2019年公民身份法（修正案）

印度議會《2019年公民身份法（修正案）》（The Citizenship (Amendment) Act, 2019），或稱公民身份法修正案（Citizenship Amendment Bill，CAB，或Citizenship Amendment Act，CAA）、公民身份法案等，是針對《印度國籍法》提出的一項修正案，旨在為來自巴基斯坦、孟加拉國和阿富汗的「宗教少數群體」提供印度公民權，這些「宗教少數群體」包括印度教徒、錫克教徒、佛教徒、耆那教徒、祆教徒和基督徒。這是印度法律第一次將宗教作為公民身份的標準。

當前執政的印度人民黨在2014年選舉宣言中，承諾將為受迫害的印度教難民提供「天然的家園」。自此，這些難民的辛勞不斷見諸新聞媒體。2015年，印度政府發布政令，給予此類難民長期簽證，允許他們在沒有旅行證件的情況下合法滯留。根據修正案，「宗教少數群體」成員只要在2014年12月31日及之前進入印度、並在來源國受到或恐懼於宗教迫害都會受到保護，同時這類移民在歸化前的最短居留時間要求也從11年縮短到了5年。據印度情報局的數據，逾三萬移民（主要為印度教和錫克教徒）已經受益於此前之政令，並將間接受惠於新修訂後的法案。

公民身份法之修正法案的通過在印度國內引發抗議浪潮。有人認為，此法案與世俗化的《印度憲法》，尤其是第十四條中對平等的承諾相牴觸。穆斯林群體和世俗團體對法案涉嫌的宗教歧視表達抗議。阿薩姆等印度東北部諸邦，因擔憂當地的非穆斯林非法移民將被允許居留當地，而持續抗議。美國國際宗教自由委員會亦批評此法案。一些批評聲音擔心宗教歧視將被合法化。法案未被涵蓋在內的非穆斯林群體亦有所擔憂。由於曾在斯里蘭卡等佛教徒為主地區遭受迫害的泰米爾印度教徒未被涵蓋在內，其定居印度泰米爾納德邦的合法權利或受到影響。尼泊爾、不丹等國的印度教徒以及來自中國的藏族難民亦被排除在外。

## 背景

### 難民之法定權益

自1950年起實施的《印度憲法》是一部世俗憲法，保證了印度所有居民的公民權。1955年，印度政府通過了《印度公民法》；這項法律及其隨後的修正案禁止非法移民獲得印度公民身份，並授權政府將這些人驅逐出境或者監禁，其中「非法移民」一詞是指沒有有效旅行證件進入印度的其他國家公民，或者在超過許可逗留期限之後仍留在印度的人。

難民是指由於戰爭、迫害或是暴力離開原籍國的人，其權益受到1951年《聯合國難民公約》等國際法之保障；然而，印度並不是《難民公約》的簽署國，亦無關於難民的國家政策，還將難民都被歸類為「非法移民」。雖然印度一直願意接收難民，但是自第一任尼赫魯內閣以來，印度政府一直認為這些難民必須在局勢恢復正常後返回自己的國家。根據聯合國難民事務高級專員辦事處的資料，目前有20多萬難民居住在印度

### 人民黨選舉承諾

印度人民黨長期宣揚印度教民族主義，即認為印度應當成為印度教國家而非世俗國家。在2014年全國大選中，人民黨承諾給孟加拉和巴基斯坦的印度教難民授予公民權。執政後的人民黨政府在2015年通過了多項政令，使前文中的難民，無論旅行文件的狀態，都可以合法逗留並得到長期簽證。政府還宣布，具有孟加拉和巴基斯坦國籍的「少數社群」可不受《1920年護照（入境印度）法》和《1946年外國人法》中數個要求的限制。「少數社群」包括因宗教迫害或者害怕受到宗教迫害而被排擠出原籍國、需要在印度尋求居所的印度教、錫克教、佛教、耆那教、拜火教和天主教徒；若這些人在2014年12月31日前進入印度，則可受到前述豁免待遇。

