國際關注的突發公共衛生事件

國際關注的突發公共衛生事件（Public Health Emergency of International Concern；簡稱：PHEIC），又稱國際關注的公共衛生緊急事件，是世界衛生組織的一項正式聲明，指的是「通過疾病的國際傳播構成對其他國家的公共衛生風險，以及可能需要採取協調一致的國際應對措施的不同尋常事件」；該事件狀態在「情況嚴重、突然、不尋常或意外」、「公共衛生影響超出了受影響國家的邊界」、「可能需要立即採取國際行動」時啟用。根據2005年制訂的《國際衛生條例》，各國負有對「國際關注的突發公共衛生事件」作出迅速反應的法律義務。

國際關注的突發公共衛生事件是由在2005年《國際衛生條例》下運作並由國際專家所組成的突發事件委員會宣布，該委員會是在2002年至2003年SARS事件爆發後所成立的。自2009年以來，共計有八次國際關注的突發公共衛生事件，分別是：2009年H1N1流感大流行、2014年小兒麻痺疫情、2014年西非伊波拉疫情、2015年至2016年寨卡病毒疫情、2018年至2019年剛果伊波拉疫情、2019冠狀病毒病疫情、猴痘疫情（2022年及2023-2024年）。這些事件都是臨時性的，需要每三個月進行一次覆核。

嚴重急性呼吸系統綜合症、天花、小兒麻痺及任何新型人類流感亞型均可自動成為國際關注的突發公共衛生事件，而不需要經過《國際衛生條例》的審核。

國際關注的突發公共衛生事件不僅限於傳染病，而且可能也涵蓋由化學製劑或放射性核材料引起的緊急情況。這是一項「行動呼籲」和「不得已而為之」的措施。

大多數流行病疫情或緊急狀況都不會引起公眾關注或滿足成為國際關注的突發公共衛生事件的標準。突發事件委員會並沒有就2010年代海地霍亂疫情、2013年敘利亞化學武器襲擊事件、福島第一核電站事故進行過討論。在報告給世界衛生組織以考慮宣布「國際關注的突發公共衛生事件」的疫情中，2018年至2019年剛果伊波拉疫情曾在2019年6月14日召開第三次會議討論時仍未被宣布；而截至2019年6月11日，剛果民主共和國已經因感染伊波拉病毒而導致1,405人死亡，同時在其鄰國烏干達也確認了幾起伊波拉感染病例。2019年7月，在剛果民主共和國北基伍省的首府戈馬確診了伊波拉病毒之後，世界衛生組織召開了第四次突發事件委員會。世界衛生組織最終在2019年7月17日宣布該期疫情為「國際關注的突發公共衛生事件」。

## 背景

監測和應對系統的存在是為及早發現有效應對疾病的傳播。但是，由於兩個主要方面的原因，仍然會導致時間延遲。首先是指示病例的出現和衛生保健系統確認發生疫情之間的延遲，但這可以通過對數據收集、評估和組織時的良好監控來環節；其次是疫情爆發與國際關注及廣泛認可之間的時間延遲。國際關注的突發公共衛生事件的聲明是由在2005年《國際衛生條例》下運行的由國家專家組成的突發事件委員會所發布，該委員會是在2002年至2003年SARS事件爆發後所成立的。

在2009年到2016年期間，共計有四次疫情被宣布為「國際關注的突發公共衛生事件」。第五份聲明是針對2018年至2019年剛果伊波拉疫情，而第六份聲明則是針對2019冠狀病毒病疫情。

根據2005年制訂的《國際衛生條例》，各會員國負有對「國際關注的突發公共衛生事件」作出迅速反應的法律義務。

## 定義

國際關注的突發公共衛生事件被定義為

該定義表示了可能在全球範圍內發生的健康危機，並意味著「情況嚴重、突然、不尋常或意外」，且可能需要立即採取國際行動。

這是一項「行動呼籲」和「最後手段」。

## 潛在問題申報

世界衛生組織成員國可以在24小時向世界衛生組織報告潛在的「國際關注的突發公共衛生事件」。同時，並非世界衛生組織成員國的國家或地區亦可向世衛組織報告潛在危險，因此其也可以非正式地收到世衛組織的相關報告。根據2005年《國際衛生條例》，所有國家都確定了檢測、評估、通報和報告事件的方法，以避免發生國際關注的突發公共衛生事件。還決定了應對公共衛生風險的措施。

《國際衛生條例》決策演算法可幫助世衛組織會員國確定是否存在潛在的「國際關注的突發公共衛生事件」，並是否應通知世衛組織。如果確認以下四個問題中的任何兩個，應通知世界衛生組織：

