鋪道行動

鋪道行動（Operation Causeway），又譯堤路行動、鋪道作戰、堤道作戰，為太平洋戰爭末期美軍為攻佔當時受日本統治的台灣、澎湖群島與華南廈門（廈門灣）而籌劃的兩棲作戰計畫。計畫由太平洋艦隊暨太平洋戰區總司令切斯特·威廉·尼米茲主導，1944年6月成軍的第10軍團負責執行，預計於1945年2月15日發動，動用兵力達56萬餘人。攻佔目標為南台灣與廈門，旨在建立基地以轟炸日本本土、支援中國戰區持續參與對日作戰，並切斷日本本土與東南亞的海空交通。

鋪道行動源自1944年6月公佈的「花崗石二號」（Granite II）作戰大綱，並進一步具體化作太平洋艦隊司令部所擬定的「鋪道聯合幕僚研究」（Causeway Joint Staff Study）。1944年6月至9月間，第10軍團陸續編擬登陸南台灣的A、B、C三套方案，並進行兵力編組、後勤、登陸地及指揮關係的規劃。然而規劃同時，盟軍內部出現先攻台灣（尼米茲、歐尼斯特·金主導）或先攻呂宋（道格拉斯·麥克阿瑟主導）兩派路線之爭。1944年9月29日至10月1日於舊金山舉行的會議中，尼米茲主動提出放棄登陸台灣，改以攻佔硫磺島、沖繩為兩階段替代方案，並說服金同意；10月3日參謀首長聯席會議作成決議，由麥克阿瑟進軍呂宋，鋪道行動雖未正式取消，自此實質擱置。

鋪道行動雖未實施，仍對戰時及戰後台灣產生實質影響：1944年10月起，美軍為掩護雷伊泰、呂宋登陸戰，對台灣展開多次大規模空襲，使「躲空襲」成為台灣人的集體記憶之一；計畫中海軍主導的軍政府構想，亦影響戰後台灣行政體制與占領政策走向。

## 背景

### 日軍南進基地與太平洋中期戰局

20世紀初日本帝國與美國海軍競爭升溫之際，美國戰略家觀察到日本在台灣展開大規模軍事整建，似為對菲律賓發動攻勢的跳板；經海軍戰爭學院連串兵棋推演後，美方逐步將台灣海峽兩棲作戰納入「橙色戰爭計畫」，1928年聯合計畫委員會「全面戰爭情境」構想跨太平洋逐島登陸、至日本近海發動決戰的空海戰役：佔領澎湖需動用16,000名海軍陸戰隊員及24,000名陸軍士兵；澎湖攻擊三個月後，再由30,000名海軍陸戰隊員及60,000名陸軍進攻北台灣，以奪取基隆港作為對沖繩及更接近東京的島嶼進行兩棲作戰的集結地。然而此一規劃並非美國軍方共識：多數高階軍官認為台灣的地形崎嶇與港口未開發，不具吸引力；1930年代後期該計畫的版本傾向繞過台灣，以沖繩為主目標。

太平洋戰爭爆發前，台灣成了日本南進政策的核心基地。日軍佔領台灣初期已建造基隆要塞、高雄要塞、馬公要塞3座要塞，並以其為對華作戰的重要進出基地。1937年中國戰區爆發後，日軍利用台灣基地轟炸杭州，並以台灣為轉運基地進攻廣東。1941年前後，日本海軍為遂行太平洋戰爭，於台灣各地增設多座機場與臨時著陸場，並籌建大規模航空維修廠與燃料廠等後勤廠庫；至戰爭結束時，陸海軍機場總計達64座，為日本帝國勢力圈內機場密度最高的地區。

1941年珍珠港事件發生後數小時內，日軍即由台灣空軍及海軍基地對東南亞各地發動攻擊。麥克阿瑟於菲律賓最北端設有一座面向台灣的雷達站，而日軍空襲發動時雷達站正逢故障，致日軍轟炸機群迅速摧毀美軍主要防務，為日軍進攻菲律賓並最終迫使麥克阿瑟撤退至澳洲。日機自台灣起飛後，大舉轟炸美軍駐馬尼拉的港口及機場，使麥克阿瑟將軍失去主要基地；麥克阿瑟雖於12月8日下令次日反擊台灣，但因缺乏戰術情報而未實施。此一教訓使美軍重新體認台灣的戰略地位，成為日後對台研究與登陸計畫的直接動機；伊恩·易思安轉述當時親歷者證詞指出，華盛頓情報研究員一見當時台灣的軍事情報檔案「驚訝於其稀薄與過時」。

太平洋戰爭爆發後，日軍迅速席捲東南亞，並威脅澳洲。美軍於1942年6月中途島海戰後展開反攻，同年8月發動瓜達爾卡納爾島登陸戰；瓜島之役後，太平洋戰爭的戰略主動權自此轉移至盟軍，日軍改採守勢。1943年5月，參謀長聯席會議決定美軍與盟軍部隊在西南太平洋戰區與中太平洋戰區兩路同時推進：麥克阿瑟沿新幾內亞進入南海與西里伯斯海，尼米茲麾下太平洋艦隊主力則自吉爾伯特、馬紹爾、馬里亞納向台灣與華南進軍。1943年11月美軍於中太平洋戰區發動塔拉瓦島登陸戰，數日內即控制全島。1944年3月，尼米茲所部於馬紹爾群島之役突破日軍防衛圈，蓄勢進軍加羅林、馬里亞納兩群島；麥克阿瑟領軍的西南太平洋戰區部隊則沿新幾內亞東岸推進，發動俾斯麥群島的突襲。1944年7月日軍喪失塞班島之後，東條英機內閣總辭，小磯國昭內閣繼任，日方戰略亦由攻轉守，「絕對國防圈」實質崩潰。

### 美軍對台研究與戰略價值

雖然日軍以台灣為基地對美軍發動攻擊，美軍對台灣的具體情況卻幾乎一無所知。當時美國有關台灣的出版品僅有達飛聲1903年出版的《福爾摩沙島的過去與現在》（The Island of Formosa, Past and Present），以及1942年「太平洋協會」出版的安德魯·格來頓齊夫（Andrew J. Grajdanzev）所著《台灣今日》（Formosa Today）等少數出版物，內容尚不足以提供美軍政治、體制、經濟、社會、文化、族群、語言等全面性的了解。

最早展開台灣研究的單位為美國陸軍，主要核心人物為葛超智。葛超智戰前曾在台擔任三年英文教師，中國戰區爆發後因美日關係惡化辭職返美；美日開戰後1942年1月撰寫履歷，分別向陸軍、海軍與國務院自我推薦，僅陸軍回覆並採用。陸軍軍事情報局 (美國)負責研究台灣事務；1943年3月22日陸海軍參謀長聯席會議正式提出軍事行動後須有相關民政統治研究的要求，並指定陸軍設置占領地區民政事務研究班。1943年底美軍進入對台軍事行動執行階段，葛超智在洛克斐勒三世勸誘下，由陸軍情報處文職人員轉任海軍軍職預備役上尉；不久哥倫比亞大學海軍軍政學校設立台灣研究小組（詳見占領計畫章節）。

美方規劃官員自1942年起即關注台灣的戰略地位。1942年7月，美國戰爭部即開始探索佔領台灣作為跳島反攻日本的整體戰略一環，並規劃心理戰計畫以煽動台灣社會與政治矛盾，削弱日本權威。1943年4月所擬定的全盤對日軍事計畫中，美方已將「跨太平洋進抵中國海岸」設定為削弱日本的主要途徑，而台灣被視為此推進路線中「最重要的單一目標」；參謀首長聯席會議亦考慮以中華民國東部為B-29的轟炸基地，至少奪取華南一個主要港口取代由印度、緬甸至中國的主要供應線，必須進入由華南、台灣與呂宋構成的「戰略三角」。1943年8月，富蘭克林·羅斯福與溫斯頓·邱吉爾於魁北克會議中與聯合參謀長決議攻佔台灣與鄰近港口（如香港）以建立海空基地的網路，直接攻擊日本本土；他們設想於台灣海峽建立可容納整個太平洋艦隊與侵日艦隊的巨大泊區，並補給蔣中正部隊以對抗中國境內逾100萬日軍。1943年12月開羅會議中，盟國領袖接受此一觀點，將台灣與澎湖列為戰後歸還中華民國的領土。學者熊偉民認為，此一戰略爭論本質具有「全球戰略」的性質，因參謀長聯席會議在決策時必須兼顧美國於歐洲戰場的義務及中華民國戰場進展，並非簡單的陸海軍立場分歧。

