王朝国家
王朝国家体制の特質は、律令国家体制が基調としていた個別人身支配を放棄し、土地に対する課税・支配を基調とした点にあった。すでに9世紀後期の頃から、実際に租税収取を担当する地方行政の現場では、戸籍・計帳を基盤に置いた課税方式が後退し、土地に対する課税が積極的に行われる傾向にあった。そうした地方行政の実情を国家体制の基本方針に採用したのが、10世紀初頭だったのである。
土地課税が租税収取の基本原則とされるに当たり、租税体系の基礎とされたのが公田である。律令制における租税(租庸調)は、個人に対して課せられていたが、新たな租税制度のもとでは公田に対して課税がなされた。10世紀初頭頃から、公田は名田と呼ばれる租税収取の基礎単位へ編成され、現地の富豪層(田堵・負名層)が名田経営と租税納入を請け負うという名体制が形成されていった。この名体制は、王朝国家体制の基盤をなすものであった。
国内の公田を名田へ再編成していく過程で、従来の班田図は不必要とされ、新たに国内の公田台帳となる基準国図が作成されるとともに、国司に検田権が付与されるようになった。これらは王朝国家体制の成立を示す指標と考えられている。
名体制を確立するため、現地支配に当たる国司の筆頭者の権限強化が求められるようになり、10世紀中頃には租税収取・軍事警察などの分野で中央政府から現地赴任筆頭国司への大幅な権限委譲が行われた。こうして国内支配に大きな権限を有する国司、すなわち受領層が出現することとなった。
この頃、個別人身支配から土地課税への転換に伴って、従来からあった租庸調・正税・雑徭・交易物などの税目が消え、新たに官物・臨時雑役などといった税目が出現していたが、国司はこれら新たな税目(官物・臨時雑役)の中央への納入を義務づけられたのである。これらの租税を中央へ納入する過程で、国司(受領)は租税の一部を私財化し巨富を得ていたとされるが、一方では、租税納入を怠った、あるいは規定額を達成できなかった受領は、受領功過定(ずりょうこうかさだめ)と呼ばれる人事評定によって厳しい審査・処分を受けていたのであり、国司(受領)を巨富が得られる官職と理解することに疑義も出されている。
一方で受領功過定の基準となった資料は延喜式段階で定められた規定額(式数)を元に算出されたもので、王朝国家段階では既にその数字は国家統治の象徴的な数字以上の意味を持っておらず、実際の財政は帳簿から乖離というよりは公文書上の財政と実務上の財政が完全に分離した状態にあって受領功過定も実際の納付実績を文書上の数字に当てはめたものに過ぎないこと、中央に納付される租税も一括納付ではなく中央政府の必要に応じて下文形式の切下文などで指示額の納入を国司に命じる方法が実務上採用され、納付までの租税の管理については物理的・帳簿的な規定を欠いたまま国司に委ねられていたため、受領が京にある自己の倉庫において租税と私財を混用してそのまま運用していたとしても命じられた納付を果たしている限りは事実上黙認されるという租税と受領収益の一体化の構造こそが巨富の源泉であったとする見方もある。
強力な権限を獲得した国司は、国内に自らの行政権をあまねく及ぼすため、行政機能の強化を目的として、国衙に政所(公文所)・田所・税所・検非違使所などの機関を設置した。こうした機関の実務官僚として、現地の富豪層・田堵負名層が採用され、在庁官人として地方行政の実務にあたるようになった。このような状況は10世紀から11世紀にかけて顕著となっていく。
国司に付与された権限については、租税収取に関するものに注目が集まりやすいが、軍事警察の面でも大きな権限を獲得している。従前の軍事制度は、個別人身支配を前提とする軍団制及び地方有力者(郡司層)に依存する健児制を柱としていたが、個別人身支配と郡司の首長権が崩壊すると両制度とも機能しなくなった。一方、9世紀後期頃から、富豪百姓層らが経済力や政治力、さらには私兵を擁しての軍事力すらをもつけてきたことを背景として、富豪百姓間相互の紛争もしくは国司と富豪百姓層間の紛争が目立つようになっていた。そこで10世紀前期頃から中央政府は、軍事警察権を国司に委任するという現実的な政策を採用し始めた。こうして成立したのが、国衙を中心とする軍制、すなわち国衙軍制である。国衙軍制成立の過程で武芸、すなわち軍事を専門とする諸大夫身分の貴族(軍事貴族)や侍身分の官人層が出現し、これらの層の上層身分たる軍事貴族層では、特に東国を中心として、自ら国司として現地赴任する者も現れた。軍事貴族などの武芸の家は桓武平氏・清和源氏・一部の藤原氏などから出たが、彼らの子孫が後の武士へと成長していった。
国司は、中央政府から支配権限の委任を受けた代わりに、当該国から中央への租税納入を負担しなければならなかった。