1948年援華法案

1948年援華法案（China Aid Act of 1948）為1948年4月2日美國國會通過了《對外援助法案》（Foreign Assistance Act）和《經濟合作法案》合併案之一部份。援外法案本來用途是為了施行歐洲戰後經濟復興計畫，援華法案是計劃中的例外；其中，華是指亞洲的中華民國政府。成為第二次國共內戰中，中華民國政府用來應付中國共產黨的重要資金資助。另外，該法案原訂援助時間為一年。

## 背景

1947年，杜魯門政府就已開始向國民政府提供戰後援助。主要包括：

- 1947年5月5日，美國駐軍調部代表團物資處理結束，將價值350萬美元之剩餘物資轉交國民政府。
- 1947年6月27日，美國以約65.6658萬美元的價格將1,300萬發子彈售於國民政府，並向南京簽發軍用品出口證。
- 1947年7月15日，美國航務委員會在華盛頓簽訂《售購戰時建造船舶合約》，美國將戰時建造之船舶159艘售給中國。
- 1947年11月17日，國民政府獲悉美國即將出台援助計劃，立即向美方提出，在1948年1至3月間每月提供2000萬美元緊急援助。

事實上，美國國務院最初的1948年援華方案是：向法、意、奧、中四國提供5.97億美元臨時援助，其中給國民政府1800萬元。但周以德眾議員為首的美國國會擁蔣勢力要求擴大對蔣政權的援助力度，認為這個數「太可憐了，攤到每個中國人的頭上大概75美分，要管吃、管穿，管治病，還要和共產黨打仗」，根本不夠。

1948年1月7日，南京政府派出以交通部長俞大維、中央銀行副總裁貝祖貽為首的技術團隊赴美商討《援華法案》內容。1948年1月28日，行政院長張群宣布十點「自助計劃」，聲稱要對中國財政經濟進行全面改革，向美國示意，即將到來的美援是不會被浪費掉。美國國務院遠東事務辦公室主任巴特沃思表示，「南京方面根本沒有足夠的外匯儲備，難以支撐美國對華出口的規模，更不要說進口美國的武器彈藥」。美國駐華大使司徒雷登致電國務院，認為「鑑於當前形勢，美國無力負擔南京政府的全部軍事經濟」。1948年2月17日，美國國務院致電司徒雷登，要求他在華活動發言應注意兩點：

- 避免擴大中方的預期，美國的援助不意味著華盛頓方面為南京政府的經濟復甦和軍事行動承擔責任。
- 美國的援助不包括：替南京政府終止通脹、穩定貨幣和大範圍的重建。

## 法案內容

法案宣稱是「為了鼓勵中華民國及其人民實現和平與穩定，宣示美國的對外政策，鼓勵中華民國努力維護真正獨立和誠信管理，以加強個人自由的權利」。

援華法案分為兩部分，並採取相應措施：

- 國會授權總統在未來一年時間內向中華民國提供總價值不超過三億三千八百萬美元的經濟援助，以用於進口美國的食品，棉花，石油，化肥，藥品，煤炭和金屬（但1948年6月眾院撥款委員會又把經費減為2.75億元）
- 總統向中華民國再額外提供總價值不超過一億兩千五百萬美元的特種捐贈（實際為軍事援助）
- 美中雙方約定在各自政府內部設立援助機構，監督、協商相關經濟援助的使用情況。
- 美中雙方成立鄉村復興聯合委員會，幫助中國農村地區實現經濟復興。
- 美中政府之間將簽署一個經濟合作協定，以促進中美之間的經貿往來。

## 實施

《援華法案》的實施由美國經濟合作總署負責。1948年5月，原舊金山市長賴普漢被任命為該署中國分署(Mission to China)署長。6月7日賴普漢到中國，分署正式開始活動。1948年7月1日，國民政府專門在南京成立了「美援運用委員會」，時任中華民國行政院院長張群任主席，委員包括了中華民國財政部部長王雲五、中華民國外交部部長王世傑、中華民國交通部部長俞大維，中華民國中央銀行總裁俞鴻鈞，行政院資源委員會主席孫越崎，上海市市長吳國禎、外交部次長劉師舜與美國駐華大使司徒雷登、經援團團長賴普漢於7月3日訂立《關於經濟援助之協定》（有效期兩年），8月5日又換文成立了中國農村復興聯合委員會（由美方2人、中方3人組成）。