時隸屬參謀長聯席會議的聯合戰略調查委員會（JSSC）與美國海軍一致認為，中太平洋（馬裡亞納群島、密克羅尼西亞群島和加羅林群島）-台灣航線是通往日本最直接且具有戰略優勢的路徑，與當時道格拉斯·麥克阿瑟將軍青睞的南太平洋-菲律賓路線相反。行動策劃者認為，台灣將為針對日本的戰略轟炸行動提供合適的基地，並為可預見的入侵日本本土島嶼提供一個集結地。佔領廈門灣將取代經由印度和緬甸到中國的陸路和空中補給路線。

對美軍而言，攻佔台灣可達成多重目的：一為取得B-29的航空前進基地，由於B-29從台灣出發攻擊日本所需航程較短，可攜帶更多炸彈；二為切斷日本本土與東南亞的海上生命線，使日本無法將南方戰略物資運回本土，亦阻止其再以台灣作為南進基地；三為摧毀台灣酒精工廠的航空燃料生產能力（具體產能規模詳見要塞化工事章節）。王景弘指出，台灣作為B-29轟炸機的集結基地與支援登陸日本本土之前的戰術空軍基地，理論上可有效支援盟軍對日本本土、朝鮮、台灣及滿洲等目標的轟炸；台灣戰略地位的重要，使華盛頓計畫人員「大多都把注意力放在繞道菲律賓直接進攻台灣的計畫上」。鍾堅補充，太平洋戰爭中期美軍構想以跳島攻勢直接奪佔台澎，運用既有海港與空港作為跳板向西登陸閩南、與國軍會師牽制支那派遣軍與關東軍共200萬兵力，再由台澎北進日本本土；台澎海港及飛行基地經日本長年整建，故日、美兩方均規劃台澎為太平洋戰爭後期必然的主戰場。學者趙綺娜與蘇瑤崇均指出，1940年代美國對台灣的戰略興趣源於太平洋戰爭時期建立並延續至冷戰初期的政策思維，可上溯至19世紀馬休·培里東亞遠征以來美國對台灣作為西太平洋據點的關注。

## 計畫演變

### 花崗石與花崗石二號修訂

1944年1月15日，尼米茲麾下太平洋艦隊暨太平洋戰區司令部（CINCPAC-CINCPOA）公佈中太平洋戰役計畫「花崗石」（Granite），作為中太平洋戰區後續推進的上層架構。花崗石主要任務為削弱馬紹爾、加羅林的日軍並推進至馬里亞納，後續推進至包括台灣、呂宋的選項；預計1944年下半年中太平洋戰區即可進入加羅林、馬里亞納兩線，1945年初衝向華南－台灣－呂宋三角地帶。

然1944年3月美軍於馬紹爾群島之役突破日軍防衛圈，奪下夸加林環礁等核心島嶼，使尼米茲提前進軍馬里亞納，原訂的花崗石時序被加速壓縮。1944年6月3日，太平洋艦隊司令部因應戰局進展提出「花崗石二號」（Granite II）作戰大綱，將原計畫拆為四個階段：第一階段代號「糧草徵發員」於1944年6月15日攻塞班、關島、天寧三島；第二階段代號「困境」於同年9月8日攻帛琉；第三階段代號「起義」於同年11月15日攻民答那峨、爭取台、菲附近空海制權；第四階段代號「堤道」，於1945年2月15日攻南台灣與廈門，或改為登陸呂宋。實際執行上，第一階段於1944年6月15日如期實施，第二階段延至9月15日，第三階段未實施而改為直接登陸呂宋。「花崗石二號」將南台灣與廈門合併為一項作戰目標，惟內容仍屬大綱性質，缺乏細部規劃，故須由聯合幕僚進一步擬定。

1944年3月參謀長聯席會議公佈的新作戰概念確立了以攻佔台灣為基本方針，作為帛琉－馬里亞納線於同年夏季奪取後的下一步驟；作戰規劃分配予尼米茲，由其副參謀長弗瑞斯特·薛曼少將總辦戰計起草。尼米茲與薛曼共同擬定一套媲美諾曼第登陸的作戰；最初構想為以6個海軍陸戰隊師、5個美國陸軍步兵師與1個裝甲師組成的攻擊部隊登陸台灣與澎湖。然而檢視後顯示此一構想難以獲得後勤支援；參謀長聯席會議視太平洋戰區為次要重點，美方戰鬥力主要投往歐洲；1944年5月薛曼書面承認：「支援部隊、勤務部隊與船運的需求超過太平洋戰區（尼米茲）可能擁有資源」。蘇瑤崇補充，海軍實際進行台灣研究起於1943年3月22日陸海軍參謀長聯席會議之後；至1944年4月海軍、陸軍代表共同會議中才正式決定將包含台灣、琉球在內的軍事與占領行動全納入海軍指揮。

### 鋪道聯合幕僚研究與情報蒐集

1944年6月21日，太平洋艦隊暨太平洋戰區司令部完成「鋪道聯合幕僚研究」初稿（Causeway Joint Staff Study, Preliminary Draft），具體展開花崗石二號中的台灣與廈門攻擊計畫。研究界定登陸地代號為「Diaphram」（指台灣）與「Donation」（指廈門），內容區分為作戰執行、後勤、情報、指揮關係等多項主題，並有後續修訂與補強性文件，包括太平洋艦隊《鋪道任務初步部隊估計》（Estimate of Requirements of Corps, Army, and Service Troops for Causeway Operation, 1944年5月10日）等。研究中亦構想攻佔南台灣與廈門兩個橋頭堡的兼進方案，意圖若占領廈門以支援登陸戰所需的物資與飛機集結。1944年9月16日，研究以尼米茲名義發文予第5艦隊司令、第10軍團司令及太平洋艦隊陸戰隊司令，要求對任務部隊單位、數量及占領軍總兵力提交需求估計，並重新檢討鋪道行動合適的目標。易思安歸納研究目標為「建立基地以（1）轟炸日本（2）支援進攻中華民國（3）切斷日本海空交通」，任務為「攻佔、占領、防衛並發展」南台灣與廈門，「兩者構成一個戰略整體」；1945年2月15日為台灣攻擊的預定D日，廈門則於約D+20日突擊。

為支援鋪道行動，美軍另展開大規模對台情報蒐集。蘇瑤崇據許進發於日本尋獲的檔案指出，《美國陸海軍聯合情報研究》第87號（Joint Army-Navy Intelligence Study of Formosa）即為美軍為鋪道行動蒐集編譯的核心情報資料；此份研究共15章，分別涵蓋台灣的軍事地理、海洋學、海岸與登陸沙灘、氣候、港口設施、運輸通訊、城市鄉村、資源貿易、人民政府、健康衛生、防禦工事、海軍與航空設施、地名辭典等。其中針對港口設施的調查（1944年6月）發現，高雄港水道於濬深後深度達29英呎，而安平港碇泊區深度僅18英呎。王景弘記載，第10軍團情報處進一步核對該情報研究內容，並對東南亞一帶美軍單位發出15項問卷，核實水田深度、水堤、水壩高度、河川、植物、年度氣溫等台灣第一手資訊。

## 作戰構想

### 作戰目標與投入兵力

為承擔鋪道行動的具體執行，第10軍團於1944年6月成軍，司令部設於德州山姆休士頓堡，由西蒙·玻利瓦·巴克納中將出任司令；該軍團為唯一專為太平洋戰區設立的大型軍團，直屬尼米茲指揮。兵力編制為4個軍，其中3個軍預備用於攻臺、1個軍用於廈門；下轄陸軍第24軍（軍長約翰·R·霍奇少將）、第3兩棲軍（軍長羅伊·蓋格少將）、第5兩棲軍 (美國海軍陸戰隊)（軍長哈利·施密特少將）及戰術航空部隊。第10軍團具跨軍種特色，兵力來源涵蓋陸軍、海軍與海軍陸戰隊，是僅有直屬尼米茲的跨軍種軍團，不同軍種的戰鬥思維、指揮關係與協調等均成為巴克納須面對的挑戰。

