聯合國善後救濟總署

聯合國善後救濟總署（United Nations Relief and Rehabilitation Administration，英文縮寫：UNRRA，中文簡稱「聯總」）是1943年11月9日44個國家代表在美國華盛頓哥倫比亞特區簽訂《聯合國善後救濟總署協定》決定成立之國際組織，發起人為美國總統羅斯福。其名稱內之「聯合國」並非指後來於舊金山組成的聯合國，而是指第二次世界大戰期間的同盟國參戰國家。善後（rehabilitation）是指物資的復原、復舊，包括農業善後、工業善後、交通善後、水利善後等。救濟（relief）是指人為的扶助，包括災民、戰爭難民的糧食救濟、衣服救濟、居住救濟、醫藥衛生救濟等。善後救濟不是戰後重建，而是復員，為建設做準備。

本質為福利機構的聯合國善後救濟總署，成立目的乃於戰後統籌重建二戰受害嚴重且無力復興的同盟國參戰國家。任務是：

- 提供衣食住行方面的援助與救濟
- 協助盟國解放地區的人民預防疾病、恢復健康
- 安排戰俘和難民返回家園
- 協助恢復迫切需要的工農業生產和服務

## 肇始

1940年8月21日邱吉爾首相在演講中承諾建立世界糧食儲備，一旦納粹勢力被粉碎，救濟包括德國和奧地利人民在內的歐洲各族人民。蘇聯參戰後，英、蘇、加、澳、新、南非和9個歐洲流亡政府在倫敦召開國際會議討論歐洲戰後的緊急需要，據此，李滋·羅斯爵士為首的盟國計劃調查委員會於1942年2月2日提出《戰後救濟大綱建議案》。

1943年6月17日，美國國務院對外救濟善後署署長赫伯特·H·萊曼在紐約市外交政策協會發表演說，闡明美國政府的戰後救濟政策，以贏得國內支持。1943年11月10日至12月1日，美、英、蘇、中等14個代表在大西洋城召開聯總第一次會議，通過41項決議案，推選紐約州前州長赫伯特·H·萊曼為署長，完成了聯總的創建工作。當時中國駐聯總代表蔣廷黻。大會閉會期間，美英蘇中的代表組成中央委員會處理事項。全會下設歐洲和遠東2個區域委員會、供應和財務2個專門委員會，衛生、農業、工業、福利、難民5個技術委員會，總署內設供應、區域、行政財務3廳，福利、難民、衛生、秘書、聯絡等處，各區域分駐辦事處與派遣團。

其中，受害最嚴重的中國成為最主要被幫助國家，而施予幫助者則為美國、英國與加拿大。

當時規定的解散日期是1946年底，而在遠東則推遲三個月。

## 成員國

聯合國善後救濟總署的最初參加者共有48個國家，其中44個為最初簽字國：中華民國、美國、英國、法蘭西民族解放委員會、加拿大、澳大利亞、紐西蘭、蘇聯、比利時、玻利維亞、巴西、智利、哥倫比亞、哥斯大黎加、古巴、捷克斯洛伐克、多米尼加、厄瓜多、埃及、薩爾瓦多、衣索比亞、希臘、瓜地馬拉、海地、宏都拉斯、冰島、印度、伊朗、伊拉克、賴比瑞亞、盧森堡、墨西哥、荷蘭、尼加拉瓜、挪威、巴拿馬、巴拉圭、秘魯、菲律賓、波蘭、南非、烏拉圭、委內瑞拉和南斯拉夫。烏克蘭蘇維埃社會主義共和國、白俄羅斯蘇維埃社會主義共和國、丹麥、土耳其4國後來加入協定。

## 援助金額

聯合國善後救濟總署獲得的救濟資金和物資主要來自美國、英國和加拿大，美國提供了27億美元的資金和物資，英國提供了6.2億美元的資金和援助物資，加拿大提供了1.54億美元。

聯合國善後救濟總署向各受援國提供的最大宗的援助物資為食物，總價值12.3億美元，總重911萬長噸。其次為工業善後物資，價值為6.77億美元，總重1128萬長噸，包括工具機、發電機、機車、車皮、鐵軌、汽車、各種零件、成套工廠設備、架橋設備、工程機械、燃油、煤炭、化工產品、建築材料等。第三大宗援助物資為為衣物紡織品鞋襪類（價值4.19億美元，53.6萬長噸）和農業善後物資（價值3.2億美元，231萬長噸，包括種子、牲畜、化肥、漁船、魚網、拖拉機等）。最後為醫療衛生和文教援助，向各受援國提供了價值1.17億美元、13.4萬長噸的物資

