香港公營醫療

香港的公營醫療是指由香港特區政府或公營機構（主要為醫院管理局及衞生署）為基層階層提供之安全網基本醫療，旨在確保所有人皆可得到醫療服務，是香港社會保障四大支柱之一。

香港公營醫療主要由醫院管理局及衞生署提供。其形式簡單的參考了英國的NHS系統：治療通常只收取象徵式費用，領取綜援者和貧窮者可申請免費。另外還有適用於中小學學童之學童保健計劃及學童牙科保健計劃，看病只須付少量藥費。手術器材需自費，如心臟起搏器、血管再成形術（俗稱「通波仔」）內的支架和器材，價格數萬港幣起。

自藥物名冊制度，部份較新或較昂貴不在保障之內，選擇使用者要自行付費。亦有部份病如黏多醣症患者需自行付費用藥。曾發生要先交2萬港元藥費才可做緊急手術,而黏多醣症負擔不起數以百萬藥費或癌症病者沒最新藥物亦只可等待死亡，肝病患者如沒自費藥物不能得到較好治療或較佳康復。

現時普通科病房病床每天收費120港元，急症室收費則為400港元（如擁有香港特區身份證）。

## 歷史及發展沿革

香港公營醫療制度的發展，從開埠初期的華洋分治、傳染病防治，逐步演變為現代化公共衛生體系。

### 開埠至十九世紀末：華洋分治

1841年香港開埠初期，港英政府的醫療資源主要集中於照顧駐港部隊、歐籍官員人士。當時政府只有西醫服務，惟西醫並不為華人社會普遍接受，華人主要依賴傳統中醫藥及廟宇（如廣福義祠）照顧病患，導致傳染病流行時疫情容易在華人社區蔓延。

為解決華人缺乏醫療照顧及社區衛生問題，在港英政府撥地及資助下，華人領袖於1872年創立了東華醫院（東華三院的前身），中醫病床服務大多免費，成為香港早期實質上的華人公營醫療支柱。

1883年，政府成立潔淨局（後來的市政局），作為當時公共衛生機構。1894年，香港爆發嚴重的鼠疫，導致數千人死亡。這場瘟疫使殖民地政府意識到公共衛生的重要性。潔淨局開始進入華人社區進行消毒、隔離及改善環境衛生。政府亦興建官立西醫醫院（如國家醫院、西營盤醫院等）。

### 二戰後至1970年代：制度化發展

第二次世界大戰後，隨著大量大陸難民湧入，香港人口急增，公共衛生面臨巨大壓力。政府逐步興建大型公立醫院，例如1963年啟用的伊利沙伯醫院及1975年啟用的瑪嘉烈醫院，以應付日益增加的醫療需求。

1964年，港英政府發表首份《香港醫療衞生服務發展》白皮書，將公立醫院每千人的病牀從2.91張增至4.25張，並增加醫院、診所，並發展住院及門診服務，最終十年內成功將每千人的病牀增至4.26張。1974年，政府發表第二份白皮書，以確保大眾獲得醫療和保健服務，尤其為「社會上依賴補助醫療服務的廣大市民」並培訓更多專業醫療人員，以及計劃將病牀比例每千人增至5.5張，但最終病牀比例僅每千人4.3張。隨著新市鎮發展，政府進一步確立分區醫療網路的概念，將全港劃分為五大醫療區域，包括香港島、九龍東、九龍西、新界東及新界西，每區設立一所醫院提供專科醫療服務，與其他規模較小的醫院及診所互相配合，以優化資源分配。

### 1980年代起：醫院管理局成立與改革

為了應對醫療成本及壓力增加等問題，政府於1985年委託澳洲顧問公司進行「斯科特報告」（Scott Report），報告認為區域醫院覆蓋範圍過大，體系欠缺靈活，建議將公立醫院的營運管理從政府架構中剝離，以法定機構形式成立醫院管理局，將政府醫院與補助醫院納入統一的管理體制，並設劃一收費制度。

- 1988年，政府成立臨時醫院管理局，鍾士元擔任主席。
- 1989年：政府改組醫務衞生署，將其拆分為負責公共衛生的「衞生署」及負責籌備管理公立醫院的醫院事務署。
- 1990年12月1日：香港立法局通過《醫院管理局條例》（第113章），正式成立法定機構醫院管理局。
- 1991年12月：醫管局正式接管全港所有公立醫院。

