条約改正
一方で日英の親密な関係は北清事変後の1902年(明治35年)に結ばれた日英同盟への布石となった。
1894年に結ばれた新条約の発効は1899年からとし、5年の準備期間の間に日本は法制を整備し、内外雑居の用意をすることとなった。1896年(明治29年)11月12日、改正条約発効の準備のために改正条約施行準備委員会が発足した。委員長は樺山資紀内相、副委員長は枢密顧問官田中不二麿であり、委員には小村壽太郎、金子堅太郎、目賀田種太郎をはじめとする各省局長・次官クラスの官僚その他計22名が任命された。
日英通商航海条約により、日本は領事裁判権の完全撤廃を成し遂げ、治外法権の束縛から解き放たれることとなり、互いに内地を開放しあって、居住・交通・所有・経済活動を認めあい、また、最恵国約款は相互的となって、日本はアジアで最初の欧米諸国と法権上の対等国となった。税権は、一律5パーセントの関税率が15パーセントに引きあげられたものの、従来の一般的協定税率を廃し、特定重要輸入品38品目についてのみ協定税率を残すこととなった。特定重要輸入品は品目数こそ少ないが、輸入額中の比率が全体の3分の2以上を占めたため、新しく結ばれた片務的な関税協定によってむしろ大幅な制限を受けることとなった。ただし、新条約によればその有効期間は12年間で、11年を経過すれば廃棄通告を行うことができ、その1年後には自然に消滅させることができる規定となっていた。
改正条約の発効は1899年(明治32年)7月17日(ただしフランスとオーストリアは同年8月4日)からであり、これにより外国人居留地が廃止され内地雑居が実施された。時の内閣は第2次山縣内閣、外務大臣は青木周蔵であった。
しかしこれ以降、さまざまな方向から条約改正に対する反対運動が活発化し、内閣は四面楚歌の状態となる。そして、よもや統治不全の状態に陥りかけたとき、調整工作に乗り出したのが明治天皇であった。
明治天皇は9月20日元田永孚に伊藤博文を訪ねさせ、条約改正について諮問した。そして、「黒田は諸事をことごとく大隈に一任して議するところなく、大隈は独断専行する一方で内外の反対意見も多く、このことが政治の混乱を招いてしまっているが、これを放置してよいのか」と質し、「条約改正が憲法に抵触するということを伊藤たちは事前に気がつかなかったであろう。だから自分にもそれを言わなかったのであり、よって自分は、そのときは条約改正を受け容れようと考えて許可したのである」と述べ、「今になって憲法違反の事実があったとしてそのとき気づかなかったことを咎めても意味がない。条約改正の決定は自分たちの不明であり、短慮ではあったが、違憲であることが判明した以上、ただちに失敗を反省し、以後善後策を講じなければならないのではないか」との意思を示した。天皇は、条約改正と憲法について、その原点に立ち返って考えなおし、政治的に幅のある対応をすべきではないかとの判断を下したのである。
9月22日、天皇は閣議だけでは条約改正の是非についての議論を十分に行えない状況を踏まえ、これに枢密顧問官も加えて新しい合議体たる合同会議を創設し、そこで改正の得失と善後策の検討を審議してはどうかと伊藤に提案した。
また、イギリス側は、日本がロシアやフランスと接近しているのではないかとの疑惑を抱き、新たに利権の獲得などを求めた一時期もあったが、日本側は内地開放こそが最大かつ唯一の譲歩であると反論した。また、新条約実施まで認められる英国船の港間貿易に函館港を加えるよう求めたが、日本側は入港実績のない港を港間貿易に加えるわけにはいかないと反論した。函館は、外国船の入港実績がせいぜい年に2、3回程度であったので、日本にとってはここを開港場として諸施設を営む煩瑣さに耐えられなかったために反対したのであったが、イギリスはここをシベリア鉄道開通後の極東において必要の際はロシアと対抗する基地に利用しようと考えて開港間貿易場とすることを主張したのであった。緊迫する極東情勢を背景にしたイギリス側の提案であったため、ついに陸奥は決断し、6月21日、改正後も函館の開港間貿易を許してもよいとする訓令を青木に発した。青木は陸奥の指示により、永代借地権は最大限尊重することを条約の中で明記し、不公表とはするものの、国内諸法典が発効するまでは条約は効力を発しないとの意志を伝えた。
