行憲

行憲是施行憲政的簡稱，在漢語中，通常是指《中華民國憲法》在1947年（民國36年）12月25日施行前後，中國國家政權由中國國民黨一黨領導的國民政府過渡至由全體國民依照新憲法中民主程序產生的中華民國政府之過程，整體流程大約自1946年（民國35年）12月至1948年（民國37年）7月間。

依孫中山《國民政府建國大綱》中所述行憲是「訓政時期」邁向「憲政時期」的過渡，而施行憲政是中國民主化最後一步，也是中國國民黨的奮鬥目標和對國民的承諾。行憲後，國民政府成為中華民國政府，國民革命軍成為中華民國國軍。

到了1950年底左右，中共佔領絕大多數中華民國領土。而中華民國政府於1949年遷臺中華民國政府的司法管轄權範圍縮減至臺灣暨福建和浙江沿海的部分離島。大陳島撤退之後，中華民國憲法的適用範圍，縮減至現今臺澎金馬的範圍。

## 歷史沿革

### 背景

孫中山在其著作《國民政府建國大綱》中提出國民政府應按照「軍政、訓政、憲政」之順序以確保三民主義順利施行。政治協商會議原本並不在國民政府行憲的預備步驟中。但因中國共產黨控制了大面積的解放區並擁有自主武裝，因此為以政治方式解決中共問題，中國國民黨決定與中國共產黨兩黨對等的方式召開政治協商會議，共同商議和平建國大業。

步驟｜內容｜實現條件｜實際情況

軍政｜革命軍掃蕩軍閥，宣傳主義，開化人心｜創建革命軍以統一國家｜1926年（民國15年）7月開始國民革命軍北伐

訓政｜政府派訓練有素人員到各縣協助人民籌備自治，實現民選，興辦實業｜各省軍閥革除，局勢底定，即開始訓政｜1928年（民國17年）12月開始施行訓政

憲政｜制定憲法，結束黨治，施行憲政，主權在民｜全國有過半省份自治完成時即制定憲法｜1947年（民國36年）12月開始施行《中華民國憲法》

1946年1月，政協會議在重慶召開。中國國民黨、中國共產黨與民主黨派經過兩旬的談判，通過了政治民主化，軍隊國家化具體實施步驟的五項協議。

- 改組政府決議：改組政府，容納各黨，結束一黨專政。
- 軍事問題決議：統一軍隊為國軍，軍隊超出黨派，軍人不得干預內政。
- 和平建國綱領：建設和平民主統一團結的新中國。
- 憲法草案決議：國共共同商議新憲草，制訂各黨協商的民主憲法草案。
- 國民大會決議：召開國民大會，制定主權在民之憲法。

政協會議閉幕後，國共還召開了憲草審議委員創製和審定新憲草；同時達成整軍方案，整編中共軍隊為中華民國國軍。

最後，我要趁今天會議完成，大家聚首一堂的時候，將我多年來蘊蓄在心而沒有說的話，簡單的向各位申述：平生的抱負和事業，是祗知獻身於國民革命，以期救國救民，自辛亥革命以至於現在抗戰勝利，這三十五年之中，所有革命戰役，無役不有艱難，困苦無所不經，自省革命志願與應盡的革命義務，幸無隕越，對於國家和人民，亦已盡了我一份子的天職，總可自慰。今天雖不能說國民革命已經完全成功，但是剷除障礙的工作，確已告一段落，自今伊始，國家完全進入建國大業開始的時期了，可是我們國家當此元氣凋傷之後，國運前途的危難和建國事業的艱巨，只有比戰前乃至戰時更加嚴重，實在不勝臨淵履冰之懼。幸而此次政治協商會議訂定了和平建國綱領，及各種有關問題的方案，建國初基已具，憲政實施有期，今後各黨各派的中堅份子以及社會賢達都將參加政府，共同負起對國家民族前途的大責。今後建國的重擔，既不是國民黨一黨的責任，更不是中正個人的責任，這一個重大的責任，要交託給各位同人和全國同胞來共同擔負，今後中正無論在朝在野，均必本著公民應盡的責任，忠實的堅決的遵守本會議的一切的決議，確保和平團結的一貫精誠，督促我們國家走上統一民主的光明大道，以期報答為革命抗戰犧牲的先烈，完成國父締造民國未竟的事功。同時，要求各位同人，為國家，為人民，共同努力，一本我們在抗戰時期共患難同生死的精神，同德同心，精誠團結，來擔負今後建國的重任，開闢我們國家民族光明璀璨的前途。

