尼赫魯報告

於1928年發佈的《尼赫魯報告》（Nehru Report）是一份備忘錄，由英屬印度的全黨派會議在莫逖拉爾·尼赫魯（印度政治家，印度獨立後第一任總理賈瓦哈拉爾·尼赫魯的父親）的主持下起草，呼籲印度爭取一個新的自治領地地位，並為其憲政體制建立一聯邦制的政府架構。它還提議施行聯合選舉制（為所有選民，無論其宗教、種族或社群背景，都在一份共同的選民名單上登記，並共同投票選舉單一選區內的代表），同時也在立法機構中為少數群體設置保留席位。

聖雄甘地（莫罕達斯·卡拉姆昌德·甘地）於1928年12月，在印度國民大會黨於加爾各答舉行的年會中提出，並通過一項議案，要求英國政府在一年內接受《尼赫魯報告》的建議，否則將發起不合作運動。

## 背景

英國政府在英屬印度時期行將結束前的政策始終是：印度憲政體制發展的時機和性質完全由英國議會來決定，人們認為英國會酌情諮詢印度人的意見。這一點已在《le|1919年印度政府法案|Government of India Act 1919》中正式闡明。而英國直到克里普斯提案（英國為爭取印度各方支持參加第二次世界大戰的舉措，承諾於戰後給予印度自治領地地位，但國大黨拒絕參與簽署），才承認印度人有權自行制定憲政體制。

由英國社會主義者安妮·貝贊特（她於1917年曾擔任印度國民大會黨主席）和她的幾位印度朋友發起一項起草新憲政體制的工作（非代表官方）。大多數領袖對她的計畫相當冷淡，但此文件在1925年1月至2月於德里舉行的所謂全黨派會議（與前述全黨派會議性質不同）上得到一定程度的修訂，並於4月在坎普爾舉行的一次會議上獲得正式批准。該草案被起草為一項法規，並由工黨政治家喬治·蘭斯伯里先生於1925年12月9日提交給英國下議院，標題為"印度國協法案"（"The Commonwealth of India Bill"）。該法案提議立即授予印度完全的自治領地地位，但須遵守某些臨時保留條款。根據此項法案，印度總督作為英國君主的代表，將完全負責軍事、海軍軍力和外交關係，直到印度議會以自身法案表明準備好接管這些控制權為止。印度議會就印度土邦採取的任何步驟，都必須事先得到印度總督的批准。法案中還包含一份權利法案，其中有對人身自由、良心自由、言論自由以及性別平等等方面的保障。然而，這項計畫沒引起任何大眾的熱情，部分原因或許是它並非真正的印度本土產物，但主要原因在於民族主義運動的消極性質。當時的領袖們更熱衷於反對現有體制，而非準備一個具建設性的替代方案。

英國政府於1927年任命西蒙委員會，以審查《1919年印度政府法案》的運作情況，並為印度提出憲政改革的建議。此委員會內並沒任何一位印度籍成員，因而激怒英屬印度民族主義運動的領袖。英國承認這種不滿情緒，但並沒考慮改變委員會的組成。相反地，它要求印度人證明自己能夠制定出一套憲政體制。印度事務大臣弗雷德里克·埃德溫·史密斯，第一代伯肯黑德伯爵曾於1925年在英國上議院提出類似的挑戰：

... 就讓印度人自己制定出一套憲政體制，而此體制必須獲得印度各主要群體之間相當程度的合意及支持...