聯合國善後救濟總署的所有成員國都提供了行政經費。30個未受入侵的成員國提供了業務經費。8個受入侵的成員國（荷蘭、比利時、丹麥、挪威、中國、捷克斯洛伐克、希臘、盧森堡）也以現金、勞務、船運等方式提供了業務經費

五個非成員國（阿根廷、愛爾蘭、葡萄牙、羅得西亞和義大利）也提供了贈款

聯合國善後救濟總署向各受援國提供的援助總額：

- 5.17846億美元
- 波蘭：4.77927億美元
- 義大利王國：4.18222億美元
- 南斯拉夫：4.15642億美元
- 3.47162億美元
- 2.61337億美元
- 烏克蘭蘇維埃社會主義共和國：1.88199億美元
- 1.35513億美元
- 白俄羅斯蘇維埃社會主義共和國：6082萬美元
- 阿爾巴尼亞：2625萬美元
- 菲律賓：988萬美元
- 匈牙利：438.6萬美元
- 多德卡尼斯群島（原屬義大利，1947年後歸希臘）：390萬美元
- 芬蘭：244.1萬美元
- 朝鮮 (地區)：94.3萬美元
- 衣索比亞帝國：88.4萬美元
- 聖馬利諾：3萬美元

## 聯總的解散

聯總第五屆全會會議(1945年8月)第八十號決議就已預示了聯總工作的結束。當時規定的結束日期是1946年底，而在遠東則推遲三個月。第五屆全會會議(1946年8月)未要求進行第三次國際性的捐助，這就使聯總的結束成為確鑿無疑之事，並使準備結束的工作成為當務之急。

聯總的衛生工作部門於1947年初移交給世界衛生組織臨時委員會。

聯合國大會於1946年12月11日批准設立聯合國國際兒童緊急救援基金會。這個機構在1947年6月底接管了聯總向前聯總國家中最不幸的兒童提供衛生、恢復健康和福利的工作，同時接管了聯總的職員與款項。

聯總的社會福利工作部門在1947年之後逐漸衰落，因為聯合國組織無意接收它，而受援國也不願或無力按照永久性體制來繼續進行這些工作。

聯總的一些有關農業善後的職責(還有聯總的一些職員和款項)在1947年期間移交給聯合國糧食及農業組織。

聯總救濟難民的工作是在1947年7月1日移交給國際難民組織籌備委員會。

「裁撤」計劃是在1946年8月第五屆全會期間由設在日內瓦的改組專門委員會所制定的。該委員會通過了一項給予額外津貼的辦法以防止聯總人員過早地提出辭職；委員會又為籌備編寫「官方歷史」，為職員的調職(即轉業)和遣返回國以及為處理總署的財產作出了一些安排。

到了1947年年中，歐洲地區署的人員已減少到一年前的一半。該署最後於1948年9月底關閉。

所有在遠東的派遣團與辦事處除了新德里(1948年1月31日關閉)，雪梨(負責南太平洋地區，1948年6月30日關閉)以及中國署(1948年1月關閉)之外，都在1947年底關閉了。設在南美的辦事處(里約熱內盧)是在1948年10月25日最後關閉的。

在華盛頓總署方面，高級副署長、海軍中校傑克遜於1947年10月離開聯總，其職位就此取消。署長魯克斯少將於1948年9月30日離職，聯總到此結束。

主計官哈里·W·豪厄爾被任命為清理主管員，負責結束聯總的未完活動。

## 對中國的援助

抗戰爆發後，行政院下設賑濟委員會。

1943年9月，中國國民黨五屆十一中全會通過了《確定戰後社會救濟原則案》。

1943年11月9日蔣廷黻代表中國政府簽署了《聯合國善後救濟總署協定》，參加了聯合國第一次善後救濟大會，並向大會提出了中國善後救濟計劃。1944年3月，行政院設立善後救濟調查設計委員會，顧季高主持下設立9個調查組，最終制定出《中國善後救濟計劃》並於1944年9月30日呈送聯總，指出「善後救濟之中心，自然在解放後之淪陷區，惟對自由中國，亦須兼顧」。除新疆、西康、青海3省及西藏、外蒙古地區未列入，其餘26個省（含台灣）分為11個善後區域，人口共4.61億，其中淪陷區人口2.66億，擬請聯總援助9.45億美金，工作時長18個月。

