江寧自治實驗縣是中華民國江蘇省 1933 年至 1937 年間存在的的行政區劃，位於現今江蘇省南京市。江寧自治實驗縣是中華民國第一個自治實驗縣，國民政府意圖通過江寧自治實驗縣進行地方自治試點，獲取地方自治經驗並推廣全國。



歷史

清末新政時期

江寧的地方自治始於清末新政時期。1907 年 11 月，上元、江寧兩縣開始試辦地方自治，由官紳倡導，訂立開辦簡章數則，設立研究會，探討行政改革。清末地方自治至 1911 年辛亥革命結束。有學者認為，清末地方自治是「止於章程」的地方自治，「從一開始就刻上了政府推動和官主民輔的深刻烙印」。

國民政府時期

1932 年，中華民國第二次全國內政會議召開，通過《縣政改革案》，並決定將江寧縣作為國民政府重點建設的「樣板縣」而設為自治實驗縣。1933 年 2 月 10 日，江寧自治實驗縣成立，實驗期為四年。江寧自治實驗縣直屬於江蘇省政府，由江蘇省政府聘任委員組成江寧縣政委員會。

1937 年，原定的四年實驗期結束，江寧自治實驗縣廢除，恢復為普通縣。



政治

權力機關

江寧縣政委員會是江寧自治實驗縣的最高機關，由江蘇省政府聘任九至十三人的縣政委員組成，其職權為代表江蘇省政府指導監督江寧縣政。縣政委員會之下為江寧縣政府，隸屬於江蘇省政府，除設縣長一人外，還設有民政、財政、教育、建設、公安、地政等六科。縣長由縣政委員會委員長梅思平兼任。縣長除秉承省政府命令及接受縣政委員會的指導外，不受其他上級機關的督率。

江蘇省政府為使江寧自治實驗縣的各項行政設施不受牽制，賦予其「廣泛的自由決定權」，並且免解其省稅，意圖將之用於江寧縣政。

江寧自治實驗縣定期召開縣政會議及區長會議，但形成的決議案不具有強制法律效力，僅供縣長採擇。

體制改革

江寧自治實驗縣在體制上有較大變動。縣政府直接隸屬於江蘇省政府；原有各局裁併為民政、財政、教育、建設、公安、地政六科；撤銷區公所，改為自治指導區；將原有的 295 個鄉鎮改組為 109 個，全縣共編為 2049 個村里，嚴格實行戶口管理。

在整頓基層的行政設置之後，江寧自治實驗縣政府開展了全縣範圍的戶口清查工作，以加強對鄉村社會的行政控制。江寧自治實驗縣開展地政改革，包括土地陳報與賦稅改革兩方面。土地陳報改善了農村土地管理混亂的局面，賦稅改革從徵收機構、徵收項目、徵收辦法方面入手，進一步加強了政府對基層財政的控制力。

江寧自治實驗縣政府的組織架構大致如下：

不同於過去的「紳治」模式，江寧自治實驗縣承擔了地方層面上公共物品的供給，為基層提供涵蓋教育、治安、農村金融、農林產業、交通等諸多方面的公共物品。



經濟

1920 年代至 1930 年代期間，江寧農村地區呈現衰敗之勢。自治實驗縣建立後，政府採取一系列措施振興農村經濟，改善農民生活。

農民貸款抵押所

1933 年，江寧自治實驗縣政府秉持「銀行用其經濟之力量，政府用其政治之力量」的原則，與上海銀行南京分行合作，設立農民貸款抵押所，以便農民借款，改變農民先前只能向高利貸者借款的情況。相較於高利貸，由政府主導的抵押貸款的借貸利率較低。據農民貸款抵押所的營業報告，農民貸款抵押所的經營情況極好，抵押貸款在農民群體中受用較大，較為貼合農民需要。

