朝圣基金局皇家调查委员会

朝圣基金局皇家调查委员会（Royal Commission of Inquiry into Tabung Haji；Suruhanjaya Siasatan Diraja Tabung Haji，简称朝圣基金局皇委会或TH RCI）是马来西亚政府于2022年成立的皇家委员会，旨在调查国家朝圣基金局在2014年至2020年期间的管理与营运状况。该委员会由前联邦首席大法官劳勿斯·沙里夫出任主席，并于2022年8月30日向时任国家元首提交了调查报告。

委员会在调查报告中得出结论，指出朝圣基金局在2017财年已陷入严重的财务危机，但其当年公布的账目并未如实反映这一困境。如果全面严格应用马来西亚财务报告准则（MFRS），该基金局在2017财年的真实财务状况应为净亏损14亿令吉，而非其对外呈报的34亿令吉净利润。委员会将这一巨额财务漏洞归咎于超出基金实际承载能力的过度分红（Hibah）、利用虚高资产评估方法夸大报告利润、国家审计署监管失职、投资权限盲目扩张以及朝圣财务援助补贴（HAFIS）成本的急剧上升。

为此，委员会建议全面修订《1995年朝圣基金局法令》，明确禁止现任政客进入董事会，将部长监管权分立给首相署部长（负责朝圣营运）与财政部长（负责资金与投资），并规定未来的利润分配必须严格基于经审计的财务账目计算。此外，报告还要求对14项重大亏损投资展开深层的法医稽核（Forensic Audit），并追回不正当发放给子公司董事的管理层奖金。

该调查报告在提交后一度被列为机密文件长达近四年。首相安华·依布拉欣后续解释称，此前暂不公开报告是为了防止引发公众恐慌及存款人的恐慌性提款。2026年7月29日，马来西亚伊斯兰教发展局（JAKIM）正式解密并向社会公布了这份报告，内阁也指示各执法机构全面开启刑事与纪律调查。

## 背景与设立过程

朝圣基金局根据《1995年朝圣基金局法令》（第535法令）成立，继承了1969年成立的朝圣管理及基金局以及1963年成立的朝圣储蓄机构。其法定宗旨是协助马来西亚穆斯林积攒朝圣资金并统筹朝圣事务。

对该基金局财务状况的疑虑于2018年首次公之于众，当时国家审计署在其2017财年账目中发布了“强调事项”（Emphasis of Matter）。朝圣基金局随后委托普华永道（PwC）、安永（EY）以及罗兰贝格（Roland Berger）进行财务复核，其中普华永道的审查揭示了早在2014年就已经存在的资产与负债巨大缺口。

联邦内阁于2020年8月14日确认有必要展开调查，随后于2021年7月14日依据《1950年调查委员会法令》（第119法令）决定成立皇委会，并在同年10月8日划定了调查范围。调查职权范围包括审查2014年至2020年间朝圣基金局的营运问题、确定是否存在隐瞒信息或误导性陈述，并建议对违法者采取法律行动，但正在推进的内部重组恢复计划不在此次调查范围内。

国家元首苏丹阿都拉于2022年1月20日御准任命了六名委员，任期六个月至7月19日止。委员小组成员包括前联邦首席大法官劳勿斯（主席）、前政府首席秘书三苏丁·奥斯曼、兴业银行创办人拉昔·胡先（Abdul Rashid Hussain）、前马来西亚穆玛拉银行主席莫哈末慕尼尔·阿都马吉（Mohd Munir Abdul Majid）、苏丹阿都哈林沙国际伊斯兰大学副校长阿斯玛迪·莫哈末纳因（Asmadi Mohamed Naim），以及执业会计师诺沙琳·哈米顿（Norsyahrin Hamidon）。时任JAKIM副总干事哈奇玛·莫哈末尤索夫（Hakimah Mohd Yusoff）出任委员会秘书，来自总检察署的三名官员则担任检控与调查官员。皇委会采用了收集文件记录、聆听政府机构汇报、审阅证人法定声明以及举行口头听证会等方式，于布城的伊斯兰综合大楼完成了听证，并在2026年7月19日正式签署了最终报告。

## 调查发现

### 企业治理失当

皇委会指出，《第535法令》的多项条款已不适应现代金融监管。法令赋予掌管宗教事务的部长对朝圣营运、资金与投资决策的绝对权力，但历任宗教部长均仅具备伊斯兰宗教专业知识，缺乏金融专业背景，完全依赖董事会和管理层的呈报，文件记录显示部长的批复多为盲目的“照准”。同时，法令第6(2)条仅要求主席和董事为马来西亚穆斯林公民，未设定专业能力标准。这导致2014年至2018年间多名活跃政客被任命为主席和董事，致使分红率、朝圣费用及补贴等重大商业决策严重受到政治因素干预。