1948年9月16日,遠東事務辦公室主任巴特沃思向副國務卿洛維特表示，應按照以下方針制定對華援助方案：

- 提供軍事和經濟援助;
- 派遣聯合督查組對援助協調管理，包括近場監督;
- 美國特派團要參與制定國民政府的政策;
- 援助對象應為「中國」而不單指南京政府，以便美方最大限度地支援中國境內一切能有效抵抗共產黨綱領的力量。

《中美救濟協定》正式簽訂後，美國經濟合作總署從中劃撥出4,500萬美元，用於對華實施救濟工作。救濟工作團團長吉爾·派屈克。內容主要包括：

- 使用其中的3,950萬美元採購大米和麵粉，在北平、上海、南京、廣州、天津五大城市向市民拋售平價糧食。行政院為此成立了「處理美國救濟物資委員會」，並通過了《京滬平津穗五市民食配售通則》，旨在利用「美援物資」解決五市民生問題。中美經濟合作分署、美援運用會對配糧價格每月核定一次，2周或10天調整1次。但事實上，美國進口的配給米完全不能解決北平、上海等大中城市的糧食緊缺問題，特別是1948年8月19日，實施金圓券改革後，糧食價格更是一路飛漲。
- 使用其中500萬美金用在醫藥物資方面的經費
- 使用其中50萬美金用在醫種子與殺蟲劑方面的經費

售糧、售藥與種子殺蟲劑所得所有款項全部用於在華資助304個醫藥救濟計劃、96個福利計劃、22個公共事業計劃和85個農業救濟計劃。

1.25億美元的贈款購買軍事物資。但從1948年8月開始，中華民國國軍在各路戰場形勢導致款項已全部撥付，但軍事物資卻難以運入中國。1948年8月，美駐華大使司徒雷登、美國軍事顧問團團長巴大維根據美國政府指示，找外交部部長王世傑交涉，要求國民政府趕快成立監督機構制止軍方日益猖獗的貪腐問題，否則，將停止對華軍事援助。王世傑認為應尊重美方意見。軍中的貪腐問題太嚴重，應儘快在軍內設立監督機構，並推薦了政務委員雷震負責此事。8月底國防部給行政院呈遞一報告，要求行政院將1至8月所欠的500萬官兵的一成軍糧折成現款儘快下撥，以提升國軍官兵作戰的積極性。1948年9月1日，時任行政院院長翁文灝主持行政院會議討論軍糧問題。雷震在會上發言：當前國家經濟十分困難，軍費是目前最大的支出，負擔極其沉重。為渡過當前難關，全國從上到下,包括軍隊，能節省的都要省。1至8月既已過去，國防部就應體諒國家的困難，可否不再要求補撥這筆時光已過的軍糧款了。時任中華民國國防部部長何應欽聽了反駁：「古今中外，軍事開支都是消耗的，既要軍隊打仗，又不想花錢，行得通嗎？要不想花錢，那很容易做到：一是立即解散軍隊，讓官兵們解甲歸田；二是向共軍投降！」會上，何應欽反對只監督軍隊對美援使用情況而不監督行政部門的美援使用：「聽說行政院要設一監督委員會專門監督軍方，以防貪污，這是誰出的主意？國防部有誰貪了污？行政院既不相信國防部，盡可撤換；有貪污腐化的，可依法嚴懲，完全沒必要設這個機構。其他部委也管有錢物，行政院都不監督，為何唯獨監督國防部？這種對國防部及軍隊另眼相看的做法，令人憤慨！」 1948年9月29日時任中華民國總統蔣中正特地命令顧維鈞將密電轉交給杜魯門總統，呼籲杜魯門推動這項特別軍援物質的採辦。直到1949年4月1日，仍有三分之一的軍事物資尚未交付。據聯合勤務總司令部副總司令黃仁霖回憶：

1948年底，蔣中正命令我把一船550噸的軍火，運往北平，那是「華北剿總」所在地，由傅作義指揮。我告訴傅作義：雖然這550噸輕武器軍火，數目不大，但是這批軍火是1.25億美元『援華法案』中的第一批，蔣先生要我向你保證，隨後的軍火將繼續不斷地運來。事實上證明，幾天之後，1949年元月31日，傅打開北平城門同中共議和了。我必須提出這是很悲慘的，因為這項「援華」物資的第一批，事實上落入了共軍手中。對於這項秘密，我始終守口如瓶不曾洩漏。並不是我怕受到懲罰，因為我是奉命行事。而且我把軍火交付他的時候，他還在守城。我只是害怕，一旦這個消息洩漏出去之後，中共便會向外宣布。

