1946年法国宪法

1946年10月27日法国宪法（Constitution du 27 octobre 1946）是法兰西第四共和国的宪法，1946年10月13日经公民投票通过，同月27日由共和国临时政府主席乔治·皮杜尔颁布。全文由一篇序言与分属十二编的106条正文构成。

这部宪法诞生于一场漫长而两度受挫的制宪过程。第二次世界大战结束后，法国选民于1945年10月21日以逾九成的多数拒绝恢复第三共和宪法，另选制宪议会重新立宪。第一届制宪议会所拟的一院制草案于1946年5月5日的公投中被否决，成为法国宪政史上首次遭公民投票推翻的宪法草案；改选后的第二届制宪议会转采两院制，其草案方于10月13日以约53%的赞成票勉强通过，弃权率却高达约32%。

宪法在制度上确立议会至上：直接普选产生的国民议会为权力核心，共和国参议院权限有限，共和国总统的职权大体流于象征。它同时首次将部长会议主席的职位与“投资”（investiture）程序写入宪法，试图以成文规则约束政府的产生与倒台，即所谓“理性化议会制”。然而这套设计未能奏效：实践中演变出的“双重投资”惯例反而加剧了组阁困难，十二年间内阁频繁更迭；1954年12月7日的修订为时已晚，1958年6月3日的宪法性法律则透过修改宪法自身的修宪条款，授权夏尔·戴高乐政府另起新宪法，1946年宪法遂于同年10月4日为法国现行的第五共和国宪法所取代。

尽管正文已随第四共和国终结而失效，这部宪法的序言至今仍具宪法效力。1958年宪法的序言明文援引之，宪法委员会1971年7月16日的“结社自由”裁决更以之为审查依据，使其与1789年《人权和公民权宣言》一同构成“宪法块”。序言所载的罢工权、工会自由、社会保障、男女平等与受教育权等社会经济权利，因而成为当代法国合宪性审查的规范来源之一。

## 背景

### 第三共和的宪制遗产

1946年的制宪者面对的首要问题，是如何评价第三共和。1875年宪法性法律所确立的体制以议会至上为特征，总统虚位、参议院强势，而政府因缺乏稳定多数而频繁更迭。“议会制之弊”既是各派共同的批评对象，也是他们据以主张不同解方的出发点。

1940年7月10日，第三共和的国民议会以压倒性多数授权贝当元帅制订新宪法，实际上终结了共和体制，是为维希法国之始。战后各派因此都急于与1875年体制切割：恢复旧宪法既被视为对失败的追认，也难以回应抵抗运动所激起的社会改革期待。

### 临时政权与1945年10月21日公投

1945年10月21日，法国在选举议会的同时举行公民投票，询问选民两个问题。第一问“所选议会是否应为制宪议会”以约96.4%的赞成通过（赞成18,584,746票，反对699,136票），等于正式排除了恢复第三共和宪法的可能；第二问关于新宪法生效前公权力的临时组织方式，赞成率明显较低，为约66.5%（赞成12,794,943票，反对6,449,206票）。

第二问所附方案随即成为《1945年11月2日宪法性法律》。其第8条明定“本法经法国人民通过后具有宪法效力”，因而在第四共和国成立之前，法国实际上先有了一部临时宪法。该法规定制宪议会须在七个月内完成宪法草案并交付公投；其第7条则预先规定：若公投否决，即以同样方式选出新的制宪议会，享有与前届同样的权限、地位与同样的七个月期限。1946年5月草案被否决后第二轮制宪之所以能自动启动，依据正在于此，而非临时的政治安排。

### 思想来源

新宪法应以一份权利宣言开篇的主张，在战时即已成形。社会党人安德烈·菲利普于1945年夏在《政治手册》（Les Cahiers politiques）撰文主张，宪法“应以一份新的人权宣言为前导……不应只是1789年宣言的复制，应在政治自由之外加入经济自由……并须为国家的行政与立法机关所遵守”。全国抵抗委员会纲领虽未含权利宣言，却已列入工作权、工会权与社会保障权；埃马纽埃尔·穆尼耶等人亦在1944年至1946年间就是否重写权利宣言展开讨论。这一思想氛围解释了何以经济与社会权利此后几乎未遇实质抵抗即进入文本。

“理性化议会制”这一贯穿1946年宪法评价的概念，则由俄裔宪法学家鲍里斯·米尔金-格泽维奇提出，其原始语境是凡尔赛体系后中欧、东欧新兴国家的宪法，而非法国。他将“权力的理性化”界定为以成文法规则取代惯例来规制政治生活，核心问题即以程序规则对抗内阁不稳定。

