聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處

聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處（United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East），簡稱近東救濟工程處（UNRWA），是聯合國系統下救濟與協助巴勒斯坦難民和人類發展的機構。近東救濟工程處負責的對象包含因1948年第一次以阿戰爭和隨後的衝突而大逃亡流離失所的巴勒斯坦人及其父系後代，包括合法收養的兒童。截至2019年，有超過560萬巴勒斯坦人在近東救濟工程處登記為難民。

聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處在1949年12月8日根據聯合國大會決議成立，1950年5月1日正式開始運轉，1950年代間負責約75萬名巴勒斯坦難民的需要。目前，受近東救濟工程處照顧者約有476萬人，工程處並僱用近3萬名的工作人員。工程處向加薩走廊、西岸、約旦、黎巴嫩和敘利亞的巴勒斯坦難民提供保護和基本服務，提供的服務包含基礎教育（然僅限於黎巴嫩的中學教育）、醫療服務、環境衛生、緊急救濟、社會安全網與其他社會干預措施、小額資本提供、住房以及其餘基礎設施支助。

## 歷史和運營

1948年第一次以阿戰爭爆發，隨後巴勒斯坦阿拉伯人大批逃亡，聯合國大會於1948年11月19日通過了第212 (III) 號決議，設立了聯合國巴勒斯坦難民救濟組織（UN Relief for Palestine Refugees，UNRPR)，以提供緊急援助與其他聯合國或人道機構協調，提供巴勒斯坦難民救濟。為了應對衝突的政治層面，不到一個月後，大會通過了第194號決議，成立了聯合國巴勒斯坦和解委員會（United Nations Conciliation Commission for Palestine，UNCCP），其任務是幫助交戰各方達成最終解決方案，包括促進「與UNRPR 合作，難民的遣返、安置以及經濟和社會復原」。到那時，衝突已導致超過70萬人流離失所。

由於無法解決「巴勒斯坦問題」，該問題需要超出其任務範圍的政治解決方案，因此UNCCP建議成立一個「旨在繼續開展救濟活動並啟動創造就業項目的聯合國機構」，而最終解決方案尚待確定。根據這項建議以及涉及難民的第194號決議第11段，大會於1949年12月8日通過了第302號決議，設立了聯合國近東巴勒斯坦難民救濟工賑處（今譯「救濟和工程處」）。該決議獲得以色列和阿拉伯國家的支持，無人反對，僅蘇聯集團和南非投了棄權票。

近東救濟工程處接替了聯合國巴勒斯坦難民救濟組織，承擔更廣泛的人道主義援助和發展任務，並被要求保持中立。近東救濟工程處於1950年開始運作，根據第302(IV)號決議，其最初的工作範圍是向巴勒斯坦難民提供「直接救濟和工賑計劃」，以「解其饑饉，蘇其痛苦，並促進和平與安定」。不久後，同年12月2日通過的第393(V)號決議擴大了近東救濟工程處的任務範圍，指示該機構「指撥一項經濟復原資金，任何近東國家政府提請永久安置難民，使其無需依賴救助之計劃，經過工賑處核准，即可使用該資金」。1952年1月26日通過的另一項決議為該項資金分配了四倍於救濟的資金，同時要求近東救濟工程處以其他方式繼續提供保健、教育和一般福利項目。

2024年5月9日，聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處在東耶路撒冷的辦事處遭到當地以色列居民縱火焚燒，聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處決定暫時關閉該辦事處。10月28日，以色列國會立法禁止該機構在其境內活動。2025年1月30日生效。2025年12月29日，以色列議會又通過法案，要求禁止向近東救濟工程處的設施提供電力或供水。

## 組織與職責

近東救濟工程處是根據《聯合國憲章》第七條第二款和第二十二條設立的聯合國大會附屬機構。它和聯合國裁軍研究所是唯二直接向聯合國大會報告的聯合國機構。與世界衛生組織、聯合國難民事務高級專員辦事處等其他聯合國機構不同，近東救濟工程處沒有章程或規約。秘書長等其他聯合國機構的要求也可能決定其任務。聯合國大會每年通過一系列決議，規定近東救濟工程處的責任、職能和預算。由於近東救濟工程處名義上是一個臨時組織，因此其任務期限每三年延長一次；最近一次是在2022年12月13日，其任務期限延長至2026年6月30日。

## 資金

近東救濟工程處的預算由聯合國大會制定，幾乎完全來自聯合國會員國的自願捐款。它還從聯合國常規預算中獲得一些收入，主要用於國際工作人員的費用。除常規預算外，近東救濟工程處還接收用於緊急活動和特殊項目的資金，如應對敘利亞內戰和2019冠狀病毒病疫情等。

