保护美国人免受外国对手控制的应用程序侵害法案

《保护美国人免受外国对手控制的应用程序侵害法案》（Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act，简称：PAFACA），是美国国会于2024年4月24日通过的一项法律，编号为《公共法第118-50号》。根据该法案条文指，若美国总统及相关部门认定某些社交网络服务为“外国对手控制的应用程序”，这些服务将在270至360天内被禁止。此定义涵盖网站和应用程序，包括手机应用。该法案明确针对字节跳动及其子公司，包括TikTok，无需额外确认。如果这些应用程序被出售且不再由敌对国家控制，该法案将失效。

PAFACA由众议员麦克·加拉格尔和拉贾·克利胥纳莫提在第118届美国国会期间提出，此前联邦立法者曾多次试图禁止TikTok。在2024年3月13日，众议院通过该法案。修订版于4月20日以作为附加条款的一部分通过众议院，并于4月23日获得参议院批准。

该法案引发TikTok、字节跳动以及多个倡导团体和企业的大量游说活动。批评者认为，强制出售的威胁可能违反《美国宪法第一修正案》，或者受到针对以色列—哈马斯战争的政治观点影响，并认为应该出台全面的隐私法案，而非针对TikTok。TikTok和字节跳动于2024年5月7日对该法案提出诉讼。美国哥伦比亚特区巡回上诉法院和美国最高法院一致裁决该法案合宪。

拜登政府将法律的执行责任留给即将上任的特朗普政府。TikTok于2025年1月18日关闭其网站作为预防措施。Google和Apple于2025年1月19日将其从各自的应用商店中移除。然而，在当选总统唐纳德·特朗普表示他将在就职时给予TikTok90天的宽限期后，服务在同一天恢复。

## 背景

TikTok在美国的每月活跃用户超过1.5亿。自2020年以来，该公司受到关注，美国国家安全官员和立法者警告其母公司字节跳动与中国的联系构成国家安全风险，中华人民共和国政府可能会访问TikTok数据以监视美国人。

### 先前的监管行动

2019年5月，时任美国总统唐纳德·特朗普签署《第13873号行政命令》，宣布美国资讯及通讯技术和服务供应链安全（ICTS）进入国家紧急状态。随后，他于2020年8月签署《第13942号行政命令》，依据《国际紧急经济权力法》(IEEPA）强化之前的命令，指示商务部部长限制TikTok在美国的运营。TikTok和字节跳动提起诉讼，认为第《13942号行政命令》超出IEEPA的授权范围，法院最终支持TikTok和字节跳动，对该命令颁布初步禁令，禁止其执行。

2019年，美国海外投资委员会（CFIUS）针对字节跳动收购musical.ly（后来与TikTok合并）进行回溯性国家安全审查，并将交易提交给特朗普决定。这表明CFIUS无法消除该交易可能引发的国家安全风险。2020年8月，特朗普根据《国防生产法》（DPA）第721条发布出售令，要求字节跳动出售支持TikTok在美国运营的资产及相关数据。TikTok和字节跳动则提起诉讼，指控该命令违反《美国宪法第五修正案》的正当程序和征用条款以及《行政程序法》。

在《第13942号行政命令》的诉讼禁令即将到期之际，时任美国总统祖·拜登根据《第14034号行政命令》撤销《第13873号行政命令》和《第13942号行政命令》，双方也自愿撤销对《第13942号行政命令》的诉讼。《第14034号行政命令》要求商务部长更广泛地识别和应对来自外国互联网和软件应用程序的国家安全威胁，但保留国家紧急状态的宣告及DPA的出售令。

2021年1月，商务部根据《第13873号行政命令》发布ICTS供应链的临时最终规则，并于2023年6月发布最终规则。然而，截至2023年9月，商务部尚未根据该规则阻止任何交易，只根据该规则向在美国提供ICTS的中华人民共和国公司发出传票。在拜登上任后，相关公司与政府联合请求将DPA出售令案件搁置，双方试图达成协议，法院于2021年2月批准此请求，并要求政府每60天提交一次谈判进展报告。2022年12月，拜登签署《2023年综合拨款法案》的一部分——《禁止政府设备使用TikTok法案》，要求行政管理和预算局（OMB）制定指南，限期要求联邦机构从所有政府电脑及资讯技术设备中移除TikTok，相关指南于2023年2月发布。