## 制定

### 第一届制宪议会与四月草案

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第一届制宪议会依1945年11月22日议事规则设立宪法委员会。规则委员会原拟设84名委员，经居伊·摩勒提出修正案后减为42名，委员不得兼任其他委员会、必须出席，并按议会党团比例产生，因而由社会党与法国共产党占多数。委员中有四位法学教授：德芒东、勒内·卡皮唐、保罗·科斯特-弗洛雷与安德烈·菲利普。另有2名国务委员、12名律师、10名教授与10名记者，却无一企业主、公务员或金融家；当时的批评即指其“全是党人”。

委员会内的临时决定屡经推翻，可见文本形成之曲折：合作社原则于1946年2月15日写入权利宣言、2月20日又遭删除；农民与手工业者的权利1月15日写入、2月15日删除。1946年4月4日，人民共和运动（MRP）委员集体辞职，总报告人德芒东由皮埃尔·科特取代，另一委员由桑戈尔接任。

1946年4月19日，第一届制宪议会以309票对249票通过第一部宪法草案，MRP投下反对票。该草案分为两大部分：一份独立的《人权宣言》与“共和国机构”。宣言含前言及39条，分第一编“自由”21条与第二编“经济与社会权利”18条，并于1946年3月7日至21日间逐条辩论表决。机构部分则采一院制：由普选直接产生、任期五年的单一国民议会为公法最高机关，并废除参议院。后来出任第四共和国末任总统的勒内·科蒂在表决说明中，把“党派的绝对纪律……党派的谈判”称为这部草案的“原罪”。

### 1946年5月5日公投的否决

1946年5月5日的公投否决了四月草案：反对10,584,359票（占有效票52.82%），赞成9,454,034票（47.18%）；登记选民25,829,425人，投票率79.62%。这是法国历史上首次以公民投票否决所提宪法草案。招致最激烈批评的并非权利宣言，而是新的公权力组织——单一议会加上职权嫌弱的总统，令人忧惧“议会制政体”（régime d'Assemblée）与权力分立原则的放弃。居格列尔米同时指出，制宪议会后期的立场反复、戴高乐的沉默不满与报界的批评态度，也确曾左右最终结果。

### 第二届制宪议会

依《1945年11月2日宪法性法律》第7条，草案被否决后须重选制宪议会。1946年6月2日的选举中，反对第一草案的MRP跃居第一。新的宪法委员会由安德烈·菲利普任主席、科斯特-弗洛雷任总报告人；后者的调和作用具有决定性，因为委员会内赞成与反对五月草案者恰为21对21。委员会在不到一个月内（至1946年7月19日）就序言与公权力组织作出决定，却单为法兰西联盟问题又耗去一个月。

第二部草案相对第一部最核心的改动，是把独立的《人权宣言》降格为一篇“序言”。此举在委员会内全体一致通过，是MRP方面所作的让步；而该让步之所以并不昂贵，是因为社会党与共产党此前已同意宣言不具强制力、不拘束立法者——即已放弃实质的合宪性审查。饶是如此，序言仍保留了四月草案的全部经济社会权利，委员会亦未否决任何增列新经济社会权利的修正案。换言之，序言的“缩水”是形式性的，实体权利清单基本未删。

序言写作中最富戏剧性的一幕，是“共和国法律所承认的基本原则”（principes fondamentaux reconnus par les lois de la République）的入宪。该表述由MRP议员德坦吉提出：他指出序言的构想偏重1789年宣言，忽略了其后1793、1795与1848年各宣言的宪法连续性，遂代表MRP提出修正案以恢复之。委员会主席菲利普代表委员会反对，理由是“其措辞不精确，在某种程度上是危险的，因为并未列举所指的基本原则”；共产党同样反对。双方真正忌惮的，是借此“特洛伊木马”把教育自由塞回文本。1946年8月28日的表决一度混乱到票数多于议员人数、须清点重计，最终以272票对263票通过。次日，关于教育自由的修正案则以274票对272票、仅两票之差遭否决。

### 戴高乐的介入

夏尔·戴高乐于1946年1月20日辞去临时政府主席职务后一度沉默，至6月16日始在巴约发表巴约演说，系统提出与议会至上相对立的构想：议会分设两院，国家元首应超越党派、充当仲裁者，并由其任命总理与部长。9月29日，即第二届制宪议会以440票对106票通过草案数小时后，他又在埃皮纳勒发表演说痛加抨击，并公开号召选民在公投中投反对票。

戴高乐的介入效果却是反直觉的。据乔治·韦德尔的判断，他的抨击在议会层面反而拉近了各党的距离、促成了妥协——否则“政党体制无能”的指责就会坐实。MRP并未追随戴高乐，反而助成赞成票胜出；戴高乐自此在野十二年。

