清末民初币制改革

清末民初币制改革。

## 背景

### 币制紊乱与白银危机

随着明清以来白银大量流入中国，至清代白银已经和制钱并列为中国的主要流通货币，民间大体遵循“大数用银、小数用钱”的原则。清末币制问题首在于货币发行之混乱，其次在于货币流通之不便，最后在于货币汇兑之复杂。

货币发行之混乱首先体现在货币名目之林立：除了官方使用的银两外，社会大众还通行各种外国银元，还有各大商号和钱庄发行的银票、中外银行发行的兑换券、朝廷的钞票等纸币等等，1900年后各省地方又发行了五花八门的铜元。就制钱而言，虽然名义上铸造权归于清朝的官府，但是讽刺的是直到清代中后期民间仍在使用明朝铸造的制钱，安南、日本铸造的制钱在不少贸易商埠也有市场，政府控制相对薄弱的西南云南、贵州、四川三省民间私铸更是屡禁不止，政府对于民间流通的各种制钱采取了相对容许的态度。与制钱并行的银两更是没有官方铸币的称量货币，各地平色压根没有统一，全凭民间铸造，按照梁启超《币制条议》各省民间使用的称量单位就有73种之多，民国大学教授张家骧调查发现各省流通的宝银成色有104种之多，中国银行在民国初年调查各地平砝又可以达到170多种。

货币发行不统一导致了货币流通的困难，除了银两之外很多货币只能在一定区域范围内流通，而不同地区的银两之间也不能直接流通。作为清政府发行的法定货币，每一枚制钱都会标注铸造省份之铸局，所铸造的制钱只能在省内流通，首都北京铸造的制钱也只能在北京近郊流通，远郊的直隶省境内就只接受省内铸造的制钱，北京的制钱就难以在地方流通。即便是作为各地通货的银两，由于不同地方流行的平色不同，货币流通也是一个难题。曾任清政府外国顾问的马士就有过这么一个例子，江苏的税收发往甘肃就需要在江苏、上海、甘肃、北京户部之间不同银两平色的换算，其中经历的货币转换不下9次，而贪官污吏和不法商贩在这一过程中可以反复上下其手。清末维新派思想家陈虬评价“客行叠千金，驰万里，稍不留神核计，南北往返，数月后，囊中物无事而坐耗其半矣”，他在论著强烈主张国家统一发行货币并以严刑峻法驱逐其它货币。

货币流通之困难又在于货币汇兑之复杂，尤以银价变动与货币发行为关键因素。由于清政府没有控制货币发行权，白银进出口受到世界市场影响而传导到银钱比价，这种变化也加剧了货币体系的不稳定。根据林满红的研究，清政府缺乏货币主权的意识，国内白银开采量远不能足以满足市场需求，因此在1770年代以来中国的白银供应主要来自于拉丁美洲，白银货币的发行量也因此和世界经济与地缘局势高度共振。虽然清政府在17世纪建政之初就规定了1两银两兑换制1000文钱的兑换比例，但是到了鸦片战争前夕，清朝因为鸦片流行、茶叶和丝绸市场萧条、拉美金银减产出现贸易赤字和白银外流的现象，银钱比价也因此飙升至1:1800至1:1600（两/文），中国经济也因此陷入金融危机，间接引发了鸦片战争和太平天国战争。

### 银元普及与货币主权

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清代中后期，随着海禁中止和中外贸易发展，尤其是1770年代后拉美白银大量流入中国，白银取代制钱成为了清朝货币市场的主导货币。乾隆、嘉庆年间流入的白银主要都是通过贸易输入的外国银元，包括了西班牙银元（本洋）、墨西哥银元（鹰元）等，1815年广州官员曾经向朝廷报告每年外商输入的银元规模在数十万元至四五百万元不等。相较于清初输入中国的外国银币，以西班牙银元（本洋）、墨西哥银元（鹰元）为代表的外国银元形制、成色、质量都相对统一，可以按枚计数，便于市场交易与流通，民间更加乐于使用这种新货币，在清政府默许下外国银元逐渐取代了传统银两的地位。19世纪上半叶，诸如上海、广州等东南沿海贸易都市同时使用银两与银元，贸易都市以外的农村和内地省份都习惯使用银两，例如长江中下游的湖北汉口、安徽全椒以及北方沿海的奉天、山东都习惯使用银两，在这些地方银元仍旧依照平色折算为银两。

鸦片战争前后，外国贸易银元大规模流入中国，外国银元在中国更加普及。由于民间更加乐于使用银元，因此银两与银元之间也出现了汇率和套汇空间，外商可以以成色较低的外国银元换取同等质量、成色较高的中国银两，运送到印度等地重新铸造成银元，通过含银量的差异套利，这也引起了中国白银的外流。对于这种情况，清政府一开始持抵制态度，道光帝虽然没有禁止银元流通，但要求地方对于银元“示以限制，其价值一以纹银为准，不得浮于纹银，庶不至愈行愈广”，试图禁止银元的流通，并且禁止地方铸造银元。根据道光皇帝的上谕，“自闽广、江西、浙江、江苏，渐至黄河以南各省洋钱盛行，凡是完纳钱粮以及商贾交易，无一不用洋钱”，沿海各省均因白银外流出现了“银贵钱贱”的现象，然而各地官员为保护地方的贸易利益对朝廷的禁令阳奉阴违。

