国司
『日本書紀』には、大化の改新時の改新の詔において、穂積咋が東国国司に任じられるなど、国司を置いたことが記録されている。このとき、全国一律に国司が設置されたとは考えられておらず、また当初は国宰(くにのみこともち)という呼称が用いられたと言われており、国宰の上には数ヶ国を統括する大宰(おほ みこともち)が設置されたという(「大宰府」の語はその名残だと言われている)。その後7世紀末までに令制国の制度が確立し、それに伴って国司が全国的に配置されるようになったとされている。
8世紀初頭の大宝元年(701年)に制定された大宝律令で、日本国内は国・郡・里の三段階の行政組織である国郡里制に編成され、地方分権的な律令制が布かれることとなった。律令制において、国司は非常に重要な位置に置かれた。律令制を根幹的に支えた班田収授制は、戸籍の作成、田地の班給、租庸調の収取などから構成されていたが、これらはいずれも国司の職務であった。
摂関政治期(10世紀)以降には、「熟国」と「亡国」と呼ばれる表現が登場する。熟国は「大国」「要国」とも称されて税収が豊かで朝廷財政を支える国、亡国は「亡弊国」「難国」「難治国」とも称されて税収が不安定であったり、災害や治安の悪化などで統治が困難な国を指した。ただし、その判断は具体的な数字に基づくものではなく、中央の判断に依拠するところが大きい(権力者の思惑で認定の有無が変わることがある)。受領による租税徴収の請負が確立されていた(裏を返せば中央へ納税した後の余剰を収入にすることが可能であった)当時において、多くの人々が熟国の受領に就くことを望み、特にほとんどの時期において熟国と判断されていた播磨国や伊予国の国司になることは大変名誉なこととされていた。ただし、朝廷財政の財源として熟国の租税が期待されており、規定の納税とは別に臨時の納税や成功への協力を求められることが多かった。反対に亡国の国司への任命は租税徴収の不振から受領功過定などで責任を問われる可能性が高くなるために忌避されていた。ただし税の減免申請は亡国にのみ認めるなど中央でも一定の配慮が行われ、更に中央への租税を確実に納めかつ国内の立て直しに成功すれば有能とみなされて、その後の昇進にも大きなプラスに働く可能性もあった。