聯省自治

聯省自治是中華民國初年北洋政府執政時期政治家與地方實力軍人提出的政治制度改革方案。這一系列活動於1920年至1924年之間開展，當時共有十個省域參與其中，並進一步發展出省憲運動（1920-1926）。有關各省包括：直接捲入南北之爭的粵、桂、閩三省，介於南北之爭中間地帶的鄂、湘、川、陝四省，地處西南、受北方影響較小的雲、貴兩省，以及直、皖戰後仍受皖系控制同時又跟南方有密切關系的浙江省。以上地方都有規模不等的「自治」「聯治」行動。

## 概述

1920年代聯省自治運動發生之時，中央對地方的控制力下降，沒有一個政治集團能利用有效的行政機構集中政治與經濟資源重建中央權威，這導致政治權威的破碎化現象十分嚴重。在南北政府都不能統一中國，中央主導力量缺失的情況下，省籍意識和新的國家認同開始成為整合社會資源的工具，政治重心轉移至省一級，省的地位上升。

「聯省」一詞最早由戴季陶在1914年的《中華民國與聯邦組織》一文中提出：「若雲聯邦二字為不適，則此系形式上之問題，而非實質上之問題。倘新造術語以命之，則聯州、聯省皆未嘗不可用」。張繼則進一步將其發展為「聯省自治」。

時任北京大學的一群教授丁燮林、王世傑、李四光、李煜瀛、李麟玉、譚熙鴻共同發表〈分治與統一商榷書〉，指出「法律解決」與「武力統一」均不能實現之時，嚴格意義上的「統一」與「分治」都沒有希望，他們提出類似美國的聯邦制度，以中國各省為單位成立「聯治區域」以推行「分治的統一」，這一政體表現於對中央職權的監控，將之「縮減至極小限度」；另一方面，對於「聯治區域之職權，應擴充至最大限度」。同樣極力主張中國應推行聯邦制以改革當前黑暗動亂困局的，還有後來擔任湖南自治政府要職的聯邦主義者李劍農。他當時提出中國的出路在於「以制定聯邦憲法為起點，以廢去督軍為止境」。要達至這一目標，其實際做法或步驟不離於以下數點：「欲廢督必先裁兵，欲裁兵必先統一，欲統一必先確定聯邦制。」承上，聯省自治運動是一場在「辛亥革命尋求政體變革未能完全成功後，而產生的另一個尋求政制變革的行動」，反過來可說是「藉政制的改變促成政體變革的成功」。簡言之，這一政體是要抵制中央集權對地方的剝削壓迫。除了讓中央集權與地方勢力的相互攘權停止外，同時也讓中央內部或地方內部各自爭權、攻伐所釀成的民不聊生政象一併停止。聯省自治的理想得以實現，在於每個省分的領導是由自身省籍人士出任，並自下而上地自立省憲，然後推動省分自治，進而在攻守同盟精神下再聯合各自治省以成聯邦制之統一國家。照時人設想，「聯省自治」大致可分兩步進行：首先由各省自訂憲法 ( 或稱省自治法），依據省憲組織省政府負責省治；然後是各省選派代表組織聯省會議，制定聯省憲法，如此「完成國家統一」。最終目的相信是突破既有的單一制，而將中國改造成聯邦制國家。

聯省自治運動的策動者是熊希齡，湖南督軍譚延闓第一個響應這個學說，譚和熊希齡有深厚的關係。1920年7月22日，譚延闓發表「還政於民」、「湘人自治」的通電，表示要「順應民情」，實行民治，「採民選省長制，以維湘局」。並獲得浙江督軍盧永祥、福建省長陳炯明等人響應。10月，章太炎應邀訪問長沙，親自策動鼓勵譚延闓實行聯省自治。11月2日譚延闓發表通電，提出聯省自治，比一省自治提高了一步。11月9日，章太炎在北京《益世報》上發表《聯省自治虛置政府議》，表示支持。未幾譚延闓卻因兵變去職，林支宇暫代湖南省長。1922年1月《湖南省憲法》公布，先後得到四川、雲南、貴州、兩廣、浙江和奉天等省地方軍閥響應。1922年9月，胡適也主張「建立在省自治上面的聯邦的統一國家」。張東蓀、丁世嶧、潘力山等發表文章支持聯邦制。此外，一些著名學者如胡適、唐德昌、周鯁生等人也呼籲「聯省自治」。胡適在專門撰寫的《聯省自治與軍閥割據》中認為「我們可以大膽說：打倒軍閥割據的第一步是建設在省自治上面的聯邦統一國家。凡反抗這個旗幟的，沒有不失敗的」。

