非政府組織

非政府組織（Non-Governmental Organization，縮寫 NGO）是一種不屬於任何政府、不由任何國家建立的組織，通常獨立於國家政府。雖然從定義上包含以營利為目的的企業，但該名詞一般僅限於非商業化、合法的、與社會文化和環境相關的倡導群體。非政府組織通常是非營利組織，他們的基金至少有一部分來源於私人捐款。

由於各國文化、法律等的差異，不同國家對這個概念的指稱所適用的對象範圍也各不相同。美國一般稱之為「非營利組織」、「獨立組織」或「第三部門」（The Third Sector），英國稱之為「志願組織」（voluntary organization），還有許多國家則用「社團」稱之。因為「非政府組織」的名稱可以涵蓋一切非政府的組織而存在被濫用的問題，一些非政府組織傾向於使用「民間志願組織」（private voluntary organization，PVO）的名稱。

據一份1995年聯合國關於全球管理的報告統計，有接近29000個國際非政府組織，國家級的更多。據估計，美國有兩百萬個非政府組織，大部分是過去30年成立的。俄羅斯至少有65000個。每天都有數十個非政府組織成立，光肯亞每年就有240個非政府組織成立。

一些觀點認為，非營利機構等非政府組織，就如政府組織、營利機構和個人一般，有其社會責任存在，單單有著善意，不代表這組織能負起社會責任，而近來對非政府組織的社會責任的關注也在增加。換句話說，有理由認為，非營利機構等各種非政府組織，和所有其他團體與個人一樣，必須要對自己所說的和所做的負起責任。

## 歷史

雖然「志願」的「公民」協會歷史上一直存在，今天看到的站在一線的NGO（特別是國際級別的）是在過去兩百年發展起來的。最早之一的是1863年建立的國際紅十字會。

「非政府組織」一詞開始於1945年聯合國成立，在聯合國憲章第71條款第10章中提出作為機構的諮詢角色，沒有成員是政府或州（見諮詢身份）。「國際NGO」（INGO）的定義由1950年2月27日ECOSOC的288(x)決議首次提出：「國際非政府組織就是任何不通過訂立國際條約而成立的國際組織」。在可持續發展中，NGO和其他主要群體的關鍵作用在21號議程第27章 得到承認，以修正聯合國和非政府組織諮詢關係的論述。

在1909年，政府間組織（IGO）有37個，非政府組織176個；到1960年，政府間組織有154個，非政府組織1,255個。

## 定義

根據約翰霍普金斯大學的「公民社會研究中心」（Center for Civil Society Development）的研究指出，我們一般認為的公益組織，符合以下六特徵，就是我們所說的NGO:

- 組織的營利不做二次分配的公益團體。（募款後所得只用於公益目的事業中）
- 組織所從事的事業，必須具備公共利益性質。
- 組織應受政府主管機關在賦稅上的優惠或減免。
- 組織在行動上應具中立性，且不受政治上影響。
- 組織的成員大部分應是志願性，亦即大多屬於志工。
- 組織應是合法的機構，也就是該組織必須是登記在主管機關登記下的合法的公益財團或社會法人。

美國學者Salamon, Lester M.) 在《全球公民社會》（Global Civil Society︰Dimensions of the Nonprofit Sector；1999）一書中指出，美國NPO/NGO概念駁雜不清，但仍可以社區與非社區來做簡單的區隔，舉凡屬社區在地型的公益組織，可被概稱NPO，其他則較適用於NGO的稱謂。

## 非政府組織的分類

可以通過多種標準來分類非政府組織，下面是世界銀行採用的分類方法：

### 運作型非政府組織

他們主要的目的是設計和實現與發展相關的項目。一種常用的分類是把它分為「面向救助」和「面向發展」的組織。如果按它們的服務重點又可以分為服務傳送型和服務參與型。還可以根據它們是否帶宗教性質和長期性來分類，也可以按照它們更多地面向公眾或私人來分類。運作型非政府組織可以是基於團體的、國家的或者國際的。

### 倡導型非政府組織

它們的主要目的是捍衛和促進某一目標。與運作型計劃管理形成對比，這些組織典型是嘗試通過遊說、宣傳品和積極進取的活動喚醒人們的意識，讓人們了解更多進而接受他們。

### 縮寫

非政府組織是一個多源的群體，在非政府組織基礎上伴生著許多縮寫詞。它們包括：

- INGO——國際非政府組織（international NGO），例如CARE。
- BINGO——面向商業的非政府組織（business-oriented international NGO）。
- RINGO——宗教非政府組織（religious international NGO），例如天主教救濟服務。
- ENGO——環保非政府組織（environmental NGO），如Global 2000。
- GONGO——由政府運行的非政府組織（government-operated NGOs），它們由政府為了符合外緩要求而成立類似非政府組織的組織。
- QUANGO——半自治非政府組織（quasi-autonomous non-governmental organisation），如W3C、國際標準化組織，它們把自己定義為非政府組織，但它們是由147個國家政府標準機構構成的組織。

