資訊與教育交流法案

《1948年美國資訊與教育交流法案》（80，U.S. Information and Educational Exchange Act of 1948），俗稱《史密斯-蒙特法案》（Smith–Mundt Act），其條款限制了美國國務院進行政治宣傳（即公共外交）的尺度與範圍。該法案最初由眾議員卡爾·蒙特在1945年12月的第79屆國會上提出，隨後獲得第80屆國會批准，並於1948年1月27日由時任美國總統哈里·S·杜魯門簽署生效。

該法案的最初目標是規範由美國國務院製作、面向外國受眾的廣播節目。法案的核心規定之一，是禁止此類節目在美國本土傳播。其後，《2013財政年度國防授權法案》第1078(a)條修訂了本法案，允許由美國國務院和廣播理事會製作的材料在美國境內發布與廣泛傳播。然而，第1078(c)條依然保留了《1987年對外關係授權法案》的部分限制，即「向美國國務院和美國國際媒體署（原廣播理事會）提供的資金，不得用於影響美國境內的公眾輿論」。

## 歷史

### 法案的起源

該法案最初授權美國國務院通過廣播、面對面接觸、教育文化與技術交流活動、出版圖書雜誌以及其他溝通媒介，與美國境外的受眾進行交流。這些活動的資金通常來自美國國會通過的其他撥款法案。

1945年1月，共和黨籍眾議員卡爾·蒙特在眾議院外交委員會提出該法案，幾個月後在國務院的要求下進行了修訂。彼時，法案尚未涉及廣播業務。隨後，國務院重新提出該法案，並因委員會主席索爾·布魯姆而得名《布魯姆法案》（Bloom Bill），旨在使十年前啟動的各項資訊與交流活動常態化。在杜魯門總統解散美國戰時情報局後，大量原屬於該局的項目被移交給國務院，其中便包括1942年開播、在當時尚不知名的美國之音。

1945年10月，《布魯姆法案》經修改後重新提出，囊括了戰時情報局的大量項目，尤其是圖書館建設、圖書出版、電影製作和巡迴演講。同年12月，該法案以 H.R. 4982 的編號再次被提出。此前的《布魯姆法案》僅是對1939年授權美國和菲律賓地區交流活動法案的修訂，但這一次它成為了一項獨立的法案，並將電台活動納入其中。該法案最初只允許在北美洲、南美洲和中美洲運作這些項目；在國務院的要求下，法案加入了「應在境外傳播」的字眼，以准許項目在全球範圍推廣。該法案為美國在和平時期提供了新的外交政策工具。

### 國會的擔憂

對於授權國務院向美國公眾傳播資訊和意識形態資料一事，國會內部存在極大的保留意見。核心爭議在於如何監督國務院的活動，包括交流項目、在海外出版的圖書、代表美國的藝術品以及電台節目。1946年2月，當《布魯姆法案》（HR 4982）進入美國眾議院規則委員會時，委員會主席尤金·考克斯告知負責公共事務的助理國務卿威廉·本頓，12名委員會成員中有10人反對給予國務院任何優待，理由是擔憂其存在「親俄政策與共產主義勢力滲透」。眾議院外交委員會更是一度認為該法案毫無意義。考克斯甚至對本頓表示，外交委員會是「由無用且無能的國會議員組成的毫無價值的委員會，簡直是眾議院的貧民窟」。

考克斯曾公開批評國務院「充斥著紅色勢力」，是「鎮上最差勁的機構」。部分議員認為《布魯姆法案》是在變相復活戰時情報局，許多人輕蔑地將其視作對羅斯福新政的「僭越」。文化相關的內容受到了更為嚴厲的抨擊，迫使威廉·本頓在設立「文化與公共事務辦公室」一年後，將其更名為「公共事務辦公室」。

其他批評聲音同樣強硬。眾議院撥款委員會的少數黨委員約翰·泰伯呼籲「清理」國務院內部的人員，主張「只保留那些真正忠於美國的人」。聯邦調查局（FBI）也擔憂國家無法有效監督與控制交流活動的參與者。

### 討論並通過

1946年7月，《布魯姆法案》在眾議院獲得通過，但在參議院遭到了參議員羅伯特·A·塔夫脫的阻撓。塔夫脫在隨後的演講中解釋，他的主要理由是對政府日益膨脹的官僚主義感到擔憂。不過在眾議院復會後，塔夫脫轉變立場，轉而支持該法案。