人民黨政府於2016年提出公民法修正案，旨在使來自阿富汗、孟加拉、巴基斯坦的非穆斯林有資格獲得印度公民權，但法案在下院表決通過後，卻未在上院通過，還引發了東北諸邦的抗議。當地反對者擔憂，法案將使孟加拉移民湧入，改變人口結構。在2019年大選中，人民黨重申了修法的決心，還認為印度已經有大量的穆斯林非法移民。阿薩姆邦的人民黨政府還更新了阿薩姆邦的印度國家公民登記冊；儘管政府聲稱，公民登記冊的更新是為了識別孟加拉國來的非法移民，批評者卻認為這是針對穆斯林移民。2019年8月更新的名單中，該邦190萬人口被排除出登記冊，並面臨被捕的危險，但登記冊中多數受到排除的人口卻是孟加拉裔印度教徒——人民黨在該邦的主要支持者；在公布更新名單不久前，人民黨即稱不再支持公民登記。

## 立法過程

該法案於2016年7月19日作為《2016年公民身份法（修正案）》在下院人民院提交。2016年8月12日提交給議會聯合委員會。委員會於2019年1月7日提交報告。隨後，聯邦內閣於2019年12月4日批准了《2019年公民身份法（修正案）》，以便提交議會。2019年12月9日，內政部長阿米特·沙阿在第17屆人民院提出了該法案。法案於2019年12月10日獲得通過，表決時有311名議員投贊成票，80名議員投反對票。隨後，聯邦院於2019年12月11日以125票贊成、105票反對通過了該法案。投贊成票的黨派包括印度人民黨及印度人民黨的盟友。在2019年12月12日得到印度總統通過後，該法案成為法律。尚待印度政府擇期生效，並將告知生效期。

## 修正案內容

該法案透過在第2節(1)分節第(b)款插入內容修訂《印度國籍法》：

修正案還在原公民法中插入第6B節，進一步規定，從法案生效之日起，在附帶條件中提到的任何人都有資格申請歸化入籍，並且對此人提起的涉及非法移民或公民身份任何未決的訴訟都應在給予其公民身份方面不再進行判決。

「豁免」類別的人員在此前的法律中已經獲得定義。經過《2015年外國人法（修正案）》修訂後的《1946年外國人法》中作出如下定義：

此項豁免規則在2016年將阿富汗列入其中。

修正案修訂了《印度國籍法》，賦予來自阿富汗、孟加拉、巴基斯坦並在2014年12月31日及以前抵達印度的信奉印度教、錫克教、佛教、耆那教、拜火教和天主教的非法移民公民權，但法案並未包含穆斯林。印度情報局記錄顯示，法案直接受益者僅僅超過3萬人。印度之前的公民法並不將宗教作為資格核定的標準。

修正案通過前，公民權獲得的條件是申請人必須在過去12個月及過去14年中的11年居住在印度；若修正案通過，這一11年門檻將為這些特定「少數社群」放鬆至5年。阿薩姆邦、梅加拉亞邦、特里普拉邦的部落地區不適用於該案。使用內線許可證的阿魯納恰爾邦、米佐拉姆邦、那加蘭邦在內地區也不適用於該案。2019年12月9日，曼尼普爾邦也被加入內線許可證涵蓋範圍。

該法案包括取消印度海外公民登記的新規定，例如在取消透過通過欺詐手段進行的印度海外公民登記，以避免該人士在五年註冊期內有兩年以上被判入獄並為保護印度的主權和安全。它還包括一項關於違反中央政府通知的任何法律的規定。法案也增加了印度海外公民登記者在被取消資格前陳述意見的機會。