而印度民族主義運動的領袖們透過起草《尼赫魯報告》來回應這一挑戰。

印度國民大會黨於1927年12月在其馬德拉斯會議（Madras session，馬德拉斯今日的名稱已改為清奈）上，為回應西蒙委員會的設立，採取兩項重大決策：

- 決定不與西蒙委員會合作。
- 籌劃一個全黨派會議，以期為印度起草憲政體制。

## 報告內容

《尼赫魯報告》所勾勒出的憲政體制是讓印度在大英國協內享有自治領地地位。報告中的一些重要內容有：

- 《報告》指出所有政府權力以及所有權威 - 包括立法、行政和司法 - 都源於人民，並應透過本憲政體制來建立，經由隸屬於或依據本憲政體制的組織來行使。而與西蒙委員會之後，實際所制定的1935年印度政府法案不同。
- 不應設立國教。男女應享有平等的公民權利。
- 應建立聯邦制政府架構，剩餘權力歸屬中央。（一些學者，例如研究印度憲政史的學者 - R. J. Moore (Robin James Moore)，認為《報告》的提案本質上是單一制，而非聯邦制）。
- 它包含對政府機制的描述，例如設立最高法院的提議，以及建議按人民使用的語言來劃分省份。
- 報告沒為任何社群提供分離選舉制或為少數群體提供優惠席次。而這兩項都在後來的《1935印度政府法案》中獲得寬厚給予。然而此報告確實允許在少數群體佔省份總人口至少百分之十的省份中，為此類少數群體保留席位，但必須嚴格按照這類社群的人口比例進行。
- 聯邦的官方語言設定為印度斯坦語（又稱印地-烏爾都語），使用天城體或烏爾都語字符書寫。也可使用英語。

《報告》和西蒙委員會的報告都曾提交給所有參與1930年至1932年三次圓桌會議的代表們。但最終頒佈的《1935年印度政府法案》，主要採納的是西蒙委員會報告的內容，對《尼赫魯報告》的借鑑極少，可說幾乎沒受其影響。

## 全印穆斯林聯盟對《尼赫魯報告》的反應

全印穆斯林聯盟的領袖們除少數例外，未能接受《尼赫魯報告》中的提議。而由穆罕默德·阿里·真納於1929年起草"真納十四點"作為回應，這十四點成為穆斯林社群的核心訴求，並被他們作為參與獨立與統一印度的條件。他們的主要反對意見是：

- 分離選舉制和優惠席次：國大黨 - 全印穆斯林聯盟於1916年簽署的《勒克瑙協定》為穆斯林社群提供這兩項保障，但卻遭到《尼赫魯報告》拒絕。
- 剩餘權力：穆斯林意識到，雖然他們將在印度東北部和西北部的省份中佔據多數，而能夠控制這些省的立法機構，但他們在中央（聯邦）將永遠是少數。因此他們提出與《尼赫魯報告》相反的要求，即剩餘權力應歸屬於各省。

根據穆罕默德·阿里·真納的說法："該委員會採納一種心胸狹隘的政策，以破壞穆斯林的政治前途。我遺憾地宣佈，這份報告極度含糊不清，不值得執行。"

## 反響

研究大英帝國歷史的學者雷金納德·科普蘭爵士在其著作《印度的憲政問題（The Constitutional Problem in India）》中將這份報告視為"印度人迄今為止最坦誠，去嘗試直接面對社群主義的困難之處..."，並認為其爭取自治領地地位的目標是非凡的。然而他同時認為該報告"幾乎沒產生實際結果"。

美國籍印度憲法史學者格蘭維爾·奧斯汀在其著作《印度的憲法：國家基石（India’s Constitution: Cornerstone of a Nation）》中強調《尼赫魯報告》的基本權利部分是 "1950年印度憲法中基本權利的一個的直接藍本... 19個子條款中有10個是實質上未經修改地複製，尼赫魯報告中的三項權利被納入指導原則中"。

印度政治科學教授尼拉·錢德霍克（Neera Chandhoke）在她《印度制憲會議（The Indian Constituent Assembly》（編著）一書的章節中主張，"《尼赫魯報告》在一個以自由主義（注重公民權利和政治權利，即第一代權利）為主的憲政體制中納入社會和文化權利（屬於第二代權利），顯得非同尋常"。

印度政治科學家尼拉賈·賈亞爾在其著作《公民身份及其不滿（Citizenship and Its Discontents）》中提出，在1920年代後期國際權利論述的背景下，《尼赫魯報告》在早期就構想出社會和經濟權利"一份相當特殊的文獻"（義為在1920年代，社會和經濟權利的概念尚未在國際上得到廣泛接受，更未被視為憲法不可或缺的一部分，而此報告能將其納入，讓其顯得特殊。）。

## 外部連結

- Complete text of the Nehru Report at Internet Archive
- Bibliography