琉球地位未定論

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琉球地位未定論指主張琉球群島在第二次世界大戰後的最終主權歸屬並未由國際法加以確定，因此琉球之主權不當然屬於日本的觀點。此處的「琉球群島」通常按地理與歷史劃分，並非僅限於今日本沖繩縣，而是北至吐噶喇海峽一線，包含位於鹿兒島縣的薩南群島（如奄美群島、吐噶喇列島）以及南部的沖繩、先島等島群。

該論點多以戰後對日安排的和平條約與佔領時期的臨時行政命令為依據，認為當時僅就「行政權」而非「主權」作出處置：例如1946年的SCAPIN-677將「北緯30度以南之南西諸島（琉球群島）」劃出日本帝國政府的行政治理權限；1951年生效的舊金山和約第3條則規定美國對北緯29度以南的南西諸島行使管理權或可提議託管，並未提及主權變動。

基於上述區分，「地位未定論」主張戰後體制僅確認了美方與其後日本對琉球的行政管轄安排，未能終局確定主權，應透過國際法程序或住民自決加以重新決定。具體主張包括：以民族自決推動獨立建國，以及主張與中國（中華人民共和國／中華民國）恢復歷史關係或進行某種形式的主權再分配等。此議題在學界與政策辯論中時有討論，例如國際人權法領域關於沖繩／琉球人自決權之研究，以及政治學和歷史學對戰後條約體系「行政權／主權」區分的分析。

## 背景

近代以前，琉球王國長期維持對中國的朝貢—冊封關係；自1609年薩摩入侵後，又被置於薩摩藩（島津氏）實質控制之下，形成對清朝「名義朝貢」與對薩摩、德川幕府「實質從屬」的「雙屬」格局，直至19世紀後期琉球處分為止。1879年日本「廢琉置縣」，將王國改制為沖繩縣，同時學術與地理上所稱「琉球群島」仍包括北至吐噶喇海峽一線、今隸屬鹿兒島縣的薩南群島（如吐噶喇列島、奄美群島）以及南部的沖繩、宮古、八重山等島群。其後圍繞「琉球案」，清日曾在美國前總統格蘭特（Ulysses S. Grant）斡旋下展開交涉，並於1880年形成未獲批准的草約方案，提出以沖繩本島以北歸日本、宮古與八重山歸清朝的分割琉球方案（俗稱「琉球二分論」）；惟最終未能生效，相關爭端遂延宕至甲午戰後方告終結。

1943年美國總統羅斯福於開羅會議期間詢問蔣介石是否有意收回琉球群島時，蔣因琉球在甲午戰爭前已被併入日本，與台灣不同，因此提議「中美共管」。1943年開羅宣言與1945年波茨坦公告確立「日本主權僅限本州、北海道、九州、四國及盟國決定之若干小島」之原則，但兩者均未提及琉球群島。第二次世界大戰後，同盟國在軍事佔領期間發布行政命令中止了日本對琉球的施政權：1946年SCAPIN-677規定日本帝國政府應停止對「日本以外區域」行使行政權限，並以座標方式將「北緯30度以南之南西諸島（含琉球及大東諸島）」劃出日本行政範圍；但該指令同時明示其中的任何內容「不得被解釋為盟軍關於最終確定《波茨坦公告》第8條所述小島的政策的指示」。

1951年《舊金山和約》第3條規定，美國得對「北緯29度以南之南西諸島（包括琉球及大東諸島）」行使行政管理，並得提議託管，但未做出主權變動。和約簽署國不含中華民國與中華人民共和國，前者另於1952年與日本締結《台北和約》。1952—1954年間，美軍在琉球施行美國琉球民政體制，並以美國民政府布告第27號（USCAR Proclamation No.27）劃定「琉球群島之地理界限」，其座標範圍包括釣魚島及其附屬島嶼；同時以第68號與第125號等條文規範琉球政府與出入境事務。1953年12月，美方將奄美群島行政權返還日本（俗稱「聖誕節返還」），其餘地區仍由美方管理。

關於主權性質，美國在和約談判及其後一貫區分「行政權」與「主權」。根據美國負責起草和約的對日講和首席代表杜勒斯（John Foster Dulles）與1957年艾森豪總統的說法，美國承認日本對琉球具有「剩餘主權」（residual sovereignty），美方僅在一定期間行使施政權，終將返還日本；1972年《沖繩返還協定》即將行政權歸還日本。對於少數爭議島嶼（尖閣），美國政府長期以來的表述則為「承認日本行政管轄，但對最終主權不選邊」，同時確認美日安保條約第5條適用於處於日本行政之下的領域。