該機構的大部分資金一直來自美國和歐洲聯盟委員會。2019年，在其10億美元的認捐總額中，近60%的來自歐盟成員國，其中德國是最大的單獨捐助國。其次是歐盟、英國、瑞典和阿拉伯聯合大公國，然後是沙烏地阿拉伯、法國、日本、卡達和荷蘭。近東救濟工程處還與非政府捐助方建立夥伴關係，例如總部設在捐助國的非營利性「國家委員會」（national committees）。

由於捐款的自願性質，嚴重的緊急情況或捐助國的政治發展會導致預算問題。2009年，在以色列進攻加沙後，官員表示該機構陷入了「可怕的財政危機」，資金短缺達到2億美元。在2018年8月，美國停止了對近東救濟工程處的捐助，稱近東救濟工程處的任務應該縮小到該機構創建時在世的幾十萬巴勒斯坦人。美國的決定導致該機構損失了12億美元預算中的3億美元，造成總體赤字為4.46億美元。其他方面捐款的增加彌補了這一缺口。

2019年中旬，荷蘭、比利時和瑞士暫時中止了對近東救濟工程處的資助，理由是一份報告聲稱該機構領導層存在管理不善、腐敗和歧視問題。2019年12月，荷蘭恢復了資助，將其2019年的捐款增加了600萬歐元，達到1,900萬歐元。歐盟將其捐款從8,200萬歐元（9,220萬美元）增加到1.02億歐元（1.133億美元），德國同意資助近東救濟工程處的四個新項目，其價值為5,900萬歐元（6,560萬美元）。卡達將其對敘利亞巴勒斯坦人的捐款增加了2,070萬美元，使2019年總額達到4,000萬美元。

2019年4月，瑞典和約旦在斯德哥爾摩主持了一次部長級戰略對話，討論近東救濟工程處2019年及以後的資金問題，埃及、法國、德國、日本、科威特、挪威、英國、歐洲外交行動服務和歐洲委員會的代表出席了此次會議。同年聯合國大會年度會議上，就近東救濟工程處的資金問題舉行了一次高級別部長級會議。2020年7月，主任專員拉扎里尼警告稱，UNRWA的預算「不可持續」，在過去的五年中有四年出現赤字，資金處於自2012年以來的最低點。

世界銀行的數據顯示，在2012年獲得超過20億美元國際援助的國家中，加沙和西岸人均收到的援助是第二大受援者的兩倍以上，達到每人495美元。

## 營運

根據聯合國大會決議的規定，近東救濟工程處提供廣泛的社會和人道主義服務。自1949年成立以來，其業務範圍已不僅限於緊急救濟和社會服務；截至2019 年，其預算的大部分用於教育（58%），其次是醫療保健（15%）和一般支持服務（13%）。

### 教育計劃

教育是近東救濟工程處最大的活動領域，佔其經常預算的一半以上和大部分工作人員。它經營著中東最大的學校系統之一，涵蓋711所小學和預科學校、8所職業技術學校以及2所教師培訓機構。自1950年以來，它一直是巴勒斯坦難民兒童基礎教育的主要提供者。所有登記的難民兒童均可獲得免費基礎教育，目前人數為526,000人。在1960年代，近東救濟工程處的學校成為該地區第一所實現完全性別平等的學校，並且在校學生中略過多數是女性。

巴勒斯坦難民人口中有一半年齡在25歲以下。容納40名甚至50名學生的教室普遍擁擠。近四分之三的學校實行雙班制，兩組不同的學生和教師共用同一棟大樓，減少了教學時間。學年經常因衝突而中斷，促使近東救濟工程處制定一項特別方案，在緊急情況下提供教育。

### 救濟、福利

在巴勒斯坦難民社區，沒有男性養家的家庭極為脆弱。寡婦、離婚婦女和父親有殘疾的家庭最有可能陷入貧困。近東救濟工程處向這些家庭提供糧食援助、財政援助和住所。

## 評估與讚揚

近東救濟工程處曾得到諾貝爾和平獎得主梅里德·科里根·麥奎爾與科菲·安南、聯合國大會主席哈里·霍爾克里、前聯合國秘書長潘基文，以及歐洲聯盟、美國、荷蘭、日本、孟加拉國、賽普勒斯、約旦、挪威等國代表的讚揚。2007年，挪威常駐聯合國代表稱挪威是近東救濟工程處的「堅定支持者」，近東救濟工程處充當巴勒斯坦難民的「安全網」，為他們提供「立即救濟、基本服務和有尊嚴地生活的可能性」。同一天，冰島代表讚揚該機構儘管「經常面臨生命危險」，但仍能夠「取得實質性成果」。