原計劃在1950年6月前援助資金全部落地。1948年秋，國民政府捲入了1948年美國總統選舉的選邊站隊。在國共兩黨勝負大局已定的情勢下，美國政府原來推行的扶蔣反共政策已經無法繼續下去了。為了挽救政策困局，避免失去中國，美國政府不得不開始重新審視自己的對華政策，認真考慮要轉變既有的對國共雙方的關係了。首先，美國政府在軍事上、經濟上對國民黨的援助完全停止，政治上則袖手旁觀，等待塵埃落定。與此同時，美國政府通過停止軍事援助，減少經濟援助，冷卻政治外交關係以及發表中美關係白皮書等一系列舉措，逐步與蔣介石政權拉開距離，初步實現了從扶蔣反共向從中國內戰「脫身」的政策轉變。其次，採用軟硬手段拉攏中共政權，孤立蘇聯。1948年9月，美國國務院政策設計司提出一份題為《重審並制定美國對華政策》的文件，並經過討論於10月間成為國家安全委員會的正式文件。該文件在對華政策目標上出現了一個微妙的變化，就是把「盡力阻止中共在中國取勝」變成了「盡力阻止中國成為蘇聯的附庸」。

1948年11月遼瀋戰役結束，美國對國民政府的失敗已確信無疑。馬歇爾在內閣會議上說：「國民黨正在退出歷史舞台，無論我們做什麼都救不了它。1948年11月上旬，駐華美軍聯合顧問團已得出一致看法，除非使用美軍在中國作戰，不論美國給多少軍事援助，都不可能挽救蔣；而直接派遣美軍對中共作戰是不可能的。1948年12月杜魯門為應付國會壓力，派美國經濟合作總署署長保羅·霍夫曼作為"總統特使"到中國，實地了解中國經濟及過去的美援運用狀況。霍夫曼與「美援委員會」的高官王世傑、葉公超等人會談時，政府當局認為機會難得，應抓住時機要求美方提供緊急援助，向霍夫曼提出擴大援華問題。霍夫曼回答：「美國的對外援助是一年向國會申報一次，現在提緊急援助不大可能。」「過去援助並不少，但蔣委員長及其將領太無能，令我國政府非常失望。最令我們傷心的是，援助你們的許多武器落入共產黨之手，共黨再用這些武器打你們。如果我國政府再像先前那樣援助你們，你們政府豈不垮得更快？共產黨軍隊得到的武器豈不更多？我想，如果美國政府再要援華的話，不能再援助蔣領導的政府，只能幫助願意保持自己自由的人民。」

1948年11月30日，宋美齡抵達華盛頓訪問；12月10日杜魯門邀請宋美齡參加一次茶話會。茶話會進行半小時後，杜魯門邀請宋美齡進入總統書房，給她半個小時會談。宋美齡提出：

- 發表支持南京政府反共救國的正式宣言。
- 派遣高級軍事代表團來華制定作戰計劃以及後勤供應等工作。
- 希望華盛頓能提供30億美元的援助。

杜魯門回答：「中美友誼在歷史上是留下了重要的一頁，但感到抱歉，因為『美國只能付給已經承諾的援華計劃的4億美元，這種援助可以繼續，直到耗完為止，美國不能無限期地支持中國。」杜魯門隨後向報界發表聲明，透露美國承諾的4億美元即將用盡。

1949年2月初，國務卿艾奇遜堅決主張停止向國民黨政權運送《援華法案》的剩餘物資，杜魯門決定：「不停止對中國的軍援，但要儘可能採取非正式行動，拖延啟運。」艾奇遜認真執行總統的「拖延啟運」政策，使從美國開往中國的貨船暫停出港。

1949年年初，美國決定將援華法案延長至1950年2月15日，不過款項仍未悉數匯入；停止該法案也讓國共內戰戰況急轉直下。1949年末，中國共產黨佔領中國大陸大部分地區，中華民國政府撤退至台灣。1950年1月，美國杜魯門總統停止該法案軍援部分，但宣稱仍繼續進行援華法案中的經濟援助給台灣的中華民國政府。同年3月，在親國民黨的美國議員運作下，該法案宣佈延長到翌年。

1950年6月，韓戰爆發，美國對台的中華民國政府態度轉變，之後，該法案的4億多美金軍政援助陸續合併至「共同安全法案」、國際開發法案，該等法案為1950年代－1960年代的美援台灣法源，也陸續增加其金額。而法案金額操作者則為台灣政府與美方的美援運用委員會。

## 參考資料

- 趙既昌，《美援的運用》，1985年