太平天国战争爆发后，清政府库银不足，为筹措财政滥发咸丰大钱，又以制钱搭配银两为等价兑换物发行了宝钞、官票等纸币，将天价的战争军费通过通货膨胀转移到百姓身上，加剧了物价上涨与币制紊乱：北京作为首都深受其害，由于制钱滥发导致七八千文才可以换银一两，以制钱计价的北京物价数倍于周边乡镇。战争结束后清政府财政并没有好转，咸丰大钱虽然拯救了清政府的战时财政，但也导致了官方维持数百年的银钱并行事实上崩溃。随着清政府官方币制的崩溃，列强纷纷铸造贸易银元抢占中国的货币市场，例如日本就曾在福建和东三省发行本国龙洋；通过控制银元发行和白银进出口，外资银行可以操纵货币汇率，巩固自己在华的势力范围。彼时中国人尚不具备货币主权意思，曾任清政府驻英、法、俄国大使的曾纪泽在1879年以“苟便于民生，一任流通”允许法国银元在中国西南流通，1880年代后越来越多知识分子意识到了“币制为国权所在”，希望能够收回这部分利权，然而普通百姓并没有这种意识，直到1919年五四运动期间“外钞之侵蚀国权，危害金融，渐为一般人注意”。

## 起因

### 甲午钱荒

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咸丰朝以后，由于官府停止铸造制钱，制钱由供应过剩变为供应不足，仍旧习惯“大数用银、小数用钱”的地区实际上长期面临着小额货币供应不足的窘境。为了解决这个问题，清政府在1887年令中央与各省铸局恢复制钱供应，但是福建、北京、湖北、吉林等地仍旧报告“钱荒”，制钱不足的情况并没有得到改善。1894年中日甲午战争前后，原本的“银贵钱贱”反而变成了“钱荒”，各地制钱都出现了供应短缺乃至于被劣币淘汰的现象，传统上由官府主导的制钱体系加速瓦解。不过，这种冲击在中国的不同地区有着不同影响，相对偏远的地方仍旧抱守不切实际的、僵化的法定货币制度，而对外贸易相对发达的地区逐渐接受了新的货币制度。

甲午战争以前，银元与银两普遍通行于各大通商口岸与东南沿海，而中国北方及内地主要使用制钱。甲午战争初期，由于驻朝鲜清军军饷都是用制钱支付，朝鲜铜钱不足而铜价高企，清政府不得不将招商局在天津的铜料运到平壤铸造铜币，然而这批铜料在半月内就落入了日军之手。随着中日双方在盛行制钱的辽东半岛鏖战，黄海海战后中国沿海为日军封锁，清军与盛京地方政府为筹集军需、支付军饷不得不到处收购铜币，清政府不得不将南方各省的制钱调往辽东，而日军在占领区内大肆掠夺贵金属与铜币，导致盛京地方通货损失极为惨重。1895年，直隶、山东、东三省、江苏、安徽等地同时出现了被称作“战后凶灾”的灾荒，清政府无力赈济灾民；灾区和交战区同时向南方各省求购制钱，北方的银两随之运往南方，南方的铜钱纷纷北上，导致钱荒传染到南方各省，最终演变为全国性的金融危机。中国南方白银通货随之贬值、物价上涨，而北方的直隶反而出现了制钱、现银同时短缺的现象，受到甲午战争影响最大的东三省则因货币奇缺而纸币盛行。

由于铜价高涨，民间纷纷将制钱改铸套利，不少铜钱都当成铜料外运，进一步加剧了制钱的短缺。又因为官钱成本较高，农村通货紧缺，民间纷纷官钱改铸为私钱。根据御史秦夔扬的说法，各省铸造的制钱1文大多重1钱以上，而北京的铸造的“当十大钱”则有2钱以上，但是民间私铸1文不过4分至5分重，也就是说官府1文制钱至少可以改铸为4枚以上的等面额私铸钱。在巨大的市场需求和利益驱使下，各地私铸屡禁不止，不断有人从城市购买官钱到农村改为私钱，私钱在不少地方取代了官钱的流通地位：据太原乡绅刘大鹏1897年山西市面流通的铜钱里约有50%为私钱，《申报》报道1895年杭州市面约有50%为私钱、1898年福州市面流通铜钱约有70%至80%为私钱。即便私钱如此泛滥，不少地方仍旧通货紧缺，甚至有地方拿“竹筹”代替铜币，天津、湖北等地则甚至以银折价算制钱流通。