1921年，孫文在廣州就任非常大總統之際發表宣言，支持省憲，「集權專制，為滿清以來之秕政，今欲解決中央與地方永久之糾紛，惟有使各省人民完成自治，自定省憲法，自選省長，中央分權於各省，各省分權於各縣，庶幾既分離之民國，復以自治主義相結合，以歸於統一」。1922年夏天，孫中山在廣東韶關建立北伐大本營，組成聯軍欲進攻江西，開始統一中國的行動。廣東的陳炯明本人標榜「暫緩軍事」，「先立省憲」，於是兩人發生激烈衝突。最後孫中山回到廣州，陳於1922年6月16日砲轟廣州觀音山總統府，史稱六一六事變。孫中山在蔣中正、陳策等護衛下乘永豐艦離開廣州，退居上海。此後，孫中山主張均權制度、以縣為單位實施地方自治，反對聯省自治，更認為聯邦制乃倒果為因之舉。1924年，國民黨在聯俄容共的背景下召開第一次全國大會，在鮑羅廷協助孫文起草的宣言中，明確抨擊聯省自治。

1922年6月，第一次直奉戰爭，直系戰勝奉系之後，宣布恢復民元國會與約法，恢復黎元洪大總統職位。而恢復約法即恢復單一制，聯省自治運動從此開始沉寂。

歷史學家相信，章太炎等人於1920年提出的「聯省自治」概念，某程度上是受到「明末三大儒」（黃宗羲、顧炎武、王夫之）的影響，他們都反對君主「獨治」，主張地方自治。

21世紀出現的中國聯邦出現亦被認為源自於聯省自治的思想。

## 思想沿革

- 顧炎武
- 黃宗羲
- 章太炎，1899年寫《藩鎮論》《分鎮論》，提出加強地方權力。
- 梁啓超，1901年寫《盧梭學案》，以瑞士為例，提倡地方自治。
- 宋教仁
- 康有為，寫《與諸同學諸子梁啓超等論印度亡國由於各省自立書》，以印度分省獨立為例，反對地方自治。
- 唐德昌，《聯省自治與現在之中國》，《太平洋雜誌》第3卷第7號，1922年9月。

## 相關討論

- 李其荃
- 張東蓀
- 丁佛言
- 章士釗
- 潘力山
- 熊希齡，第一個正式提出「聯省自治」說。
- 陳獨秀，曾參與過陳炯明的廣東省自治政府，主管教育，但是後來反對聯省自治。他主張組織一個強大的政黨，以武力來統一中國。
- 李劍農

## 省憲運動（1920-1926）

中華民國初年，受聯省自治思潮影響，政治家與地方實力軍人提出聯邦制的中國政治制度改革方案，主張各省自治立憲。廣東省憲法草案1920年，在北京出現兩個聯合組織，各省區自治聯合會和自治運動同志會。天津成立五省一區自治運動的聯合辦事處。上海成立旅滬各省區自治聯合會。1921年湖南省首先推出《湖南省憲法草案》，之後浙江、雲南、四川、廣東都制定出了省憲，湖北、廣西、福建、陝西、山西、貴州、江西、江蘇等省也都積極醞釀製憲自治。章炳麟把這場聯邦主義運動稱為「聯省自治」。

### 廣東

廣東陳炯明以「粵人治粵」，「民選縣長」為口號，成為廣東省憲運動的前奏。1921年12月19日，省議會通過《廣東省憲法草案》。當時主政廣東的陳炯明亦贊同此種政治制度，並推動當時的廣東議會起草了《廣東省憲法草案》，規定了廣東的軍事與財政獨立自治制度以及與中華民國邦聯之間的關係。同時，在聯省自治思潮影響下，陳炯明治下的廣東開展了中國歷史上首次的縣長選舉。1921年9月，全粵民選縣議員完成；11月，民選縣長亦告完成。在當時的《新青年》雜誌上，有一位讀者來信為廣東的選舉大受鼓舞，並主張廣東不應該再尋求「統一中國」的行動，而是「成為世界上一個模範的新國」。

### 浙江

浙江——1921年4月，浙江省議會通過《浙江省憲法會議組織法》。6月4日，浙江督軍盧永祥發出「豪電」，提出「分權於地方」，「先以省憲定自治之基礎，繼以國憲保統一之舊規」，附和「聯治」主張。9月9日，省憲法會議正式公布了《中華民國浙江省憲法》和《中華民國浙江省憲法施行法》，這是民國時期第一部省憲法，之後又通過了15個附屬法。

### 福建

福建——1922年12月14日福建省議會通電宣布起草省憲，正式拉開福建省憲運動的序幕。1925年1月13日省議會公布《福建省憲法》和《福建省憲法施行法》。1月30日，段祺瑞政府電復：「國憲尚未解決，省憲應暫緩福建省憲礙難認為有效。」福建軍務督辦周萌人、福建省長薩鎮冰遂聯銜宣告：「福建省憲法不合法，應加以否認，」至此，福建省憲運動宣告失敗，省議會在1926年解散。

### 雲南

雲南唐繼堯相應聯省自治，主持制定了《雲南省政府暫行組織大綱》、顧品珍

### 四川

四川劉存厚、熊克武、劉湘三派鼎立，1920年11月，劉湘等人提出解決川局善後辦法七條，包括「本川人治川之精神，實行地方自治」，1921年2月21日劉湘通電聲明四川完全自治，最先響應湖南「聯治」主張。

