朝聖基金局皇家調查委員會

朝聖基金局皇家調查委員會（Royal Commission of Inquiry into Tabung Haji；Suruhanjaya Siasatan Diraja Tabung Haji，簡稱朝聖基金局皇委會或TH RCI）是馬來西亞政府於2022年成立的皇家委員會，旨在調查國家朝聖基金局在2014年至2020年期間的管理與營運狀況。該委員會由前聯邦首席大法官勞勿斯·沙里夫出任主席，並於2022年8月30日向時任國家元首提交了調查報告。

委員會在調查報告中得出結論，指出朝聖基金局在2017財年已陷入嚴重的財務危機，但其當年公布的帳目並未如實反映這一困境。如果全面嚴格應用馬來西亞財務報告準則（MFRS），該基金局在2017財年的真實財務狀況應為淨虧損14億令吉，而非其對外呈報的34億令吉淨利潤。委員會將這一巨額財務漏洞歸咎於超出基金實際承載能力的過度分紅（Hibah）、利用虛高資產評估方法誇大報告利潤、國家審計署監管失職、投資權限盲目擴張以及朝聖財務援助補貼（HAFIS）成本的急劇上升。

為此，委員會建議全面修訂《1995年朝聖基金局法令》，明確禁止現任政客進入董事會，將部長監管權分立給首相署部長（負責朝聖營運）與財政部長（負責資金與投資），並規定未來的利潤分配必須嚴格基於經審計的財務帳目計算。此外，報告還要求對14項重大虧損投資展開深層的法醫稽核（Forensic Audit），並追回不正當發放給子公司董事的管理層獎金。

該調查報告在提交後一度被列為機密文件長達近四年。首相安華·依布拉欣後續解釋稱，此前暫不公開報告是為了防止引發公眾恐慌及存款人的恐慌性提款。2026年7月29日，馬來西亞伊斯蘭教發展局（JAKIM）正式解密並向社會公布了這份報告，內閣也指示各執法機構全面開啟刑事與紀律調查。

## 背景與設立過程

朝聖基金局根據《1995年朝聖基金局法令》（第535法令）成立，繼承了1969年成立的朝聖管理及基金局以及1963年成立的朝聖儲蓄機構。其法定宗旨是協助馬來西亞穆斯林積攢朝聖資金並統籌朝聖事務。

對該基金局財務狀況的疑慮於2018年首次公之於眾，當時國家審計署在其2017財年帳目中發布了「強調事項」（Emphasis of Matter）。朝聖基金局隨後委託普華永道（PwC）、安永（EY）以及羅蘭貝格（Roland Berger）進行財務覆核，其中普華永道的審查揭示了早在2014年就已經存在的資產與負債巨大缺口。

聯邦內閣於2020年8月14日確認有必要展開調查，隨後於2021年7月14日依據《1950年調查委員會法令》（第119法令）決定成立皇委會，並在同年10月8日劃定了調查範圍。調查職權範圍包括審查2014年至2020年間朝聖基金局的營運問題、確定是否存在隱瞞資訊或誤導性陳述，並建議對違法者採取法律行動，但正在推進的內部重組恢復計劃不在此次調查範圍內。

國家元首蘇丹阿都拉於2022年1月20日御准任命了六名委員，任期六個月至7月19日止。委員小組成員包括前聯邦首席大法官勞勿斯（主席）、前政府首席秘書三蘇丁·奧斯曼、興業銀行創辦人拉昔·胡先（Abdul Rashid Hussain）、前馬來西亞穆瑪拉銀行主席莫哈末慕尼爾·阿都馬吉（Mohd Munir Abdul Majid）、蘇丹阿都哈林沙國際伊斯蘭大學副校長阿斯瑪迪·莫哈末納因（Asmadi Mohamed Naim），以及執業會計師諾沙琳·哈米頓（Norsyahrin Hamidon）。時任JAKIM副總幹事哈奇瑪·莫哈末尤索夫（Hakimah Mohd Yusoff）出任委員會秘書，來自總檢察署的三名官員則擔任檢控與調查官員。皇委會採用了收集文件記錄、聆聽政府機構匯報、審閱證人法定聲明以及舉行口頭聽證會等方式，於布城的伊斯蘭綜合大樓完成了聽證，並在2026年7月19日正式簽署了最終報告。

