單獨兩孩

單獨兩孩，又稱單獨二孩、單獨二胎，即一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子，是中國大陸的一項計劃生育政策。2013年11月，中共中央決定啟動實施單獨兩孩政策。2014年1月起，各省陸續實施政策，多數省份在3月實施。單獨兩孩政策的影響大大低於官方預期，2015年出生人口不增反降。原為長期政策的單獨兩孩，沒多久後單獨兩孩政策就被更為寬鬆的全面兩孩政策取代，在2016年1月全面兩孩政策立即施行。

## 背景

1980年起，除部分少數民族和部分邊疆地區農村實行更寬鬆的政策，一胎化政策在全國城鄉陸續推行。1982年2月，中共中央、國務院發布指示要求「農村普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有困難要求生二胎的，經過審批可以有計劃地安排」。此後，許多省份實施了農村男到獨女家落戶可生兩孩以及農村雙獨兩孩等政策。1983年，天津率先實施農村單獨兩孩政策。

1984年4月，中共中央批轉的文件中提出「1982年規定了農村有十種情況可以生二胎……我們考慮再增加幾項」。此後，多數省份實行了雙獨兩孩政策，即雙方都是獨生子女的夫婦可以生育兩個孩子。截至2011年，雙獨兩孩政策已在全國施行。

1984年起，遼寧、安徽、上海、江蘇陸續實行了農村單獨兩孩政策；黑龍江、廣西實行了城鄉一致的單獨兩孩政策，但幾年後又取消。2002年，吉林和福建實行了農村單獨兩孩政策。至此，已有七省市實行農村單獨兩孩。另有六省區實行更為寬鬆的農村生育政策：雲南、青海、海南、寧夏、新疆實行農村兩孩（其中雲南、青海限困難戶），西藏農牧區提倡不超過三孩。

隨著主要針對漢族人口的計劃生育工作的開展，中國的生育率迅速下降，1990年代初降低到世代更替水平以下。2000年人口普查生育率為1.22，2010年人口普查生育率為1.18，已達世界最低水平，僅為世界平均水平的一半。

進入2010年代，極低生育率帶來的少子化人口結構問題日益凸顯。2011年起勞動年齡人口逐年下降，2013年比2011年下降572萬人。

## 實施過程

### 政策博弈

2004年4月，顧寶昌等18位人口專家受國家人口計生委資助以個人名義就聯名簽署《關於調整我國生育政策的建議》並報送中央和國家人口計生委，建議「從2005年開始，允許夫婦雙方中一方為獨生子女的家庭生育2個孩子。」6月，彭佩雲提議在河北保定召開一次關於生育政策的內部研討會，國家計生委主任張維慶也到場。復旦大學王豐向南方周末回憶「很多人擔心，生育政策一旦放寬，勢必造成生育反彈，人口失控；而且計生部門就沒工作可幹了」使調研報告引起質疑而沒有下文。

2007年1月，由全國人大副委員長蔣正華、全國政協副主席徐匡迪和原國務委員宋健任組長的國家人口發展戰略研究課題組，由計生委旗下兩個機構負責，推出了一份近300萬字的《國家人口發展戰略研究報告》，建議「十一五」時期保持生育政策穩定。一個重要判斷依據是，1990年代以來，總和生育率一直穩定在1.8左右。該報告引起學界的一片質疑，同時中央對這份報告很看重，課題組調研、寫作期間向中央有關領導匯報了近十次，並為未來衛計委政策鬆動埋下伏筆。

2009年1月，陳衛、顧寶昌等26位專家聯名簽署《關於調整我國生育政策的再建議》，強調「調整生育政策不容遲緩」。

2010年1月6日，國家人口計生委下發的《國家人口發展「十二五」規劃思路（徵求意見稿）》提出「穩妥開展實行『夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子』的政策試點工作。」當時的計劃是分省份放開，到2015年實現全國放開單獨兩孩。2011年，政策接近成熟，廣東等省份明確表示希望成為試點省份。但由於種種原因，政策最終被擱置。接近衛計委的人士告訴南方周末記者，問題出在究竟是繼續採納衛計委的1.8生育率，還是選擇專家測算的數據。「專家們爭論不下，讓決策層左右為難。不知道該信誰的，數據不准，怎麼拍板。」

