單行條例

單行條例，是指民族自治地方（自治區、自治州、自治縣）的人民代表大會，依照憲法和當地民族的政治、經濟和文化特點，就某一特定事項制定的自治法規。單行條例與自治條例、地方性法規、經濟特區法規等共同構成中華人民共和國的地方立法體系，在相應的民族自治地方範圍內具有法律效力。

民族自治地方在制定單行條例時，在不違背憲法和法律基本原則的前提下，依法享有對國家法律和行政法規部分條款的變通權，但不得對憲法、法律中專門針對民族自治地方的規定做出變通。

## 法律依據

單行條例是由憲法、民族區域自治法以及立法法所共同確立的。

憲法第四條規定，中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法的權利和利益，維護和發展各民族的平等團結互助和諧關係。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和製造民族分裂的行為。

憲法第九十五條規定，自治區、自治州、自治縣設立自治機關。自治機關的組織和工作根據憲法第三章第五節、第六節規定的基本原則由法律規定。

憲法第一百一十六條與民族區域自治法第十九條規定，民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批准後生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區的人民代表大會常務委員會批准後生效，並報全國人民代表大會常務委員會備案。

中華人民共和國立法法第八十五條規定，自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。

中華人民共和國民族區域自治法第二十條規定，上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批准，變通執行或者停止執行；該上級國家機關應當在收到報告之日起60日內給予答覆。

中華人民共和國民族區域自治法第六條規定，民族自治地方的自治機關根據本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權採取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經濟、文化建設事業的發展。

## 立法沿革

單行條例的歷史可追溯至中華人民共和國成立前革命根據地時期的民族自治立法實踐。

1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》，確立了民族區域自治作為國家基本政策的地位。隨後，政務院於1950年1月6日公布《省、市、縣人民政府組織通則》，規定縣級人民政府有權擬定與縣政有關的單行法規，並報請省人民政府批准或備案。《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》規定各民族自治區的自治機關在中央人民政府和上級人民政府法令所規定的範圍內，依其自治權限，可以制定本自治地方的單行法規，呈報上兩級人民政府核准並報政務院備案。

1952年8月9日，中央人民政府頒布《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》，對民族自治地方設立、行政地位及自治權利等重大問題作出明確規定，為單行條例的制定提供了規範依據。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了中華人民共和國的第一部憲法，規定民族自治區、自治州、自治縣的自治機關依照憲法和法律規定的權限行使自治權；依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，報請全國人民代表大會常務委員會批准。並將前一階段實行的中央與地方分享立法職權的制度改為中央集權的立法制度。

1984年5月31日，第六屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國民族區域自治法》，單行條例的制定獲得了系統化的法律依據。1987年11月24日，第六屆全國人大常委會在對1978年底以前頒布的法律進行清理時特別說明：

在1978年底以前，全國人大常委會批准民族自治地方的人民代表大會和人民委員會組織條例48件，因新憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法和民族區域自治法已經制定，各民族自治地方人民代表大會都已成立常務委員會，各自治地方都已經或正在另行制定自治條例，上述組織條例已因情況變化而不再適用。

這意味著，自1980年代起，自治條例與單行條例逐步替代了過去的「組織條例」，民族自治地方立法進入了新的歷史階段。

2000年3月15日，第九屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國立法法》，進一步規範了單行條例的制定程序、報批程序與變通規則。2001年2月28日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過《關於修改〈中華人民共和國民族區域自治法〉的決定》，對單行條例的制定權源作出與時俱進的修正，將原本由自治機關享有的特殊政策和靈活措施權利擴展為系統化的自治權配置。

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過《關於修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，是立法法施行近15年來的第一次修改。修法將所有「設區的市」人大及其常委會納入地方性法規制定主體範圍；同時明確自治州的人民代表大會及其常務委員會可以依照規定行使設區的市制定地方性法規的職權，使自治州獲得完整的地方性法規制定權。

2023年3月13日，第十四屆全國人民代表大會第一次會議通過《關於修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，對區域協同立法作出進一步規定，並對設區的市與自治州的地方性法規制定權作進一步細化，但單行條例的核心規範並未發生根本性改變。

## 立法權限

單行條例的立法權限來自於憲法和民族區域自治法的授權。

中華人民共和國憲法第一百一十六條和中華人民共和國民族區域自治法第十九條規定，民族自治地方的人民代表大會享有單行條例的制定權。2015年立法法修正後，自治州的人民代表大會常務委員會也獲得了地方性法規制定權，但單行條例的制定權仍專屬民族自治地方的人民代表大會，常務委員會並無獨立的單行條例制定權，這與地方性法規的制定權分配有所不同。