- 事件對公共健康的影響是否嚴重？
- 該事件是否異常或意外？
- 國際傳播是否存在重大風險？
- 國際旅行或貿易限制是否存在重大風險？

而已經發布的第六項所引起的結果，都符合這些條件。

國際關注的突發公共衛生事件的標準包括一份總是需要通報的疾病清單。嚴重急性呼吸系統綜合症、天花、脊髓灰質炎及任何新型人類流感亞型均可自動成為國際關注的突發公共衛生事件，而不需要經過《國際衛生條例》的審核。

大多數流行病疫情或緊急狀況都不會引起公眾關注或滿足成為國際關注的突發公共衛生事件的標準。突發事件委員會並沒有就2010年代海地霍亂疫情、2013年敘利亞化學武器襲擊事件、福島第一核電站事故進行過討論。而對於容易爆發大規模流行的傳染病，例如：霍亂、肺炎性鼠疫、黃熱病等，則需要更進一步的評估。

對於面臨疫情的國家來說，被宣布為「國際關注的突發公共衛生事件」無疑會造成該國的嚴重經濟負擔。由於缺乏對宣布「國際關注的突發公共衛生事件」的相應激勵措施，而「國際關注的突發公共衛生事件」也可以視為對被宣布的國家實行了貿易上的限制與封鎖。

## 突發事件委員會

為了宣布「國際關注的突發公共衛生事件」的發生，世界衛生組織總幹事需要考慮若干因素，例如其對人類健康及國際傳播的風險，同時也包括國際專家們組成的國際衛生條例突發事件委員會的建議。突發事件委員會的成員之一必須是疫情發生國或地區的專家。突發事件委員會不是一個臨時組織，而是特設的。

直至2011年，國際衛生條例突發事件委員會成員的姓名都沒有被公開。這些成員是根據所需要討論的疾病或事件的性質來挑選。在審查了事件相關的所有數據，總幹事在適用法律標準和預定演算法對危機進行評估後，最終採納突發事件委員會的建議。在宣布「國際關注的突發公共衛生事件」後，突發事件委員會將會就總幹事及會員國才採取何種措施來應對危機而提出意見。這些建議都是臨時性的，需要每三個月覆核一次。

## 已宣布事件

時間軸

### 豬流感（2009年）

2009年4月26日，距離首次案例出現一個月，世界衛生組織即在H1N1流感（豬流感）處於流行大流感時便首次宣布了「國際關注的突發公共衛生事件」。在同一天，世界衛生組織官網在三小時內收到近200萬次訪問，迫使大型流行疾病需要自己的專門的官方網站予以介紹。在宣布H1N1為國際關注的突發公共衛生事件時，該流感僅在三個國家被發現。因此宣布H1N1為國際關注的突發公共衛生事件加劇了公眾的恐懼。但是，根據2013年一項由世界衛生組織贊助的調查結果顯示，儘管H1N1流感與季節性流感有很大的相似程度，可由於H1N1流感導致大量65歲以下人士的死亡，因此導致了更多的生命年損失。

### 脊髓灰質炎（2014年至今）

第二起「國際關注的突發公共衛生事件」是針對2014年脊髓灰質炎疫情，於2014年5月發布。由於這是脊髓灰質炎在野生脊灰病毒幾近根除後的復活，因此被認為是「非常事件」。

基於阿富汗、巴基斯坦、奈及利亞等地的少數病例，全球根治脊灰被認為有一定風險。

2019年10月，巴基斯坦與阿富汗繼續出現野生脊灰病毒導致的脊髓灰質炎病例。除了非洲和亞洲部分地區的新疫苗衍生病例外，其餘病例都得到了審查，依舊保持為「國際關注的突發公共衛生事件」。該期限在2019年12月11日被再次延長。

### 伊波拉（2014年－2016年）

2014年3月，幾內亞和賴比瑞亞宣布確診了伊波拉出血熱；2014年5月，獅子山也確診了伊波拉出血熱。2014年8月8日星期五，美國和歐洲也發現了數例伊波拉出血熱病例。由於美歐出現伊波拉病例並早在非洲三國已進行了數月的密集傳播之後，世界衛生組終於第三次宣布了「國際關注的突發公共衛生事件」以應對這次的西非伊波拉病毒疫情。

