尼赫鲁报告

于1928年发布的《尼赫鲁报告》（Nehru Report）是一份备忘录，由英属印度的全党派会议在莫逖拉尔·尼赫鲁（印度政治家，印度独立后第一任总理贾瓦哈拉尔·尼赫鲁的父亲）的主持下起草，呼吁印度争取一个新的自治领地地位，并为其宪政体制建立一联邦制的政府架构。它还提议施行联合选举制（为所有选民，无论其宗教、种族或社群背景，都在一份共同的选民名单上登记，并共同投票选举单一选区内的代表），同时也在立法机构中为少数群体设置保留席位。

圣雄甘地（莫罕达斯·卡拉姆昌德·甘地）于1928年12月，在印度国民大会党于加尔各答举行的年会中提出，并通过一项议案，要求英国政府在一年内接受《尼赫鲁报告》的建议，否则将发起不合作运动。

## 背景

英国政府在英属印度时期行将结束前的政策始终是：印度宪政体制发展的时机和性质完全由英国议会来决定，人们认为英国会酌情咨询印度人的意见。这一点已在《le|1919年印度政府法案|Government of India Act 1919》中正式阐明。而英国直到克里普斯提案（英国为争取印度各方支持参加第二次世界大战的举措，承诺于战后给予印度自治领地地位，但国大党拒绝参与签署），才承认印度人有权自行制定宪政体制。

由英国社会主义者安妮·贝赞特（她于1917年曾担任印度国民大会党主席）和她的几位印度朋友发起一项起草新宪政体制的工作（非代表官方）。大多数领袖对她的计划相当冷淡，但此文件在1925年1月至2月于德里举行的所谓全党派会议（与前述全党派会议性质不同）上得到一定程度的修订，并于4月在坎普尔举行的一次会议上获得正式批准。该草案被起草为一项法规，并由工党政治家乔治·兰斯伯里先生于1925年12月9日提交给英国下议院，标题为"印度国协法案"（"The Commonwealth of India Bill"）。该法案提议立即授予印度完全的自治领地地位，但须遵守某些临时保留条款。根据此项法案，印度总督作为英国君主的代表，将完全负责军事、海军军力和外交关系，直到印度议会以自身法案表明准备好接管这些控制权为止。印度议会就印度土邦采取的任何步骤，都必须事先得到印度总督的批准。法案中还包含一份权利法案，其中有对人身自由、良心自由、言论自由以及性别平等等方面的保障。然而，这项计划没引起任何大众的热情，部分原因或许是它并非真正的印度本土产物，但主要原因在于民族主义运动的消极性质。当时的领袖们更热衷于反对现有体制，而非准备一个具建设性的替代方案。

英国政府于1927年任命西蒙委员会，以审查《1919年印度政府法案》的运作情况，并为印度提出宪政改革的建议。此委员会内并没任何一位印度籍成员，因而激怒英属印度民族主义运动的领袖。英国承认这种不满情绪，但并没考虑改变委员会的组成。相反地，它要求印度人证明自己能够制定出一套宪政体制。印度事务大臣弗雷德里克·埃德温·史密斯，第一代伯肯黑德伯爵曾于1925年在英国上议院提出类似的挑战：

... 就让印度人自己制定出一套宪政体制，而此体制必须获得印度各主要群体之间相当程度的合意及支持...