## 調查發現

### 企業治理失當

皇委會指出，《第535法令》的多項條款已不適應現代金融監管。法令賦予掌管宗教事務的部長對朝聖營運、資金與投資決策的絕對權力，但歷任宗教部長均僅具備伊斯蘭宗教專業知識，缺乏金融專業背景，完全依賴董事會和管理層的呈報，文件記錄顯示部長的批覆多為盲目的「照准」。同時，法令第6(2)條僅要求主席和董事為馬來西亞穆斯林公民，未設定專業能力標準。這導致2014年至2018年間多名活躍政客被任命為主席和董事，致使分紅率、朝聖費用及補貼等重大商業決策嚴重受到政治因素干預。

此外，法令允許部長在無需給予任何理由的情況下隨時撤換董事或執行長。這一權力在2021年被濫用，執行長聶莫哈末·哈斯尤丁（Nik Mohd Hasyudeen Yusoff）與主席莫哈末諾·莫哈末尤索夫（Md Nor Md Yusof）分別於2021年5月及10月在合約未滿前被無故解職。同時，董事會成員與管理層在眾多子公司中兼任重疊職務，分散了精力並構成了利益衝突。由於投資小組、沙里亞顧問委員會及朝聖管理委員會缺乏法定地位，投資小組甚至在2018年被行政撤銷，取而代之的是不符合法令規定的臨時機構。

### 財務狀況與創意會計

國家審計署於2018年7月16日發布的「強調事項」揭露，朝聖基金局在2017財年內兩次擅自修改資產減值政策，且未對三家子公司和三家聯營公司（包括TH Heavy Engineering）共計2.2781億令吉的減值進行帳面記錄。

皇委會採納了普華永道的審查結果，認定朝聖基金局未對聯營公司、子公司及固定收益工具的投資損失進行減值，未達致房地產投資公允價值虧損的帳目標準，並在未計入這些虧損的情況下違規分配了2017財年的利潤，甚至將在帳面上從未實際收到的子公司股息計入收入。報告證實，如果全面遵照馬來西亞財務報告準則（MFRS），朝聖基金局在2017財年的真實財務狀況為淨虧損14億令吉，而非其對外宣稱的34億令吉淨利潤，形成了高達48億令吉的財務誇大缺口。

### 危機成因分析

皇委會歸納了引發財務危機的五大主因：

第一，超出實際承受能力的過度分紅（Hibah）。在2014年至2017年間，朝聖基金局為了吸引和留住存款人，發放了遠超其實際盈利能力的超額分紅，嚴重侵蝕了儲備金，迫使基金局轉向高風險、權益類偏重的投資。當2019年宣布的分紅率降至1.25%的低位時，引發了存款離場，總存款額從約730億令吉驟降至690億令吉。

第二，利用可實現資產價值（Realisable Asset Value，簡稱RAV）進行創意會計核算。管理層在測試是否符合第535法令第22條（即資產必須大於負債方可分紅）時，避開了審計財報數據，擅自改用RAV估值。這種做法誇大了資產價值，且完全忽略了貶值資產的折舊虧損，以此強行營造出「資產大於負債」的假象來合發分紅。

第三，國家審計署的監管失職。審計署在2014年至2017年間均簽發了無保留意見的審計證書。國家審計官在2018年12月19日致首相的信函中承認，2017財年原本擬簽發保留意見，但考慮到保留意見會引發存款人恐慌，最終改簽了帶有強調事項的無保留證書。皇委會嚴厲批評審計署考慮了審計職責之外的政治社會因素，屬於嚴重失職，若無這份無保留證書，基金局根本無法依法發放2017財年高達27.5億令吉的分紅。

