公営田
8世紀初年に本格的に始まった日本の律令制は、戸籍・計帳を元にして百姓・人民を把握し、口分田を班給する代わりに租税を賦課するという支配体制をとっていたが、8世紀後期ごろから租税負担を回避するために逃亡・浮浪する百姓らが増加していくなど、律令制支配に行き詰まりが生じていた。9世紀に入ってもそうした状況は改善されなかった。
先行例として813年(弘仁4年)に石見国において田地30町を指定して3年間限定で行われたものがあるが、本格的かつ史料が多く残されているものとして挙げられるのは大宰府管内で実施されたものがある。823年(弘仁14年)2月21日、参議兼大宰大弐の小野岑守(おののみねもり)は、公営田の導入を建議した。当時、大宰府管内では不作が続いて税収不足に陥り、さらに疫病により百姓らの困窮が著しかった。そうした中、岑守は財源獲得と窮民救済を目的として、期限付き(30か年限)で管内田地の一部を大宰府直営の公営田とし、そこからの収入をもって財源に充てることを提案したのである。
岑守の提案は採用され、4か年に限って大宰府管内9か国の口分田65,677町と乗田(口分田班給後に余った田地)10,910町総計約76,587町のうち12,095町(うち口分田5,894町・乗田6,201町)を公営田とすることが認められた。公営田の耕作のため、年間6万人以上の百姓らを徭丁として動員し、5人当たり1町の耕作が割り当てられた(徭丁の実施形態については雑徭説と雇役説がある)。耕作百姓は30日の耕作が義務付けられる(5人で150日分となる)とともにその調・庸は免除された。