内地雑居
安政の五カ国条約では、外国人は開港場・開市場に設置された外国人居留地での居住及び10里四方の外出を除いては江戸幕府の許可のない日本国内の移動は禁じられていた。これに対して欧米各国は鎖国期の長崎出島と大差がないとして反発したものの、攘夷運動の活動が盛んになっていた時期であったために幕府の「外国人の保護」という主張も一定の説得力があったために認めざるを得なかった。その代償として1863年7月3日(文久3年5月18日)に若年寄酒井忠毗によって、横浜へのイギリス・フランスの両軍の駐兵権が認められて、1875年まで継続している。
この方針は明治政府にも継承されたものの、いわゆるお雇い外国人などが公用などを理由に国内を自由に往来するようになると形骸化されていった。これに対して日本国内には外国人には治外法権・領事裁判権が認められている以上、日本人と外国人の隔離はトラブル防止の観点から徹底すべきであるという意見もあった。
明治政府は条約改正を急いでいたが、条約改正によって相互に最恵国を認めることになれば、外国人に対して居住・旅行・外出の制限を解除する必要があると考えられていた。