国是綱目
江戸幕府の崩壊とともに成立した明治政府は、それまで尊皇攘夷を掲げて様々な行動を起こしてきた朝廷や薩摩藩・長州藩などの攘夷派志士が中心となって結成していた。このため、各地の攘夷派は新政府が成立すれば当然攘夷が断行されるものと考えていた。ところが、新政府は慶応4年1月10日(1868年2月3日)にいわゆる「開国の詔」を出し、諸外国に対して幕府が締結した条約の継続を約束し、また五箇条の御誓文にて「旧来ノ陋習ヲ破リ」「智識ヲ世界ニ求メ」と述べ、続く五榜の掲示においても「万国公法履行」を掲げていたにもかかわらず、攘夷については明確な否定をしなかった。
かつて東禅寺のイギリス公使館襲撃に加わっていた伊藤博文はその後のイギリス留学を通じて、攘夷が非現実的な方針であり、いつまでも実現不可能な路線に固執すべきではないと考えていた。また、いつまでも藩を存続させておくことは日本の政治的な統一を妨げる原因の一つになると考えて一刻も早い廃止を望んでいた。
伊藤の建白が全くの無駄になったわけでも無かった。この年の3月7日に東京の姫路藩邸に各藩の公議人227名を集めて公議所が設置されると、外交政策が急遽課題として取り上げられたのである。4月17日、外国官より「問題17条」と「問題4条」の2議題が提示された。「問題17条」と呼ばれる17条からなる質問形式において、まず攘夷の是非について問い、もし攘夷を行う場合についての対応策について公議人の意見を求めた。その結果が23日にまとめられたものの、その質問自体が攘夷の方策について徹底的に問い質したもので、答えに詰まった公議人たちは「攘夷は不可である」との回答を寄せたのである。続いて5月21日から東京で開催された上局会議(東京会同)において、25日に公議所の結果を受けて「開国和親」を国策とすることの是非を問う明治天皇の勅問が提示され、28日に上局会議はこれを是とする勅答を提示した。これによって、正式に「開国」を日本(明治政府)の国策とすることが正式に決定した。
続いて、同様の手続を経た版籍奉還も外交問題よりは紆余曲折があったものの、6月17日に実施されることとなった。