鋪道行動的海上指揮體系亦於同期建立：雷蒙·斯普魯恩斯上將任第5艦隊司令，統轄海上主力與航艦支援；里奇蒙·凱利·特納海軍中將任太平洋艦隊兩棲部隊司令，負責登陸船團的集結、護送與灘岸投射。主要指揮官中，巴克納於太平洋戰爭爆發時為阿拉斯加防衛司令，1942-43年間率部抵禦日軍對阿留申群島的突襲，具大兵團作戰經驗，上任後赴夏威夷斯科菲爾德軍營就職；霍奇於1944年4月8日在夏威夷夏夫特堡指揮第24軍成軍，曾任第25步兵師副師長與第23步兵師師長；蓋格曾於瓜達康納爾島指揮海軍陸戰隊第1飛行聯隊，並率兩棲部隊於布干維爾島、關島、帛琉等地作戰。

1944年9月16日，太平洋艦隊暨太平洋戰區司令部以尼米茲的名義要求第5艦隊司令、第10軍團司令及太平洋艦隊陸戰隊司令對適切目標提出意見，並就任務部隊單位、數量及占領軍總兵力提交需求估計，另邀太平洋戰區陸軍部隊司令小羅伯特·C·理查森中將與陸軍航空兵司令米拉德·哈蒙少將表達看法。司令部考量的欲占領地區包括五項選擇：（1）台灣全島；（2）台灣與澎湖；（3）台灣與廈門；（4）（台灣）南部與澎湖；（5）（台灣）南部與廈門；其中澎湖於第（2）、（4）項兩度入列。各項目的均涵蓋四點考量：建立基地以轟炸日本、支援中華民國戰區、切斷日本與東南亞（菲律賓、馬來亞及荷屬東印度）交通線；建立連絡中國沿岸海空交通線；剝奪日本自台灣與華南取得的資源；維持對日本的持續性軍事壓力。司令部所推估的艦隊泊地中，廈門、澎湖與台灣西部均有「許多泊地」可供利用。

鋪道行動的地面部隊兵力估計在數月內歷經多次修訂。1944年6月21日尼米茲總部原始估計為424,436人；經理查森（7月21日修為468,554人）與第10軍團司令部（8月7日初估555,182人）逐次調整後，第10軍團於8月17日正式提出兵力需求初步方案，總兵力達563,850人（登陸台灣412,520人、登陸廈門151,330人），陸軍構成台灣戰場主力（約8成），海軍陸戰隊為廈門攻擊主力（約6成）；同日巴克納另提566,094人的版本；9月初再修為占領全臺與廈門共776,913人（最高估），9月28日略減為562,140人，至10月4日修為440,000人（占領南臺與澎湖配合）或560,000人（佔領全臺）。第10軍團成軍後相關計畫文件多編寫於1944年7月至9月間；同時，第3兩棲軍尚參與關島及帛琉貝里琉戰役（1944年7-9月），實際兵力仍投入於中太平洋作戰。

廈門攻擊由海軍陸戰隊為主力，與南台灣攻擊構成兼進的兩階段配置。1944年8月17日兵力清單顯示，登陸廈門部隊151,330人，包括陸軍26,273人、海軍29,676人、海軍陸戰隊95,381人。鋪道情報估計，登陸日當天台灣本島與澎湖總計有5個師團的日軍兵力，其中三分之一個師團駐於澎湖。澎湖的戰略地位亦為前期情報研究重點：葛超智於1944年4月25日提出《澎湖：戰後海軍基地的可能性》（The Pescadores – possibilities of a post-war naval base on）報告，結論主張美國海軍須在台灣保有基地；同年6月美國海軍情報處出版的太平洋艦隊情報研究亦指出，台灣屬於日本內圈防衛的一部分，澎湖則由日本發展成為主要海軍基地。

巴克納認為，鑑於登陸區機場眾多，仍須增加戰鬥機與中型轟炸機單位；登陸地形丘陵廣布，建議再增加1個輕裝師（Light Division）以擴張戰區範圍。然而太平洋艦隊暨太平洋戰區司令部審視後指出，鋪道所需陸軍兵力已超過太平洋地區陸軍總兵力；助理參謀長（後勤）愛德蒙·李維（Edmond H. Leavey）少將於8月23日評估，除非自歐洲戰場調撥兵力，否則無從執行該方案。後勤裝船方面，王景弘據美國國家檔案館所藏文件指出，1944年7月19日太平洋艦隊暨太平洋戰區司令部向陸軍部作戰局助理參謀長提出鋪道行動的初步報告，依登陸日（D日）逆推各梯隊裝船時程，第一梯隊（D-50）至第五梯隊（D-5）應於1944年11月1日前完成西岸裝船、1945年1月1日前完成全部裝船。

### 登陸地選擇

第10軍團情報部門於1944年9月就南台灣地理、敵情研擬三種登陸方案，以南部的安平至鵝鑾鼻海岸為主要候選登陸地，提出A、B、C三套方案：

- A方案：第3兩棲軍搶灘鳳鼻頭，另以一營兵力登陸琉球嶼；隨後攻入鳳山、鞏固高屏溪防線，協同陸軍第24軍渡溪。第24軍另搶灘枋寮西北沙灘，奪取水底寮機場，並以一個團戰鬥群登陸大坂埒（今墾丁南灣里），佔領恆春機場後，沿里港－屏東－岡山一線推進。
- B方案：第24軍於高雄港南北沙灘搶灘為主，主要任務為奪取高雄港；第3兩棲軍搶灘枋寮西北，第5兩棲軍分兵登陸琉球嶼與大坂埒。
- C方案：為B方案的調整，第24軍可改由二層行溪河口沙灘登陸。

三方案各有優劣。A方案的優點為登陸點相近、可互相支援，缺點為日軍可運用臺南－高雄－枋寮的部隊攻擊美軍狹長縱隊；B方案的優點為迫使日軍困守岡山－高雄－枋寮一帶，缺點為北路軍南北兩沙灘相隔達15英里；C方案缺點則是登陸沙灘相隔更遠，達30英里。經比較後，美軍選擇B方案，並保留C方案作為替代備案。易思安詳列鋪道行動主要登陸沙灘：岡山（彌陀，戰時稱「沙灘3號」）3英里長可容1師登陸；鳳鼻頭（戰時稱「沙灘2號」）6英里長可容2師；枋寮（佳冬塘，戰時稱「沙灘1號」）7英里長可容3師；南灣（戰時稱「南灘」）1英里長可容2團；備用的西樹／黃金海岸沙灘（二層行溪河口，戰時稱 Nisoko）。日軍對美軍的登陸意圖似有偵知，1944年7月至10月間強化鳳鼻頭、恆春、澎湖的兵力整備，並以海上挺進戰隊進駐楓港、枋山、高雄西子灣、二層行溪等地。

### 美軍航空作戰規劃

美軍評估，日軍指揮官可動用於台灣的戰機可達1,500架（800架駐防台灣、其餘700架駐於中國大陸與琉球群島）；台灣各地機場總容量約1,500架，具彈性調度特性；美軍登陸後最具威脅的機場依序為嘉義、臺東、新竹、臺北等地。日治時期台灣全島共修築63處飛行場，亦為美軍考量取得B-29前進基地的重要因素。

王繩果整理的鋪道先期作戰（D日以前）分為4個層次：駐中國大陸基地的航空部隊作先期偵察，必要時由菲律賓南部基地補助；駐馬里亞納的戰略轟炸機對日本本土實施破壞性攻擊；駐華航空部隊對日本駐臺、駐澎湖、駐廈門飛行部隊作破壞性攻擊；駐民答那峨的航空部隊對敵呂宋航空部隊予以制壓；必要時航空母艦飛機進行廣泛攻擊呂宋、琉球及日本本土重要目標。依登陸計畫，登陸日（D-day）前3天美軍即以航艦艦載機對臺實施大規模轟炸；登陸開始時並以艦砲及空中轟炸破壞交通系統以延緩日軍增援。美方估算，登陸日前3天起日軍將無法再向台灣輸送增援部隊；雖空襲與艦砲將摧毀所有鐵公路與主要橋梁，但日軍可以迅速以浮橋替代橋梁。王繩果評估，美軍若於澎湖登陸日後2日即可使用該地機場緊急起降，5日後將有戰鬥機200架進駐，可迅速建立空中優勢。

