圖伯特人民議會

圖伯特人民議會，舊譯西藏人民議會，常稱西藏流亡議會，是藏人行政中央的立法機構，實行一院制，設於印度達蘭薩拉。

第一屆圖伯特人民議會成立於1960年。

## 概況

圖伯特人民議會由45名議員組成，包括來自傳統藏地三區（衛藏、康區、安多）各選出10名議員；五大藏地宗教傳承（藏傳佛教四大教派寧瑪派、噶舉派、薩迦派、格魯派及苯教）各宣傳2名議員；海外藏人選出5名議員，包括歐洲2名、澳洲1名、北美2名。凡年滿25歲的藏人，均有資格競選議會議員。

議會選舉每五年舉行一次，凡年滿18歲的藏人均享有投票權。議會每年召開兩次會議，兩次會議之間間隔六個月。在議會閉會期間，由11名成員組成常務委員會，其中每個地區派出2名代表，每個宗教派別派出1名代表。

議員們會定期前往各藏人聚居區進行巡視，了解民眾整體生活狀況。巡視結束後，他們會將民眾的訴求及需要關注的問題提交行政當局處理。流亡藏人議會還通過設立於38個主要藏人社區的地方議會與民眾保持聯繫。根據《流亡藏人憲章》，凡人口達到160人的社區，均可設立地方議會。

地方議會是流亡藏人議會的縮小版，其職責是監督所屬安置點或福利官員的工作，並根據當地社區的實際需要制定地方性法規。地方議會通過的法律，必須由相應的安置點官員或福利官員負責執行。

## 歷史

### 背景（1959年前）

事實上，達賴喇嘛本人早已在西藏內部啟動了民主化進程。在他的自傳《我的土地，我的人民》中，他回憶說，自己曾任命一個由傑出公民組成的改革委員會，以糾正當時西藏存在的不平等現象；但這些改革因中國入侵而受阻。在他為1963年起草的《西藏民主憲法》所寫的序言中，達賴喇嘛寫道：「甚至在我於1959年3月離開西藏之前，我已經得出結論：在現代世界不斷變化的環境下，西藏的治理體系必須進行修改和修正，使人民選出的代表能夠在指導和塑造國家社會經濟政策方面發揮更有效的作用。我也堅信，只有通過建立以社會和經濟正義為基礎的民主制度，這一目標才能實現。」

在中國占領西藏之前，重要決策由國民大會（ཚོགས་འདུ།）作出，其中除了噶倫和其他官員之外，也有僧侶及其他社會群體的代表參與。不過，當時並沒有直接選舉，而是由各社區和行業團體推選代表。因此，國民大會由三大寺院的堪布，以及來自不同階層和職業的俗人代表組成，例如工匠、商人、士兵和船夫。因此，當藏人來到印度時，他們幾乎沒有民主治理的經驗。然而，達賴喇嘛抵達印度後發表的最初聲明之一表明，他已經設想出一個民主化進程，這一進程將繼續與藏人被迫流亡離開的故土保持緊密聯繫。

### 藏人代表委員會的成立

1960年2月，在菩提伽耶（佛陀成道之地），達賴喇嘛提出了一項詳細計劃，旨在讓流亡藏人了解民主實踐。他建議設立一個民選機構，由西藏三大傳統地區各選出三名流亡代表，以及藏傳佛教四大教派各選出一名代表。選舉隨即舉行，西藏歷史上第一個民選代表機構——「藏人代表委員會」——於1960年9月2日宣誓就職。這一歷史日期後來被流亡藏人共同體定為「西藏民主日」。

1960年9月4日，達賴喇嘛向當選成員解釋了建立一個功能完備的政體的重要性，這一政體應紮根於傳統價值，同時適應現代普遍接受的民主治理體系。為此，達賴喇嘛提出了會議議程。歷史上第一次，民選代表與內閣部長舉行了為期一周的聯合會議，討論現有西藏政體的優點與不足、未來行動方向、藏人行政中央現有部門的擴展，以及公務員任命問題。成員們提出了一份29人的名單，以管理宗教、內政、外交關係和教育委員會，以及財政、資訊與安全辦公室，以及公務員委員會。