而印度民族主义运动的领袖们透过起草《尼赫鲁报告》来回应这一挑战。

印度国民大会党于1927年12月在其马德拉斯会议（Madras session，马德拉斯今日的名称已改为清奈）上，为回应西蒙委员会的设立，采取两项重大决策：

- 决定不与西蒙委员会合作。
- 筹划一个全党派会议，以期为印度起草宪政体制。

## 报告内容

《尼赫鲁报告》所勾勒出的宪政体制是让印度在英联邦内享有自治领地地位。报告中的一些重要内容有：

- 《报告》指出所有政府权力以及所有权威 - 包括立法、行政和司法 - 都源于人民，并应透过本宪政体制来建立，经由隶属于或依据本宪政体制的组织来行使。而与西蒙委员会之后，实际所制定的1935年印度政府法案不同。
- 不应设立国教。男女应享有平等的公民权利。
- 应建立联邦制政府架构，剩余权力归属中央。（一些学者，例如研究印度宪政史的学者 - R. J. Moore (Robin James Moore)，认为《报告》的提案本质上是单一制，而非联邦制）。
- 它包含对政府机制的描述，例如设立最高法院的提议，以及建议按人民使用的语言来划分省份。
- 报告没为任何社群提供分离选举制或为少数群体提供优惠席次。而这两项都在后来的《1935印度政府法案》中获得宽厚给予。然而此报告确实允许在少数群体占省份总人口至少百分之十的省份中，为此类少数群体保留席位，但必须严格按照这类社群的人口比例进行。
- 联邦的官方语言设定为印度斯坦语（又称印地-乌尔都语），使用天城体或乌尔都语字符书写。也可使用英语。

《报告》和西蒙委员会的报告都曾提交给所有参与1930年至1932年三次圆桌会议的代表们。但最终颁布的《1935年印度政府法案》，主要采纳的是西蒙委员会报告的内容，对《尼赫鲁报告》的借鉴极少，可说几乎没受其影响。

## 全印穆斯林联盟对《尼赫鲁报告》的反应

全印穆斯林联盟的领袖们除少数例外，未能接受《尼赫鲁报告》中的提议。而由穆罕默德·阿里·真纳于1929年起草"真纳十四点"作为回应，这十四点成为穆斯林社群的核心诉求，并被他们作为参与独立与统一印度的条件。他们的主要反对意见是：

- 分离选举制和优惠席次：国大党 - 全印穆斯林联盟于1916年签署的《勒克瑙协定》为穆斯林社群提供这两项保障，但却遭到《尼赫鲁报告》拒绝。
- 剩余权力：穆斯林意识到，虽然他们将在印度东北部和西北部的省份中占据多数，而能够控制这些省的立法机构，但他们在中央（联邦）将永远是少数。因此他们提出与《尼赫鲁报告》相反的要求，即剩余权力应归属于各省。

根据穆罕默德·阿里·真纳的说法："该委员会采纳一种心胸狭隘的政策，以破坏穆斯林的政治前途。我遗憾地宣布，这份报告极度含糊不清，不值得执行。"

## 反响

研究大英帝国历史的学者雷金纳德·科普兰爵士在其著作《印度的宪政问题（The Constitutional Problem in India）》中将这份报告视为"印度人迄今为止最坦诚，去尝试直接面对社群主义的困难之处..."，并认为其争取自治领地地位的目标是非凡的。然而他同时认为该报告"几乎没产生实际结果"。

美国籍印度宪法史学者格兰维尔·奥斯汀在其著作《印度的宪法：国家基石（India’s Constitution: Cornerstone of a Nation）》中强调《尼赫鲁报告》的基本权利部分是 "1950年印度宪法中基本权利的一个的直接蓝本... 19个子条款中有10个是实质上未经修改地复制，尼赫鲁报告中的三项权利被纳入指导原则中"。

印度政治科学教授尼拉·钱德霍克（Neera Chandhoke）在她《印度制宪会议（The Indian Constituent Assembly》（编著）一书的章节中主张，"《尼赫鲁报告》在一个以自由主义（注重公民权利和政治权利，即第一代权利）为主的宪政体制中纳入社会和文化权利（属于第二代权利），显得非同寻常"。

印度政治科学家尼拉贾·贾亚尔在其著作《公民身份及其不满（Citizenship and Its Discontents）》中提出，在1920年代后期国际权利论述的背景下，《尼赫鲁报告》在早期就构想出社会和经济权利"一份相当特殊的文献"（义为在1920年代，社会和经济权利的概念尚未在国际上得到广泛接受，更未被视为宪法不可或缺的一部分，而此报告能将其纳入，让其显得特殊。）。

## 外部链接

- Complete text of the Nehru Report at Internet Archive
- Bibliography