兩少一寬

兩少一寬，又名兩少從寬。即中國共產黨中央委員會1984年第5號和第6號紅頭文件中規定的：「對少數民族的犯罪分子要堅持『少捕少殺』，在處理上要儘量從寬」。在中華人民共和國的法律體系中屬於由中國共產黨制定的的刑事政策，也被認為是最有爭議的少數民族政策之一。

## 背景

### 中華人民共和國初期的少數民族刑事政策

中華人民共和國建國初期，由於擔憂自身推行的激進的社會主義改革可能會與民族地區的社會習俗發生衝突，引發民族矛盾甚至暴力抗爭，中國共產黨一直強調要慎重處理民族問題。1950年4月28日，烏蘭夫在政務院第30次會議上提出民族問題較為複雜，應遵循「慎重緩進」的的方針，周恩來同意，但將其修改為「慎重穩進」。6月6日，毛澤東在《不要四面出擊》中，要求各地對少數民族問題必須向各中央局、分局和中央報告請示；禁止以命令主義的方式在少數民族中推行漢地實行的各種政策。在建國初期，陸續出台了一系列針對少數民族適用刑法從寬的刑事政策。

在鎮壓反革命運動期間，中國共產黨相對謹慎地執行了對少數民族中的「反革命分子」的鎮壓。最典型的案例是新疆。1952年4月29日，中共中央發出《對新疆平定游牧區匪患問題的指示》，要求西北局以嚴肅和慎重的原則作出刑事判決，強調大部分勞動改造，少數判處死刑。5月17日，劉少奇為中共中央起草的《關於新疆土地改革⼯作⽅針的指示》中要求不要殺人過多。但5月26日，新疆分局第一書記王震仍發出指示，要在北疆牧區發動鎮反運動。6月28日，因濫捕濫殺，王震在中共中央內部會議上被毛澤東免職，同日，新疆分局向各地黨委發出緊急指示，要求凡未逮捕人的地區，除現行分子以外，應停止逮捕，一律不動，並停止在群眾中進行沒收一部分反革命畜牧財產的宣傳。10月，新疆分局向各地黨委批轉第五次公安會議，《關於結合土地改革鎮壓反革命的報告》，其中指示：今後新疆鎮壓反革命的方針是堅持少捕、少殺、少管的原則，以打擊現行反革命活動為主。之後，新疆黨委總結：片面提出反「大突厥主義」口號，以及在牧區草率開展鎮反運動，草率辦案，逮捕並處決了一批可不可不捕的、甚至錯捕的人，造成新疆社會的不安定。之後，在1954年9月召開的第六次全疆公安會議上，提出了在貫徹「少捕、少殺、少管「的原則時，打擊面要比內地窄一些，控制要嚴一些。1953～1957年間，新疆各地人民檢察機關對涉及少數民族的案件進行研究，提出要執行黨中央「慎重穩進」的方針，對少數民族中的犯罪分子一般宜從寬不宜從嚴，對其上層人物中的犯罪分子更要慎重，同時要區分好正當宗教活動和反革命活動的界限。

再如雲南省，1951年6月2日，雲南省委對文山地區民族糾紛問題向全省發出通報，批評當地政府掌握民族政策不穩，將民族糾紛當作敵我鬥爭鎮壓。如在廣南縣鎮壓的反革命分子中有59%為少數民族；有一個有50戶村民的苗寨，一位村民搶了漢族的牛，全村都被劃為「匪區」受到鎮壓。1952年1月4日，省人民政府批覆麗江專署關於中甸縣處理土匪匪首的問題，其中提出：處理意見中對「各地區今後如有殺⼈、搶劫、偷盜者，除應負責償命外，並加⼆倍以上償⾦」⼀條，部分少數民族可能被脅迫為匪的時候，若勉強執⾏，必將使少數民族內部感到惶恐不安，⽽且可能給匪徒特務製造事件的機會，脅迫群眾引起逃亡，或裹脅落後群眾反抗。1953年3月5日，雲南省委對佤族問題作出指示：近來滄源80名佤族分頭向馴卡地區集撒、永然、拉猛等地收⼈頭稅，並殺⼈頭祭⾕。對少數民族⼯作的基本原則和基本出發點應為民族團結，故對佧佤族中能引起民族糾紛的歷史性民族性的惡習，必須採取長期等待和耐⼼誘導的⽅針，可通過對該族領袖⼈物的團結⼯作，進⾏可能和有效的說服教育，逐漸予以調解，絕不可急躁和魯莽從事。

另外，雲南省在建國初期針對少數民族地區的禁毒工作也採取了區別對待：對於（雲南）內地區，無論漢族還是少數民族聚居區均一律強行禁種罌粟；對於山區的少數民族，要求政府事先指導他們改種其他作物；對於邊境地區的少數民族，要慎重穩步推行禁毒政策，要通過充分協商取得當地上層人士同意，及民眾自覺自愿。後來在1953年出現梁河縣群眾因抗拒禁種罌粟而被聯防隊員打死的情況，西南局進一步指示：如有不願種糧⽽繼續種鴉⽚煙者，政府不加⼲涉；已種鴉⽚煙者不予剷除，群眾願什麼時候禁種，由當地群眾⾃⾏商量決定。隨後次年，西南局向雲南省委轉發了雲南民委的兩點意見：對於漢族煙犯應嚴厲懲辦，擴大宣傳，對少數民族一般煙犯，如因大煙沒收而生活確有困難者，可適當予以救濟；不能完全禁絕大煙種植的地區，可首先宣布禁種禁販，但放寬執行，逐步到嚴。