## NGO的發展階段

由研究員把NGO的發展階段劃分為三個階段。第一個階段，典型的NGO發展關注救助和福利，直接為需要幫助的人提供救助服務。例如發放食物，提供庇護所或醫療服務。它們直接關注人們的需要。第二個階段，NGO面向小規模的自助的地區發展。NGO通過地區自助行動為當地社區建立起自助的能力。NGO嘗試推動地區、國家和甚至國際範圍內的政治和機構改革。它們從一個服務直接提供者的角色轉向一個引導的角色。NGO開始從救助型轉為協助發展型。Korten稱第三階段為「可持續體製發展」。非政府組織從思想起源上講，它體現了「公民自治」的需求和願望。從資產階級啟蒙運動開始，公民自治被認為是公民天賦之權利。資產階級民主制度建立後，公民自治權則被確定為基本之民主權利之一。在國家統治之長期實踐中，由於國家體系與公民個體天然具有之矛盾和相對性，公民自治權並沒有在各國得到充分之滿足。隨著社會之不斷發展和進步，國家間在經濟、安全等方面相互依存日益加深，公民要求參與全球治理之願望日益增強。資訊技術和社會媒體之快速發展使世界「變平」，變得「立體交叉」，使普通百姓之資訊傳播和社會動員能力大為提高，為公民自治提供新溝通方式和更廣闊平台，使跨國社會運動和聯合自治成為可能。非政府組織之迅速發展及深入參與廣泛領域之全球事務正是滿足這種需求之客觀反映。從普遍意義上講，非政府組織為更全面、更真實反映當代多元化社會中各種群體之訴求和聲音提供渠道和可能。

## 目的

非政府組織的存在是為了各種不同的目的，大多數是為了推廣其成員所信仰的政治理念，或實現其社會目標。常見的非政府組織包括了環境保護組織、人權團體、照顧弱勢群體的社會福利團體、學術團體等。

在解決全球性問題、參與全球治理中，非國家行為體，尤其是非政府組織通過建立跨國網路、參與國際會議和全球問題談判、研究全球問題起因和解決辦法、宣傳和傳播國際社會共同接受之規則和信念等途徑，全面、深入、廣泛地參與全球治理之實踐，並推動全球治理理念之逐步形成和推廣。任何一個成熟的社會，其政府、商界及非政府組織都要有一個均等的發展，非政府組織的功能，是不能被政府或商界取代的，原因如下：政府在社會上的角色是要人民生活富足；而商界在社會上的角色是創造財富。正因為這個社會上的角色，限制了政府及商界的活動，而非政府組織的功能就是要用第三方角色，去完成社會上的使命。例如美國政府不肯簽署控制廢氣排放的京都條約，這是由於美國政府在社會的角色是要人民生活富足，國家繁榮，假如美國簽署「京都條約」的話，一定會嚴重打擊國內的經濟；同理美國的商界也是會因為要創造財富，而不多願意理會癈氣排放的問題。所以要有非政府組織去完成政府及商界都未能完成的角色。

當然，非政府組織不僅積極參加全球環境保護、人道主義救助、無核化運動，還將其影響擴展到全球安全、和平、裁軍、外交等傳統上由主權國家主導之國際政治、經濟、文化領域。以一個第三身份去監察政府及商界的行動，當政府及商界的行動出現問題時，非政府組織會以一個倡導團體的身份出現，向政府及商界施壓。例如香港數年前發生的「紅灣半島」事件，環保團體發揮了監察角色，促使政府及商界放棄了拆毀紅灣半島的決定。所以非政府組織可權充社會警察的角色。1980年代開始之全球禁止殺傷性地雷運動以及後來國際社會經過艱難談判達成之《禁雷公約》，就是加拿大之非政府組織發起並全力推動才得以實現。

## 方法

不同的NGO採用不同方法實現它們的目標。有些主要採用政商遊說的方式，另外一些會開展一些政治項目和活動。例如關注救助貧困的樂施會會向有需要的人提供設備和技術讓他們找到食物和乾淨的飲用水。

