美国非法移民

在美国，非法移民（illegal immigrants），又称无证移民（undocumented immigrants）、未授权移民（unauthorized immigrants），通常指未经授权便进入或留在美国境内的外国人，包括非法越境者与以合法签证、移民假释或临时保护身份入境后逾期居留者。管制非法移民的法律基础主要来自《移民与国籍法》，并由国土安全部下的美国海关及边境保卫局（CBP）、移民与海关执法局（ICE）及公民及移民服务局（USCIS）负责边境管理、内部执法与身份审理。非法移民的形成机制牵涉多种因素，其中包括家庭团聚、工作机会、地区政治或治安不稳，以及美国签证制度本身的限制。

自21世纪初以来，美国非法移民的规模与构成呈现持续变化。边境非法越境者人数在2000年后明显下降，相较之下，逾期居留成为2007年至2018年间非法移民人口增长的主要来源。非法移民的人口结构上，墨西哥移民的所占比例逐年下降，至2022年约为三成七。同时，萨尔瓦多、印度、危地马拉与洪都拉斯等国逐渐成为主要来源。2022年的估计显示，非法移民约占全国人口的3.3%，其中约三分之一属于签证逾期者，并且许多成年的非法移民在美居留时间已超过十年。截至2023年，美国无证移民人口的估计值约在 1,370万至1,400万人之间，不同研究机构的数据略有差异，但均显示近年规模处于历史高位。

非法移民议题在美国政治与法律层面具有高度争议性，并与边境管制、签证制度、庇护规范、劳动需求、国际政治与经济环境密切相关。部分观点强调，违法越境或逾期居留削弱移民制度的正当程序，并可能造成执法与行政系统的压力。另有观点担忧非法移民可能对公共资源、劳动市场及社会融合构成负担，庇护城市政策亦可能阻碍联邦执法行动并纵容犯罪。相对地，多项研究显示，非法移民的犯罪率未必高于本土出生人口，庇护城市采取不以移民身份为主要执法依据的政策后，并未导致犯罪率显著上升或下降，整体上没有统计上的显著变化。

在经济方面，多项研究显示，非法移民透过提供劳动力、参与消费及扩大生产规模而促进美国整体经济活动。他们在农业、建筑、餐饮与服务等产业占有重要比例，并对商品与服务价格形成下行效果。许多无证移民仍需缴纳联邦层级的薪资税和所得税（部分透过ITIN申报），他们在消费时与其他居民一样需要支付州与地方销售税。部分研究认为，他们的税收贡献在某些情况下超过可直接计算的公共支出，若将此群体合法化，经济模型普遍预测其所得与消费能力将提高，并带动国内生产总值上升。

## 概念界定

美国非法移民概念涵盖未经授权而在美国境内居留的外国人，其核心法律基础来自《移民与国籍法》（INA）。在美国法律语境和官方文件中，常使用“无证移民”（undocumented immigrants）或“未授权移民”（unauthorized immigrants）称呼此群体，意指其不具备有效的移民或非移民身份，也未持有使其得以合法留居的文件。“非法移民”（illegal immigrants）并非正式法律分类，而是政策研究、人口统计与社会科学文献中常用的一种描述性术语，旨在描述居留状态而非对个人作出法律或道德价值判断。

美国非法移民的形成主要来自两条途径。第一类为违法入境（Unlawful Entry），包括未经检查或未获准入境而跨越边境进入美国领土。第二类为逾期滞留（Visa Overstays），即以合法签证、假释或临时保护身份入境后，在期限届满或违反相关身份规定时失去合法居留资格。以国际留学生常用的F-1签证为例，持证人必须遵守特定规定才能维持合法身份，若未维持最低注册要求或从事未经授权的工作，其身份即不再有效，从合法居留转变为未授权居留（unlawful presence），身份失效后在部分情况下可申请“身份恢复”（reinstatement），但需符合严格条件。

无证移民在法律上属无资格在境内居留者。他们通常无法取得工作许可，也缺乏直接通往永久居留或公民身份的途径，因此其身份变动必须依赖特定法定制度，例如庇护程序、特殊假释措施或其他由国会制定的个别法规。根据《移民与国籍法》，移民官在执法过程中具有调查、讯问、搜寻与逮捕的权限，并可在特定条件下拘留被认定违反移民法的个案。在被拘留后等待递解决定的期间，主管当局会依案件情况决定是否以保释金或假释方式释放当事人。若个案经移民法官裁定为不可入境（inadmissible）或可被遣返（deportable），并无适用之例外或救济途径，法院将发布最终遣返令。法律规定，遣返令生效后的九十日为递解期，主管部门负责在此期间内执行遣返程序。