2007年，以色列表示將繼續支持近東救濟工程處，並指出，儘管擔憂該機構的「政治化」，但以色列支持其人道主義使命。

## 批評與爭議

2004年，伊曼紐爾·馬克思（Emanuel Marx）和尼扎·納赫米亞斯（Nitza Nachmias）指出，對該機構的許多批評與其時代相符，「包括缺乏靈活性、抵制適應不斷變化的政治環境以及拒絕逐步取消其職責並將其移交給巴勒斯坦權力機構的症狀」。

2007年，近東救濟工程處啟動了一項提高效率的改革計畫。然而，2019年洩露給半島電視台的一份內部道德報告稱，自2015年以來，該機構的高級管理層以犧牲效率為代價來鞏固權力，導致高層人員普遍存在不當行為、裙帶關係和其他濫用權力的行為。

### 濫用設施

2003年，以色列向報紙公布了一份被《紐約時報》稱為「令人震驚的情報報告」。該文件根據對武裝分子嫌疑人的審訊結果，指控近東救濟工程處的行動為巴勒斯坦恐怖分子提供了掩護。報告稱，武裝分子在救濟和工程處開辦的學校儲存彈藥，利用聯合國救護車走私武器，以及在聯合國的建築內主持坦齊姆武裝組織的會議。

2004年5月11日，以色列國防軍公布了一段錄像，顯示兩名巴勒斯坦武裝分子將一名受傷的武裝分子抬上近東救濟工程處的救護車，並與他一起上車。救護車司機要求武裝分子離開，但武裝分子威脅司機將三人開往醫院。事後，近東救濟工程處呼籲各方尊重其救護車服務的完整性及其工作人員的中立性和公正性，並表示雖然其救護車對受傷人員一視同仁，但武裝人員在任何時候、任何情況下都不得進入近東救濟工程處的任何車輛。

2009年2月4日，近東救濟工程處停止向加薩走廊運送援助物資，並指控哈馬斯闖入一個聯合國倉庫，偷走了數噸用於援助貧困家庭的毛毯和食品。幾天後，哈馬斯歸還了丟失的物資，近東救濟工程處恢復了援助。

2009年8月5日，以色列國防軍指控哈馬斯偷竊了剛剛通過以色列轉交給近東救濟工程處的三輛救護車。近東救濟工程處發言人否認了這一說法。一周後，哈馬斯證實它沒收了這些救護車。近東救濟工程處發言人也證實了這一點，但很快又收回了這一說法，並否認了這一事件，甚至公布了一張照片，聲稱照片上是工程處的一名官員與涉事救護車的合影。

2023年，在以色列—哈馬斯戰爭的停火期間，一名被關押了近50天的人質在獲釋後表示，近東救濟工程處的一名教師將他關押在自家閣樓里，幾乎不給他提供食物，並無視其醫療需求。近東救濟工程處表示已得知此事，並正在進行調查。

### 工作人員被指控參與哈馬斯對以色列的襲擊

2024年1月26日，以色列向聯合國提供聯合國巴勒斯坦機構參與了2023年10月7日哈馬斯襲擊以色列的工作人員情報，並在襲擊期間使用該組織車輛和設施的情況。以色列高級官員告知媒體，這些情報都是針對10月7日襲擊中被捕的武裝分子進行審訊的結果。以色列駐聯合國大使吉拉德·埃爾丹發表聲明譴責，該情報證實了近東救濟工程處的員工多年來是參與企圖消滅以色列和謀殺其公民的恐怖組織哈馬斯的合作者。聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯對這些指控「感到震驚」，他的發言人斯特凡·杜加里克表示，將對近東救濟工程處進行緊急、全面的獨立審查。

以色列政府發言人馬克·雷格夫表示，近東救濟工程處與哈馬斯之間存在結構性的關係，這12名雇員只是「冰山一角」。以色列還指控近東救濟工程處的設施和車輛被用於10月7日的襲擊。以色列軍方在聲明中表示，其情報部門已經編制了一個案件，「指控近東救濟工程處的幾名雇員涉嫌參與大屠殺，還有證據表明近東救濟工程處的設施被用於恐怖主義目的」。

1月28日，《今日以色列報》報導稱，以色列長期以來一直掌握著這一信息，但拒絕公開發布，因為他們認為近東救濟工程處是加沙唯一能發揮作用的實體，「沒有它，混亂會更加嚴重」。以色列官員不清楚近東救濟工程處和美國為何到現在才就這些資訊採取行動。官員表示，美國到1月26日才停止援助可能是因為眾議院外交委員會將於1月30日舉行聽證會，屆時可能會曝光更多有關近東救濟工程處的醜聞。

