1946年法國憲法

1946年10月27日法國憲法（Constitution du 27 octobre 1946）是法蘭西第四共和國的憲法，1946年10月13日經公民投票通過，同月27日由共和國臨時政府主席喬治·皮杜爾頒布。全文由一篇序言與分屬十二編的106條正文構成。

這部憲法誕生於一場漫長而兩度受挫的制憲過程。第二次世界大戰結束後，法國選民於1945年10月21日以逾九成的多數拒絕恢復第三共和憲法，另選制憲議會重新立憲。第一屆制憲議會所擬的一院制草案於1946年5月5日的公投中被否決，成為法國憲政史上首次遭公民投票推翻的憲法草案；改選後的第二屆制憲議會轉采兩院制，其草案方於10月13日以約53%的贊成票勉強通過，棄權率卻高達約32%。

憲法在制度上確立議會至上：直接普選產生的國民議會為權力核心，共和國參議院權限有限，共和國總統的職權大體流於象徵。它同時首次將部長會議主席的職位與「投資」（investiture）程序寫入憲法，試圖以成文規則約束政府的產生與倒台，即所謂「理性化議會制」。然而這套設計未能奏效：實踐中演變出的「雙重投資」慣例反而加劇了組閣困難，十二年間內閣頻繁更迭；1954年12月7日的修訂為時已晚，1958年6月3日的憲法性法律則透過修改憲法自身的修憲條款，授權夏爾·戴高樂政府另起新憲法，1946年憲法遂於同年10月4日為法國現行的第五共和國憲法所取代。

儘管正文已隨第四共和國終結而失效，這部憲法的序言至今仍具憲法效力。1958年憲法的序言明文援引之，憲法委員會1971年7月16日的「結社自由」裁決更以之為審查依據，使其與1789年《人權和公民權宣言》一同構成「憲法塊」。序言所載的罷工權、工會自由、社會保障、男女平等與受教育權等社會經濟權利，因而成為當代法國合憲性審查的規範來源之一。

## 背景

### 第三共和的憲制遺產

1946年的制憲者面對的首要問題，是如何評價第三共和。1875年憲法性法律所確立的體制以議會至上為特徵，總統虛位、參議院強勢，而政府因缺乏穩定多數而頻繁更迭。「議會制之弊」既是各派共同的批評對象，也是他們據以主張不同解方的出發點。

1940年7月10日，第三共和的國民議會以壓倒性多數授權貝當元帥制訂新憲法，實際上終結了共和體制，是為維希法國之始。戰後各派因此都急於與1875年體制切割：恢復舊憲法既被視為對失敗的追認，也難以回應抵抗運動所激起的社會改革期待。

### 臨時政權與1945年10月21日公投

1945年10月21日，法國在選舉議會的同時舉行公民投票，詢問選民兩個問題。第一問「所選議會是否應為制憲議會」以約96.4%的贊成通過（贊成18,584,746票，反對699,136票），等於正式排除了恢復第三共和憲法的可能；第二問關於新憲法生效前公權力的臨時組織方式，贊成率明顯較低，為約66.5%（贊成12,794,943票，反對6,449,206票）。

第二問所附方案隨即成為《1945年11月2日憲法性法律》。其第8條明定「本法經法國人民通過後具有憲法效力」，因而在第四共和國成立之前，法國實際上先有了一部臨時憲法。該法規定製憲議會須在七個月內完成憲法草案並交付公投；其第7條則預先規定：若公投否決，即以同樣方式選出新的制憲議會，享有與前屆同樣的權限、地位與同樣的七個月期限。1946年5月草案被否決後第二輪制憲之所以能自動啟動，依據正在於此，而非臨時的政治安排。