かくして日英通商航海条約が1894年7月16日、ロンドンのイギリス外務省において青木公使とイギリス外相キンバーリー伯両全権との間で調印された。日清戦争の開戦(宣戦布告は8月1日)の約半月前のことであった。日英新条約調印の電報を受けとるや、陸奥はすぐさま斎戒沐浴して皇居に向かい、その旨明治天皇に報告した。また、イギリス外相に感謝の意を伝えるよう、ロンドンに打電している。
調印の際キンバーリー伯は、「日英間に対等条約が成立したことは、日本の国際的地位を向上させる上で清国の何万の軍を撃破したことよりも重大なことだろう」と語っている。
一方、福沢諭吉・馬場辰猪・小野梓らによる民間の条約改正論がいっそう高まり、自由民権運動においても地租軽減などと並んで条約改正による国権回復が叫ばれた。福沢諭吉は、早くも1875年(明治8年)の段階で、『文明論之概略』において「自国の独立」を論じ、人民相互の同権とともに外交上の同権(不平等条約の改正)を論じており、馬場辰猪は1876年(明治9年)10月、英文でみずから著述した『条約改正論』をロンドンで出版している。(1900年1月山本忠礼・明石兵太郎訳『条約改正論』)
日本の知識人の多くがハートレー事件やヘスペリア号事件により、法権の回復がなければ国家の威信も保たれず、国民の安全や生命も守ることのできないことを知るようになった。実際問題として、領事裁判においては、一般の民事訴訟であっても日本側当事者が敗訴した場合、上訴はシャンハイやロンドンなど海外の上級裁判所に対しておこなわなければならず、一般国民にとって司法救済の道は閉ざされていたのも同然であった。開港以来の横浜居留地での生糸を中心とした貿易においても、外国人商人の商品代金踏み倒しなど不正な取引も頻発したが、治外法権によって護られていたこともあって、世論は、経済的不利益の主原因はむしろ治外法権にあると主張し、法権回復を要求しはじめた。
なお、民権運動興隆の状況を目にした参議山縣有朋が、1879年(明治12年)、民心安定のために国会開設が必要であるとの建議を提出したのを契機として、政府は参議全員に意見書の提出を求めたが、それに対し、伊藤博文は条約改正を視野に入れての立憲政体の導入が必要だとの意見書を提出した。国会開設の詔が出されたのは、明治十四年の政変後の1881年(明治14年)10月12日のことであった。
さらに、英国留学中の尾崎三良は、わざわざアメリカに赴いて岩倉や木戸に条約改正の危険性について意見具申をおこなっている。アメリカとの交渉でも内地雑居や日本の輸出税撤廃を求められた。こうしてアメリカとの本交渉は中止となり、使節団が以後訪れたヨーロッパ諸国との間でも具体的交渉はなされなかった。ただし、一行がイギリスに滞在しているとき、このころ条約改正に一定の進展がみられたといわれるオスマン帝国に対しては一等書記官福地源一郎を派遣し、同国の裁判制度などを研究させており、これには僧侶島地黙雷が同行した。
岩倉一行は欧米近代国家の政治や産業の発展状況を視察したのち明治6年(1873年)9月13日に帰国した。帰国後の会議では、留守政府の首脳であった西郷隆盛や板垣退助らが朝鮮の開国問題解決のためには武力行使もあえて辞さないという強硬論(征韓論)を唱えたのに対し、海外事情を実見した大久保や木戸らは内治優先論を唱えて反対、征韓論は否決された。そのため、西郷・板垣・江藤新平・副島種臣ら征韓派の参議がそろって辞職し、いっせいに下野している(明治六年政変)。
以上、岩倉使節団の交渉は不首尾に終わったものの、この前後には、明治政府は旧幕府がアメリカに与えた江戸・横浜間の鉄道敷設権、プロイセン(北ドイツ連邦)に与えた北海道亀田郡七重村(現在の渡島総合振興局七飯町)約300万坪の99年間の租借権(ガルトネル開墾条約事件)、また、長崎県高島炭鉱の鉱山利権の回収には成功しており、1875年(明治8年)1月には英仏両国軍側から横浜駐屯軍撤退を申し出ている。
などを「青木覚書」と称してまとめ、これを基本方針として条約改正交渉に臨んだ。「青木覚書」は「将来外交之政略」と大体において同じであったが、2点において若干の修正を施した。1つは、「将来外交之政略」においては治外法権の撤廃と引き換えに外国人に不動産所有権を与えるとしていたものを改めて、外国人の不動産取得に関しては条約に定めず、別途必要に応じて国内法によって定めるとしたことであり、2点目は、外国人に日本人と同様の地位を与えることに関し、その権利に若干の制限を設けるとしたことである。これらは、国権を護れという世論に配慮したものであると同時に明治政府の土地政策のあり方とも強い連関を有していた。青木覚書は、1890年2月、閣議で承認された。政府はまた、これを枢密院にも内示して、その了解を得ている。