1944年9月，中國政府完成評估，戰後善後救濟需戰前法幣27.27164億的物資和服務，國外輸入品的需要是25.29677億美元，約合1025.3萬噸物資。照此計算，中國善後救濟需要34.38億美元，當時聯總收到的基金尚不足20億美元。中國向聯總提出的申請額定為9.45046億美元，差額1.564631億美元由中國政府自籌，以及2200名外國專家的服務。中國9.45046億美元的申請額僅占輸入需要的37.4％，但聯總最後通過的中國方案是5.35億美元，只有原定計劃的1/5，約等於庚子賠款（4.5億兩白銀）的兩倍；另外加海洋運費1.125億美元，共計6.475億美元。從橫向對比來看，每個國家戰禍的程度不一，各國在聯總獲得的援助數額差別很大，中國是每人配額最少的國家之一。若按照全國人口計算，僅僅人均1.17美元；若按照被占領區的人口計算，也不過人均2.01美元。而希臘人均45美元，南斯拉夫人均29.1美元，阿爾巴尼亞也有27.1美元，波蘭為20.1美元。

在聯合國善後救濟總署向中國提供的善後援助中，工業善後物資約占三分之一，食品和衣物各占四分之一左右，其餘為醫療衛生和教育援助，以及黃河水利工程、農具工廠規劃、漁業發展計劃、製藥廠援建等等。向800多萬原日占區居民、返鄉難民和赤貧居民提供了食物、衣物和醫療援助，興建了八個大的水利工程和許多小的水利工程，使400多萬英畝的土地恢復了生產，另有約3000萬英畝土地增加了抗災能力。

聯總設遠東委員會以及中國辦事處，聯總遠東分署署長朗恩慈（Franklin Ray)，寫有《聯總在中國》一書。聯合國善後救濟總署中國分署署長格倫·埃德加·艾格頓少將。

1944年12月18日，國防最高委員會決議在行政院下設立救濟善後督辦總署。不久，更名為善後救濟總署。1945年1月1日，國民政府在重慶兩浮支路成立行政院善後救濟總署(China National Relief and Rehabilitation Administration，簡稱「行總」)，1月21日國民政府公布《行政院善後救濟總署組織法》，遷址珊瑚壩。專門負責接受和分配聯總援華的善後救濟物資，直接隸屬於行政院，下轄15個分署

