美國憲法第二十五修正案

《美利堅合眾國憲法》第二十五修正案（Twenty-fifth Amendment to the United States Constitution）簡稱「第二十五修正案」（Amendment XXV），對美國總統和副總統職位因各種原因出現空缺時的繼任程序作出了修正和規定，並增加了由副總統和內閣成員判斷總統是否能夠繼續履行職責的新條款。憲法第二條第一款第六節中所規定的繼任程序遣詞並不明確，其中沒有說明「如遇總統被免職、死亡、辭職或喪失履行總統權力和責任的能力時」，副總統究竟應該成為新任總統還是代理總統，亦未規定若副總統「被免職、死亡、辭職或喪失履行時」，副總統權力和責任的能力時又該如何處理，第二十五修正案對這兩方面問題都作出了明確的回答。修正案於1965年7月6日由聯邦國會提出，1967年2月10日獲得了足夠數量州的批准而生效。

## 修正案文本

- 第一款 如遇總統被免職、死亡或辭職，副總統應成為總統。
- 第二款 凡當副總統職位出缺時，總統應提名一名副總統，經國會兩院都以過半數票批准後就職。
- 第三款 凡當總統向參議院臨時議長和眾議院議長提交書面聲明，聲稱他不能夠履行其職務的權力和責任，直到他向他們提交一份相反的聲明為止，其權力和責任應由副總統代理總統履行。
- 第四款 凡當副總統和行政各部長官或國會以法律設立的其他機構成員的多數，向參議院臨時議長和眾議院議長提交書面聲明，聲稱總統不能夠履行總統職務的權力和責任時，副總統應立即作為代理總統承擔總統職務的權力和責任。
- 此後，當總統向參議院臨時議長和眾議院議長提交書面聲明，聲稱喪失能力的情況不存在時，他應恢復總統職務的權力和責任，除非副總統和行政各部長官的多數或國會以法律設立的其他機構成員的多數在四天之內向參議院臨時議長和眾議院議長提交書面聲明，聲稱總統不能夠履行總統職務的權力和責任。在此種情況下，國會應決定這一問題，如在休會期間，應為此目的在四十八小時以內集會。如國會在收到後一書面聲明後的二十一天以內，或如適逢休會期間，則在國會按照要求集會以後的二十一天以內，以兩院的三分之二的票數決定總統不能夠履行總統職務的權力和責任，副總統應繼續作為代理總統履行總統職務的權力和責任；否則總統應恢復總統職務的權力和責任。

## 背景

第二十五修正案通過前，美利堅合眾國憲法第二條第一款第6節中對總統的繼任程序有如下規定：

如遇總統被免職、死亡、辭職或喪失履行總統權力和責任的能力時，總統職務應移交副總統。國會得以法律規定在總統和副總統兩人被免職、死亡、辭職或喪失任職能力時，宣布應代理總統的官員。該官員應代理總統直到總統恢復任職能力或新總統選出為止。

這樣的條款對於總統繼任問題規定得並不夠明確，其中沒有說明誰有權宣布總統「不能夠履行總統職務的權力和責任」。並且也沒有規定如果副總統一職出現空缺，那麼在下一次總統選舉前應該如何填補這一空缺。在第二十五修正案通過前，這一含糊不清的規定造成了多次不便和僵局：

- 1841年4月4日，威廉·亨利·哈里森在任內去世。眾議員約翰·威廉斯（John Williams）之前曾建議如果總統逝世，副總統應代理總統。而副總統約翰·泰勒則斷言自己不只是以「代理總統」身分獲得相應的職權，而是已經繼任成為新的總統。他也拒絕承認文獻中以「代理總統」來稱呼自己。雖然有部分人表示強烈反對，泰勒還是進行了正式宣誓而成為第十任美國總統。泰勒的說法之後沒有受到正式的挑戰，因此這樣一個副總統繼任成為新總統的先例也就這樣建立了起來，之後被稱為「泰勒先例」。
- 歷史上曾有過多次總統喪失行為能力的情況，如1919年10月2日，伍德羅·威爾遜就曾因中風而臥床數周之久，這期間一直沒有任何人正式接替其職權。
- 副總統一職先後有16次因去世、辭職或是繼任總統而出現空缺，一直到下一次總統選舉時才加以填補。比如1945年4月12日富蘭克林·德拉諾·羅斯福逝世後副總統哈里·S·杜魯門繼任，之後近4年都沒有副總統。

所有這些事件都表明有必要建立一個更為明確的指引，為此聯邦國會之後提出了兩個提案。

### 基廷—基福弗提案

1963年，來自紐約州的聯邦參議員肯尼斯·基廷提出了一項允許國會通過立法來規定如何判斷總統喪失行為能力的憲法修正案，而不是像第二十五修正案那樣通過憲法來進行判斷。這一提案是以1960年美國律師協會的一項建議為基礎的，提案中這樣寫道：