農產抵押倉庫

1933 年秋，江寧自治實驗縣政府與上海商業儲蓄銀行接洽，利用後者提供的 20 萬元資金，開設 10 處農產抵押倉庫。農民在穀物價格較低的秋冬季節需要用錢時，如需要用錢，可以糧食作為抵押，向農產抵押倉庫借款，無需低價售糧，保障農民糧食收入不受太大損失。至 1935 年秋，農產抵押倉庫的押款額達 15 萬餘元，較大解決了農民用錢困難問題。

農民經濟社團

江寧自治實驗縣政府大力提倡合作社建設。至 1935 年 8 月，江寧全縣共有合作社 184 所，社員 6128 人，營業額達 141192 元。

此外，江寧自治實驗縣還組織耕牛會。耕牛會可被視為合作社的預備組織，旨在健全合作社組織、顧全農民緊急借款需要。耕牛會為會員提供防疫與保險，有效降低了牛瘟對於會員的影響。經縣政府備案後，耕牛會可以會員之牛為抵押物，共同向農民抵押貸款所借款，期限六個月，而牛仍由耕牛會會員飼養管理。至 1935 年，全縣共有耕牛會 261 會，會員 6323 人，貸款總額 120898 元。此後耕牛會進一步壯大，由分散走向聯合，並成立湖熟耕牛會聯合會。



交通

公路

1933 年 5 月，江寧自治實驗縣政府擬定了三年築路計劃，欲投入 50 萬元的經費，建設全縣交通網。1934 年 8 月，自治實驗縣先後動工建成京湖路、土山大橋、東丹路、郊外路。至 1935 年 6 月，共築成公路 38 公里，共用款 20 餘萬元。

自治實驗縣政府修路的目的主要是為了實現對基層社會的有效控制，公路主要被用於運送軍隊，而農民的牛車因可能損壞新路為由禁止上路。當時農民除牛車外，並無其他現代交通工具。當時輿論對此多有指責。



治安

相較自治實驗縣成立前，江寧的治安情況大有改善。煙毒泛濫的情況有所緩解，社會風氣「為之一振」。時人有評價：「現該縣公安，頗能維持秩序，保護人民，非如以前之腐氣沉沉、為害地方也。」

改組保衛團

自治實驗縣建立以前，江寧縣的保衛團屬僱傭性質，亦無法有效維持治安。

1933 年 6 月，全縣保衛委員會撤銷，保衛事宜交由民政科統一處理。保衛團成員經半年訓練後，調回執行保衛任務。1933 年，自治實驗縣政府派專員前往全縣各地，視察保衛團工作，同時印發宣傳單，向民眾宣傳保衛事宜，改變先前民眾對於保衛團的負面印象。宣傳工作取得了一定成效。

整頓公安警政

江寧自治實驗縣建立後，重新規劃警政資源，構建起距離在 10 里範圍內的巡邏網。實驗縣公布了警察局所組織大綱及辦事通則，分解縣公安局過密的指揮權，將部分權力歸還各下級機構。實驗縣政府將警察大隊改為保安警察隊，採取絕對陸軍訓練。實驗縣政府還重整政務警察，增設特種警察，如戶籍警察、財務警察等。實驗縣提高了公安系統中各級職員的薪餉水平，並按時發薪，保障其積極性。



醫療衛生

醫療機構

江寧自治實驗縣在全縣範圍內積極推廣建設公共衛生機構。1933 年 9 月 1 日，江寧縣江寧鎮衛生所成立，為江寧縣最早的公共衛生醫院，由縣政府經辦。

1934 年，萬山鄉衛生所、上新河鎮衛生所、湯山鎮衛生所，孝陵鎮衛生分所、馬群鎮衛生分所、板橋鎮衛生分所、堯化鎮衛生分所、燕子磯鎮衛生分所、西善鎮衛生分所分別成立。

衛生所（衛生分院）為區級衛生事業機構，設主任 1 名，綜合處理衛生所事務，此外設公共護士 1 人，護士 1 人，助產士 1 人，調劑員 1 人，衛生稽查 1 人。衛生分所（衛生室）為鄉鎮級衛生事業機構，設護士 1 人，在衛生所（衛生分院）指導下，負責所在地區的醫療、衛生、防疫、保健各項工作。 

