日清修好条規
16世紀末以来、日本と中国(明・清)の間には正式な国交がなかった。また、日本の開国以前の日清貿易は肥前国長崎港1港に限り、江戸幕府の特許を受けた清国の一定数の商船が来航し、「唐人屋敷」とよばれる中国人居住地区に滞在して、そこで貿易取引が許されているのみであった。
開港後、江戸幕府はイギリスの仲介で上海港の清国官憲とのあいだで、日本人が商業や学問修業のために清国に渡り、上陸・居住することを認めてほしい旨、交渉を進めた。しかし、その交渉の途中で幕府が崩壊し、明治維新後、その交渉は新政府の九州鎮撫総督、ついで長崎府に引き継がれた。明治元年(1868年)10月、上海当局より、日本人と日本商船が上海に限って来航することを許すが、日本側は清国の法令を遵守すればそれでよく、改めて条約を結ぶ必要はないとの通告を受け、長崎府もそれを了承した。なお、在日清国人の犯罪は日本の法律で裁かれ、在清日本人も同様に清国の法で処罰されるとし、互いに治外法権を認め合わないこととした。ただし、この交渉は中央政府の指令にもとづいたものではなかった。
明治2年(1869年)2月以降、新政府の中枢では対清国交問題が検討されるようになった。
この際、柳原は李鴻章に対し、清国内に依然として根強く残る攘夷思想を利用して、西洋列強の圧力に対し日清両国が協力して抵抗すべきであると説いた。李鴻章はこれに同意し、西洋諸国が中国より遠く隔たっているのに対し、日本は清国の隣邦であり、これを「籠絡」すれば清国を扶助することにもなるが、一方、「拒絶」すればかえって清国の仇敵となる怖れもあろうとの考えに立ち、日本との条約締結をしばしば清国政府に建言した。ただし、実際のところ、大久保利通ら日本政府の首脳は日清両国が協力して西洋諸国にあたろうという考えは毛頭もっておらず、柳原自身も自身の見解を国交樹立までの一時の方便とみなしていた。
これに対し、欧米列強は実際に、東アジアの二大勢力である清国と日本が提携し、反西欧連合を密約したのではないかという警戒の念をあらわにした。