国会职权修法释宪案

《宪法法庭113年宪判字第9号判决》，俗称“国会职权修法释宪案”，官方称为“立法院职权行使法等案”，为中华民国（台湾）宪法法庭在2024年间针对国会改革法案所作的违宪审查案件。

本案源于2024年初新一届立法院通过的国会改革法案，在议决过程与实质内容上都有争议，执政但在立法院席次上属于少数党的民主进步党强烈反对（主张称为“国会扩权法案”），先由行政院经总统赖清德核可，提出覆议失败后，民主进步党立法院党团、总统赖清德、行政院、监察院均以法案抵触《宪法》为由，先后向宪法法庭提起确认法案是否违背宪法的“法规范宪法审查”，以及暂时停止法律适用的暂时处分声请。

宪法法庭受理声请后，指定立法院为案件的“相关机关”，在7月10日行准备程序，听取声请人与相关机关陈述有无作成暂时处分急迫性、必要性的意见，嗣后于7月19日公告〈宪法法庭113年宪暂裁字第1号裁定〉，谕知本次修法的其中一部分修正条文暂时停止适用。

本案于8月6日举行言词辩论，并在10月25日作成判决，宣判部分条文违宪。

## 案件背景

2024年5至6月间，第十一届立法院通过国会改革法案，修正《立法院职权行使法》有关听取总统国情报告、行使人事同意权、官员备质询的规定，增订调查权行使、听证权等章节，也在《刑法》增订藐视国会罪。法案在议决过程与实质内容上都有不少争议，执政但在立法院席次上属于少数党的民主进步党强烈反对这次法案（也主张应称为“国会扩权法案”）。

5月28日，国会改革法案全部三读通过后，民主进步党立法院党团表示将声请释宪；行政院研拟提出覆议；总统、民主进步党党主席赖清德透过总统府声明，期待朝野“持续对话调节”；监察院发布新闻稿称部分修正内容侵越宪法监察权的核心，可能违反权力分立，他们“无法接受”。6月6日，行政院会议认定法案“窒碍难行”，决议呈请总统核可提出覆议；总统赖清德于11日核可，移请立法院覆议；立法院21日表决覆议案的结果为“赞成维持本院原决议，即反对覆议案”，覆议案并未通过。

确认覆议案未通过后，总统赖清德随即于6月24日签署公布法案，但批注“立法院通过修正立法院职权行使法及刑法，审议程序引发社会高度疑虑；且修正条文容有违反权力分立及侵害人民基本权利之宪政争议，宜透过声请宪法法庭裁判及暂时处分解决，以维护自由民主宪政秩序，并保护人民基本权利。”在法案公布后，民主进步党立法院党团、总统赖清德、行政院、监察院都主张法案抵触《宪法》，先后向宪法法庭提起确认法案是否违背宪法的“法规范宪法审查”，以及暂时停止法案施行效力的“暂时处分”声请。

## 声请意旨

立法委员柯建铭等51人（民进党立院党团），主张《立法院职权行使法》多个条文及《刑法》第141条之1规定，均有违宪疑义，声请法规范宪法审查。同时声请暂时处分。他们的理由是：立法程序有重大明显瑕疵，法律无效；国情报告部分抵触权力分立原则；藐视国会罪部分抵触权力分立原则、法律明确性原则与比例原则；人事同意权部分，抵触权力分立原则、比例原则，且侵害被提名人的隐私权；调查权行使部分，抵触权力分立原则、正当法律程序原则；听证程序部分，抵触权力分立原则、正当法律原则，侵害人民诉讼权。

总统赖清德主张，总统行使职权所涉及的《立法院职权行使法》修正条文有以下抵触宪法的情形，向宪法法庭声请法规范宪法审查：听取总统国情报告部分，违反《宪法增修条文》第4条第3项总统赴立法院国情报告之规范意旨及目的，抵触宪法权力分立、责任政治原则；行使人事同意权部分，所审查内容与提名人选适任性无直接、必然关联，以“不予审查”作为效果，也可能让宪政机关无法运作，违反宪法忠诚义务（权力相互尊重原则）。此外，条文修正的立法程序上“未议而决”，瑕疵明显、重大，以上情况都已经违背宪法。