2012年11月中共十八大召開前，據路透社次年4月披露，在計劃生育政策有長期影響力的兩位退休高管，彭珮雲持敦促政府逐步淘汰該政策立場，和意見相左的宋健持希望政府保留政策立場，在就獨生子女政策遊說新一屆領導層；30多年前與宋健一同起草獨生子女政策的人口學家田雪原如今也支持改革該政策。

### 正式推出

2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議審議通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》。11月15日公布的決定全文第46條第三段提出：「堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。」

2013年12月21日，中共中央、國務院印發《關於調整完善生育政策的意見》（中發201315號），要求「各省（自治區、直轄市）人民政府在全面評估當地人口形勢、計劃生育工作基礎及政策實施風險的情況下，制定單獨兩孩政策實施方案，報國務院主管部門備案，由省級人民代表大會或其常委會修訂地方性法規或作出規定，依法組織實施」。12月28日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過《關於調整完善生育政策的決議》，「同意啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策」，要求「各省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會……結合本地實際情況，及時修改相關地方性法規或者作出規定」。2014年1月2日，國家衛生計生委審議通過了《關於貫徹落實的通知》，並於1月8日下發（國衛指導發20141號），提出「……低生育水平長期穩定……等各方麵條件比較成熟的省（區、市），可先行啟動實施單獨兩孩政策」，要求「高度重視、積極應對可能出現的出生堆積、放鬆管理等風險」。

2014年1月17日，浙江省人民代表大會常務委員會公布《關於修改〈浙江省人口與計劃生育條例〉第十九條的決定》，成為首個實施單獨兩孩政策的省份。此後各省、自治區、直轄市相繼修改人口與計劃生育條例，實施單獨兩孩政策。陝西、青海、遼寧、湖南、雲南、寧夏通過《關於調整完善生育政策的決議》，在條例修改前先行實施單獨兩孩政策。截至3月底，已有21省份實施單獨兩孩政策。6月3日，河南實施單獨兩孩政策，成為除西藏、新疆以外最後實施該政策的內地省份。9月17日，西藏自治區政府印發通知，下發單獨兩孩政策實施方案。新疆2014年放開單獨兩孩，具體日期不詳，但新疆部分地區5月已實施單獨兩孩政策。

2014年5月16日，國家衛生計生委辦公廳作出《關於實施單獨兩孩政策有關問題的答覆意見》（國衛辦指導函2014419號），對獨生子女的界定、再婚夫婦的生育政策等問題做出了說明。該意見要求「在黨的十八屆三中全會決定公布之後，省級人大常委會作出決定實施單獨兩孩政策或地方條例修訂公布之前，單獨夫婦違法再生育第二個子女的，立足於批評教育，原則上不作實質性處理。」

2014年截至年底，有92萬對夫婦提出『單獨二孩』申請並獲批，占符合條件總量的8.3%。另據國家衛生和計劃委員會2014年12月的數據統計，全國符合政策規定條件的共有1100萬對夫婦，僅有70萬對提出申請，平均申請率僅為6%。

### 各地實施時間表

排序｜地區｜農村單獨兩孩實施時間｜單獨兩孩實施時間（2014年）｜政策依據（各地人口與計劃生育條例從略）

1｜浙江省｜1月17日

2｜江西省｜1月18日

3｜安徽省｜1984年12月1日起｜1月23日｜《安徽省實行計劃生育若干規定》（1984年）

4｜天津市｜1983年初起｜2月14日｜市政府《關於農村生育第二個子女的規定》（津政發198328號）

5｜北京市｜1984年10月1日至1991年5月31日（限遠郊區縣）｜2月21日｜市政府轉發市計劃生育委員會《關於生育第二個孩子的規定》（京政發1984104號）；《北京市計劃生育條例》（1991年）