如遇總統被免職、死亡或辭職，副總統應成為總統。如總統因故無法履行其職務的權力和責任，其權力和責任應移交給副總統直至總統可以繼續任職時止。國會可以立法對總統和副總統免職、死亡、辭職或無法任職的情況作出規定，宣布由哪位官員出任總統，或是在總統暫時無法任職的情況下代理總統。這位官員需擔任至有總統經選舉產生並任職時止，或擔任代理總統直至總統可以恢復行使職權。對任何無法履職和恢復履職情況的判斷標準應由國會立法規定。

聯邦參議院擔心國會可能會濫用這一權力或是在這一提案通過後直接忽視修正案任意立法（因為修正案已經賦予其立法權）。參議院司法委員會憲法修正案小組主席，來自田納西州的參議員艾斯特斯·基福弗是一位解決總統無法行使職權時相應繼任問題的長期倡導者，他繼續在這個議題上發揮著帶頭示範的影響力，直至1963年8月10日因心臟病發去世。

### 貝耶—塞勒提案

1965年1月6日，憲法修正案小組委員會新任主席（接替基福弗），來自印第安納州的聯邦參議員比奇·貝耶在參議院提交了新的修正案提案，眾議院司法委員會主席，來自紐約州的眾議員伊曼紐爾·塞勒也在眾議院提交了同一個提案，該提案就是之後第二十五修正案的原型。其中明確規定了宣布總統不能夠履行其權責的具體程序，並且這一類情況下副總統將成為代理總統，總統之後也可以通過明確的程序來恢復自己的權責。提案中還規定了副總統出現空缺時的填補程序。貝耶—塞勒提案與基廷—基福弗提案恰好相反，後者沒有提供副總統職位空缺的填補程序，也沒有對宣布總統無法履職的程序作出規定。1964年，美國律師協會表示支持貝耶—塞勒提案。

2月29日，參議院通過了修正案，但眾議院於4月13日通過了另一修正案。經過兩院聯席會議磋商解決兩修正案間的差異後，兩院於7月6日通過了最終版本並送交各州進行批准。

## 提出和批准

國會於1965年7月6日提出了第二十五修正案，再由以下各州批准：

- 內布拉斯加州：1965年7月12日
- 威斯康星州：1965年7月13日
- 俄克拉荷馬州：1965年7月16日
- 麻薩諸塞州：1965年8月9日
- 賓夕法尼亞州：1965年8月18日
- 肯塔基州：1965年9月15日
- 亞利桑那州：1965年9月22日
- 密西根州：1965年10月5日
- 印第安納州：1965年10月20日
- 加利福尼亞州：1965年10月21日
- 阿肯色州：1965年11月4日
- 新澤西州：1965年11月29日
- 德拉瓦州：1965年12月7日
- 猶他州：1966年1月17日
- 西維吉尼亞州：1966年1月20日
- 緬因州：1966年1月24日
- 羅德島州：1966年1月28日
- 科羅拉多州：1966年2月3日
- 新墨西哥州：1966年2月3日
- 堪薩斯州：1966年2月8日
- 佛蒙特州：1966年2月10日
- 阿拉斯加州：1966年2月18日
- 愛達荷州：1966年3月2日
- 夏威夷州：1966年3月3日
- 維吉尼亞州：1966年3月8日
- 密西西比州：1966年3月10日
- 紐約州：1966年3月14日
- 馬里蘭州：1966年3月23日
- 密蘇里州：1966年3月30日
- 新罕布夏州：1966年6月13日
- 路易斯安納州：1966年7月5日
- 田納西州：1967年1月12日
- 懷俄明州：1967年1月25日
- 華盛頓州：1967年1月26日
- 艾奧瓦州：1967年1月26日
- 俄勒岡州：1967年2月2日
- 明尼蘇達州：1967年2月10日
- 內華達州：1967年2月10日

內華達成為第38個批准的州，總數達到憲法規定的四分之三多數，修正案獲得通過。另外還有以下州也在之後批准了修正案：

- 康乃狄克州：1967年2月14日
- 蒙大拿州：1967年2月15日
- 南達科他州：1967年3月6日
- 俄亥俄州：1967年3月7日
- 阿拉巴馬州：1967年3月14日
- 北卡羅萊納州：1967年3月22日
- 伊利諾州：1967年3月22日
- 德克薩斯州：1967年4月25日
- 佛羅里達州：1967年5月25日