在研究美国境内的移民人口时，美国人口普查局通常依据“外国出生人口”（Foreign-born population）的分类进行统计分析。此分类并不以国籍或法律身份为唯一标准，而以出生地为主要区分。外国出生者可包括已经归化的美国公民、在美国境外出生的合法永久居民（绿卡持有人），在美国境外出生的临时居民，以及未具合法居留资格的无证移民。另一类别为依法律规定属于不可入境的外国人，指无法取得入境许可者，但此类并非在境内居留的人口群体，因此与无证移民在概念上应予区分。相对地，凡于美国本土或属地出生者，或因父母为美国公民而自出生即取得国籍者，均不列入外国出生范围。

## 历史背景

### 美国早期的移民规范

美国非法移民概念的形成，与美国自18世纪晚期至20世纪上半叶的移民制度演变密切相关。早期美国几乎不存在现代意义上的入境限制，非法入境或无证居留等概念并未出现。直至19世纪末、20世纪初，联邦政府逐步建立移民审查、排除与配额制度，非法移民才在法律与行政制度的变化中逐渐成为特殊类别群体。

在美国建国初期，人口的跨境迁徙近乎不受政府干预。18世纪末至19世纪中叶，入境者仅需能负担跨大西洋航程，抵港后即可自由上岸。联邦政府在此阶段并未建立全面的移民管制体制，与今日的签证制度或边境管制并无可比性。1855年成立于纽约的克林顿城堡作为移民接待中心，其主要功能为行政登记与简单检疫，并非进行刑事或安全审查，也未严格记录入境人口。此时美国法律未区分“合法”与“非法”移民，因此仍不存在相应的入境限制。

美国独立后的移民潮主要由欧洲新移民构成，但其社会定位与早期殖民者有所区分。学者指出，殖民者入境目的在于建立新的政治秩序，而移民则在既有国家法律框架下被视为外来人口，此一区别反映了美国移民制度起点的特殊性。进入19世纪中叶，北欧与德裔移民大量抵达美国，伴随着对天主教与爱尔兰移民的排斥情绪。不久后，华人移民随着淘金热、横贯大陆铁路工程与西岸农业兴起而抵达，形成东亚与欧洲多源移民并存的局面。

直到19世纪末，联邦政府才开始大规模介入移民管制。1892年开放的纽约港埃利斯岛移民站标志着入境审查制度的形成。入境审查以公共卫生与经济自立能力为主，官员检查传染病症状并要求入境者具备一定金额或具名目的地联系，以降低潜在公共负担。这些规范属行政性质，并非视未授权入境为刑事或非法行为。此时，美国尚未要求入境者事先取得移民许可，现代意义的签证制度亦尚未建立。

### “非法移民”概念出现

真正使“非法移民”概念萌芽的关键，是一系列以种族与国籍为标准建立的排除法案。19世纪末，美国社会普遍出现限制移民的呼声，担忧外来人口会破坏美国的种族、经济与道德基础。从1870年代至1920年代，联邦政府陆续颁布一系列法律，限制甚至禁止特定群体入境，并借此管控将加入美国社会的移民类型。

1882年《排华法案》是美国首次以族群为标准禁止移民的联邦立法。该法限制华工入境并对已在境内的华人施加更严格的居留证明要求，后续立法则要求华人携带居留证，否则可能遭拘留或遣返。法案的动机与当时的经济焦虑与种族紧张密切相关。19世纪末华人人口约十万，约占全国人口0.2%，虽比例不高，仍被视为工资下跌与劳动市场竞争的来源。《排华法案》的实施，使华人成为首批因法律制度而可能被推定为非法入境或非法居留的群体。

19世纪末，日本、朝鲜、印度与菲律宾移民亦持续进入美国，尤其集中于西岸农业区。随着排华政策的扩大，法律逐渐将排除对象扩展至更广泛的亚洲地区。20世纪初，美国进一步收紧移民制度。1906年《归化法》要求申请人须具英语能力，使归化的门槛提高。1917年的《1917年移民法》建立起以地理区域划定的大规模排除制度，设立“亚洲禁区”（Asiatic Barred Zone），大幅限制南亚、中亚与东南亚人口的入境，而日本因1907年的《绅士协约》已自我限制向美移民。《移民法》同时排除性工作者、重婚者、无政府主义者及具传染病者等特定分类，反映了这个时期的移民管制逐渐结合公共卫生、道德与国家安全等多重考量。

法院判例在此期间亦逐步界定非公民在美国境内的宪法保障。1886年的益和诉霍普金斯案（Yick Wo v. Hopkins）判决确认《美国宪法》第十四修正案对所有在美国领土内的居民均适用，而不仅限于美国公民。1896年黄荣诉合众国案（Wong Wing v. United States）判决则强调，虽然国会有权制定移民管制与驱逐措施，但非公民（包括外国人）在遭受刑事处罚时仍享有《美国宪法》第五修正案与第六修正案的程序保障。另一方面，最高法院亦在多起案件中确认遣返属行政程序，而非刑事惩罚，因此不受同等程度的程序限制。这些判例构成日后移民执法、非法居留认定与程序正义的重要法律基础。