### 制憲

中華民國自建立起一直致力於制定一部主權在民的憲法。自《中華民國臨時約法》頒布後，先後又十幾部憲草或憲法相繼頒布，但因內亂或外患未能施行。直到1946年元旦國民政府主席蔣中正宣布年內務必制憲，結束訓政，還政於民。年初，中國國民黨與中國共產黨邀集其他黨派召開政治協商會議，商討憲法新草案。隨後在4月初步形成了國共兩黨參與編寫的憲法草案，史稱《政協憲草》。

同年10月國共軍事衝突擴大，且雙方就改組國民政府後之中國共產黨代表名額問題和東北問題僵持不下。國民政府為及早結束訓政，決定單方面召集國民大會，此舉立即招致中共反對。11月15日，制憲國民大會在中共缺席，但制憲國大代表仍超過法定人數的情況下於南京召開。11月28日蔣中正向大會提出基於《政協憲草》藍本的《中華民國憲法草案》,由大會主席團主席胡適接受。按程序憲草審議要舉行三讀會。一讀會期間，因國民黨籍的國大代表對政協憲草遠離孫中山五權憲法理論頗為不滿，在開始的一周審議（因民社黨尚未到會）中，將憲草重新修改回五五憲草的式樣。中國民主社會黨蔣勻田為維護政協憲草，宣稱民社黨將離席抗議。在這種情況下，中國國民黨總裁兼國大主席團成員蔣中正勸說與會的中國國民黨代表忍讓為國，尊重民主黨派的意見，將憲草恢復原樣。為此國大召集緊急會議，代表重新審議憲草，一周後將其基本恢復至政協憲草原樣，並初步形成了憲法草案雛形。

經過多方討論後，制憲國民大會於1946年（民國35年）12月25日三讀通過《中華民國憲法》，同時並制定《憲法實施之準備程序》以規範行憲過程。憲法於當天閉幕式中由大會主席遞交國民政府主席，並咨請於1947年（民國36年）元旦公佈。國民政府亦同時制定《訓政結束程序法》配合行憲。

### 國府改組

1947年（民國36年）憲法頒布但尚未正式施行前，國民政府進行行憲準備並依據先前政治協商會議之決議改組政府。4月18日，中國國民黨中央委員會通過改組的國民政府名單，其中中國國民黨17名，中國民主社會黨、中國青年黨和無黨籍各4名共29名，其中以蔣中正為國民政府主席、孫科為國民政府副主席。依據政協決議，國民政府委員共40名，中國國民黨佔20名；而此次僅通過總數僅29名，尚餘11席等待中國共產黨和中國民主同盟回頭。此時第二次國共內戰已經全面爆發，原屬於中共的席位空缺。改組政府完成後，國防最高委員會結束運作，一黨訓政結束。

改組後的國民政府依照《訓政結束程序法》，一直運作到1948年（民國37年）年中中華民國政府成立，其下各機關由新政府接手為止。

### 全國普選

依照《憲法實施之準備程序》，憲法公布後應於三個月內制定公布國民大會代表、立法委員與監察委員之選舉辦法，並於公布後六個月內完成選舉。並在憲法實施後即召集行憲後國民大會產生中華民國總統和中華民國政府。

代表類別｜法定名額｜選出人數｜未選出人數｜其中婦女人數｜備註

縣、市、及同等區域｜2,177｜2,141｜36｜40

蒙古｜57｜57｜0｜6｜外蒙古已獨立，選舉僅及於內蒙古

西藏｜40｜39｜1｜3｜包含西藏地方、其他藏區以及居住於內地之藏族

邊疆地區各民族｜34｜34｜0｜2｜包含土著民族與滿族

僑民｜65｜22｜43｜1｜海外華僑華人

職業團體｜地方性｜216｜216｜0｜24

全國性｜271｜268｜3｜50

婦女團體｜地方性｜148｜147｜1｜147

全國性｜20｜20｜0｜20

內地生活習慣特殊之國民｜17｜17｜0｜0｜居住於內地之回族

總計｜3,045｜2,961｜84｜293

國民政府原定行憲後的第一屆國民大會代表選舉與第一屆立法委員選舉於1947年（民國36年）10月同時進行，但因第二次國共內戰致使鐵路破壞，交通不便，使得選舉推遲，最終國民大會代表普選略微提前於立法委員普選舉行。