1990年代起，醫管局開發並使用全港公立醫院的臨床資訊系統（CMS），以支援日常臨牀運作。

1999年4月，以蕭慶倫教授為首的哈佛大學公共衛生學院專家小組為香港政府撰寫《香港醫護改革︰為何要改？為誰而改？》報告書，認為香港醫療系統具公平及高成本效益等優點，但亦存在質素參差、架構分裂及融資難以應付未來開支等問題。報告做出多項建議，包括並建議醫管局重組為12至18個地區醫療系統，並推行聯合保健計劃和護老儲蓄，強制在職人士供款，供款率為薪金的1.5%至2%，以分擔醫療成本並應對人口老化等，但政府收集社會意見，提到公普遍認為醫護制度需要改革，但對部份建議反應不一，如認為為供款計劃「反應欠佳」，認為加劇經濟壓力。

2000年12月，衞生福利局介紹《你我齊參與 健康伴我行》的醫護改革諮詢文件，包括醫護服務架構改革、改善質素保證制度、醫護服務融資方案等建議。

2002年11月29日起，政府開始收取急症室服務費，每次100元，旨在鼓勵有能力者在情況許可下改用其他醫療服務。2001年12月至2002年2月（即實施新收費前）的每日平均有6659求診人次，而2002年12月至2003年2月（即新收費實施後的首三個月）則跌至5908人次，整體求診人數下降了11.3%。

2003年7月起，醫管局正式從衞生署接管全港所有普通科門診診所，將基層醫療與第二、三層醫院服務整合，並於同年起開始在18區逐步設立中醫教研中心，標誌著中醫正式納入公營醫療體系。

2005年起，醫管局實施藥物名冊，統一公立醫院和診所的藥物政策，確保市民使用具成本效益、經驗證安全和有效的藥物。

2008年，政府發表《掌握健康 掌握人生》醫療改革諮詢文件，以應對人口老化及醫療成本上漲。為讓醫療體系可持續發展，政府建議加強基層醫療服務、推動公私營醫療協作、發展電子健康記錄互通、強化公共醫療安全網，以及提出改革醫療融資安排。

自2008年，政府推出多項公私營協作計劃。

2019年4月起，政府全面推行自願醫保計劃，以提升住院保險產品的保障水平，截至2020年3月31日，認可產品的保單超過52萬張。

#### 沙士

2003年3月，香港爆發嚴重急性呼吸系統綜合症（沙士），導致1755人受感染，逾五分之一為醫護人員，而299人死亡，其中包括8名公立醫院醫護人員。政府的專家委員會針對香港處理「沙士」的表現發表調查報告，肯定香港整體應對得宜，但也指出疫症初期體制上存在缺失，認為需「防患未然」，並提出十二個議題、共四十六項建議，重點包括：成立具職權責的衞生防護中心以強化傳染病監控、建立縝密的緊急事故應變機制與清晰的指揮架構、優化醫院隔離設施與資源配置，以及加強與大陸及國際社會的協作，希望透過更靈活且整合的體系，確保香港能有效應對未來的公共衞生危機。

疫情後，政府於2004年正式成立衞生防護中心，專責傳染病防控；醫管局亦於2007年啟用瑪嘉烈醫院的醫管局傳染病中心，並在各急症醫院加設負壓隔離病床。

### 2020年代至今

#### 2019冠狀病毒病疫情

2020年初，香港爆發2019冠狀病毒病疫情。2022年1月至4月期間，受Omicron變異株引發的第五波疫情襲擊，確診人數呈現幾何級數增長。公立醫院隔離病床飽和，部分公立醫院的病床使用率超過100%，故有公立醫院的急症室外，不少病人在寒冬下於露天臨時帳篷或病牀上輪候入院。由於短期內死亡個案激增，多間醫院的殮房出現遺體積壓，需緊急加設冷凍貨櫃作臨時存放。同時，醫護人手供不應求的人手，留守醫護的工作量與心理壓力達到極限。

醫管局成立成立緊急應變指揮中心。政府邀請大陸援港醫療隊協助營運河套區應急醫院，並在中央政府協助下興建多個方艙設施。

另外，2023年，傳染病專家袁國勇建議如「沙士」時期成立獨立調查委員會，重新檢討醫療系統成效，查找不足，避免重蹈覆轍，多名專家表示支持。行政長官李家超表示不支持，認為沒有最佳或公認方案，政府會持續優化。

#### 推動基層醫療

2019年，政府建立地區康健中心加強基層醫療健康，首個地區康健中心位於葵青，透過非政府營運機構及社區內的私營服務網路，地區康健中心會專注於第一、第二及第三層預防。地區康健中心每年的營運費用為約1億元，全數由政府負責。在指導及監督方面，食衞局已委任地區康健中心管治委員會，向局長匯報地區網路運作、服務提供及發展，並定期進行公眾諮詢，收集區內居民意見以改善服務。

