員外官
外官(地方官)も同様であり、とりわけ「員外国司」は天平年間(729年 - 749年)より見られ、中には現地赴任し、国務に携わっているケースも見られるが、京官が兼任する遥任である場合がより多く、官人に俸禄を預からせる優遇策として用いられており、位階が正規の国司よりも高い場合もある。介(すけ)以下の国司が多く任命されるようになってもいる。また、『続紀』巻第二十六にある765年(天平神護元年8月)の粟田道麻呂・大津大浦・石川長年らに見られるような、和気王の変の影響による左遷(事実上の配流)というような場合もある。
同じ称徳天皇の766年(天平神護2年10月)に任国への赴任を禁止されると、逆にその官員も多数に上った。これは員外国司の任用そのものを禁止したものではなかったからであり、道鏡政権における官位授与の濫用と相まって、その得分のみを目的とする弊害を生じている。綱紀の弛緩という問題も生まれてきたため、『続紀』巻第三十三によると、光仁天皇の774年(宝亀5年3月)に員外国司の歴任5年以上の者は解任し、5年未満の者は5年に満ちて辞めさせることとした。「必ずしも符を待たざれ」とも付け加えている。員外国司は任国へ赴いて執務を行わないため、太政官符の発給がなくとも、自動的に解任になってしまうからである。
翌6年3月には、伊勢国・三河国・下総国・越前国・播磨国・阿波国・肥後国など23国で正規の国司の増員がはかられた。