### 收紧边境及移民限制

自1904年起，美国移民局开始在南部边境部署骑马巡逻人员，以阻止未经检查的越境行为，这些人员被视为后来边境巡逻制度的早期前身。在同一时期，德萨斯州骑警亦在州层级参与边境治安维持，包括打击走私及未经授权的跨境活动。1924年，美国联邦政府正式成立美国边境巡逻队，其主要任务在于执行移民限制法规，并对美墨边境实施更系统化的监管。次年，边境巡逻队的职责扩大至沿海地区，使海上偷渡与走私受到更全面的监察。在1920至1933年的禁酒令时期，边境巡逻队亦需应对跨境运送酒类的走私活动，越境行为与走私路线的增加使南部边境执法负担大幅提升。

1921年的《紧急配额法》首次对欧洲、非洲、澳洲等地（通常被视为东半球国家）的移民实施了数量限制，但法案的影响主要集中在大幅减少来自南欧和东欧国家的移民，尤其是从1890年代开始大量涌入美国的意大利人、斯拉夫人和犹太人，同时也维持了对亚洲移民的既有限制，标志着美国移民制度从开放转向选择性接受。1924年的《移民法令》确立严格的年度移民上限与族裔配额制度，其设计目的在于维持美国人口的既有族裔组成。这些法案的背后有当时流行的优生学与“北欧优势”思想，并与第一次世界大战后的经济不安情绪交织。由于这些法案的种族分类与执行引发争议，在司法实务中部分移民官员或法官会因人道考量或地方需求，采取相对宽松的解释，例如在驱逐程序中给予延期、或在签证逾期案件中采取非刑事化处理。

第二次世界大战后，美国逐步取消部分基于种族的移民限制。例如在1943年废除了《排华法案》，允许少量中国移民。1952年的《1952年移民与国籍法》被视为过渡性改革，正式废除了基于种族的归化限制，使所有国籍的移民皆可申请归化，但仍保留了依国籍分配移民名额的配额制度，延续了欧洲移民优势。

### 1965年《移民与归化法》

自1960年代中期起，美国的移民制度与非法移民问题进入新的历史阶段。在此之前，美国的移民管理长期受到按国籍分配的配额制度支配，自1924年以来形成对东欧、南欧与亚洲移民的严格限制。1965年的《1965年移民与归化法》使美国移民政策出现重大转向。该法案与一年前通过的《民权法案》密切相关，后者禁止基于种族与国籍的歧视，使维持按国籍来源设置配额的制度在法律与政治层面愈显不合时宜。

1965年《移民与归化法》取消按国籍分配的移民配额，以家庭团聚、技术专长及人道主义考量为优先的分类制度。在废除旧制度的同时，国会首次针对西半球移民设定年度上限，使得原本可以自由合法入境的墨西哥与其他西半球国家的移民受到新的限制。虽然美国公民的直系亲属（包括配偶、未成年子女、父母）不受年度数额限制，但新的法案对非直系亲属的家庭担保移民和职业移民设有“每国上限”（per-country limit），任何单一国家不得超过总配额的7%。在随后数十年间，非亲属类别的需求逐渐增加，导致等待时间延长，尤其是墨西哥、印度、中国、菲律宾等人口大国，形成移民签证排期现象（visa backlog）。

在这一制度改革的前后，布拉塞罗计划（Bracero Program）的终止是另一项影响非法移民的重要因素。布拉塞罗计划始于1942年，为解决战时农业劳动力短缺而引入临时墨西哥劳工。该计划虽然在劳工保障等方面甚具争议，但在二十余年间形成跨境劳动的制度化途径，使大量墨西哥劳工得以循合法程序从事季节性工作。1964年该计划正式终结后，美国并未建立新的制度以回应农业与相关产业持续存在的劳动力需求，使得原本依赖此制度的雇主与劳工纷纷转向非正式途径。虽然跨境劳动需求并未消失，但法律上已不再提供进入美国的渠道，导致原本合法循环移动的模式转化为非法入境乃至非法居留。

而1965年《移民与归化法》引入的西半球年度上限则进一步加强这一趋势。自1965年起，西半球总额被限制在120,000人，虽未针对个别国家设限，但已使过往未受数量控制的移民首次面对配额的约束。随着配额使用逐渐饱和，等待时间拉长，合法入境的成本和不确定性增加。1976年，美国国会又针对西半球国家引入每国20,000人的年度上限，使移民限制与东半球标准正式接轨。墨西哥作为与美国地理邻近且劳动人口流动密切的国家，受到此项改革的影响尤为显著。限制措施导致签证供不应求，出现大量积压，也使部分原本依循制度进入美国的个人与家庭转向非正规途径。

