ビスマルク憲法
ヴィルヘルム2世による維新政治(ドイツ語版)(der neue Kurs)は、適当な帝国宰相の輔弼を欠き、しばしば失敗を重ねた。第一次世界大戦に至るまで帝国宰相を務めたレオ・フォン・カプリヴィ(1890 - 1894)、クロートヴィヒ・ツー・ホーエンローエ=シリングスフュルスト(1894 - 1900)、ベルンハルト・フォン・ビューロー(1900 - 1909)、テオバルト・フォン・ベートマン・ホルヴェーク(1909 - 1917)は、いずれもビスマルクに匹敵する政治家ではなく、この期間は、いわば皇帝の親政時代であった。ビスマルクは、議会の政党と闘いつつこれを利用したのに対し、かれらは、議会の了解を得ようと努めたため、議会政治の傾向が次第に顕著となった。ビスマルクが利用した国民自由党(の右翼)や保守党に反対する革新勢力としては、進歩人民党(国民進歩党)や社会民主党が存在した。特に、社会民主党は躍進を続け、1912年ドイツ帝国議会選挙においては第一党となった。社会民主党とともに議会内で大きな勢力を有していたのは、中道政党の中央党であった。中央党は、1903年帝国議会選挙(ドイツ語版)において、社会民主党党の援助を得れば全ての決議を阻止するだけの勢力を得た。しかし、中央党は、この消極的な地位に満足しており、議会政治を実現しようという意図を有していなかった。かれらは、少数党が支配的な地位を占めることによって責任をとることを欲せず、ライヒの第二次的ポストにあって政府の施策に影響を与えた(潜在的議会制、Kryptoparlamentarismus)。
プロイセン優越主義に関する規定の第一は、連邦参議院におけるプロイセンの表決数である。連邦参議院の総表決数58票中、プロイセンは17票を占めており、プロイセンに次ぐバイエルンはわずか6票である。それゆえ、プロイセンの投票は、常に連邦参議院の大勢を支配することとなる。なおかつ、憲法78条の規定によって、憲法改正には連邦参議院において14票以上の反対がないことを要するから、結局、プロイセンの向背によって憲法改正案の運命が定まることとなる。
プロイセン優越主義に関する規定の第二は、連邦主席の地位が特殊権としてプロイセン国王の地位と不可分に結合されていることである。元来、連邦主席は、国家の最高機関ではなく、連邦参議院が広大な範囲において連邦主席の権限に参加しているが、連邦参議院は、事実上、プロイセンが左右するところであるから、連邦主席とプロイセン国王との地位の結合は、プロイセンの地位を極めて優越なものとしている。特に、これによって、プロイセン国王がドイツ全国の陸海軍をその統制下に置くこととなる。この陸海軍総司令官の地位こそが、フリードリヒ・ヴィルヘルム4世以来、プロイセンが渇望したものであった。
1914年に第一次世界大戦が発生すると、ドイツ皇帝の独裁政治は、ますますその欠陥を暴露した。すなわち、ドイツが戦勝の見込みなく「放棄の平和」(Verzichtfrieden)をその最上の目的としなければならなくなるに至っては、官僚政府は国民の支持を失い、国民を踊らせるためには責任内閣制度の笛を吹かなければならなくなった。
1917年11月1日、ゲオルク・フォン・ヘルトリングが帝国宰相に任命された際、ヘルトリングは、その任命を受けるに先立ち、帝国議会の多数派の領袖に対して政策綱領を内示し、その承認を得た後に初めて帝国宰相に就任した。すなわち、ある意味において、責任内閣制度が実行されたのである。
1918年に至り、ドイツにとって戦局がますます不利になり、国民が平和を渇望するようになると、ドイツ政府は、アメリカ大統領ウッドロウ・ウィルソンと4回にわたって休戦条約締結の原則に関して通牒を交換した。ウィルソンは、10月14日の通牒において、「世界の平和を害する一切の専横と権力とを絶滅するか、少なくともこれを無力ならしめることを要し、このような権力が従来ドイツ国民を制約していたがためにドイツ国民はこれを変更すべき選択の自由がある。」と述べたが、これは、明らかにドイツ皇帝の独裁政治の覆滅を煽動するものであった。ここに至って、形勢は急転直下し、憲法改正が行われることとなった。
従来、ドイツにおける責任内閣制度の確立については、2つの方法が考えられていた。
第一は、連邦参議院を民主化し、帝国議会の政党の領袖を同時に連邦参議院の議員とする方法であった。これは、憲法9条2項が連邦参議院の全権委員と帝国議会の議員との兼職を禁止しているのを改正しようとするものである。