美國非法移民

在美國，非法移民（illegal immigrants），又稱無証移民（undocumented immigrants）、未授權移民（unauthorized immigrants），通常指未經授權便進入或留在美國境內的外國人，包括非法越境者與以合法簽證、移民假釋或臨時保護身份入境後逾期居留者。管制非法移民的法律基礎主要來自《移民與國籍法》，並由國土安全部下的美國海關及邊境保衛局（CBP）、移民與海關執法局（ICE）及公民及移民服務局（USCIS）負責邊境管理、內部執法與身份審理。非法移民的形成機制牽涉多種因素，其中包括家庭團聚、工作機會、地區政治或治安不穩，以及美國簽證制度本身的限制。

自21世紀初以來，美國非法移民的規模與構成呈現持續變化。邊境非法越境者人數在2000年後明顯下降，相較之下，逾期居留成為2007年至2018年間非法移民人口增長的主要來源。非法移民的人口結構上，墨西哥移民的所佔比例逐年下降，至2022年約為三成七。同時，薩爾瓦多、印度、瓜地馬拉與宏都拉斯等國逐漸成為主要來源。2022年的估計顯示，非法移民約占全國人口的3.3%，其中約三分之一屬於簽證逾期者，並且許多成年的非法移民在美居留時間已超過十年。截至2023年，美國無證移民人口的估計值約在 1,370萬至1,400萬人之間，不同研究機構的數據略有差異，但均顯示近年規模處於歷史高位。

非法移民議題在美國政治與法律層面具有高度爭議性，並與邊境管制、簽證制度、庇護規範、勞動需求、國際政治與經濟環境密切相關。部分觀點強調，違法越境或逾期居留削弱移民制度的正當程序，並可能造成執法與行政系統的壓力。另有觀點擔憂非法移民可能對公共資源、勞動市場及社會融合構成負擔，庇護城市政策亦可能阻礙聯邦執法行動並縱容犯罪。相對地，多項研究顯示，非法移民的犯罪率未必高於本土出生人口，庇護城市採取不以移民身份為主要執法依據的政策後，並未導致犯罪率顯著上升或下降，整體上沒有統計上的顯著變化。

在經濟方面，多項研究顯示，非法移民透過提供勞動力、參與消費及擴大生產規模而促進美國整體經濟活動。他們在農業、建築、餐飲與服務等產業占有重要比例，並對商品與服務價格形成下行效果。許多無證移民仍需繳納聯邦層級的薪資稅和所得稅（部分透過ITIN申報），他們在消費時與其他居民一樣需要支付州與地方銷售稅。部分研究認為，他們的稅收貢獻在某些情況下超過可直接計算的公共支出，若將此群體合法化，經濟模型普遍預測其所得與消費能力將提高，並帶動國內生產總值上升。

## 概念界定

美國非法移民概念涵蓋未經授權而在美國境內居留的外國人，其核心法律基礎來自《移民與國籍法》（INA）。在美國法律語境和官方文件中，常使用「無證移民」（undocumented immigrants）或「未授權移民」（unauthorized immigrants）稱呼此群體，意指其不具備有效的移民或非移民身分，也未持有使其得以合法留居的文件。「非法移民」（illegal immigrants）並非正式法律分類，而是政策研究、人口統計與社會科學文獻中常用的一種描述性術語，旨在描述居留狀態而非對個人作出法律或道德價值判斷。

美國非法移民的形成主要來自兩條途徑。第一類為違法入境（Unlawful Entry），包括未經檢查或未獲准入境而跨越邊境進入美國領土。第二類為逾期滯留（Visa Overstays），即以合法簽證、假釋或臨時保護身份入境後，在期限屆滿或違反相關身分規定時失去合法居留資格。以國際留學生常用的F-1簽證為例，持證人必須遵守特定規定才能維持合法身份，若未維持最低註冊要求或從事未經授權的工作，其身分即不再有效，從合法居留轉變為未授權居留（unlawful presence），身份失效後在部分情況下可申請「身份恢復」（reinstatement），但需符合嚴格條件。

無證移民在法律上屬無資格在境內居留者。他們通常無法取得工作許可，也缺乏直接通往永久居留或公民身份的途徑，因此其身分變動必須依賴特定法定製度，例如庇護程序、特殊假釋措施或其他由國會制定的個別法規。根據《移民與國籍法》，移民官在執法過程中具有調查、訊問、搜尋與逮捕的權限，並可在特定條件下拘留被認定違反移民法的個案。在被拘留後等待遞解決定的期間，主管當局會依案件情況決定是否以保釋金或假釋方式釋放當事人。若個案經移民法官裁定為不可入境（inadmissible）或可被遣返（deportable），並無適用之例外或救濟途徑，法院將發布最終遣返令。法律規定，遣返令生效後的九十日為遞解期，主管部門負責在此期間內執行遣返程序。