### 公投与颁布

1946年10月13日的公投以较小差距通过第二部草案：赞成9,297,470票（占有效票53.24%），反对8,165,459票（46.76%）；登记选民26,311,643人，投票率67.62%，弃权率32.38%。一个常被援引的反常事实是：尽管草案获得代表全国约四分之三选民的三大党支持，其赞成票的绝对数却低于五月公投时的赞成票数。美国政治科学评论上的同时代评论亦径称，这部宪法“于1946年10月13日仅获登记选民中的少数票认可”。

依宪法第106条，宪法须由共和国临时政府主席在公投结果公布之日起两日内颁布。1946年10月27日，临时政府主席乔治·皮杜尔颁布该宪法，次日刊于《法兰西共和国官方公报》。

## 文本结构

宪法由一篇不编条号的序言与106条正文构成，正文分为十二编。

编｜法文标题｜条文｜条数

第一编 论主权｜De la souveraineté｜第1–4条｜4

第二编 论议会｜Du Parlement｜第5–24条｜20

第三编 论经济委员会｜Du Conseil économique｜第25条｜1

第四编 论外交条约｜Des traités diplomatiques｜第26–28条｜3

第五编 论共和国总统｜Du président de la République｜第29–44条｜16

第六编 论部长会议｜Du Conseil des ministres｜第45–55条｜11

第七编 论部长的刑事责任｜De la responsabilité pénale des ministres｜第56–59条｜4

第八编 论法兰西联盟｜De l'Union française｜第60–82条｜23

第九编 论最高司法会议｜Du Conseil supérieur de la magistrature｜第83–84条｜2

第十编 论地方单位｜Des collectivités territoriales｜第85–89条｜5

第十一编 论宪法的修改｜De la révision de la Constitution｜第90–95条｜6

第十二编 过渡条款｜Dispositions transitoires｜第96–106条｜11

各编篇幅极不均衡。以23条居首的并非“议会”编，而是“法兰西联盟”编——这与第二届制宪委员会单为该问题耗去一个月的事实相互印证，反映殖民帝国的重构在1946年制宪中所占的分量。

## 序言

序言共18个自然段，法国宪法学惯例以“段”（alinéa）而非“条”称引。其第1段在宣告“在自由人民战胜企图奴役和贬低人格的政权之翌日”后，郑重重申1789年《人权和公民权宣言》所确认的权利，以及“共和国各项法律所承认的基本原则”；第2段则宣告下列“在我们时代特别必需的政治、经济和社会原则”，构成其后各段的总纲。

序言所列权利中，第3段规定“法律保障妇女在一切领域享有与男子平等的权利”，为男女平等首次进入法国宪法性文本；第4段确立庇护权；第5段规定“人人有劳动的义务和获得职业的权利”，并禁止因出身、见解或信仰而在就业中受歧视；第6段保障工会自由；第7段规定“罢工权在规范其行使的法律的框架内行使”，首次将罢工权提升至宪法层级，同时预设了法律限制；第8段确立劳动者经其代表参与劳动条件的集体决定与企业管理。

第9段规定“凡其经营具有或取得全国性公共服务或事实上垄断性质的财产和企业，均应成为集体的财产”，为1944年至1946年间雷诺、煤矿、电力煤气与法兰西银行等国有化浪潮提供了宪法追认。第10、11段确立国家对个人与家庭的保障，以及健康保护、物质安全、休息与闲暇之权，是社会保障制度的宪法基础；第13段规定组织各级免费、世俗的公共教育是国家的义务（受教育权）；第15段规定“在互惠条件下，法国同意为组织与保卫和平所必需的主权限制”，后来成为法国参与欧洲一体化的宪法依据之一。

## 国家机构

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### 议会

第5条规定议会由国民议会与共和国参议院组成。直接普选产生、任期五年的国民议会是权力核心，握有立法权与推翻政府之权。共和国参议院（Conseil de la République）则由间接选举产生，权限远逊于第三共和时代的参议院：其意见仅具咨询性质，可被国民议会以绝对多数推翻。

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这一“第二读”（seconde lecture）机制的实际运作，早在1951年即有基于第一届立法期完整统计的实证研究：国民议会向共和国参议院提交法案约1,360件，年均272件，其中774件未经修改通过，540件获不利意见。

### 共和国总统

第29条规定共和国总统由议会两院联席会议选举产生，任期七年，仅得连选连任一次。其职权大体属象征性与仲裁性：名义上统率军队、兼任法兰西联盟主席，并指定部长会议主席人选，却难以主导实际政务。1947年1月16日，社会党人樊尚·奥里奥尔于凡尔赛由两院联席会议选出，成为第四共和国首任总统。

