歐洲聯盟預算

歐洲聯盟財政預算是每年由歐洲聯盟委員會建議，然後通過歐洲議會和歐洲聯盟理事會共同表決通過的歐洲聯盟的財政。它由歐洲聯盟成員國交付的收入和為特定目預留的支出組成。

## 概述

執行歐洲聯盟財政預算的是歐洲聯盟委員會和歐洲聯盟的成員國。年度的財政被約束在多年財政框架中，這個多年財政框架義務性地規定至少五年的收入和支出。多年財政框架是由歐洲聯盟委員會提議，由歐洲議會投票通過，然後由歐洲聯盟理事會一致投票決定的。目前的多年財政框架是為2021年到2027年制定的。2018年5月28日歐洲聯盟委員會提出了2020年後的財政建議，這個建議的目標是1兆歐元。2019冠狀病毒病疫情爆發後委員會在其建議中又添加了7500異歐元的危機應對機制，使得整個預算達到1.8兆。在這個建議中除了向成員國撥純資助外還計劃向成員國貸款。這其中也包括歐洲發展基金和歐洲全球化調整基金。

歐洲聯盟無法自己納稅和收費。歐洲聯盟的收入部分來自成員國收納的增值稅的一部分，部分來自成員國繳納的成員費。每個成員國繳納的數額按照其國民收入定。此外歐洲聯盟還有「傳統型的」收入，尤其是關稅。但是由於國際貿易的自由化在過去的數十年裡關稅的收入不斷下降。歐洲聯盟必須收支平衡，不像其成員國那樣，歐洲聯盟不能借債。歐洲聯盟不能發行債券。2011年6月歐洲聯盟委員會建議了一個新的自有資金系統，其中也包括特種的債券。整個自有資金系統通過自有資金決議確定。這個決議需要所有成員國一致同意，並由各成員國議會贊同。

2010年的年度計劃中歐洲聯盟預算1415億歐元，相當於國民收入的1.2%。兩項最重要的支出是共同農業政策和歐洲聯盟地方政治，各占總支出的35%。

## 法律基礎

財政預算是歐洲聯盟財政法規中最重要的組成部分。這個過程被規定在歐洲聯盟工作方式合同中第310至第324條。歐洲聯盟工作方式法第310條描述了歐洲聯盟財政的總規則，第311條規定自有資金系統的規則。第312條規定製定多年財政框架的程序；第313至315條描寫年度財政預算的程序。第317至319條規定財政預算的執行和歐洲議會對委員會的監督。第320至324條包括其它規定，比如歐洲聯盟財政預算的貨幣是歐元，它必須足夠高來支付所有對於其他第三者的義務，等等。

繼合同後最重要的法律文件是自有資金決議。這份決議里規定了歐洲聯盟的收入來源，此外還包含一些特殊規定，比如英國的歐盟預算返還。這個自有資金決議要由歐洲聯盟理事會一致決定，並通過各成員國批准。歐洲議會在這個過程中只需要諮詢。從2000年開始自有資金決議總是同時與多年財政框架的制定被修改。目前生效的自有資金決議是2020年12月14日通過，2021年1月1日開始生效的，與此同時2021年至2027年的財政框架也開始生效。

自有資金的流入和流及其檢查控制出由歐洲聯盟財政法規以及其它運作法規規定。這些法規是通過正常的立法過程制定和更改的。法規最近的更改是在2024年9月23日生效的。

## 財政程序

在一個國家裡一般財政預算的自主權握在一個機構手中（一般是議會），在歐洲聯盟這個權力由歐洲聯盟理事會和歐洲議會分享。這兩個機關共同批准多年財政框架和年度財政預算，因此也一起被稱為是「財政機關」。假如理事會和議會在年度財政預算第一輪討論中無法達成協議則會通過一個調解委員會來達成共識。歐洲聯盟委員會建議多年財政框架和年度預算，它也可以在調解委員會中參謀，但是沒有最終決定權。在財政過程中它的作用與國家政府類似。