在研究美國境內的移民人口時，美國人口普查局通常依據「外國出生人口」（Foreign-born population）的分類進行統計分析。此分類並不以國籍或法律身分為唯一標準，而以出生地為主要區分。外國出生者可包括已經歸化的美國公民、在美國境外出生的合法永久居民（綠卡持有人），在美國境外出生的臨時居民，以及未具合法居留資格的無證移民。另一類別為依法律規定屬於不可入境的外國人，指無法取得入境許可者，但此類並非在境內居留的人口群體，因此與無證移民在概念上應予區分。相對地，凡於美國本土或屬地出生者，或因父母為美國公民而自出生即取得國籍者，均不列入外國出生範圍。

## 歷史背景

### 美國早期的移民規範

美國非法移民概念的形成，與美國自18世紀晚期至20世紀上半葉的移民制度演變密切相關。早期美國幾乎不存在現代意義上的入境限制，非法入境或無證居留等概念並未出現。直至19世紀末、20世紀初，聯邦政府逐步建立移民審查、排除與配額制度，非法移民才在法律與行政制度的變化中逐漸成為特殊類別群體。

在美國建國初期，人口的跨境遷徙近乎不受政府干預。18世紀末至19世紀中葉，入境者僅需能負擔跨大西洋航程，抵港後即可自由上岸。聯邦政府在此階段並未建立全面的移民管制體制，與今日的簽證制度或邊境管制並無可比性。1855年成立於紐約的柯林頓城堡作為移民接待中心，其主要功能為行政登記與簡單檢疫，並非進行刑事或安全審查，也未嚴格記錄入境人口。此時美國法律未區分「合法」與「非法」移民，因此仍不存在相應的入境限制。

美國獨立後的移民潮主要由歐洲新移民構成，但其社會定位與早期殖民者有所區分。學者指出，殖民者入境目的在於建立新的政治秩序，而移民則在既有國家法律框架下被視為外來人口，此一區別反映了美國移民制度起點的特殊性。進入19世紀中葉，北歐與德裔移民大量抵達美國，伴隨著對天主教與愛爾蘭移民的排斥情緒。不久後，華人移民隨著淘金熱、橫貫大陸鐵路工程與西岸農業興起而抵達，形成東亞與歐洲多源移民並存的局面。

直到19世紀末，聯邦政府才開始大規模介入移民管制。1892年開放的紐約港埃利斯島移民站標誌著入境審查制度的形成。入境審查以公共衛生與經濟自立能力為主，官員檢查傳染病症狀並要求入境者具備一定金額或具名目的地聯繫，以降低潛在公共負擔。這些規範屬行政性質，並非視未授權入境為刑事或非法行爲。此時，美國尚未要求入境者事先取得移民許可，現代意義的簽證制度亦尚未建立。

### 「非法移民」概念出現

真正使「非法移民」概念萌芽的關鍵，是一系列以種族與國籍為標準建立的排除法案。19世紀末，美國社會普遍出現限制移民的呼聲，擔憂外來人口會破壞美國的種族、經濟與道德基礎。從1870年代至1920年代，聯邦政府陸續頒布一系列法律，限制甚至禁止特定群體入境，並藉此管控將加入美國社會的移民類型。

1882年《排華法案》是美國首次以族群為標準禁止移民的聯邦立法。該法限制華工入境並對已在境內的華人施加更嚴格的居留證明要求，後續立法則要求華人攜帶居留證，否則可能遭拘留或遣返。法案的動機與當時的經濟焦慮與種族緊張密切相關。19世紀末華人人口約十萬，約占全國人口0.2%，雖比例不高，仍被視為工資下跌與勞動市場競爭的來源。《排華法案》的實施，使華人成為首批因法律制度而可能被推定為非法入境或非法居留的群體。

19世紀末，日本、朝鮮、印度與菲律賓移民亦持續進入美國，尤其集中於西岸農業區。隨著排華政策的擴大，法律逐漸將排除對象擴展至更廣泛的亞洲地區。20世紀初，美國進一步收緊移民制度。1906年《歸化法》要求申請人須具英語能力，使歸化的門檻提高。1917年的《1917年移民法》建立起以地理區域劃定的大規模排除制度，設立「亞洲禁區」（Asiatic Barred Zone），大幅限制南亞、中亞與東南亞人口的入境，而日本因1907年的《紳士協約》已自我限制向美移民。《移民法》同時排除性工作者、重婚者、無政府主義者及具傳染病者等特定分類，反映了這個時期的移民管制逐漸結合公共衛生、道德與國家安全等多重考量。

法院判例在此期間亦逐步界定非公民在美國境內的憲法保障。1886年的益和訴霍普金斯案（Yick Wo v. Hopkins）判決確認《美國憲法》第十四修正案對所有在美國領土內的居民均適用，而不僅限於美國公民。1896年黃榮訴合眾國案（Wong Wing v. United States）判決則強調，雖然國會有權制定移民管制與驅逐措施，但非公民（包括外國人）在遭受刑事處罰時仍享有《美國憲法》第五修正案與第六修正案的程序保障。另一方面，最高法院亦在多起案件中確認遣返屬行政程序，而非刑事懲罰，因此不受同等程度的程序限制。這些判例構成日後移民執法、非法居留認定與程序正義的重要法律基礎。