中共四川省委也在鎮反運動期間發出《關於「謹慎穩進」和「對漢人嚴，對彝族寬」的指示》，要求對少數民族中只有歷史罪惡，解放後接受改造無破壞活動的人員，只要登記悔過，一律既往不咎。同時期涼山州在死刑執行方式上也有特殊規定：漢族執行死刑時，採用槍決的方式，對少數民族罪犯執行死刑時，一般採用民族形式，在死刑方法上可以選擇，如鹽源縣彝族罪犯胡正幫是選擇先服安眠藥，然後注射空氣針的方法執行的。

1956年6月，在全國政法工作會議暨第九次全國公安工作會議上，毛澤東提出「少捕、少殺，管制也要少，大搞社會改造」的方針。9月19日，針對肅反運動，羅瑞卿在《我國肅反鬥爭的主要情況和若干經驗》的報告中提出：少數民族、宗教界清查出來的反革命分子，必須經過省以上領導機關嚴格審查才能做出處置的決定；對於罪該逮捕的反革命分子，只依法逮捕其中少數非捕不可的分子；對其中依法該殺的反革命分子，只殺極少數罪惡很重，民憤很大，實在非殺不可的分子。

1959年3月10日，西藏發生起義。隨即，中共中央發出了《關於在西藏平息叛亂中實行民主改革的若干政策問題的指示》，12月，西藏工委、西藏軍區制定了對投降回歸人員的「不殺、不判、不關、不鬥」的四不政策。1960年1月，中共中央批覆西藏工委《關於捕、關、管、訓政策界限的幾項暫行規定》，指出：藏族罪犯的死刑，應一律由西藏工委決定並報中央批准後再執行。

同一時期，針對單獨的刑事罪名，也出台了針對少數民族的從寬政策。考慮到邊疆少數民族往往也都是跨境民族，與境外的經濟交往本身就是就是其日常生活的一部分，1952年，海關總署制定《有關查禁走私幾項具體政策》。其中第4條第3款規定 「對少數民族，尚應結合少數民族政策從寬處理之。」1958年，國務院批准《關於處理走私案十項原則》第7條「對少數民族的走私……情節重大的，應同樣按照上述有關處理原則嚴肅處理，但是處罰尺度應該比漢族為寬。對未改革地區少數民族走私的處理，可以再稍寬一些。對少數民族上層人物的走私，應該聯繫民族事務部門處理。」

同一時期的刑事立法中也體現了對少數民族「區別對待」的精神。1957年6月28日，《刑法草案（第22稿）》第91條、1963年10月9日《刑法草案（第91稿）》第87條均規定，民族自治地方可以根據其實際情況，依法制定對刑法的變通或補充規定。

### 「嚴打」的開始與執行中遇到的問題

1979年7月1日，第五屆全國人大二次會議通過《中華人民共和國刑法》。考慮到少數民族地區的習慣法可能與國家法存在衝突，其中第八十條規定：「民族自治地方不能全部適用本法規定的，可以由自治區或者省的國家權力機關根據當地民族的政治、經濟、文化的特點和本法規定的基本原則，制定變通或者補充的規定，報請全國人民代表大會常務委員會批准施行。」賦予了民族自治地方刑事變通立法或補充立法的權力。

1983年8月25日，中共中央作出《關於嚴厲打擊刑事犯罪活動的決定》，號召「三年為期，三個戰役」。9月2日，全國人大常委會通過《關於嚴懲嚴重危害社會治安犯罪分子的決定》等四項法律文件。這些文件對《刑法》作了補充修改，將流氓、故意傷害、拐賣人口、非法製造買賣運輸槍枝彈藥、利用封建迷信進行反革命活動等罪行的法定最高刑上升到死刑，標誌著「嚴打」開始。

但由於民族地區的文化習俗、生活方式與漢族地區不同，「嚴打」政策在當地的執行遇到了很多問題。例如，西南地區許多民族性別觀念開放，男女之間的打情罵俏，身體接觸，乃至多人間的性行為都是司空見慣的事，但若根據「嚴打」的要求，這些行為都可以被定性為「流氓罪」，嚴重的甚至可以被判處死刑。再例如，南方民族有佩戴銀飾的習俗，在當時的司法環境中，金銀的買賣很容易被定性為「投機倒把罪」判處實刑。加之文化大革命時期，許多地區的少數民族的傳統習俗就被禁止，甚至被極左勢力當成封建、落後、反革命而遭到批判、打擊，到了撥亂反正時期才剛剛得以恢復。例如1977年8月22日，雲南省民邊委向省委寫了《關於⽴即糾正強迫摩梭⼈固定夫妻關係的錯誤做法的報告》，指出，強迫摩梭⼈固定夫妻關係，凡不固定的扣口糧，⽣孩⼦的當「私⽣⼦」不落戶⼜不給糧的做法是錯誤的。要尊重民族的習俗，「改⾰也要由少數民族⾃⼰來改⾰」。1979年10月，雲南省紅河哈尼族彝族自治州在平反時重新認可了哈尼族、瑤族的婚俗。1980年2月6日，黑龍江省黑河行署向鄂倫春族獵人道歉，發還了他們沒收的槍枝和子彈。如果此時將這些行為再以「嚴打」的方式進行打擊，會使共產黨政府與民族群眾之間本就脆弱的信任再次受到破壞。