然而，當時委員會沒有秘書處，運行條件也十分有限。代表們被安排到藏人行政中央的各部門工作，以積累經驗，而這一初創行政體系的監督則由達賴喇嘛和噶倫負責。這一做法一直延續到第四屆藏人代表委員會。代表們每月開會兩次，以評估局勢並討論重要問題。代表、噶廈成員以及各行政部門負責人則每六個月舉行一次全國工作委員會會議，提交報告並審議工作。主席職位在成員之間輪流擔任。

### 1963年憲章

1961年3月10日，在西藏全國起義紀念日兩周年之際，達賴喇嘛起草了一部流亡藏人憲章草案；他徵求人民及其民選代表的意見，請他們提出修正建議和改進意見。

1961年10月10日，一份憲法草案概要版本在藏人流亡社區中傳閱。定居點官員、代表和公務員一致讚賞該草案，並承諾遵守其中規定，因為它將傳統西藏價值與現代民主規範結合起來。然而，他們表示無法接受其中削弱達賴喇嘛權力的條款。

最終，1963年3月10日，達賴喇嘛頒布了一部由10章77條組成的憲法。他還對政府機構結構和公務員任命制度進行了調整。民選議會代表的任期定為三年。同時規定，委員會應設民選主席和副主席。1964年2月8日，又制定了有關較大定居點三名地方議會議員選舉和任期的規則。這些成員由三大傳統地區各直接選出一名代表，以協助定居點官員監督發展事務。

在第二屆和第三屆藏人代表委員會期間，民選代表總數由13人增加到17人，每個傳統地區增加一個婦女保留席位，而達賴喇嘛則依據新憲法提名一位傑出藏人。

1965年，代表的職權進一步擴大，委員會被賦予權力，廢除傳統上僧侶與俗人共同擔任每個職位的做法，並廢除各種世襲頭銜和特權。藏人代表委員會重組了公務員規則，並設立了新的職級和職位名稱。到1969年第三屆藏人代表委員會任期結束時，代表們已獲授權監督藏人行政中央各部門工作。1966年5月3日，獨立的委員會辦公樓和秘書處成立。委員會每月開會兩次，提交半年報告和審議全國工作委員會會議的制度繼續實行。

1970年3月10日，取代半年會議對首次年度大會與西藏抗暴紀念日同時舉行。各級人民代表、行政人員及僧侶代表參加了會議。這一做法一直延續到1981年。與此同時，還首次舉辦了圖片展，展示藏族難民在農業、畜牧業、家庭工業及宗教機構方面的成就。代表們舉行委員會會議，審查藏人行政中央各部門工作報告，並要求噶廈對未能解決公眾訴求的問題負責。因此，委員會成為人民與藏人行政中央之間的橋梁。第四屆和第五屆藏人代表委員會期間，達賴喇嘛未提名任何議員，因此代表人數降至16人。

1972年，一群來自瓦拉納西、富有公共精神的藏人向藏人行政中央遞交了一份十點備忘錄，並請求獲准訪問各定居點，以動員公眾支持他們關於西藏自由事業的行動計劃。許可獲得批准，1972年7月，西藏自由運動預備大會召開。為加強與藏人行政中央之間的合法性紐帶，所有六歲以上藏人被要求每月至少繳納一盧比，作為自願捐款。為此，在世界各地藏人社區設立了西藏自由運動小組委員會。這使整個流亡共同體正式承諾參與藏人行政中央的民主運作，並承擔相應責任。西藏自由運動小組成員取代了地方議會。

1973年，在第五屆藏人代表委員會期間，第四屆年度大會與第二屆圖片展同時舉行。同年8月25日，公務員招募、任命和調動的新規則公布實施。

直到第五屆藏人代表委員會，選舉委員會採用了多種方式選舉藏人代表委員會代表。1974年，對選舉制度進行了審查，並吸收了印度選舉制度中的積極因素。1974年11月21日，一套新的選舉規則實施，其中包括藏人代表委員會婦女席位保留制度。