### 收緊邊境及移民限制

自1904年起，美國移民局開始在南部邊境部署騎馬巡邏人員，以阻止未經檢查的越境行為，這些人員被視為後來邊境巡邏制度的早期前身。在同一時期，德薩斯州騎警亦在州層級參與邊境治安維持，包括打擊走私及未經授權的跨境活動。1924年，美國聯邦政府正式成立美國邊境巡邏隊，其主要任務在於執行移民限制法規，並對美墨邊境實施更系統化的監管。次年，邊境巡邏隊的職責擴大至沿海地區，使海上偷渡與走私受到更全面的監察。在1920至1933年的禁酒令時期，邊境巡邏隊亦需應對跨境運送酒類的走私活動，越境行為與走私路線的增加使南部邊境執法負擔大幅提升。

1921年的《緊急配額法》首次對歐洲、非洲、澳洲等地（通常被視為東半球國家）的移民實施了數量限制，但法案的影響主要集中在大幅減少來自南歐和東歐國家的移民，尤其是從1890年代開始大量湧入美國的義大利人、斯拉夫人和猶太人，同時也維持了對亞洲移民的既有限制，標誌著美國移民制度從開放轉向選擇性接受。1924年的《移民法令》確立嚴格的年度移民上限與族裔配額制度，其設計目的在於維持美國人口的既有族裔組成。這些法案的背後有當時流行的優生學與「北歐優勢」思想，並與第一次世界大戰後的經濟不安情緒交織。由於這些法案的種族分類與執行引發爭議，在司法實務中部分移民官員或法官會因人道考量或地方需求，採取相對寬鬆的解釋，例如在驅逐程序中給予延期、或在簽證逾期案件中採取非刑事化處理。

第二次世界大戰後，美國逐步取消部分基於種族的移民限制。例如在1943年廢除了《排華法案》，允許少量中國移民。1952年的《1952年移民與國籍法》被視為過渡性改革，正式廢除了基於種族的歸化限制，使所有國籍的移民皆可申請歸化，但仍保留了依國籍分配移民名額的配額制度，延續了歐洲移民優勢。

### 1965年《移民與歸化法》

自1960年代中期起，美國的移民制度與非法移民問題進入新的歷史階段。在此之前，美國的移民管理長期受到按國籍分配的配額制度支配，自1924年以來形成對東歐、南歐與亞洲移民的嚴格限制。1965年的《1965年移民與歸化法》使美國移民政策出現重大轉向。該法案與一年前通過的《民權法案》密切相關，後者禁止基於種族與國籍的歧視，使維持按國籍來源設置配額的制度在法律與政治層面愈顯不合時宜。

1965年《移民與歸化法》取消按國籍分配的移民配額，以家庭團聚、技術專長及人道主義考量為優先的分類制度。在廢除舊制度的同時，國會首次針對西半球移民設定年度上限，使得原本可以自由合法入境的墨西哥與其他西半球國家的移民受到新的限制。雖然美國公民的直系親屬（包括配偶、未成年子女、父母）不受年度數額限制，但新的法案對非直系親屬的家庭擔保移民和職業移民設有「每國上限」（per-country limit），任何單一國家不得超過總配額的7%。在隨後數十年間，非親屬類別的需求逐漸增加，導致等待時間延長，尤其是墨西哥、印度、中國、菲律賓等人口大國，形成移民簽證排期現象（visa backlog）。

在這一制度改革的前後，布拉塞羅計畫（Bracero Program）的終止是另一項影響非法移民的重要因素。布拉塞羅計畫始於1942年，為解決戰時農業勞動力短缺而引入臨時墨西哥勞工。該計畫雖然在勞工保障等方面甚具爭議，但在二十餘年間形成跨境勞動的制度化途徑，使大量墨西哥勞工得以循合法程序從事季節性工作。1964年該計畫正式終結後，美國並未建立新的制度以回應農業與相關產業持續存在的勞動力需求，使得原本依賴此制度的雇主與勞工紛紛轉向非正式途徑。雖然跨境勞動需求並未消失，但法律上已不再提供進入美國的渠道，導致原本合法循環移動的模式轉化為非法入境乃至非法居留。

而1965年《移民與歸化法》引入的西半球年度上限則進一步加強這一趨勢。自1965年起，西半球總額被限制在120,000人，雖未針對個別國家設限，但已使過往未受數量控制的移民首次面對配額的約束。隨著配額使用逐漸飽和，等待時間拉長，合法入境的成本和不確定性增加。1976年，美國國會又針對西半球國家引入每國20,000人的年度上限，使移民限制與東半球標準正式接軌。墨西哥作為與美國地理鄰近且勞動人口流動密切的國家，受到此項改革的影響尤為顯著。限制措施導致簽證供不應求，出現大量積壓，也使部分原本依循制度進入美國的個人與家庭轉向非正規途徑。