## 政策的出台

### 中央紅頭文件

1984年初，全國人大常委會委員長彭真在講話提出要防止「嚴打」的擴大化。面對「嚴打」初期出現的相關問題，1984年3月17日，中共中央發出《批轉〈中央政法委員會關於鞏固發展嚴厲打擊刑事犯罪活動第一戰役的成果和準備第二戰役的一些設想〉的通知》，即所謂的1984年中共中央第5號文件，隨後4月1日，又發出了《關於印發〈西藏工作座談會紀要〉的通知》，即所謂的1984年中共中央第6號文件。兩個文件中提到「對少數民族的犯罪分子要少捕、少殺，在處理上一般要從寬」（6號文件中還另外要求 「在藏族地區執法要特別慎重」）。

### 「兩少一寬」的地方性法規

中共中央下發通知之後，各民族自治地方黨委和司法機關相繼出台了一系列執行「兩少一寬」政策的地方性法規。

- 1984年7月，新疆維吾爾自治區人民檢察院研究室撰寫的《關於貫徹執行「對少數民族中的犯罪分子堅持『少捕少殺』、『處理上一般要從寬』」政策的研究》，被中共中央政法委《政法動態》摘登，提出當前「嚴打」過程中存在不考慮民族地區實際情況，與漢族地區同樣不加區分地採取「嚴打「政策的問題。對此，新疆黨委提出幾條要求：1. 在少數民族聚居的邊遠縣城和農村、牧區一般不再搞集中打擊的統一行動；2. 從嚴掌握對少數民族罪犯的批捕標準和起訴條件，尤其是未成年犯，做到能不捕的就不捕，能不起訴的就不起訴；3. 逮捕少數民族區級幹部和有影響的宗教人士，應報分、州、市檢察院審查批准，逮捕少數民族縣團級幹部，應報自治區檢察院審查批准；「坦白從寬，抗拒從嚴政策」與「兩少從寬」政策一併執行；5. 對少數民族的賭博、盜竊、販毒要嚴格區分罪與非罪，對宗教性和群眾糾紛性案件防止擴大打擊面。隨後，自治區黨委下發198428號文件，強調「兩少一寬」中的的「從寬」是法律範圍內的依法從寬，定案定性不能從寬，對罪行嚴重、情節惡劣、態度頑固的不能從寬。提出要區別三種情況：罪行不嚴重、態度較好、系初犯的儘量從寬；涉及宗教信仰和特殊緣由的犯罪（如哈薩克族因婚姻糾紛搶奪他人財產的）要區別罪與非罪，儘量從寬；嚴厲打擊分裂祖國的反革命犯罪分子。
- 1984年8月2日，中共內蒙古自治區黨委政法委員會批轉內蒙古自治區人民檢察院黨組《關於對少數民族中的犯罪分子如何執行從寬政治意見》，其中要求：對「三少民族」（即鄂倫春族、鄂溫克族、達斡爾族）採取更慎重的態度，由盟人民檢察院掌握批捕權，對少數民族中的代表人物，由自治區檢察院掌握批捕權。
- 同年，寧夏回族自治區制定了執行「兩少一寬」政策的六條具體措施。
- 1984年8月，中共雲南德宏傣族景頗族自治州委員會發布《德宏州嚴厲打擊刑事犯罪活動有關政策法律問題的執行意見》，規定對邊遠山區群眾中的輕微違法犯罪分子從寬處理；對盜伐濫伐案件的處理做了特殊規定。
- 1986年9月，四川省檢察院召開全省少數民族地區執行「兩少一寬」刑事政策座談會，提出確定執行「兩少一寬」政策要注意「四個問題」。「四個問題」是：一、處理從寬，不是定性，而是定罪從寬；二、相對從寬，不是絕對從寬；三、依法從寬，不是法外從寬；四、一般要從寬，不是一律要從寬。並對盜竊案、搶劫案、傷害案、買賣槍枝彈藥行為、非法狩獵案、毀林案、交通肇事案、強姦案、非法搜查案、流氓案、重婚案的處理作了具體規定。1987年5月，四川省檢察院對涼山州、甘孜州和涪陵地區的五個民族縣執行「兩少一寬」的情況進行了檢查，對相應案件的處理作出了指示，提出對不同民族間的糾紛矛盾，不得上升到民族問題處理。同年，四川省人民法院發布了《關於甘孜藏族自治州實施刑法的變通規定（草案）》。1989年11月20日，涼山彝族自治州人民法院擬定《關於貫徹執行「兩少一寬」政策若干問題的意見》（徵求意見稿），強調對於帶有民族特點的傷害、重婚、流氓、盜伐亂伐森林、非法拘禁等案件要穩妥慎重，一般不捕不起訴。

#### 相關專項法規

另外，還有一些針對具體罪名的政策。例如，雲南省德宏傣族景頗族自治州發出《關於嚴禁鴉片毒品問題具體政策的補充通知》，規定在對涉毒案件的處理上，對邊民和少數民族從寬，國家工作人員和單位職工從嚴。最高法、最高檢1987年9月發布《關於辦理盜伐、濫伐林木案件應用法律的幾個問題的解釋》，規定「對邊遠地區、少數民族聚居地區毀林開荒的問題，按有關省、自治區根據當地實際情況所做的規定辦理。」

此外，也有在刑事執行階段貫徹「兩少一寬」的地方性政策。例如，1984年10月9日，最高人民法院等六部門發布的《關於利用死刑罪犯屍體或屍體器官的暫行規定》中規定："在漢族地區原則上不利用少數民族死刑罪犯的屍體或屍體器官。在少數民族聚居地區，執行本規定時，要尊重少數民族的喪葬習慣。"文山州中級人民法院內部規章規定："被執行的罪犯是少數民族的，對屍體的處理，根據本州的殯葬制度並尊重本民族的風俗習慣進行。執行前通知其家屬，根據其家屬的申請，依法決定處理。"再例如，2007年1月，北京市高級人民法院、北京市人民檢察院、北京市公安局頒布的《關於對監所罪犯假釋工作的規定（2007修改）》中，第三條規定：「具有下列情形之一，經查屬實的，可以從寬假釋……統戰對象、少數民族上層人士，因統戰工作需要的，分別獲得可以提請減刑、假釋獎勵。」