直到1975年，噶廈對各部門預算負全部責任，無需向藏人代表委員會承擔財務責任。1975年，出台了關於藏人行政中央預算控制的新規則。規定藏人行政中央各部門的收入和支出必須在由藏人代表委員會主席主持的全國工作委員會年度會議上獲得批准和核准。同年，全國年度大會決定，每年9月2日紀念西藏民主日，並定為國家假日。

1977年，在第八屆年度大會期間，舉行了第三屆流亡藏人圖片展。同年，預算會議於2月1日召開，以審議從4月1日開始的新財政年度預算。1977年10月5日，除四大藏傳佛教教派外，苯教信徒也獲得獨立代表席位，因此第六屆和第七屆藏人代表委員會代表總數增加到17人。

### 藏人代表大會與選舉改革

1979年，內閣部長任期固定為五年，達賴喇嘛被賦予任命或罷免部長的權力。在第六屆藏人代表委員會會議期間，「西藏人民代表委員會（藏人代表委員會）」更名為「藏人代表大會」。

1981年年度大會決定，此後大會改為每兩年舉行一次，而不再每年舉行。

自1974年以來，西藏青年大會一直持續推動，要求藏人代表大會議員由三大傳統地區聯合選民直接選舉產生。1981年，高級常務委員會經多數投票決定按青年大會要求舉行第八屆藏人代表大會選舉，並由選舉委員會正式公布。然而，康區公眾抗議，認為現行制度已經足夠。因此，高級常務委員會重新審議決定，改為一次性投票，由達賴喇嘛從初選名單中提名成員。

達賴喇嘛將各地區代表人數縮減為三大地區各兩名，加上一位傑出藏人，以及來自宗教傳統的五名代表，總人數為12人。根據授權，達賴喇嘛從初選結果名單中選定所有藏人代表大會成員。

1984年，選舉委員會公布第九屆藏人代表大會選舉時間表。康區公眾再次要求延續舊制度，因此在達賴喇嘛建議下，藏人代表大會主持召開會議。與會者包括各地區代表、西藏青年大會以及新近抵達的藏人。會議決定，只要無法達成一致意見，就由達賴喇嘛任命藏人代表大會成員。同時決定藏人代表大會任期延長至五年。1985年7月8日，正式宣布將第八屆藏人代表大會任期延長兩年，總計五年。

### 邁向民選政府領袖

達賴喇嘛任命了第九屆藏人代表大會所有成員。這是全國大會提出並經高級常務委員會批准的一項臨時措施，將持續到找到普遍接受的解決辦法。第九屆藏人代表大會僅持續一年，因為第十屆藏人代表大會選舉已被宣布。

1988年9月3日，在首次接見第十屆藏人代表大會時，達賴喇嘛強調，未來西藏新政府成立後，他將不再承擔國家責任。他還表示，藏人代表大會成員應由人民選舉，而不是由他任命。他進一步指出，應教育藏人民主理念，使他們能夠承擔更多政府責任。

1989年5月6日，在全國大會上，達賴喇嘛再次強調需要進一步民主改革，包括選舉政府首腦。他建議成立憲法起草委員會。西藏領導層和人民認為，他們對達賴喇嘛的天然信任比任何替代安排更具民主性。因此，他們承諾推進民主改革，但請求達賴喇嘛不要退出領導。

達賴喇嘛再次建議噶廈繼續討論改革方案。1989年8月，噶廈召開了有230名與會者參加的會議，包括藏人代表大會成員、政府官員、非政府組織以及新抵達的藏人代表。隨後，噶廈散發了一份五點討論文件，並徵求流亡藏人和西藏境內藏人的反饋。五點內容包括：1. 是否在現有政府架構中設立總理，2. 部長應由選舉產生還是繼續由達賴喇嘛任命；3. 是否應建立政黨制度；4. 是否應改變藏人代表大會人數及其職責；5. 還可進行哪些民主改革。