2022年12月，政府發表《基層醫療健康藍圖》，將公營醫療重心由「重治療」扭轉為「重預防」，以地區康健中心社區服務模式為基礎，並推行「一人一家庭醫生」概念及「慢性疾病共同治理先導計劃」。為配合此藍圖，2024年7月15日，醫務衞生局轄下的基層醫療健康辦事處正式改組為基層醫療署，專責統籌及監管全港的地區康健中心及私營基層醫療服務標準。

#### 引入非本地醫護人員

2021年10月，政府修訂《醫生註冊條例》（第161章），包括引入合資格非本地培訓醫生於公營醫療系統工作，「在原有的有限度註冊制度之上，加入特別註冊制度，擴闊合資格非本地培訓醫生來港執業的途徑」，政府認為應對公營醫療系統醫生人手不足的情況。於2022/23年度及2023/24年度，特別註冊制度下獲承認醫學資格名單中，「中國內地、澳門及台灣」（有2人獲特別註冊、68人獲有限度註冊）和英國（有44人獲特別註冊、64人獲有限度註冊）為主要取得醫學資格的地區。

2022年6月，醫院管理局計劃推出「大灣區醫生交流計劃」，引入粵港澳大灣區三甲醫院的資深醫生來香港為市民提供服務，希望首批有5至10名醫生，在港工作時間不超過1年。

#### 公營醫療收費改革

2025年，政府醫公佈醫療收費改革方案，並於2026年1月1日起實施第一階段調整，以減少濫用及改革資助架構，促進醫療系統的可持續性，包括增設自費藥物與療程封頂機制，新設無需經濟審查的每年一萬港元住院及門診費用的上限（自費藥械除外），並擴大醫療費用減免機制涵蓋範圍，預料受惠人次由90萬增至200萬。同時，多項主要醫療服務提高收費，其中急症室收費調整至每次400港元，經分流評定為「危殆」或「危急」的病人可獲豁免收費；專科門診每次收費250元，專科藥物每項20元、共四星期用量；家庭醫學門診（包括賽馬會普通科門診）增至每次150元，有關藥物每項5元、共四星期用量。

改革引起廣泛關注。立法會議員陳恆鑌和陳凱欣認為改革並未經充分討論，陳恆鑌認為當局強調的受惠人次並未能代表改革成效，陳凱欣則關注專科費用增加幅度之大。陳永光關注當局有否分析過求診人士減少的原因及最終去流，醫務衛生局局長盧寵茂則回應沒有相關數據，稱「希望他們不要，用重的字句就是『搞冧』我們的急症室」。立法會議員陳沛良擔憂，若有大量醫療費用豁免申請，增加的收費收入將無法彌補支出，導致整體醫療開支不跌反升，盧寵茂承認免費比例上升會影響改革成效，但強調該政策是正確的，因為受惠的都是經審查後的低收入或重病人士。黃國認為豁免費用的申請流程複雜，盧寵茂則認為手續處理效率相當高，時間需視乎複雜程度，另外提到平均約82%個案可即日獲批減免。

## 三層公營醫療系統

有關系統旨在落實政府「不容有市民因經濟困難而得不到適當醫療服務」的政策宗旨。

該系統主要分為基層醫療、第二層醫療及第三層醫療三個層次，以確保醫療資源的有效分配與運用。

- 第一層：基層醫療是整個醫療系統的第一道防線，亦是市民接觸醫療服務的首個據點。其核心目標是疾病預防、健康促進以及常見慢性疾病的管理。服務由醫院管理局管轄的普通科門診診所、衞生署轄下的母嬰健康院、學生健康服務中心、長者健康中心，以及基層醫療署的地區康健中心，以治療偶發性疾病、管理穩定慢性病，以及提供疫苗接種和健康篩查。
- 第二層：當基層醫療醫生診斷出病人的病情需要更深入的檢查、手術或專科跟進時，會將其轉介至第二層醫療。此層級主要急症室服務、專科門診、日間手術及急性住院護理。大部分服務主要由醫管局轄下的醫院提供。
- 第三層：第三層醫療屬於醫療體系的最頂端，專門處理高度繁複及特別護理的服務。此層級往往需要跨專科的緊密合作。主要集中在指定醫院，包括兩間大學的教學醫院及數間大型醫院。