航行自由

航行自由，或稱為自由航行（Freedom of navigation，縮寫FON），是國際習慣法中的一個原則，即除了國際法規定的例外情況，懸掛任何主權國家旗幟的船舶不受來自其它國家的干擾。該權利已被《聯合國海洋法公約》第87(1)a條加以法典化，但是該公約並未獲得全部聯合國成員國批准。

## 歷史

到現代早期，國際海事法主要由習慣組成，有時偶爾也獲得法典化，例如14世紀加泰隆尼亞的《海上領事館》（加泰隆尼亞語：Consolat de mar）。這樣的習慣被捕獲法院用來裁決貨物在在公海被海盜捕獲的實際案例。從「Consolato」（和其他同時代的法典）中可提取出來的規則是：「敵方貨物可以在中立船隻中被捕獲，中立貨物可自由運上敵船。」本規則的第一部分意味著中立航行在戰時「不是」神聖不可侵犯的（儘管第二部分意味著中立所有者的貨物是神聖不可侵犯的），因此與我們現在所稱的「航行自由」相悖。這一原則（我們將簡稱其為Consolato規則）被英國（後為大不列顛）、法國和西班牙等主要海軍強國長期遵守。

然而，從17世紀荷蘭共和國（當時歐洲主要的船運國）開始，另一項規則開始獲得倡導，即所謂「自由船隻（導致）自由貨物」。這一原則指出，即使是敵方貨物（通常將走私品除外），只要是在中立船隻中，也是不可侵犯的。儘管有時（並不總是）規則的推論是，敵方船隻運送的中立貨物可以沒收。然而，這條規則的第一部分使中立船隻不受侵犯，這是航行自由原則的核心。由於這一原則違背了國際習慣，所以它必須體現在雙邊條約中以成為國際法的一部分。這種條約中最早的例子實際上是法蘭西國王亨利四世同奧斯曼帝國在1609年簽訂，隨後1612年奧斯曼帝國同荷蘭共和國也簽訂了含有這一原則的條約。當西班牙和荷蘭共和國之間的八十年戰爭結束時（戰爭期間西班牙捍衛自己對海洋的主權主張，以對抗荷蘭聲稱的「公海自由」，後者是格老秀斯在《海洋自由論》中提出的），兩國達成了一份通商條約，其中規定了「自由船隻，自由貨物」的原則。荷蘭共和國隨後與其他大多數歐洲國家締結的雙邊條約中，也包含了「自由船隻，自由貨物」的原則，雖然有時不得不用武力獲得這一讓步，例如與英國在布雷達條約 (1667年)和威斯敏斯特條約 (1674年)中。然而，英國在與其他國家的關係中堅持「Consolato」規則，正如法國一樣，直到1744年該國同意延伸特權給當時堅持中立的荷蘭。

這樣，荷蘭利用條約法建立了一個雙邊條約網路，在互惠的基礎上擴展「航行自由」，荷蘭船隻在18世紀的許多歐洲戰爭中保持中立，它們擁有特權（為所有交戰方提供航運服務）。英國非常不滿這樣的安排，因為英國是18世紀的主要海軍強國，荷蘭的特權破壞了英國的海軍封鎖效能。在美國獨立戰爭中，該問題更加突顯，荷蘭在1674年英荷條約的保護下，為美國和法國提供海上運輸。英國則針對荷蘭船隻拓寬了「搜索權」的使用範圍，這導致了費爾丁和比蘭特事件。在該事件中，一個英國海軍中隊在和平時期逮捕了一支荷蘭艦隊，儘管護航的荷蘭海軍提出了異議。

不久，英國廢除了1674年條約，這可能意味著「自由船隻，自由貨物」原則的死亡，但是多虧俄國女皇葉卡捷琳娜二世已經在同一時期接過了這一原則，從而使這一原則免於死亡。1780年3月，葉卡捷琳娜二世發表宣言，其中包括聲稱「自由船隻，自由貨物」的原則是中立國的基本權利。為了捍衛這一原則，她成立了第一次武裝中立聯盟，荷蘭在同年底支持了該聯盟（從而引發了第四次英荷戰爭）。她的宣言中的原則不僅被該聯盟的成員支持，就連法國、西班牙和新生的美利堅共和國（雖然作為交戰方，他們不可能成為聯盟成員）也支持。

然而，作為一項國際法原則（除了條約法），「自由船隻，自由貨物」很快又在19世紀法國革命戰爭中被交戰雙方的實踐推翻。例如，在19世紀早期美國法院的判例中，「Consolato」原則在案件中普遍適用，不受條約約束。另一方面，美國政府在與其他國家締結的友好通商條約中，堅定地將「自由船隻，自由貨物」原則納入其中（起初是1778年和法國的條約，隨後是1782年和荷蘭共和國的條約）。換句話說，當時美國的觀點（追隨英國的做法）是承認「Consolato」是國際習慣法，但認為可以用雙邊基礎上的條約法取代。美國也在認真爭取在習慣法中用「自由船隻，自由貨物」代替「Consolato」。

最終英國放棄了對1780年葉卡捷琳娜二世首先制定的各項原則的抵制。1856年巴黎海戰宣言接受了這些原則，其中包括「自由船隻導致自由貨物」，但拒絕接受「敵對船隻導致敵對貨物」的原則。該宣言由各大國簽署（諷刺的是美國沒有簽署），並很快獲得其他國家遵守。新規則（結合了「Consolato」的「最好」的部分和「自由船隻，自由貨物」）是：「中立旗幟保護敵方貨物（走私品除外）；敵方旗幟保護的中立貨物不得被查封。」

