彷徨五年
紫香楽宮に滞在し続けていた聖武は大仏造立工事を促進するために種々の政策を実行する。難波宮に残っていた橘諸兄も紫香楽に移動し、首都機能が紫香楽に集中し始める。それにあわせて天平16年の後半から離宮時代の「紫香楽宮」に替わって「甲賀宮」という表記が使われるようになる。金銅の大仏を造るにはまず塑像を作成し、それを元に鋳型を作成して銅を鋳込む工程を取るが、天平16年11月13日に塑像の心木となる体骨柱を建てる儀式が甲賀寺で盛大に開催された。難波宮に残っていた元正太上天皇も11月17日に紫香楽に到着する。聖武は翌天平17年(745年)1月元日、朝賀の儀に替えて「紫香楽を新京とする」と宣し、門前に大楯と大鉾を立てた。1月21日には大仏造立に功績のあった行基が僧の最高位の大僧正となった。しかし狭い山中での新京建設や大仏造立の工事は国民を疲弊させ、遷都の度に転居を繰り返した官人たちの間に政治に対する不満が高まった。
続日本紀によれば、恭仁宮の建設が始まって約1年が経過した天平14年(742年)2月5日に、恭仁宮から近江国甲賀郡に向かう東北道が開かれた。甲賀への道は途中に険しい山道もあって容易な工事ではないので、恭仁宮に遷都した後まもなくに着手したものと思われる。同年8月11日に聖武は「朕、近江国甲賀郡紫香楽村に行幸せむ」と詔し、紫香楽離宮の建設工事を担当する「造離宮司」を任命し、8月27日に多くの官人を引き連れて紫香楽に行幸し1週間滞在した。更に年末が押し詰まった12月29日にも行幸したが、この時は同行した太政官トップの橘諸兄を元旦に間に合うように恭仁宮に帰京させ、聖武自身は1月2日に帰京、本来元旦に行うべき朝賀の儀は3日に行われた。天平15年4月3日に三度目の紫香楽行幸を行うが、この時は政権主班の橘諸兄を恭仁宮に残し、五位以上の貴族28人と六位以下の官人2370人を随行させ13日間滞在した。聖武が官人たちに造営が進んでいる紫香楽宮をお披露目したと考えられる。1回目と3回目の行幸に際しては留守官を恭仁宮と平城の両方に任命しており、平城が依然として首都機能の一部を担っていたと考えられる。7月26日に始まった紫香楽への四度目の行幸は11月2日まで続いたが、この間の10月15日に紫香楽宮において廬舎那仏(大仏)発願の詔が出された。廬舎那仏は当時全国に設置中の国分寺のうち首都に建設する国分寺の本尊として造立される。16日には東海道、東山道、北陸道の25か国の調と庸を紫香楽に運ぶ指示が出され、19日には行基が弟子たちを率いて大仏造立に参加した。