青木は、従来イギリス政府が大隈案にすら同意しなかったのに、自分がこのような方針で交渉にあたることは「たとえ事業の成功は未だ必ずしも期すべきにあらずとするも、此(この)際、進めて談判に地位を占め、曽(かつ)て失えるの国権を寸時も早く恢復するに勉めざるべからず。之を惰(おこた)るの如きは、実に明治創業の大旨に負(そむ)くものなりと確信」するとして、駐日イギリス公使ヒュー・フレイザーとの交渉を進めている。フレーザー公使は当初、従来の交渉の基礎をまったく覆すことになる新提案を本国に取り次ぐことはできないとして青木提案をはねつけたが、イギリス側は駐英日本公使を通じて日本の新提案を基礎とする交渉に応じる意志のあることを伝えたので、2月28日より日英の正式交渉が始まった。
谷らの意見に対して井上は、日本人にしても、たとえば当時の朝鮮の法律や裁判に服することが可能なのかと問題提起して、西洋諸国の領事裁判権を完全に撤廃することがいかに困難を伴うものであるかを説いた。さらに、優勝劣敗を説く社会進化論の影響で日本社会が西洋人によって圧倒されてしまうことを危惧する内地雑居反対論者に対し、井上には日本の民間における潜在的力量に対する基本的な信頼感があったとみられ、条約改正問題で一歩前進することにより、日本社会は外国人の刺激によってさらに文明開化がさらに進み、外資増大などによって経済発展をもたらすことが期待できると主張した。
しかし、佐々木高行や元田永孚など宮中グループの動向や沸騰する国内世論に抗しきれず、条約改正交渉は延期されることとなり、1887年7月29日、政府は列国に対し改正会議の無期延期を通告、9月17日には井上馨が交渉失敗を理由に外交責任者の地位を辞し、そのあとは内閣総理大臣伊藤博文が外相を兼務した。
同年10月には土佐(高知県)の民権派片岡健吉が元老院に「三大事件建白」として提出した建白書に、言論の自由の確立、地租軽減による民心の安定とともに不平等条約の改正が盛られるなど反政府運動が高まりをみせた。政府は内務大臣山縣有朋と警視総監三島通庸の指揮のもと保安条例を発布して、治安妨害を理由に570名あまりを皇居三里外(皇居より約11.8キロメートル以遠)に3年間追放し、政情の安定と秩序回復を図った。それに対し、「むしろ法律の罪人となるも退いて亡国の民となる能わず」と主張し、保安条例に抵抗して投獄された人びともいた。
各国は「通知」の意味を、その内容が「泰西主義」に合致するかどうかを監査する権利を持つものと理解したが、それを認めると日本は法律制定に外国の介入を認めることとなってしまうので、井上は列国が「泰西主義」に合致しないと見なされた場合であっても条約無効の判断は外交上の協議を経ることを要件とする条件を付け加えることを提案し、各国もこれに合意した。
かくして条約改正会議は、新しい通商条約案と英独共同案に修正を施した修好条約案がほぼ合意をみることとなり、1887年(明治20年)4月22日の第26回会議で終了した。
しかし、議事内容が明らかになるにつれ、政府内外からの批判が噴出した。日本政府の法律顧問でフランス人のボアソナードが、この改正案は日本の法権独立を毀損するものであり、訴訟人の利害からしても、国庫負担からしても外国人法官の任用は弊害が大きく、従来外国人居留地に限られていた不利益をむしろ日本全国に及ぼすものであると批判し、また、鹿鳴館における政府首脳の放蕩を憂慮して「予は今日は贅沢の時に非ずと信ずるを以て、各大臣の宴会はすべて謝絶するなり」と宣言した。「政府の智嚢(知恵袋)」といわれた法制官僚の井上毅に対しては「この改正が実現すれば日本人は外国を怨むより、屈辱的裁判制度を作り出した政府を非難するようになるだろう」と進言して「足下は高官の地位にあり、本国のために未曾有の危機に際しては何らの尽力をなさざるか」と責め、伊藤首相に対しても、改正案は法典の外国政府への通知を規定しているが、これでは、立法権すら外国の束縛を受けてしまうことになると指摘した。
鳥尾小弥太、三浦梧楼、曽我祐準、勝海舟らも反対意見を表明した。国家主義者の小村壽太郎は当時外務省員でありながら、反対運動に加わった。