### 银元与铜元的发行

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制钱的缺乏，首先在于市场上银价低落、铜价高涨，以银两计算铸造制钱不再合算，所以各地铸局制钱数量极少。咸丰以前，清朝铜钱的币材主要来自于云南，由于太平天国战争和同治云南回乱的破坏，云南铜材的运输和生产都受到了很大影响，清政府在恢复制钱后不得不依赖于国际市场解决铜荒问题，而国际铜价的高涨更是令恢复制钱供应的希望更加渺茫。1890年代，全球白银产量激增，金银比价由1890年的1:20上升到1899年的1:34，以金计价白银贬值了约41.2%；银价的相对低落也代表了以银计价的铜价升值，根据清朝海关数据，进口铜价由1890年的14.02海关两/担升至1899年的28.23海关两/担，价格上涨了101.4%。铜价上涨，意味着制作制钱的利润下降，由于制钱入不敷出，各省铸局在1895年以前就已经处于半停产状态，中央的宝泉局、宝源局产量也出现了显著下滑，八国联军入侵中两局为日本、俄国、德国掠夺，战后始终难以恢复。考虑到官钱制作无利可图，各地政府先是制造不足值的制钱以缓解危机，但是铜价过于昂贵导致币材减少20%仍旧无利可图，各地铸局几经挣扎还是停摆了；意识到恢复制钱供应已不再可能，各地官府通过行政手段禁止制钱、银元出境，还强制规定了各地制钱和银两的汇率，然而这种做法反而阻碍了货币的自然流通、导致了钱荒的恶化，许多钱庄、银号都因禁令周转不灵而破产倒闭；最终，清政府最终允许地方铸造银元与铜元，企图以扩大货币供给的方式解决这场危机。

铸造银元之说最早可以追溯到1865年，由福建巡抚吕佺孙首倡，目的是“抑洋钱而不予以利权，平银价而渐绝其偷漏”，然而当时银元尚不普及，这一提议为咸丰帝和军机大臣奕䜣否决。光绪年间，随着银元逐渐在中国北方和内地流通，朝野又出现了自铸银元的声音，时任两广总督的张之洞认为：首先，外国银元在中国国内流通，导致国内利权为外国所外国所侵占，国内白银被外国银元置换而外流；其次，银元发行有利可图，官府也应占有其中之利益，自己铸造银元不仅可以驱逐外国货币，还可以为政府财政增收。张之洞未等朝廷明确同意，就在汇丰银行的帮助下于1887年首次铸造银元，1890年后张之洞的继任李瀚章则开始自行铸造银元。甲午以后，各地也效法张之洞的先例，以“补制钱之不足”为名向清政府请求自铸银元，然而所铸造银元数量繁多而又良莠不齐，尤其是银毫质量低劣、货币超发，而银元因面额过大无法补充制钱市场的空缺，结果反而适得其反。1897年御史陈其璋建议清政府“仿照外洋，添造大小铜圆，以补制钱之不足”，随后满洲重臣端方也建议清政府仿造香港铜仙铸造铜元；1900年，两广总督李鸿章因两广钱荒而制钱币材不足、香港当十铜仙在广东市面颇为流行，决定在广东率先仿造港币铸造铜元，各地也纷纷响应李鸿章的做法铸造铜元。尽管其票面价值远高于其币材价值，由于各地久为钱荒所累，铜元一经发行就受到市场热捧，很快在很多地方取代了制钱的市场地位，乃至于很多人会加价购买铜元，然而随着地方政府为追求利润而超发铜元，铜元币制也最终走向混乱。今日中国之银何为而贱也？曰：以银多故。中国之银何为而多也？曰：欧亚各国岁以银二千万两运入中国也。今日中国之金何为而贵也？曰：以金少故。中国之金何为而少也？曰：欧亚各国以得银易金运归其本国铸钱也。

尽管当时绝大多数清朝官员仍将“钱荒”归咎于洋商哄抬铜价和制钱不足，时任山东巡抚的张汝梅观察到到各地铸造新钱的做法并没有在根本上改变银贱钱贵的局面，他敏锐地感觉到“钱荒”的本质并非铜币不足而是外国白银大量流入中国导致的货币贬值，而这背后正是国际金银价格的变化。随着1870年以后金本位在西方逐渐占据主导地位，白银逐渐退出了货币流通市场，银价因需求不振长期走低，而1890年代原本使用银本位的英属印度、日本改用金本位更是加剧了银价大跌，伦敦银价在1870年至1902年间下降了60.9％；列强见到银价下跌，又在在1900年代纷纷要求殖民地改用金本位制或者金汇兑本位制，1901年1月至1902年12月伦敦银价暴跌23%。由于中国是当时仅剩无几的“银本位”国家，国内白银的购买力高于国际市场的白银购买力，这种购买力差异导致国际白银涌入中国，国内白银购买力随之下降、铜价上涨，各地钱荒和物价上涨本质也是这种链式反应的结果。