### 部长会议主席与投资程序

第六编首次在宪制层面确立部长会议主席的职位。依第45条，总统经“惯例性磋商”后指定总理人选，该人选须向国民议会提出所拟组阁的施政纲领，并在公开投票中获得议员绝对多数的信任，方得任命总理与各部长。第48条规定部长对议会负个人与集体责任，第49、50条则规定表达信任或谴责的正式程序。

第45条的最终形式是一场妥协：左派保住了仅就总理个人进行的“投资”投票，MRP则换得总统提名候选人之权。值得注意的是，“对人、对班子各投一次”的两票之制并非1947年首创，而是源于1945年至1946年的临时政权——当时即规定由议会自行指定总理人选，并分别就其本人与其班子投票。

### 理性化议会制

为防止政府因一时争议而垮台，宪法规定倒阁须由国民议会议员绝对多数通过，并在提出与表决之间间隔一日；解散国民议会的条件则极为苛刻，须距上次选举满18个月、且期间已发生两次内阁危机。这些安排即“理性化议会制”在法国的移植。

### 宪法委员会

第91条设立宪法委员会（Comité constitutionnel），由共和国总统任主席，成员另有国民议会议长、共和国参议院议长，以及由国民议会按比例代表制选出的7人与由共和国参议院以同样方式选出的3人，共13人。关键在于，这10名当选成员须“在议员之外遴选”（choisis en dehors de ses membres）——故除两位议长外，委员会中并无议员。

它并非真正的违宪审查机关。其职权仅为审查国民议会通过的法律是否“隐含宪法修改”，而非审查其是否违宪；且审查范围明确排除序言。它无权撤销法律，只能将之退回国民议会重新审议。启动亦须由共和国总统与共和国参议院议长联名提请。制宪者对此有清楚自觉——议员库朗在辩论中直言：“因此我们现在于序言中所投的票，可以说只有哲学意义。”整个第四共和国期间，该委员会仅于1948年动用过一次，且因两院自行达成妥协而未作出任何实质裁决。

### 经济委员会

第三编仅第25条一条，设立经济委员会（Conseil économique），就其职权范围内的法律草案在国民议会审议前提供咨询意见，并在制订国家经济计划时须经强制咨询。该机关是今日经济、社会及环境委员会的前身。

## 法兰西联盟

第八编以23条的篇幅设立法兰西联盟，规定其由法国本土与海外领地、托管地及联系邦组成，并设法兰西联盟议会，成员半数代表本土、半数代表海外。

这一编的前史是《拉米纳·盖伊法》（1946年5月7日第46-940号）。该法由制宪议会于4月25日通过、临时政府主席费利克斯·古安于5月7日颁布，赋予海外领地（含阿尔及利亚）全体属民以法国公民身份；提案人兼报告人为达喀尔市长、社会党议员拉米纳·盖伊。其实质随后写入宪法第80条；而第82条同时保留了两套私法上的属人身份，使人“可以既是公民、又保持差异”。

## 实施与修订

### 双重投资与内阁不稳定

宪法所设的“理性化”装置未能带来稳定。1954年之前，总理实际须闯三关：先以绝对多数获得投资、再组阁、然后还须取得议员同意全体内阁；舒曼1948年9月、屈埃耶1950年7月即倒在第三关。这一为宪法原意所未预见的“双重投资”惯例，进一步加剧组阁困难。

### 1954年12月7日修订

经过自1950年11月启动、历时四年的博弈，1954年12月7日的宪法性法律修改了宪法的11个条文。其方向是回补共和国参议院的权力，部分修正1946年对上院的报复性削弱：新第14条使共和国参议院取得法案的一读审查权（财政法案除外），第20条规定一切法案须在两院相继审议、参议院审议期最长两个月，逾期则可径行颁布国民议会文本，即恢复了两院往返（navette）；第9条与第52条则分别调整会期与解散期间的内阁安排。

同时代最权威的分析对这次修订评价两歧：戈盖尔认为，就行政权而言它不过是一次“小改革”（réformette），未能挽救制度理性化的失败；但就立法权的组织而言，则“具有根本性的重要意义”。他同时指出现行修宪程序本身弊病丛生，主张一并改革。