### 「兩少一寬」的長期化

關於在「嚴打」結束後是否應當繼續執行「兩少一寬」政策，法律界和社會上都產生了相當大的爭議。但中國共產黨始終沒有取消這一政策。

1987年12月4日，國家民委在《關於加強進入內地城鎮經商、旅遊的邊疆少數民族人員的工作的意見》中提出：「由於各種原因，進入內地城鎮從事經商、旅遊活動的少數民族人員，對當地的治安、工商管理制度等可能不太熟悉……對進行非法活動的，視情節輕重，區別對待，情節輕微、屬於初犯的，以教育為主，多次進行非法活動、情節比較嚴重的，依照有關規定處理，違法犯罪的，要依法深究。」同時還提出，涉及邊疆少數民族人員與當地人員之間的糾紛，應與民族工作部門一起慎重處理，對重大案件和棘手問題，需要與少數民族人員的原籍地有關部門聯繫處理。這使得案發地的公安部門有藉口將案子推給原籍地的公安部門處理，更不願意承擔責任，造成推諉和懈怠。

2001年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《國家民委、中央統戰部、公安部、民政部、國家廣電總局、新聞出版總署、國家宗教局關於正確處理新形勢下影響民族團結問題的意見》（中發辦200123號）。此文件是保密文件，未向社會公開，但從其他來源可知，這一文件規定了城市中涉及少數民族的糾紛的處理原則，其中包括經濟體制改革、城市拆遷引發的糾紛；不同民族因為語言、文化、習俗、宗教引發的矛盾；媒體因歪曲、侮辱少數民族風俗習慣和宗教信仰，傷害少數民族感情引發的糾紛；在清真食品生產、運輸、銷售等環節中，因出現「清真食品不清真」引發的糾紛；少數民族優惠政策未能落實引發的問題；少數民族流動人員在經商活動中，因不了解法律、法律意識淡薄，不服從行政部門管理引發的問題；國外敵對勢力利用民族、宗教問題進行的滲透、破壞和顛覆活動等。《意見》指出，現階段影響民族團結的問題，絕大多數屬於人民內部的非對抗性矛盾，但也有屬於對抗性的矛盾，要嚴格區分和正確處理兩類不同性質的矛盾。《意見》同時要求，不同民族公民之間發生的民事、經濟糾紛和民事、經濟、治安、刑事案件，主要由公安、司法部門負責處理，但重要情況應向統戰、民族、宗教等有關部門通報，需要協助處理的，統戰、民族、宗教等部門要積極協助。2004年，國家民委下發《關於進一步加強新形勢下城市民族關係協調關係的意見》，要求各地民委介入城市民族關係協調工作，防止普通糾紛演變為群體性事件。2005年，經國務院批准，出台《涉及民族關係群體性事件應急預案》，並責成各地民委根據《預案》的要求，制定相應的落實預案。根據相關研究者披露，中國的公檢法機關的內部系統與當地民委的系統互聯互通，實時同步，當案件資訊觸發了民族宗教領域相關的關鍵詞，民委方面就會收到提醒，可根據通報資訊決定是否介入。這一程序當然會大大影響司法機關作出的決定。

2008年，國務院辦公廳發出《關於嚴格執行黨和國家民族政策有關問題的通知》。隨後，公安部三局在《關於治安部門嚴格執行黨和國家民族政策有關問題的通知》中重申了要繼續執行「兩少一寬政策」。

2010年2月，中央宣傳部、中央統戰部、國家民族事務委員會三部委發布《關於進一步開展民族團結進步創建活動的意見》中稱：「堅持法律面前人人平等。凡屬違法犯罪的，不論涉及哪個民族，都要堅決依法處理。」似乎委婉地表達了要廢止「兩少一寬」政策的意見。但「兩少一寬」政策是中共中央向全國下達的紅頭文件，而中共宣傳部、統戰部、國家民委是中共中央的下級機構，其發布的意見仍屬下位。當年6月，公安部又一次開始了第四次「嚴打」運動。

## 法理依據

根據中國法學家和法律工作者的論述，「兩少一寬」政策的法理依據可歸結為以下兩點：

### 「懲辦與寬大相結合」的基本刑事政策

1979年《刑法》第一條規定，刑法「依據懲辦與寬大相結合的政策」制定。這一政策的基本精神之一是「分清不同情況，區別對待」。少數民族地區在經濟、文化上都相對漢族地區要落後很多，少數民族對一些行為的理解與漢族不同，其犯罪行為與漢族相比，主觀惡意較小，在當地造成的客觀社會危害性較輕，因而需要給予一定的寬大對待，實現實質正義。

### 民族習慣法

中國民族法學的許多學者，如高其才認為，中國的許多少數民族都有自己獨特的語言、宗教和文化，也因此形成了各自的習慣法體系。許多民族的習慣法中對犯罪的理解和對犯罪的處理方式與國家法是不同的。有的行為，國家法認為是犯罪或者是重罪的，民族地區習慣法不認為是犯罪或認為是輕罪，反之亦然。因而在國家法與習慣法產生分歧的地方，少數民族群眾可能會不認可司法機關對案件的處理，要求改判，或通過民間機制按照習慣法重新處罰。甚至有些人可能會通過國家法與習慣法間的衝突牟利。這導致官民矛盾的產生和社會資源的浪費。「兩少一寬」政策在某些層面上是對習慣法的讓步。

