日本のダムの歴史
1998年(平成10年)第2次橋本内閣はダム事業評価制度を開始、この中で長期間事業進捗が滞っているダム事業を検証した。特に1972年(昭和47年)の計画発表以来地元である徳島県那賀郡木頭村が官民一体となって反対した細川内ダム(那賀川)は、建設大臣だった亀井静香の決断により同年に事業が休止され、2000年に正式に事業中止となった。同年北海道は時代の変化を踏まえた公共事業再評価である「時のアセスメント」を実施。この中で松倉ダム(松倉川)、白老ダム(白老川)、トマムダム(八戸沢川)の3ダム事業を中止した。こうした国や地方自治体の動きは2000年代に入るとさらに加速して行く。またダム事業の可否について法廷闘争に持ち込まれた二風谷ダム(沙流川)では1997年の札幌地方裁判所における裁判でダム事業差し止めについては却下されたものの土地収用裁決は違法とされ、判決の中でアイヌ民族の先住性が認められた(事情判決)。この判決を機に差別的法律であった北海道旧土人保護法が廃止されてアイヌ文化振興法が制定されるなどアイヌ民族の悲願が達成された。
こうしたダム反対派の動きは公共事業のあり方について環境保護や税負担など多角的な視点から警鐘を鳴らしたものであり、公共事業の進め方について政治を動かす契機となった。しかし急進的な反対運動に対する批判もある。アメリカには日本の全ダム総貯水容量の約2倍に当たる総貯水容量・約367億立方メートルを有するフーバーダム(コロラド川)を筆頭に7万5000箇所に及ぶダムが建設され、治水・水資源開発の緊急性が乏しい上に国土面積や河川勾配の違いから日本とは単純に比較できないという意見や、「ダム撤去は環境・安全・経済性の三点で不要なものを対象とし、全米7万5000のダム全てに適用するとは考えていない」というアメリカのダム反対派の主張を黙殺しているという意見などである。
1896年(明治29年)に制定された旧河川法では治水事業は堤防整備を主体とした河川改修が主眼であり、ダムを活用するという流れはなかった。またダム事業自体も単一事業者が単一の目的で建設しており、複数の事業者が関与することもなかった。こうした状況下で宮田用水事件や庄川流木事件、あるいは同一河川における水力発電事業で複数の事業者が水利権の所在を巡り対立するなどの事案が多発する。大正時代より逓信省、農林省がそれぞれ水力発電・灌漑目的の立場から法改正を画策したが河川行政を管轄する内務省の猛反対によって日の目を見なかった。ようやく法整備に関する事態が動き出したのは1926年(大正15年)8月26日に勅令第270号として公布された河川行政監督令である。即ち当時盛んだった水力発電に係る河川占用の許可を内務大臣の許認可事項とする内容のもので、内務省の河川行政への専管業務を強化する意図があった。またダムの基準についても従来曖昧だったものを統一するため、1935年(昭和10年)5月27日内務省は省令第36号として河川堰堤規則を、6月15日には逓信省が省令第18号として発電用高堰堤規則をそれぞれ制定。二つの政令によって「基礎岩盤からの高さが15メートル以上(河川堰堤規則ではアースダムは高さ10メートル以上)」というダムの基準が日本で初めて確立した。
こうした流れの中、一人の学者がその後の日本における河川行政の流れを大きく変える論文を発表する。
只見特定地域総合開発計画は只見川流域の水力発電開発が柱であり、電源開発による奥只見・田子倉ダム(只見川)という巨大ダム事業を基幹として只見川・阿賀野川の一貫水力発電開発が計画された。関東地方で唯一計画された利根特定地域総合開発計画は矢木沢ダム(利根川)を筆頭とする利根川上流ダム群や川俣ダム(鬼怒川)・五十里ダムの鬼怒川上流ダム群によって利根川の治水を図ると同時に複数の用水路建設による関東平野一帯の灌漑事業と首都圏への電力供給が目的である。
中部地方において指定された計画では飛越特定地域総合開発計画は岐阜県(飛騨)・富山県(越中)を流域に持つ河川の開発が行われ、黒部川・常願寺川・神通川・庄川水系の水力発電事業と小矢部川・井田川の河川総合開発事業、常願寺川上流の立山砂防が実施された。後述する黒部ダム(黒部川)・有峰ダム(和田川)・御母衣ダム(庄川)といった発電用大ダムは計画の一環として建設されている。天竜東三河特定地域総合開発計画は美和・高遠ダム(三峰川)による天竜川上流域の治水と発電、宇連ダム(宇連川)を水源とする豊川用水の整備による渥美半島への灌漑、天竜川を利用した電源開発の水力発電事業が骨子であり、その根幹として計画されたのが佐久間ダム(天竜川)である。木曽特定地域総合開発計画は丸山ダムや横山ダム(揖斐川)を中心とする木曽川の治水、中部電力が進めていた飛騨川流域一貫開発計画の水力発電事業、牧尾ダム(王滝川)を水源とする知多半島への灌漑が主目的であり、日本最大級の用水路である愛知用水は本計画で推進された。