共收到來自境內外藏人的287條建議。1990年5月11日，召開特別人民大會，根據建議決定：部長繼續由達賴喇嘛任命；但藏人代表大會民選成員不再需要達賴喇嘛批准。同日，噶廈和藏人代表大會被宣布解散。達賴喇嘛指示大會選出臨時噶廈，直至新憲章頒布。

### 過渡時期

過渡時期從1990年5月12日至1991年5月28日。在此期間，達賴喇嘛任命了一個憲法審查委員會，負責起草流亡藏人民主憲章，並審查現有未來西藏憲法草案。由於流亡現實情況，達賴喇嘛同意繼續擔任國家和政府首腦，但強調，當西藏社會實現真正民主制度後，達賴喇嘛將不再擔任任何官方責任或政治職務。

憲章起草委員會諮詢了多位藏族及非藏族專家和學者，形成了反映上述指導原則的文件。

草案依據包括：1963年憲法草案、1987年五點和平計劃、1988年達賴喇嘛在歐洲議會的講話，以及他在1988年第十屆藏人代表大會、1989年第十六屆大會和1990年特別大會上的講話。

在隨後的幾年裡，流亡社區極不情願接受達賴喇嘛關於限制其權力的指示。然而，1990年，在啟動民主進程三十年後，達賴喇嘛宣布重大改變，賦予議會權力，使其符合既定民主規範。

在1990年5月11日對參加第十屆藏人代表大會會議的代表及其他傑出藏人的講話中，達賴喇嘛宣布放棄批准議會議員和監督議會運作的最高權力。他進一步提出擴大議會人數、選舉不屬於議會成員的噶倫、增加女性代表，以及設立兩院制立法機構等建議。他還談到建立司法機構法院處理人民申訴，以及建立完整民主制度所需的其他安排。未來行政體系因此被規劃為一個完全民主化的政府，能夠承擔更大責任。

### 擴大後的議會與新憲章

1991年5月29日，達賴喇嘛向第十一屆藏人代表大會發表講話，說明前一年重大宣布的成果。議會成員從12人增至46人，涵蓋社會各界：傳統三大地區——衛藏、康區、安多——各10人；四大藏傳佛教教派及苯教各2人；歐洲2人；北美1人；以及由達賴喇嘛作為國家元首提名的3人。

1991年6月14日憲章通過時規定，候選人須獲得議會至少70%票數方可當選噶倫。當議會未能選出所需7名噶倫時，達賴喇嘛被要求提名不少於所需人數兩倍的候選名單供議會選舉。由於這一規定不切實際，1993年修訂為得票最高的7名候選人直接當選。

最高司法委員會被設立為最高仲裁機構，負責裁決流亡藏人社區內的民事案件並解釋藏人法律。至此，民主三權牢固確立，形成了具備制衡與問責機制的完整民主政體。獨立審計委員會負責審計中央及地方機構帳目。獨立公務員委員會負責公務員錄用和檔案管理。獨立選舉委員會負責監督噶倫、藏人代表大會成員、定居點官員及地方議會選舉。

議會批准和核准財政部長提交的流亡政府預算。儘管議員可提議削減或增加經常性預算開支，但社會福利預算通常未經太多討論便獲批准。然而，噶倫須對資金使用負責。議會有權以三分之二多數彈劾噶廈、最高司法委員，以及審計、公務員和選舉三大獨立機構負責人；在特殊情況下，甚至可由四分之三多數彈劾達賴喇嘛。

1998年9月16日，達賴喇嘛提出進一步改革噶倫選舉，表示對尋找合適候選人的方式不滿，並認為現行程序不符合真正民主規範。他建議由議會從其提名的三人名單中選出噶倫赤巴，再由當選者提名至少14名候選人供議會投票選出部長。另一方案是由議員、副秘書級以上公務員、地方議會議員、西藏自由運動小組成員和非政府組織代表共同組成選舉團。得票最多者可成為首席噶倫，或由當選噶倫內部推選噶倫赤巴。