### 思想來源

新憲法應以一份權利宣言開篇的主張，在戰時即已成形。社會黨人安德烈·菲利普於1945年夏在《政治手冊》（Les Cahiers politiques）撰文主張，憲法「應以一份新的人權宣言為前導……不應只是1789年宣言的複製，應在政治自由之外加入經濟自由……並須為國家的行政與立法機關所遵守」。全國抵抗委員會綱領雖未含權利宣言，卻已列入工作權、工會權與社會保障權；埃馬紐埃爾·穆尼耶等人亦在1944年至1946年間就是否重寫權利宣言展開討論。這一思想氛圍解釋了何以經濟與社會權利此後幾乎未遇實質抵抗即進入文本。

「理性化議會制」這一貫穿1946年憲法評價的概念，則由俄裔憲法學家鮑里斯·米爾金-格澤維奇提出，其原始語境是凡爾賽體系後中歐、東歐新興國家的憲法，而非法國。他將「權力的理性化」界定為以成文法規則取代慣例來規制政治生活，核心問題即以程序規則對抗內閣不穩定。

## 制定

### 第一屆制憲議會與四月草案

第一屆制憲議會依1945年11月22日議事規則設立憲法委員會。規則委員會原擬設84名委員，經居伊·摩勒提出修正案後減為42名，委員不得兼任其他委員會、必須出席，並按議會黨團比例產生，因而由社會黨與法國共產黨占多數。委員中有四位法學教授：德芒東、勒內·卡皮唐、保羅·科斯特-弗洛雷與安德烈·菲利普。另有2名國務委員、12名律師、10名教授與10名記者，卻無一企業主、公務員或金融家；當時的批評即指其「全是黨人」。

委員會內的臨時決定屢經推翻，可見文本形成之曲折：合作社原則於1946年2月15日寫入權利宣言、2月20日又遭刪除；農民與手工業者的權利1月15日寫入、2月15日刪除。1946年4月4日，人民共和運動（MRP）委員集體辭職，總報告人德芒東由皮埃爾·科特取代，另一委員由桑戈爾接任。

1946年4月19日，第一屆制憲議會以309票對249票通過第一部憲法草案，MRP投下反對票。該草案分為兩大部分：一份獨立的《人權宣言》與「共和國機構」。宣言含前言及39條，分第一編「自由」21條與第二編「經濟與社會權利」18條，並於1946年3月7日至21日間逐條辯論表決。機構部分則采一院制：由普選直接產生、任期五年的單一國民議會為公法最高機關，並廢除參議院。後來出任第四共和國末任總統的勒內·科蒂在表決說明中，把「黨派的絕對紀律……黨派的談判」稱為這部草案的「原罪」。

### 1946年5月5日公投的否決

1946年5月5日的公投否決了四月草案：反對10,584,359票（占有效票52.82%），贊成9,454,034票（47.18%）；登記選民25,829,425人，投票率79.62%。這是法國歷史上首次以公民投票否決所提憲法草案。招致最激烈批評的並非權利宣言，而是新的公權力組織——單一議會加上職權嫌弱的總統，令人憂懼「議會制政體」（régime d'Assemblée）與權力分立原則的放棄。居格列爾米同時指出，制憲議會後期的立場反覆、戴高樂的沉默不滿與報界的批評態度，也確曾左右最終結果。

### 第二屆制憲議會

依《1945年11月2日憲法性法律》第7條，草案被否決後須重選制憲議會。1946年6月2日的選舉中，反對第一草案的MRP躍居第一。新的憲法委員會由安德烈·菲利普任主席、科斯特-弗洛雷任總報告人；後者的調和作用具有決定性，因為委員會內贊成與反對五月草案者恰為21對21。委員會在不到一個月內（至1946年7月19日）就序言與公權力組織作出決定，卻單為法蘭西聯盟問題又耗去一個月。

第二部草案相對第一部最核心的改動，是把獨立的《人權宣言》降格為一篇「序言」。此舉在委員會內全體一致通過，是MRP方面所作的讓步；而該讓步之所以並不昂貴，是因為社會黨與共產黨此前已同意宣言不具強制力、不拘束立法者——即已放棄實質的合憲性審查。饒是如此，序言仍保留了四月草案的全部經濟社會權利，委員會亦未否決任何增列新經濟社會權利的修正案。換言之，序言的「縮水」是形式性的，實體權利清單基本未刪。