以下三個州沒有批准修正案：

- 北達科他州
- 喬治亞州
- 南卡羅萊納州

## 效果

### 第一款：總統繼任

第一款中明確規定總統被免職、死亡或辭職時，副總統將立即成為總統。

### 第二款：副總統職位空缺

第二十五修正案通過前，憲法及之前的修正案都對副總統出現空缺時的填補程序沒有任何的規定。因此歷史上曾多次出現副總統因死亡、辭職或是繼任成為總統後出現空缺，這樣的空缺有時會持續數年之久。

而第二十五修正案的第二款則明確規定出現這類情況時，總統應提名一名副總統，經國會兩院都以過半數票批准後就職。自修正案通過後，已經出現過兩位以此途徑就職的副總統，分別是理察·尼克森提名的傑拉爾德·福特，以及尼克森辭職而福特繼任後提名的納爾遜·洛克菲勒。

### 第三款：總統聲明

第三款規定總統可以向參議院臨時議長和眾議院議長提交自己無法繼續履行相應權力和職責的書面聲明來將權責移交給副總統，副總統將作為代理總統直至總統再向參議院臨時議長和眾議院議長提交一份相反的聲明為止。

### 第四款：副總統和內閣聲明

第四款是第二十五修正案中唯一從未調用過的條款，這一條款允許副總統和內閣以及「國會以法律設立的其他機構成員的多數，向參議院臨時議長和眾議院議長提交書面聲明，聲稱總統不能夠履行總統職務的權力和責任時」，然後副總統將「立即作為代理總統承擔總統職務的權力和責任」。

第四款意在當總統喪失履職能力，並且也無法像第三款規定的那樣寫出書面聲明時，可以由副總統及內閣成員來作出這一聲明。此後總統如果恢復了履職能力，則可以向參議院臨時議長和眾議院議長提交書面聲明來恢復自己的權責。

如果副總統和內閣成員在這時候仍然認為總統不能履職，則需在4天內向參議院臨時議長和眾議院議長提交書面聲明，然後國會必須在48小時內集會來對這一問題進行表決。如果國會在收到副總統和內閣成員的後一份聲明以後21天內（如果是休會期間則是48小時內集會後的21天內）以兩院的三分之二多數決定總統不能夠履行其權責，那麼副總統將繼續擔任代理總統來履行，否則總統應恢復其所有權力和責任。

## 修正案的使用

第二十五修正案自批准以來一共使用過6次。

### 指派傑拉爾德·福特出任副總統（1973年）

1973年10月10日，副總統斯皮羅·阿格紐宣布辭職。兩天後，總統理察·尼克森提名來自密西根州的聯邦眾議員傑拉爾德·福特出任副總統一職。

11月27日，聯邦參議院以92票支持，3票反對通過提名；12月6日，聯邦眾議院以387票贊成，35票反對通過提名。福特於6日晚些時候在兩院聯席會議前宣誓就職。

### 傑拉爾德·福特繼任總統職務（1974年）

1974年8月9日，美國總統理察·尼克森宣布辭職，副總統傑拉爾德·福特繼任成為總統。福特是至今唯一一位沒有經過總統選舉而當任副總統和總統的人。

### 指派納爾遜·洛克菲勒出任副總統（1974年）

傑拉爾德·福特成為總統後，副總統一職出現空缺。在考慮了喬治·H·W·布希和梅爾文·R·萊爾德後，福特於1974年8月20日提名前紐約州州長納爾遜·洛克菲勒出任副總統。

1974年12月10日，聯邦參議院以90票贊成，7票反對通過提名；19日，眾議院以287票贊成，128票反對通過提名。洛克菲勒隨後宣誓就職。

### 喬治·H·W·布希代理總統（1985年）

1985年7月12日，醫生在對總統隆納·雷根進行一次結腸鏡檢查時發現了一個惡性腫瘤病變。總統醫生愛德華·卡托（Edward Cattow）告知里根總統可以選擇立即通過手術移除或是過兩到三個星期後再移除，里根決定立即動手術移除。

下午，里根與白宮律師弗里德·F·菲爾汀（Fred F. Fielding）通了電話，討論是否應該使用第二十五修正案，如果使用，這一權力的移交又是否會成為一個不良先例。菲爾汀與白宮辦公廳主任唐納德·里甘為此建議總統寫下兩封信來移交權力，第一封明確援引第二十五修正案第三款，第二封則不援引修正案。次日上午10:32，里根在第二封信上簽字並指示將信送交修正案所規定的官員。

### 迪克·切尼代理總統（2002和2007年）

2002年6月29日，美國總統喬治·W·布希需要接受結腸鏡檢查，於是他援引第二十五修正案第三款，臨時將權力移交給了副總統迪克·切尼。醫療檢查從美國東部時間早上7:09開始，7:29結束，布希於20分鐘後甦醒，不過之後總統醫生理察·圖布（Richard Tubb）還對布希進行了一次全面檢查來確保沒有其它異常或不良反應。與里根1985年的信件不同，布希2002年的信件中明確地援引了修正案來授權這一次權力的移交。