1947年3月21日，曾任教師且在珍珠港事件前持孤立主義立場的眾議員卡爾·蒙特提出了 H.R. 3342 法案。這是在其1945年1月提案基礎上改進的版本。儘管缺乏國會的正式授權，國務院的資訊與交流活動在國會撥款法案的支持下仍在繼續。撥款雖意味著默許，但在法律上仍缺乏實質授權。參議員H. Alexander Smith（新澤西州共和黨籍）也成為了《蒙特法案》的聯合發起人。法案的提案聲明指出，其目的並非限制美國的整體資訊活動，而是為了提升政府資訊項目的質量。由於國務院承認受限於人事和預算導致監管鬆懈，國會表達了不滿並削減了國家資訊預算。此時約翰·泰伯表示，如果能淘汰「不務正業、虛度光陰且無能的人」，他願意批准向國際廣播投入數百萬美元。

多位重要領導人前往眾議院提供證言以聲援該法案，其中包括國務卿喬治·卡特萊特·馬歇爾、陸軍參謀長德懷特·D·艾森豪、副國務卿迪恩·艾奇遜、商務部長（前駐蘇大使）W·埃夫里爾·哈里曼以及時任駐蘇大使沃爾特·比德爾·史密斯。他們一致認為，花費數百萬美元援助和救濟外國，卻不向外界解釋美國的意圖，是極其「愚蠢」的行為。

國會在通過該法案時宣告：「真相是一種強大的武器」。為確保法案順利實施，國會提出了六條指導原則：傳播事實；解釋美國的動機；提振士氣並傳播希望；描繪真實且有說服力的美國生活、方法論與理想；與誤傳和歪曲作鬥爭；積極解釋並支持美國外交政策。作為冷戰時期的重要措施，其意圖在於反擊蘇聯及歐洲共產主義組織的政治宣傳。正如杜魯門和艾森豪總統所言，法案的主要目的是在全球範圍內參與思想與意識形態的鬥爭。

迄今為止，該法案依然是美國對外資訊傳播及國務院開展文化活動的基礎。

### 冷戰時期

在1972年之前，美國國務院和1953年成立的美國新聞署被明確禁止在美國國內傳播面向境外受眾的資訊，僅允許國會、美國媒體及學術機構分發此類材料。

法案設立的交流項目在20世紀60年代初被稱為「蒙特交流項目」。作為福布萊特計劃的補充，該項目囊括了面向任何國家、任何技能層級的交流活動。福布萊特計劃由本頓命名，是1946年對1944年《剩餘財產法》的修訂產物。該計劃要求國務卿和美國財政部共同簽字，利用美國出售戰時剩餘物資在當地獲得的資金來資助學生和教師的交流。相比之下，《蒙特法案》使用的是國會直接撥款，無需雙方簽字或其他繁瑣證明。此外，蒙特交流項目資助的對象更為廣泛，涵蓋教育家、學生、技工（從工業專家到污水處理工程師）、企業家，甚至包括協助其他國家穩定與擴張的政府官員。

法案在1972年與1985年的兩次修正，反映了冷戰戰略的轉變：從杜魯門和艾森豪時期的「思想與意志的鬥爭」，轉向基於「傳統外交」以及飛彈、轟炸機、坦克數量的權力平衡。鑑於此，參議員J·威廉·福布萊特指出，美國的國際廣播應該「被掃進冷戰遺蹟的墳墓」。近十年後，參議員愛德華·佐林斯基（內布拉斯加州民主黨籍）成功推動修法，禁止美國納稅人接觸美國新聞署的材料，即使通過《資訊自由法》提出申請也不得豁免。他認為當時的美國新聞署在行事作風上已形同蘇聯的政治宣傳機構。

## 條款

《史密斯－蒙特法案》對美國國務院施加了三項重要約束。

第一項（也是最著名的）限制，是禁止在國內傳播國務院面向外國受眾發布的資訊。該限制的初衷是讓國會、媒體和學術機構作為「過濾器」來審視國務院的對外資訊。1967年，資訊諮詢委員會（後更名為公共外交諮詢委員會）曾建議廢除這項禁令，指出「法規最初並沒有明確禁止向美國觀眾傳播美國新聞署的材料，只是一開始的保守策略最終演變成了成文法規」。1972年情況發生變化，參議員J·威廉·福布萊特成功修訂法案，規定任何節目材料在美國國內「不得傳播」，僅能交由媒體、學術機構和國會「以供查證」（P.L. 95-352 Sec. 204）。1985年，參議員愛德華·佐林斯基聲稱，如果允許美國新聞署的材料進入國內，該機構將淪為類似蘇聯的宣傳機器。法案的措辭隨後被修改為「美國新聞署製作的節目材料不得在美國發布」（P.L. 99-93）。有法院解釋認為，這一條款意味著新聞署的材料不受《資訊自由法》的管轄。因此，法案於1990年再次修訂，允許節目資料在國外「初次傳播12年後」方可在國內發布（P.L. 101-246 Sec 202）。