### 银贱与镑亏

在应对钱荒的过程中，清朝政府官员往往以白银外流为由请求开铸银币，然而这其实是鸦片战争以来的惯性思维，如上所说述白银实际上在1850年代后大规模回流中国，包括冯桂芬和张汝梅的不少知识分子、官员都意识到了白银流向的反转。根据郑友揆、林满红等人的研究，随着五口通商后对外贸易进一步发展，尤其是太平天国战争后原本依赖于内需市场的茶叶、丝绸转向国际贸易，尽管同时期鸦片贸易规模也一并增长、清政府偿还的外债也越来越多，茶叶、丝绸的大量出口弥补了国际收支的缺口，白银也因此回流，银钱比价也在咸丰中后期显著下降。王信等人的研究则反对国际收支改善导致白银回流的说法，指出鸦片战争后中国的贸易收支并未反转，白银流入的根本原因不是国际收支的改善，而是国内外白银购买力差异导致的套利与投机——国际资本利用相对廉价的白银获取贸易价格相对较高的中国商品和中国黄金，还有相当一部分国际资本利用汇率优势扩大在华投资和外债市场，从而控制了中国的经济命脉：20世纪初列强控制了90%以上的采煤权和80%以上的铁块开采权，93%以上的铁路都由外国直接投资或者清政府举外债建成，1895年至1936年间相当于6.43亿元的中国黄金被运往海外；由于列强大多实行金本位，清政府偿还外债的银两大多被外资银行换成了黄金运往海外，清政府偿债的白银则由外资银行留存在国内。

虽然从现代货币经济学的眼光，汇率无论升值还是贬值，对一国之经济皆有利弊，按晚清思想家郑观应的说法属于“楚弓楚得”；然而考虑到外债的因素，白银货币贬值就对中国弊大于利。晚清外债尤重于1895年《马关条约》与1901年《辛丑条约》，债务形势极其严峻。因此面对列强的天价赔款，清政府曾试图在国内发行内债，然而“息借商款”和“昭信股票”等公债并不为民间所接受，因此清政府不得不向列强举债偿还；根据《辛丑条约》，庚子赔款并非等额本息或等额本金偿还，而是将4.5亿两的本金分5组偿还；偿还期限达39年，前期主要偿还利息，后期主要偿还本金，越到后期偿还本息越多，利息合计超过9.8亿两；由于清政府此时显然无法偿还如此规模的赔款，庚子赔款与其说是赔款不如说是清政府向列强发行的长期债券。天价赔款与赔款的债务化深刻影响了中国政府的货币财政：根据王信等人的研究，甲午赔款相当于清政府年度财政收入的3倍，而庚子赔款相当于清政府1903年财政收入的4.33倍、1900年中国国内生产总值的2.1%，赔款于中国财政的压力有甚于第一次世界大战后的德国，列强彻底控制了中国的最大税源——海关关税，管理赔款的外资银行也在事实上成为了中国的“影子中央银行”。

拳匪乱后，偿金偿银争论不定，而历年所借之洋债，每当逢期付给外洋，又必昂其磅价以朘削我银；既用金币，则事同一律，外洋亦不能以金磅病我矣，此其有利于国家者。

所谓镑亏，即因清政府对外借债多以金本位货币（主要为英镑）计算，而清政府财政则以银两计算，国际银价下落趋势中若按市价黄金计算，中国每年都需要多支付一部分的白银还款，这一步损失便是镑亏。甲午战后，日本为筹措实行金本位的准备金，以以免除利息为条件要求清政府将《马关条约》中规定分7年偿还的赔款在伦敦市场换成黄金在3年内还完；清政府虽然答允，但是无法筹措到如此多的资金，又向英国、德国、俄国、法国四国银行借款。1900年义和团之乱后，列强在《辛丑条约》索要了近乎天文数字的庚子赔款，更是规定清政府此后一律以黄金还款。根据蒋立场的研究，若不计算金银汇兑损失，清末10年间偿还甲午战争前后所借6笔外债合计本息2.2亿两，然而10年间实际镑亏合计达2764.6万两。

由于中国银两（以上海规元计）的外汇市场主要由以汇丰银行为首的外资银行把控，其定价主要与伦敦期货市场的金银比价挂钩，因此清政府所遭受的镑亏不仅来源于国际市场的宏观波动，还来自于外资银行对上海外汇市场的操控——上海《申报》曾提及“历年所借之洋债、每逢期付给外洋，又必昂起价格”，由于清政府受条约规定定期在上海市场卖银购金，因此清政府交割日的金价、银价都会被外国人操纵，而中国人对于这种人为操纵无能为力。为避免这种汇兑损失，清政府曾建议列强同意清政府以银支付赔款，或者允许中国海关以黄金征收关税，然而受到了列强及其控制下的中国海关反对，清政府不仅不能如愿以偿，还在时任中国海关总税务司的英国人赫德建议下，在1905年向汇丰银行借款购买黄金偿还历年镑亏，时称“镑亏借款”。