1947年（民國36年）11月21日至23日，各縣分別舉行了第一屆國民大會代表選舉。1948年（民國37年）1月21日至23日，各省分別舉行了第一屆立法委員選舉。本次國民大會代表與立法委員的直接選舉使得中國組成了由4.61億人民授權產生的代議機構，從而使得中國成為當時世界上最大的民主國家。另外，各省級議會也在1947年（民國36年）12月7日至1948年（民國37年）1月10日間舉行了第一屆監察委員選舉。至此，中華民國政權正式建立在了直接民選基礎之上，成為人民授權的民主政權。

### 第一屆國民大會第一次會議

1948年（民國37年）3月29日，第一屆國民大會在南京市國民大會堂召開第一次會議。因當時國共內戰已經擴大，為適應形勢，會議中首先啟動修憲程序，在4月18日議決通過《動員戡亂時期臨時條款》作為臨時憲法修正案。《臨時條款》在不改動憲法原文的情況下，以增修條文的方式凍結憲法部分條款，擴大了總統實施緊急處分的權限以方便政府進行作戰。

而後會議也在1948年（民國37年）4月20日至29日間舉行第一任總統、副總統選舉會，選舉方式為具有民意基礎的中華民國國民大會代表投票的間接選舉，該選舉採差額選舉，且是首輪得票必需超過半數以上才能當選的絕對多數選舉，且總統選舉與副總統選舉分開舉行，並非一起搭檔。在總統選舉方面，中國國民黨總統候選人蔣中正在4月20日以2,430票的懸殊比數擊敗獲得269票的同黨對手居正，以將近八成的高得票率當選。不過，蔣中正雖如預期的順利當選，但是蔣所囑意的副總統候選人孫科並未獲得當選。在經過四輪投票後，孫科在4月29日第四輪投票以1,295票比1,438票敗給了桂系軍人所擁護的李宗仁。之後國民大會宣佈，蔣中正、李宗仁分別當選行憲後的首任中華民國總統、副總統。

而作為國民政府諮詢機關的國民參政會，也因為國民大會的召開，而於1948年（民國37年）3月結束運作

### 中華民國政府成立

依照1947年（民國36年）《中華民國憲法》，中華民國政府包含總統及行政院、立法院、司法院、考試院、監察院等五院。1948年（民國37年）年5月至7月依照憲法規定，完成任命流程如下：

- 5月8日，新當選之第一屆立法委員集會於南京市，選舉孫科為立法院院長、陳立夫為立法院副院長。
- 5月20日，蔣中正與李宗仁在位於南京市的總統府宣誓就職中華民國第一任總統與副總統。行憲後的中華民國政府取代國民政府，一般以此日為政府成立日。
- 5月31日，立法院通過總統蔣中正提名之翁文灝為行政院院長，行政院組成翁文灝內閣。
- 6月，立法院通過總統蔣中正提名之林雲陔為審計長，監察院審計部正式成立。
- 6月5日，新當選之第一屆監察委員集會於南京市，選舉于右任為監察院院長、劉哲為監察院副院長。
- 6月24日，監察院通過總統蔣中正提名之王寵惠為司法院院長、石志泉為司法院副院長以及第一屆司法院大法官10名。7月1日司法院正式成立。
- 7月10日，監察院通過總統蔣中正提名之張伯苓為考試院院長、賈景德為考試院副院長以及第一屆考試委員19名，考試院正式成立。

到此，中華民國政府各機關完全就位，國民政府完成過渡至行憲政府。

### 實施憲政

1947年12月25日，《中華民國憲法》正式生效，訓政時期正式結束。憲法生效前，國民政府主席蔣中正發布廣播講話，慶祝國家走上憲政之路。

中華民國三十六年，就是耶穌降生一九四七年的聖誕節，將是我們中華民國和全體人民統一獨立平等自由新生機運肇始的一天。我們新憲法特點，就是它保證要把基督教理的基本要素，即個人的尊嚴和自由，普遍的給予我們全國的同胞。這個新憲法確認了全國國民的各種自由權利，它在國家統一與自由之下，於一個自由人民的精神中孕育誕生。我們認為新憲法的實施，只是完成我們建設新中國的最後目標的初步。但這對我們中國三千年來專制政體和封建社會是一個劃時代的進步。我願我們全國同胞，憑著信仰和虔誠，共同一致，努力前進。