序言寫作中最富戲劇性的一幕，是「共和國法律所承認的基本原則」（principes fondamentaux reconnus par les lois de la République）的入憲。該表述由MRP議員德坦吉提出：他指出序言的構想偏重1789年宣言，忽略了其後1793、1795與1848年各宣言的憲法連續性，遂代表MRP提出修正案以恢復之。委員會主席菲利普代表委員會反對，理由是「其措辭不精確，在某種程度上是危險的，因為並未列舉所指的基本原則」；共產黨同樣反對。雙方真正忌憚的，是藉此「特洛伊木馬」把教育自由塞回文本。1946年8月28日的表決一度混亂到票數多於議員人數、須清點重計，最終以272票對263票通過。次日，關於教育自由的修正案則以274票對272票、僅兩票之差遭否決。

### 戴高樂的介入

夏爾·戴高樂於1946年1月20日辭去臨時政府主席職務後一度沉默，至6月16日始在巴約發表巴約演說，系統提出與議會至上相對立的構想：議會分設兩院，國家元首應超越黨派、充當仲裁者，並由其任命總理與部長。9月29日，即第二屆制憲議會以440票對106票通過草案數小時後，他又在埃皮納勒發表演說痛加抨擊，並公開號召選民在公投中投反對票。

戴高樂的介入效果卻是反直覺的。據喬治·韋德爾的判斷，他的抨擊在議會層面反而拉近了各黨的距離、促成了妥協——否則「政黨體制無能」的指責就會坐實。MRP並未追隨戴高樂，反而助成贊成票勝出；戴高樂自此在野十二年。

### 公投與頒布

1946年10月13日的公投以較小差距通過第二部草案：贊成9,297,470票（占有效票53.24%），反對8,165,459票（46.76%）；登記選民26,311,643人，投票率67.62%，棄權率32.38%。一個常被援引的反常事實是：儘管草案獲得代表全國約四分之三選民的三大黨支持，其贊成票的絕對數卻低於五月公投時的贊成票數。美國政治科學評論上的同時代評論亦徑稱，這部憲法「於1946年10月13日僅獲登記選民中的少數票認可」。

依憲法第106條，憲法須由共和國臨時政府主席在公投結果公布之日起兩日內頒布。1946年10月27日，臨時政府主席喬治·皮杜爾頒布該憲法，次日刊於《法蘭西共和國官方公報》。

## 文本結構

憲法由一篇不編條號的序言與106條正文構成，正文分為十二編。

編｜法文標題｜條文｜條數

第一編 論主權｜De la souveraineté｜第1–4條｜4

第二編 論議會｜Du Parlement｜第5–24條｜20

第三編 論經濟委員會｜Du Conseil économique｜第25條｜1

第四編 論外交條約｜Des traités diplomatiques｜第26–28條｜3

第五編 論共和國總統｜Du président de la République｜第29–44條｜16

第六編 論部長會議｜Du Conseil des ministres｜第45–55條｜11

第七編 論部長的刑事責任｜De la responsabilité pénale des ministres｜第56–59條｜4

第八編 論法蘭西聯盟｜De l'Union française｜第60–82條｜23

第九編 論最高司法會議｜Du Conseil supérieur de la magistrature｜第83–84條｜2

第十編 論地方單位｜Des collectivités territoriales｜第85–89條｜5

第十一編 論憲法的修改｜De la révision de la Constitution｜第90–95條｜6

第十二編 過渡條款｜Dispositions transitoires｜第96–106條｜11

各編篇幅極不均衡。以23條居首的並非「議會」編，而是「法蘭西聯盟」編——這與第二屆制憲委員會單為該問題耗去一個月的事實相互印證，反映殖民帝國的重構在1946年制憲中所占的分量。