6｜上海市｜1990年8月1日｜3月1日｜《上海市計劃生育條例》（1990年）

廣西壯族自治區｜3月1日（1985年4月3日至1988年12月31日）｜自治區政府《關於貫徹執行國家計劃生育政策的若干規定》（桂政發198546號）；《廣西壯族自治區計劃生育條例》（1988年）

陝西省｜3月1日｜省人大常委會《關於調整完善生育政策的決議》（2014年）

9｜四川省｜3月20日

10｜重慶市｜3月26日

甘肅省｜3月26日

12｜湖北省｜3月27日

廣東省｜1986年6月1日至1998年9月17日，農村普遍兩孩｜3月27日｜《廣東省計劃生育條例》（1986年，1998年）

青海省｜農村困難戶普遍兩孩｜3月27日｜省人大常委會《關於調整完善生育政策的決議》（2014年）

15｜遼寧省｜1984年8月15日起｜3月28日｜省計生委《關於生育政策的若干規定》（1984年）；省人大常委會《關於調整完善生育政策的決議》（2014年）

吉林省｜2002年11月1日起｜3月28日

江蘇省｜1990年10月28日起｜3月28日｜《江蘇省計劃生育條例》（1990年）

湖南省｜3月28日｜省人大常委會《關於調整完善生育政策的決議》（2014年）

雲南省｜農村困難戶普遍兩孩（大中城市的郊區、人口稠密或生態惡化地區從嚴）｜3月28日｜省人大常委會《關於調整完善生育政策的決議》（2014年）

20｜福建省｜2002年9月1日起｜3月29日

21｜內蒙古自治區｜3月31日

22｜黑龍江省｜4月22日（1984年8月2日至1990年1月31日）｜省委、省政府《黑龍江省計劃生育若干規定》的補充規定（1984年）；《黑龍江省計劃生育條例》（1989年）

23｜貴州省｜5月18日

24｜寧夏回族自治區｜農村普遍兩孩｜5月28日｜自治區人大常委會《關於調整完善生育政策的決議》（2014年）

25｜山西省｜1987年1月1日至1999年9月30日｜5月29日｜省政府《關於繼續認真貫徹〈關於計劃生育的若干規定〉的通知》（晉政發1986101號）；《山西省計劃生育條例》（1999年）

26｜河北省｜5月30日

山東省｜5月30日

28｜海南省｜1986年6月1日起，農村普遍兩孩（1989年10月9日至2003年11月30日限困難戶）｜6月1日｜《廣東省計劃生育條例》（1986年）；《海南省計劃生育條例》（1989年）

29｜河南省｜6月3日

中國人民解放軍｜7月1日（須符合女方戶籍地規定）｜《中國人民解放軍計劃生育條例》（2014年）

30｜西藏自治區｜農牧區提倡不超過三孩｜9月17日｜自治區政府關於印發《西藏自治區「單獨兩孩」政策實施方案》的通知（2014年）

不詳｜新疆維吾爾自治區｜農牧民普遍兩孩｜不詳（部分地區不晚於5月）

## 影響

單獨兩孩政策實施之初，從2013年底到2014年6月，衛計委多次表示中國約有1500萬到2000萬個家庭符合單獨兩孩政策，其中60%希望生育第二個孩子，預計政策實施後幾年出生人口每年增加200萬人左右。在外交部吹風會上，中國人民大學翟振武表示，未來十餘年，單獨二孩政策將使中國多出2000多萬人口。

然而由於申請人數過少，2014年7月，衛計委又將符合單獨兩孩政策的夫婦數量改為1100多萬。截至2014年5月31日，在27個省份實施政策後，全國提出再生育申請的單獨夫婦僅有27.16萬對。2014年全年，提出再生育申請的單獨夫婦僅有106.9萬對。單獨二孩申請中還包括單獨政策之前就符合條件的情況。由於許多地方對已生育婦女有上環要求，很多人申請再生育只為取環或免於上環。即使在沒有上環要求的地區，實際出生人數也遠遠低於申請數。學者預測，2015年單獨二孩出生數不會超過50萬人，大大低於官方預期。

