中國鹽業歷史非常悠久。考鹽之名最早見諸於《尚書・禹貢》：「海岱惟青州，厥貢鹽……」。許慎《說文解字》釋鹽曰：「鹵咸也。從鹵，監聲。古者，宿沙初作煮海鹽。」先秦以來，中國長期處於農業社會體制下，生產力水平低下，食鹽是較少的能長期維持豐厚利潤的商品。鹽稅自西漢起就成為歷代政府財稅中的最為重要稅種。食鹽由政府專賣的制度一直維持到 2014 年。



上古時代

明彭大翼《山堂肆考》羽集二卷「煮海」條云：「宿沙氏始以海水煮乳煎成鹽，其色有青、紅、白、黑、紫五樣。」

郭正忠著《中國鹽業史》稱：「中國古代鹽業史的開端，可以追溯到『夙（宿）沙氏初煮海鹽』的遙遠年代。」

周朝有對鹽征消費稅的記載。春秋時期，管仲在齊國的經濟改革中創立了食鹽專賣，使鹽利「百倍歸於上」，「設輕重魚鹽之利，以贍貧窮，祿賢能，齊人皆悅」。從秦朝到漢朝初期，政府和私人都可以製造販賣食鹽。



漢朝

西漢的漢昭帝在始元六年（前 81 年）期間召開「鹽鐵會議」，以賢良文學為一方，以御史大夫桑弘羊為另一方，以鹽鐵專營、酒類專賣和平準均輸等經濟政策，展開辯論。這是《鹽鐵論》一書的由來。

吳王劉濞「招致天下亡命者盜鑄錢，煮海水為鹽」，從揚州城東北處，東通海陵倉（泰州），開了一條運河，稱之邗溝，後稱通揚運河，便利運鹽，開啟揚州鹽業之先河，揚州鹽業此後在歷代可謂延綿不絕，成為歷代朝廷的賦稅大戶。



隋唐

隋文帝開皇三年（583 年），開放鹽池、鹽井之禁令，採取與百姓共之的辦法，免於徵稅，至唐開元時期的 130 年間，為中國食鹽無稅時期。開元初年，開始有榷鹽收稅，但各地鹽法並不統一。安史之亂後，唐王朝財政陷入困境，實施「榷鹽法」，由官府壟斷食鹽價格，鹽利收入成為政府財政收入的支柱。唐末藩鎮割據，鹽井、鹽池為藩鎮所有，鹽利被藩鎮持留。

唐後期私鹽屢禁不能絕，販私鹽者往往「多結群黨，並持兵杖劫盜及販賣私鹽」。其中規模最大的即為黃巢之亂。



宋朝

宋代的食鹽專賣制度的進一步強化，設立鹽鐵使主管鹽政。

宋朝出現大規模的私鹽運販，西夏邊境一帶的邊民「多闌出塞販青白鹽」入境，「雖嚴禁所不能止」。福建路西部的上四州地區，「地險山僻，民以私販 (鹽) 為業者，十率五、六」。還有亡命之徒攜帶武器，敢於抗拒官軍的追捕，「力勢既盛，遂至行劫」，南宋初年，浙江溫州有「私鹽百餘艦往來江中，殺掠商賈」。



元朝

《元典章》卷二十二《戶部八》記載:「各處私鹽、犯界，白晝公行，無所畏忌」，「其鹽徒動輒百十，結連群黨，持把器仗，專一私販」。

元順帝至正年間，山東、河北沿海私販以海船公然販私，「每船少者買販數百引，多者千餘引」。至正八年（1348 年）淮東捕獲私鹽「多至萬餘斤，少者數十引」。



明朝

明成祖遷都北京、增置武衛百司、派鄭和下西洋，費用以億萬計，全由戶部尚書夏元吉籌措，他設立鹽務衙門，以鹽卡收稅，謹防貪官。

明人宋應星《野議・鹽政議》稱：「商之有本者，大抵屬秦、晉與徽郡三方之人。萬曆盛時，資本在廣陵者不啻三千萬兩。每年子息可生九百萬兩，只以百萬輸帑，而以三百萬充無妄費，公私俱足，波及僧、道、丐、傭、橋梁、樓宇，當餘五百萬，各商肥家潤身，使之不盡，而用之不竭。至今可想見其盛也。」其中利潤有 40％以上用以課稅（一百萬兩）、建祠堂（三百萬兩）等方面，各商肥家潤身五百萬兩。

景泰年間，揚州一帶「土豪糾合勢要，持兵挾刃，勢如強賊，夤夜貿易，動以萬計」。成化年間，「各處逃囚不逞之徒，私造遮洋大船，興販私鹽，每船聚百餘人，張旗號持兵器，起自蘇揚，上至九江、湖廣發賣，沿途但遇往來官民客商等船，輒肆劫掠，所在雖有巡檢巡捕，官兵俱寡，弱不能敵」。

萬曆四十五年，袁世振在淮南、揚州一帶推行了綱鹽法，取代原來的開中法。淮南十綱取名為「聖、德、超、千、古、皇、風、扇、九、圍」，淮北十四綱取名為「天、杯、慶、壽、齊、南、嶽、帝、藻、光、輝、動、北、辰」，崇禎三年（1630 年），更綱改名為「調、和、贊、化、育、羹、鼎、裕、鹽、梅」以及「恆、盈、豐、國、計、足、課、裕、官、家」。