後來，一項評論表明，這種流行病對美國的影響導致了世界衛生組織對該疫情的關注升級。這是國際資源匱乏地區的第一個「國際關注的突發公共衛生事件」。

### 寨卡（2016年）

2016年2月1日，世界衛生組織第四次宣布了「國際關注的突發公共衛生事件」，以應對美洲地區出現的小頭畸形和格林－巴利症候群疫情。當時懷疑這次疫情與正在進行的2015年至2016年寨卡病毒疫情有關。後來的研究和證據消除了這些擔憂。

2016年4月，世界衛生組織表示「科學界已認可將寨卡病毒為小頭畸形和格林－巴利症候群的病因」。這是首次針對蚊媒傳染病的「國際關注的突發公共衛生事件」。

2016年11月18日，世界衛生組織解除了針對該次疫情的「國際關注的突發公共衛生事件」。

### 基伍伊波拉（2018年－2020年）

在2018年10月和稍後的2019年4月，世界衛生組織兩次拒絕宣布2018年至2019年剛果基伍伊波拉疫情為「國際關注的突發公共衛生事件」。這項決議引發了爭議，傳染病研究與政策中心主任麥可·奧斯特霍姆對此表示失望，並聲稱這種情況是「剛果民主共和國仿佛坐在伊波拉病毒瓦斯上，正等著被火柴引爆」。但是世衛組織專家一直認為宣布「國際關注的突發公共衛生事件」對疫情控制並無益處。儘管世界衛生組織拒絕宣布「國際關注的突發公共衛生事件」的確符合相關標準，但是針對2018年10月和2019年4月兩次聲明的批評聲浪還是引發了對《國際衛生條例》突發事件委員會透明性的質疑。聲明中針對剛果基伍伊波拉疫情所使用的語言都是不同的。突發事件委員會在2018年10月的聲明中表示「目前不應該宣布為國際關注的突發公共衛生事件」。但是在先前拒絕宣布「國際關注的突發公共衛生事件」的13項理由中，其結果聲明卻說「不滿足國際關注的突發公共衛生事件的條件」和「不構成國際關注的突發公共衛生事件」。而在2019年4月的聲明中又表示「在此階段宣布為國際關注的突發公共衛生事件沒有任何的好處」，但這個理由並不符合《國際衛生條例》所規定的國際關注的突發公共衛生事件標準。

在2019年6月於剛果民主共和國鄰國烏干達也發現伊波拉病毒確診病例之後，世界衛生組織總幹事特沃德羅斯·阿達諾姆宣布將於2019年6月14日舉行專家組第三次會議，以評估此次疫情是否達到「國際關注的突發公共衛生事件」標準。但這次專家會議的結論卻是，雖然此次疫情的爆發是剛果民主共和國乃至該國周邊地區的緊急健康事件，但還是未滿足「國際關注的突發公共衛生事件」的三個標準。儘管2019年6月11日，因伊波拉病毒死亡的人數達到1,405人；而到6月17日，死亡人數更是上升到1,440人，但是未宣布「國際關注的突發公共衛生事件」的理由在於此次疫情的國際傳播力被認為影響較小，而宣布之後對剛果經濟的損害風險較高。阿達諾姆認為宣布「國際關注的突發公共衛生事件」並不是為此次疫情籌措款項的正當方法。

認識到伊波拉病毒有極大的風險將擴散到剛果民主共和國北基伍省的首府戈馬，丹尼爾·魯西與羅恩·克萊恩（美國前伊波拉疫情在美國）在《華盛頓郵報》上發表文章呼籲儘快宣布「國際關注的突發公共衛生事件」。他們說：「如果疫情沒有走在已經消滅的道路上，那麼相反的情況，也就是疫情嚴重升級也是極有可能的。目前疫情有極高的風險逼近至剛果戈馬，而戈馬是一個擁有百萬人口並建有國際機場的城市；甚至有可能跨越國境蔓延至南蘇丹的難民營。由於剩餘的疫苗劑量非常有限，上述任何一個情況的出現都將是一場災難。」四天後，也就是2019年7月14日，在擁有國際機場和高流動人口的戈馬確診了伊波拉病例。隨後，世界衛生組織宣布將在2019年7月17日召開第四次突發事件委員會會議。當時，他們宣布該次疫情為「區域緊急狀態，但絕不是全球威脅」；並同時宣布此次疫情為「國際關注的突發公共衛生事件」；同時不受貿易或旅行的限制。為響應該聲明，剛果民主共和國總統與由病毒學家領導的專家組共同直接負責監督行動；而反對該聲明的衛生部長奧利·伊倫加·卡倫加則選擇了辭職。2019年10月10日，突發事件委員會將對本次疫情的控制情況進行第一次審查。截至2019年10月17日，該國際關注的突發公共衛生事件仍未解除。

