出挙
彼らは年利30%で公出挙の本稲を借り受け、年利50%で貸し付けることにより20%の利息を得ることとなった。
更に9世紀後半には、地域の富豪・有力百姓らの私倉を正倉と認め(里倉)、彼らに公出挙運用を請け負わせることで、地方機関の出挙収入の確保が図られるようになった。これを里倉負名(りそうふみょう)という。里倉負名制では、負名と呼ばれるようになった地域の富豪・有力百姓ら請負人は徴税役人に任命された。負名は、私出挙により得た50%の利子のうち30%分を公出挙の利子として地方機関に納入すれば残りの20%を正倉管理料、運用請負費用等として自分のものとすることが出来た。
このような状況の下、公出挙と不可分の存在となった私出挙も半強制的に行われていた。私出挙においては、借受側の百姓らの宅地・耕地・奴婢などが担保とされていたが、高利のため返済できない例も多く、担保物件は貸与側の所有へと移転(質流れ)することとなり、富の集中・蓄積が進んでいった。このようにして、平安中期ごろには、富豪層による地域支配が徐々に拡がり始めていき、これが中世の萌芽へつながって行った。
稲粟の出挙は、主に農村部において盛んに行われた。元々、稲粟の出挙には、百姓の救済や勧農といった意味合いがあった。しかし、公出挙でも年利50%と高利が認められていたので、国府や郡家などの地方機関は春と秋の年二回、正税(田租)の種籾を百姓へ強制的に貸与し、秋になると50%の利息をつけて返済させるようになった。この利息分の稲を利稲(りとう)という。律令上、租税の中でも正税は、地方機関(国府や郡家)の主要財源とされていたが、正税徴収には戸籍の作成、百姓への班田など非常に煩雑な事務を必要としていた。しかし、公出挙であれば、繁雑な事務を行わなくとも多額の収入を確保することができたので、地方機関の多くは百姓に対する強制的な公出挙を行い財源としたのである。このように、公出挙は租税の一部として位置づけられるようになった。
公出挙によって、百姓が疲弊し始めたことを知った律令政府は、720年(養老4年)3月、公出挙の利子率の低減(年利50% → 30%)、そして養老2年以前に生じた全ての債務の免除を決定し、諸国へ通知したものの、ほどなくして公出挙の利子率は50%へ戻された。更に745年の国司の給与の財源として公廨稲が正税から分離されて、出挙の運用原資として用いられるようになった事で出挙と国司の収入が直接関係するようになると、むしろ公出挙は益々盛んになった。その後、奈良末期~平安初頭にかけて桓武天皇が、律令国家の再構築を目指して大規模な行政改革を実行したが、その一環として公出挙の利子率が再び年利30%へ引き下げられることとなった。