### 湖南

譚延闓離開湖南後，趙恆惕任湘軍總司令，繼續推行「聯治」政策。1920年12月下旬，趙發表通電「趕製省自治法」，得到四川、廣西、雲南、浙江、陝西等省軍閥復電相應。1921年，通過《湖南省憲法》，1922年1月實施，省長趙恆惕，省務院院長為李劍農，湖南是第一個具有自治形式的省份。1922年9月，趙恆惕當選為湖南首位民選省長。

由中國湖南境內左派人士所推動，以毛澤東、彭璜、張文亮為首。1920年毛澤東發表「由省建國」的自治主義理念，主張暫且建立湖南共和國，中國各省先自行獨立建國，他説到：「最好辦法，是索性不謀總建設、索性分裂，去謀各省的分建設，實行『各省人民自決主義』。二十二行省三特區兩藩地（應指西藏及蒙古），合共二十七個地方，最好分為二十七國……我曾著實想過，救湖南，救中國，圖與全世界解放的民族攜手，均非這樣不行」。由省建國的主張與聯省自治的理想完全不同，聯省自治主要希望各省自行改革後共組一個新的中國；由省建國則採分離主義，主張建立湖南共和國，徹底否定中華民國存在的必要。此類左派人士受到俄國布爾什維克革命成功的影響，認為「大國分裂為達到世界大同的一個必然過程」而「湖南共和國的建立是實現……世界大同的一種手段」，故主張湖南與其餘各省應由「中華民國」的版圖中全部分離獨立出來。為達成獨立建國的目的，他們倡言民族自決的原則以創造湖南人獨立的民族性，而形成適合自行建國的理論（省民自決主義）。毛澤東1920年10月於大公報發表：我們主張「湖南國」的人，並不是一定要從字面上將湖南省的「省」字改成「國」字，只是要得到一種「全自治」，而不以僅僅得到「半自治」為滿足。

### 江蘇

江蘇——1921年，以蘇社為核心的江蘇士紳欲在江蘇省第三屆省議會上指定江蘇省憲法，然而江蘇士紳內部分裂，南張派指控張孝若賄選議長，又引輿論壓力及學潮，江蘇省憲自治運動受到嚴重影響。另外上海成立了旅滬各省區自治聯合會。

### 貴州

貴州盧燾1921年1月28日通電自主。

### 江西

江西陳光遠通電相應，並授意江西省議會召開省憲會議。

### 陝西

陝西陳樹藩1921年6月20日相應盧永祥建議，以「聯治」旗幟對抗北洋政府。

### 直隸諸省

直隸等十一省代表組成的自治運動同志會、天津成立了陝西等五省一區自治運動聯合辦事處

## 評論

### 正面

1912年1月1日，孫中山在其《臨時大總統宣言書》中，闡述了對聯省自治這一問題的態度：「國家幅員遼闊，各省自有其風氣所宜。前此清廷強以中央集權之法行之，遂其偽立憲之術；今者各省聯合，互謀自治，此後行政，期於中央政府與各省之關係調劑得宜。大綱既挈，條目自舉。——是曰內治之統一。」

1919年，梁啓超在其所寫的《解放與改造發刊詞》中，首次提出「聯省自治」的政治主張，他寫道：「一、同人確信舊式的代議政治，不宜於中國，故主張國民總須在法律上取得最後之自決權。二、同人確信國家之組織，全以地方為基礎，故主張中央權限，當減到對外維持統一之必要點為止。三、同人確信地方自治，當由自動，故主張各省乃至各縣各市，皆宜自動地制定根本法而自守之，國家須加以承認。」

### 負面

六一六事變後，孫文與陳炯明決裂，並開展第一次國共合作。國民黨對聯省自治轉向批評。1924年初的國民黨一大宣言中，對於聯省自治派，國民黨指其「反欲借各省小軍閥之力，以謀削減中央政府之權能」，「推其結果，不過分裂中國，使小軍閥各佔一省，自謀利益，以與挾持中央政府之大軍閥相安於無事而已」。

同年，孫文在廣州的三民主義講演中對「聯省自治運動」強烈批評。孫中山於《民權主義第四講》指出，「提倡分裂中國的人一定是野心家，想把各省的地方自己去割據。像唐繼堯割據雲南、趙恆惕割據湖南、陸榮廷割據廣西、陳炯明割據廣東，這種割據式的聯省，是軍閥的聯省，不是人民自治的聯省；這種聯省不是有利於中國的，是有利於個人的，我們應該要分別清楚。」

## 參考文獻

- 馬勇：《20世紀20年代「聯省自治」的理論與實踐》，近代中國網
- 劉軍寧：《聯省自治：二十世紀的聯邦主義嘗試》，天益網
- 毛澤東．大公報．「全自治」與「半自治」．民國9年10月3日