## 影響和爭議

### 移民和住民之衝突

印度東北部地區，人們擔心移民湧入引起人口和種族的變化，從而引發了衝突和騷亂——1980年代，阿薩姆邦的人民已經開始擔心阿薩姆語居民被孟加拉語移民所取代。1971年，東巴基斯坦（即今孟加拉國）發生的種族滅絕迫使大量移民湧入與之相鄰的西孟加拉邦和阿薩姆邦等印度省份，移民問題於1979年起觸發一系列反對浪潮，阿薩姆人抗議遷移而來的孟加拉人被列入選民清單，至1985年與印度政府簽訂《阿薩姆協定》以「保護阿薩姆邦當地人民的政治、社會、經濟和文化特性」，其中規定1965年12月31日以前的移民合法化，此後的非法移民將遭到驅逐和排除出選民清單；但新的公民身份法將這一期限改成了2014年12月31日，引發了反對這一法案的暴力抗爭。

內政部告訴審查該法案的聯合議會委員會：「關於來自孟加拉國的難民移民人口是否正在給某些東北部邦份帶來意想不到的人口變化，目前沒有具體的報告。」然而，過去的數十年中，阿薩姆邦的住民和移民之間的衝突已經奪去數千人的生命；如今的法案重新引起阿薩姆邦本土文化邊緣化的擔憂，住民抗議者認為：1）阿薩姆語可能成為當地的第二語言；2）且新法案可能違反1985年的《阿薩姆協定》；3）依據宗教賦予公民身份可能違反憲法。特里普拉邦學生聯合會的顧問告訴《印度快報》：「在我們自己的土地上，我們已經是微不足道的少數民族了。如果這項法案獲得通過，我們的人口將受到威脅。」曼尼普爾邦政府則發表聲明表示：「人們還擔心，一旦（該法案）得到實施，印度可能會充斥著大量非法移民和來自鄰國的外國人……」

《今日印度》指，人民黨為了保護阿薩姆邦印度教身份而推銷法案，卻忽視了阿薩姆人對於印度教孟加拉文化霸權的恐懼：阿薩姆人擔憂，若是來自孟加拉的印度教選民和穆斯林選民聯合起來，即可取代原住民的地位；而在特里普拉邦，當地的孟加拉移民已經取代部落居民主宰當地政治，故而就連作為人民黨政治盟友的特里普拉邦原住民也參與了對法案的抗議活動。

### 穆斯林被排除在外

儘管內政部長阿米特·沙阿等人民黨官員稱法案並非針對穆斯林，在印度大部分地區發生的反對浪潮是因為穆斯林被排除在法案之外，如被緬甸驅逐的羅興亞難民即被法案排除在外。2019年8月，印度唯一的穆斯林多數邦查謨-克什米爾已經被取消憲法特權；同月，伊斯蘭宗教法允許的特殊離婚方式也被印度政府禁止：這一系列行為加劇了穆斯林社群對於人民黨政府侵害穆斯林憲法權利的擔憂。對於新法的恐懼還與印度國家公民登記冊相關，後者將列出所有印度合法居民的身份以識別並根除「滲透者」，穆斯林社群認為這其實是針對穆斯林的信號。有羅興亞難民對法案表示歡迎，同時也表達了不安，並認為政府應當把羅興亞難民納入法案。

穆斯林在法案中被授予公民身份的群體中也顯著缺席。批評人士質疑這種排斥行為。該法僅限於印度以穆斯林為主的鄰國，其次，不承認這些國家受迫害的穆斯林，例如：巴基斯坦的阿赫邁底亞教徒、阿富汗和巴基斯坦的哈扎拉人等。據稱，這些難民亦居住在印度，但他們沒有得到任何救濟。還有許多來自斯里蘭卡、尼泊爾和緬甸的難民沒有受到該法的保護。《今日印度》分析指出，人民黨在穆斯林選民中並不受歡迎，人民黨可能透過穆斯林選民的選票合併和非穆斯林的反合併中獲益。