第四，使命漂移（Mission Creep）。朝聖基金局被賦予了打造穆斯林社群經濟支柱的宏大願景，這推動其盲目進入自身完全缺乏專業知識的大型房地產和種植園投資領域，導致了巨額虧損。

第五，朝聖財務援助補貼（HAFIS）成本失控。每名無津貼朝聖者的實際成本從2013年的15,553令吉飆升至2022年的25,540令吉，但朝聖者在2014年至2019年間繳付的費用始終凍結在9,980令吉。差額全由HAFIS補貼承擔，補貼總額從2014年的1.06億令吉暴增至2019年的3億令吉。皇委會預測，若不進行改革，該補貼在2030年將達到每年7.4247億令吉，進一步蠶食分紅能力。

### 亂發獎金與不當投資

調查發現，朝聖基金局在2010年至2017年間向員工發放了相當於2至13個月薪金的豐厚獎金（例如2014年發放了7,400萬令吉獎金），這些獎金全建立在通過RAV方法營造的虛假利潤之上，屬於不當發放。此外，子公司TH Properties有限公司的董事和管理層在2017年和2018年獲得了220萬令吉的特別獎金，但這筆獎金未經母公司朝聖基金局批准，僅由無權審批的執行委員會擅自通過。

皇委會指出，基金局的投資決策極為混亂，首席投資官、企業融資主管、房地產主管與資金主管之間毫無協調。投資小組主席也承認該小組態度鬆懈、決策機制漏洞百出。報告要求對14項重大虧損投資展開深層的法醫稽核，其中包括：

- FGV控股：以平均每股4.58令吉的價格高位投資12.5億令吉，隨後股價暴跌至0.885令吉。多達10.6億令吉的未實現虧損最終僅靠救援公司以成本價接盤才得以規避。
- Trurich Resources有限公司：3.6431億令吉投資全額計提減值，且尚欠馬來亞銀行1.79億美元貸款。
- Al-Rawda Real Estates：在麥加和麥地那的四家酒店租金拖欠達5.607億沙烏地里亞爾，產生2.028億令吉的預期信用損失。
- PT TH Indo Plantations：在買方未付清全款前即辦理了股權過戶，最終售款被強行削減1億美元，且買方拖欠了1.786億美元預付款。
- Deru Semangat有限公司：因種植園開發違反零砍伐環保政策，2.57億令吉投資大幅減值至3,200萬令吉。
- Alam Maritim Resources與TH Marine：1.98億令吉股權全額減值，1.36億令吉融資中的8,000萬令吉計提減值。
- 其他減值投資包括：Putrajaya Perdana有限公司（減值1.453億令吉）、TH Plantations有限公司（基金局層面減值1.7億令吉）、Abraj有限公司（減值4,025萬令吉）、Emrail有限公司（減值1,930萬令吉）、Wellspring Worldwide有限公司（減值1,903萬令吉）以及Alfareeda Residential Fund（7,600萬沙烏地里亞爾全額沖銷）。

### 救市公司（UJSB）的系統性風險

為了填補朝聖基金局高達百億令吉的資不抵債缺口，政府於2018年12月14日參考Danaharta模式成立了特設公司Urusharta Jamaah有限公司（UJSB）。朝聖基金局將其手上的106項虧損上市股票、一家種植公司及29項房地產，以199億令吉的高價轉移給UJSB，這一轉讓價較當時97億令吉的真實市場價值溢價了整整102億令吉。

作為交換，UJSB發行了由朝聖基金局全額認購的零息穆拉巴哈蘇庫克債券（Sukuk）：包括7年期100億令吉（到期收益率4.05%）及10年期96億令吉（到期收益率4.10%），外加3億令吉現金。內閣於2019年4月5日批准撥款178億令吉以填補債券到期兌付缺口。目前，這些伊斯蘭債券的應計收益占到了朝聖基金局年收入的近26%，成為了基金局最大的單一系統性風險。皇委會警告，若UJSB無法履行兌付義務，朝聖基金局將面臨破產危機。