2007年7月21日，布希總統再次因結腸鏡檢查而援引修正案臨時將權力移交副總統切尼。移交從美國東部時間早上7:16開始，9:21結束。

### 賀錦麗代理總統（2021年）

2021年11月19日，總統喬·拜登因接受大腸鏡檢查，而將權力暫時移交給副總統賀錦麗。代理時間從上午10時10分開始，至11時35分結束。賀錦麗也是美國史上第一位履行代理總統職責的女性。

## 考慮調用第四款的情況

根據記載，歷史上一共有過三次考慮援引第二十五修正案第四款的情形，其中兩次與第40任美國總統隆納·雷根有關，還有一次與當時即將卸任的45任總統唐納·川普有關。

### 1981年：隆納·雷根遇刺

1981年3月30日，隆納·雷根在首都華盛頓哥倫比亞特區（華府）的希爾頓酒店門口被約翰·欣克利的左輪手槍子彈擊中肺部而被緊急送入喬治·華盛頓大學醫院治療。不過副總統喬治·H·W·布希並沒有調用第二十五修正案第四款的程序來代理總統。

1995年，當年提出修正案的聯邦參議員比奇·貝耶表示這一次的情況是應該要援引第四款的。不過當時里根正在接受手術，所以無法援引第三款，而布希乘坐的空軍二號當時還位於德克薩斯州上空因此也無法調用第四款。等到布希回到華府時，里根的手術已經結束並且情況良好，所以也沒有必要再援引第四款。

### 1987年：隆納·雷根的「懶惰和無能」

1987年，霍華德·貝克出任白宮辦公廳主任。前任白宮辦公廳主任唐納德·托馬斯·里根的助手提醒貝克，由於里根的懶惰和無能，因此他將來可能會需要調用第二十五修正案第四款。

根據公共電視網的報導。

「貝克的過渡團體在那個周末被隆納·雷根的助手嚇壞了。原來里根總統工作起來『既不用心，也不稱職』，而且還『懶惰』，以致貝克需要時候準備著調用第二十五修正案來解除其職務。」

里根的傳記作者埃德蒙·莫里斯 (作家)在接受一次採訪時表示。

「新入職的貝克及其手下都決定星期一和他（里根）見一次面，這也是他們與總統的首度正式會面，他們都站在內閣室的桌子周圍，非常仔細地觀察總統的言行舉止，看看他是不是真的精神上無法集中。」

莫里斯接著說道。

「……里根他……當然，完全不知道自己已經被貼上了一個不行了的標籤，不過幸好他面對這群新人就像面對媒體記者一樣表現出色。等到會面結束時，這群人象徵性地攤了一下手，終於明白總統精神上完全正常」。

### 2021年：唐納德·川普被指煽動支持者衝擊國會大廈

2021年1月6日，正當國會準備為2020年美國總統選舉的選舉人票唱票時，尋求連任但失敗的總統唐納德·川普在國會附近的橢圓形草坪主持集會，呼籲前來首都聲援他的支持者遊行至國會大廈試圖制止國會認證對手喬·拜登的勝利。支持者越過警方防守線並開始佔領和破壞國會大廈並與警方爆發衝突。騷亂中至少四名參與者和一名警員身亡和超過80人被逮捕，事件一度阻礙了國會的運作數小時但翌日凌晨國會完成確認拜登為下屆合法總統當選人。由於發生衝突時川普在社交媒體多番煽動群眾為他而戰，衝突過後眾議院司法委員會的民主黨成員敦促副總統麥克·彭斯為首的內閣成員援引第二十五條修正案罷免川普，否則會考慮推動自2019年後第二次對川普的彈劾案，儘管騷亂結束至川普卸任只餘下兩週，實際執行彈劾案的時間並不充裕。

## 參考文獻

### 來源

- The Constitution of the United States of America: Analysis and Interpretation, Johnny Kilman and George Costello (Eds). (2000)
- CNN Transcript of White House press briefing re G.W. Bush temporary transfer of power to VP Cheney 2002-6-29 (URL accessed 2006-6-4).
- CNN Story of White House statement regarding G.W. Bush temporary transfer of power to VP Cheney 2007-7-21.
- The Twenty-Fifth Amendment: Its Complete History and Applications by John Feerick (1992).
- Presidential Inability and the Twenty-Fifth Amendment's Unexplored Removal Provisions by Scott Gant, Michigan State Law Review (1999), p. 791.
- Presidential Inability and Subjective Meaning by Adam R. F. Gustafson, Yale Law & Policy Review, vol. 27 (2009), p. 459.