- 署長蔣廷黻
- 副署長浦逖生（浦薛鳳）、李卓敏
- 參事3-5人
- 秘書7-9人
- 執行長
- 副執行長
- 儲運廳：設第一組、第二組及駐京辦事處，分掌救濟物資的點收、倉儲保管、運輸及其他善後救濟物資的經理事項。掌控大批海陸空運輸工具。廳長陳廣沅
- 分配廳：設3組及技術室，分掌救濟器材的貸放；民用救濟物資的散放、配售及其他救濟物資的分配事項。廳長汪伏生（倫敦大學經濟學碩士，天津《益世報》總編）
- 賑恤廳；設4組和秘書室，分掌難民的遣送、復業、福利、工賑及其他有關賑恤事項。
- 財務廳：設業務組、財務組，分掌財務的籌劃、運用；財務報告的稽核、編制；財務票據的處理、保管及其他有關財務事項。廳長董承道
- 調查處：設3組，分掌調查流離的人民和戰區社會情形；工商業的損害；泛濫區域災情及其他善後救濟的調查事項。
- 編譯處：設5組，分掌編譯善後救濟法規、報告、參考材料、出版物及有關圖書管理事項。
- 總務處：設5科，分掌收發、分配、撰擬、保存文件；公布署令；典守印信；該署經費的預決算和出納；稽核直轄機關的經費；保管該署財產和物品；辦理該署庶務及其他不屬各廳、處事項。處長徐世長。出納科科長吳燧人。福利科長蔣仁麟
- 會計處：辦理歲計、會計及統計事項。
- 人事室：辦理人事管理事項。
- 設計考核委員會，負責編擬計劃草案，考核業務情況。
- 農業專門委員會
- 工礦專門委員會
- 醫藥衛生專門委員會：辦理緊急醫療救濟及善後衛生業務。
- 機械農墾物資管理處
- 黃泛區復興專門委員會
- 豫皖蘇泛區農業機械化設計委員會：1946年11月成立。
- 機具裝配廠：1946年6月設立，直屬於行總，由儲運廳監督指揮。負責聯總運華物資中重型機器的重行裝配。
- 漁業善後物質管理處：1946年5月與農林部合作組設。負責對漁業物資的使用及分配。處長胡可時。中共地下電台報務員李白任該處的電器修理工。
- 汽車運輸管理處：處長余樂醒，副處長方龍章
- 上海儲運局
- 天津儲運局
- 青島儲運局
- 九龍儲運局
- 漢口儲運局
- 廣州儲運處
- 大連儲運局
- 昆明儲運站
- 貴陽儲運站
- 公路運輸大隊：1946年1月成立
- 水運大隊：1946年2月成立
- 空運大隊：1946年7月成立
- 僑胞遣送辦事處：歸僑出國復員共27802人，海外難僑歸國約1萬餘人，旅日華僑歸國約3萬餘人，外僑復員出國35143人。
- 重慶難民疏送站（1946年2月至次年5月）
- 貴陽難民疏送站(1946年4月至次年2月)
- 昆明難民疏送站（1946年3月至次年1月）
- 西安難民疏送站(1947年5月至9月)
- 上海難民接運站（1947年6月至10月）
- 湖北分署：1945年11月8日成立。駐漢口沿江大道滙豐銀行大樓。署長周蒼柏，副署長楊顯東（代署長）、劉藝。分署駐宣化店辦事處主任吳顯忠。武昌難民招待所主任汪德彰。
- 江西分署：1945年11月12日成立。署長張國燾/1946.7蔡孟堅。副署長黃學詩、黃光斗、章有江。1947年11月30日撤銷。
- 安徽分署：署長葉元龍、副署長柯玉甫
- 蘇寧分署：署長陸子東，副署長王世坼、李崇德、席德炯。轄區為今江蘇省、上海市的郊縣、蕭縣、碭山縣。1945年11月19日在上海成立。1946年1月16日遷鎮江。1947年11月15日結束。
- 冀熱平津分署：署長童冠賢，副署長楊亦周、顧德明。北平中央防疫處與分署接洽，希望獲得幫助重建房屋。經過評估，冀熱平津分署認為：北平中央防疫處作為機構衛生防疫的專業機構，是一個必要機構；並且屬於受戰爭破壞的，其重建的要求符合賑濟原則。工程自1946年2月10日開工建設，以麵粉折價支付工程建築的報酬，9月22日第一期工程完工，總共建成二層實驗樓、一個青黴素車間、兩個馬廄、一棟牛舍，還有一些修復後的建築，總占地萬餘平方。恢復了牛痘苗等急需生物製品生產。
- 晉綏察分署：1945年10月在重慶成立。署長張彝鼎（哥倫比亞大學法學博士）。副署長閻偉（比利時高等紡織學校）、童秀明（倫敦大學經濟學院研究生）。賑務組主任趙光廷。儲運組。衛生組。總務組。秘書、視察、技術、編譯、會計等室。1946年1月設立太原臨時辦事處。1946年3月1日分署正式在太原辦公。
- 上海分署：1945年10月11日在上海成立。福州路120號日本三井洋行大樓作為分署與聯總駐滬辦事處。署長劉鴻生（行總執行長兼），副署長王人麟。
- 湖南分署：1945年10月在長沙成立，1948年3月結束。署長余籍傅，副署長張以藩，分署內設賑務、儲運、總務、衛生4組，秘書、視察、會計、路工、工業、農業、經濟7室，採購委員會及長沙總倉庫。下轄長沙、衡陽、邵陽、零陵、郴縣、常德、岳陽、益陽8個區督導辦事處、各地設有若干難民服務處、儲運站、醫療隊、公路工程處、水利工程處、善救新村工程處等；還有長沙、衡陽兩個育幼院和長沙善救工廠等機構。
- 魯青分署：1945年12月1日成立。署長延國符，副署長梁傅琴
- 廣東分署：署長凌道揚，副署長李應林
- 台灣分署：署長錢宗起，副署長高翰
- 浙閩（後改為浙江）分署：署長孫曉樓、李淑明，副署長祝修爵、林榮森。
- 廣西分署：署長黃榮華，副署長謝貫一
- 河南分署 署長馬傑 副署長王式典
- 東北分署 署長劉廣沛/汪伏生，副署長南秉方、於明洲、曹漢奇（代理署長）
- 福建辦事處：1946年11月15日成立。在廈門設分處。
- 滇西辦事處
- 黔南辦事處
- 華盛頓辦事處

中國國民政府著眼於「以善後復員為重心，特別配合善後救濟計劃，注重於恢復交通運輸，整理水利，維護農業，發展教育，以樹立經濟建設之基礎」，所申請的物資中，善後物資占2/3，救濟物資僅占1/3。蔣廷黻也主張「寓救濟於善後」。這恰與聯總重救濟輕善後，注重人道主義救濟的主旨相反。聯總認為，只有在反法西斯戰爭中所受到的損害才是對盟國的犧牲，也是戰爭受害國的貢獻，才可以接受救濟；而各國的貧窮、自然災害是各國分配不均與政府不能統籌救災的制度缺點的產物，應該由各國自己負責解決。