行政院主张本次部分《立法院职权行使法》修正通过条文，以及《刑法》修正通过条文，程序有重大明显瑕疵，内容违反宪法权力分立原则、法律明确性、正当法律程序原则、比例原则，侵害人民基本权利，于6月27日提出法规范宪法审查。监察院声请意旨则是，《立法院职权行使法》第53条之1第2项并未容许监察院调查的事实认定，不用受到立法院调查权行使结果的拘束，造成监察院调查必须受到立法院调查认定结果拘束，因此认为《立法院职权行使法》关于立法院调查权行使范围及其拘束力之规定违宪；同法关于受调查对象之规定，未排除独立行使职权的监察委员，也违反宪法。

## 审理程序

### 受理声请

宪法法庭于6月28日受理立法委员柯建铭等51人的声请，7月3日受理行政院、总统赖清德与监察院的声请，并编列案号如下：

- 113年度宪立字第1号立法委员柯建铭等51人声请案
- 113年度宪国字第1号行政院声请案
- 113年度宪国字第2号总统赖清德声请案
- 113年度宪国字第3号监察院声请案

宪法法庭也依据《宪法诉讼法》指定立法院为“相关机关”，针对本案陈述意见，并通知它推派机关代表3人、诉讼代理人3人、鉴定人2人；立法院于7月5日由院长韩国瑜召开党团协商讨论人选，预拟协商结论，规划援例由声请党团以外的其他党团推派。过程中，民主进步党协商代表批评院方预拟规划的作法是“没有协商，就有结论”，一度提出由院长指派中立的议事人员，或由三个党团分别推派代表；最后，各党团同意机关代表、诉讼代理人分别由中国国民党、台湾民众党各推派2名、1名。

宪法法庭在7月5日公告，人民或团体可以在7月20日前提出“声请法庭之友许可”。如果宪法法庭许可，他们应该在7月31日前提出“法庭之友意见书”。

### 驳回回避声请

7月初，立法院认为司法院院长兼宪法法庭审判长许宗力曾经在〈释字第585号解释〉提出部分不同意见书，反对赋予立法院在文件调阅以外的国会调查权，对于本案已经有固定的立场，且行政院负责督导声请的政务委员林明昕是许宗力的指导学生、司法院在柯建铭致电后就通知机关代表参与，执行职务有偏颇的可能；又大法官许志雄过去担任政务委员期间督导释字第585号解释的声请、是时任民进党政府重要官员，也可能偏颇，于是由机关代表立法委员翁晓玲声请二人回避审理本案。

宪法法庭经过讨论评决（许宗力、许志雄分别在声请自己部分回避，声请他方部分请假），于7月9日以裁定驳回立法院的声请，理由为：立法院所提出的主张无法证明许宗力因提出释字第585号解释意见书、许志雄因评论释字第585号解释，有何无法开放、公正审理本案的具体原因及事证，其余主张亦仅是主观意见，不符合《宪法诉讼法》所定回避要件，故予以驳回。

## 暂时处分

针对国会改革法案提出法规范宪法审查的同时，声请人立法委员柯建铭等人、行政院、总统赖清德与监察院，也都同时声请“暂时处分”。依据《宪法诉讼法》第43条规定，宪法法庭可以在急迫、必要时，为了避免宪法所保障的权利或公益遭受重大损害，依照当事人的声请裁定暂时处分，或者主动做出；暂时处分可以冻结、暂停施行法律，效力最长为6个月。

宪法法庭为了听取各声请人与立法院对暂时处分必要性及其范围的意见，定于2024年7月10日14时至16时行公开准备程序。当日，各方踊跃发言，开庭时间延长。审判长许宗力要求各方，如果尚需要补充说明，应于开庭结束后三日内以书状提出。