### 1958年的终结

第90条要求修宪决议须经国民议会以其成员绝对多数通过并载明修宪标的，且须在不少于三个月后二读，除非共和国参议院以绝对多数通过同一决议。1958年5月危机中，戴高乐政府选择了一条捷径：1958年6月3日宪法性法律的正式标题即为《对宪法第90条规定作临时性减损并规定举行公民投票之宪法性法律》——只修改第90条本身，从而授权政府起草新宪法并直接交付公投，绕开常规程序。新宪法于1958年9月28日经公投通过，10月4日颁布。1946年宪法就此被自己的修宪条款所废止。

## 评价

这部宪法自问世即评价不佳。1947年最早的一批法学评注者“一致强调其怪异、形式之奇特、内容之驳杂，以及那些著名的‘我们时代特别需要的原则’呈现之杂乱无章”。乔治·韦德尔与让·里韦罗在其奠基性的序言评注中直言，序言“原则的表述及其串接乍看之下显示出确定无疑的严谨性欠缺”。

耐人寻味的是，“理性化议会制”概念的创造者米尔金-格泽维奇本人也否定其在法国的运用。他批评1946年宪法过度理性化，把“政治的议会制”变成了“程序的议会制”，并称这是一种“悖论性的处境”。他并指出，1946年宪法的这套技术并非法国本土独创，而是承袭1918年后中欧、东欧诸宪法；法国、意大利与西德战后宪法皆循此路。

关于失败的归因，学界与官方的侧重不同。爱丽舍宫官方页面强调，问题不在宪法文本本身，而在比例代表制所致的政党碎片化与实践中的惯例；批评者则指向宪法对行政权的设计。晚近的专著研究更提出，第四共和的宪法学说在其规劝性目标上归于失败——1946年“理性化议会制”成效寥寥令法学家失望，他们遂放弃对宪法文本与技术的关注，转向政治学与理论探索，第四共和因此成为法国宪法学科的代际转折点。

2010年代以来，法国学界出现对这部长期被称为“不受待见”（mal-aimée）的宪法的重估，将其视为一种可供当代宪政争论参照的模型，而不只是历史陈迹。

## 遗产

### 序言的存续与宪法块

1946年宪法最深远的影响，恰恰出自制宪者最不看重的部分。制宪者曾明文将序言排除于宪法委员会的审查范围之外，库朗那句“只有哲学意义”正是当时的普遍认知。然而历史彻底推翻了这一意图：普通法院与最高行政法院旋即援引序言为裁判依据，其中1950年7月7日的德阿讷案判决尤为著名。

1958年10月4日宪法的序言明文援引1946年序言：“法兰西人民郑重宣告，忠于1789年宣言所界定、并经1946年宪法序言确认和补充的人权与国民主权原则。”“确认并补充”一语使二者并存而非替代。1971年7月16日，宪法委员会在第71-44 DC号“结社自由”裁决中以“鉴于宪法，尤其是其序言”为据，认定结社自由属“共和国法律所承认的基本原则”，据此宣告受审法律部分违宪——这实际上确认了1946年序言的宪法效力。

经此一役，1946年序言与1789年宣言一同被纳入所谓“宪法块”（bloc de constitutionnalité），成为合宪性审查的参照规范。自2010年3月起施行的“合宪性优先问题”（question prioritaire de constitutionnalité）机制更使当事人得在诉讼中主张某项法律侵害序言所保障的权利。

历史的讽刺在于：当年因忌惮教育自由而险些流产的“共和国法律所承认的基本原则”一语，最终恰恰成为教育自由在1977年11月23日第77-87 DC号裁决中重返宪法块的通道。

### 其他制度遗产

若干条文经1958年宪法承继而延续至今：第26条确立经批准公布的条约效力优于国内法，为1958年宪法第55条所本；第87条所定地方单位“自由管理”（s'administrent librement）原则亦为1958年宪法所继受；第三编的经济委员会则演变为今日的经济、社会及环境委员会。

至于宪法委员会，它虽常被视为第五共和国宪法委员会的前身，二者的性质却大不相同：前者不审查违宪、排除序言、无撤销权，十二年间仅动用一次；后者自1971年起发展为实质的违宪审查机关。

在现行法国法上，1946年宪法仅序言仍然有效，十二编106条正文已随第四共和国终结而失效——Legifrance 数据库中该宪法项下因此只收录序言一条。

## 基本资料

- 名称：1946年10月27日法国宪法
- 说明：1946年10月27日法国宪法复制本，摄于2013年欧洲文化遗产日法国纹章与印信局。
- 起草：1946年9月29日（第二届制宪议会通过）
- 批准日期：1946年10月13日（公民投票）
- 生效日期：1946年12月24日
- 编剧：保罗·科斯特-弗洛雷（总报告人）等
- 签署人：乔治·皮杜尔（共和国临时政府主席）
- 目的：确立法兰西第四共和国的宪制