### 未被提及的少數民族

還有人擔心印度周圍的一些非穆斯林國家沒有被包括在內，例如：法案未被涵蓋在內的非穆斯林群體亦有所擔憂。由於曾在斯里蘭卡等佛教徒為主地區遭受迫害的泰米爾印度教徒未被涵蓋在內，其定居印度泰米爾納德邦的合法權利或受到影響。尼泊爾、不丹等佛教徒為主國家的印度教徒亦受到波及。儘管海外藏人即便其出生在印度也不能獲得印度國籍，但被法案並未將之涵蓋在內，亦引發爭議。達羅毗荼進步聯盟黨首指出新法乃針對穆斯林和斯里蘭卡泰米爾公民，稱「過去六十年裡，我們毫無疑問地遵守憲法。只有中央的人民黨政府違背了憲法。」

## 實施狀況

聯邦部長曼蘇卡·曼達維亞在2019年12月20日對7名來自巴基斯坦的移民批出公民身份認證。人民黨代理黨魁那達在此之前表示，儘管存在抗議活動，但公民權授予的程序將會迅速進行。

### 拒絕執行及其爭議

非人民黨執政的中央邦、恰蒂斯加爾邦、西孟加拉邦、旁遮普邦、喀拉拉邦、拉賈斯坦邦和本地治里中央直轄區的首席部長稱其不會執行新法。西孟加拉邦和喀拉拉邦暫緩一切與準備和更新國家人口登記相關的活動，而這項登記正是人口普查和國家公民登記前提。但內政部澄清指出，各邦缺乏阻止新法實施的法律權限，新法已經在憲法下生效且各邦無權拒絕之。

### 進行中的違憲審查

新德里的印度最高法院在12月18日決定對新法進行合憲性審查，惟拒絕頒令暫緩法律實施。法院要求中央政府在2020年1月的第二個星期之前回復針對新法的質疑。法院接受了印度穆斯林聯盟和國大黨等為2020年1月22日展開聽證會提交的59份請願書。對於多名律師要求暫緩新法實施的建議，總檢察長則反對稱，多項判決表明，一項新的法律一經公布即不得被暫緩實施。法院還聽取了針對警方在大學校園實施暴力的陳詞，但指出不會在暴力中繼續程序，要求學生首先停止暴力。

## 法案反響

### 支持聲音

#### 支持者表態

人民黨籍印度總理莫迪表示，新法是為了「為那些在國外遭受多年迫害、除了印度之外無處可去的人而制定的」。在12月16日，他繼續表示，當看見示威之後，他更加認為議會通過此項修正案的決定是「1000%正確的」，並指責國大党進行煽動。對於阿薩姆邦問題，他則表示，阿薩姆邦的人民遠離了煽動示威的人，和平地展示了自己的意見。人民黨籍國會議員高特姆·格姆比爾在12月17日指，示威者應當進行和平抗議，焚燒公共財產、投擲石塊不是正確的做法，他稱任何穆斯林都不應該認為他們的公民身份會被剝奪。人民黨籍內政部長阿米特·沙阿表示，新法執行沒有回頭路，並指責反對派進行虛假宣傳。

12月20日，代表查謨-克什米爾邦錫克教群體的全國錫克教陣線發表聲明稱，該組織支持新法，因其將幫助印度境內的阿富汗錫克教難民。

12月21日，1100名學者和知識分子發表聯合聲明，支持新法。聲明指出，修正案「滿足了向來自巴基斯坦、孟加拉國和阿富汗的受迫害宗教少數群體提供庇護的長期要求」，「自從1950年的《利亞卡特-尼赫魯協定》失敗以來，如國大黨在內的各個領導人和政黨，跨越不同的意識形態，要求給予來自巴基斯坦和孟加拉國的宗教少數群體公民身份，他們大多屬於達利特種姓」，「新法為被遺忘的少數發聲，彰顯印度文明特質」。