## 序言

序言共18個自然段，法國憲法學慣例以「段」（alinéa）而非「條」稱引。其第1段在宣告「在自由人民戰勝企圖奴役和貶低人格的政權之翌日」後，鄭重重申1789年《人權和公民權宣言》所確認的權利，以及「共和國各項法律所承認的基本原則」；第2段則宣告下列「在我們時代特別必需的政治、經濟和社會原則」，構成其後各段的總綱。

序言所列權利中，第3段規定「法律保障婦女在一切領域享有與男子平等的權利」，為男女平等首次進入法國憲法性文本；第4段確立庇護權；第5段規定「人人有勞動的義務和獲得職業的權利」，並禁止因出身、見解或信仰而在就業中受歧視；第6段保障工會自由；第7段規定「罷工權在規範其行使的法律的框架內行使」，首次將罷工權提升至憲法層級，同時預設了法律限制；第8段確立勞動者經其代表參與勞動條件的集體決定與企業管理。

第9段規定「凡其經營具有或取得全國性公共服務或事實上壟斷性質的財產和企業，均應成為集體的財產」，為1944年至1946年間雷諾、煤礦、電力煤氣與法蘭西銀行等國有化浪潮提供了憲法追認。第10、11段確立國家對個人與家庭的保障，以及健康保護、物質安全、休息與閒暇之權，是社會保障制度的憲法基礎；第13段規定組織各級免費、世俗的公共教育是國家的義務（受教育權）；第15段規定「在互惠條件下，法國同意為組織與保衛和平所必需的主權限制」，後來成為法國參與歐洲一體化的憲法依據之一。

## 國家機構

### 議會

第5條規定議會由國民議會與共和國參議院組成。直接普選產生、任期五年的國民議會是權力核心，握有立法權與推翻政府之權。共和國參議院（Conseil de la République）則由間接選舉產生，權限遠遜於第三共和時代的參議院：其意見僅具諮詢性質，可被國民議會以絕對多數推翻。

這一「第二讀」（seconde lecture）機制的實際運作，早在1951年即有基於第一屆立法期完整統計的實證研究：國民議會向共和國參議院提交法案約1,360件，年均272件，其中774件未經修改通過，540件獲不利意見。

### 共和國總統

第29條規定共和國總統由議會兩院聯席會議選舉產生，任期七年，僅得連選連任一次。其職權大體屬象徵性與仲裁性：名義上統率軍隊、兼任法蘭西聯盟主席，並指定部長會議主席人選，卻難以主導實際政務。1947年1月16日，社會黨人樊尚·奧里奧爾於凡爾賽由兩院聯席會議選出，成為第四共和國首任總統。

### 部長會議主席與投資程序

第六編首次在憲制層面確立部長會議主席的職位。依第45條，總統經「慣例性磋商」後指定總理人選，該人選須向國民議會提出所擬組閣的施政綱領，並在公開投票中獲得議員絕對多數的信任，方得任命總理與各部長。第48條規定部長對議會負個人與集體責任，第49、50條則規定表達信任或譴責的正式程序。

第45條的最終形式是一場妥協：左派保住了僅就總理個人進行的「投資」投票，MRP則換得總統提名候選人之權。值得注意的是，「對人、對班子各投一次」的兩票之制並非1947年首創，而是源於1945年至1946年的臨時政權——當時即規定由議會自行指定總理人選，並分別就其本人與其班子投票。

### 理性化議會制

為防止政府因一時爭議而垮台，憲法規定倒閣須由國民議會議員絕對多數通過，並在提出與表決之間間隔一日；解散國民議會的條件則極為苛刻，須距上次選舉滿18個月、且期間已發生兩次內閣危機。這些安排即「理性化議會制」在法國的移植。

### 憲法委員會

第91條設立憲法委員會（Comité constitutionnel），由共和國總統任主席，成員另有國民議會議長、共和國參議院議長，以及由國民議會按比例代表制選出的7人與由共和國參議院以同樣方式選出的3人，共13人。關鍵在於，這10名當選成員須「在議員之外遴選」（choisis en dehors de ses membres）——故除兩位議長外，委員會中並無議員。