## 清末币制改革

### 变法与改约

夫富国之法有六：曰钞法，曰铁路，曰机器轮舟，曰开矿，曰铸银，曰邮政。……请饬下户部，预筹巨款，并令行省皆开铸银局，其花纹年号，式样成色，皆照广东铸造，增置大圆。由督抚选廉吏精明专司此局，厚其薪水，严其刑罚，督抚以时月抽提，户部以化学核验。他日矿产既盛，增铸金钱，抵禁洋圆，改铸钱两，令严而民信，可以塞卮，而存正朔矣。此铸银宜行者五。贵国政府必设立铸局以铸国家银币，其银色及轻重自行定夺。此项银币可由商人以照重照色之银条易换，惟须加例征之铸费，所铸之银币将用为中国国家通用之银式，并声明此是合例之银。若用以完纳关平银之税项，或以还抵关平银之债负，只可照其市价折算而已。甲午战争战败后，康有为、梁启超等人在1895年发起公车上书，要求清政府变法自强，上书内容就包含了不少有关币制改革的主张，例如要求清政府仿效日本发行纸币，鼓励各省仿铸银元、废除银两，在中央设立铸币局云云。许多知识分子也受到了甲午战败的刺激提出了自己的币制改革主张：晚清经济学家陈炽也在受亚当斯密《国富论》启发的《续国富策》建议清政府开发金矿，为改用金本位做准备；曾出使欧洲的改良思想家宋育仁也在甲午战后向清政府大力推销金本位制度，指出银本位下“以磅易磅，彼无从取赢，以磅易银，彼不能厄价”，因此清政府应该尽快实行金本位；顺天府尹胡燏棻在《变法自强折》中也提出了改革币制、自铸金银币的主张；御史王鹏运请求清政府发行自己的金银货币以维护货币主权，“如不自铸金钱，则国宝全空，经受外人挟制”。

近代新闻媒体和大众传媒的发展也令这个话题越发流行，币制改革也从政府内部的讨论变为国内知识分子乃至于中外专家的热点话题，改革的意见也因讨论的深度和广度变得更加具体。1896年，盛宣怀建议清政府在天津设立银元总局，以金币为主币、银币为辅币“母子相权”发行货币。同年，陈炽也建议清政府从英美购置造币机器，铸造金、银、钱三等货币，金币的成色轻重效仿英镑。1897年，参与过中日、中法战后谈判的杨宜治建议清政府仿效英国，建立自己的“英镑”与“先令”体系。1900年，晚清思想家郑观应也在最后一版《盛世危言》增加了《圜法》一篇，讨论了金本位、镑亏等问题，建议清政府“择善而从，预为筹画”。1903年，驻俄公使胡惟德指出金本位已经是世界潮流，建议清政府尽快采用金本位，又提出了按照一定比例发行金银铜货币。1906年，江苏候补道台刘世衍又在胡惟德的基础上提出以当时库平银一两的等额黄金作为清政府发行货币的金本位货币单位，将黄金收归国库，以纸币代替金币流通，以银铜币作为纸币之辅币。

如果说甲午赔款与庚子赔款则是清末推动币制改革的直接原因，那么赔款所引起的镑亏问题则是这场改革中各方关注的焦点；不过，虽然战后的瓜分中国狂潮激发了中国人救亡图存的意识，但是此时日薄西山的清政府已是心有余而力不足，如果不是外国人的条约强制要求清政府改革币制，清政府恐怕难以启动这一项改革。《辛丑条约》规定列强各国可以与中国改订商约，因此1900年后英国、美国、日本等国纷纷要求改约：英国人虽然控制了中国海关，但币制之混乱也有损其利益，因此英国公使马凯在改订商约中要求清政府确定银两的平色，虽然盛宣怀希望借由英国人迫使政府划一币制，但张之洞、刘坤一等人以币制为国家内政反对外国干预，于是条约中只有中国允诺改革而无具体细节；日本则要求清朝在5年内统一币制，然而经过协商最终成约只要中国“从速”改革币制；美国一度考虑在商约中强迫中国使用金本位，但是也是因为币制属于中国内政，最终只得要求遵照中英改订商约的相关规定，由中国允诺先行统一银币币制。

### 国际汇兑委员会与中国币制

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由于美国奉行门户开放政策，有意维持中国主权、维护列强在华均势，此前在庚子赔款中外争执还金还银时，美国也倾向于支持中国不必以银易金，清政府与美国相对交好。为了应对镑亏问题，清政府在1902年12月命令驻美代办沈桐主动请求美国政府出面稳定银价。与此同时，墨西哥驻美大使列表曼努埃尔·德·阿斯毕诺斯为应对银价下跌引发的经济危机，在12月20日与美国国务卿海约翰讨论墨西哥币制改革问题；由于中国与墨西哥币制休戚相关，墨西哥担心单方面改革会冲击各国对华贸易，建议美国推动中国与墨西哥一起改革。——12月26日，沈桐在与海约翰的会晤讨论币制改革，中国使馆也出席了列强有关墨西哥币制改革的会议，与会国家多建议中国改用金本位。1903年1月22日，中国与墨西哥联合向美国国务院提交照会与备忘录，请求美国协助“实现金本位国家与现有用银国家的货币之间的固定关系”。