#### 難民團體聲音

阿薩姆邦的印度教難民家庭自20世紀60年代以來一直生活在難民營中，迄今為止一直被拒絕給予印度公民身份。他們表示，修正案最初「點燃了希望」。他們補充說，最近對該法案的抗議和取消該法案的要求使他們對未來感到恐懼。30年即從阿富汗遷居印度的錫克難民代表團感謝印度政府修改了公民法，並表示修訂後的法律將允許他們最終獲得印度公民身份並」加入主流」。在新德里，大約600名來自巴基斯坦的難民住在一個由小棚屋組成的難民營里，他們通過「分發糖果、揮舞印度國旗、跳舞和唱印度愛國歌曲」來慶祝新法。

#### 遊行和集會

西孟加拉邦的人民黨召集支持修法的集會，他們聲稱邦政府阻止其行動。他們還指責首席部長瑪瑪塔·班納吉及其黨員向該州居民誤報了新法律的內容。約有15,000人參加了人民黨在拉賈斯坦邦組織的支持該法案的集會。印度教民族主義之學生組織國民志願服務團亦舉行集會支持新法。

### 反對浪潮

#### 反對者表態

國大黨反對這一法案，其發言人桑賈伊·傑哈指法案將會分化印度。國大黨總書記普里揚卡·甘地在內的反對黨人士抨擊新法，普里揚卡·甘地指出「攻擊學生是對印度靈魂的攻擊」，公民身份修正案違反了印度憲法，它的目的是「破壞」憲法，而「每一個國大黨工作人員都將與正在變得獨裁的莫迪政府作鬥爭」。此外，他還否認了莫迪所謂國大党進行煽動的指控，稱「暴力事件的幕後黑手是印度執政黨和政府。如果政府沒有引入這項法律，就不會有這樣的暴力行為。總理、內政部長和內閣應該對這次暴力事件負責」。

哈佛大學、麻薩諸塞大學、印度理工學院、印度科學教育研究院、德里大學、欽奈數學研究院、國際理論科學中心、塔塔基礎研究院、波恩大學、希伯來大學和奧斯陸大學等各地超過1000名學者和科學家發起請願，請求撤回法案。

#### 示威及騷亂

法案首先在阿薩姆邦在內的東北部諸邦引起抗議和騷亂，隨後拓展到全國範圍內的穆斯林社群示威，造成了多人死傷和數千人被捕。

在印度東北部古瓦哈提，成千上萬人違反宵禁令走上街頭；在倫吉亞鎮和戈拉卡德縣，警察向投擲石塊和燃燒的輪胎的示威者開槍示警；來往阿薩姆邦的多趟列車和多架次航班被取消。儘管人民黨已經通過豁免條款，平息了阿魯納恰爾邦、米佐拉姆邦、那加蘭邦全境及阿薩姆邦、梅加拉亞邦、特里普拉邦部分地區的抗議，但是阿薩姆邦仍有大規模的抗議活動。截至12月14日，抗議活動已經在阿薩姆邦造成至少3人死亡。

在班加羅爾、德里、海得拉巴、金奈和艾哈邁達巴德以及印度人口最多的北方邦等地，抗議者無視示威遊行的禁令參與抗爭。警方路障擁塞交通迫使德里地鐵在19日關閉了19個車站。印度各地的大學生參與了對新法的抗爭行動，國立伊斯蘭大學和阿里格爾穆斯林大學成為了抗爭的中心。儘管全國各地的學生示威沒有造成死亡，但有大量的警方暴力記錄和學生失蹤事件。

### 應對和處置

#### 網際網路封鎖

印度政府在示威爆發後還關閉了西孟加拉邦、北方邦、阿薩姆邦、梅加拉亞邦、阿魯納恰爾邦和特里普拉邦部分地區的網際網路以阻止示威者集結，而克什米爾的網際網路服務自2019年8月起即已經中斷。截至2019年12月19日，印度成為關閉網際網路次數最多的國家，總計達到134次，其中2019年當年即關閉了93次，而克什米爾是有記錄以來關閉時間最長的地區。