## 法律適用

根據一般說法，「兩少一寬」政策最初是由1984年中央的5號、6號文件提出。然而，所謂的5號文件屬於絕密文件，原文至今從未公開發表；而6號文件雖然公開發表，但在任何一個公開的版本中都找不到與「兩少一寬」和相關人士提到的「在藏族地區執法要特別慎重」的類似的內容。所有對「兩少一寬」政策的公開討論所引述的都是據傳出自這兩個文件中的一個表述：「對少數民族的犯罪分子要少捕、少殺，在處理上一般要從寬」。然而這一表述非常簡短，對所謂的「少捕」「少殺」「一般要從寬」的具體含義均未作出解釋，也未對其適用的對象、罪名作出限定，因此法律工作者和法學家對這些問題產生了非常大的爭議，不存在一個定論。

### 適用對象

關於所謂的「少數民族犯罪分子」所指的範圍，當今學者一般認為，原始的表述中本身並不存在任何特別的限定，因而「兩少一寬」政策應當適用於任何民族身份為少數民族的公民。這也是大眾的一般理解。

但也有學者認為，「兩少一寬」政策應僅適用於少數民族聚居地區（民族自治地方）。甚至有的學者認為，「兩少一寬」政策不能適用於在城鎮居住的，或在國家機關工作的、文化程度高的少數民族成員。他們認為，「兩少一寬」政策是對經濟、文化落後的少數民族的照顧。那些在漢族地區長期生活，文明程度已經得到了提高的少數民族就不應該再享受這些照顧。有些地方的司法機關的司法實踐便是遵照這一理解。

另外，有一些學者認為「兩少一寬」政策不應對受害者為漢族或其他少數民族的刑事案件適用。他們認為，「兩少一寬」政策針對的是少數民族內部的特殊性的變通政策，如果在對涉及本民族以外的刑事案件中也適用，就傷害了法律的統一性原則。

但是，在現實的司法實踐中，由於沒有正式統一的標準，「兩少一寬」政策的適用情況則更為複雜。許多學者都發現，很多民族自治地方的司法機關對這一政策缺乏了解，甚至完全不知道這一政策，或是認為本地民族已經與漢族一樣，區別對待反而會產生衝突，因而沒有必要去使用這一政策。然而，內地省市卻出現了相反的情況。當地司法機關在處理少數民族流動人口的案件時，反而經常以「民族問題敏感、影響民族關係」的理由，對其行為不加區分，不問案件是否與民族習俗有關，全部適用「兩少一寬」政策。出現了應該立案的不立案，應該逮捕的不逮捕，應該起訴的不起訴，以及量刑畸輕的情況。

相應的統計學研究也驗證了這一觀察。有學者發現，同等條件下，蒙古族、回族、藏族、維吾爾族、壯族五個民族的盜竊犯的刑期比漢族低3%，其他民族與漢族沒有顯著差異。但在控制了審理地點後發現，本民族罪犯在本民族自治區法院並未受到優待，反而是在內地省份的判決影響了平均刑期。

### 適用罪名

關於「兩少一寬」的原始表述並未說明這一政策適用於何種罪名。根據各地司法機關出台的文件和相關判例，將明確提到適用這一政策的罪名列舉如下，其中流氓罪、投機倒把罪等罪名已被廢除：

#### 涉及性關係和婚姻關係習俗方面的案件

主要涉及流氓罪、強制猥褻罪、聚眾淫亂罪、強姦罪（姦淫幼女罪）、重婚罪等。

- 許多少數民族對兩性關係的認識與漢族不同。例如，在西南民族的「三月三」「火把節」「潑水節」等節日的求偶活動中，青年男女之間舉止親昵，身體接觸頻繁；在許多西南民族中，婚後與多名異性保持性關係，或多名男女在特定日期、場合同時發生性關係都被看作是正當的，如壯族、侗族、苗族、瑤族等族「不落夫家」，摩梭人的「阿注婚姻」。這些行為不得以流氓罪或強制猥褻罪、聚眾淫亂罪論處。
- 苗族等民族中有「搶婚」的習俗，相關案件不以強姦罪論處。官方指導中甚至認為：某些民族的習俗允許對女性進行強制性行為，某些民族的女性即使同意性行為也要「裝作反抗」，因而女方的反抗不能被視作強姦罪的定罪依據。青海省要求對藏族內部的強姦罪採取不告不理原則，認定為犯罪的從輕或減輕處罰，情節輕微的可以允許被告人撤訴。
- 傣族、拉祜族有「串姑娘」的習俗，哈尼族有「玩小姑娘」的習俗，藏族、土族有「戴天頭」的習俗。這些活動中可能涉及與14歲以下的女孩發生性關係的情況，要求根據實際情況甄別處理，不告或未造成嚴重後果的可以不予處理。
- 西南民族、伊斯蘭教民族及藏族等民族有早婚的風俗，若涉及與14歲以下女孩發生性關係的，不以姦淫幼女罪論處。而是由相關部門對當事人進行批評教育，責令其解除事實婚姻關係。
- 一些民族仍存在著包辦婚姻的習慣，因此類事件導致的逃婚、抗婚，以至於最終出現「打砸搶」、非法拘禁等事件，一般不採取法律措施處理，由相關部門進行調解，對於某些情節惡劣、後果嚴重的犯罪，依法從寬處理。
- 有些民族中存在一夫多妻的的現象，一般情況下不告不理，如有相關報案，一方確實品德惡劣、喜新厭舊的，則要求有關部門進行調解，不能自行處理的由法院委託政府宣告婚姻無效。苗族等民族中存在「轉房」的習俗，藏族中有一妻多夫的婚姻制度。這些情況不以重婚罪論處，暫時維持現狀。