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美国方面很快拟定方案，将金银比价固定为1:32，沈桐也回电国内报告拟定银价有助于减少镑亏，并且建议中国仿造美国、日本改用金本位；外务部将沈桐的意见上奏慈禧太后和光绪皇帝，二人当日即朱批户部与政务处研究。时任国务卿海约翰在1月28日将中、墨两国之请求转达总统老罗斯福，建议总统征求国会授权后建立国际汇兑委员会（Commission on International Exchange，以下简称“委员会”），经国会批准国务院在3月3日成立“委员会”。“委员会”的核心包括蒙大拿州财政局总办罕纳、美国银行总办查尔斯·亚瑟·柯南和康奈尔大学财政学教授精琪3人：“委员会”主席罕纳曾在印第安纳波利斯货币委员会（Indianapolis Monetary Commission）工作，推动美国完成金本位法案等币制立法；高兰曾是罕纳的助手，协助国会在美属菲律宾推广金汇兑本位，1903年2月初刚起草了一份在中国改革货币的方案，建议列强各派一人在北京组建委员会司理中国币制；精琪为德国哈雷大学（今哈雷-维滕贝格大学）经济学博士毕业，美国经济学会货币改革委员会成员，曾在1901年考察英国、荷兰殖民地在银价下跌中的币制改革。1903年4月，高兰与精琪考察墨西哥币制与进出口，随后高兰又基于精琪对中国和墨西哥币制的报告改善了自己关于中国币制改革的草案，还专门阐述了庚子赔款与固定汇率的相关性。

1903年3月，美国驻华专家柔克义向海约翰建议就币制改革征求列强的意见，可以成立一个类似于埃及公债委员会的国际组织来维护银价稳定、确保庚子赔款的赔付。1903年4月21日，美国国会授权“委员会”以半官方身份与列强讨论中国、墨西哥的币制改革，在前往欧洲之前“委员会”和刚刚就任的中国驻美公使梁诚会晤，希望中国驻欧洲各国使节也可以会同美方与列强举行会谈。“委员会”3人在5月19日出发前往欧洲，5月28日起相关草案被提交列强讨论，核心问题包括：1. 如何改革中国币制；2. 如何稳定金银比价；3. 如何保障庚子赔款支付。“委员会”对于这个问题的回答：1. 优先建立金汇兑本位；2. 采用1:32的固定兑换比例；3. 在金汇兑本位改革的前提下允许中国以白银支付赔款。总体来看，与会各国都不愿意承诺维持金银比价的稳定，甚至有些国家怀疑美国是来推销金银复本位的，原则上都支持中国最终实行金汇兑本位，不过不少国家认为中国应该先建立银本位之后再改革为金汇兑本位；对于庚子赔款，英国和法国都以不在讨论范围内不予理会，相关条款最后被删除。列强虽然大体同意“委员会”的总体计划，但是对于具体执行细节仍有待商榷：由于列强普遍担忧中国官僚的行政能力，方案中有“强制中国雇佣外国专家管理币制”的内容，在法国参与会谈的中国驻法公使孙宝琦以此项有辱国权，势必会引起国内的反弹。

中国允愿设法立定国家一律之国币，即以此定为合例之国币；将来中美两国人民应在中国境内遵用，以完纳各项税课及付一切用款；惟彼此商明凡纳关税，仍以关平核计为准。

正当美国与欧洲各国协调立场的时候，清政府在1903年1月派载振、那桐等人出使日本考察币制，日本方面对于中国的币制改革也表现出极大的兴趣，在获知来访目的后立即组织人员撰写改革意见和实施方案，中方的考察人员也和日本大藏省、金融界人士密切会晤，考察团回国之后将相关资料交给了英籍海关总税务司赫德，赫德又向清政府提交了自己的“虚金本位”方案。除了英日之外，俄国也有意插手中国的币制改革，柔克义与俄国驻北京的财务代表多次会谈，对于俄国推进改革忧心忡忡。美国自然不会接受清政府与英日同盟、俄国眉来眼去，代理国务卿弗朗西斯·巴特勒·卢米斯在7月3日电令驻华公使康格，要求中国不要在美国方案之前接受任何列强的币制改革方案；负责与康格交涉的奕劻既不反对委员会的计划，也不承认英、日在中国币制改革中的作用，而是告诉康格中国正在按照《中英商约》的要求自行改革币制，将会铸造两制银元作为国币，康格也就没有干涉中国的立场。1903年9月，委员会返回美国并完成了币制改革方案，随后美国在10月8日与中国签署《中美续议通商行船条约》，其中中国在第13款允诺改革币制，这令美国政府更加坚定推动“委员会”方案在中国之落地，海约翰在10月24日训令精琪前往中国推销“委员会”之改革方案，又在11月责令康格督促中国铸造金汇兑本位国币；然而，奕劻一面承认美国方案的好处，一面又托辞细节问题有意惋拒。

### 精琪方案与本位之争

- 中国圜法条议 * 中国新圜法条议诠解

自“委员会”返回欧洲后，美国政府任命精琪为会议银价大臣，负责向中国推销币制改革。为确保计划成功，精琪在出发之前就拜会中国公使梁诚，请他把方案条议先行转达清政府，然后又在10月抵达日本争取支持，接着在12月在美属菲律宾考察当地改革之经验，直到1904年1月才启程前往中国，美国政府还训令各地领事协助精琪。精琪在10月3日建议美国政府仿效英国，将币制改革内容作为附件加入正在谈判中的《中美商约》，然而直到11月10日柔克义才训令康格此事，《中美商约》早在10月8日就已签署完成；康格按照政府命令致电清政府外务部，外务部12月4日回复拒绝，清政府认为条约13款“系中国自行整顿国币之举”，与“请贵政府会商各国政府维持银价事”关系牵强。