在20世紀，這一新原則成為更廣泛的海洋法法律體系的一部分（目前也體現在1982年《聯合國海洋法公約》中），也成為美國總統伍德羅·威爾遜提出的十四點和平原則中的第二點。美國尚未批准《聯合國海洋法公約》，儘管美國是此前1958年《公海公約》的締約國。但是，美國不批准的原因和航行自由原則無關，美國現在依然認為航行自由原則是國際習慣法的一部分，不批准《聯合國海洋法公約》並不意味著美國認為自己不受航行自由原則約束。美國的立場是堅持所有國家都必須遵守《聯合國海洋法公約》，儘管美國自己尚未批准該條約。

在聯合國海洋法公約的第七部分公海（High Sea），公海對所有國家開放，包括航行自由與飛越自由，因此世界各國在公海中享有自由航行權利。

## 航行自由計劃

國際法中的航行自由一般指商業航行及貿易航行。軍事航行則是由《聯合國海洋公約法》等國際法約束，例如無害通過專屬經濟區，不能進行探測、潛艇活動等違法行為。

### 美國

1918年1月18日，美國總統伍德羅·威爾遜提出的十四點和平原則就包括平時與戰時的航行自由原則。

1979年，美國卡特政府推出了「航行自由」（Freedom of Navigation）計劃。該計劃是美國政府的一項外交及軍事行動計劃，旨在防止沿海國家的「過度海洋主張」挑戰美國的海洋霸主地位，以保證美國軍事力量在全世界機動暢通。該計劃的出台主要是第二次世界大戰之後美國應對其海洋大國地位受到挑戰的產物。計劃界定了「過度海洋主張」，提出外交活動和「軍事宣示」相結合的應對方針。自卡特政府之後，美國歷屆政府都繼承並實施了該計劃。美國每年根據自己認定的其他國家和地區所謂「過度海洋主張」來開展航行自由行動，在外交及軍事上對這些國家和地區發起挑戰。

該計劃實施後，美國每年向一些國家和地區宣布限制措施的海域派遣海軍艦船及軍機，以顯示美國不接受這些國家和地區的權利主張。在伊拉克戰爭和阿富汗戰爭期間，美國不得不縮減航行自由行動的開支。在2012年和2013年航行自由行動中，美國都是對12個國家提出了挑戰。在2014年航行自由行動中，美國對中國大陸、厄瓜多、印度、菲律賓、韓國、台灣等19個國家和地區「提出了挑戰」。2014年行動的增加是因為美國加強了對拉美地區的阿根廷、巴西和委內瑞拉的挑戰。在2010年代初，伊朗和菲律賓一直是常受美國挑戰的國家，這是因為它們位於繁忙的海上航道。

一些國家的領海基線採用直線畫法，早在1951年國際法院便在判決中確認這一方法「不違反國際法」。但美國不承認，認為直線畫法太寬，應有弧度，並將直線畫法稱作「過度海洋主張」。《聯合國海洋法公約》規定沿海國對200海里專屬經濟區擁有三條管轄權：1.人工島嶼、設施和結構的建造和使用；2.海洋科學研究；3.海洋環境的保護和保全。美國認為，美國有權在各國專屬經濟區開展包括軍事航行在內的不違反上述三條管轄權的活動，也允許外國軍艦在不違反國際法條款的情況下進入美國的專屬經濟區乃至領海。

自1990年代以來，特別是自2000年代末以來，中國大陸成為美國航行自由行動的重要目標。美國偵察艦船長期在中國專屬經濟區內大範圍、高頻度活動。1990年代以來，中美在中國沿海發生了一系列海上摩擦，都和美國航行自由行動密切相關，包括2001年中美南海撞機事件和2009年無瑕號間諜船對峙事件，而中華人民共和國政府主張其在南海各項權益邊界的依據亦與越南，菲律賓有爭議，詳見菲律賓控告中國案。美國2014財年《自由航行報告》對中國「過度的主權聲索」的描述包括：領海基線直線劃法、對專屬經濟區上空擁有管轄權、對飛越防空識別區但無意進入中國領空的飛機實施限制、通過國內法將外國實體在專屬經濟區的勘探活動定為非法。

美國稱其執行自由航行計畫並不針對特定國家，除了對於過度主張海洋權力的國家外，美國也會對日本、韓國與台灣等盟邦周邊海域執行自由航行計畫，行為準則受「美國海上行動法指揮官手冊」規範，明文規定在執行自由航行計畫時，可以採用哪些戰術以及禁止使用的戰術，執行單位是國家安全會議與美國國防部，外交政策單位是美國國務院負責，主要為防止國際間的區域衝突擴大，維持世界和平與穩定。

### 法國

法國國防部長助理告知法新社媒體法國海軍平均每年派遣軍艦航行臺灣海峽，是依據國際法進行自由航行。

### 加拿大

加拿大皇家海軍哈利法克斯級巡防艦里賈納號（HMCS Regina）在2019年6月18日執行聯合國制裁北韓走私任務途中航經台灣海峽；中華民國國防部表示此為加拿大海軍行使自由航行權；加拿大駐台北貿易辦事處指出2018年卡加立號（HMCS Calgary）軍艦也曾航行經過台灣海峽。

## 延伸閱讀

- Atherley-Jones, L.A., Bellot, H.H.L. (1907) Commerce in War. Methuen & co.
- Dupuy, R.J., Vignes, D. (1991) A handbook on the new law of the sea. Martinus Nijhoff Publishers, ISBN 0-7923-1063-2

## 外部連結

- Maritime Security: Freedom of Navigation (FON) Operations
- Freedom of Navigation