根據《聯合國善後救濟總署協定》，行總必須遵守聯合國第一次善後救濟大會所通過的決議，即善後救濟物資的分配，「應以人民相對的需要為原則，不得有種族的、宗教信仰的和政治主張的歧視」。中共要求聯總和行總按決議規定，公平合理地分配救濟金和物資。1945年7月13日，在延安召開的中國解放區人民代表會議籌備會通過了關於成立中國解放區臨時救濟委員會(簡稱「解救」)的決議，會議選舉董必武、周恩來、成仿吾、邢肇棠、沈其震、傅連暲、孫儀之、王子宜、伍雲甫、張學思、范長江、蘇井觀、錢之光、沈元暉（女）等15位代表為救濟委員會委員，推選董必武為主任、李富春為副主任、伍雲甫為秘書長。7月27日在延安楊家嶺「解救」宣告正式成立。「解救」成立後，對解放區軍民在抗戰中生命財產的損失、破壞以及所需援助等情況進行調查統計，並協助各解放區政府對受災人民開展救濟工作。1945年12月周恩來代表中共與代表行總的蔣廷黻於重慶達成《行總與中共關於共區救濟的協定》。解放區陸續成立陝甘寧、晉綏、晉察冀、晉冀魯豫、冀熱遼、山東、蘇皖、鄂豫皖8個分會。1946年3月2日聯合國救濟總署代表朗恩慈、普賴恩由青島飛抵臨沂，與山東解放區政府磋商聯合國救濟事宜。為此，「中國解放區臨時救濟委員會山東分會」改稱「中國解放區救濟委員會山東分會」，主任委員黎玉兼，馬保三、劉民生兩位副參議長任副主任委員，民政廳長梁竹航任秘書長。晉綏分會主任武新宇、副主任王達成。晉冀魯豫分會主任王乃堂。晉察冀分會主任於力、副主任郭強。1946年8月13日中國解放區臨時救濟委員會改名為中國解放區善後救濟總會(簡稱「解總」)，設在上海市福州路「行總」總部，另租下蒲石路滬江別墅4號為解總職員宿舍，主席董必武，秘書長伍雲甫兼「解總」上海辦事處處長，林仲為業務主管，成潤任黃河歸故談判代表。周恩來和董必武指派朱友學為中共運輸聯絡代表及聯絡員，來往與上海煙臺之間，負責運送運輸救援物資等。郭正負責機關事務管理。紀峰任秘書兼英語翻譯。

二戰結束後，1945年10月23日，聯總第一艘貨輪把物資運抵中國。1945年11月14日中國政府代表蔣廷黻與聯總駐華辦事處處長凱石在重慶珊瑚壩簽署《中國政府與聯合國善後救濟總署善後救濟基本協定》。行政院善後救濟總署於中國各地投入大量民生物資。以台灣而言，行政院善後救濟總署投入的各項民生物資超過20萬公噸，比臺灣省行政長官公署所投入的資助還多。1945年12月，「行總」署長蔣廷黻與中共代表周恩來在重慶正式簽訂了《行總與中共關於共區救濟協定》，規定六條重要原則如下：「救濟以確受戰事損失之地方與人民為對象。

救濟不以種族宗教及政治信仰之不同而有歧視。

救濟物資之發放不經軍政機關而由人民團體協助辦理。

如行總人員及運載物資車船進入解放區被扣留時則行總人員即自該區撤退。

行總人員不過問解放區行政。

中共可派代表在解放區協助行總人員辦理救濟工作。」

1946年1月至6月，國共美三方軍調停戰，內戰尚未爆發。行總責成各地分署兼辦轄區內解放區的救濟，在解放區設立煙臺、菏澤、淮陰、石臼所、臨清5個直轄辦事處。

- 行總魯青分署運往煙臺物資共計399.28噸，運往臨沂物資約141噸。
- 行總晉綏察分署運往察省解放區物資約331.35噸，運往綏省解放區物資約165.5噸，運往山西解放區物資約251.3噸。
- 行總河南分署運往豫北解放區物資14671件，貸款1800萬元。運往湖北解放區物資802噸。
- 行總冀熱平津分署運往解放區物資91731件。
- 行總蘇寧分署運往往解放區物資1005噸。

據行總1946年七大計劃所載，全國難民約4200萬，解放區有難民2600萬，占到了五分之三。解總認為，若根據難民人口平均分配救濟物資，則解放區難民應得全部救濟物資的五分之三。但截至1946年6月10日，解放區所得物資不過3300餘噸，與聯總運抵中國的66萬噸相比，僅得到二百分之一的救濟。

