太政大臣
さらに貞観13年(871年)4月には、良房に三宮に准じて年官年爵を与えている(准三宮の初例)。
良房が貞観14年(872年)9月に死ぬと、その立場は良房の猶子の右大臣基経に受け継がれた。清和天皇は、貞観18年(876年)11月に皇太子貞明親王(陽成天皇)に譲位するにあたり、基経に良房と同じ摂政の任を与えている。さらに、元慶4年(880年)12月には、その死に臨んで遺詔をもって「右大臣の官職は摂政の任にふさわしくない」という理由で基経を太政大臣に昇進させている。これ以降、摂政の職務と太政大臣の官職は一体のものとして観念されるようになってゆく。
元慶8年(884年)2月に陽成天皇が廃位され、光孝天皇が践祚すると、基経は、陽成天皇の退位により摂政の職務は解除されたものと考えた。一方、光孝は従前どおり基経の補佐を受けることを望んだ。しかし、良房・基経の摂政がいずれも老練な重臣が若年の天皇を補佐するものであったのに対して、光孝天皇は基経よりも年長であった。そこで、従前のものとは異なる論理で摂政の職務を合理化する必要が生じた。ここで着目されたのは太政大臣の職務権限である。太政大臣であること自体に事実上の摂政の意味を求めようとしたのである。基経も、令では抽象的な規定にとどまっている太政大臣の職務の具体化・明確化を望んだ。
元慶8年5月、文章博士菅原道真ら8名の有識者に「太政大臣の職掌の有無」が諮問された。