北京政府の行政区分
辛亥革命直後、一部県の都市部で地方自治が萌芽し市が誕生したが、北京政府は地方自治の停止を命令、江蘇省等に設置された各地の市政府は廃止された。
北京政府時代の中華民国で最初に設置された市は広東省の広州市である。1920年(民国9年)11月、広州を本拠地とする中華民国軍政府により陳炯明が広東省長に任命されると広州を独立した行政区にすることを計画、孫科に対し関連法整備の研究を指示し『広州市暫行条例』を制定、翌年2月には省署公議会を通過させ中国初の市制施行が決定、1921年(民国10年)2月15日に広州市が正式に成立した。同年3月には『汕頭市暫行条例』を制定、汕頭市が設置されている。
これらの市制施行は広州省という地方政府によるものであり、他省に市設置の趨勢が伝播することはなかった。しかし北京政府は広州に於ける市制施行を重視、同年7月3日には『市自治制』を公布、全国的な市設置の法的根拠を示した。
『市自治制』では内務部により設置される県級行政区と同等とされた特別市と、人口1万人以上の地区に自由に設置でき、県知事の監督下に置かれる普通市の2種類を規定した。これにより翌年京都特別市、青島特別市が設置された。特別市市長は当初は国務総理により指名され大総統により任命されていたが、後に市民により3名が選出され、内務総長、国務総理、大総統により1名が指名される制度に改められた。その後各省でも普通市に対する市長選出規定が定められ、特に聯省自治運動期間中には湖南省などでは市長の住民直接公選が実現している。
北京政府による市制は結果的に限定的なものであり、大都市部には市政府に類似した督弁商埠公署などが設置されている例もある。