7月19日，宪法法庭公告“113年宪暂裁字第1号裁定”，谕知《立法院职权行使法》修正条文中，涉及“听取总统国情报告”、“听取报告及质询”、“人事同意权行使”、“调查权行使”、“听证会举行”的部分条文，以及《刑法》修正条文“藐视国会罪”，自公告日起，暂时停止适用。就此部分，《立法院职权行使法》修正前第25、45、47条规定，可以暂时予以适用。《立法院职权行使法》其它规定，没有暂时停止适用的急迫必要，因此驳回其它部分的暂时处分声请。

## 言词辩论

### 争点题纲

宪法法庭在7月5日公告，本案定于8月6日9时至17时行言词辩论。大法官拟定要讨论的争议问题大纲如下：

- 2024年6月24日修正公布的《立法院职权行使法》增订暨修正条文全文，及同日公布之《刑法》第141条之1，其立法程序是否有明显重大瑕疵？
- 《立法院职权行使法》下列条文之规定，是否违宪？
- 总统国情报告部分：第15条之1、第15条之2、第15条之4
- 质询部分：第25条
- 同意权行使部分：第29条、第29条之1、第30条、第30条之1、第31条
- 调查权部分：第45条、第46条、第46条之1、第46条之2、第47条、第48条、第50条之1、第50条之2、第51条、第53条之1第2项
- 听证会部分：第59条之1至第59条之9
- 其他受理部分
- 《刑法》第141条之1规定，是否违宪？

### 参与人员

声请人51位立法委员委任律师陈鹏光、陈一铭、方玮晨为诉讼代理人；行政院委任陈信安教授、李荃和律师、赖秉详律师；总统委任台湾大学法律学系教授孙迺翊、副教授苏慧婕、律师洪伟胜为诉讼代理人；监察院委任律师李元德、助理教授姚孟昌为诉讼代理人。宪法法庭指定的相关机关立法院，由立法委员吴宗宪、翁晓玲、黄国昌作为机关代表，并委任律师叶庆元、林石猛、前监察委员仉桂美为诉讼代理人（注：7月9日准备程序未委任叶庆元，而是委任东吴大学法律学系教授陈清秀）；相关机关法务部由简美慧副司长、刘怡婷主任检察官为诉讼代理人。

法务部因为是受审查法律《刑法》的主管机关，依照《宪法诉讼法》被视为相对人，将于言词辩论期日到庭。另一相对人立法院的诉讼代理人虽曾对这件事声明异议，但被宪法法庭裁定驳回。

除了声请人、相对人与双方的诉讼代理人外，宪法法庭就这起案件，也咨询了台湾大学法律系教授张文贞、东吴大学法律系教授董保城、政治大学法律系副教授林佳和与台北大学法律系副教授黄铭辉等专家学者，并邀请他们出席言词辩论，表示意见。

本案还有律师陈韦樵、台北律师公会、台湾青年法律人协会、中央研究院法律学研究所研究员林建志、经济民主连合、民间司改会、台湾科技法学会、中华民国宪法学会、律师陈长文等人出具法庭之友意见书。

### 陈述要旨

宪法法庭在8月6日行言词辩论程序，当日，声请人再次陈述声请意旨（请参阅前述声请意旨段落），相关机关立法院则主张本次修正法案合宪。首先，在程序上，声请人立法委员柯建铭等51人不符合《宪法诉讼法》第49条少数立法委员声请法规范宪法审查的要件；行政院、总统及监察院则不符宪诉法第47条、第48条机关声请法规范宪法审查之要件，声请均不合法，应不受理。