此後，中華民國政府定每年12月25日為「行憲紀念日」。1947年行憲之時，恰好是中華民國政府在南海劃十一段線。國民政府為了紀念行憲，將中沙群島若干島嶼以行憲相關名稱命名，例如民主礁、憲法暗沙、憲北海山、憲南海山。

## 戡亂與行憲之並進

中華民國行憲與國共內戰並行發生，使得行憲本身困難重重。1947年，蔣中正制訂了「戡亂與行憲」並進的方針，絕不因內戰阻礙憲政實施；也不因施行憲政而延誤戡亂。1947年7月，政府頒布《動員戡亂完成憲政實施綱要》。11月，在國共內戰白熾化的情形下，國民政府組織了全國範圍的國民大會代表直選；對於國軍進攻抵達的地區，立即進行民選的籌備工作，對於國軍撤退失去的地區，組織該地區的外地流亡人民進行選舉。同時，在海外，國民政府組織了華僑進行選舉工作，產生了華僑國大代表和立法委員。1948年召開的行憲國大，為適應內戰局勢制訂動員戡亂時期臨時條款，暫時凍結憲法關於內閣制和虛位總統的個別條款，擴大總統的緊急處置權，使得總統能合乎憲法地調動軍事力量和集中資源。

同時，在地方上，國民政府及後繼的中華民國政府組織了省縣自治。凡國軍控制的縣市，由人民直接選舉縣（市）長和地方參議會；凡國軍駐紮的各省，由人民選舉省議會並制訂省自治法。1950年，中華民國政府在台灣進一步落實省縣自治，由台灣人民選舉地方行政首長和議員。

## 影響

1963年（民國52年）行政院為紀念1947年（民國36年）12月25日的行憲，將行憲日12月25日定為國定假日。

## 評價

### 中國國民黨

中國國民黨認為，這是中國千年來第一次實現了憲政民主，是劃時代的一頁。

中華民國前國防部長，行政院長郝柏村認為，行憲對於中華民國政府的正當性極其關鍵。

行憲第一屆國大代表的選舉，是一九四七年的重大政治任務。由於剿共軍事不利，有人主張暫停選舉。但蔣公堅持，這是很重大而正確的政治決定。如未依憲法組織政府，一九四九年中央政府遷台，則有統治的正當性問題，所謂台灣地位未定論，更無法澄清。

一九四八年是剿共戰爭中，政治，經濟，軍事全面崩潰的一年，但中華民國憲法正式實施，並於五月二十日起組織行憲政府，為大失敗中唯一的成果。

1956年，在台灣的蔣中正在《蘇俄在中國》一書中這麼評價行憲。

我們國民革命的目的是建設中國為民主國家，而在抗戰之初，我們預定抗戰勝利之日，即為憲政開始之時。所以對日抗戰軍事一經結束，我政府即決定召開國民大會，制頒憲法，實行憲政。在當時，倘如我們真是為了行憲而招致失敗，那我們對於這種失敗，是決無遺憾亦不後悔的。到今天，事勢的演進，更說明了我們民主憲政不是失敗，而是成功。我們確信只有民主政治和法治主義，纔是我們擊敗共產極權暴政的根本力量，也只有這部民主憲法，與蘇俄帝國鐵幕統制相對照，纔能暴露共匪對人民施行恐怖和殘殺的罪行，而註定其最後必歸失敗的命運

### 中國共產黨

中國共產黨認為，這是國民黨一黨獨裁的卑鄙伎倆，反映了統治集團內部矛盾鬥爭更加激化。

時任中華民國國防部部長白崇禧事後檢討認為，行憲給了中共在國統區結社遊行示威的便利，嚴重干擾了戡亂的進行。

時任國立北京大學校長胡適認為，「這次國民黨結束訓政，是一件政治史上稀有的事。其歷史的意義是國民黨從蘇俄式的政黨回到英美西歐式的政黨。這是孫中山遺訓的復活」，並表示「一個握有政權的政黨自動的讓出一部分政權，請別的政黨來參加，這是近世政治史上希有的事。所以無論黨內或黨外的人，似乎都應該仔細想想這種轉變的意義」。

## 參見

- 憲政主義、中國歷代憲法、中華民國大陸時期
- 國民政府、《建國方略》、《國民政府建國大綱》
- 政治協商會議、《政治協商會議憲法草案》
- 制憲國民大會、《中華民國憲法》
- 國民大會、中華民國政府
- 行憲紀念日