### 網路

1992年成立的國際言論交流自由（International Freedom of Expression eXchange，IFEX）是一個由超過60個NGO組成的全球網路，以推進和捍衛言論自由。

### 咨商地位

許多國際NGO在與它們領域相關的聯合國機構都有一個咨商地位。例如，第三世界網路在聯合國貿易和發展會議（UN Conference on Trade and Development，UNCTAD）和聯合國經濟及社會理事會中有一個咨商地位。1946年，只有41個NGO在ECOSOC中有咨商地位，但到了2003年，這個數字上升到2350。

### 項目管理

人們越來越意識到管理技術對NGO項目成功的重要性。

## 非政府組織的管理

NGO主要有兩種管理模式：分散式管理（diversity management）和參與式管理（participatory management）。分散式管理處理一個組織內的不同文化。跨文化問題在北方NGO從事南方發展活動時普遍存在。來自發達國家的人員在貧困國家中面臨著完全不同的處事方式。參與式管理在NGO是很典型的。它與學習機構有著千絲萬縷的關係：所有組織的成員都被視為知識和技術的源泉。為了發展組織，個人必須學習並向決策制定過程作出貢獻。

## 成員

並非所有為NGO工作的人都是志願者。有薪成員的報酬通常比商業機構職員的少。員工高度遵守組織的目標和準則。成員加入的動機並不一定為純粹的利他主義，他們可能會希望藉此獲得技能、經驗和社會關係。

對於是否向國外派遣成員或者引進成員到發展中國家，爭議仍然存在。這些引進成員通常都是為了滿足捐贈者的項目管理需要，而這些項目是來自工業國家的。然而，這些專業的雇員或志願者的優勢在一系列綜合因素的考慮下可能不再有優勢：雇用外國人的費用一般較高，他們沒有當地的草根聯繫，而且他們缺乏當地的專業技術。

NGO部門的成員數量是一個很重要的因素。例如，1995年底，一個國際反貧窮的北方NGO關注世界（CONCERN worldwide）在10個非洲、亞洲和海地的發展中國家聘請了174名國外引進成員，而本國成員也只有約5000名。

## 基金

大型的NGO可能有上百萬美元的年預算。例如，美國退休者協會（AARP）在1999年有超過5.4億美元。人權觀察在2003年支出和收入共2億1千7百萬美元。建立基金NGO需要足夠多的籌款才能應付如此龐大的預算。NGO基金的主要來源有會員費、出售物品和服務所得、國際機構和國家政府的撥款以及個人捐贈。有幾個EU-grant會向NGO提供撥款。

儘管從「非政府組織」這個名詞的表面含義來看，NGO應該是獨立於政府的，但有些NGO卻是依賴於政府撥給它們的基金。飢餓救濟組織 - 樂施會在1998年的1億6千2百萬美元收入中有四分之一來自英國政府和歐盟的捐贈。基督教救濟和發展機構 - 世界宣明會1998年從美國政府籌集到價值5千5百萬的物資。諾貝爾獎得主無國界醫生46%的收入來自政府，被稱為特定政府的傀儡機構。

## 台灣

台灣的非政府組織發展與民主化進程密切相關。1987年解除戒嚴後，結社自由的限制大幅鬆綁，各類社會運動組織開始公開運作，NGO 數量在此後十年間快速增長。各類 NGO 快速成長，涵蓋環境保護、人權倡議、社會福利、婦女權益等領域。

台灣 NGO 的法律依據主要為《人民團體法》，將人民團體分為職業團體、社會團體與政治團體三類。社會團體是多數倡議型 NGO 的登記形式，需向內政部或地方主管機關申請立案。

台灣亦有大量在國際事務活躍的 NGO，長期以非官方身份參與聯合國周邊會議及各類國際組織活動，以彌補台灣正式外交空間受限的不足。

依衛生福利部統計，台灣參與志願服務的登記人數逾百萬，非營利組織在社會服務體系中扮演不可或缺的角色。較具規模的組織包括台灣世界展望會、家扶基金會等社會服務型 NGO，以及台灣人權促進會、台灣環境資訊協會等以倡議工作為主的組織。

## 日本

1995年阪神大地震後，大批公民自發投入救災，日本社會對公民組織的角色有了新的認識。1998年制定的《特定非營利活動促進法》（NPO法）讓各類公益組織得以正式登記，此後 NPO 數量在十年內快速成長。