#### 因原始復仇、歷史恩怨和權益糾紛而發生的聚眾械鬥案件

主要涉及殺人罪、故意傷害罪等。

- 在少數民族地區，經常會出現以家族、家支、村落為單位，因歷史恩怨、現實利益或突發事件等引發的大規模械鬥事件，其中可能會出現砸毀、燒毀對方財產，甚或造成傷害、死亡的情況。對於這類事件，一般採取說服教育的方式，通過民族上層人物進行調解，只對少數煽動、組織者進行處理，追究其刑事責任。
- 藏族地區曾一度存在受害者家庭向殺人犯要求「賠命價」「賠血價」、賠償後法院對其從輕或減輕處罰的情況。但現在已被禁止。

#### 涉及人身自由方面的案件

主要涉及非法拘禁罪、非法搜查罪等。

- 一些民族地區會出現宗族、家支勢力或村落共同體根據自己制定的族規、村約，對本群體內的成員實施處罰的情況。由頭面人物對本群體內的成員實施處罰的情況。其中出現的行為一般以非法拘禁罪、非法搜查罪依法從輕處理。

#### 涉及財產方面的案件

主要涉及盜竊罪、搶劫罪、搶奪罪、毀壞財物罪等。

- 一些民族地區因經濟落後，以及道德觀念上不認為盜竊是重罪，所有數額較小的盜竊罪都從寬處理。在牧區，由於單只牲畜價值較高，一般掃且數額較大但牲畜只數不多的也從寬處理。
- 在某些民族的習俗中，一方悔婚後拒絕歸還彩禮的，另一方則會糾集人眾到對方家強行索要彩禮，出現揭瓦毀房，殺豬宰羊甚或是「打砸搶」等情況。這些情況一般按民事糾紛調解處理，只對造成嚴重危害或群眾意見大的個別案件依法處理。
- 四川、貴州一些地區民族視偷盜其他部落牲畜的為英雄。這類「偷牛盜馬」案件一律依法從寬處理。
- 四川省規定，在民族地區，對盜竊數額不大、情節較輕的案犯，或從犯、脅從犯，盜竊後主動退贓、投案自首的，一般採取治安處罰或調解方式處理。

#### 涉及經濟秩序方面的案件

主要涉及投機倒把罪、盜伐濫伐罪、縱火罪、非法製造買賣運輸槍枝彈藥罪、非法狩獵罪、偷越國（邊）境罪等。

- 南方地區民族中的婦女往往有佩戴銀首飾的習俗，她們買賣金銀的行為不以投機倒把罪論處。
- 西南地區許多民族仍保留「刀耕火種」「毀林開荒」的生產方式。相關事件若不以盈利為目的，或造成重大後果，一般不以犯罪論處；需要依法處理的多做從寬處理。
- 藏族、景頗族、苗族等民族的男子有佩戴武器的習俗，作為防身和裝飾，當地也有製造火藥槍、彈藥的工匠，其製造土槍、購買武器的未經登記的，一般不以非法製造、買賣、運輸槍枝、彈藥罪論處。以營利為目的，大量製作、販賣的，依法追究刑事責任。
- 許多少數民族以打獵為生。對採取禁用方法、工具捕獲國家保護動物的，若是偶爾為之、為哈不大，不以犯罪論處，採用批評教育、具結悔過、罰款等方式處理；對在禁獵區、禁獵期使用禁用方法、工具進行狩獵，多次破壞動物資源，情節嚴重的，才予以逮捕、起訴。
- 許多邊境民族在境外有親戚關係，若其走親訪友，或是進行邊境貿易，沒有其他違法活動的，不以偷越國（邊）境罪論處。

#### 涉及社會習俗和迷信的案件

由於社會習俗和迷信所引發的案件往往從寬處理。

- 例如，南方有許多民族有一種習俗，傣族、布朗族稱作「枇杷鬼」，苗族稱「放釀鬼」，哈尼族稱作「樣磨」，彝族稱作「五海」。他們會將某些婦女當作帶有巫術「鬼」，由全村人對其進行迫害、驅趕，燒毀她們的房子，甚或造成嚴重傷害和死亡。對這樣的事件，地方上往往不做處理，或是僅將首犯依法從輕處理，其餘參與者不以共同犯罪論處。又如，苗族有「鬧蠱」的習俗，嚴重者甚至將指認的「放蠱者」殺死。這種情況對首犯依法從寬處理。再如，在哈尼族的傳統節日上一個外鄉人無意觸犯忌諱，被村長指揮全村人活活打死，依然是對首犯做從寬處理。
- 新疆檢察機關要求要區分巫婆神漢的詐騙活動與「土法」治病的界限；四川、雲南兩省檢察院提出對自願給予巫婆、神漢酬金的，一般不以詐騙罪論處。
- 在少數民族親友之間發生的一般刑事案件，被害者同意依照習慣法處理的，可以允許。酒醉引發的故意傷害、殺人等事件，一般不捕，嚴重的依法從輕處理。