最終的に総理大臣裁定により1961年「水資源開発公団案」が政府案としてまとめられ、第38回通常国会で審議されたが審議未了となった。続く第39回臨時国会の衆議院建設委員会で再び上程されたが、この時日本社会党が1955年に設立された愛知用水公団の統合を主張。最終的に自由民主党と民社党による原案に日本社会党の主張する「愛知用水公団の可及的速やかな統合」が附帯決議として加わり、衆議院・参議院両院で三党の賛成により10月に可決成立。水資源開発促進法が11月に、水資源開発公団法が翌1962年2月に公布されて5月に特殊法人である水資源開発公団が発足した。独立行政法人水資源機構の前身である。
公団は建設・農林・厚生・通商産業四省を主務官庁とし、内閣総理大臣が水資源開発において緊急に実施する必要がある河川を関係各所と協議の上で「水資源開発水系」に指定。水資源開発基本計画(フルプラン)を作成して河川広域総合開発を実施することを目的にしている。発足と同時に利根川水系と淀川水系が水資源開発水系に指定され、建設省が施工していた矢木沢ダム(利根川)・下久保ダム(神流川)・高山ダム(名張川)が公団に事業移管された。公団は矢木沢ダムを水源として武蔵水路・朝霞水路を通じて利根川から荒川へ導水して東京都に水道用水を供給する利根導水路事業を実施、1964年の東京オリンピック直前に完成させた。同年には筑後川水系が水資源開発水系に指定され、江川ダム(小石原川)が計画された。1965年(昭和40年)には木曽川水系が開発水系に指定され、日本社会党による附帯決議に示された愛知用水公団の統合が1968年(昭和43年)に実現し愛知用水と豊川用水が公団の管理下に入ると共に、総合開発を巡って各省庁で対立していた岩屋ダム(馬瀬川)が公団事業として計画された。
日本のダム事業史に特筆されるものとして岐阜県の大井ダム(木曽川)がある。日本有数の大河川である木曽川の本流にダムを建設するこの事業は、福沢諭吉の養子で大同電力社長職に在った福澤桃介により手掛けられた。1921年(大正10年)7月より着工された建設事業は木曽川本流の膨大な洪水などに阻まれ難航、さらに1923年(大正12年)9月1日に発生した関東大震災で資金調達が滞り事業継続が危ぶまれるなど度重なる困難に直面した。桃介は渡米して大同電力の社債を売り出すことで資金を調達、また女優・マダム貞奴の援助などを得て事業を進めた。アメリカから4名の土木技術者を招聘して工事を進め、半川締切方式の採用、ボーリング調査の導入など日本初の手法を用いて難工事に対処、総事業費1952万円(当時)の巨費と従事者数延べ146万人という莫大な投資を行い31名の殉職者を出して1924年完成した。高さ53.4メートル、総貯水容量2940万立方メートルは完成当時日本最大級のダムであり、ダムに付設された大井発電所(出力4万2900キロワット)は当時愛知県全県の電力需要の半分を賄える電力量に相当した。さらにダムにより恵那峡という新たな観光地も誕生する。桃介は大井ダム完成後、大井ダム上流の木曽川本流に落合ダムを1926年(大正15年)11月に完成させ、木曽川水系の電力開発に道筋を付けた。
太平洋戦争も次第に日本不利の戦況となり、資材や人員の欠乏は日を追う毎に深刻となった。ダム事業もこうした事情から進捗が滞るが、1944年東條内閣は国家総動員法を補強するため決戦非常措置要綱を発令した。要綱発令により物資の全てを戦争に投入することになり、これが遠因となってダム事業のほとんどが事業遂行不可能となり、中断に追い込まれた。特に猪名川ダムは予算が付いていたにもかかわらず中止され、戦後も事業が再開することはなかった。各地の山林は乱伐によって極端に保水力が低下。河川改修も完全に停滞し、修繕がままならぬ状態で日本は終戦を迎えた。後に残されたのは荒廃した国土であり、それは戦後直ちに大きな災害をもたらすことになる。
田瀬ダム(猿ヶ石川)。人工ハイオクガソリン工場の電力供給を海軍に要求された。1954年(昭和29年)完成。
大野ダム(由良川)。舞鶴海軍工廠の電力供給を海軍に要求された。1960年(昭和35年)完成。
二級ダム(黒瀬川)。上水道事業に海軍が参入した。戦時中の1942年(昭和17年)完成。
長柄ダム(綾川)。決戦非常措置要綱による中断を経て1952年(昭和27年)完成。