立法院指出，本次修正立院职权法的目的在于维护人民知的权利，修法过程符合相关议事规则，且与释字499号解释之情形有别，不应采取相同审查标准。总统是最高行政权之一部分，总统国情报告可比拟为“不真正义务”，即非法律义务而系总统之政治承诺，因此相关规定并不违宪。人事权为行政及立法两权共享，本次修法有关人事同意权之行使规定均符合国会自治，应为合宪。“质询”是宪法赋予立法委员之权力，借此了解施政方向、法案及预算执行并揭露违法、失职等情形，如官员得任意拒绝出席、答询，质询权将形同具文。又立法院调查权是国会固有权限，其特性是对事不对人，追究政治责任，与监察院之调查权不同。

相关机关法务部到庭陈述意见略以：刑法第141条之1规定未设有具结程序，无从界定公务员真实陈述义务范围，且未规定拒绝证言之告知义务及缺乏准驳拒绝证言之配套程序，有违正当法律程序。

### 公开书状

7月底、8月初，各声请人与相对人（立法院）陆续提出言词辩论的准备书状与答辩书，宪法法庭邀请提供意见的专家学者，以及裁定许可提出意见的法庭之友，也陆续提出专家咨询意见书、法庭之友意见书。其中，有一部分文书因为超出页数限制，宪法法庭仅在网站上公开未超过的部分（前20页）内容，并称将通知具状人依规定修正内容。

其中，相关机关立法院提出的书状被限制公开，诉讼代理人叶庆元声明异议，请求公开他们提出的书状，但宪法法庭裁定驳回。

嗣后，大法官考量本案涉及重大宪政议题，各项法律论述及意见受到高度关注，且对法学研究及续造具有重要价值，决议公开声请人、相关机关（以上均含机关代表、诉讼代理人）、专家学者提出之书状（不含未经确认有无限制公开之附件）。

## 判决结果

宪法法庭于2024年8月6日行言词辩论，依《宪法诉讼法》第26条规定，原则上将于言词辩论终结后3个月内（11月6日前）宣示实体判决；有必要时，可延长2个月宣判。10月18日，宪法法庭对外公告，将于10月25日下午3时宣示判决。

宪法法庭于2024年10月25日作成〈113年宪判字第9号判决〉，宣告系属法规范《立法院职权行使法》增修条文全部、一部、《刑法》第141条之1等规定之法规范宪法审查结果如下：

### 立（修）法程序

多数意见认为，这次的立法程序虽然有瑕疵，但整体来说，还没有完全悖离宪法公开透明与讨论原则的要求，并未导致根本影响法律成立的基础与效力。因此，本次法案并不因立法程序瑕疵即抵触宪法。至于这样的程序是否符合民意的要求与期待，应该由人民在相关民主程序中实施民主问责时判断。

主笔大法官蔡宗珍指出：宪法要求立法程序应该公开透明、且有讨论，而非只有形式上的表决。不过，法律公布生效后，立法程序就算抵触相关议事规范而有瑕疵，如果不是重大且明显的违宪、足以根本影响法律成立的基础者，则不当然影响法律效力。本次立法过程中的实质讨论时间“极其有限”，且第二读会进行过程“议场常常处于一片混乱状态”，立法程序很难说没有瑕疵。但是，就公开透明原则来说：本次修法主要议题于委员会审查阶段，已由相关机关表示意见，并召开公听会听取各界意见，法案内容并非完全不公开、不透明；举手表决并非完全匿名，人民仍可从各党团的集体行为辨识所属委员意向。就讨论原则来说，整体来看，形式上仍有历时甚短的讨论。

这个立场有11位大法官支持，4位大法官许志雄、黄昭元、谢铭洋、尤伯祥反对。许志雄出具意见书表示，这次程序就算没有“完全背离”，却已“严重违反”而“造成立法民主正当性之崩塌”，应违宪。黄昭元担忧宪法法庭的态度，将产生放任政党对立的政治效应，大法官“有必要走入政治丛林，并以宪法规范正面导引或轻推（nudge）立法院议事程序”。