#### 涉及宗教的案件

涉及宗教習俗或宗教頭面人物的案件，往往特殊處理。

- 例如，玉樹縣查如寺活佛求陽因酗酒過量，在從事佛事活動，開槍驅邪時打死「草原活雷鋒」蒙托那義。民眾強烈要求無罪釋放，死者妻子亦以自殺相威脅，最終從輕以過失殺人罪對被告免除刑事處罰。再如，回族馬某某等多人為送阿訇，與數十人發生鬥毆，當場打死一人，並砸壞車輛，法院以傷害罪從輕判處其有期徒刑。

#### 與文化知識缺乏有關的案件

另外，青海省人民檢察院在司法實踐中對與科學技術知識缺乏有關的案件、民族地區少見的案件也一律從寬處理，理由是這樣做符合當地在科學技術、文化知識方面的落後狀況。例如對於由缺乏科學知識在炸石、築路、建築等方面的重大責任事故案一律不予追究；藏族司機的汽車肇事案量刑一般不判實刑；妨害公務罪一般不以犯罪論處，情節嚴重也量刑較輕。

### 具體內容

#### 「少捕少殺」

「兩少一寬」中的「少捕、少殺」與毛澤東在1950年代鎮壓反革命運動期間提出的「少捕、少殺，管制也要少」的表述基本一致。後者的基本精神可以概括為：可捕可不捕的一定不要捕，可殺可不殺的一定不要殺。因此，有的學者認為二者表達的是相同的意思，即刑法的謙抑性。但更多的學者認為，「兩少一寬」中的表述是專門針對少數民族犯罪分子的，意指在同等的情況下，少數民族犯罪分子要更比漢族犯罪分子「少捕、少殺」。

對於「少捕」，存在相當大的爭論。有學者認為「少捕」針對的是刑事訴訟程序，要求公安機關司法機關少用「逮捕」這種刑事強制措施，儘可能選用拘傳、取保候審、監視居住、拘留等其他措施。但也有學者認為「少捕」也包括定罪量刑，即少適用有期徒刑。

對於「少殺」，一般學者都認為指少適用死刑立即執行。

#### 「一般從寬」

對於「一般從寬」的適用範圍，也存在著相當大的爭議。即所謂的「從寬」，指的究竟是哪一個環節，是刑事立法上的從寬，刑事訴訟程序上的從寬，定罪上的從寬，量刑上的從寬，還是執行 上的從寬？但由於各民族自治地方至今為止也未能成功通過一條刑事變通立法或補充立法，所謂刑事立法上的從寬至今未能實現。後面四個環節的從寬都比較常見。但以哪一個環節的從寬為主，程度上如何把握，至今沒有任何定論。

對於「一般從寬」中的「一般」，學者們多認為，這一方面指通常從寬，即如果少數民族犯罪者沒有需要從嚴處理的特別情況，處理上通常都應從寬；另一方面，不是一律從寬，如果少數民族犯罪者罪行特別嚴重，情節特別惡劣，仍應依法從嚴處理。

### 例外情況

部分司法機關提出某些犯罪不應適用「兩少一寬」政策，應當從嚴處理，例如：犯罪侵害對象是其他民族的；對當地社會危害性大的；違反當地行為規範，群眾十分痛恨的；破壞民族團結、民族平等的。另外，在新疆七·五事件後，有學者提出涉及恐怖主義與宗教極端主義的犯罪也不能適用「兩少一寬」。

## 實際執行

關於「兩少一寬」政策的實證研究才剛剛起步，一般採用的方法是收集現有的判決書資料，通過統計模型檢驗民族因素能否獨立影響最終判決的刑罰種類和刑期長短。研究結果依罪名和調查地域的不同也呈現出差異。一項針對全國性資料庫中的盜竊案件的研究發現，少數民族盜竊犯的平均刑期確實比漢族犯人短3%，但只有在內地省份接受審判的少數民族犯人才會獲得優待，而在西藏、新疆接受判決的各自治區主體民族的犯人的刑期長度與漢族並無差異。但另一項針對雲南省涉毒案件的研究得出了相反的結論，發現少數民族毒販的刑期平均比漢族長1.5至7.5個月。另外一項關於死刑的研究則發現，在控制了犯罪事實、犯罪情節等犯罪構成要件的影響後，民族因素對是否判決死刑沒有顯著影響。

但以上研究也存在明顯局限，由於「兩少一寬」政策的一項重要內容是「少捕」。因而有很多涉及少數民族的事件在一開始就因政策因素而不予立案。這一政策的實際影響可能比數據顯示的要大。

許多少數民族人士及人權組織質疑，在嚴打期間「兩少一寬」並未得到真正的貫徹。最典型的一個例子是，在1996年「嚴打」期間發生在內蒙古自治區的著名冤案呼格吉勒圖案，司法機關在明顯缺乏證據的情況下將一位蒙古族青年草草判處死刑。另外，根據大赦國際的報告，在同年的「嚴打」中，新疆當局對組織「麥西來甫」活動的維吾爾青年實施大規模抓捕，許多人被判處有期徒刑甚至死刑。完全無視「少捕、少殺」的原則。

另外，西藏、新疆等地區經常通過將案件定性為「分裂主義」「恐怖主義」「宗教極端主義」，反將無罪變為有罪，輕罪變為重罪。例如，在伊斯蘭教中有早婚的習俗，一般情況下司法機關根據「兩少一寬」政策不會將其入罪，而是會對當事人進行批評教育，解除他們的事實婚姻關係。但在新疆，同類事件不僅被定為姦淫幼女罪，而且會被重判，甚至為當事人主持「尼卡」儀式的宗教儀式的阿訇也會因涉嫌極端主義而被判刑。