這些提案在議會中經過充分討論，並向公眾徵求意見。2000年10月3日，達賴喇嘛批准憲章修正案：議會從達賴喇嘛提供的不少於兩人的名單中選舉噶倫赤巴，由其提名部長，經議會簡單多數批准或否決。噶倫赤巴最多可任命七名噶倫。

然而，意識到這一修正案可能很快還需修改，達賴喇嘛建議由人民直接選舉噶倫赤巴。在2001年3月15日第十二屆藏人代表大會最後一次會議上，他指出該程序已更接近民主本質。於是憲章進一步修訂，規定噶倫赤巴由人民直選，並由其提名部長候選人交議會選舉。這是西藏政體民主改革的又一重大里程碑。

### 直接選舉

第十三屆藏人代表大會於2001年5月31日正式開始第一次會議。2001年對噶倫赤巴的直接選舉，是該屆任期內最重要的民主發展。議會批准了噶廈關於通過談判解決西藏問題、新教育政策、企業私有化、定居點有機與自然農業政策，以及改善西藏合作社運行等重大政策。第十二屆噶廈帶來了新的問責和透明意識。藏人行政中央財政狀況向公眾公開，社會福利資金完全置於議會控制之下。

2003年9月，達賴喇嘛進一步推動改革，放棄其最後殘餘的行政權力。他建議自己不再直接提名議會議員，也不再直接任命審計、公務員及選舉委員會負責人，也不再提名最高司法委員。由於當前工作量有限，這些委員會被置於統一領導之下。

對此，議會修訂了憲章相關條款，僅保留達賴喇嘛可決定是否提名最多三位傑出藏人進入議會的權力。最高司法委員和三大獨立機構負責人將由遴選委員會產生。

第十三屆藏人代表大會五年任期於2006年5月30日結束，第十四屆於2006年5月31日組成，任期至2011年5月30日。第十四屆開始時，達賴喇嘛未直接提名成員，因此議會人數降至43人。同時，議會正式更名為「圖伯特人民議會」，主席改稱「議長」，副主席改稱「副議長」。

第十四屆圖伯特人民議會伊始即陷入憲政危機，因為無法選出議長。經過反覆投票，安多地區代表邊巴次仁和衛藏地區代表噶瑪確配得票始終相同。最終，在首席選舉委員指導下，儘管憲章無此規定，決定由兩人各擔任兩年半議長職務。

第十四屆圖伯特人民議會作出一項重要決定：為確保各地藏人福祉，向議員分配區域責任。議員巡視各自轄區後，須向圖伯特人民議會常務委員會提交報告，後者審議後轉交噶廈及相關部門採取行動。

最具歷史意義的事件發生在2011年3月10日，第52周年西藏全國起義紀念日，達賴喇嘛宣布退出政治職務。他說：「在即將於3月14日開始的第十四屆西藏流亡議會第十一次會議期間，我將正式提議對《流亡藏人憲章》作必要修訂，以反映我將正式權力移交給民選領導人的決定。」

「早在1960年代，我就一再強調，藏人需要一位由人民自由選出的領導人，我可以將權力移交給他。現在，我們顯然已經到了落實這一點的時候……自從我表明意圖以來，我不斷收到來自西藏境內外要求我繼續提供政治領導的請求。我希望移交權力，並非為了逃避責任，而是為了西藏人民的長遠利益。這也不是因為我感到灰心。藏人給予我如此深厚的信任，因此作為他們中的一員，我承諾繼續為西藏正義事業盡責。我相信，人們會逐漸理解我的意圖，支持我的決定，並使之實現。」達賴喇嘛說。

經過兩天辯論後，西藏流亡議會以37票贊成、1票反對（5人請假）的多數通過決議，請求達賴喇嘛繼續擔任政教雙重領袖，認為他的領導極具民主性，沒有更好的替代者。然而，2011年3月19日，達賴喇嘛拒絕了該決議，並重申其在3月14日致議會信中所說，應實施必要的憲章及其他重大修正。