### 国家安全隐忧

2024年3月，国家情报总监（ODNI）指出，中华人民共和国的TikTok账户“据称在2022年美国选举期间针对候选人”，而且无法排除中国利用TikTok影响2024年美国选举的可能性。美国执法和情报机构的其他成员表示，中国可能利用用户数据进行影响操作，并认为TikTok可以监控用户活动。美国国务卿安东尼·布林肯表示，TikTok必须“以某种方式结束”。

中方则表示，任何针对TikTok的出售行动都必须符合 中华人民共和国出口管制规定。一名前特朗普政府官员称，字节跳动须遵守《中华人民共和国国家情报法》，即使出售后，TikTok仍需清除其源代码。美国商务部指出，字节跳动与中国共产党有密切关系，并于2019年与公安部公共关系局签署协议。2021年，网宿科技在中国互联网投资基金的协助下，收购字节跳动子公司1%黄金股及得到一席董事会席位，该子公司拥有TikTok的技术。

2021年，公民实验室的研究显示，TikTok没有将数据直接传送至中国政府或中国服务器，但也无法排除非中国服务器可能转发数据的可能性。根据泄露的材料，《BuzzFeed News》在2022年6月报导指，字节跳动中国员工多次访问美国用户数据。字节跳动最终解雇了四名员工（两名在中国，两名在美国），这些员工曾访问至少两名记者的用户数据，以找出泄密来源。

网络安全研究显示，TikTok收集的数据量与其他竞争对手相当、更多或更少。2023年，《福布斯》报导指，TikTok付费给美国内容创作者和企业的纳税人识别号，包括社会保障号码，被存储在中国，且字节跳动员工可以访问；此外，据《福布斯》看到一个内部TikTok信息软件，在中共二十大前曾被中国网络安全部门检查。一名前高管在起诉字节跳动非法解雇案中称，中国共产党在字节跳动的党支部曾在2018年获得香港亲民主活动人士的用户数据；另一宗于2019年的诉讼则指控，使用者数据被收集并传送到中国服务器。

TikTok和字节跳动承认，其2019年和2020年的政策（现已不适用于全球）曾用于压制中国及其他国家政治敏感话题，但声称此举是为了“减少平台上的冲突”。2023年11月，美国情报界成员和澳大利亚战略政策研究所研究员对TikTok和其他社交媒体平台可能被中国用来塑造政治叙事表示担忧。

### 批评

部分网络安全专家认为，所提出的国家安全担忧多属假设，缺乏足够的公开证据显示美国用户数据已被中华人民共和国政府访问或共享，有些声明甚至被认为过于夸大。拜登在担任总统期间也曾使用TikTok，而特朗普则改变他之前的立场。《大西洋》杂志的查理·沃泽尔指出，该法案的通过过程过于匆忙。记者肯·克利彭斯坦则认为，谁拥有TikTok或许并不重要，因为俄罗斯曾在2016年美国选举中利用Facebook进行干预，而并未拥有该平台。

TikTok表示，公司定期对企图秘密影响网络的行为采取行动，并参与过“超过150次全球选举”。字节跳动注册于开曼群岛，而TikTok公司则注册于美国加利福尼亚州和特拉华州，且宣称60%的字节跳动股份由全球机构投资者持有。为回应立法者对数据隐私的忧虑，TikTok推出了一项名为“Project Texas”的计划，将所有美国数据存储在由甲骨文公司员工监控的本地服务器。

### 亲巴勒斯坦主题标签

2023年，以色列为回应哈马斯的袭击而轰炸加沙地带后，TikTok上亲巴勒斯坦内容显著增多。威斯康星州众议员迈克·加拉格尔在推动禁令时谴责该平台上“猖獗的亲哈马斯宣传”，参议员乔希·霍利和马可·鲁比奥也持相似立场。盖洛普的民调显示，自2010年以来，更倾向使用TikTok的年轻美国人对巴勒斯坦的同情度高于对以色列。

公司否认有意推广亲巴勒斯坦主题标签，称中东和东南亚等地区的用户浏览量和内容占比重大，很容易选择性使用主题标签以支持特定叙事。一些标签可能拥有较少影片但获得更多浏览量，或是比新标签更为久远。