## 觀點

### 支持觀點

擁護「兩少一寬」政策的觀點認為，這一政策維護了中國共產黨自土地革命時期開始和少數民族結成的統一戰線，鞏固了其執政地位。兩少一寬政策是中共中央歷代領導集體民族宗教政策的重要組成部分，和毛澤東、鄧小平的民族政策是一脈相承的。

### 質疑觀點

#### 民族關係視角的批判

楊芳、高橋孝治等學者認為，「兩少一寬」政策帶有民族歧視色彩。幾乎所有支持這一政策的法律界人士都強調，少數民族「社會原始，習俗落後，思維閉塞」，這一現狀使得國家法在民族地區難以推行。部分學者還認為，那些融入漢族城市生活的少數民族文化水平更高，因而可以不必適用「兩少一寬」。這意味著政策制定者將漢族視作不同於少數民族的「現代民族」，對於80～90年代在各民族中都屢見不鮮的重婚、強姦、械鬥等案件，若是由少數民族犯下，就被視為自身固有的落後文化習俗，而若由漢族犯下，則被視為與自身文化無關的反常、越軌的行為。少數民族的「轉房」、一妻多夫制等在世界其他社會中亦廣泛存在的社會制度被斥之為「原始遺留」，村社的習慣法和社會組織被視作沒有價值。這無不顯示出大漢族主義心態下對少數民族的歧視。

方慧、楊芳等學者認為，「兩少一寬」政策也嚴重侵害少數民族內部成員的權利。根據「兩少一寬」政策，有許多明顯具有男權壓迫色彩的民族習俗被當局默許為合理。在這一框架下，許多對女性進行身體侵害和暴力壓迫的行為——例如猥褻、強姦、重婚——可以減輕甚至免於處罰，相關的公訴罪名在少數民族地區被規定為不告不理，使得少數民族女性的維權更加困難。此外，那些在習俗上被定義為不受歡迎者，而被社區集體攻擊、排斥，財產和人身上受到極大損害的家庭和個體，其權益也很難得到有效保障。她們提議，中國政府應當依據《憲法》和1989年世界勞工組織通過的《土著和部落人民公約》，將民族習俗中不符合國際公認的基本人權的內容予以剔除，於合理範圍內，在司法實踐中吸納各民族習慣法的解決方式。

許多學者認為，「兩少一寬」政策實際上嚴重破壞了民族團結。多項調查都顯示，「兩少一寬」政策的模糊性使普通漢族民眾產生了很多誤解，產生了諸如 「維吾爾族犯法不會被逮捕」「少數民族殺人不用償命」等傳言。漢族本已對回族、維吾爾族、彝族等部分民族存在偏見，這類傳言進而加深了漢族對這些民族的厭惡和恐懼心理，將他們辨識為潛在的威脅，產生了對整個民族的敵意。另外，警方也發現，相當多的少數民族也將「兩少一寬」的作用誇大，產生了「犯法也無所謂」的心態，並在審訊中有更強的對抗態度。部分少數民族人士也呼籲取消「兩少一寬」政策，稱「不能因為是少數民族，犯法了不抓，還說是國家優待政策。這會養成一些人的惡劣習慣，長大了就會成為犯罪分子。」

#### 法學批判

對「兩少一寬」政策最大的質疑就是它賦予了少數民族特權。《中華人民共和國憲法》第三十三條規定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。《刑法》第四條規定：對任何人犯罪，在適用法律上一律平等。不允許任何人有超越法律的特權。而「兩少一寬」政策卻要求對少數民族輕判，明顯違背平等原則。在公安機關執法過程中，經常出現在漢族和少數民族都有責任的情況下明顯偏袒少數民族的現象。2014年，昆明火車站「3·01」暴力恐怖襲擊事件發生之後，中國全國政協民族和宗教委員會主任、中共中央統戰部原常務副部長朱維群認為，法律實施因民族而異不符合法治國家的基本精神，世界上也沒有哪個國家因民族差別而對法律的執行劃出不同的槓槓。

也有學者從法學角度質疑「兩少一寬」政策的法理基礎。1997年3月全國人大頒布的新刑法刪除了「懲辦與寬大相結合」的原則。2010年2月8日，最高人民法院發布《關於貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》，自此「寬嚴相濟」成為中國新的基本刑事政策。謝望原等學者認為，「寬嚴相濟」政策強調非罪化、輕刑化和非監禁化，強調刑事政策的社會治理功能，其本身就包含了對刑事犯罪的處理要更加寬大和依據犯罪的社會危害性、犯罪人的主觀惡性、案件的社會影響進行區別對待的內容，完全包括了「兩少一寬」的內容，後者沒有必要再繼續存在。

梁華仁等學者批評「兩少一寬」政策表述模糊，沒有具體的實施標準。其實質上是在刑法所確立的嚴格罪刑標準之外由司法人員另外樹立了一套罪與非罪、罪輕與罪重的標準，違反了罪刑法定的基本原則，導致本應由立法機關行使的確立罪刑標準的權力轉到司法官員個人手中，是司法權對立法權領域的不適當侵入。他們提出，既然《刑法》第90條明確規定，民族自治地方可以由自治區或者省的國家權力機關根據當地民族的政治、經濟、文化的特點和刑法典規定的基本原則制定變通或者補充規定，那麼他們就應該通過立法的方式，用具體明確的法律條文，取代模稜兩可、伸縮性極強的刑事政策。

## 參見

- 中華人民共和國民族政策
- 中華人民共和國刑法
- 中華人民共和國法治、紅頭文件
- 嚴打、維穩、寬嚴相濟