鋪道聯合幕僚研究中針對水雷作戰亦有具體規劃：對基隆與淡水兩港實施航空佈雷，並持續掩護掃雷作業，自登陸日前1日（D-1）起一直延續至作業完成。日軍方面亦於台灣周邊海域佈設水雷與水雷堰；易思安據盟軍佔領後的訪談與翻譯，記載日軍佈雷的精確規模：1941年於各重要港灣布設「逾950枚底雷及1,000枚錨雷」；1943年底日本帝國海軍於基隆港深水進路布設2,700枚海雷；兩個月後完成自澎湖群島至廈門灣的5,250枚水雷的雷區；日方規劃者「展現出非凡的戰略遠見，正確推斷敵方意圖，並急速著手強化弱點」。

## 日軍防衛部署

### 第10方面軍與「捷號作戰」

1944年7月日軍大本營頒布「捷號作戰」（捷號作戦）方針，將太平洋方面區分為「捷一號」（菲律賓）、「捷二號」（台灣、南西諸島）、「捷三號」（日本本土）、「捷四號」（北海道）四套作戰方案，作為應對盟軍登陸的分區應變。日方大本營預判美軍下一輪作戰區域可能依序為：菲律賓、台灣與琉球、日本本土、北方齒舞群島。

1944年9月22日，日本陸軍為因應美軍對台灣可能的登陸威脅，依大本營命令編成第10方面軍，以原台灣軍為基礎並接收自關東軍轉用的部隊，由安藤利吉大將兼任司令官（續任台灣總督）、諫山春樹中將出任參謀長，與沖繩方面的第32軍共同構成「捷二號作戰」核心地面部隊。同時期日籍在臺官兵已達195,173人；下屬部隊於1944年底至1945年初擴展為第9、第10、第12、第50、第66、第71等師團與第61、第64、第68、第75、第76、第100、第102、第103等獨立混成旅團，另轄戰車第10聯隊、要塞重砲兵聯隊及多支海上挺進戰隊；師團配屬上以第50師團（鳳山）為核心反登陸主力、第66師團（臺北至宜蘭一線）兼任近衛性任務，第12師團於1944年12月自滿洲移防臺南、第71師團於1945年1月自滿洲調入嘉義、第9師團則於1945年1月應沖繩決戰之需離台。然而此後海上交通線遭切斷，台灣變成孤島，後續機動反擊部隊無法渡海增援；陸軍第10方面軍只能就地取材，於1945年1、2月間由全島各地要塞部隊現地動員、向台籍青壯徵兵擴編成6個獨立混成旅團，連同既有的第50、第66師團，勉強湊成8個師團的兵力據守臺澎。

第10方面軍的全般作戰構想分為三層：以航空力量摧毀美軍艦隊與兩棲船團為優先；若海上阻止失敗，則於灘岸實施決戰；最終動員台灣軍民於平原盆地實施焦土戰，並於山地遂行游擊戰，使美軍深陷長期僵持，為日本本土爭取防衛整備時間。諫山於戰後回憶錄中指出，台灣軍因應戰局轉劣，必須以殖民地統治者與防衛者的雙重身分動員台灣本地民眾與資源，作為帝國本土防衛的最後屏障。日方對美軍可能登陸地的研判以南台灣高雄至屏東一線、北台灣基隆至臺北一線、東部宜蘭與花蓮平原等三方向為重點警戒區，並於各要塞區內以「水際擊滅」過渡至「縱深防禦戰術」的原則部署火砲與特攻兵器。

### 要塞化工事

1944年太平洋戰爭戰局轉劣後，台灣總督長谷川清頒布《台灣決戰非常措施要綱》，諭令台灣軍民一體強化防禦工事，目標為「全島要塞化」，於宜蘭、花蓮、臺東、恆春、枋寮新增5處反登陸要塞。各反登陸要塞依地形採用4類工事：野戰掩體、反空降馬特洛砲塔、地下框舍與地下穹窖；除要塞核心區外，各沙灘側方岬角亦進行野戰工事，挖掘戰壕並覆蓋掩體。火砲配置以高雄要塞為例，自北部臺中、虎尾砲臺至南部石頭營、四重溪、恆春共21處砲臺。

易思安記載，日方於高雄壽山（英語稱Ape Hill，1,200呎高）的偽裝極為成功：美方空照偵察僅辨識出7門火砲，戰後發現實有67門（南面36門面向鳳鼻頭沙灘、北面22門面向岡山沙灘、9門位於山頂），最大砲管射程達21公里；高雄要塞區內另有約120門遠程火砲埋藏於山坡掩體。岡山海軍61航空廠整個戰爭期間遭美方飽和轟炸33次，但每次轟炸後該廠仍維持運作；日方已將工廠轉移至附近小港山的地下隧道內。1944年8月底頒布的《台灣島築城計畫》（台灣島建築城計劃）詳細規範整個台灣轉型為巨大要塞綜合體的每個角落；「全島要塞化」概念由此成形，島民被動員、徵收物資，每戶須派一人加入大型勞動隊參與要塞建設。

日軍亦將蔗糖提煉酒精轉化為航空燃料替代品。1944年台灣17座酒精工廠月產量達4,930公噸，可供500架飛機使用，部分戰備儲量並運回日本內地。然王繩果指出，糖廠附設的酒精工廠極為脆弱，僅能供給台灣飛機一次空戰使用，地面部隊乘車機動亦將受限；1944年海運減少導致台灣各項軍需品屯儲量驟減，每師團海運攜行量僅相當於一場戰役的份額，後勤支援狀況難以支持其持久戰略構想。

日軍亦將塞班島作戰的教訓納入考量：地面戰鬥常處於制空權在敵不在我的劣勢；敵艦砲猛烈砲擊下，我方火力無法反擊壓制；以機動為前提的作戰無法成立；非擊滅敵戰車則無法戰勝。塞班島之戰後日軍制定新版島嶼防衛教科書，並以巡迴教育方式至各島嶼守軍演說；台灣在事後一個月即對各地區的築城與戰術要領進行修正，從原先的岸上防衛「水際滅敵」更換為「縱深防禦」。

### 日軍航空與佈雷防備

日軍在臺戰備以航空作戰為核心，地面守備則以保衛核心飛行基地為優先；為防備美軍空襲，日軍於核心飛行基地外圍闢建附屬機場以利大批飛機進駐及疏散，並預定囤儲達兩個月戰備存量的航空油彈補給品。杜正宇據日本防衛省檔案指出，駐臺日本陸軍的第8飛行師團戰機在368架以上；1944年8月後增調飛行第20戰隊、飛行第67戰隊一部赴臺，9月中以後又有飛行第10、第11戰隊增援；海軍航空隊主力為第14聯合航空隊，戰機約90架；7月末另有第221航空隊一部與第341航空隊約50架戰機進駐新竹。

第8飛行師團於1944年下半年陸續接收由日本本土、滿洲、菲律賓等戰區調入的飛行戰隊與後勤支援單位，師團司令部設於屏東，並與駐臺海軍航空部隊（第14聯合航空隊、第341航空隊、第205海軍航空隊等）建立聯合作戰機制；師團另統一管制島內陸海軍航空廠的修護與飛機集合，並擔任由本土經台灣中繼派遣至菲律賓戰區的航空部隊保管與整訓。1944年10月12日至17日台灣沖航空戰爆發，駐臺陸海軍航空兵力於數日內遭美國海軍快速航艦特遣艦隊艦載機集中攻擊而蒙受重大損失，第8飛行師團的可動戰機急遽銳減，至1945年初已難以維持完整的航空作戰機能，後期僅能執行有限的防空攔截與特攻出擊。為防止美軍登陸並阻絕美軍潛艦，日軍於台灣周邊海域佈設水雷與反潛水雷，至戰爭末期布雷總數達9,989枚，主要分佈於高雄、左營、馬公、基隆外港的泊區與聯外航道。

## 占領計畫

鋪道行動的最終目的不僅在於軍事佔領，亦包括佔領後的軍政府統治。1943年3月22日陸海軍參謀長聯席會議即決議，軍事行動後須有相關民政統治的研究；3月31日參謀長聯席會議指定陸軍設置占領地區民政事務的研究班，並要求海軍於民政研究班中設置代表並充分諮詢。蘇瑤崇將戰時美軍對臺占領研究分為三個階段：初期研究階段（1941年12月至1943年12月）、人員訓練與占領研究階段（1944年1月至1944年10月）、軍事行動放棄後的占領軍政府可能性研究階段（1944年11月至1945年8月）。