清朝

《清史稿》稱：「凡商有二，曰場商，主收鹽；曰運商，主行鹽。其總攬之者曰總商，主散商納課。」

揚州鹽商以徽州人為主體，光緒《兩淮鹽法志》記載：自明嘉靖至清乾隆期間，在揚州的著名客籍商人共 80 名，徽商獨佔 60 名。乾隆初年全國九大鹽區行鹽總數為五百四十萬引，兩淮額引是一百六十八萬左右，占三分之一；兩淮課銀高達六百另七萬兩，約占全國總額七成以上。《揚州畫舫錄》中曾經提到揚州鹽商奢靡之風氣，亢氏在揚州的小秦淮也建造了亢園，其「長裏許，…… 臨河造屋一百間，土人呼為百間房」。鹽商亢氏在家鄉平陽府（今臨汾）建亢園，「園大十里，樹石池臺，幽深如通，間有婢媵出窺，皆吳中粧束也。…… 康熙中，長生殿傳奇出，命家伶演之，一切器用費鏹四十餘萬。」遇到乾隆南巡時更是舖張，「上買賣街前後寺觀皆為大廚房，以備上司百官司食飲。 」。

乾隆三十三年，爆發兩淮鹽引案，紀曉嵐受到牽連，而被發配新疆。

道光三十年（1850 年），兩江總督陸建瀛行票鹽法於淮南。道光時兩江總督兼兩淮鹽政陶澍上奏：「至商人辦鹽雖寓揚州，實非揚產，如西商、徽商皆向來業鹽，他省亦不乏人」。清代金安清在《水窗春囈》記載：道光十二年（1832 年），因陶澍改綱鹽法為票鹽法，「揚商已窮困」。有一次，金安清拜訪揚州總商黃瀠泰，早晨起來吃飯，飯桌上備有：「小碗十碗，各色點心皆備，粥亦有十餘種。」金安清訝異其家「暴殄」，其家僕說：「這算得了什麼，不過是待客慣例而已，如果真是禮遇客人，要遠比這排場得多。」

清代的食鹽販私，「危害之烈，第積歷代鹽弊淵藪」。包世臣認為「兩淮綱食引地，無論城市村莊食私者什七八」，當時長江中下游各省私鹽泛濫，「私鹽充斥，鹽徒聚眾販私」，「成群販賣，一遇巡捕人役，自恃梟眾捕寡，執械敵巡鹽人役，輕則帶傷。重則致命」。

同治五年（1866 年），兩江總督李鴻章為籌備軍費，責令票商捐款。



中華民國

貴州有川鹽古道，至近代還有「斗米換斤鹽，斤鹽吃一年」之說。


* 1913 年，袁世凱的北洋政府曾以鹽稅、海關稅等作抵押，向英、法、德、俄、日五國銀行團借了「善後大借款」。



中華人民共和國

中華人民共和國時期，繼續實行「食鹽專營制度」。分為鹽務、鹽業兩個系統，鹽務指地方各級鹽務管理局，鹽業指從中國鹽業總公司到地方各級鹽業公司。中國鹽業總公司為鹽業系統中最高機構，中央未設獨立的鹽務機構。地方有各省（直轄市、自治區）級、市級、縣級鹽務、鹽業系統。地方各級鹽務管理局和鹽業公司採取「一套人馬，兩塊牌子」，掌握計劃調撥、市場監管權、食鹽經營權，形成了食鹽的封閉流通體系。食鹽生產企業必須經省鹽務局分配生產計劃，產品不得自主進入市場。

隨著，中國的經濟發展，食鹽的重要性下降，食鹽專營制度的必要性也日趨微弱。但在 1990 年代，為消除碘缺乏病，中華人民共和國衛生部規定食鹽中必須加碘。1996 年 5 月，中華人民共和國國務院頒布《食鹽專營辦法》，對食鹽產銷採取國家指令性計劃管理，對食鹽價格採取政府定價。隨後，各地方根據實際情況紛紛出台鹽業管理條例。此後中國食鹽專營的法律依據均源於此。鹽務、鹽業系統由此繼續維持食鹽專營制度。

2001 年起，到 2014 年改革方案之前，先後有 6 個鹽業體制改革方案夭折，原因都是鹽務、鹽業系統的反對。這 6 個夭折的方案分別是：國家經貿委鹽辦提出的方案、國家發改委鹽辦提出的方案、國家審計署提出的方案、國家發改委經濟體制與管理研究所提出的方案、國家發改委經貿流通司提出的方案、2009 年 12 月 31 日國家發改委和工信部聯合組成的鹽業體制改革小組提出的方案。2014 年 4 月 21 日，國家發改委 2014 年第 10 號令公布，決定廢止《食鹽專營許可證管理辦法》，自公布之日起執行。但《食鹽專營許可證管理辦法》廢止不等於廢止食鹽專營制度。2014 年 10 月 29 日，中國鹽業協會第七屆會員代表大會上披露，鹽業體制改革方案已經在國家發改委主任辦公會議上通過，並且已經完成各部委意見徵求，預計 2016 年將廢止食鹽專營制度，2017 年起全面按新方案實行。中國延續 2600 多年的食鹽專營制度有望走入歷史。

此次鹽業體制改革後，各級鹽務管理局可能會被撤消，監管權移交食藥監部門。各級鹽業公司可能會保留，但要轉型。鹽業體制改革如果成功，食鹽市場放開，則省級、市級鹽業公司有可能被架空，食鹽生產企業僅需同縣級鹽業公司合作來經銷產品。



參考


* 汪崇篔：《清嘉道時期淮鹽經營成本的估算和討論》，《鹽業史研究》，2002 年第 1 期

* 卜永堅：〈商業里甲制 — 探討 1617 年兩淮鹽政之「綱法」（頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）〉。



注釋