執行財政程序的是財政委員以及歐洲聯盟的管理機構。財政委員相當於一個國家的財政部部長。歐洲議會內部的負責機構是預算委員會。歐洲聯盟理事會在這個過程中有兩個機構：總務委員會預備多年財政框架，經濟和金融事務委員會則準備年度財政預算。為理事會會議做準備的成員國常駐代表委員會中，其AStV II部門是對財政問題負責的部門。

### 多年財政框架

制定多年財政框架的法律基礎是歐洲聯盟工作方式合同的第312條。從1992年開始，多年財政框架為至少5年，一開始的時候至少7年，制定義務和支付的最高界限，由此制定歐洲聯盟財政的總額。整個過程由歐洲聯盟委員會提出一個多年財政框架的建議開始。第二步歐洲聯盟理事會中的總務委員會討論這個建議，並為該多年財政框架期間提出政治綱領。這個重點建議被提向歐洲聯盟理事會商討內容。歐洲聯盟理事會的商討結果必須一致通過。與年度財政預算不同的是歐洲議會對多年財政框架只有否決權，它無法正式提出修改建議。因此議會只能通過多數表決贊成或者否決多年財政框架。假如議會和理事會無法就多年財政框架達成協議，則在雙方達成協議前上一個財政框架的最後一年的規則被延用。

這個規則是在里斯本條約簽署後才開始使用的，在這個條約里多年財政框架被定義為基本法，其制定過程也被正式確定。此前多年財政框架是通過歐洲議會、理事會和委員會之間的機構協議達成的。

### 年度財政預算

歐洲聯盟工作方式合同第314條仔細地確定了年度財政預算的過程，這個過程是參照普通的法律制定過程制定的。

歐洲聯盟的各機關和設施就其自己的領域做一個自己的預算建議。歐洲聯盟委員會綜合這些預算建議，做出一個下一年財政預算的計劃。這個計劃必須在9月1日前呈交給歐洲議會和歐洲聯盟理事會。委員會可以在此後繼續對它的建議做修改。與一般的歐洲聯盟立法過程不同的是，理事會對於委員會的財政建議不必一致同意或者反對。因此委員會的建議對於此後理事會和議會的決定沒有決定性的作用，它的作用僅僅是主要的定向依據。

委員會提出建議後歐洲聯盟理事會由多數表決表達其意見，然後在10月1日以前將其意見遞交給歐洲議會。假如理事會更改委員會的建議，那麼理事會要對議會解釋它更改的理由。此後議會可以在第一次討論中通過多數贊同這個建議，或者通過多數投票提出修改建議。假如議會同意理事會的建議，或者在42天內沒有達成協議，則預算被批准和生效。

假如議會對理事會的建議提出修改建議的話，這些建議重新回交給委員會和理事會。假如理事會在10天內以多數投票接受議會的建議，則預算被接受。否則的話要設立一個調解委員會。每個成員國派一名代表參加調解委員會，議會派同樣數量的代表參加。委員會也參加調解委員會的回憶，但是它沒有表決權，而只是在議會和理事會達成折衷協議的過程中提出參考意見。調解委員會的任務是在21天內提出一個受到委員會內理事會和代表和議會代表都多數贊同的建議。假如調解委員會無法達成協議，則歐洲聯盟委員會必須重新提出財政預算，整個過程重新開始。

假如調解委員會能夠達成協議，則此協議再次被提交給理事會和議會。理事會和議會分別有14天時間以多數投票贊成或者反對調解結果。假如議會和理事會均不反對，則調解結果被採納，歐洲聯盟次年的財政以此為基礎生效。假如這兩個機構中的一個反對，那麼調解就告失敗，委員會必須重新提出一個新的財政預算。假如理事會反對，但是議會贊成調解結果的話一個特殊規則生效。在這種情況下議會可以否決理事會：在14天內議會可以通過投票以3/5的多數堅持其開始的建議。假如議會不能獲得3/5的多數，則議會和理事會的調解結果生效並成為年度財政的基礎。

財政預算被正式批准後，委員會立刻在其官方網站發表此預算，歐盟官方公報也立刻公布它。

假如在一年開始的時候還沒有一個正式的財政預算的話，那麼一個緊急財政施行。按照這個緊急財政每月可以最多支出上一年支出的1/12。

歐洲聯盟工作方式合同第310條規定歐洲聯盟不允許貸款，因此其財政預算中收入和支出必須平衡。但是在實際執行中有可能出現到年底一些支出已經付出，但是相應的收入還沒有收到（或者反之）。這些盈虧會寫入下一年的財政預算中。為此會設立一個更正財政預算。