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1904年1月，精琪抵达中国，并在清政府协助下将其主张整理、翻译为《中国圜法条议》（以下简称“条议”）和《中国新圜法条议诠解》（以下简称“诠解”），即所谓的“精琪方案”，通过这两本小册子向中国政商界推销自己的币制改革方案。对于方案的内容，梁启超曾经在《中国货币问题》中评价“诘鞫为病，伪谬至多”，无论从翻译的文理还是论证的原理上都有很大的问题，晚清官员对于方案既有政治敏感方面的担忧，也有货币原理上的质疑。“条议”17条中第2、3、4、9、12、13、14、17都是讨论拟设司泉官（Controller of Currency）的职权和性质，其中第2、3条明确司泉官必须由外国人担任；对于如何维护币制，方案的意见是由清政府以本国税源为抵押举外债用于购买黄金储备，国内发行可按1:32兑换黄金的银币，在欧美的公开市场买卖金银汇票来维持固定金银比价。且不考虑政治因素，清政府本就要卖银买金以偿还外债，“精琪方案”的解决方案反而是让清政府举更多外债去建立黄金储备，清政府的偿付能力也会因抵押而减弱，这实际上与清政府缓解还债压力的初衷南辕北辙。

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2月22日，美国公使康格与精琪一同觐见光绪皇帝，精琪在觐见中就表示自己受清政府邀请，又有国会、总统所托之使命，借此施压清政府接受其方案。3至5月间，精琪系统性走访了汉口、上海、杭州、苏州、广州、天津、厦门、烟台等主要商业城市与通商口岸，与商约大臣吕海寰、盛宣怀以及张之洞在内的全国10位总督、巡抚及12个省的地方官交换意见，提出了改进的《中国新圜法说帖》（以下简称“说贴”）作为币制改革的新方案。相比起“条议”，“说贴”的立场相对软化，譬如“说贴”称清政府不必举外债也可以筹备黄金储备，“说贴”7条中只有1条要求聘用外国专家；并且为了打消政治上的顾虑，方案允许清政府自行解雇外国专家，并建议清政府培养自己的金融人才。

6月20日，精琪带着“说贴”再次来到北京户部，与户部官员会商20多次，尽管精琪极力推销其方案，但是户部官员仍有诸多疑虑。然而，由于清朝官员因不敢直接回绝而虚以委蛇，精琪误以为自己的方案获得了清政府的认可：精琪在8月28日离开北京，8月31日在上海向美国公使康格致电，表示户部尚书赵尔巽在8月24日最后一次会谈中表示“他看不到我们制订的金汇兑方案存在不可行的任何理由”，9月返回美国后精琪仍宣扬自己的成功，美国公使康格以及《北华捷报》、《泰晤士报》等中外报刊都误以为精琪已经成功说服清政府采纳金汇兑本位——实际上，奕劻在给美国政府的信函中虽然肯定了精琪的工作，但是他还强调“惟中国之圆法为中国之内政，一切自有主权，并不因所列各语受无论何国之限制”，委婉拒绝了美国政府的协助。

### 货币单位之争

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实际上，清末地方实力派均以银币铸造为重要财源，银币铸造问题也成为了中央与地方乃至于地方实力派之间的利益之争。例如，张之洞最早在1890年以驱逐外国银元为名铸造银币，但为了维护其铸币利益、占据上海的银币供应市场而反对两江总督刘坤一开设江南银元局。在各地地方政府干预下，各地自铸银币成色良莠不齐，一省发行的银币在省内外价格相差极大。银币滥发导致了当时市场上银元价格低迷，一时间有了“银贱钱贵”的现象，而当清政府允许地方铸造铜币之后地方官府又开始滥发铜币造成通货膨胀。英国背景的《北华捷报》在1905年3月刊文回应了张之洞的反驳，指出其背后的地方利益冲突及其导致的市场混乱，“在中国推行币制改革，事实上是向巨大的既得权益和腐败势力进行全面攻击”。户部也对地方自铸银币感到不满，例如张之洞主持铸造的广东龙眼虽然面额为七钱二分，实际上成色不足而不为市场接受，户部只能白白蒙受损失；1887年户部给事中方汝绍奏请由户部仿照外国贸易银元铸造本国银元，1894年御史程利川、御史王鹏运又建议户部仿效张之洞在广东的造币局铸造银币，将各省的货币发行权收归中央。不过，户部官吏惯例向解交京饷索要“补平银”，倘若改用银元则陋规不保，因此户部内部对于自铸银币也有很大反对意见。1899年光绪帝下诏要求湖北、广东以外各省停止铸造银币，但是遭到了直隶、两江总督的反对，又改诏允许两地铸造，此例一开各省跟风要求自铸银币。1900年东南互保之后，清政府更是无力节制地方实力派，随着1905年白银价格回暖，弥补镑亏也就不在那么迫切，“精琪方案”只得不了了之。“精琪方案”流产后，清政府在1905年决定采用银本位，甚至考虑将张之洞发行的两制银币作为国币。