### 陸海軍對台研究

葛超智於1942年自我推薦進入陸軍情報處後，提出多份研究報告，包括《台灣的占領與後續管理》（1942年12月）、《有關台灣的政治經濟問題》（1943年9月）與《有關台灣基本的政治問題》（1943年12月）；其核心主張為「國際共管」（international control）構想——戰後台灣應由含中國在內的聯合國共同託管一段時期，期滿後以住民自決方式決定歸屬，並反對由中國單獨接收，與開羅宣言的差異「不在最終結論而在過程與時間」。

1943年12月下旬，尼米茲決定先攻佔台灣以切斷日本與南洋日軍的聯絡，計畫代號「鋪道」；同月30日，葛超智自陸軍文職轉任海軍軍職，官拜海軍預備役上尉。1944年3月4日，葛超智於哥倫比亞大學海軍軍政學校就任台灣小組組長，正式開啟海軍對臺研究。海軍台灣研究分為兩類：軍事行動計畫（即鋪道行動）；以及軍事行動後的占領統治研究，由軍政學校台灣小組負責，研究期間約自1944年4月至10月。台灣小組的成果包括訓練約2,000名占領軍政人員、編撰共11冊以「OPNAV50E」為始的《民政手冊》（Civil Affairs Handbook），涵蓋台灣總冊及臺北州、新竹州、臺中州、臺南州、高雄州、花蓮港廳與臺東廳、澎湖廳等7處行政分區，以及《經濟補編》、《漁業》等專題；手冊現分散收藏於臺北二二八紀念館、密西根大學漢徹圖書館與美國國家檔案館。

軍政學校台灣研究小組的訓練班自1944年3月起運作，至該年夏天為止共有25名軍官、23名文職人員參與；資料翻譯工作由12人小組執行，多數成員為日裔美國人，另有台灣人蔡愛智提供台灣風俗常識並協助編撰臺語字典；為防日裔美國人洩密，凡提到台灣處均改稱「X島」（Island X），故該計畫又稱「X島計畫」。地圖製作方面，台灣小組以1:200,000大比例尺製作各類專題地圖，內容除台灣各主要縣市外亦涵蓋澎湖、廈門與福州沿海等日方控制地區；雖計畫於1944年11月遭擱置，地圖製作仍延續至1945年止。

### 軍政府組織與職責

第10軍團作戰計畫附件中規定佔領軍政府的具體職責共78項，重點包括：占領地區凡人口不少於3,000者原則上應設立有民政組織的單位；採法律程序協助台灣人於美國軍事目的下參與經濟與戰略資源的運用；軍政部門全心承擔軍事政府責任；使用與日圓有固定兌換率的暫時貨幣（由美國海軍另印的專用鈔票）；於可能範圍內盡量保留寺廟與教會建築；對占領下平民依政治背景區分為清白無事、可疑及有前科三類，分送不同地區監禁或保護。

葛超智並就佔領政府組織提出具體規劃：採佔領軍政府與地區性（縣、市）政府兩級體系，最高領導者為軍事長官（Military Governor），下設民政政府（Civil Affairs Government），由民政長官統領，分設總務、公衛、公共福利、經濟、財務、法律、公安、情報、技術等部門長官；估計佔領政府所需官員共523名；治安維持上配置4個營的海軍陸戰隊、2,060名非任命官（non-commissioned officers）與1個戰鬥中隊負責日本人集中營的維安；並依族群人口比例配置英台語、英客語、英日語等翻譯人員。配置中以公共衛生部門官員最多，反映佔領政府正視戰爭破壞可能引發疫情的問題，與戰後長官公署的輕忽形成鮮明對比。

宣傳計畫方面，葛超智早於1942年10月即提出十項要點，包括強化戰爭恐懼以削弱「大東亞共榮圈」的宣傳，並以「四大自由」與「大西洋憲章」等思想為號召；其就佔領後的政治重建建議：對失去政權的日本人最應注意防範敵意；對受害最重的台灣人須立即展開難民救濟與經濟重建復興（relief and rehabilitation）；社會上為防族群衝突，必要時美軍應保護日本人，與戰後長官公署的排日心態形成根本差異。

### 國務院政策辯論

1944年3月27日，海軍軍政學校台灣研究小組就占領台灣後可能產生的政治問題歸納24點，正式向國務院提出。國務院遠東地區委員會（Inter-divisional area committee on Far East）於1944年6月28日正式回答，重點包括：不預設任何保留基地的前提作為台灣歸還中華民國的條件；軍政府於日本投降前由美國單獨設立執行；軍政府的計畫階段與實際統治期間應邀請中國參加；軍政府各機關必須盡可能選任台灣人，鼓勵其參與；對日本人的處置必須遵守國際法規定；法律方面應盡可能維持原來的法律系統；台灣使用的貨幣必須獨立於中華民國的貨幣系統外。同年9月27日，遠東地區委員會再次回答，基本上維持上述意見。

萊納德·戈登（Leonard Gordon）將遠東地區委員會的占領政策建議歸納為6項主要主題：占領責任、主權移轉、美方基地、行政政策、日本人與台灣人的地位、經濟發展；委員會強調美國應在占領中保持優越地位，並認為中華民國因軍力薄弱與缺乏海軍力量，「不太可能」獨力強迫日軍投降，故即使日本突然投降，美國仍應實施占領並建立軍政府。

主權問題方面，1944年6月13日戰後計畫委員會會議中，國務院法律顧問格林·H·哈克沃斯認為盟國宣言即可實現台灣移交中華民國的法律效力；遠東司的布雷克斯利與巴蘭蒂尼則擔憂可能造成「嚴重後果」；最終遠東地區委員會建議文件改為含糊措辭：「我們對台灣民政的軍事管理將持續至中國對臺主權恢復為止」。

### 軍政府構想的轉折

1944年10月初鋪道行動擱置後，海軍軍政學校台灣小組亦因而解散，剩餘工作改於普林斯頓大學繼續至冬天結束。10月10日第181次參謀長聯席會議決定陸軍接手台灣民政計畫，占領執行者再次由海軍轉為陸軍。

戰略情報局於1944年10月18日提出《占領台灣後軍政府面臨的問題》（Salient Problems of Civil Administration in Formosa after Occupation）報告，主旨為：戰後須順利將台灣移轉給中華民國政府，惟考量中華民國衰弱、隨時有分裂的可能與瀕臨內戰的危機，美軍有必要在台灣設立軍政府以維持經濟與法律秩序；報告認為最佳折衷辦法為在美國主導下運用有民政經驗的中華民國官吏協助統治，並透過軍政府訓練台灣人取得自治政府經驗。

## 計畫中止

### 尼米茲－麥克阿瑟之爭

1944年3月，參謀長聯席會議於華府閉門會議作出最終決議：麥克阿瑟完成孤立拉包爾的行動、沿新幾內亞北岸西進並於11月15日奪取民答那峨；尼米茲繞過特魯克、6月15日奪取馬里亞納、9月15日奪取帛琉；尼米茲於1945年2月15日進攻台灣，必要時麥克阿瑟先於同日奪取呂宋以為支援；福爾摩沙之後則攻華南海岸。鈕先鍾指出，此種命令並未確定呂宋與台灣的優先順序，雖能暫息爭議，但至同年6月聯席會又再度提出跳過菲律賓的問題。

1944年3月至6月間，全球情勢變化加劇辯論：美國陸軍情報指出日本正在台灣增強防務，盟軍愈延遲所付代價將愈高；參謀長聯席會議成員開始憂慮中華民國的抵抗會崩潰，認為只有提早攻佔台灣始能鼓舞中國精神；6月諾曼第登陸的成功更刺激其相信加速太平洋作戰的時機已至。然而1944年6月13日華府詢問尼米茲與麥帥意見時，二人一致答復應先攻佔帛琉－摩洛泰的線後再進佔菲律賓南部或中部空軍基地。