## 条款

《保护美国人免受外国对手控制的应用程序侵害法案》禁止网络托管服务和应用程序商店分发、维护或更新“敌对国家控制的应用程序”，除非该应用程序的所有者在被指定为敌对国家控制的应用程序后的270天内进行“合格的出售”。这实际上禁止这些受影响的服务在美国市场上的运营。该法案明确将TikTok及其母公司字节跳动及其子公司的应用程序指定为外国对手控制的应用程序，而其他公司的应用程序如果符合以下条件，也可能被列入此类：

- 应用程序是一个“网站、桌面应用、移动应用或增强或沉浸式技术应用”，允许注册用户“生成、分享和查看文本、图像、视频、实时通讯或类似内容”，并拥有至少100万月活跃用户，除非该应用的“主要目的”是让“用户发布产品评论、业务评论或旅游信息和评论”。
- 该应用由在美国根据《美国法典》第10编第4872(d)(2)条被指定为敌对国家的国家注册、总部设在、主要经营地位于或依据该国法律组织的人员运营，或由此类人员持有至少20%股份的公司运营。
- 该应用被总统认定为对国家安全构成重大威胁。

如果已确定合格出售的途径，并在执行上取得“重大”进展，并且有法律约束力的协议来促进出售，总统可以将出售期限延长最多90天。根据《PAFACA法案》，出售要符合条件，总统必须通过跨部门流程确定交易完成后该应用不再受敌对国家控制或与敌对国家无运营关系，并且交易完成后法案的限制不再适用。然而，《PAFACA法案》并未强制要求指定应用的所有者进行出售。在出售期限之前，拥有该应用程序的公司必须应用户要求提供其数据，并以机器可读格式提供。未遵守分发、维护和更新限制的网络托管服务和应用程序商店将面临每名美国用户5000美元的罚款，而未按要求向美国用户提供数据的指定应用程序所有者将面临每名用户500美元的罚款。

根据《PAFACA法案》条款，美国司法部长有权调查可能的违规行为，并在确定违规行为后，在美国联邦地区法院提起诉讼，追求民事罚款或宣告判决或强制救济，但《PAFACA法案》未明确规定司法部长可通过行政程序采取哪些行动来执行该法案。根据《PAFACA法案》条款，挑战该法律本身或根据该法律作出的决定的审查请愿书只能向美国哥伦比亚特区巡回上诉法院提出。在第118届美国国会中，其他法案提议取消《国际紧急经济权力法》中允许挑战《第13942号行政命令》的例外情况，并授权行政部门对拥有指定应用程序的公司员工施加签证限制，要求在这些公司工作的美国公民根据《外国代理人登记法》注册为外国代理人，或禁止与明知向中国提供美国管辖范围内人员数据的公司进行交易的具体权力。

法案将授权建立一个新系统，以指导总统创建和维护“不可信应用程序和社交媒体实体”名单，并要求联邦通信委员会发布禁止应用程序商店和互联网服务提供商支持这些应用程序的规则。提议中的《2023年限制法案》将明确授权对信息和通信技术和服务交易进行审查，这与根据《国际紧急经济权力法》创建的商务部ICTS供应链规则分开，并将创建一个类似于美国外国投资委员会的单独流程来审查敌对国家对ICTS公司的持股。其他提议包括扩展数据隐私框架或跨境数据传输，以限制TikTok的数据收集。

## 立法历史

### 众议院

2024年3月7日，美国众议院能源和商业委员会一致同意支持该法案，并无需修改直接报告给众议院。3月13日，《PAFACA法案》在众议院以352票对65票的结果通过，其中有50名民主党议员和15名共和党议员投下反对票。

2024年4月20日，众议院通过一项名为《21世纪以实力促和平法案》的外援法案（H.R. 8038），作为《公共法第118-50号》的一部分。该法案纳入经过修改的《PAFACA法案》，将出售完成的期限从180天延长至至少270天。透过将潜在的TikTok禁令或资产出售与传统上在两党中均有支持的外援计划捆绑在一起，众议院施压参议院迅速进行联合投票，因为重新修订法案以排除TikTok相关条款将会延迟外援的实施。

### 参议院

参议员兰德·保罗以《美国宪法第一修正案》为由反对该法案，并表示将阻止其通过。他的反对意见曾阻止类似的法案（S. 85）在2023年进展，但预计无法阻止这次的外援法案。2024年4月23日，参议院通过了包括《21世纪以实力促和平法案》和其他三项法案的法案，投票结果为79票赞成，18票反对。对于可能的政治反弹，时任美国参议院多数党领袖查克·舒默表示，众议院共和党人将TikTok修正案塞进这项无法再等待的950亿美元外援计划中，必须“尽快通过”。共和党的政治策略师指出，民主党人在TikTok上的大量支持者，可能会让签署该法案的拜登承担任何后果。