1946年7月至1947年2月，國共內戰爆發，國共美三方軍調部尚存。行總物資無法大量運入解放區。經過行總和解放區代表再次協商，決定除了冀南、皖東、東北、黃河故道等仍由行總分署繼續辦理外，從1946年7月起，行總在解放區設立煙臺、菏澤和淮陰三個特別辦事處，由總署直接指揮。

- 行總煙臺辦事處成立於1946年7月1日，辦理山東全省及河北八縣解放區救濟。主任王師良，副主任張沈川，以及以周恩來副官名義的中共代表及聯絡員朱友學同志。下設儲運部，負責人張揚。對口設立的「解總煙臺辦事處」，主任曹漫之，副主任王雲九。聯總代表魏德勒(Waidner)。1946年9月12日與中共代表的協定，煙臺辦事處運輸路線劃分為煙臺區、石臼區和渤海區（經羊角溝、小清河航道進入內地）。到1947年8月，煙臺辦事處共接收物資21159噸，分發2919270噸，庫存18239369噸。
- 行總菏澤辦事處成立於1946年7月22日，因戰事關係僅在同年11月5日接收黃泛區物資750噸，其中糧食604噸，就地分發完畢後該處即被取消。
- 行總淮陰辦事處成立於1946年9月16日，接辦蘇寧分署運往淮陰的1500噸物資的分配事宜。因戰事關係，該筆物資一部運回上海，一部轉運石臼所及青島，故該處僅在帳面上接收1500噸物資，接收一事實際上並未發生。

這一時期，冀南解放區接收了行總冀熱平津分署第九工作隊4672噸物資，皖東解放區接收了行總安徽分署皖東北區工作隊物資約3噸，東北解放區只在哈爾濱接收了行總東北分署運來的41800磅醫藥器材。

1946年9月9日周恩來寫英文信給聯合國善後救濟總署中國分署署長格倫·埃德加·艾格頓將軍：

親愛的艾格頓將軍：

我剛接到蘇皖邊區政府急電，稱黃河、淮河、沂河和沭河連日水位大漲。8月24日，高郵和清江兩地的碼頭水位已分別逼至5.5米和8.7米。翌日兩地水位更高，竟達5.7米和9.07米，超過1931年洪災時的水位。寶應至高郵段的運河堤壩已多處決堤，百姓危在旦夕。在各級組織幹部的堅強領導和親身參與下，軍民團結協作，日夜護堤，搶堵決口。因此請您將以上情形轉告政府當局，促其轉飭江北運河工程局開放沿長江各壩，引上述四河之水入江，以免蘇北人民遭受水災之苦。

相同內容的中文信已於1946年8月31日寫給蔣廷黻博士。

您真誠的周恩來

為了讓黃河回歸故道，國民政府黃河水利委員會在1945年12月組建黃河堵口復堤工程局，委員長趙守鈺兼任局長，副局長李鳴鐘、潘鎰芬、齊壽安，總工程師陶述曾。1946年啟動了黃河堵口工程。中共認為，河床居民的遷徙與救濟是黃河歸故的先決條件。1946年2月底，晉冀魯豫邊區政府設立治河委員會，冀魯豫行署主任徐達本兼任主任委員。1946年3月1日，花園口堵口復堤工程正式開工。1946年6月初，治河委員會改稱冀魯豫黃河水利委員會，主任王化雲。周恩來指派中共駐新鄉軍調小組代表黃鎮和晉冀魯豫邊區政府代表晁哲甫赴開封，與黃河水利委員會委員長趙守鈺，聯總代表塔德、行總代表馬傑，經反覆談判，1946年4月7日三方訂立《開封會談》五案。4月8日，黃河水利委員會趙守鈺、孔令瑢、陶述曾、許瑞璈，與聯總代表塔德、張季春、范明德、黃委會技正左起彭、堵復局副局長齊壽安等9人，會同中共代表趙明甫、成潤等人，從開封出發對黃河下游故道17縣聯合勘察8天。在冀魯豫解放區菏澤，與冀魯豫行署段君毅、賈心齋、羅士高、趙明甫、華夫、成潤，渤海解放區代表劉季青談判。最終達成《菏澤協議》。但國民政府強行要求六月堵口合龍，《菏澤協議》被撕毀。5月18日，解總、行總、聯總在南京的行政院水利委員會達成《南京協議》三條，同日周恩來與聯總駐華負責人達成口頭協議六條。5月26日，解放區緊急動員20萬民工火速開工復堤，在夏收期間繼續開工，以便在7月中旬完成復堤工程。6月23日花園口開始拋石堵口，遭解放區激烈抗議。6月26日黃河伏汛流量上漲至4800m3/s，7月5日花園口汛前堵口失敗告終。7月22日，三方達成《上海協定》三條：