單行條例可規定的事項範圍較廣，凡是民族區域自治法第三章「自治機關的自治權」所涉及的政治、經濟、文化、社會等各領域，均可由單行條例作出專門規定。常見的單行條例事項包括：

- 自然資源管理與生態環境保護。
- 少數民族語言文字使用與民族文化傳承。
- 計劃生育與人口政策。
- 婚姻家庭與繼承。
- 教育、科學技術、文化事業。
- 醫療衛生與體育。
- 地方財政與稅收。
- 對外貿易與邊境貿易。
- 其他社會事業。

中華人民共和國立法法第八十五條明確授權自治條例和單行條例可以對法律和行政法規作出變通規定，這是單行條例與一般地方性法規的核心區別。但同時也對變通規定作出三個限制：

- 不得違背法律或行政法規的基本原則。
- 不得對憲法和民族區域自治法作出變通規定。
- 不得對其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。

立法法未規定對部門規章作出變通的權限，單行條例不能對部門規章作出變通規定。

2015年立法法修正後，自治州人民代表大會常務委員會獲得了與設區的市類似的地方性法規制定權，可對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。自治州的單行條例與自治州人大及其常委會制定的地方性法規在實踐中並存，單行條例側重於依民族特點對法律和行政法規作出變通，地方性法規側重於執行上位法和處理地方性事務。

## 制定程序

單行條例的制定程序由中華人民共和國立法法和相關行政法規規範，主要分為提案、起草、審議、表決與通過、報批及公布6個階段：

- 單行條例的提案權由民族自治地方的人民代表大會主席團、常務委員會、本級人民政府、本級人民法院、人民檢察院以及代表（代表團）享有。提案前通常需要進行立法調研、立法論證和公開徵求意見等程序。
- 單行條例的起草由民族自治地方的人民代表大會常務委員會或者人民政府的有關部門承擔。起草過程中應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。
- 民族自治地方的人民代表大會常務委員會會議對單行條例草案進行審議時，除特殊情況外，應當在會議舉行的七日前將草案發給常委會組成人員。列入常委會會議議程的單行條例草案，一般應當經常委會會議審議後，由常務委員會決定提請本級人民代表大會會議審議和表決。
- 單行條例經民族自治地方的人民代表大會全體代表的過半數通過。
- 自治區的單行條例報全國人民代表大會常務委員會批准後生效；自治州、自治縣的單行條例報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批准後生效，並報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。報請批准時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。
- 經批准的單行條例由民族自治地方的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。單行條例公布後，及時在本級人民代表大會常務委員會公報和中國人大網、本地方人民代表大會網站以及在本行政區域範圍內發行的報紙上刊載。

## 制定主體與層級

中華人民共和國的民族自治地方分為自治區、自治州、自治縣三個層級。截至目前，中華人民共和國共建立155個民族自治地方，即5個自治區、30個自治州、120個自治縣。

### 自治區

自治區作為省級民族自治地方，其人民代表大會有權制定單行條例。自治區人民代表大會制定的單行條例，須報全國人民代表大會常務委員會批准後生效。自治區人民代表大會常務委員會無權對單行條例進行修改或補充，該條例的任何修訂與補充，均須由自治區人民代表大會審議並依照法定程序報批。

### 自治州

自治州是介於自治區和自治縣之間的民族自治地方，其人民代表大會制定的單行條例，須報全國人民代表大會常務委員會批准，或者報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批准後生效，並報全國人民代表大會常務委員會備案。

自治州的單行條例制定在立法實踐中較為活躍，涉及教育、文化、語言文字、婚姻家庭、環境保護、資源開發等多個領域。各省或自治區人民代表大會常務委員會在批准自治州的單行條例時，主要進行合法性審查，原則上尊重自治州人民代表大會的立法判斷。

### 自治縣

自治縣是民族區域自治地方的基層單位。自治縣人民代表大會制定的單行條例，須報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批准後生效，並報全國人民代表大會常務委員會備案。自治縣的單行條例往往更加貼近當地民族的實際需要，在保護民族傳統文化、調整民族關係、促進民族經濟發展等方面發揮著重要作用。自治旗與自治縣在單行條例的制定權上享有同等地位，均需報自治區人民代表大會常務委員會批准。

### 民族鄉

民族鄉不是民族自治地方，但可依據《民族區域自治法》第十二條第二款的規定，設立相應的自治地方或者民族鄉。民族鄉不享有自治條例和單行條例的制定權，亦不具備任何法定立法權；其權益保障和特殊事務，由所在省、自治區、設區的市的人民代表大會及其常務委員會，通過制定相關的地方性法規予以規範和保障。

## 效力地位

單行條例在中華人民共和國法律體系中的效力地位是地方性法規的特殊類型，其整體效力低於憲法、法律和行政法規，在民族自治地方內部，其依照法定變通權作出的變通規定，在本地具有優先適用的特殊效力。