### 2019冠狀病毒病（2020年－2023年）

2020年1月30日，世界衛生組織宣布爆發於中華人民共和國華中地區城市武漢的2019冠狀病毒病疫情為「國際關注的突發公共衛生事件」。在宣布之日，全球已經確診7,818起病例，覆蓋世衛組織五個區域的19個國家或地區。但強調並非因為中國的疫情問題，而是針對醫療體系較弱的國家應加強疫情應對，對於中國的防疫措施仍表示肯定，並不建議針對中國實施旅遊或貿易禁令。7月30日由於疫情仍然嚴重，世衛宣布維持國際公衛緊急事件。

此前，世界衛生組織曾在2020年1月22日至23日舉行了關於冠狀病毒爆發的突發事件委員會。但由於缺乏必要的數據支持和其後續對世界的影響力規模而被認為宣布「國際關注的突發公共衛生事件」是為時過早。根據德國聯邦情報局調查，世界衛生組織總幹事譚德塞與中共中央總書記習近平在2020年1月21日通話時，習近平要求世衛不要發布冠狀病毒人傳人的訊息，及延後全球大流行的警告。德國政府的結論是由於習近平下令封鎖消息，全球損失4到6個星期的時間對抗病毒，如果不是中國隱瞞訊息，疫情會容易控制得多。

2023年5月5日，世界衛生組織總幹事譚德塞在發布會上宣布，COVID-19疫情不再構成國際關注的突發公共衛生事件。

### 猴痘（2022年－2023年）

在2022年7月21日由《國際衛生條例》突發事件委員會召開的第二次會議上，委員會成員對於將2022-2023年猴痘疫情構成國際關注的突發公共衛生事件存在著6人贊成，9人反對的分歧。2022年7月23日，世界衛生組織宣佈2022年猴痘疫情為「國際關注的突發公共衛生事件」。

在宣布之日，全球已經確診17,186起病例，覆蓋世衛組織六個區域的75個國家或地區，而在非洲國家有72例死亡，其餘者有5例。

2023年5月11日，世界衛生組織宣佈猴痘不再構成「國際關注的突發公共衛生事件」。

### 猴痘（2024年－2025年）

2024年8月14日，世衛組織召開緊急委員會會議，宣布非洲新發展的猴痘疫情為國際關注的突發公共衛生事件。這是世衛組織三年內第二次將猴痘疫情列為國際關注的突發公共衛生事件。

### 伊圖里省伊波拉（2026年－）

2026年5月，剛果（金）東部伊圖里省暴發伊波拉疫情，鄰國烏干達也發現確診病例，截至5月16日，非洲疾控中心（Africa CDC）通報了8例確診病例、246例疑似病例和80例疑似死亡病例。世界衛生組織5月17日在官網發布聲明說，本輪伊波拉疫情已構成「國際關注的突發公共衛生事件」，但未達到《國際衛生條例》規定的「大流行病突發事件」標準。

## 反響評論

在2018年，通過對2009年到2016年的四次「國際關注的突發公共衛生事件」宣布的審查顯示，世界衛生組織在應對國際突發衛生事件方面更加有效，應對這些突發事件的國際體系「健全」。除了2014年脊髓灰質炎疫情之外，另外一次針對前四次「國際關注的突發公共衛生事件」宣布的審查則顯示了另外的不同意見。某些嚴重的疫情或威脅到更多人的疫情並沒有被儘快宣布為「國際關注的突發公共衛生事件」。這些調查顯示，如果疫情發生在美國人身上，或疫情發生時並非節假日的情況下，相關的反應速度會更快。換言之公平性遭到質疑。

## 非聲明事件

### 2013年中東呼吸綜合症疫情

即使沒有被正式宣布，國際關注的突發公共衛生事件也可以成為新聞，就如同2012年至2013年中東呼吸綜合症疫情一樣。中東呼吸綜合症原發於沙烏地阿拉伯，後擴散至24個國家或地區。截至2015年，中東呼吸綜合症共計導致多達580餘人死亡；而其中大多數病例是在醫院內而並非持續的社區傳播中。因此，究竟是什麼構成了「國際關注的突發公共衛生事件」，目前尚不清楚。

## 非傳染事件

國際關注的突發公共衛生事件不僅限於傳染病，而且可能也涵蓋由化學製劑或放射性核材料引起的緊急情況。抗生素耐藥性的出現和傳播可能構成新的「國際關注的突發公共衛生事件」。

## 外部連結

- 什麼是《國際衛生條例》和突發事件委員會？