1960年代至1970年代的美国正经历农业机械化、制造业转型与人口迁移等多重变动，使不同产业对外来劳动力的需求呈现新的格局。部分地区仍依赖季节性外籍劳工，但合法管道却因制度调整而日益收缩。政府部门在执行上往往对这些跨境劳工的流动采取选择性容忍的态度，使实际劳动市场的需求与法律规范之间形成落差。在此情况下，非法入境与非法居留现象逐渐上升，并使非法移民在1970年代初期逐渐成为美国公共政策与政治议程中的焦点之一。据估计，1964年非法入境人数为29,366人；到1977年，这一数字已增至464,100人。这一变化促使国会在第92届（1971年—1972年）、第93届（1973年—1974年）至第94届（1975年—1976年）期间提出多项改革草案，重点放在对雇主进行制裁，以遏止聘用没有合法身份的劳工。虽然雇主制裁尚未在这一时期正式立法，但已成为后续1986年移民改革的核心元素。

### 1986年《移民改革与控制法》

1980年代初期，中美洲多国包括萨尔瓦多、危地马拉、尼加拉瓜、哥伦比亚等，因内战与政治动荡产生大量外移人口，而美国南部各州亦因长期存在的季节性农业劳动需求而形成不小的移民吸纳能力。同时，非法入境与无证居留人口在美国境内逐渐增加，引发国会与行政部门对现行制度是否足以应对的讨论。1981年，联邦政府委托的“移民与难民政策特别委员会”（The Select Commission on Immigration and Refugee Policy）提出建议，将非法移民问题界定为结构性劳动与边境管理议题，促成国会后续对雇主、边境与合法化政策的立法讨论。

1986年，朗奴·列根任内的《1986年移民改革与控制法》（IRCA）成为此时期最具影响力的立法。该法由参议员艾伦·辛普森 (美国政治家)与众议员罗曼·马佐利主导，被视为二战后首次大规模试图全面处理非法移民问题的法律。其核心措施常被形容为“三脚凳”，包括雇主制裁制度、边境执法强化与对长期无证居留者的合法化计划。法案通过时，美国境内估计有约300至500万无证移民，立法者期望透过同时结合合法化与执法手段，建立新的治理模式。

法律要求所有雇主以I-9表格确认员工的合法工作资格，并对明知雇用无合法资格者的雇主施加民事与刑事责任。同时，国会提高边境巡逻队与劳工部的预算，以扩大南部边境与工作场所的执法能力。该法案的另一核心是被广称“列根大赦”的合法化措施。凡能证明自1982年1月1日以前即在美国连续居住的无证移民，可于1987年至1988年的一年申请期间内提出合法化申请，提交居住、工作、指纹与体检等证明文件。另一方面，季节性农业工人若能证明至少90日农业工作经验亦可取得永久居民身份。该法案最终使约270至300万非法移民获得合法身份，成为美国历史上最大规模的移民合法化政策。

尽管立法者希望以雇主制裁与边境管控减少未来的非法入境者，但其实际效果在法律生效后几年逐渐受到质疑。雇主制裁制度是该法案最争议的部分之一。法案首次将明知雇用无证移民订为违法，并设立每位员工250至1万美元的民事罚款。然而，法案本身未建立具体且可靠的身份验证机制，雇主仅需检查若干可被轻易伪造的证件，又或者通过中介或外判方式雇用非法移民来逃避法律责任，使制度难以有效执行。1990年代至2000年代初期的移民和海关执法局纪录显示，雇主因聘用无证移民而被罚款的案例极少，在2006年甚至没有任何罚款纪录。在边境安全方面，该法案增加边境巡逻人员与联邦投放的资源，但其执法效果未能完全遏止无证移民的流入。1990年代美国经济成长加速与劳动力需求增加，也使得非法入境与签证逾期居留的情况持续上升。

法案未充分预估未来合法移民的需求，也被视为其局限之一。老布什任内的1990年《1990年移民法》提高年度移民配额，但增加幅度无法完全适应1980年代末及1990年代经济繁荣所带来的劳动力与家庭团聚需求。合法移民途径因等待时间漫长及配额不足而持续壅塞，无法完全取代非法移民所形成的劳动供需缺口。事实上，国会部分成员在立法过程中即承认不确定性，指出雇主制裁与合法化本身具有制度实验性质。《移民改革与控制法》的混合成效成为美国移民政策辩论的重要参照，并影响之后的立法方向与政治讨论。

### 1996年《非法移民改革与移民责任法》

1990年代至2000年代是美国非法移民规模快速扩张的主要时期。2000年人口普查资料显示，当年居住于美国的无证移民约为850万人。相较于1990年约350万人的估算值，十年间增加了约500万人，显示1990年代每年平均净增加约50万人，这一增幅远超过1990年代前所政府和学界普遍使用的估算标准，与过去普遍认为至2000年美国无证移民约为500至600万、每年增加约20至30万人的共识大幅不符。2000年人口普查的结果显示，当年美国人口达2亿8140万，比预估值多出500至700万。普查结果使学界与政府重新评估1990年代非法移民流入规模，并确认过往对移民流入的估算存在系统性低估。