公共預防

江寧自治實驗縣重視防疫工作，各公共衛生機構進行免費種痘，如腦膜炎、霍亂、天花、傷寒等疫苗。衛生員在巡回醫療時，為民眾作關於疫病成因及預防方法的講演。產婦無論貧富一律免費接生。婦嬰衛生指導主要包括家庭訪視，衛生所在湯山、上新河、江寧鎮、板橋等地曾先後舉行過嬰兒健康比賽大會。

衛生宣傳

江寧自治實驗縣各衛生所、衛生分所進行多場講演、談話、集會等，自 1934 年 8 月底，共計進行 19839 次，到場人數達 92410 人次。



文化

民眾閱書報處

自治實驗縣成立後，大力建設民眾閱書報處。民眾閱書報處依託原有的學校民眾閱書報處擴建而成，共 112 所。民眾閱書報處有書多者數百種，少則數十種，報紙 1-5 份。以看報紙的民眾最多，來讀書的人較少，並且每處「每日至少有數人，多者有數十人。」

公園

江寧自治實驗縣規定，「凡在環境可能範圍內，各學校均須開一鄉村公園」。至 1934 年辦成 30 所，「或則依山傍水而成，或則出自人工，規模雖皆不大，然亦大有可觀」。

娛樂

江寧自治實驗縣期間，對清末民初遺留下來的「不正當娛樂」進行取締的同時，增加「正當娛樂」項目。縣政府事先對舉行的廟會進行調查，對廟會名稱、所在地、集會日期、參加人數、奉祀主神、紙箔消耗、廟產廟款及銷售物品，均作調查，擬定辦法進行改進。將廟會原名稱一律廢除，以地名及時令來命名。規定在集會時，必須舉辦農具展覽會、耕牛比賽會，或種子陳列會。

對於戲劇，縣政府規定，在不妨礙治安範圍內，允許上演戲劇，但劇本須送請所在地黨部、警察局、鄉鎮公所及中心小學校會同審查，經許可後方可開演。 

民俗

江寧縣農村中長期存在「搶親」風俗。自治實驗縣政府認為這種習俗「不但蹂躪女權，而且影響治安」 ，為維護婦女權益，縣政府多次頒布法令，明令禁止搶孀，「近數月來，此風已稍殺矣。」



教育

自治實驗縣成立以前，江寧縣財政緊張，教育事業因缺乏資金支持較為落後。江寧自治實驗縣成立後，逐步建立起以公立學校為主體，以私立小學及私塾為輔的教育體系。1933 年開始，縣政府採取各項措施，著手對學校進行整頓，發展教育計劃。

學校教育

公立學校

創辦江寧中學

江寧自治實驗縣成立後，小學教育快速發展，但全縣無中學，小學畢業生缺乏升學機會。1934 年，江寧中學開學，全校學生共 92 人。基礎課程有國文、數學、理化、史地、音樂、圖畫、體育及農業課，師範部的專業課程有教育概論、教學法、心理學、倫理學及參觀實習等。

整頓原有學校

江寧自治實驗縣對原有學校的基本情況進行調查，包括學校沿革、行政情況等內容。由於各學校的積極配合，調查在一個月內全部結束。調查結束後，江寧自治實驗縣開始採取一系列措施，包括規定每位教師以教 50 名學生為足額、勤於視導、撤換怠業教師、根據實際情況和民眾意願調整學生假期、保障學校經費等。此類措施取得了積極成效，學期結束時，入學學生人數增長一倍，而所用經費並未出現較大漲幅。

師資力量建設

江寧自治實驗縣政府對教師進行重新登記與資格審查，審核通過者發放證書。1933 年，自治實驗縣創辦教員講習所，招收高中及師範畢業生，進行為期三個月的培訓。1934 年，開設鄉鎮小學教員培訓班。