至此辯論逐漸形成3派立場。海軍上將金主張登陸台灣，是「福爾摩沙最大（有人認為是唯一）的倡議者」，主張福爾摩沙距日本與中國較近，橫亘日本對東南亞的交通線，奪取後將使菲律賓日軍孤立無援；威廉·李海主張登陸呂宋；喬治·卡特利特·馬歇爾則主張直接登陸九州，因效益最高但傷亡可能亦最高。陸軍副參謀長約瑟夫·麥克奈尼中將強烈支持繞道菲律賓直取台灣；後勤部隊司令布里恩·薩默維爾中將則主張無論如何先奪取菲律賓。歧見不全然依軍種劃分，更深層的對立在於華府策劃者與前線指揮官之間——參謀長聯席會議雖一度傾向台灣方案，太平洋戰場指揮官則多傾向呂宋方案。

爭論焦點落在麥克阿瑟與尼米茲、金之間。麥克阿瑟自1944年春起即費盡心力主張延遲或取消鋪道，以利其登陸呂宋的「麥克作戰」。其反對立論可歸納為4點：（1）軍事戰略：菲律賓群島橫亘日本本土與南方原料來源之間，是西南太平洋區域最重要的戰略目標，攻佔呂宋更能切斷日本至東南亞的交通線；（2）戰術可行性：認為台灣防衛工事堅固難以攻下，必先佔全菲律賓始能完全切斷日本交通線，否則入侵台灣相當冒險；（3）戰爭時程：攻佔呂宋之後可跳過台灣向北加速前進，提前結束戰爭；（4）政治與道義承諾：美國對菲律賓人負有道德義務，繞過菲律賓會在亞洲損害美國聲望。E·B·波特記載，麥克阿瑟更從人道主義角度反駁，主張不能將「1700萬虔誠的菲律賓基督教徒」放任不管；其政治意氣亦源於1942年3月奉命撤離呂宋時於澳洲發表「我會再回來」的公開宣言。其陣營內西南太平洋戰區指揮官亦明確響應：遠東空軍司令喬治·C·肯尼陸軍中將與第7艦隊司令湯瑪斯·C·金凱德海軍中將均反對攻臺、主張先取呂宋的優先順序。

尼米茲與金的主張則訴諸戰略：尼米茲於辯論中強調台灣為攔阻荷屬東印度群島石油、錫、橡膠、奎寧等重要物資運回日本的戰略樞紐；二人均認為台灣可作為攻擊日本本土前的跳板。鈕先鍾補述，海軍意見並非鐵板一塊：除尼米茲外，太平洋中島嶼的海軍將領大致也贊成於攻佔呂宋後海路經呂宋以北；華府的最高戰略計畫人員則多認為就戰略而言台灣始終為攻佔對象。

### 珍珠港會議

1944年7月26日至28日，羅斯福總統訪問珍珠港，會見尼米茲與麥克阿瑟。易思安記載，羅斯福先後接受尼米茲與麥克阿瑟針對其各自西太平洋計畫的簡報；隨後赴第10軍團司令部斯科菲爾德軍營，由巴克納簡報；於閱兵場上檢閱第7步兵師，次日在加哈納灣的叢林戰中心觀看實彈演習，包括火焰噴射器作戰與對日式市街的模擬攻擊。同日（7月27日），華府的參謀長聯席會議計畫人員發出電報確認其意圖以「最早可行的日期」（earliest practicable date）跳過呂宋、進攻台灣；惟該幕僚層級電報並非最終決定，亦未獲四位參謀長親自簽署，後續數月美方頂尖將領仍持續辯論台灣計畫的可行性與戰略必要性。

湯瑪斯·B·布厄爾（Thomas B. Buell）於金傳記中將珍珠港會議描述為政治與戰略的雙重舞台。金將羅斯福訪珍珠港視為「政治作秀」（political stunt），藉以「向選民展示他是總司令」以助於連任競選；羅斯福未邀其他參謀長聯席會議成員參加，僅李海隨行，聲稱「不需要其建議」，因已知參謀長聯席會議分裂為菲律賓派與福爾摩沙派。會中尼米茲未強硬主張台灣方案，而是作出妥協性發言；金事後對其顧問蘭德爾·賈科布斯批評尼米茲「妥協與含糊」的態度，並引述其妥協語：「總統先生，如果您要去菲律賓而非福爾摩沙，我們可以解決這個問題」。羅斯福於聽取雙方簡報並檢閱部隊後，選擇遵從其軍事專家的「一致意見」；惟此種一致意見並不存在。

此會於後世學術討論中爭議頗多。葛超智雖未與會，於戰後分析中認為羅斯福原本贊成先攻台灣，係因麥克阿瑟堅持而改變主意；杜正宇則對比鋪道行動各式具體文件多編寫於1944年7月至9月間的事實，認為珍珠港會議僅確認下一步進攻菲律賓中部的雷伊泰，並未對雷伊泰之後究應攻打呂宋抑或台灣作出最終決定。傳記作家詹姆斯（D. Clayton James）雖認為羅斯福於此會議支持麥克阿瑟的呂宋方案，但其後自承此說法「未獲證實」（unprovable）；主流美國軍事史學界亦不認為珍珠港會議已決定登陸呂宋。

### 幕僚與指揮官的反對

珍珠港會議後，據羅伯特·羅斯·史密斯（Robert Ross Smith）研究，尼米茲迅速提出「在台灣南部登陸作戰的同時，在廈門也實施登陸作戰」的折衷新構想，意圖同時建立廈門橋頭堡，以僅占領臺南突出部而不占領全島；然此構想隨即遭華府陸軍計畫人員反對，認為兩地兼進涉及的後勤與兵力動員問題遠超太平洋戰爭兩年來所遇的其他問題。

鋪道行動於各層級皆遭內部反對。易思安記載，尼米茲副參謀長薛曼原為鋪道行動的主導者，此時轉為強烈反對，揚言將寫一份「明顯壞」（so obviously bad）的戰計草案使其不可行；太平洋艦隊兩棲部隊司令特納同意薛曼觀點並反對該作戰。太平洋戰區陸軍部隊司令理查森中將直接告訴尼米茲：「占領福爾摩沙對戰爭推進不必要……從陸軍地面觀點看，奪取福爾摩沙完全沒有優勢」；其同意斯普魯恩斯的觀點，認為B-29可在天寧、塞班、關島的基地有更安全有效的運用，最後對日入侵亦可由沖繩發動，福爾摩沙本身可由空中攻擊使其中立化。陸軍航空兵司令哈蒙少將亦於同期反對攻臺，主張應繞過福爾摩沙、先取火山－小笠原與琉球群島。

太平洋戰區的反對於1944年9月初出現轉折。其時巴克納向尼米茲及其幕僚簡報鋪道行動，雷蒙·斯普魯恩斯中斷簡報、接過發言權，主張改攻硫磺島與沖繩，認為兩處所需投入的兵力與承受風險均低於攻臺、仍可達成參謀長聯席會議整體戰略目標；與會者雖對其直率震驚，但深受其論點打動，此一介入成為內部反對聲浪的轉折點。

華府陸軍系統內亦傳出反對聲音。陸軍計畫處戰略政策組組長約翰·E·赫爾少將於1944年9月2日致函處長海蒂提出「太平洋戰略」備忘錄；羅伯特·羅斯·史密斯指出，至1944年9月底，幾乎所有軍事考量，特別是涉及兵力與時程的相互關聯後勤問題，已使「天平大幅倒向奪取呂宋、繞過福爾摩沙」。陸軍勤務部隊計畫作戰部主任勒洛伊·盧茨少將致函上司薩默維爾，明確表示鋪道行動的成本不可承受，稱此為「極大冒險」，並估計運輸船損失可能使對日本本土的最終攻擊延誤達12個月。

陸戰隊方面亦有變數。海軍陸戰隊官修戰史記載，1944年9月尼米茲已通知太平洋艦隊陸戰隊司令霍蘭德·史密斯，將第2、第3海軍陸戰師留駐馬里亞納以充作福爾摩沙作戰的戰區預備隊。然霍蘭德·史密斯本人對鋪道並不樂觀，於1944年10月3日致函尼米茲，警告我方突擊部隊「相對優勢低於以往登陸作戰的常態」，若仍要執行，必須額外投入三個陸戰師（即當時全部六個陸戰師全押在台灣），且陸戰師「投入福爾摩沙……不易抽身」，勢將排擠後續作戰。縱然樂觀如巴克納，亦對尼米茲表達嚴重疑慮，明白指出鋪道行動「不值得預期的代價」。易思安引伊恩·托爾所述，總結太平洋戰區的普遍氛圍：「他們愈研究福爾摩沙，就愈不喜歡它」。