1960年代至1970年代的美國正經歷農業機械化、製造業轉型與人口遷移等多重變動，使不同產業對外來勞動力的需求呈現新的格局。部分地區仍依賴季節性外籍勞工，但合法管道卻因制度調整而日益收縮。政府部門在執行上往往對這些跨境勞工的流動採取選擇性容忍的態度，使實際勞動市場的需求與法律規範之間形成落差。在此情況下，非法入境與非法居留現象逐漸上升，並使非法移民在1970年代初期逐漸成為美國公共政策與政治議程中的焦點之一。據估計，1964年非法入境人數為29,366人；到1977年，這一數字已增至464,100人。這一變化促使國會在第92屆（1971年—1972年）、第93屆（1973年—1974年）至第94屆（1975年—1976年）期間提出多項改革草案，重點放在對雇主進行制裁，以遏止聘用沒有合法身分的勞工。雖然雇主制裁尚未在這一時期正式立法，但已成為後續1986年移民改革的核心元素。

### 1986年《移民改革與控制法》

1980年代初期，中美洲多國包括薩爾瓦多、瓜地馬拉、尼加拉瓜、哥倫比亞等，因內戰與政治動盪產生大量外移人口，而美國南部各州亦因長期存在的季節性農業勞動需求而形成不小的移民吸納能力。同時，非法入境與無證居留人口在美國境內逐漸增加，引發國會與行政部門對現行制度是否足以應對的討論。1981年，聯邦政府委託的「移民與難民政策特別委員會」（The Select Commission on Immigration and Refugee Policy）提出建議，將非法移民問題界定為結構性勞動與邊境管理議題，促成國會後續對雇主、邊境與合法化政策的立法討論。

1986年，朗奴·列根任內的《1986年移民改革與控制法》（IRCA）成為此時期最具影響力的立法。該法由參議員艾倫·辛普森 (美國政治家)與眾議員羅曼·馬佐利主導，被視為二戰後首次大規模試圖全面處理非法移民問題的法律。其核心措施常被形容為「三腳凳」，包括雇主制裁製度、邊境執法強化與對長期無證居留者的合法化計畫。法案通過時，美國境內估計有約300至500萬無證移民，立法者期望透過同時結合合法化與執法手段，建立新的治理模式。

法律要求所有僱主以I-9表格確認員工的合法工作資格，並對明知僱用無合法資格者的雇主施加民事與刑事責任。同時，國會提高邊境巡邏隊與勞工部的預算，以擴大南部邊境與工作場所的執法能力。該法案的另一核心是被廣稱「列根大赦」的合法化措施。凡能證明自1982年1月1日以前即在美國連續居住的無證移民，可於1987年至1988年的一年申請期間內提出合法化申請，提交居住、工作、指紋與體檢等證明文件。另一方面，季節性農業工人若能證明至少90日農業工作經驗亦可取得永久居民身分。該法案最終使約270至300萬非法移民獲得合法身份，成為美國歷史上最大規模的移民合法化政策。

儘管立法者希望以雇主制裁與邊境管控減少未來的非法入境者，但其實際效果在法律生效後幾年逐漸受到質疑。雇主制裁製度是該法案最爭議的部分之一。法案首次將明知僱用無證移民訂為違法，並設立每位員工250至1萬美元的民事罰款。然而，法案本身未建立具體且可靠的身份驗證機制，雇主僅需檢查若干可被輕易偽造的證件，又或者通過中介或外判方式雇用非法移民來逃避法律責任，使制度難以有效執行。1990年代至2000年代初期的移民和海關執法局紀錄顯示，僱主因聘用無證移民而被罰款的案例極少，在2006年甚至沒有任何罰款紀錄。在邊境安全方面，該法案增加邊境巡邏人員與聯邦投放的資源，但其執法效果未能完全遏止無證移民的流入。1990年代美國經濟成長加速與勞動力需求增加，也使得非法入境與簽證逾期居留的情況持續上升。

法案未充分預估未來合法移民的需求，也被視為其局限之一。老布希任內的1990年《1990年移民法》提高年度移民配額，但增加幅度無法完全適應1980年代末及1990年代經濟繁榮所帶來的勞動力與家庭團聚需求。合法移民途徑因等待時間漫長及配額不足而持續壅塞，無法完全取代非法移民所形成的勞動供需缺口。事實上，國會部分成員在立法過程中即承認不確定性，指出雇主制裁與合法化本身具有制度實驗性質。《移民改革與控制法》的混合成效成為美國移民政策辯論的重要參照，並影響之後的立法方向與政治討論。

### 1996年《非法移民改革與移民責任法》

1990年代至2000年代是美國非法移民規模快速擴張的主要時期。2000年人口普查資料顯示，當年居住於美國的無證移民約為850萬人。相較於1990年約350萬人的估算值，十年間增加了約500萬人，顯示1990年代每年平均淨增加約50萬人，這一增幅遠超過1990年代前所政府和學界普遍使用的估算標準，與過去普遍認為至2000年美國無證移民約為500至600萬、每年增加約20至30萬人的共識大幅不符。2000年人口普查的結果顯示，當年美國人口達2億8140萬，比預估值多出500至700萬。普查結果使學界與政府重新評估1990年代非法移民流入規模，並確認過往對移民流入的估算存在系統性低估。