中國方面，戰時的《開羅宣言》《波茨坦公告》並未明文規定琉球最終歸屬，但在戰後初期的中國社會與政策討論中，普遍不贊成將琉球直接歸還日本的立場相當突出：包括主張由中國（單獨或與美國等盟國）託管、支持琉球獨立或作為「自由領土」、乃至主張「收回」等多種方案，其中以「由中國掌握主導權（託管／收回）」的意見較具主流色彩。1947年，國民參政會曾建議在對日和約中規定琉球由中方託管；同年中國駐日代表團提交《關於解決琉球問題之意見》，提出若未能歸我或由我託管，則需就「中—琉」劃界，並具體論證將釣魚島（尖閣）自琉球範圍中劃出、歸入中國的方案。同期政府機構亦製作琉球沿革與疆界圖，配合政策研擬。此後中華民國未參與《舊金山和約》，改以《台北和約》單獨處理對日和平，但其中援引了《舊金山和約》的第二條；中華人民共和國政府因被排除在和約的簽訂之外，亦不承認《舊金山和約》。1951年9月周恩來發表聲明，指該約「非法、無效」，同時指出《開羅宣言》等文件從未計劃將琉球等地從日本分離出去，因此反對美國的占領長期化。此後官方文件多次重申中國「從未承認舊金山對日和約關於中國領土的任何規定」。中華人民共和國政府未就「琉球」提出過主權聲索和質疑，然而圍繞琉球地位的民間討論在不同時段仍屢見於中文出版物與媒體。這些觀點主張，即使在《舊金山和約》語境下，依其第3條，美方僅受託行使「行政權」而非「主權」，無權單方面處置琉球；中國政府認為美國將釣魚台等島嶼納入《沖繩返還協定》歸還日本是「完全非法的」。而美國則表示沖繩返還並不增加日本將相關地區施政權轉移給美國前的既有法律權利，也不減損他方的聲索權。

## 反對意見與不同觀點

關於「地位未定論」，各國政府文件與研究社群存在不同解讀。下列觀點常見於日本政府公開資料、若干國際法評述與美國官方記錄等來源：

- 條約體系之解讀（日本政府與部分研究）：日本政府文件將《舊金山和約》第3條解釋為對南西諸島（含琉球及大東諸島）之「行政管理」安排，而非主權轉移；1972年《沖繩返還協定》使美方依第3條行使之權能終止並移交日本，據此主張沖繩（含尖閣諸島）之主權屬日本，戰後由美方實施行政管理。
- 美國政策之區分（行政權／主權）：負責起草對日和約的美國國務卿杜勒斯在1957年重申和確認日本對琉球擁有「剩餘主權」，美國僅擁有行政權。對於尖閣等島嶼爭端，美國政府自1972年以來多次表示對相關島嶼的最終主權不選邊，但認為該等島嶼「在日本的行政之下」，因而適用《美日安保條約》第5條；同時，美方在談判與國會場合也表述過「行政權歸還並不影響各方主權主張」，歸還行為並不增加日本將施政權轉移給美國前的既有法律權利，也不減損他方的聲索權。
- 時際法與國家實踐的論點（部分學術與政策評述）：相關評論主張，自1879年以來（1952–1972年美軍管理期間除外）沖繩地區由日本行使統治，戰後條約並未規定將琉球主權授與第三國；在各國政府公開立場與國際互動中，未見形成將琉球自日本主權體系剝離之廣泛國家實踐與法感（opinio juris）——但亦有學者對此提出不同觀察。
- 自決權與在地政治訴求之爭點（研究觀察）：國際人權法與政治社會研究多將沖繩的在地訴求，區分為「基地與地方自治」議題與「外部自決／獨立」議題兩層面：前者在選舉與公投中經常出現（如反對邊野古遷建），後者在社會運動與學界討論中時有主張，但其政治動員與政策影響的規模與強度仍為研究辯論對象。
- 文件範圍與歷史背景補充（佔領—返還路徑）：佔領期之SCAPIN-677採座標方式將「北緯30度以南之南西諸島（含琉球及大東諸島）」自日本政府行政上劃出，並列「不預斷最終處置」但書；1971年《沖繩返還協定》條文及其聯合國條約彙編文本界定了行政權移交、基地權益與財產處置等技術條款。此等文獻常被用於支持「戰後安排著重行政權，未直接裁斷主權」的解讀；亦有評述據此主張返還完成了對戰後安排的終結。

## 與其他議題之關聯

- 釣魚島及其附屬島嶼主權爭議：美國自1972年起多次重申不就主權選邊，但認為該群島受美日安保條約第5條保障，理由是其「在日本的行政管轄之下」。
- 盟國文件的範圍與效力：學界普遍指出，開羅與波茨坦文本未處理琉球最終主權，SCAPIN-677亦明言不預斷盟國最終政策（多見於SCAPIN通例條款）。

## 近期動態

自2010年代以來，圍繞「琉球地位未定」的相關討論，時常因學界言論、媒體報導、地方公投與政府聲明等事件而受到關注。

2019年沖繩就邊野古（Henoko）填海建設以搬遷普天間基地舉行縣民投票，結果顯示多數投票者反對基地的遷建方案；中央政府隨後表示將持續推進工程。儘管該公投聚焦於基地負擔與地方自治，部分研究將其視為觀察「自決／自治訴求」與國家安全政策張力的案例。

智庫與學術期刊持續分析「行政權／主權」區分、國家實踐與法感（opinio juris）、以及海警與海上執法活動對既有管轄狀態的影響。部分分析指出，美方對第5條適用的重申強化了尖閣列島「行政在日方之下」的政策描述；亦有評論對美方表述中的「不選邊—安全承諾並行」提出評析。

在國外方面，中華人民共和國的學者、官方媒體常常在中日關係緊張時提起提起琉球地位未定論，尤其是將其與台灣問題、釣魚島及其附屬島嶼主權問題等涉及本國主權的問題關聯起來。2012年釣魚島國有化事件後，《人民日報》以「歷史未竟問題」為由呼籲重審琉球主權，引起日本及國際媒體關注與評論。中共中央總書記習近平2023年視察中國國家版本館時提及「福州和琉球交往淵源很深」，引發輿論關注。2025年日本首相高市早苗「台灣有事」發言後，許多中國媒體再次提出琉球地位未定論等主張，質疑日本對沖繩縣的主權。