假如出於意外時間財政必須更改的話，在年中也可以制定更正財政預算。歐洲聯盟委員會提出更正財政預算。這些更正財政預算的過程與一般正常年度財政預算的過程相同。

## 收入

歐洲聯盟的收入由自有資金和其它收入組成。歐洲聯盟對這些收入有法定權利，它不需要各成員國機構的批准就可以獲得這些收入。這些收入可以分四類（以下列出的百分比是2011年財政預算的值額）：

- 傳統自有資金（約總收入的13%）：關稅、糖稅。
- 增值稅自有資金（約總收入的11%）：從成員國的增值稅收入中收取一部分。
- 國民收入自有資金（約總收入的75%），按照各成員國的經濟實力分配的成員費。
- 其它收入（約占總收入的1%）：比如歐洲聯盟工作人員的所得稅、歐盟在銀行存款的利息、其它國家向一些歐盟項目繳納的費用等等。

由於實際的收入和支出與財政預算多少會有差異，所以年終的時候財政上總是會有正負差異。假如差異是正的，那麼下一年成員國要付的自有資金費用就會降低。假如差異是負的，這個差異需要通過一個更正財政預算添加到下一年的財政預算中，其所需要的自有資金必須被提供。

在多年財政框架中規定歐洲聯盟每年最高可以收入多少，即自有資金上限。它的值額是根據歐洲聯盟總國民收入的百分比確定的。比如在2007年到2009年間它是1.24%，從2010年到2013年為1.23%。不過一般歐洲聯盟每年實際上收入的錢總是稍許比這個上限低一點，因此一般不會把整個這筆錢都花掉。兩者之間的差異也被用來在未預期事件中有一定的反應餘力。

自2021年起「塑料自有資金」是一種新的自有資金。

### 自有資金系統

#### 傳統自有資金

傳統自有資金由關稅和糖稅組成。1970年這些自有資金是繼各成員國的成員費之後第一筆歐洲共同體自有的資金，當時引入的還有一種特殊的農業作物關稅，這個農業作物費後來被取消了。與其它自有資金不同的是這些傳統自有資金是由歐洲聯盟本身的政治措施產生的，即歐盟關稅同盟和共同農業政策。

在歐洲聯盟邊界徵收的進口稅是根據共同海關稅則規定的。關稅的管理是各歐洲聯盟成員國的任務，它們可以將關稅中的25%作為營作費扣留下來。糖稅是對進口農業產品的一種特殊關稅，通過它把進口的農產品的價格提高到歐洲聯盟農產品市場法規里規定的最低價格。

在第一次自有資金決議的時候傳統自有資金還基本上足夠支付歐洲共同體的費用。但是隨著歐洲聯盟的權力範圍不斷擴大，其財政需求也不斷提高，而通過共同農業政策的改革以及關稅暨貿易總協定和世界貿易組織所規定的減少關稅導致傳統自有資金收入不斷下降。2000年它只占歐洲聯盟財政收入的16%，到2011年繼續下降到13%。

#### 增值稅自有資金

1980年增值稅自有資金作為附加收入被添加入自有資金條款中。首先所有歐洲聯盟國家增值稅的評估依據被統一和確定，然後歐洲聯盟從其中抽取一定的百分比（目前為0.30%）。實際上這是一種以增值稅為計算基礎的成員國交付的收入。

不過這裡有一些附加和例外規定：首先增值稅的評估依據不能超過一個成員國國民收入的50%。這個規定是對經濟比較弱的國家的拖鞋，這些國家的財政大幅度依靠增值稅，因此會導致增值稅自有資金的交付部分與它們的經濟力量不成匹配。此外2007至2013年間一些向歐洲聯盟財政交付比較高的國家的增值稅自有資金成分被降低。奧地利的比例被從0.30%降到0.225%，德國0.15%，荷蘭和瑞典被降到0.10%。