## 委員會主要建議

皇委會明確否決了將朝聖基金局拆分為不同實體的提議，主張保留現有架構並重塑管理。其提出的核心改革建議包括：

- 修改《第535法令》：設定董事會成員的專業資歷門檻；嚴禁現任政客出任基金局及子公司的主席或董事；規定解職必須具備正當理由；並將投資小組、沙里亞顧問委員會和朝聖管理委員會法定化。
- 分立監管權：由宗教事務部長專責朝聖管理，財政部長專責資金與投資；董事及執行長由獨立提名機構向首相推薦後任命。
- 限制子公司的兼任：限制董事和高管在子公司兼任職務的數量。
- 明確金融監管：終止馬來西亞國家銀行對基金局的直接監管，或僅將其監管權限限制在準備金和流動性層面。
- 引入外部審計：廢除由國家審計署審計的機制，改由私人專業會計師事務所接管帳目審計。
- 規範分紅計算：規定利潤分配必須嚴格基於經審計的年度財報，嚴禁基於試算表或RAV估值進行分紅。
- 追回不當薪酬：停止發放過量員工獎金，追回違規發放給 TH Properties 董事及管理層的獎金。
- 深入法醫稽核與追責：對報告列出的14項問題投資展開法醫稽核，追究涉事董事及管理層的法律與財務責任。
- 設立專門投資部門：在基金局內部成立名為朝聖資金（Dana Haji）的專門投資部門，並接受馬來西亞證券監督委員會監管。
- 改革朝聖註冊門檻：將自動註冊朝聖的最低存款門檻從現行的1,300令吉大幅提高至實際朝聖成本（當時為12,980令吉），預計可將排隊等待朝聖的時間從130年縮短至33年；限制大額提款並規定提款需提前一個月通知；將朝聖補貼僅限定於有真正經濟需要的朝聖者。
- 化解UJSB債券風險：要求政府落實每年17.3億令吉的撥款用於提前贖回UJSB債券，並建議為未來新發行的債券提供政府擔保和可交易架構。

## 執法行動與後續進展

在2018年11月至2019年1月期間，朝聖基金局已針對朝聖基金局基金會（Yayasan TH）支出、PT TH Indo Plantations 股權出售、Trurich 土地報告以及2017年虛假誤導董事會發放分紅等事宜向警方報案。同時，該局還將涉及 TH Plantations 種植園收購及物業租賃等6宗案件移交馬來西亞反貪污委員會調查。調查文件呈交總檢察署後，當時未提起刑事訴訟。在內部紀律方面，5名高級官員曾面臨解僱或降職的紀律處分，但在內部上訴後處分均被減輕為降職或警告，這5人在報告簽署時仍留任於集團內。皇委會批評紀律程序拖沓，要求全面收緊內部懲處機制。

報告於2022年呈交後，其附錄被列為《1972年官方機密法令》下的機密文件。包括前首相依斯邁沙比里在內的政界人士曾多次呼籲解密報告。

2026年7月29日，JAKIM正式將長達211頁的皇委會報告完整版解密公布。通訊部長法米·法茲表示，內閣已下令各執法機構即刻開展全面調查，對任何違法人員依法起訴。報告也將提交至國會特別會議進行辯論。法米補充道，朝聖基金局目前已落實了報告中25項建議中的約75%。朝聖基金局對此表示歡迎，並強調已對相關治理漏洞進行了修復。副首相阿末扎希則呼籲各界切勿將該調查報告政治化。

## 外部連結

- 朝聖基金局皇家調查委員會報告全文（馬來文）

## 基本資料

- 原文名：Suruhanjaya Siasatan Diraja Tabung Haji
- 日期：2022年1月20日—7月19日
- 地點：布城布城伊斯蘭綜合大樓
- 類型：皇家委員會
- 起因：朝聖基金局於2014年至2020年間爆發的財務與治理危機
- 參與者：由前聯邦首席大法官勞勿斯·沙里夫領導的六人委員小組
- 結果：調查報告於2022年8月30日呈交國家元首；2026年7月29日正式解密並向公眾發布