中心小學區制

江寧自治實驗縣成立後，將全縣劃為 10 個學區。自 1933 年起，選擇每個學區內「擇理完善、成績優良、地點適中、交通便利、戶口較多」的原有縣立小學作為「中心小學」。中心小學校長每月應視導本學區內的其他鄉鎮小學一次，並主持輔導會議；中心小學編輯鄉土教材或臨時教材，送縣政府核定後，供本學區內其他小學及私塾使用；中心小學可聯合本學區內其他學校，舉辦成績展覽會、運動會等。

鼓勵各鄉鎮自行設校

1933 年起，江寧自治實驗縣開始大力倡導各鄉鎮自行設立小學，以解決江寧面積較大，單靠縣政府之力無法滿足教育發展需要的問題。規定無小學的鄉鎮，應至少設立一所小學，由各鄉鎮長及副鄉鎮長負主要責任，所在學區中心小學校長負督察和指導責任。鄉鎮小學經費由各鄉鎮自行籌集，校舍可占用廟宇祠堂，也可借用民房。

1933 年底，全縣共設立鄉鎮小學 109 所，學生共 4500 人，所有鄉鎮均有小學，小學教育得到普及。

實行義務教育

1934 年，江寧自治實驗縣開始實施《強迫實施義務教育辦法》，規定義務教育的適用對象為學齡兒童、年長失學兒童與成年失學農民，學齡兒童義務教育期限為 4 年，年長失學兒童為 1 年，成年失學農民為 4 個月。對於拒不接受義務教育的對象，學校將通知警察機關強制實行，或以 1-5 元的荒學罰金進行懲罰。各學校成立義務教育協進委員會，具體負責義務教育工作。

私立學校

江寧自治實驗縣成立後，規定各私立學校及私塾應在限期內立案登記，逾期未登記的私立學校或私塾一律取消。同時，對私立學校進行考核，並根據考核情況決定是否補助及補助金額。1934 年 2 月，縣政府設立優良私塾補助金，對設塾三個月後、且經過考核的私塾，每年發放 30-60 元的補助。

社會教育

江寧自治實驗縣的社會教育主要由民眾學校完成，民眾學校主要提供成人識字服務。

1933 年，自治實驗縣規定「凡試驗小學及中心小學，每年必須開辦民眾夜校兩班，普通小學，必須開辦一班。」同年 11 月，1933 年 11 月，民眾學校開始授課，共開辦 103 班。1934 年 2 月，全縣舉行民眾學校的畢業考試，畢業人數達到 2884 人。



反思

小農經濟制約

馬克思主義認為，經濟基礎決定上層建築。有學者指出，西方地方自治理論為市民社會的產物，而後者以商品經濟、市場經濟的充分發展為前提。而南京國民政府時期的江寧縣仍屬鄉土社會，自給自足的小農經濟占絕對的支配地位。千百年來的小農經濟孕育了封建專制的政治體制，卻難以培養出「自由、平等、權利」的精神。20 世紀二三十年代的中國面臨「天災、人禍、內憂、外患」的四面楚歌，江寧縣農民始終處於貧困狀態。自治實驗縣政府採取的一系列政策措施一定程度上改善了農民生活，但並未從根本上改變農民的經濟狀況和生活水平。

民眾缺乏參與意識

梁漱溟認為，中國之所以不易推行地方自治，是因為中國社會缺乏組織能力與團體生活。有學者認為，江寧自治實驗縣政府的「承包式治理」侵吞了社會力量。在改善農村經濟的過程中，政府只通過「單方面消極地提供資金」來實現「救民」。訓政只是單純的「主義灌輸」，無法培養人民的主人翁意識。

威權主義政治

童琳琳認為，成功的地方自治要求民眾通過代議民主實質參與地方事務的管理，捍衛自身自由與權利。1928 年南京國民政府在形式上統一全國後，治理模式更傾向於「以黨治國」的威權政治體制，黨的常設機構事實上取代了政府的日常機構。「被運動」取代了民眾的政治參與，民眾從參與主體變為政治運動和政治教育的對象。國民政府對地方自治具有「工具主義立場」。地方自治無法根植於威權主義的政治土壤之上，人權喪失保障，地方自治也不可避免地徒有其表。



參考文獻