增值稅自有資金的收取百分比曾經多次改變。1986年它達到其最高值1.4%，原因是為了接納西班牙和葡萄牙為新的歐洲共同體成員。自從1990年代開始它不斷被逐步降低，因此增值稅自有資金在整個歐洲聯盟收入中的比例也不斷下降。2000年時它還占38%，到2011年它已經下降到11%。

#### 國民收入基礎上的自有資金

根據國民收入制定的自有資金是歐洲聯盟財政中最大的一部分。它的比例從2000年的40%提高到2011年的75%。國民收入自有資金的數額每年重新制定，它相應於其它收入與下一年的總支出之間的差異。它補充傳統自有資金和增值稅自有資金無法填補的部分。其上限由歐洲聯盟多年財政框架的最高支出限定。

與增值稅自有資金一樣國民收入自有資金從實質上是成員國交付的費用。每個成員國的國民收入按照市場價格計算，然後作為向歐洲聯盟交付費用的計算基礎。與增值稅自有資金一樣對一些特定國家國民收入自有資金也有一些特列：比如2007年到2013年之間荷蘭和瑞典的國民收入自有資金分別每年降低了6.05億以及1.5億歐元。

#### 塑料自有資金

自2021年至2027年的擴展多年財政框架起又引入了一個新的自有資金種類，即塑料自有資金。各成員國按照在該國內產生的無法回收的塑料包裝廢物的數量交付這個費用。一般各國每噸要交付80分，窮困的成員國可以減少這個數量。這個費用也被稱為歐洲聯盟塑料交納費。成員國可以從它們的財政中付這筆錢，也可以讓產家、商家或者其它包裝工業的公司付這筆錢。這個自有資金種類的目的在於改善歐洲聯盟的循環經濟，鼓勵各成員國採取減少包裝廢物的措施，起到一個指引的作用。

### 英國的歐盟預算返還

至2020年英國脫歐為止英國的歐盟預算返還是歐洲財政收入系統中的一個例外。這個1985年引入的機制的目的在於矯正英國向歐盟的支付和回收之間的比例錯誤。原因是因為歐洲聯盟財政中比例非常高的農業支出，英國本身的農業基本上從中獲得不到任何好處，因此到1980年代為止英國的淨奉獻明顯高於其它成員國。

其它26個成員國的國民收入自有資金被提高來補償英國的預算返還。對於其它本身淨奉獻高的成員國又有特殊規定。2007年到2013年間德國、荷蘭、瑞典和奧地利因此只支付了原本補償英國返還的金額的四分之一。這個措施是通過降低這些國家的增值稅自有資金和國民收入自有資金百分比實現的。此外淨奉獻國家還通過其它間接的方式減輕其負擔。2002年成員國為收取傳統自有資金（如關稅）所獲得的手續費從10%提高到25%。德國和荷蘭擁有歐洲聯盟最大的港口，因此它們是這個特列的主要受益者。

## 支出

歐洲聯盟的財政必須平衡。其收入沒有鎖定的支出目的，而是可以由歐洲聯盟隨意使用。此外每年在年度財政預算中計劃的支出有一個上限，這個上限被定義在每7年一次的多年財政框架中。

### 多年財政框架中的承諾和支付授權

歐洲聯盟財政中的支出分數類（被稱為「條目」）。這些條目被定義在多年財政框架中，同時也定義每個條目的上限。這個上限是歐洲聯盟在這個領域能夠支付的最高數額。這個數額每7年制定一次，不過會按照每年的通貨膨脹做調解。

由於不是所有承諾支出必須在承諾簽署的那一年一次性支付，因此除承諾授權有一上限外，歐洲聯盟的支出也有上限。這個上限按照全歐洲聯盟的國民收入百分比制定。因此其絕對值每年根據經濟增長變化。實際上支付授權的上限總是位於自有資金的上限以下，這樣歐洲聯盟在收入和支出之間有一定的可以動用的遊刃之餘。