自治區的單行條例與自治州、自治縣的單行條例在審判程序和管轄地理範圍上有所不同，但在法律體系中的特殊性質是一致的。自治區的單行條例由全國人民代表大會常務委員會批准，自治州、自治縣的單行條例由省級人民代表大會常務委員會批准。它們均屬於民族自治地方的特殊立法，不宜簡單等同於行政法規或普通地方性法規；其核心特徵在於通過法定批准程序後，在各自的自治地方境內享有高於一般法律法規的優先適用效力。

## 監督與撤銷

單行條例的監督體系主要由國家權力機關的事前批准審查與事後備案審查兩個層次構成。

全國人民代表大會憲法和法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以對報送備案的規範性文件進行主動審查。

全國人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在審查、研究中認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相牴觸的，可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見；也可以由憲法和法律委員會與有關的專門委員會、常務委員會工作機構召開聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。

制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，並向全國人民代表大會憲法和法律委員會和有關的專門委員會或者常務委員會工作機構反饋。制定機關按照所提意見對自治條例和單行條例進行修改或者廢止的，審查終止。

全國人民代表大會憲法和法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構經審查、研究認為自治條例和單行條例同憲法或者法律相牴觸而制定機關不予修改的，應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。

省級人民代表大會常務委員會對自治州、自治縣的單行條例具有批准權和監督權。在批准過程中，省級人民代表大會常務委員會對報請批准的單行條例進行合法性審查，對與憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不牴觸的，應予以批准。

在備案審查過程中，國家權力機關會重點對其法律變通情況進行合法性審查；而司法機關不享有對單行條例的法律適用審查權，若在司法實踐中發現條例與上位法牴觸，應依法提請全國人民代表大會常務委員會進行審查。

## 條例舉例

以下列舉部分有代表性的單行條例，展示單行條例在中華人民共和國民族自治地方實踐中的多樣性。

名稱｜制定主體｜通過日期｜施行日期｜涉及事項

涼山彝族自治州邛海保護條例｜涼山彝族自治州人民代表大會｜1997-09-01｜1997-09-01｜水資源保護

涼山彝族自治州施行〈中華人民共和國婚姻法〉的規定｜涼山彝族自治州人民代表大會｜1983-02-26｜1983-10-01｜婚姻法變通規定

涼山彝族自治州施行〈獸藥管理條例〉的規定｜涼山彝族自治州人民代表大會｜2012-02-15｜2012-09-01｜獸藥管理變通規定

涼山彝族自治州瀘沽湖風景名勝區保護條例｜涼山彝族自治州人民代表大會｜2004-02-28｜2004-07-30｜風景名勝區

涼山彝族自治州非物質文化遺產保護條例｜涼山彝族自治州人民代表大會｜2010-02-08｜2010-07-01｜非物質文化遺產

涼山彝族自治州彝族語言文字工作條例｜涼山彝族自治州人民代表大會｜1992-04-29｜1993-01-01｜語言文字

西雙版納傣族自治州城鄉規劃建設管理條例｜西雙版納傣族自治州人民代表大會｜2017-08-30｜2017-10-01｜城鄉規劃

巴音郭愣蒙古自治州博斯騰湖流域水環境保護及汙染防治條例｜巴音郭愣蒙古自治州人民代表大會｜1997-03-30｜1997-06-04｜水環境保護

恩施土家族苗族自治州民族文化遺產保護條例｜恩施土家族苗族自治州人民代表大會｜2005-03-01｜2005-08-01｜民族文化

內蒙古自治區促進民族團結進步條例｜內蒙古自治區人民代表大會｜2021-01-30｜2021-05-01｜民族團結

內蒙古自治區建設國家重要農畜產品生產基地促進條例｜內蒙古自治區人民代表大會常務委員會｜2023-07-31｜2023-09-01｜農牧業

西藏自治區平安建設條例｜西藏自治區人民代表大會常務委員會｜2022-05-26｜2022-08-01｜社會穩定

西藏自治區法治宣傳教育條例｜西藏自治區人民代表大會常務委員會｜2021-09-29｜2021-12-01｜法治宣傳

新疆維吾爾自治區法治宣傳教育條例｜新疆維吾爾自治區人民代表大會常務委員會｜2021-05-27｜2021-07-01｜法治宣傳

寧夏回族自治區檔案條例｜寧夏回族自治區人民代表大會常務委員會｜2024-09-26｜2025-01-01｜檔案

廣西壯族自治區森林和野生動物類型自然保護區管理條例｜廣西壯族自治區人民代表大會常務委員會｜1990-08-11｜1990-08-11｜自然保護區

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