### 取代方案

綜合上述各層級反對意見，鋪道行動的實質擱置最終發生於1944年9月29日至10月1日於舊金山舉行的會議；其關鍵考量為後勤兵力短缺。1944年9月份估計顯示，尼米茲所部勤務部隊缺額達77,000至200,000人；海軍為提前發動台灣作戰曾建議從西南太平洋戰區抽調勤務單位，但麥克阿瑟總部已感勤務部隊短缺，再作抽調可能影響雷伊泰作戰的成敗，甚至將兵力陷在菲律賓中部不能動彈。雖然南台灣－廈門作戰與呂宋作戰於突擊階段所需戰鬥部隊大致相等，但麥帥可利用數十萬計的菲律賓人作為臨時補充，而台灣則缺乏此種條件。

會議召開前夕已有重要鋪墊。1944年9月8日參謀長聯席會議第173次會議作折衷決議：先發雷伊泰指令（D日12月20日），其後的福爾摩沙－廈門作戰暫定為1945年3月1日、呂宋作戰暫定為2月20日，視局勢擇一執行；尼米茲於支援雷伊泰作戰後方接續執行被選定的方案。9月29日聯合後勤委員會（Joint Logistics Committee）發表報告，回應參謀長聯席會議提出的7項問題，結論為鋪道的規模與複雜程度意味著充足資源須俟納粹德國戰敗後3個月始能取得，需自歐洲戰場調撥重編美英兵力；麥克阿瑟登陸呂宋則負擔小許多，最早可於1944年12月實施。至1944年9月底，馬歇爾雖仍相信戰略上台灣第一較為理想，但已開始憂慮成本太高；尼米茲對成本問題不表示意見，但指出在台灣之後再佔領呂宋將比較容易；只有金仍對台灣第一保持強烈信心。馬歇爾早先將陸軍規模限制為90個師的決議，間接剝奪了金佔領大型重防衛島嶼所需兵力；麥克阿瑟對太平洋陸軍部隊有優先使用權，而歐洲戰場將延續至1945年，使陸軍部隊在數月內無法自歐洲調回。

會中尼米茲、金、巴克納、第5艦隊司令斯普魯恩斯等齊聚一堂。會議召開前夕，尼米茲的戰計官薛曼即於海軍西部沿岸司令部親手遞予斯普魯恩斯一份建議書，主張以硫磺島與沖繩取代福爾摩沙；金抵會後仍堅持先取福爾摩沙，且以「sink hole」（無底洞）形容硫磺島，認為攻取對守方而言將是負擔。斯普魯恩斯反駁金，指出硫磺島為馬里亞納艦隊作戰所需的陸基空中支援基地，且其本身亦處於馬里亞納支援機的打擊範圍內。尼米茲偕一封巴克納簽署的信件赴會，巴克納於信中明確表示其有充足兵力取沖繩、卻無力攻福爾摩沙；尼米茲並提交薛曼預備的報告，建議參謀長聯席會議批准斯普魯恩斯的構想，將鋪道部隊改用於攻擊硫磺島與沖繩。尼米茲提出的兩階段替代方案為：第一階段於1945年1月20日佔領父島或硫磺島，作為塞班島B-29轟炸機與護航戰鬥機的起降基地；第二階段於1945年3月1日登陸奄美大島或琉球，以作為進攻日本本土的航空與海軍基地。金最後以「呂宋作戰將綁住快速航艦六週」為由反對，麥克阿瑟反駁「攻臺將綁更久」；金堅持反對良久，最終在數字壓力下讓步，承諾將其影響力投入支持斯普魯恩斯計畫。稍後，金正式向參謀長聯席會議上呈時程：1945年2月攻硫磺島、4月攻沖繩，聯席會迅即批准。

10月3日，參謀長聯席會議作成最終決議：由麥克阿瑟進軍菲律賓，後續沖繩時並支援尼米茲；尼米茲於麥克阿瑟登陸菲律賓後，進攻包括父島、硫磺島在內的小笠原群島。此一決議實質排除中國海岸登陸選項，主因有三：守衛福爾摩沙的強度、中華民國國軍的衰弱，以及蔣介石與史迪威的積怨。鋪道行動雖未被正式取消，自此實質擱置；金於返回華盛頓後仍認為視太平洋與歐洲戰場情勢，鋪道行動日後仍可能實施。1944年10月至12月間，相關計畫文件仍持續擬訂，駐臺日軍動向、沙灘等情報亦持續更新；舊金山會議後夏威夷方面於斯科菲爾德軍營仍有限度地進行台灣相關規劃，惟第10軍團戰略人員的心思已迅速由台灣轉向沖繩——「日軍在台灣的防禦已使該島難以攻擊到美方無法接受的代價」。

## 影響與後續

### 台灣大空襲

鋪道行動雖未實施，台灣仍未能避免美軍的大規模空襲。1944年10月，麥克阿瑟發動雷伊泰登陸戰，美國海軍為掩護登陸戰，遂對臺發動自太平洋戰爭爆發以來規模最大的空戰與空襲，日方稱為「台灣沖航空戰」（1944年10月12-17日）。10月21日美國海軍以3支分遣艦隊、9艘航艦轟炸高雄一帶，為美國海軍對臺單一區域目標的最大攻勢。

1945年1月起，第5航空隊被指派轟炸台灣，目的為封鎖台灣以達成「無力化」（neutralization）效果。自1月11日起，第5航空隊總計對臺發動7,709架次襲擊，投下15,804公噸各式炸彈與61,445加侖汽油彈。空襲目標分布為：機場31%、建築物29%、產業12%、鐵路7%、港口設施6%、防空3%、石油3%、補給2%、船運2%、其他5%。1945年的糖業產能僅剩往年30%，酒精生產降低至少75%；煉油廠與儲油設施遭空襲導致煉油降低30至40%產能；日月潭發電廠遭摧毀使全臺失去60%電力。

城市破壞方面，11座主要城市中基隆、新竹、嘉義、臺南、高雄等都市機能完全喪失，彰化、屏東、宜蘭、花蓮等近半市區遭摧毀，臺北損失約三分之一。其中臺南、基隆、新竹、臺中、臺北市內與周圍地區受2,240架次轟炸（約佔第5空軍對臺總量42%），共承受8,435噸炸彈（約總量52%）。統計死亡6,100人、失蹤453人、重傷3,902人、輕傷5,335人；房屋全毀無家可歸者37,243人；建築物全毀10,820幢、半毀15,965幢、燒毀18,371幢。市內電話線路（裸線）受損從9,885公里降至4,353公里，受損率達56%。高雄幾乎夷為平地，港口塞滿沉船阻塞出海口，僅100噸以下小船能進出；基隆港水道未受阻但城市設備損壞不下於高雄；花蓮港封閉。

王景弘指出，岡山海軍61航空廠為盟軍對臺空襲的首要目標：B-29轟炸該廠80棟裝配建築，毀9棟、炸毀5處機棚；快速航艦特遣艦隊艦載機與第20轟炸機指揮部B-29於機場與裝配廠兩處合計炸毀軍機146架；裝配廠損害程度估計需4至6個月才能修復回復運作。B-29重型轟炸機部隊受補給缺乏限制，一個月對台灣空襲兩次已為第20轟炸機指揮部的最大能量；每批轟炸50至60架，每架裝配8至10枚炸彈與燃料。鍾堅更廣泛地指出，台灣於二次大戰中作為「美日二次大戰中的第三者戰場」，無論美軍是否實施鋪道行動，台灣已成為戰火鋒線的核心。

對比實際發生的沖繩戰役亦有助於估算鋪道行動若實施可能對台灣造成的衝擊：原計畫用於登陸台灣的美軍部隊轉而投入沖繩戰役，1945年3月26日美軍首先攻佔慶良間列島，4月1日進攻沖繩本島，至6月23日全島制伏；戰役一般平民死亡達94,000人、日軍94,136人、美軍12,520人。蘇瑤崇據此推估，若同等規模的戰役發生於面積約沖繩十倍大的台灣島，當地居民所受的生命與財產損失估計將達上述數字數倍以上。「躲空襲」自此成為戰時台灣人的集體記憶之一。