### 《立法院职权行使法》

第2章之1中，除邀请总统进行国情报告合宪以外，其余要求总统进行国情报告、国情报告时进行口头问答、书面问答等皆违宪。

第25条第1项中有关质询之规定，行政院院长、各部会首长以问句答复立法委员属于质询的答复，不构成反质询。同条第2项有关“经主席同意”与藐视国会，以及第3至9项皆违宪。

第29条第3项人事同意权案交付委员会审查合宪，而第29条之1第1、2项合宪，第3项除具结无虚伪资料合宪外其余皆违宪。

第30条第1项合宪、第3项违宪。第30条之1第1、2项，在立法院院会不得因委员会不审查而不行使人事同意权的前提下合宪，第2项有关罚锾部分与第3项违宪。

第8章有关调查专案小组部分皆违宪，调查委员会部分仅在有效行使宪法所赋予之职权时得以行之。

第59条之4、之5第2至6项皆违宪。

### 《刑法》

第五章之一第141-1条藐视国会罪违宪。

## 各界评论

### 审理程序

本件声请人方推荐、宪法法庭指定出具咨询意见的专家学者张文贞在审理期间，被总统赖清德提名为司法院大法官并为院长。《联合报》认为，张文贞鉴定国民党、民众党推动的法案大部分违宪，她的人事同意案可能因此在两党占多数的立法院难以通过。

### 判决结果

本案判决作成后，声请人民主进步党立法院党团将该件判决称为“宪政史上最重要的判决”，“没有谁输谁赢”，将提出自身的国会改革草案，配合判决建议，完善国会制度。总统赖清德对判决结果“表示尊重”，并愿意在判决建构的合宪性框架下，赴立法院进行国情报告。行政院的院长卓荣泰对判决“表示敬佩及尊重”，称将配合判决内容。监察院则对大法官“表达敬重与感谢”。

至于本次主要推动国会改革法案的国民、民众两政党方面，中国国民党立法院党团书记长林思铭称，大法官失去独立性，甘做民进党政府打手，是宪政史的耻辱，而翁晓玲则称拒绝遵守释宪案。党主席朱立伦称，此次判决对民主宪政伤害极大，国民党将严格审查未来的大法官人选。台湾民众党立法院党团总召黄国昌认为大法官过于“呵护”行政官员，使得他们不需要为国会中的不实发言负起刑责。他也称党团不欢迎赖清德“有如作秀”的国情报告。

## 外部链接

- 宪法法庭网站：https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=38&id=352966
- 维基文库：宪法法庭113年宪判字第9号判决（含意见书）

## 基本资料

- 声请日期：2024年6月26日
- 言词辩论日期：2024年8月6日
- 判决日期：2024年10月25日
- 案件编号：中华民国宪法法庭判决、113年宪判字第9号
- 声请人：立法委员柯建铭等51人、行政院、总统赖清德、监察院
- 审判长：许宗力
- 法官：蔡烱炖、詹森林、黄昭元、黄瑞明、张琼文、许志雄、吕太郎、谢铭洋、蔡宗珍、杨惠钦、蔡彩贞、朱富美、陈忠五、尤伯祥
- 决定制定：蔡宗珍
- 案由：为认立法院职权行使法修正条文及刑法第141条之1规定，均有违宪疑义，声请法规范宪法审查。
- 协同意见：黄瑞明
- Abrogated：立法院职权行使法：、第15条之1第2、3项、第15条之2第1项、第2项部分、第15条之4、第25条第2项部分、第3项、第4项部分、第5至9项、第29条之1第3项部分、第30条第3项、第30条之1第2项后段、第3项、第45条第1项（调查专案小组部分；第45条第2项、第3项后段、第46条、第47条第1项、第2项、第50条之1第3项、第5项及第59条之1第1项，涉及调查专案小组部分亦同）、第2项部分、第47条第1项部分、第3项部分、第48条、第50条之1第3项部分、第5项、第50条之2部分、第59条之4部分、第59条之5第2至7项 刑法：、第141条之1