#### 警察和宵禁

12月19日，班加羅爾警察向焚燒警察局的示威者開火，造成兩人死亡，當地正處於宵禁狀態且網際網路已經關閉48小時；北方邦的勒克瑙則有一人在示威者和警方的暴力衝突中死亡。班加羅爾、新德里及整個北方邦已經頒布禁令，禁止四人以上的遊行。儘管警方否認過度使用武力，如德里警方發言人蘭德哈即告訴媒體警方已經「採取了最大限度的克制」，警方對抗議活動的處理也引發了對於警察過度用武的抗爭，警察暴力的影片也在網路上不斷傳播。

#### 體育活動中斷

原定於賽程第四天的2019-2020年蘭吉杯板球賽阿薩姆邦對決軍方代表隊的比賽由於抗議活動無法進行。

### 國際態度

#### 政府表態

- 聯合國人權事務高級專員辦事處批評該法，稱其「根本具有歧視性質」。報告補充說，「儘管印度仍然實行更寬泛的入籍法，但這些修正案將對人們獲得國籍產生歧視性影響」。
- 美國隸屬於國會的政客與川普政府的表態不同。國際宗教自由委員會呼籲對阿米特·沙阿和通過該法案的「其他主要領導人」進行制裁。印度外交部對此發表了一份聲明，指出美國國際宗教自由委員會的聲明「既不準確，也沒有正當理由」，該委員會和核管制委員會都沒有試圖剝奪印度公民的公民身份。眾議院外交事務委員會對該法案的意圖提出質疑，並指出「對公民身份的任何宗教檢驗條款都會破壞這一最基本的民主原則」。然而，在12月19日國務卿邁克·蓬佩奧則表示「我們尊重印度的民主，因為他們在印度國內就這個問題進行了激烈的辯論」。在2020年初訪問印度時，總統唐納·川普表示「這取決於印度」，並且拒絕對正在進行的抗議活動發表評論，讚揚莫迪努力給印度不同社區帶來宗教自由。
- 俄羅斯駐印度副大使羅曼·巴庫斯金指出，俄羅斯認為這項立法是印度的內部事務。
- 總理伊姆蘭·汗批評該法「違反了國際人權法和與巴基斯坦的雙邊協定的所有準則」。
- 孟加拉國外交部長莫門在12月11日表示，法案可能會削弱印度作為一個世俗國家的歷史特徵，並否認少數民族在他的國家面臨宗教迫害。16日，莫門要求印度政府出具非法居住在印度的孟加拉國公民的名單，以便其重返孟加拉國。
- 馬來西亞首相馬哈地批評這項法律，說它可能會「剝奪一些穆斯林的公民權」。印度則駁斥道，這項法律並沒有「剝奪任何印度人的信仰或者公民權」。

#### 旅行警示

英國、美國、法國、以色列和加拿大對訪問印度東北部地區的人發出了旅遊警告。

### 外交活動

日本首相安倍晉三原定於2019年12月15日起對印度的訪問已宣布推遲，原定於16日在印度東北部城市古瓦哈提舉行的兩國元首會談也隨之取消。原定計劃訪問印度的孟加拉國內政部長和外交部長均取消了行程，據報導可能因安全和對新法之不滿。

## 參見

- 反《公民身份法 (修正案)》示威活動
- 印度國家公民登記冊
- 印度教民族主義

## 拓展閱讀

- The Citizenship (Amendment) Bill, 2016 - Highlights and Summary by PRS Legislative Research

## 基本資料

- 法案名稱：2019年公民身份法修正案
- 提案者：阿米特·沙阿、印度內政部長
- 提案日期：2019年12月9日
- 法案引稱： Bill No. 370 of 2019
- 立法機關：印度議會
- 生效日：2020年1月10日
- 簽署人：拉姆·納特·科溫德、印度總統
- 簽署日期：2019年12月12日
- 批准日期：2019年12月12日
- 通過日期：2019年12月11日
- 考慮機關：聯邦院
- 通過日期：2019年12月10日
- 考慮機關：人民院
- 引稱： Act No. 47 of 2019
- 官方名稱：一項進一步修正《1955年公民身份法》的法案
- 尺寸：100
- 狀態：In Force