### 游说活动

TikTok和字节跳动公司在反对该法案的游说活动中投入数百万美元。同时，一些公民自由和数位权利组织也参与反对行动，包括美国公民自由联盟、电子前哨基金会、奈特第一修正案研究所、为未来而战、民主与技术中心、新闻自由基金会、亚裔美国人联盟、Access Now、华人进步会、自由工作组织和美国笔会。支持该法案的组织包括保卫民主基金会、国家装甲行动、传统基金会、繁荣美国人、美国原则项目、哈达萨组织和反诽谤联盟。此外，据报导指，包括甲骨文、Google、LinkedIn、联想、戴尔技术公司、NCTA、竞争性运营商协会和Issue One在内的其他行业和倡导组织也参与该法案的游说活动。

## 反应

在投票前，TikTok向用户推送全屏通知，鼓励他们致电国会代表，提醒即将到来的法案，导致许多国会办公室的电话被来电淹没。在众议院辩论中，多位议员提到这一全屏通知，称该应用程序强迫用户联系他们的代表。美国众议院美国与中国共产党战略竞争特设委员会声称，TikTok推动用户联络立法者的行为可能是非法的，并呼吁联邦贸易委员会进行调查。

2024年3月11日，前总统特朗普谴责这项法案，称它会给Facebook及其母公司Meta过多的权力。尽管特朗普反对，许多他的政治盟友仍然投票支持这项法案。其他支持禁令的包括对冲基金经理比尔·阿克曼和前Facebook高管萨缪尔·莱辛。

在众议院投票后不久，中华人民共和国外交部发言人表示，该法案将美国置于“公平竞争和国际经贸规则的对立面”。中国驻美大使馆的代表与美国国会工作人员会面，游说反对该法案。据《华尔街日报》报导指，中共中央宣传部要求官媒增加对字节跳动的正面报导，尽管北京的整体反应相对平静。

一些TikTok创作者也动员起来反对这项法案。接受CNN采访的人对该法案表示负面看法。北卡罗来纳州众议员杰夫·杰克逊在TikTok上拥有大量追随者，但他投票支持该法案，结果遭到用户的强烈反对，使他失去约20万名追随者。

一些倡导者和专家呼吁国会应通过全面的隐私立法，而不是专注于TikTok的法案。奈特第一修正案研究所的贾米尔·贾法表示，国会可以通过“通过全面的隐私法”来解决与TikTok相关的问题，而不会限制美国人的使用权。数位权利倡导组织“为未来而战”的埃文·格里尔呼吁“强有力的隐私立法来保护我们的数据免受所有科技巨头公司和政府的侵犯”。杜克大学的贾斯汀·谢尔曼教授表示，TikTok由字节跳动拥有“应引发真正的国家安全问题”，但“美国也需要针对所有公司的全面隐私和网络安全法规”。该法案的批评者指出，最近包括中国政府在内的外国影响行动也曾针对Facebook和Twitter等美国平台。在立法者将注意力集中在TikTok时，Facebook开始允许再次出现质疑2020年美国总统选举结果的政治广告。

包括美国公民自由联盟在内的一群言论自由和民权请愿者指出，如果国家安全威胁无法证明这些措施的合理性，或者它们无法有效解决潜在的安全问题，禁止应用程序商店提供TikTok可能违反第一修正案，包括强迫TikTok出售的措施也可能违反此案。

据报导指，众议院多数党领袖史蒂夫·斯卡利斯向与TikTok及字节跳动有联系的K街游说团体施压，要求他们与该公司断绝关系，否则将面临众议院中国共产党特别委员会的调查威胁，并禁止其与国会办公室举行未来会议。自2019年以来，贸易协会NetChoice一直代表TikTok，之前该协会曾在其他努力中为禁止或强迫该平台出售而辩护。但在2024年5月5日，NetChoice提交一份法庭之友意见书，要求第九巡回上诉法院维持对蒙大拿州SB 419的禁令，该法案试图禁止TikTok在该州运营，但在生效之前被美国地区法院法官当劳·莫洛伊阻止。2024年5月9日，NetChoice中止TikTok成员资格。