根據統計公報，2013年出生1640萬人，2014年出生1687萬人，2015年出生1655萬人。2014年比2013年僅多出生47萬人，2015年出生人口則不增反降，遠遠沒有達到官方預測的每年多出生200萬人的效果。

針對二孩申請率極低的情況，梁建章等人指出，單獨兩孩政策對改變中國極低生育率現狀是杯水車薪，全面放開生育刻不容緩，請衛計委不要再誤導決策、曲解數據。易富賢等人認為，單獨二孩實踐表明目前的生育意願已經很低，生育政策亟待繼續放開。澎湃新聞對國家計生部門隔空發表三篇社論：「單獨二胎」還不夠，計生部門不要一錯再錯、不要再為計劃生育狡辯；另有對地方計生和民政部門多篇社論。

2015年1月，全國21所高校及科研機構的39位學者聯名簽署《全面放開二孩生育、取消對公民的生育限制——對於調整我國生育政策的第三次建議》，並報送中央、全國人大並轉國家衛計委。2015年3月，包括著名學者江平在內的50位法律學者聯名向全國人大常委會和國務院提交建議書，建議儘快啟動《人口與計劃生育法》的全面修改，廢除生育審批制度，取消社會撫養費制度，實現公民自主生育。

### 各地出生的單獨二孩數

遼寧：遼寧省曾預測2015年、2016年每年多出生10至15萬人，但實際上2014年全年僅批准17424份申請，2015年最多多生2萬人。

重慶：記者從2016年重慶市衛生和計劃生育工作會議了解到，去年重慶年申報單獨再生育4.5萬對，已生育3.39萬對。

山西：自2014年5月29日啟動「單獨兩孩」再生育政策至2015年12月31日，山西全省已有12383個家庭申領了單獨兩孩再生育服務證，審批數量占到同期全省再生育服務證審批數量（67285個）的18.40%，占到單獨家庭總戶數（51142戶）的24.21%。其中，已有3534個家庭領證後生育了孩子，占到全省單獨兩孩再生育服務證申領總量的28.54%。

江蘇：到去年底全省共受理單獨兩孩申請7.6萬例，實際出生2.3萬人。

貴州：去年，全省共有22420對符合條件的夫婦申請辦理了兩孩生育服務證，單獨兩孩出生數7479人

浙江：浙江「單獨兩孩」政策自2014年1月17日生效以來，截至2015年12月底，共有15.2萬對單獨夫婦提出再生育申請，其中已審批14.9萬對，已出生7.4萬人

安徽：通過實施「單獨兩孩」政策，安徽省有3.7萬對夫婦申請單獨兩孩生育，其中已出生1.7萬人。

四川：截止2015年全年審批通過單獨兩孩17.5萬餘例，出生9.5萬餘人。

廣東：截至2015年11月30日，廣東全省僅有16.2萬對「單獨夫婦」申請生育二孩，其中15.2萬對夫婦獲得批准，目前已出生約5萬人。

天津：截至11月30日，已審批通過人員中已懷孕並出生近4000人。

吉林：21個月中，全省申請單獨二孩指標的有14978個，但實際生育的，僅有4432人。

河南：河南省單獨兩孩政策於2014年6月3日開始實施。截止2015年11月30日，全省共受理單獨二孩生育申請67999件，發證65003個，生育22008人；其中2015年1月至11月，共受理生育申請36797件，發證35600個，生育13791人。2015年，全省共受理單獨兩孩生育申請38927件，發證37919個，生育15312人，低於預期。

青海：截至目前全省累計申請單獨兩孩775戶，審核批准771戶，已出生孩子215名。

海南：2014年6月1日起，海南省實施「單獨兩孩」生育政策。截至2015年12月底，共有4299對單獨夫婦申請生育第二個孩子，1397對夫婦已生育，1279名婦女正在懷孕