统计数据显示，墨西哥与其他拉丁美洲国家仍是这个时期无证移民的主要来源。墨西哥约占总数的55%，达470万；其他拉丁美洲国家约占22%，主要包括萨尔瓦多、危地马拉、秘鲁、哥伦比亚与多米尼加共和国，接近200万，使拉美地区总计占约四分之三。亚洲的无证移民约逾100万人，来源主要与合法移民的主要输出国一致，包括印度、中国、韩国与菲律宾。研究并未发现存在先前舆论推测来自中东地区的庞大无证移民数量。

同时，无证移民在美国境内的分布呈现新的趋势。2000年加利福尼亚州仍拥有全国最多的无证移民，约230万，占全国将近四分之一，其次为德克萨斯州的120万，以及纽约州与佛罗里达州各约70万；伊利诺伊州与新泽西州分别为50万与30万。此六州合计约570万，占无证移民总数约三分之二。与1990年代中期以前的数据相比，无证移民开始已从传统州份流向“新目的地”州份，例如亚利桑那、乔治亚、北卡罗莱纳、华盛顿、维珍尼亚、马里兰和科罗拉多等。

早于1990年代中期，国会已开始重新审视移民制度的范围与执法能力，同时美国政治气候逐渐倾向更严格的移民控制，同时无证移民犯罪与国家安全议题亦被纳入移民政策讨论中。1996年，两项不同方向的移民改革法案在国会辩论，其中削减合法移民尤其是家庭团聚类别的提案未能通过，而另一案则最终以《1996年非法移民改革与移民责任法》（IIRIRA）的形式获得通过，并由比尔·克林顿总统签署成为法律。该法自1997年4月1日起生效，重塑驱逐程序与边境管理制度，扩大可被驱逐的犯罪类型，增设对非法居留超过一年者的十年再入境禁令，并加强对偷渡行为的刑事处罚与边境人力配置。此法同时修改行政裁量与移民法院程序，并引入“快速遣返”程序（expedited removal），使无证移民面临更严格的管控。该法案成为美国移民法的一个转折点，奠定了后续更严格的执法基础。同年，国会还通过了《个人责任与工作机会调整法案》（PRWORA），限制无证移民获取公共福利。

### 千禧年代的非法移民趋势

2000年代初，墨西哥联邦政府在比森特·福克斯总统的领导下，试图推动与美国的移民协议，内容涵盖临时工制度、跨境劳动力管理与对在美墨西哥无证移民的正规化措施。布什政府最初对此表现出积极态度。布什就任后首次出访即前往墨西哥，并与福克斯就减少非法跨境、调整边境安全与可能的正规化方案展开磋商。当时估计约有900万墨西哥移民居住美国，其中过半为无合法身份。部分政策构想被认为可能使其中相当比例获得合法身份。然而，随着2001年九一一事件的发生，美国国家安全政策进入重整阶段，移民议题被置于安全优先考量之后，美墨间的协商因此中止。

九一一事件之后，美国移民制度因安全政策调整而出现重大变化。2002年，原移民及归化局被纳入新成立的国土安全部，并拆分成负责审理、执法与边境管制的三个机构，分别为负责移民申请与审理（如入籍、绿卡、庇护）的美国公民及移民服务局（USCIS），负责移民执法、拘留与遣返的移民与海关执法局（ICE），以及责边境管制与入境检查的海关与边境保护局（CBP）。移民审理标准与程序因此更为严格，而合法移民申请面临的审查与文件要求亦有所提高。此一制度性调整使得2000年代合法移民的减幅比非法移民更为明显。研究机构的估计显示，2005年至2009年间，非法移民规模下降约三分之一至二分之一，其原因包括边境管制强化与2007至2009年的经济衰退造成的就业机会减少，减幅主要来自于墨西哥以外的拉美国家。2010年资料显示，美国境内非法移民总数约为1110万，当中墨西哥籍仍占最大比例，约七百万。

2006年，美国国会由共和党控制，布什政府将全面移民改革列为政策优先事项，主张结合加强边境安全与为部分无证移民提供合法身份途径。当年众议院与参议院分别提出各自版本的改革方案，但两院立场差异较大。众议院偏重执法措施，而参议院计划涵盖临时工人制度与合法化途径，使协调前景面临限制。参议院辩论中，程序性分歧阻碍法案推进。布什政府认为民主党领袖哈利·里德未协助推动议程，而民主党则指责共和党内部分裂导致无法取得足够票数。实际上，改革受阻源于两党在议程安排上的分歧，以及共和党内对合法化措施的不同观点，使总统难以整合党内立场进行跨党协商。最终，法案未能通过终止辩论程序，也未进入两院协商阶段，于会期结束时终止。

