上意下達
日本の公文書においては、古くから符・牒などが用いられていた。しかし、後に複雑な手続を避けるようになり、下文や奉書などを作成して伝達する方式が用いられた。また、申次(奏者)と呼ばれる連絡役を置いて、上位者と下位者の介在させることも行われた。
近世では、豊臣秀吉が朱印状をもって諸大名への意思伝達の表明手段として、その具体的な内容を直接に記さず、石田三成で代表される奉行人の名前を記して(具体的には「猶石田治部少輔可申候也」と記して「朱印状の添付」がされ、指名された奉行人による奉書(この場合では、石田三成が該当する)により、具体的な内容が伝えられる方式が採られた(五奉行)。また全国平定の以前では、従属している大名を「取次」として未だに臣従していない大名との連絡役に当たらせ(例えば、徳川家康を取次として北条氏と交渉を行い、毛利輝元を取次として九州諸大名との交渉を行った)、全国平定後から、それを奉行人にと一元化した。奉行人は、単なる命令伝達者として存在するのではなく、「(一)大名が中央の意向を理解しつつ、その方針に忠実な行動を取るように監視・指導することや、(ニ)反対に政治的・軍事的困難に陥った大名を手助けして、中央に対する取り成しを行うこと」も重大な任務であった。
豊臣政権に代わった徳川家康の徳川幕府では、これまでの方針を徹底させ、将軍による朱印状・黒印状・御内書では、形式的な文言の記述に留められ、具体的な内容の全てを老中(年寄)作成の奉書で介するようになった。