- 河床下游村莊遷移與居民救濟，由黃河水利委員會呈請政府撥款150億元，於1946年8至12月的4個月內辦理。
- 復堤工程糧食需11000噸，行總先行撥發8000噸運往黃河故道解放區。

根據協定，截至1946年12月，行總撥發黃河故道解放區1萬噸物資及法幣60億元。1946年10月5日國民政府恢復花園口堵口，限令50天完成。1947年3月15日花園口堵口成功，4月20日堵口工程全部閉氣。

1946年，行政院長宋子文與行政院善後救濟總署署長蔣廷黻傳出不合。行總的辦公經費到處籌措無門的情況下，蔣廷黻依靠大量出售聯總的救災物資以自籌經費，並以這種方式配合國民政府平抑物價。所以，一方面是大量的災民在餓死、凍死，一方面卻是大量的糧食、棉花在市場上出售。在出售物資的過程中出現了不法商人從中套購漁利的現象。1946年3月，上海投機商將作為救濟物資的美軍血清當作特效藥在市面上出售。事發後，輿論譁然，蔣廷黻因此成為眾矢之的，蔣廷黻平抑物價的計劃不僅沒有取得預期的效果，反而敗壞了行總的聲譽，行總因此給人家罵作「救己本署」、「救濟本署」。1946年6月，聯總認為大量物資滯留中國港口而不能迅速運到內地災區，這是由於行總工作效率太低；行總的業務行政費用全靠變賣救濟物資維持，難以得到聯總的諒解並懷疑中國政府不重視善後救濟工作。行總拒絕物資分配需要事先得到聯總批准，認為這超過了基本協定中所明訂的「咨商」權限。聯總駐華辦事處代理處長朗恩慈（Franklin Ray)不斷批評行總的行政能力，中國政府發出通告，聲明其為中國所不歡迎的人員。1946年7月10日，聯總駐華辦事處300名職員和雇員致電聯總署長拉加迪亞，指責「聯總供應中國的物資與服務正受到不正當的處置，供應這些物資與服務的目的已經被忽視不顧」，中國政府「肆無忌憚地出賣主要物資——糧食」，「中國政府不按時提供經費給行總，致使許多地區的工作和計劃遭到失敗」，「聯總物資在中國被用作政治鬥爭的工具」。拉加迪亞據此下令聯總停止對中國除了糧食、衣服、醫藥器材外的物資運輸，理由是「中國救濟機構的財政狀況的不穩定和港口的擁堵不堪」。7月12日，蔣廷黻在記者招待會上否定聯總駐中國代表處人員的指責，反而譴責聯總運華物資的無組織狀況。針對聯總對中國解放區救濟政策上的指控，行總宣稱共產黨地區基本上為產糧區，因此行總必須根據實際需要分配聯總的物資，不需對共產黨地區提供糧食救濟。面對聯總毫不妥協的禁運政策，蔣廷黻宣布30天內清空上海港積壓的貨物；行政院長宋子文答應為行總下撥800億元中央銀行信用資金。為緩和聯總與行總的矛盾，1946年10月，中國銀行副總裁仍兼總稽核霍寶樹接任行政院善後救濟總署署長。10月21日聯總宣布停止對華物資禁運。對於蔣廷黻的遭遇，傅斯年說：「這事早已料到，蓋一年來宋院長與蔣（廷黻）每多齟齬。人各有長短，蔣氏（廷黻）一年來未能滿足各方之要求，與直接上司齟齬又有何事辦得通？」「我親聽見宋院長說蔣廷黻不懂做買賣，我恍然標準如此的。」隨即爆發貪污案。行總副署長李卓敏（後為香港中文大學創校校長）即因貪污被停職。後來蔣廷黻與張群勾結，讓李卓敏無罪脫困。李卓敏及其部下合共六名行總高層在1947年8月被提告貪污瀆職，罪狀包括私吞救濟物資和敲詐行總運輸承辦商等；其中李卓敏更被指生活窮奢極侈，他除了從敵產管理處領得前屬於汪精衛的上海私邸作為官邸，府上僕役更多達18人，其中兩人由行總支薪，另外府上的兩部醫院用冷藏器，也是由行總提供。未幾，李卓敏再被指控任人為親，當中包括於1946年初派員30人出訪美國時，把掛名為分署專員的胞妹李卓衣安插其中，此後一直未有返國；其後行總於1946年7月決定凍結聘任新職員時，其胞姊李球卻獲任用為行總農委會科員，領取不菲薪資。1947年9月4日，監察院把案件送交行政院後，李卓敏即被勒令停職，其後涉及行總集團貪污案的被告人數再增至21人。成為轟動全國的「行總舞弊案」，涉及總署副署長、總署分配廳長、儲運廳長、財務廳長、漁業管理處長、總務處長等位高權重的「大老虎」。案件在1947年9月30日於上海首度開庭傳訊，李卓敏等獲准交保候審，經過三個月調查，檢方最後於1947年12月決定對其中12名被告提出公訴，但包括李卓敏在內的九名廳處長高官由於「犯罪嫌疑不足」，獲不起訴處分。十人被公訴至上海地方法院。事後，李卓敏曾獲時任聯總署長魯克斯少將（Major General Lowell Ward Rooks）致函支持，並對其在任行總副署長期間推行的救濟工作予以肯定。1948年4月1日，上海地方法院對「行總舞弊案」做出判決，對被公訴的董承道、胡可時兩名廳、處長無罪釋放，其他七名涉案的科級官員被判處有期徒刑。

