加えて、東京電力の奈川渡・水殿・稲核(犀川)および高瀬・七倉(高瀬川)の発電用5ダムが連携して洪水を貯留し犀川の氾濫を防いだ。
他方記録的な豪雨により治水計画で定めた計画高水流量を大幅に超過する洪水が発生し、ただし書き操作による放流も増加して下流の洪水を完全に抑制出来なかった例もある。鶴田ダム(川内川)は九州最大の多目的ダムであるが平成18年7月豪雨は川内川上流に平均1,000ミリという未曽有の豪雨を降らせ、ダムは可能な限り洪水を貯留したが計画を大幅に超過する洪水によりただし書き操作を余儀なくされ、結果的に下流の浸水被害を完全には防止できなかった。ダムの治水機能強化を求める流域住民からの要望が強く出たことから、国土交通省は住民との意見交換会を経て治水能力の強化を図る鶴田ダム再開発事業を2007年(平成19年)より実施した。
このうち1984年の修理ではバットレス間をコンクリートで埋めて重力式コンクリートダムにする計画案もあったが、歴史的に貴重なダムを改変することを回避。繁雑ではあるがバットレスダムのまま修理を実施した。なお小野は後年東京市水道局長として小河内ダム(多摩川)の建設事業に携わった。
バットレスダムはその後1927年岡山県に恩原ダム(恩原川)、1929年(昭和4年)富山県に真川調整池(牛首谷川)と真立ダム(マッタテ川)、1931年(昭和6年)群馬県に丸沼ダム(大滝川)そして1936年(昭和11年)鳥取県に三滝ダム(三滝川)が建設された。しかしバットレスダムはコンクリートの量こそ節減可能であるが、構造が複雑であるため型枠を造るための人件費が高騰する上、薄い部材は気象の影響を受け易いことから完成後のメンテナンスも頻繁に実施しなければならないというデメリットがあった。しかも当時は高価だったコンクリートが次第に廉価になるに従い、相対的に不経済になることから三滝ダムを最後に日本では全く建設されなくなった。また上記のダムのほかに新潟県に高野山ダム、長野県に小諸発電所第一調整池というバットレスダムも存在していた が、高野山ダムは1971年(昭和46年)にダム再開発事業が行われてロックフィルダムに変更、小諸発電所第一調整池は1928年(昭和3年)に7名の死者を出した小諸発電所第一調整池決壊事故後に撤去され 何れも現存しない。日本最大規模のバットレスダムである丸沼ダムは国の重要文化財、恩原ダムは国の登録有形文化財に登録され、残りも土木学会選奨土木遺産に認定されている。
一方マルチプルアーチダムは、日本では香川県観音寺市の柞田(くにた)川に建設された豊稔池ダムが初の例である。
大井川水返せ運動以降河川環境保護の風潮はさらに高まり、環境影響評価法が成立した1997年には河川法が改訂された。今次の河川法改訂は河川管理の目的について、第1条で「流水の正常な機能が維持され、及び河川環境の整備と保全がされるようにこれを総合的に管理する」と明記されたことが大きな特徴であり、治水・利水に加え河川環境保護が河川管理の重要な目的であると明確に規定された。1964年(昭和39年)の新河川法成立以来となる河川管理の大きな転換点である。
世論の高まりを受けた河川法改訂と環境影響評価法の成立によりダム事業は今までになく厳しい環境保護の順守を求められた。河川の流水改善については改善傾向が見られ、例えば群馬県と埼玉県にまたがる下久保ダム(神流川)ではダム完成に伴い流水が途絶、荒廃していた神流川の三波石峡を復活させるため2001年(平成13年)に国土交通省と群馬県企業局による下久保ダム水環境改善事業が行われ、32年振りに国の名勝及び天然記念物である三波石峡に流水が復活した。また信濃川では東京電力西大滝ダムと東日本旅客鉄道宮中取水ダム(信濃川発電所)の建設によって西大滝ダムから魚野川合流点までの63.5キロメートルが「枯れ川」となってサケの遡上に重大な影響を与えたことから、信濃川を管理する国土交通省北陸地方整備局と流域市町村、ダム管理者が信濃川の流量改善を目指すため1999年に信濃川中流域水環境改善検討協議会を発足させ、流量改善と共にサケ遡上の復活に取り組んだ。
一方、農林省では国営土地改良事業・国営農業水利事業を開始した。敗戦時の農地面積は1936年(昭和11年)当時を100とした場合、86.4パーセントに縮小していた。1952年(昭和27年)に至ってようやく90パーセントにまで回復するものの、戦争や相次ぐ水害による農地への被害によって農地面積は戦前の水準まで回復していなかった。農業生産率は1950年の段階で戦前の水準まで回復し、1952年には123パーセントに上昇しているものの人口増加率が同年で127パーセントになっているため、食糧需要を充足するだけの生産能力にはなっていない。終戦直後の極端な食糧不足は食糧メーデーという形で国民の不満が爆発。国民の不満を解消するために農林省は食糧増産を急務の課題とした。また1946年の農地改革と自作農創設特別措置法によってそれまで地主に従属していた小作農が自作農として独立したこと、翌1947年に農業協同組合法が制定されて農業協同組合が日本各地に設立されたことで、新たな農地管理のための法整備も不可欠となっていた。1949年、農林省は土地改良法を制定。耕作地・耕作者中心主義に立脚した農業制度への切り替え、それまで地域によって異なっていた農業関連制度の統一、土地改良区を中心とする農業集団化制度の確立、そして国営・県営土地改良事業の制度化を柱として、農業の生産性を向上させる目的があった。