《紐約時報》審閱了以色列提供給美國政府的一份檔案。該檔案指出，在12名被告中：

- 7人是近東救濟工程處學校的教師
- 2人以其他身份在學校工作
- 1人是職員
- 1人是社會工作者
- 1人是倉庫管理員

以色列在檔案在指出，其中十人是哈馬斯成員，一人是傑哈德成員。具體指控包括：汗尤尼斯的一名學校輔導員與他的兒子合作從以色列綁架了一名婦女；努塞拉特難民營的一名社會工作者在襲擊中分發彈藥和協調車輛，並協助將一名以色列士兵的屍體運到加沙；一名雇員參與了造成 97人死亡的大屠殺，可能是指貝埃里大屠殺。

檔案中指出，以色列情報部門通過六名雇員的手機追蹤了他們在以色列境內的行蹤；情報部門還截獲了一些人的電話，得知他們在電話中討論自己參與哈馬斯襲擊的情況；另有三人收到簡訊，命令他們到集合點報到，其中一人被告知帶上存放在家中的火箭榴彈。

2月10日，以色列軍方稱他們在聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處在加沙的總部發現一條哈馬斯隧道。這條隧道長700米，深18米，有岔道、側邊房間與辦公室，有一個放滿電腦的房間，另一房間放置了幾個工業用電池組，這條地道的「電力基礎設施」與UNRWA總部「相通」。隧道中發現步槍、彈藥、手榴彈和爆炸物，認為隧道已被哈馬斯武裝分子使用。UNRWA回應自去年10月12日就沒有再使用這個地點，也不清楚那個地點的現況。

2月16日，以色列國防部長約阿夫·加蘭特向媒體告知，該機構約1,500名或整體12%的工作人員與恐怖組織有積極聯繫，並表示根據其得到的情報跡象表示，除了已公開的12名工作人員之外，另有超過30名近東救濟工程處工作人員參與了大屠殺、協助劫持人質、對以色列社區進行搶劫和盜竊等行為。他批評指，近東救濟工程處已經失去了合法性，無法再作為聯合國機構發揮作用。

#### 各方反應

多國在表示聯合國有必要展開調查的同時也對該機構的工作感到擔憂。美國、英國、加拿大、澳大利亞、義大利、芬蘭、德國、冰島、荷蘭、瑞士、法國、愛沙尼亞、日本、奧地利、羅馬尼亞、紐西蘭、立陶宛、拉脫維亞、瑞典、歐盟委員會相繼宣布暫停捐助該組織。2022年，這些國家提供的資金超過9.13億美元，而近東救濟工程處當年的資金總額為11.13億美元。

1月28日，聯合國方面公佈聯合國對近東巴勒斯坦難民救濟和工程處的員工被指控涉嫌參與襲擊以色列事件的調查情況，在涉事的12人中，9人被近東救濟工程處立即解僱，1人已確認死亡，另外2人的身份正在核實。聯合國秘書長古特雷斯呼籲各國繼續捐款，稱聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處的服務可能在2月起就會被迫縮減。聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處專員拉扎里尼更稱捐款國以部份個人的刑事指控為由來制裁聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處和整個加沙群體「非常不負責任」，而且是一種「集體懲罰」（collective punishment）.超過20個非政府組織呼籲重新考慮暫停資助近東救濟工程處的決定，因為這些資助「將影響對超過 200 萬平民的救生援助，其中一半以上是兒童」。

1月31日，以色列總理內塔尼亞胡表示聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處已被哈馬斯滲透，且該組織有意保留巴勒斯坦難民問題，所以其工作應由其他組織或機構取代。

美國稍後澄清，美國國會之前批准用於近東救濟工程處的資金已有99%被已送至該機構。但是原計劃於2024年初夏資助該機構的下一筆計劃中的資金需要重新經過國會批准。

3月1日，歐盟委員會宣布解凍對聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處的資助，首批解凍資助金為5000萬歐元。同月，加拿大、瑞典恢復資助聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處。4月25日，德國政府將恢復向聯合國近東救濟工程處加薩走廊項目提供資金。

5月26日，以色列議會提案將聯合國近東救濟工程處列為恐怖組織。

10月28日，以色列議會通過法案，禁止聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處在以色列開展活動。以色列方面隨後通知聯合國，以色列取消1967年與聯合國近東巴勒斯坦難民救濟工程處簽署的協議，終止雙方關係。

## 基本資料

- 原文名：United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East
- 原文名：en
- 簡稱：近東救濟工程處、UNRWA
- 成立時間：1949年12月8日
- 類型：非政府組織
- 法律地位：非營利組織
- 總部：約旦安曼省與巴勒斯坦加薩走廊
- 領域：人道援助
- 主任專員：菲利普·拉扎里尼
- 副主任專員：萊妮·斯坦塞斯
- 上級組織：聯合國
- 預算：8.06億美元
- budget_year：2020
- 員工數：30,000
- 網站： www.unrwa.org