同樣在2011年5月25日，達賴喇嘛拒絕了第二屆西藏全國大會418名代表一致要求其繼續擔任流亡政府禮儀性元首的請求。不過，他同意在新憲章序言和第一條中被確立為藏民族的守護者與象徵。

達賴喇嘛希望在自己仍在世時完成完全民主化，以便協助解決過程中可能出現的問題。他表示，這一決定是其1959年前在西藏啟動改革的延續，並多次指出，當今邁向完全民主的時代已不再容許國王和宗教統治者存在。因此，西藏流亡議會別無選擇，只能勉強同意修改憲章。

2011年4月27日，藏人行政中央首席選舉委員江白曲桑宣布新一屆第十五屆圖伯特人民議會成員名單，以及在2011年3月20日全球流亡藏人社區選舉中當選的噶倫赤巴洛桑森格博士。第十五屆圖伯特人民議會任期為2011年至2016年。

其成員總數在43至47人之間，包括：歐洲藏人僑民代表2人，北美藏人僑民代表2人（2010年9月修正案將人數由1人增加為2人）；藏地三大傳統地區各10名代表；四大藏傳佛教教派及傳統苯教各2名成員。凡年滿25歲的藏人均可參選議會議員，最低投票年齡為18歲。選舉中沒有政黨。議會每年舉行兩次會議，間隔六個月。議會休會期間，由12人組成常務委員會運作，包括各傳統地區2人、各宗教派別1人，以及1名由達賴喇嘛直接提名的成員。

議會還協助組織設立在38個主要藏人社區的地方議會。

2026年4月26日，分布在27個國家的藏人為設於印度的圖伯特人民議會投票。中國對此次選舉予以譴責，稱藏人行政中央是一個分裂主義團體，這也反映了中國對西藏事務更廣泛的控制。由45名成員組成、任期五年的議會代表藏地各傳統地區、五大宗教傳承及海外僑民，繼續奉行達賴喇嘛提出的「中間道路」政策，即尋求自治而非完全獨立。

## 現任議員名單（第18屆）

類別｜地區 / 派別｜代表

三區代表｜衛藏｜Dolma Tsering、Rigzin Lhundup、Tenzin Choezin、Dawa Tsering、Lobsang Gyatso Sither、Mingyur Dorjee、Lhamo Tsering Kongtsa、Ngodup Dorjee、Lhakpa Tsering、Gonpo Lhundup

康區｜Juchen Kunchok Choedon、Gyaltsen Choekyi、Serta Tsultrim、Kunchok Yarphel、Choephel Thupten、Wangdu Dorjee、Dawa Tsering、Ngawang Lodoe、Kunchok Rinche、Sangay Dorjee

安多｜Tenzin Palmo、Yeshi Dolma、Lharong、Ratsa Sonam Norbu、Karma Gelek、Lobsang Thupten、Lhamo Kyab、Ugyen Kyab、Choedak Gyatso、Pema Tso

宗教代表｜寧瑪派｜Khenpo Sonam Tenphel、Khenpo Jamphel Tenzin

噶舉派｜丹巴雅培、Kunga Soetop

薩迦派｜Lopon Thupten Gyaltsen、Khenpo Kada Ngedup Sonam

格魯派｜Geshe Lobsang Tenphel、Geshe Atuk Tseten

苯教｜Geshe Atong Rinchen Gyaltsen、Tsewang Tashi

海外地區代表｜北美｜Godruk Kalsang Phuntsok、Tseten Phuntsok

歐洲｜Tenzin Yangkar、Thupten Gyatso

大洋洲及亞洲（不含印度、尼泊爾、不丹）｜Kalsang Tsering

## 基本資料

- 種類：一院制
- term_limits：無
- new_session：2026年
- 任期：5年
- 議員：45
- 上屆選舉：2026年
- next_election1：2031年
- 會議地點：印度喜馬偕爾邦達蘭薩拉
- 網站：圖伯特人民議會
- 原文名：གྲོས་ཚོགས་ཐོག་གསུང་བཤད།
- 原文名：bo