統計數據顯示，墨西哥與其他拉丁美洲國家仍是這個時期無證移民的主要來源。墨西哥約占總數的55%，達470萬；其他拉丁美洲國家約占22%，主要包括薩爾瓦多、瓜地馬拉、秘魯、哥倫比亞與多明尼加共和國，接近200萬，使拉美地區總計占約四分之三。亞洲的無證移民約逾100萬人，來源主要與合法移民的主要輸出國一致，包括印度、中國、韓國與菲律賓。研究並未發現存在先前輿論推測來自中東地區的龐大無證移民數量。

同時，無證移民在美國境內的分布呈現新的趨勢。2000年加利福尼亞州仍擁有全國最多的無證移民，約230萬，佔全國將近四分之一，其次為德克薩斯州的120萬，以及紐約州與佛羅里達州各約70萬；伊利諾伊州與新澤西州分別為50萬與30萬。此六州合計約570萬，占無證移民總數約三分之二。與1990年代中期以前的數據相比，無證移民開始已從傳統州份流向「新目的地」州份，例如亞利桑那、喬治亞、北卡羅萊納、華盛頓、維珍尼亞、馬里蘭和科羅拉多等。

早於1990年代中期，國會已開始重新審視移民制度的範圍與執法能力，同時美國政治氣候逐漸傾向更嚴格的移民控制，同時無證移民犯罪與國家安全議題亦被納入移民政策討論中。1996年，兩項不同方向的移民改革法案在國會辯論，其中削減合法移民尤其是家庭團聚類別的提案未能通過，而另一案則最終以《1996年非法移民改革與移民責任法》（IIRIRA）的形式獲得通過，並由比爾·柯林頓總統簽署成為法律。該法自1997年4月1日起生效，重塑驅逐程序與邊境管理制度，擴大可被驅逐的犯罪類型，增設對非法居留超過一年者的十年再入境禁令，並加強對偷渡行為的刑事處罰與邊境人力配置。此法同時修改行政裁量與移民法院程序，並引入「快速遣返」程序（expedited removal），使無證移民面臨更嚴格的管控。該法案成為美國移民法的一個轉折點，奠定了後續更嚴格的執法基礎。同年，國會還通過了《個人責任與工作機會調整法案》（PRWORA），限制無證移民獲取公共福利。

### 千禧年代的非法移民趨勢

2000年代初，墨西哥聯邦政府在比森特·福克斯總統的領導下，試圖推動與美國的移民協議，內容涵蓋臨時工制度、跨境勞動力管理與對在美墨西哥無證移民的正規化措施。布希政府最初對此表現出積極態度。布希就任後首次出訪即前往墨西哥，並與福克斯就減少非法跨境、調整邊境安全與可能的正規化方案展開磋商。當時估計約有900萬墨西哥移民居住美國，其中過半為無合法身分。部分政策構想被認為可能使其中相當比例獲得合法身份。然而，隨著2001年九一一事件的發生，美國國家安全政策進入重整階段，移民議題被置於安全優先考量之後，美墨間的協商因此中止。

九一一事件之後，美國移民制度因安全政策調整而出現重大變化。2002年，原移民及歸化局被納入新成立的國土安全部，並拆分成負責審理、執法與邊境管制的三個機構，分別爲負責移民申請與審理（如入籍、綠卡、庇護）的美國公民及移民服務局（USCIS），負責移民執法、拘留與遣返的移民與海關執法局（ICE），以及責邊境管制與入境檢查的海關與邊境保護局（CBP）。移民審理標準與程序因此更為嚴格，而合法移民申請面臨的審查與文件要求亦有所提高。此一制度性調整使得2000年代合法移民的減幅比非法移民更為明顯。研究機構的估計顯示，2005年至2009年間，非法移民規模下降約三分之一至二分之一，其原因包括邊境管制強化與2007至2009年的經濟衰退造成的就業機會減少，減幅主要來自於墨西哥以外的拉美國家。2010年資料顯示，美國境內非法移民總數約為1110萬，當中墨西哥籍仍佔最大比例，約七百萬。

2006年，美國國會由共和黨控制，布希政府將全面移民改革列為政策優先事項，主張結合加強邊境安全與為部分無證移民提供合法身分途徑。當年眾議院與參議院分別提出各自版本的改革方案，但兩院立場差異較大。眾議院偏重執法措施，而參議院計畫涵蓋臨時工人制度與合法化途徑，使協調前景面臨限制。參議院辯論中，程序性分歧阻礙法案推進。布希政府認為民主黨領袖哈利·里德未協助推動議程，而民主黨則指責共和黨內部分裂導致無法取得足夠票數。實際上，改革受阻源於兩黨在議程安排上的分歧，以及共和黨內對合法化措施的不同觀點，使總統難以整合黨內立場進行跨黨協商。最終，法案未能通過終止辯論程序，也未進入兩院協商階段，於會期結束時終止。