它並非真正的違憲審查機關。其職權僅為審查國民議會通過的法律是否「隱含憲法修改」，而非審查其是否違憲；且審查範圍明確排除序言。它無權撤銷法律，只能將之退回國民議會重新審議。啟動亦須由共和國總統與共和國參議院議長聯名提請。制憲者對此有清楚自覺——議員庫朗在辯論中直言：「因此我們現在於序言中所投的票，可以說只有哲學意義。」整個第四共和國期間，該委員會僅於1948年動用過一次，且因兩院自行達成妥協而未作出任何實質裁決。

### 經濟委員會

第三編僅第25條一條，設立經濟委員會（Conseil économique），就其職權範圍內的法律草案在國民議會審議前提供諮詢意見，並在制訂國家經濟計劃時須經強制諮詢。該機關是今日經濟、社會及環境委員會的前身。

## 法蘭西聯盟

第八編以23條的篇幅設立法蘭西聯盟，規定其由法國本土與海外領地、託管地及聯繫邦組成，並設法蘭西聯盟議會，成員半數代表本土、半數代表海外。

這一編的前史是《拉米納·蓋伊法》（1946年5月7日第46-940號）。該法由制憲議會於4月25日通過、臨時政府主席費利克斯·古安於5月7日頒布，賦予海外領地（含阿爾及利亞）全體屬民以法國公民身份；提案人兼報告人為達喀爾市長、社會黨議員拉米納·蓋伊。其實質隨後寫入憲法第80條；而第82條同時保留了兩套私法上的屬人身份，使人「可以既是公民、又保持差異」。

## 實施與修訂

### 雙重投資與內閣不穩定

憲法所設的「理性化」裝置未能帶來穩定。1954年之前，總理實際須闖三關：先以絕對多數獲得投資、再組閣、然後還須取得議員同意全體內閣；舒曼1948年9月、屈埃耶1950年7月即倒在第三關。這一為憲法原意所未預見的「雙重投資」慣例，進一步加劇組閣困難。

### 1954年12月7日修訂

經過自1950年11月啟動、歷時四年的博弈，1954年12月7日的憲法性法律修改了憲法的11個條文。其方向是回補共和國參議院的權力，部分修正1946年對上院的報復性削弱：新第14條使共和國參議院取得法案的一讀審查權（財政法案除外），第20條規定一切法案須在兩院相繼審議、參議院審議期最長兩個月，逾期則可逕行頒布國民議會文本，即恢復了兩院往返（navette）；第9條與第52條則分別調整會期與解散期間的內閣安排。

同時代最權威的分析對這次修訂評價兩歧：戈蓋爾認為，就行政權而言它不過是一次「小改革」（réformette），未能挽救制度理性化的失敗；但就立法權的組織而言，則「具有根本性的重要意義」。他同時指出現行修憲程序本身弊病叢生，主張一併改革。

### 1958年的終結

第90條要求修憲決議須經國民議會以其成員絕對多數通過並載明修憲標的，且須在不少於三個月後二讀，除非共和國參議院以絕對多數通過同一決議。1958年5月危機中，戴高樂政府選擇了一條捷徑：1958年6月3日憲法性法律的正式標題即為《對憲法第90條規定作臨時性減損並規定舉行公民投票之憲法性法律》——只修改第90條本身，從而授權政府起草新憲法並直接交付公投，繞開常規程序。新憲法於1958年9月28日經公投通過，10月4日頒布。1946年憲法就此被自己的修憲條款所廢止。

## 評價

這部憲法自問世即評價不佳。1947年最早的一批法學評註者「一致強調其怪異、形式之奇特、內容之駁雜，以及那些著名的『我們時代特別需要的原則』呈現之雜亂無章」。喬治·韋德爾與讓·里韋羅在其奠基性的序言評註中直言，序言「原則的表述及其串接乍看之下顯示出確定無疑的嚴謹性欠缺」。