2006年中期选举中，民主党夺回两院多数地位。而在中期选举前夕，《2006年安全围墙法》获得国会通过，法案授权在美墨边境修建约1126公里的围栏或阻隔设施，并增加移动围栏、检查站与照明设备。此外，国土安全部获准使用更多监视科技，包括摄影机、无人机与人造卫星技术，以提升边境侦测能力。该法案成为布什政府与国会在选举前推动边境安全的主要立法成果之一。这些措施获得多数共和党议员支持，而部分民主党议员则批评其在全面改革未果的情况下仅属象征性措施。

2007年，美国国会再次讨论全面移民改革方案，当时由参议院提出“2007年综合移民改革法案”（Comprehensive Immigration Reform Act of 2007），并由两党议员共同推动。主要内容包括加强边境执法，增加边境巡逻人员、强化技术监控、扩建围栏等。建立更严格的雇主验证制度（E-Verify）、改革临时外国工人签证计划，以及提出允许部分无证移民在缴纳罚款、通过背景审查并满足居留条件后，申请合法身份，最终可能获得永久居留。媒体与公众对此的关注使得预期效应出现，短期内非法移民流入量上升，被研究者称为“大赦高峰”（amnesty hump）现象。然而，该法案在参议院遭遇强烈反对，尤其是对“合法化”部分的争议，最终未能通过。

### 奥巴马任期内的非法移民措施

2009年，奥巴马政府将全面移民改革视为政策优先事项，支持为部分无合法身份的移民建立合法化途径，同时强化边境执法。然而，国会两党在是否提供身份调整途径、边境安全投入与临时外国工人制度等议题上分歧严重，使首任期内的立法进程停滞。第二任期中，跨党派“八人小组”在2013年提出的《边境安全、经济机会与移民现代化法案》获得参议院通过，但众议院未予审议，使立法途径难以推进。在立法受阻的背景下，奥巴马总统任期行政措施列表成为奥巴马政府移民政策调整的重要方式。2012年，国土安全部发布“童年抵美者暂缓遣返”（DACA）政策，使符合条件、在童年时进入美国且无重大犯罪纪录的个人得以暂缓遣返并取得工作许可。2014年11月，行政部门进一步宣布扩大该计划并推出“美国公民与合法永久居民父母暂缓遣返计划”（DAPA），试图为部分家庭提供免遭遣返的暂时救济。此举在多州引发法律诉讼，联邦法院裁定暂停执行，并于 2016年由最高法院以四比四的僵局维持下级法院裁决，使行政措施无法推行。

奥巴马政府时期的另一项重要现象是2011年至2016年期间中美洲未成年无人陪伴之非法入境人数大幅增加。美国边境巡逻队在此期间逮捕来自萨尔瓦多、洪都拉斯与危地马拉的17万余名未成年非法入境者。2008年《2000年人口贩运与暴力受害者保护法》规定，对非邻国未成年者须启动更完整的保护程序，使迅速遣返变得困难，并增加联邦政府的安置与程序负担。2014年，面对该群体人数激增造成的2014年美国移民危机，行政部门向国会请求紧急拨款，并启动跨部门协调以处理大量案件。学术研究指出，这波激增主要由原籍国暴力上升、家庭团聚因素、贫困与走私网络活动所推动。研究普遍认为，DACA计划本身并未造成未成年者大幅增加，反而是原籍国治安恶化与走私者散播的错误讯息对人口流动趋势有较大影响。

### 特朗普第一个任期内的非法移民措施

唐纳德·特朗普于2017年就任后，主张透过行政命令、强化边境执法与调整移民法庭程序等方式，重新塑造美国移民管控政策。在国家安全议题被提升为主要政策框架下，行政部门于2017年初，发布第13769号行政命令，限制七个穆斯林多数国家的居民入境。第一版与第二版命令因宪法与程序性争议遭联邦法院阻挡，最终第三版经由司法部调整后于2018年获得最高法院支持。此政策成为特朗普政府以国土安全名义调整移民入境审查的重要象征。

美墨边境墙建设是特朗普另一项主要的边界管制政策。特朗普在竞选期间主张由墨西哥负担建墙成本，但墨西哥政府明确拒绝，最终建墙经费以联邦预算与行政部门重新分配的军事资金为主。在争取建墙款项的过程中，行政部门要求国会提供57亿美元预算，引发2018年底至2019年初长达35天的联邦政府停摆。在非法移民流动趋势方面，2017年的非法越境逮捕数字降至近数十年最低。研究与新闻机构普遍认为，政策讯号与边境执法强化影响了部分移民的风险评估。然而，自2018年起，来自中美洲的无证移民再次增加，有别于以往单身成年男性为主，这波浪潮主要是家庭与未成年人。递解出境方面，特朗普政府的递解数量高于前任奥巴马政府的后期，但仍低于奥巴马政府初期高峰。2017年度递解逾22万人，2018年逾25万人；前三年累计约80万人，任期四年内总数略低于100万人。