2006年中期選舉中，民主黨奪回兩院多數地位。而在中期選舉前夕，《2006年安全圍牆法》獲得國會通過，法案授權在美墨邊境修建約1126公里的圍欄或阻隔設施，並增加移動圍欄、檢查站與照明設備。此外，國土安全部獲准使用更多監視科技，包括攝影機、無人機與人造衛星技術，以提升邊境偵測能力。該法案成為布希政府與國會在選舉前推動邊境安全的主要立法成果之一。這些措施獲得多數共和黨議員支持，而部分民主黨議員則批評其在全面改革未果的情況下僅屬象徵性措施。

2007年，美國國會再次討論全面移民改革方案，當時由參議院提出「2007年綜合移民改革法案」（Comprehensive Immigration Reform Act of 2007），並由兩黨議員共同推動。主要內容包括加強邊境執法，增加邊境巡邏人員、強化技術監控、擴建圍欄等。建立更嚴格的僱主驗證制度（E-Verify）、改革臨時外國工人簽證計畫，以及提出允許部分無證移民在繳納罰款、通過背景審查並滿足居留條件後，申請合法身份，最終可能獲得永久居留。媒體與公眾對此的關注使得預期效應出現，短期內非法移民流入量上升，被研究者稱為「大赦高峰」（amnesty hump）現象。然而，該法案在參議院遭遇強烈反對，尤其是對「合法化」部分的爭議，最終未能通過。

### 歐巴馬任期內的非法移民措施

2009年，歐巴馬政府將全面移民改革視為政策優先事項，支持為部分無合法身分的移民建立合法化途徑，同時強化邊境執法。然而，國會兩黨在是否提供身分調整途徑、邊境安全投入與臨時外國工人制度等議題上分歧嚴重，使首任期內的立法進程停滯。第二任期中，跨黨派「八人小組」在2013年提出的《邊境安全、經濟機會與移民現代化法案》獲得參議院通過，但眾議院未予審議，使立法途徑難以推進。在立法受阻的背景下，奧巴馬總統任期行政措施列表成為歐巴馬政府移民政策調整的重要方式。2012年，國土安全部發布「童年抵美者暫緩遣返」（DACA）政策，使符合條件、在童年時進入美國且無重大犯罪紀錄的個人得以暫緩遣返並取得工作許可。2014年11月，行政部門進一步宣布擴大該計劃並推出「美國公民與合法永久居民父母暫緩遣返計畫」（DAPA），試圖為部分家庭提供免遭遣返的暫時救濟。此舉在多州引發法律訴訟，聯邦法院裁定暫停執行，並於 2016年由最高法院以四比四的僵局維持下級法院裁決，使行政措施無法推行。

歐巴馬政府時期的另一項重要現象是2011年至2016年期間中美洲未成年無人陪伴之非法入境人數大幅增加。美國邊境巡邏隊在此期間逮捕來自薩爾瓦多、宏都拉斯與瓜地馬拉的17萬餘名未成年非法入境者。2008年《2000年人口販運與暴力受害者保護法》規定，對非鄰國未成年者須啟動更完整的保護程序，使迅速遣返變得困難，並增加聯邦政府的安置與程序負擔。2014年，面對該群體人數激增造成的2014年美國移民危機，行政部門向國會請求緊急撥款，並啟動跨部門協調以處理大量案件。學術研究指出，這波激增主要由原籍國暴力上升、家庭團聚因素、貧困與走私網路活動所推動。研究普遍認為，DACA計劃本身並未造成未成年者大幅增加，反而是原籍國治安惡化與走私者散播的錯誤訊息對人口流動趨勢有較大影響。

### 川普第一個任期內的非法移民措施

唐納德·川普於2017年就任後，主張透過行政命令、強化邊境執法與調整移民法庭程序等方式，重新塑造美國移民管控政策。在國家安全議題被提升為主要政策框架下，行政部門於2017年初，發布第13769號行政命令，限制七個穆斯林多數國家的居民入境。第一版與第二版命令因憲法與程序性爭議遭聯邦法院阻擋，最終第三版經由司法部調整後於2018年獲得最高法院支持。此政策成為川普政府以國土安全名義調整移民入境審查的重要象徵。

美墨邊境牆建設是川普另一項主要的邊界管制政策。川普在競選期間主張由墨西哥負擔建牆成本，但墨西哥政府明確拒絕，最終建牆經費以聯邦預算與行政部門重新分配的軍事資金為主。在爭取建牆款項的過程中，行政部門要求國會提供57億美元預算，引發2018年底至2019年初長達35天的聯邦政府停擺。在非法移民流動趨勢方面，2017年的非法越境逮捕數字降至近數十年最低。研究與新聞機構普遍認為，政策訊號與邊境執法強化影響了部分移民的風險評估。然而，自2018年起，來自中美洲的無證移民再次增加，有別於以往單身成年男性為主，這波浪潮主要是家庭與未成年人。遞解出境方面，川普政府的遞解數量高於前任歐巴馬政府的後期，但仍低於歐巴馬政府初期高峰。2017年度遞解逾22萬人，2018年逾25萬人；前三年累計約80萬人，任期四年內總數略低於100萬人。