2007年至2013年的多年財政框架有三個重點，被分入四個條目。第一個重點的目的在於可持續生長，激活經濟、社會和環境政治，鞏固歐洲單一市場，此外還包括競爭力、凝聚力以及保持和利用自然資源。多年財政框架的第1和第2條目歸屬於這個重點。在這個其中也包括歐洲聯盟的地區政治和共同農業政策，這兩個方面是歐洲聯盟最大的政策部分，因此這兩個條目也是整個財政預算中最大的部分。第二個重點包括完成自由、安全與司法的領域，以及保障歐洲聯盟公民可以獲取公共服務，加強歐盟公民的概念。這個重點相當於財政框架中的第3條目。歐洲在全球的政治角色被概括在第3個重點和第4條目中。這個重點的目的在於使得歐洲聯盟能夠成為一個統一的，按照它自己的價值觀行動的全球成員，滿足它在全球的責任：促進持續性的發展和保障文明的、戰略性的安全。剩下的條目包括歐洲聯盟的管理——有一大部分是翻譯工作——以及賠償金。這筆補償金是支付給還沒有實現其它歐洲聯盟項目的新成員國的。

下表列出財政框架2007年至2013年之間的支出條目，其上限，以及相對於同時的自有資金上限之間的餘地（單位是十億歐元）。

承諾授權｜2007年｜2008年｜2009年｜2010年｜2011年｜2012年｜2013年｜總額｜占總額的百分比

條目｜政治領域（篩選部分）

1：可持續生長｜54.0｜57.7｜61.7｜63.6｜64.0｜67.0｜70.0｜437.8｜44.9 %

1a：促進增長和就業的競爭力｜科研框架項目（62%）、終生學習項目（10%）、全歐網絡（8%）、伽利略定位系統（7%）｜8.9｜10.4｜13.3｜14.2｜13.0｜14.2｜15.4｜89.4｜9.2 %

1b：促進增長和就業的凝聚力｜合流（59%）、地方競爭力和就業（18%）、地區合作（2%）、凝聚力基金（21%）｜45.1｜47.3｜48.4｜49.4｜51.0｜52.8｜54.5｜348.4｜35.7 %

2：保持和使用自然資源｜歐洲農業擔保基金（81%）、歐洲農村發展農業基金（17%）｜55.1｜59.2｜56.3｜60.0｜60.3｜60.8｜61.3｜413.0｜42.3 %

其中有關市場的支出和直接補助｜歐洲農業擔保基金｜45.8｜46.2｜46.7｜47.1｜47.6｜48.1｜48.6｜330.1｜33.8 %

3：歐盟公民，自由，安全和司法｜1.3｜1.4｜1.5｜1.7｜1.9｜2.1｜2.4｜12.2｜1.3 %

3a：自由、安全和司法｜自由、安全與司法的領域（60%），歐盟基本權利署、歐洲邊境和海岸巡防署、歐盟毒品署（19%）｜0.6｜0.7｜0.9｜1.0｜1.2｜1.4｜1.7｜7.5｜0.8 %

3b：聯盟公民｜互助基金（49%），青少年行動（10%），促進視聽產業發展的措施（8%）｜0.6｜0.6｜0.7｜0.7｜0.7｜0.7｜0.7｜4.7｜0.5 %

4：歐盟作為全球夥伴｜入盟前援助工具（28%），發展合作（25%），歐洲睦鄰政策（19%），人道援助（10%），共同外交與安全政策（4%）｜6.6｜7.0｜7.4｜7.9｜8.4｜9.0｜9.6｜55.9｜5.7 %