2018年，特朗普政府宣布的“零容忍政策”是此时期最具争议的执法措施之一。该政策要求对未经入境许可跨境者一律采取刑事起诉，使得携带儿童的家庭在成年人进入刑事程序后被分离，儿童被移送至安置设施或其他家庭成员。此政策在法律、人权与宗教团体间引发强烈反应，最终行政部门于同年6月停止执行，并在随后面对联邦法院的监督与家庭团聚要求。

### 拜登任期内的非法移民措施

拜登政府上任后，首要政策之一是推翻或终止若干特朗普时期的措施，包括又称移民保护协议的“留在墨西哥”（Remain in Mexico）与以公共卫生名义实施的第42条驱逐令（Title 42），但这些尝试均受到州政府或司法程序干预，致使政策走向多次变动。第42条驱逐令自2020年新冠病毒疫情爆发以来被启动，用以快速驱逐在边境被发现的偷渡者，较少启动传统庇护程序；拜登政府虽多次表示希望结束该作法，但在调整配套措施前亦扩大适用范围以包含更多国籍的入境者。最终，第42条驱逐令在2023年5月正式停止。官方与研究机构的统计显示，自2020年起至2023年中，依第42条驱逐令进行的驱逐次数以百万计；在驱逐令实施期间，重复遭遇者（repeat encounters）比率大幅上升，代表许多人多次尝试越境并被驱逐后再次尝试。

受到驱逐令终止与疫情结束的影响，边境遭遇数目持续上升。美国海关与边境保护局在2023财政年度报告近250万次的边境遭遇纪录，并在同年12月录得单月逾302,000次的历史最高纪录。研究与分析指出，这些遭遇包含大量重复越境或累犯事件，故不能以遭遇次数直接等同于独立个体数量。自2021年以后，来自中美洲北部的无人陪伴未成年人和移民家庭比例急剧上升，许多非法入境的移民来自西半球其他地区甚至更远的地方，他们往往寻求在美国获得庇护。在2020财政年度，来自墨西哥和中美洲北部以外地区的移民仅占非法入境人数的12%，而到了2023财政年度这一比例已上升至51%，首次超过半数。国籍的多元化给国土安全部带来了新挑战，因为部门资源不足而无法迅速处理庇护案件，而且许多国家的国民无法或难以遣返。

面对巨大的舆论与政治压力，拜登政府自2022年秋开始调整策略，并推出鼓励合法入境、抑制非法越境的措施。同年10月，允许在海外的委内瑞拉人若具美国担保人并能自付机票，即可申请人道假释，并同步将第42条驱逐令扩大适用于将委内瑞拉人遣返至墨西哥。2023年1月，此机制扩大至古巴、海地与尼加拉瓜籍人士，形成“人道主义假释计划”（CHNV Humanitarian Parole），每月最多允许三万人以人道假释入境，美墨也同意相应接收部分被遣返者。至2024年10月，经该途径入境者近53.2万人。这些合法入境途径同时伴随更严格的边境执法，大幅限制了寻求庇护的途径。2023年5月，在终止第42条驱逐令后，拜登政府颁布了“规避合法途径”（Circumvention of Lawful Pathways）规则，规定除无人陪伴儿童外，未使用CBP One手机应用程序登记且以非正规方式抵达边境者被推定为不符合庇护资格，除非其曾在第三国申请庇护遭拒，且仅有有限例外可推翻此推定。2024年6月，拜登政府再以“边境安全规则”（Securing the Border rule）进一步限制庇护受理，若南部边境前28日每天发生至少1500起非法入境事件，即暂停受理庇护。

随着边境合法入境途径的扩大，美国社会承受移民的压力亦日益增加。根据皮尤研究中心在2025年发布的修正估算，2023年的无证移民总量估计达到约1,400万的历史新高。移民在城市街头或政府庇护设施中的景象引发公众舆论转向，两党均施加压力，而拜登政府可运用的政策工具则十分有限。国会虽每年为“庇护与服务计划”（Shelter and Services Program）编列数以亿计美元的预算，但仍远不足以弥补各州、市与非政府组织的实际支出。与安置海外难民不同，边境入境者缺乏全国性分配体系。德州边境城市（如埃尔帕索、伊格尔帕斯）因大量移民抵达而不堪负荷，州长格雷格·阿博特认为联邦政府未能有效管控边境，于是自2022年起推行“移民巴士转送计划”，将逾10万名移民以未预先通知方式经巴士运送至民主党主导的庇护城市，例如纽约、芝加哥、丹佛与华盛顿特区，造成当地收容和安置的紧急压力，使其呼吁联邦政府介入并提供资金与协调机制。