## 韓國

韓國在1987年民主化後公民社會快速發展。2000年通過的《非營利民間團體支援法》確立政府對公益組織的輔導框架，環境、人權、消費者保護等領域的 NGO 尤為活躍。

## 問責與資訊透明

NGO 仰賴公眾信任運作，問責機制的完善與否直接影響公信力。台灣的財團法人依《財團法人法》須定期公開財務報告；社會團體則依《人民團體法》向主管機關申報。部分國家另設第三方評比機制，美國的 Charity Navigator 便是常被引用的例子，但各國標準差異顯著。

## 法律地位

除了聖約翰救護機構以及依據日內瓦公約行事的紅十字會、紅新月會、紅十字國際委員會、紅十字會與紅新月會國際聯合會以外，NGO不受國際法認可。

## 參考文獻

### 來源

- London School of Economics International Working Paper Series on NGOs
- World Bank Criteria defining NGO

## 延伸閱讀

- Norbert Götz. 「Reframing NGOs: The Identity of an International Relations Non-Starter.」 European Journal of International Relations 14 (2008) 2: 231–258.
- Norbert Götz. 「Civil Society and NGO: Far from Unproblematic Concepts.」 The Ashgate Research Companion to Non-State Actors. Bob Reinalda (ed.). Aldershot: Ashgate, 2011. 185–196.
- Hilton, Matthew et al. eds. The Politics of Expertise: How NGOs Shaped Modern Britain (2013)
- Davies, T. 2014. NGOs: A New History of Transnational Civil Society. New York: Oxford University Press. .
- Velusamy M. Non-Governmental Organisation, Dominant Publishers & Distribution Ltd, New Delhi
- Mark Butler, with Thulani Ndlazi, David Ntseng, Graham Philpott, and Nomusa Sokhela. NGO Practice and the Possibility of Freedom Church Land Programme, Pietermaritzburg, South Africa 2007 Churchland.co.za
- Olivier Berthoud, NGOs: Somewhere between Compassion, Profitability and Solidarity Envio.org.ni , PDF Edinter.net Envio, Managua, 2001
- Terje Tvedt, 19982/2003: Angels of Mercy or Development Diplomats. NGOs & Foreign Aid, Oxford: James Currey
- Steve W. Witt, ed. Changing Roles of NGOs in the Creation, Storage, and Dissemination of Information in Developing Countries (Saur, 2006).
- Cox, P. N. Shams, G. C. Jahn, P. Erickson, and P. Hicks. 2002. Building collaboration between NGOs and agricultural research iNGOs – Die Gewerkschaften in Guinea während der Unruhen 2007 – EPU Research Papers: Issue 03/07, Stadtschlaining 2007
- Lyal S. Sunga, "Dilemmas facing INGOs in coalition-occupied Iraq", in Ethics in Action: The Ethical Challenges of International Human Rights Nongovernmental Organizations, edited by Daniel A. Bell and Jean-Marc Coicaud, Cambridge Univ. and United Nations Univ. Press, 2007.
- Lyal S. Sunga, "NGO Involvement in International Human Rights Monitoring, International Human Rights Law and Non-Governmental Organizations" (2005) 41–69.
- Werker & Ahmed (2008): What do Non-Governmental Organizations do?
- Abahlali baseMjondolo Rethinking Public Participation from Below, 'Critical Dialogue', 2006
- Akpan S. M (2010): Establishment of Non-Governmental Organizations (In Press).
- Edward A. L. Turner (2010) Why Has the Number of International Non-Governmental Organizations Exploded since 1960? , Cliodynamics, 1, (1).
- Eugene Fram & Vicki Brown, How Using the Corporate Model Makes a Nonprofit Board More Effective & Efficient – Third Edition (2011), Amazon Books, Create Space Books.
- David Lewis and Nazneen Kanji (2009): Non-Governmental Organizations and Development. New York: Routledge.
- Issa G. Shivji (2007): Silence in NGO Discourse: The Role and Future of NGOs in Africa. Nairobi: Fahamu.
- Jens Steffek and Kristina Hahn (2010): Evaluating Transnational NGOs: Legitimacy, Accountability, Representation. New York: Palgrave, Macmillan.
- Yearbook of International Organizations, produced by the Union of International Associations.

## 外部連結

- WiseGiving : Search engine for Hong Kong NGOs and Charitable Institutions
- NGO發展交流網
- NGOs - The Self Appointed Altruists
- What is a Non-Governmental Organization? City University, London
- NGO's role in peace-building
- 民政部 - 社會組織網，山寨社團名錄查詢
- 公安部 - 境外非政府組織管理與舉報平台