5：行政管理｜7.0｜7.4｜7.5｜7.9｜8.3｜8.7｜9.1｜55.9｜5.7 %

6：賠償金｜0.4｜0.2｜0.2｜0.8｜0.1 %

承諾授權總額｜124.5｜132.8｜134.7｜141.0｜143.0｜147.5｜152.3｜975.8｜100 %

承諾授權占國民收入的百分比｜1.02 %｜1.08 %｜1.16 %｜1.18 %｜1.16 %｜1.13 %｜1.12 %｜1.12 %

承諾授權｜2007年｜2008年｜2009年｜2010年｜2011年｜2012年｜2013年｜總額

支付授權總額｜122.2｜129.7｜120.4｜134.3｜134.3｜141.4｜143.3｜925.6

支付授權占全民收入的百分比｜1.00 %｜1.05 %｜1.04 %｜1.12 %｜1.09 %｜1.08 %｜1.05 %｜1.06 %

餘地相對於國民收入的百分比｜0.24 %｜0.19 %｜0.20 %｜0.11 %｜0.14 %｜0.18 %｜0.18 %｜0.17 %

自有資金上限相對於國民收入的百分比｜1.24 %｜1.24 %｜1.24 %｜1.23 %｜1.23 %｜1.23 %｜1.23 %｜1.23 %

2009年委員會首次就2013年以後的財政預算做了一個建議。2011年6月歐洲委員會正式建議2014至2020年的多年財政框架。

2013年2月歐洲高峰會一致統一歐洲連門在2014年到2020年間一共可以獲得9.59988億歐元承諾。這相當於歐洲聯盟國民收入的1.00%。

成員國還決定保持複雜的回扣系統。比如優惠英國的校正機制依然有效。德國也依舊保留所有它向歐洲聯盟付款時約定的回扣，2011年此回扣的數額為230萬歐元。

2014年至2020年間以下例外生效：

- 德國、荷蘭和瑞典的增值稅自有資金交付比率被定為0.15%。
- 丹麥、荷蘭和瑞典的年度國民收入自有資金交付分別被減少淨1300萬、6.95億和1.85億歐元。
- 奧地利的年度國民收入自有資金交付風別在2014年被減少淨3000萬、2015年被減少2000萬和2016年被減少1000萬歐元。

條目｜2007–2013年｜2014–2020年｜金額更變｜更變百分比

1：可持續生長｜4463.10｜4507.63｜+44.53｜+1.0

1a：促進增長和就業的競爭力｜9149.5｜1萬2561.4｜+3411.9｜+37.3

1b：促進增長和就業的凝聚力｜3萬5481.5｜3萬2514.9｜-2966.6｜-8.4

2：保持和使用自然資源｜4萬2068.2｜3萬7317.9｜-4750.3｜-11.3

其中有關市場的支出和直接補助｜3萬3668.5｜2萬7785.1｜-5883.4｜-17.5

3：歐盟公民，自由，安全和司法｜1236.6｜1568.6｜+332.0｜+26.8

4：歐盟作為全球夥伴｜5681.5｜5870.4｜+189.9｜+3.3

5：行政管理｜5708.2｜6162.9｜+454.7｜+8.0

6：賠償金｜−｜27｜+27｜+100

支付授權總額｜9萬9417.6｜9萬5998.8｜-3418.8｜-3.4

承諾授權占國民收入的百分比｜1.12｜1.00

### 2021年到2027年的歐盟財政

2021年至2027年多年財政框架與下一代歐盟一起是歐洲財政中最高的一筆短時促進經濟的投資。2020年7月歐盟高峰會贊成2021年至2027年的財政預算以及歐盟再建基金（即下一代歐盟）。2020年11月10日歐洲議會批准這兩份財政預算。

條目｜2021年至2027年多年財政框架｜下一代歐盟｜總額

1：內部市場、創新和數位化｜132,8｜10,6｜143,4

- Zusammenhalt, Resilienz und Werte｜377,8｜721,9｜1.099,7

- Natürliche Ressourcen und Umwelt｜356,4｜17,5｜373,9

- Migration und Grenzmanagement｜22,7｜22,7

- Sicherheit und Verteidigung｜13,2｜13,2

- Nachbarschaft und übrige Welt｜98,4｜98,4

- Europäische öffentliche Verwaltung｜73,1｜73,1

Insgesamt｜1.074,3｜750,0｜1.824,3

## 外部連結

- 目前的歐盟財政預算
- 歐盟財政系統 歐洲聯盟委員會
- 歐盟財政收入，德國聯邦政治教育中心
- 歐盟的淨貢獻者和淨受益者，德國聯邦政治教育中心
- 2020年12月14日歐洲聯盟委員會2020/2053號決議，關於歐洲聯盟自有資金體系，以及取代2014/335/EU號決議
- 歐盟財政，自由資金體系，歐洲聯盟委員會
- 德國聯邦統計局，Veronika Spies、Thomas Luh和Albert Braakmann（2020）：歐洲淨國家生產力和淨國家收入和諧