作为回应，拜登政府扩大临时保护身份（TPS）并加速工作许可审批进度，使移民得以更快取得合法就业资格。2023年9月，美国向47.2万委内瑞拉人提供TPS。在拜登任期内共有约170万各个国籍的无证移民获得TPS资格，截至2024年9月仍有约110万人持有此受保护身份。移民局亦加速审批流程，并将部分类别的工作许可有效期由两年延长至五年，使庇护申请人的工作许可最短可于两周内核发。然而，这些为阿富汗、乌克兰、古巴、海地、尼加拉瓜与委内瑞拉等国设置的人道假释途径，使数十万人抵达美国但处于无通往永久居留途径的“灰色身份”。截至2024年底约有340万人持有各种临时保护身份（包括DACA等），而国土安全部和人道援助机构亦面临极大压力。最终在2024年10月，拜登政府宣布不再延长CHNV假释计划，令许多人面临失去工作许可与遭遣返的风险。

### 特朗普第二个任期内的非法移民措施

2025年，特朗普开始第二任期后，联邦政府全面重塑移民政策，核心围绕边境控制、庇护制度限制、假释政策收紧、地方执法授权扩张，以及大规模遣返行动。2025年1月20日，白宫发布第10888号公告《确保各州免受入侵》（Guaranteeing the States Protection Against Invasion），以《美国宪法》第四条第四节保障各州免受“入侵”为依据，将南部边境移民流动界定为影响国家安全的侵入行为。公告要求暂停所有被视为参与“入侵”之人士的入境，并限制已在境内的相关人士援引庇护等法定救济制度。公告同时授权国土安全部透过扩大使用快速递解程序加速遣返，范围包括在境内停留不足两年的无证移民。然而，联邦地区法院于2025年7月裁定总统无权创建替代性移民制度，认为公告逾越行政权限。裁决暂缓生效，以待政府上诉。

特朗普就任后立即恢复“留在墨西哥”政策（MPP），要求所有在南部边境寻求庇护的人士于墨西哥等待庇护审理。此措施延续第一次任期政策，目的在于减少入境后的庇护流程压力。同时，政府终止CBP One手机应用程序，使此一原先提供庇护面谈与入境检查预约的机制即时停止运作，并取消既有预约，官方理由为防止不具入境资格者利用该系统取得美国境内审理机会。同时，特朗普发布了第10886号公告《宣布美国南部边境进入国家紧急状态》（Declaring a National Emergency at the Southern Border of the United States），允许联邦政府动用军事预算与调派军事资源，停止所有非法移民入境。政府据此展开边境屏障新建与加固工程，并增设拘留设施。公告亦撤销前任政府中止筑墙经费的命令。同时，行政命令要求联邦航空管理局与联邦通讯委员会放宽部分规制，使国土安全部得以更有效侦测无人机等可能威胁。

此外，特朗普还发布了第14165号行政命令《确保边界安全》（Securing Our Borders），终止多项依国籍设立的类别性假释计划，包括针对古巴、海地、尼加拉瓜、委内瑞拉等国的CHNV假释途径，并要求往后假释申请采取逐个个案审查，仅限于紧急人道需要或对美国具有重大利益者，此举造成已在计划下居留或预期申请者的身份前景不确定。行政命令并要求全面采取拘留优先的执法模式，替代既有的“拘捕后释放”（catch and release）制度。无证移民在等候递解程序期间须接受拘留，并可能面临刑事指控。行政命令要求将快速递解适用范围扩大至所有在境内停留不足两年、且无法证明合法入境的外籍人士，此举大幅提升执法效率，但也缩减了移民获得完整移民法院程序审查的机会。同时，行政命令要求追究协助无证移民在美停留者的法律责任，扩大移民执法的触及范围。第14159号行政命令《保护美国人民免遭入侵》（Protecting the American People Against Invasion）则授权州与地方官员协助执行联邦移民法，包括拘捕可被递解之人士，该命令也设定对不配合的地方政府采取扣留部分联邦经费与启动法律行动的机制。此举强化了联邦政府向地方移民政策施加压力的能力，但同时引发联邦制下权力分配的法律争议。

特朗普政府任命前移民与海关执法局代理局长汤姆‧霍曼为“边境事务主管”，并启动全国性执法行动。移民与海关执法局在多个都城市展开突击拘捕行动，并取消过往限制在受“敏感地点政策”保护的地点，如学校与宗教场所执法的政策。司法部于2025年3月发布指令，允许执法人员在特定情况下进入移民住所而不需取得法院搜查令，随后引发法律界与民权团体的挑战。

## 外部链接

- U.S. Customs and Border Protection
- U.S. Citizenship and Immigration Services
- U.S. Immigration and Customs Enforcement