选择银本位后，清政府内部有开始争论银币的单位问题：奕劻、袁世凯、那桐等人主张中国应该铸造两制银币，而代表沿江沿海省份的载泽、盛宣怀等人则坚持沿用外国银币七钱二分的规格，两派相持不下，史称两元之争。铸造银两币之议最早出自盛宣怀，其在1896年创办中国通商银行时就主张铸造库平一两、成色九成的国币以资国用。两江总督刘坤一、湖广总督张之洞二人最早支持时沿用洋钱七钱二分之制，在1901年上奏称：“钱币之制中国不能自为风气，银元轻重恰与洋银相同，尚可依傍洋银而行，设改为一两，与洋银数目参差，恐沿江沿海洋行不肯行用，商埠不行，内地必阻。故仍须铸七钱二分者，方有畅行之益。”然而到了1904年，张之洞为了抵制“精琪方案”改为主张发行一两银币，尤其强调新发行的货币作为国币应该与市面上最通行的墨西哥鹰洋形制不同，否则将难以阻止鹰洋在中国流通。袁世凯也力主以两为货币单位，他在1905年奕劻、那桐联合上书要求改铸一两银币，最大的理由是清政府的财政和对外收支均使用两为单位，尤其是清政府最大财源海关关税和最大支出对外赔款都是以海关两为单位，如果改用银元则又要将财政收支以洋厘汇兑，汇率波动又会导致政府遭受镑亏类似的损失，于是朝廷同意袁世凯等人的意见，下令户部造币总厂和直隶、江苏、湖北、广东等地发行一两银币。

度支部尚书载泽、商务右丞王清穆为代表的一部分反对发行一两银币，并与张之洞、袁世凯等人在朝中相持不下。按照王清穆的意见：首先，政府无法控制七钱二分外国银币的发行，也无法阻止其在本国境内流通，那么铸造一两银币反而会造成市场币制混乱；其次，世界各地都惯用七钱二分银币，以往各省铸造的也是七钱二分银币，沿江沿海地区已经习惯使用这种银币，骤然改变币制不太现实。由于朝中无法达成一致意见，清政府遂征询了各地督抚意见：北洋系的徐世昌、唐绍仪、杨士骧等12位督抚表态支持一两银币，锡良、赵尔巽等9省督抚则支持七钱二分银币，松寿、冯煦、张鸣岐等3位督抚则主张两、元并用；支持两制的官员主要任职于北方与内陆省份，当时北方与内陆都主要使用银两与制钱，而支持元制或并用的官员主要来自沿江沿海地区，当地习惯使用银元，当时的华商联合会代表海内外商界力主七钱二分银币——两元之争事实上成为了地域习惯之争。湖北银元局铸造一两银币后，清政府又令户部造币总厂加紧赶制，并令“沿江各商埠亦须官能收用”，然而由于市场反应不佳，两制银币很快就被淘汰了。1910年4月，户部最终颁布《币制条例》确定元为法定货币单位，但没有废除银两的决定，辛亥革命爆发后《币制条例》很快沦为空文。

## 民国初年币制改革

### 民四年袁币发行

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辛亥革命后，新生的中华民国继承了清政府的货币财政，并且最初由于战争的影响，各地币制更为混乱。南京临时政府虽然出台《币制纲要》，在法律上规范银元铸造和发行，维持银元的主币地位，但其权力很快为袁世凯所攫取。北洋政府为了整理币制，在1914年颁布了《国币条例》，重新确立清末银本位制度，并将一元银币作为无限法偿的本位货币，并且规定新铸国币之外的外国银元和旧龙洋一律以89%成色计算。从1914年开始，天津和上海都开始铸造袁大头银币作为新的国币。由于袁大头平色稳定，很快于1915年取代了原来前清的龙洋市场洋厘行情，并借1919年五四运动之际彻底废除鹰洋行情，一举成为中国国内银元的唯一主币。

袁大头的发行不仅统一了银元市场，在政府的一再推广下，市面上的银两也在大量减少，但现实中商业来往和国际收支，尤其是内陆地区的大额交易，仍然在使用银两，并且各地商界仍将形式化的虚银两作为记账单位。以1920年代上海为例，当时的银行准备金仍然以实银两为主，批发商业和证券交易仍是用虚银两定价，乃至于租界内日常交易和工资发放仍是按照虚银两发放，并且袁大头流通的同时各种成色的银元仍在流通，因此银元本身仍需验色使用。对于普通商户而言，两元并行的现实令其需要同时准备两和元，外贸需要用到海关两，国内贸易则用银元，如果银两或者银元不够用的时候则需要到钱庄业把持的洋厘市场互换货币，钱庄从中抽取至少0.125%的佣金。每当国内农产品上市，商户急需换洋采购，洋厘价格就开始水涨船高，侵蚀利润。对于政府而言，作为主要税源的海关关税仍在使用银两，为政府财政管理造成不小影响。