### 以色列—哈马斯战争

一些反对该法案的人认为，推动禁令的原因在于相信TikTok导致以色列和美国在以色列—哈马斯战争中的不受欢迎程度增加，尽管这一信念缺乏明确的证据。北美犹太联合会在众议院投票前表态支持该禁令，称“社交媒体是美国反犹太主义增长的主要推动力”，而“TikTok是最严重的罪魁祸首”。阿拉伯裔以色列人少数民族权利法律中心Adalah的桑德拉·塔玛里指出，如果反犹太主义是主要关注点，那么禁令的支持者也应该关注X／Twitter，因为那里充斥着反犹太的阴谋论。她认为真正的原因是“他们无法控制TikTok”，而这个平台让巴勒斯坦的声音能够直接传播。

美国—伊斯兰关系委员会副主任爱德华·艾哈迈德·米切尔指出，限制人们访问TikTok是政客们的虚伪行为，因为人们在这个平台上更自由地表达对巴勒斯坦人权的支持。他补充说，年轻人通过主流媒体之外的信息变得更加同情巴勒斯坦人。

2024年5月，支持该法案的参议员米特·罗姆尼和众议员迈克·劳勒表示，《PAFACA法案》的通过是由于支持以色列的立法者对以色列—哈马斯战争的批评和以色列及美国政府处理冲突方式的审查推动的。他们特别指责TikTok和社交媒体影响公众对以色列的看法，并促成反对战争的抗议活动。这些言论引发言论自由和公民权利倡导者的批评，认为该法案是隐性观点歧视，违反《第一修正案》。

### 法律挑战

TikTok和字节跳动在2024年5月7日对美国政府提起诉讼，距离法案通过仅数周。TikTok认为该法案侵犯言论自由。由于出售的最后期限在2025年1月，该案件被加速安排至美国哥伦比亚特区巡回上诉法院和美国最高法院审理。观察人士普遍认为，法院很可能会维持该法案的合宪性。2025年1月17日，法院发出一致判决，判决该法案合宪。

参议员艾德·马基在口头辩论后和最后期限前提出立法，将字节跳动和TikTok遵守法案的期限延长270天，以便给最高法院做出裁决的时间，并让公司有时间制定未来计划。

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2025年1月16日，拜登政府一位官员表示，将是否执行该裁决的决定留给即将上任的第二任特朗普政府，该政府将于1月20日上任。字节跳动于2025年1月18日选择关闭TikTok并将其从应用商店中移除，但在向用户发送的消息中表示，他们预计这只是暂时的停运，等待特朗普上任。此举还影响字节跳动旗下的CapCut、Lemon8、Marvel Snap和Lark，并波及一些加拿大用户。

2025年1月19日，特朗普确认他将在上任后发布行政命令，延长字节跳动寻找买家的期限，这促使TikTok于同日恢复服务，特朗普并确保不会对应用商店提供商进行起诉。特朗普暗示，美国政府可能会安排拥有TikTok的50%股权，这将满足《PAFACA法案》的所有权要求，但可能会引发审查和《第一修正案》相关问题。特朗普于1月20日就职后签署行政命令，将《PAFACA法案》的执行推迟至少75天，以便他的政府有机会确定适当的行动方向。

## 外部链接

- 修正后的《保护美国免受外国对手控制的应用程序法案》 （USLM / 详细信息）在GPO的 法令汇编
- 通过的《保护美国免受外国对手控制的应用程序法案》（PDF/ 详细信息）在美国法典汇编中

## 基本资料

- shorttitle：《保护美国人免受外国对手控制的应用程序侵害法案》
- longtitle：《为保护美国国家安全，防范外国对手控制的应用程序所带来的威胁，包括TikTok及其任何后续应用或服务，以及由字节跳动有限公司或其控制的实体开发或提供的其他应用或服务法案》
- 考虑机关：118
- leghisturl：https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/815
- introducedin：众议院
- introduced in the：118
- introducedby：麦克·加拉格尔（R–WI）
- introduceddate：2024年3月5日
- 委员会：美国众议院能源和商业委员会
- passedbody1：众议院
- passeddate1：2024年3月13日
- passedvote1： 352–65
- passedbody2：众议院118
- passeddate2：2024年4月20
- passedvote2： 360-58
- passedbody3：参议院
- passeddate3：2024年4月23日
- passedvote3： 79-18
- 总统：祖·拜登
- 签署日期：2024年4月24日
- SCOTUS cases：TikTok诉加兰案（2025年）