2018年，川普政府宣布的「零容忍政策」是此時期最具爭議的執法措施之一。該政策要求對未經入境許可跨境者一律採取刑事起訴，使得攜帶兒童的家庭在成年人進入刑事程序後被分離，兒童被移送至安置設施或其他家庭成員。此政策在法律、人權與宗教團體間引發強烈反應，最終行政部門於同年6月停止執行，並在隨後面對聯邦法院的監督與家庭團聚要求。

### 拜登任期內的非法移民措施

拜登政府上任後，首要政策之一是推翻或終止若干川普時期的措施，包括又稱移民保護協議的「留在墨西哥」（Remain in Mexico）與以公共衛生名義實施的第42條驅逐令（Title 42），但這些嘗試均受到州政府或司法程序干預，致使政策走向多次變動。第42條驅逐令自2020年新冠病毒疫情爆發以來被啟動，用以快速驅逐在邊境被發現的偷渡者，較少啟動傳統庇護程序；拜登政府雖多次表示希望結束該作法，但在調整配套措施前亦擴大適用範圍以包含更多國籍的入境者。最終，第42條驅逐令在2023年5月正式停止。官方與研究機構的統計顯示，自2020年起至2023年中，依第42條驅逐令進行的驅逐次數以百萬計；在驅逐令實施期間，重複遭遇者（repeat encounters）比率大幅上升，代表許多人多次嘗試越境並被驅逐後再次嘗試。

受到驅逐令終止與疫情結束的影響，邊境遭遇數目持續上升。美國海關與邊境保護局在2023財政年度報告近250萬次的邊境遭遇紀錄，並在同年12月錄得單月逾302,000次的歷史最高紀錄。研究與分析指出，這些遭遇包含大量重複越境或累犯事件，故不能以遭遇次數直接等同於獨立個體數量。自2021年以後，來自中美洲北部的無人陪伴未成年人和移民家庭比例急劇上升，許多非法入境的移民來自西半球其他地區甚至更遠的地方，他們往往尋求在美國獲得庇護。在2020財政年度，來自墨西哥和中美洲北部以外地區的移民僅佔非法入境人數的12%，而到了2023財政年度這一比例已上升至51%，首次超過半數。國籍的多元化給國土安全部帶來了新挑戰，因為部門資源不足而無法迅速處理庇護案件，而且許多國家的國民無法或難以遣返。

面對巨大的輿論與政治壓力，拜登政府自2022年秋開始調整策略，並推出鼓勵合法入境、抑制非法越境的措施。同年10月，允許在海外的委內瑞拉人若具美國擔保人並能自付機票，即可申請人道假釋，並同步將第42條驅逐令擴大適用於將委內瑞拉人遣返至墨西哥。2023年1月，此機制擴大至古巴、海地與尼加拉瓜籍人士，形成「人道主義假釋計畫」（CHNV Humanitarian Parole），每月最多允許三萬人以人道假釋入境，美墨也同意相應接收部分被遣返者。至2024年10月，經該途徑入境者近53.2萬人。這些合法入境途徑同時伴隨更嚴格的邊境執法，大幅限制了尋求庇護的途徑。2023年5月，在終止第42條驅逐令後，拜登政府頒布了「規避合法途徑」（Circumvention of Lawful Pathways）規則，規定除無人陪伴兒童外，未使用CBP One手機應用程式登記且以非正規方式抵達邊境者被推定為不符合庇護資格，除非其曾在第三國申請庇護遭拒，且僅有有限例外可推翻此推定。2024年6月，拜登政府再以「邊境安全規則」（Securing the Border rule）進一步限制庇護受理，若南部邊境前28日每天發生至少1500起非法入境事件，即暫停受理庇護。

隨著邊境合法入境途徑的擴大，美國社會承受移民的壓力亦日益增加。根據皮尤研究中心在2025年發布的修正估算，2023年的無證移民總量估計達到約1,400萬的歷史新高。移民在城市街頭或政府庇護設施中的景象引發公眾輿論轉向，兩黨均施加壓力，而拜登政府可運用的政策工具則十分有限。國會雖每年為「庇護與服務計畫」（Shelter and Services Program）編列數以億計美元的預算，但仍遠不足以彌補各州、市與非政府組織的實際支出。與安置海外難民不同，邊境入境者缺乏全國性分配體系。德州邊境城市（如埃爾帕索、伊格爾帕斯）因大量移民抵達而不堪負荷，州長格雷格·阿博特認為聯邦政府未能有效管控邊境，於是自2022年起推行「移民巴士轉送計畫」，將逾10萬名移民以未預先通知方式經巴士運送至民主黨主導的庇護城市，例如紐約、芝加哥、丹佛與華盛頓特區，造成當地收容和安置的緊急壓力，使其呼籲聯邦政府介入並提供資金與協調機制。