1947年3月至1947年年底，國共和談正式破裂，中共代表從國統區撤走，行總運往解放區的物資無法如期到達，解放區救濟工作陷入停頓。1947年3月1日，「解總」主席董必武被國民黨特務軟禁。「解總」立即致電「聯總」署長魯克斯，要求立即恢復其行動自由，並保證所有「解總」人員安全。3月2日，董必武獲得自由。為此，聯總加大了對行總辦理解放區救濟的監督，行總再次增設辦事處直接辦理解放區救濟。1947年2月，聯總（聯合國難民署）副署長傑克遜來華視察，要求行總在2月25日至3月31日內，至少把1500噸物資運至解放區，或以價值800萬美金的相等物資代替。行總至3月底運出1400餘噸，實際到達解放區1100噸。為此，聯總與行總訂立了進一步加強解放區救濟的協定：由聯總和行總分別指定專人擔任聯絡工作，共同負責解放區救濟事業；對於解放區物資的分配，則由有中共代表參加的聯合分配委員會決定；加設臨清和石臼所兩個特別辦事處，協同辦理解放區的救濟。

1947年5月28日，東北保安司令長官部的機關報《中蘇日報》（社長為「東保」政治部中將主任余紀忠）刊發了一篇三欄長條小新聞《救濟總署趣聞》，內容僅60餘字：「行政院善後救濟總署瀋陽分署所屬官員每周可領到五磅克寧奶粉一聽，駱駝牌煙一條，每人並發給羅斯福布（即滌卡，當時是美國新產品）五米。人們傳說救人先救己雲。」在社會上引起強烈反響，時人譏諷「救己總署」。隨後，瀋陽《中央日報》發表文章500字的《救己總署趣聞》。8月28日，因行政院善後救濟總署東北分署署長劉廣沛被東北九省主席、三特別市長聯名控告貪污舞弊事，行政院善後救濟總署派分配廳廳長汪伏生赴瀋陽，免去劉廣沛之職務。

1947年6月27日，行政院善後救濟總署撥5億元賑濟水災款，滙粵分署，令該署立即發放全部存糧，救2災民。

1947年12月，因聯總額定運華物資已運達並經行總分配，所有業務大體告一段落。行政院乃令行總於12月底結束，並規定行總的救濟業務交社會部辦理，善後業務則移交新成立的行政院善後事業委員會辦理。在此之前，各地分署已於同年11月底全部結束。

1947年10月10日，「解總」工作人員朱友學從上海護送最後一批救濟物資前往煙臺解放區。「解總」上海辦事處留守人員準備應付出現最壞的局面。1947年12月，軍警憲特闖入「解總」上海辦事處宿舍大搜查。「解總」上海辦事處人員乘美機返回解放區。

中國解放區救濟總會1950年4月29日在北京改組為中國人民救濟總會，簡稱「救總」，中央人民政府副主席宋慶齡為救總主席，政務院副總理兼政務院政治法律委員會主任董必武、中央人民政府內務部部長謝覺哉、中國紅十字會會長兼中央人民政府衛生部部長李德全、基督教愛國領袖吳耀宗為副主席，伍雲甫任秘書長兼黨組書記,開展當時最為緊急的災荒救濟和失業救濟。1956年7月起救總同中國紅十字會合署辦公。

## 基本資料

- 日語原文：United Nations Relief and Rehabilitation Administration
- 類型：專門機構
- 縮寫nobold：UNRRA、聯總
- 狀態：解散
- 成立：1943年
- 總部：美國華盛頓哥倫比亞特區杜邦圓環大廈
- 上級組織：聯合國 （自1945年）