英國文官隊伍

在英國，公務員隊伍（Civil Service）是在英國政府部門擔任常任事務官的公務員總稱，是常在的官僚制體制，其職責是協助向英國君主及國會負責的內閣大臣，包括除外務官員以外的所有中央政府文官，以及蘇格蘭和威爾斯兩地政府的文官。通常所稱「文官」即指此類官員。

英國的文官（Civil servant）是君主法人（Crown）的雇員，包括中央政府系統非選舉產生且非政治任命的事務官，但不包括經選舉或者政治任命產生的內閣大臣及各部國務大臣、政務次官、政務私人秘書等政務官，也不包括武裝部隊、警察、地方政府以及國會設立的企事業單位的官員、國民保健署雇員及皇室內廷官員。

許多大英國協國家都有類似的政府公務員制度。其特點是：

- 政治中立：文官不會因執政黨的更替而更換。文官主要的工作是執行政策，而非制訂政策；政策失敗，文官亦不用下台，以確保社會穩定。
- 擇優而任：文官由一相對中立的考試制度招聘，以確保文官的才能。

需要注意的是，在用詞方面英國與美國、加拿大、澳大利亞、紐西蘭等其他主要英語國家不同：在英國，在中央政府部門、蘇格蘭政府、威爾斯政府任職的事務官員統稱為「文官」隊伍（civil service），而「公僕」隊伍（public service）則包括所有為政府及公共機構服務的人員（例如地方政府官員、公立學校教師、公立醫院護士等）。與「文官」隊伍相對應的是「軍事」隊伍（military service），即英國武裝部隊。軍隊受英國國防部管理，但國防部官員屬於文官隊伍而不是軍隊。

截至2014年第二季度，英國文官隊伍總數為442,000人，依照全職工時（FTE）計算相當於408,000全職工。

英國另有兩個建制上分列的官僚隊伍：

- 英國外務官隊伍 （Foreign Service）——亦稱「國王陛下外交官隊伍」（His Majesty's Diplomatic Service），包括所有英國外交部的文官以及外交官。
- 北愛爾蘭文官隊伍（Northern Ireland Civil Service）——由於歷史原因，北愛爾蘭擁有分別的文官制。

## 簡史

18世紀以前，政府工作逐漸複雜化造成的壓力主要由越來越龐大的幕僚團隊解決。當朝大臣背後各有所謂「國務部門」（Offices of State）輔佐，但這些部門的職責僅是各大臣的秘書或幕僚。由於18世紀大英帝國的擴張和工業革命後的經濟發展，部分部門變得特別龐大，例如英國工務局（Office of Works）和海軍局（Navy Board），每個部門都自成規矩，人員則多由捐納、私薦指定。

1806年，半官半商的英國東印度公司根據其駐華人員對中國科舉制度的考察，開始在英國設立東印度公司學院，通過考試制度選拔優秀管理人員。由於東印度公司在印度逐漸直接控制領地，選拔出的公司的管理人員實際成為印度的殖民政府官員，在東印度公司破產、英國政府接管印度領地後演變為真正的英國海外文官隊伍。此後，英國國內一直有仿照科舉制度建立近代化文官制的呼聲。

在對克里米亞戰爭的應對中，英國政府內的混亂暴露無餘。1854年，政府的檢討報告提出建立常設、統一、政治上中立且擇優任免的文官隊伍，以將「機械的」政府職責與設定及施行政策的職責區分開。1855年設立文官隊伍委員會（Civil Service Commission）設立，負責公開招募文官並掃除權貴私薦。文官制度在接下去幾年內逐步建立，並在接下去近百年內基本平穩運作，被認為對掃除政府腐敗、維持政府運作（包括在兩次世界大戰期間）、並有效應對政治變革起到重要作用。

第二次世界大戰後，隨著科學技術專業知識的劇烈膨脹，開始有批評者認為注重典籍和其他文科知識的文官考試制度不能適應現代政府的需要：直到1963年，財政部只有19名官員有經濟師學歷。同時，受其他國家影響，評論者認為文官制應向技術官僚方向改革。最後，戰後工黨的激進社會改革激起對文官選拔制度的階級批判：批判者指出1948年至1963年之間只有3%的新任文官屬於工人階級出身，1966年超過半數的時任副總長以上級別的文官為私立學校背景，文官隊伍總體脫離普通百姓。因此1968年政府獨立委員會報告提出一系列改革，包括設立文官學校、統一文官銓敘制度、改革高級官員招募制度鼓勵底層背景設立獨立的文官部，文官隊伍不再由財政部總管、在文官制下設立中央政策檢討小組等，並要求優化科學及技術專家的位置，增進文官的管理能力。為了表示對文官隊伍的重視，首相哈羅德·韋爾遜親任第一任公務員事務部長（Minister for the Civil Service），此後公務員事務部長也一直由首相兼任，並同時任命上議院領袖、掌璽大臣夏克頓勳爵為第一任總管文官隊伍部大臣（Minister in Charge of the Civil Service Department，後來也稱爲文官隊伍事務大臣（Minister for Civil Service Affairs），實際掌管文官事務。

1979年當選的柴契爾夫人內閣認為上輪改革未能達到預期目標，例如直接招聘的高級官員仍舊大多來自牛劍等傳統名校。柴契爾政府的政治理念也注重自由市場、講求小而精的政府。柴契爾政府在七年內將文官隊伍從732,000人裁減至594,000人。政府要求高級官員第一重視效率和管理，而不是政策意見，此後政府不斷提出新的政策以求增進文官效率。到1993年為止，49%的文官脫離政府各部，劃入89個新組織的「機構」（agency），以求增強管理，對於政府認為應由市場提供的職能，政府逐漸將各個「機構」民營化或完全取消。

此後的馬卓安內閣更提出「公民約定」（Citizen's Charter）計劃，要求政府機構對公眾承諾服務質量標準，如未達到標準則對受服務人進行賠償。此計劃更衍生出針對文官制以外機構（例如地方政府和公屋協會等）的「約定標誌」計劃。

## 管理

### 公務員事務部長

公務員事務部長（Minister for the Civil Service）本身並非文官職位，而是通常由英國首相兼任的政務官職。

### 公務員主管

排名第一的領班文官是內閣秘書。在過去，內閣秘書的兼職之一是「公務員主管」（Head of the Civil Service，前稱「本土公務員主管」、即Head of the Home Civil Service）。還兼任內閣辦公廳常務次官（Permanent Secretary of the Cabinet Office）。2012-2014年，此三個職位分爲三人分別擔任，但2014年以來文官長又由內閣秘書兼任。

本土公務員主管的責任是確保文官隊伍有能力勝任其職責。以本土公務員主管為主席的常務次長管理小組（Permanent Secretary Management Group）和公務員督導委員會（Civil Service Steering Board）是文官隊伍的主要管理機構。

## 參考文獻

### 來源

- Bodde, D., Chinese Ideas in the West
- Jonathan Tonge, The New Civil Service, Baseline, Tisbury 1999
- Christopher Foster, British Government in Crisis, Hart 2005

## 外部連結

- Site explaining what being a civil servant is all about, maintained by a senior public official, Martin Stanley
- Official Civil Service website
- List by date of Public Records Office records on the machinery of Government and Civil Service management, March 1974 to 2000
- Directory of Civil Service guidance
- BBC brief on the British Civil Service - h2g2
- Cabinet Office site for the new civil service code