第二項與第三項限制主要源於國會對政府可能操縱境內輿論的擔憂。這兩項條款是在1946年1月由眾議員約翰·M·沃里斯（John M. Vorys，俄亥俄州共和黨籍）加入《布魯姆法案》中的，目的是「消除政治宣傳的污名」，並安撫國會對授權資訊活動的主要反對意見。這些條款歷經多年未曾修訂，在實質上防止了美國政府進行納粹式的政治宣傳，或重啟類似伍德羅·威爾遜總統時期的公共資訊委員會活動。修正案規定，僅在需要協助私人機構傳播國際資訊時，政府才能進行資訊活動，且在此期間，私人機構的領導人應當審閱並指導國務院的此類行動。

法案第1437節要求國務院應最大程度地發揮「私人機構」的作用。第1462節則要求「在私營資訊傳播已足夠充分時，應削減政府的資訊活動」，並明令禁止國務院壟斷任何「資訊媒介」。在這些條款的共同作用下，法案不僅保護了國內輿論免受政府操縱，更實質上為政府的資訊活動設定了「夕陽條款」。正如眾議員卡爾·蒙特與助理國務卿威廉·本頓所明確聲明的那樣：當私人媒體發聲時，政府媒體應當退場。

### 節錄

501(a)條款（摘自美國之音網站）指出：

information produced by VOA for audiences outside the United States shall not be disseminated within the United States … but, on request, shall be available in the English language at VOA, at all reasonable times following its release as information abroad, for examination only by representatives of United States press associations, newspapers, magazines, radio systems, and stations, and by research students and scholars, and, on request, shall be made available for examination only to Members of Congress.

（美國之音為美國境外受眾製作的資訊不得在美國國內傳播……但是，如有要求，美國之音應在面向海外發布資訊後的合理時間內，提供英語版本的材料，僅供美國新聞協會代表、報紙、雜誌、無線電系統及電台代表、學術研究人員審查；且如有要求，應僅提供給國會議員查看。）

這意味著美國之音不得專為美國國內受眾廣播。然而，任何擁有短波收音機或連接網際網路的美國人客觀上都能接收到美國之音的節目，但這純屬偶然。法律禁止美國之音直接或有意向美國民眾播送節目。這一區別往往被部分僅從字面理解法律條文、卻缺乏對媒體運作實際了解的評論家所忽略。在喬治·沃克·布希政府時期，國務院官員詹姆斯·K·格拉斯曼曾一度呼籲允許美國之音直接向美國聽眾播送節目。

## 法案包含的實體

以下機構受美國政府下屬部門廣播理事會（現美國國際媒體署）主管，並受本法案約束：

- 美國之音：面向美國以外受眾的全球性廣播、電視與網際網路網路。
- Alhurra：面向中東地區的衛星電視廣播。
- 法爾達電台：針對伊朗的廣播電台。
- 自由亞洲電台：面向亞洲的無線電與網路廣播。
- 自由歐洲電台／自由電台：覆蓋歐洲和中東地區的廣播網路。
- 馬蒂電台與馬蒂電視台：針對古巴的無線電和電視網路。
- 薩瓦電台：設在中東地區的廣播電台。

除上述機構外，美國國務院同樣受《史密斯－蒙特法案》限制，但其他政府部門通常不受此限。不過，美國國際開發署和千禧年挑戰公司曾表示，他們不確定自身機構是否在法案的管轄範圍內。

## 近期解釋

1998年，美國聯邦上訴法院的一項裁決指出，基於本法案的規定，美國之音無需根據《資訊自由法》的要求公開其節目的文字記錄。

需要注意的是，該法案並未禁止其他行政部門在美國境內發布資訊，其限制僅針對國務院和美國國際媒體署（原廣播理事會）。正如1967年史丹頓委員會的報告所言，修訂後的法案導致大多數美國納稅人既不了解美國之音及其後繼機構的運作方式，也不清楚其具體播出的內容。法案在實質上將美國公眾隔離，使其免受政府資助的境外新聞與廣播的影響。部分專家指出，美國是唯一採取此類做法的工業化民主政體，這有時會導致境外受眾產生不信任感，因為他們會質疑為何美國觀眾無法閱讀和收聽相同的材料。然而在網際網路時代，任何人都可以輕易通過網路獲取美國之音在網站、廣播及電視上發布的各語種節目和文章。

## 參考資料

- Voice of America News's online press kit, retrieved March 22, 2005
- rcfp.org media update on the Court of Appeals ruling, Feb 23, 1998
- Kenneth Osgood, Total Cold War: Eisenhower's Secret Propaganda Battle at Home and Abroad, (University Press of Kansas, 2005) p. 37.

## 外部連結

- VOA News
- Full text of the Smith-Mundt Act
- The 2009 Smith-Mundt Symposium
- US Agency for Global Media