耐人尋味的是，「理性化議會制」概念的創造者米爾金-格澤維奇本人也否定其在法國的運用。他批評1946年憲法過度理性化，把「政治的議會制」變成了「程序的議會制」，並稱這是一種「悖論性的處境」。他並指出，1946年憲法的這套技術並非法國本土獨創，而是承襲1918年後中歐、東歐諸憲法；法國、義大利與西德戰後憲法皆循此路。

關於失敗的歸因，學界與官方的側重不同。愛麗舍宮官方頁面強調，問題不在憲法文本本身，而在比例代表制所致的政黨碎片化與實踐中的慣例；批評者則指向憲法對行政權的設計。晚近的專著研究更提出，第四共和的憲法學說在其規勸性目標上歸於失敗——1946年「理性化議會制」成效寥寥令法學家失望，他們遂放棄對憲法文本與技術的關注，轉向政治學與理論探索，第四共和因此成為法國憲法學科的代際轉折點。

2010年代以來，法國學界出現對這部長期被稱為「不受待見」（mal-aimée）的憲法的重估，將其視為一種可供當代憲政爭論參照的模型，而不只是歷史陳跡。

## 遺產

### 序言的存續與憲法塊

1946年憲法最深遠的影響，恰恰出自製憲者最不看重的部分。制憲者曾明文將序言排除於憲法委員會的審查範圍之外，庫朗那句「只有哲學意義」正是當時的普遍認知。然而歷史徹底推翻了這一意圖：普通法院與最高行政法院旋即援引序言為裁判依據，其中1950年7月7日的德阿訥案判決尤為著名。

1958年10月4日憲法的序言明文援引1946年序言：「法蘭西人民鄭重宣告，忠於1789年宣言所界定、並經1946年憲法序言確認和補充的人權與國民主權原則。」「確認並補充」一語使二者並存而非替代。1971年7月16日，憲法委員會在第71-44 DC號「結社自由」裁決中以「鑑於憲法，尤其是其序言」為據，認定結社自由屬「共和國法律所承認的基本原則」，據此宣告受審法律部分違憲——這實際上確認了1946年序言的憲法效力。

經此一役，1946年序言與1789年宣言一同被納入所謂「憲法塊」（bloc de constitutionnalité），成為合憲性審查的參照規範。自2010年3月起施行的「合憲性優先問題」（question prioritaire de constitutionnalité）機制更使當事人得在訴訟中主張某項法律侵害序言所保障的權利。

歷史的諷刺在於：當年因忌憚教育自由而險些流產的「共和國法律所承認的基本原則」一語，最終恰恰成為教育自由在1977年11月23日第77-87 DC號裁決中重返憲法塊的通道。

### 其他制度遺產

若干條文經1958年憲法承繼而延續至今：第26條確立經批准公布的條約效力優於國內法，為1958年憲法第55條所本；第87條所定地方單位「自由管理」（s'administrent librement）原則亦為1958年憲法所繼受；第三編的經濟委員會則演變為今日的經濟、社會及環境委員會。

至於憲法委員會，它雖常被視為第五共和國憲法委員會的前身，二者的性質卻大不相同：前者不審查違憲、排除序言、無撤銷權，十二年間僅動用一次；後者自1971年起發展為實質的違憲審查機關。

在現行法國法上，1946年憲法僅序言仍然有效，十二編106條正文已隨第四共和國終結而失效——Legifrance 資料庫中該憲法項下因此只收錄序言一條。

## 基本資料

- 名稱：1946年10月27日法國憲法
- 說明：1946年10月27日法國憲法複製本，攝於2013年歐洲文化遺產日法國紋章與印信局。
- 起草：1946年9月29日（第二屆制憲議會通過）
- 批准日期：1946年10月13日（公民投票）
- 生效日期：1946年12月24日
- 編劇：保羅·科斯特-弗洛雷（總報告人）等
- 簽署人：喬治·皮杜爾（共和國臨時政府主席）
- 目的：確立法蘭西第四共和國的憲制