作為回應，拜登政府擴大臨時保護身分（TPS）並加速工作許可審批進度，使移民得以更快取得合法就業資格。2023年9月，美國向47.2萬委內瑞拉人提供TPS。在拜登任期內共有約170萬各個國籍的無證移民獲得TPS資格，截至2024年9月仍有約110萬人持有此受保護身分。移民局亦加速審批流程，並將部分類別的工作許可有效期由兩年延長至五年，使庇護申請人的工作許可最短可於兩週內核發。然而，這些為阿富汗、烏克蘭、古巴、海地、尼加拉瓜與委內瑞拉等國設置的人道假釋途徑，使數十萬人抵達美國但處於無通往永久居留途徑的「灰色身分」。截至2024年底約有340萬人持有各種臨時保護身份（包括DACA等），而國土安全部和人道援助機構亦面臨極大壓力。最終在2024年10月，拜登政府宣布不再延長CHNV假釋計劃，令許多人面臨失去工作許可與遭遣返的風險。

### 川普第二個任期內的非法移民措施

2025年，川普開始第二任期後，聯邦政府全面重塑移民政策，核心圍繞邊境控制、庇護制度限制、假釋政策收緊、地方執法授權擴張，以及大規模遣返行動。2025年1月20日，白宮發佈第10888號公告《確保各州免受入侵》（Guaranteeing the States Protection Against Invasion），以《美國憲法》第四條第四節保障各州免受「入侵」為依據，將南部邊境移民流動界定為影響國家安全的侵入行為。公告要求暫停所有被視為參與「入侵」之人士的入境，並限制已在境內的相關人士援引庇護等法定救濟制度。公告同時授權國土安全部透過擴大使用快速遞解程序加速遣返，範圍包括在境內停留不足兩年的無證移民。然而，聯邦地區法院於2025年7月裁定總統無權創建替代性移民制度，認為公告逾越行政權限。裁決暫緩生效，以待政府上訴。

川普就任後立即恢復「留在墨西哥」政策（MPP），要求所有在南部邊境尋求庇護的人士於墨西哥等待庇護審理。此措施延續第一次任期政策，目的在於減少入境後的庇護流程壓力。同時，政府終止CBP One手機應用程式，使此一原先提供庇護面談與入境檢查預約的機制即時停止運作，並取消既有預約，官方理由為防止不具入境資格者利用該系統取得美國境內審理機會。同時，川普發佈了第10886號公告《宣布美國南部邊境進入國家緊急狀態》（Declaring a National Emergency at the Southern Border of the United States），允許聯邦政府動用軍事預算與調派軍事資源，停止所有非法移民入境。政府據此展開邊境屏障新建與加固工程，並增設拘留設施。公告亦撤銷前任政府中止築牆經費的命令。同時，行政命令要求聯邦航空管理局與聯邦通訊委員會放寬部分規制，使國土安全部得以更有效偵測無人機等可能威脅。

此外，川普還發佈了第14165號行政命令《確保邊界安全》（Securing Our Borders），終止多項依國籍設立的類別性假釋計畫，包括針對古巴、海地、尼加拉瓜、委內瑞拉等國的CHNV假釋途徑，並要求往後假釋申請採取逐個個案審查，僅限於緊急人道需要或對美國具有重大利益者，此舉造成已在計畫下居留或預期申請者的身份前景不確定。行政命令並要求全面採取拘留優先的執法模式，替代既有的「拘捕後釋放」（catch and release）制度。無證移民在等候遞解程序期間須接受拘留，並可能面臨刑事指控。行政命令要求將快速遞解適用範圍擴大至所有在境內停留不足兩年、且無法證明合法入境的外籍人士，此舉大幅提升執法效率，但也縮減了移民獲得完整移民法院程序審查的機會。同時，行政命令要求追究協助無證移民在美停留者的法律責任，擴大移民執法的觸及範圍。第14159號行政命令《保護美國人民免遭入侵》（Protecting the American People Against Invasion）則授權州與地方官員協助執行聯邦移民法，包括拘捕可被遞解之人士，該命令也設定對不配合的地方政府採取扣留部分聯邦經費與啟動法律行動的機制。此舉強化了聯邦政府向地方移民政策施加壓力的能力，但同時引發聯邦制下權力分配的法律爭議。

川普政府任命前移民與海關執法局代理局長湯姆‧霍曼為「邊境事務主管」，並啟動全國性執法行動。移民與海關執法局在多個都城市展開突擊拘捕行動，並取消過往限制在受「敏感地點政策」保護的地點，如學校與宗教場所執法的政策。司法部於2025年3月發布指令，允許執法人員在特定情況下進入移民住所而不需取得法院搜查令，隨後引發法律界與民權團體的挑戰。

## 外部鏈接

- U.S. Customs and Border Protection
- U.S. Citizenship and Immigration Services
- U.S. Immigration and Customs Enforcement