### 《一般命令第一號》與中美共管

鋪道行動擱置後，「占領台灣」研究並未停止，反而從原先「目的」轉為「過渡手段」研究，重點在於日本投降後「如何」及「何時」將台灣移交中華民國。戈登歸納，國務院遠東地區委員會所提出的占領計畫，本質上即在六項主要議題上展開：占領責任、主權移轉、美方基地、行政政策、日本人與台灣人的地位以及經濟發展。

決定台灣戰後命運的關鍵文件為《一般命令第一號》。最早於1944年12月27日，附屬於參謀長聯席會的戰後問題聯合委員會即啟動相關起草作業；該命令最終決定由蔣中正領導的國民革命軍接受台灣與中國戰區的日軍投降。學者蘇瑤崇指出，1945年7月30日遠東小組委員會向國務院－戰爭部－海軍部協調委員會提交占領台灣報告，建議美國應占領台灣建立軍政府；但因情勢變化與羅斯福的繼任者哈瑞·S·杜魯門政府的考量，最終改為「中國為主、美國為輔」的中美共同占領模式。蘇瑤崇於另文中分析，戰後台灣省行政長官公署即屬軍政府型態，其組織與運作即源自鋪道行動期間的美方軍政府構想。

戈登另指出，計畫中對於日本人在臺財產的分類，建議將「私有財產」嚴格界定、「公有財產」廣義界定，使軍政府能對日本企業實施監管；並對中華民國的沒收計畫表達擔憂，建議須遵守海牙公約規定不得沒收私有財產。針對台灣人民的地位，遠東地區委員會建議視為「被解放人民」（liberated peoples）而非「敵國人民」（enemy nationals），以加速「去日本化」並鼓勵臺人配合占領。

王景弘從反事實觀點分析：登陸台灣作戰經數月爭論後決定放棄，使台灣得以避免直接戰火；惟此一決定亦左右了台灣戰後走向——若美軍當時決定登陸台灣，當地將直接承受戰火並造成嚴重犧牲，惟戰後佔領台灣者將為美軍而非中華民國國軍，並更可能比照對日本的占領模式形成軍政府方案，終戰後將台灣移交蔣中正政府的可能性亦相對較低。曾令毅補述，戰後初期中華民國空軍接收台灣，並非如國民政府長期所宣稱的「台灣光復」單一接收，而是聯合國（盟軍）委託中、美兩國合作占領台灣或進行代管，並由美方代為接收日本航空部隊及附屬設施；1945年10月17日，第7艦隊即護送40餘艘運輸艦載運中華民國國軍第70軍兩個師、共12,000餘人抵基隆與高雄，6日後陳儀亦由重慶搭機赴台就任行政長官。

蘇瑤崇透過實際發生的沖繩戰役對照鋪道行動，認為攻佔台灣計畫的重點不僅在於軍事作戰過程，更在於佔領後的收拾殘局與未來戰略規劃；計畫中設置軍政府與下屬民政府、由美國託管至住民自決投票決定台灣最終歸屬的構想，以及佔領期間美軍保有特殊地位與軍事基地使用權的安排，皆可於戰後美軍佔領琉球的發展過程中見其類似。其指出，琉球自1945年4月美軍佔領、1951年9月起接受美國政府託管，至1972年5月15日方回歸日本，其間琉球人長期承受次等國民待遇；藉此回顧二戰對琉球歷史的影響，可推想若鋪道行動付諸執行，台灣在戰後可能經歷的歷史軌跡。

### 戰後評價

關於鋪道行動終未執行的原因，學界主要有4種說法。第一為「美軍代價太高」說，由貝洛特（James H. Belote）與康寧漢（William M. Cunningham）等人主張；杜正宇對此表示質疑，指出美軍預估攻臺350,000人傷亡比例為十分之一（35,000人），對比呂宋實際投入280,000人的傷亡達47,190人，可見呂宋之役傷亡人數與比例俱高，且珍珠港會議至舊金山會議期間，傷亡從未為軍方討論的重點。鍾堅補充：美軍前期計畫所推定的戰損初估為人員傷亡最多5.3萬人，連美軍參聯會都覺得太過樂觀；原始推算依據為1942至1944年太平洋島嶼奪島戰的統計（陣亡約佔登陸部隊5%、受傷約佔17%），但此戰爭經驗僅適用於遭長期封鎖、糧秣均缺的彈丸小島；台灣地廣山多、易守難攻，全島要塞化、糧彈充足，將小島登陸戰的戰損經驗放大推算至台灣的傷亡將「肯定大為低估」。

第二為「兵力與後勤不足」說，由塞繆爾·艾略特·莫里森等人主張，亦於取代方案章節中詳述：鋪道行動需動用9個武裝師與更多後勤部隊，須俟德軍投降後始能補充。杜正宇另指出，56萬人的「紙上」兵力或屬巴克納為避開不同戰區衝突所採的策略，因尼米茲根本無法調齊如此大規模的部隊；陸軍出身的巴克納偏好攻打琉球，藉此可避開「呂宋對台灣」的直接抉擇。

第三為「戰略價值隨時間遞減」說，由史密斯提出。其論點為台灣西南沿海缺乏可供美軍大型艦隊使用的深水港、泊地及後勤基地；高雄港主要碼頭入口處水深達29英呎，安平港則僅18英呎，而當時太平洋艦隊主力的艾塞克斯級航空母艦滿載吃水深度約28英呎，台灣西南港口確不易為太平洋艦隊運用。杜正宇對此說法亦有保留，認為台灣戰略價值降低主要係1945年硫磺島、沖繩陷落後的事，並非鋪道擱置的主因。

第四為「日軍一號作戰影響」說，由王繩果與鈕先鍾分別提出。王繩果認為1944年9月日軍於中國反攻，閩浙要點盡失，使登陸廈門的舉難以實施；尼米茲因勤務部隊不足而同意改攻台灣西南部以奪取較小的海軍地。鈕先鍾則認為中國東部機場的淪陷使台灣喪失原有戰略意義。杜正宇則指出，一號作戰主戰場在河南、湖南、廣西一帶的機場，而閩浙要地如鋪道預計登陸的金門早於1937年已遭日軍佔領，故此說並非主因。

於整體史學評價上，杜正宇認為鋪道的擱置實屬尼米茲於舊金山會議的主動轉折；計畫雖未實施，仍對台灣產生實質影響：硫磺島取代南台灣的航空基地、沖繩取代南台灣的海軍基地，使原以台灣作為對日進攻基地的戰略構想自然失去意義。王繩果則於1996年論文中歸納，鋪道行動若實施對美方亦未必有利：日軍依台灣中央山脈的地形特性可實施持久作戰，美軍若進入山區可能陷入長期消耗戰；太平洋各島作戰美日傷亡比例約2.8比9，長期作戰勢將升高美方傷亡。張佑菁、朱栢鴻則從現代國土防衛的視角，認為日軍當時對臺的要塞化、阻絕設置與航空作戰部署，與中華民國國軍現行「戰力防護、濱海決勝、灘岸殲敵」的防衛規劃理念多有相通之處，可作為當代防衛作戰研究的參照。

## 基本資料

- 屬於：太平洋戰爭
- 作用域：動用兵力約56萬人
- 類型：兩棲登陸作戰
- 地點：計畫目標：台灣南部（安平至鵝鑾鼻）、廈門
- planned：美國太平洋艦隊暨太平洋戰區 (1942年-1945年)司令部、第10軍團
- 規劃者：切斯特·威廉·尼米茲、歐尼斯特·金
- commanded_by：小西蒙·玻利瓦·巴克納（第10軍團司令）、里奇蒙·凱利·特納（太平洋艦隊兩棲部隊司令）、羅伊·蓋格（第3兩棲軍司令）、雷蒙德·斯普魯恩斯（第5艦隊司令）
- 目的：占領南台灣與廈門，建立B-29轟炸機與艦隊基地，切斷日本與東南亞海空交通
- 目標：台灣、澎湖群島、華南廈門
- 日期：計畫於1945年2月15日發動
- 執行者：第10軍團（編成但未執行登陸任務）
- 結果：未執行、由於盟軍實行進軍呂宋－硫磺島－沖繩等，1944年10月3日經參謀長聯席會議決議，鋪道行動實質擱置、但未正式取消