此外，法令允许部长在无需给予任何理由的情况下随时撤换董事或首席执行官。这一权力在2021年被滥用，首席执行官聂莫哈末·哈斯尤丁（Nik Mohd Hasyudeen Yusoff）与主席莫哈末诺·莫哈末尤索夫（Md Nor Md Yusof）分别于2021年5月及10月在合约未满前被无故解职。同时，董事会成员与管理层在众多子公司中兼任重叠职务，分散了精力并构成了利益冲突。由于投资小组、沙里亚顾问委员会及朝圣管理委员会缺乏法定地位，投资小组甚至在2018年被行政撤销，取而代之的是不符合法令规定的临时机构。

### 财务状况与创意会计

国家审计署于2018年7月16日发布的“强调事项”揭露，朝圣基金局在2017财年内两次擅自修改资产减值政策，且未对三家子公司和三家联营公司（包括TH Heavy Engineering）共计2.2781亿令吉的减值进行账面记录。

皇委会采纳了普华永道的审查结果，认定朝圣基金局未对联营公司、子公司及固定收益工具的投资损失进行减值，未达致房地产投资公允价值亏损的账目标准，并在未计入这些亏损的情况下违规分配了2017财年的利润，甚至将在账面上从未实际收到的子公司股息计入收入。报告证实，如果全面遵照马来西亚财务报告准则（MFRS），朝圣基金局在2017财年的真实财务状况为净亏损14亿令吉，而非其对外宣称的34亿令吉净利润，形成了高达48亿令吉的财务夸大缺口。

### 危机成因分析

皇委会归纳了引发财务危机的五大主因：

第一，超出实际承受能力的过度分红（Hibah）。在2014年至2017年间，朝圣基金局为了吸引和留住存款人，发放了远超其实际盈利能力的超额分红，严重侵蚀了储备金，迫使基金局转向高风险、权益类偏重的投资。当2019年宣布的分红率降至1.25%的低位时，引发了存款离场，总存款额从约730亿令吉骤降至690亿令吉。

第二，利用可实现资产价值（Realisable Asset Value，简称RAV）进行创意会计核算。管理层在测试是否符合第535法令第22条（即资产必须大于负债方可分红）时，避开了审计财报数据，擅自改用RAV估值。这种做法夸大了资产价值，且完全忽略了贬值资产的折旧亏损，以此强行营造出“资产大于负债”的假象来合发分红。

第三，国家审计署的监管失职。审计署在2014年至2017年间均签发了无保留意见的审计证书。国家审计官在2018年12月19日致首相的信函中承认，2017财年原本拟签发保留意见，但考虑到保留意见会引发存款人恐慌，最终改签了带有强调事项的无保留证书。皇委会严厉批评审计署考虑了审计职责之外的政治社会因素，属于严重失职，若无这份无保留证书，基金局根本无法依法发放2017财年高达27.5亿令吉的分红。

第四，使命漂移（Mission Creep）。朝圣基金局被赋予了打造穆斯林社群经济支柱的宏大愿景，这推动其盲目进入自身完全缺乏专业知识的大型房地产和种植园投资领域，导致了巨额亏损。

第五，朝圣财务援助补贴（HAFIS）成本失控。每名无津贴朝圣者的实际成本从2013年的15,553令吉飙升至2022年的25,540令吉，但朝圣者在2014年至2019年间缴付的费用始终冻结在9,980令吉。差额全由HAFIS补贴承担，补贴总额从2014年的1.06亿令吉暴增至2019年的3亿令吉。皇委会预测，若不进行改革，该补贴在2030年将达到每年7.4247亿令吉，进一步蚕食分红能力。

### 乱发奖金与不当投资

调查发现，朝圣基金局在2010年至2017年间向员工发放了相当于2至13个月薪金的丰厚奖金（例如2014年发放了7,400万令吉奖金），这些奖金全建立在通过RAV方法营造的虚假利润之上，属于不当发放。此外，子公司TH Properties有限公司的董事和管理层在2017年和2018年获得了220万令吉的特别奖金，但这笔奖金未经母公司朝圣基金局批准，仅由无权审批的执行委员会擅自通过。

皇委会指出，基金局的投资决策极为混乱，首席投资官、企业融资主管、房地产主管与资金主管之间毫无协调。投资小组主席也承认该小组态度松懈、决策机制漏洞百出。报告要求对14项重大亏损投资展开深层的法医稽核，其中包括：

- FGV控股：以平均每股4.58令吉的价格高位投资12.5亿令吉，随后股价暴跌至0.885令吉。多达10.6亿令吉的未实现亏损最终仅靠救援公司以成本价接盘才得以规避。
- Trurich Resources有限公司：3.6431亿令吉投资全额计提减值，且尚欠马来亚银行1.79亿美元贷款。
- Al-Rawda Real Estates：在麦加和麦地那的四家酒店租金拖欠达5.607亿沙特里亚尔，产生2.028亿令吉的预期信用损失。
- PT TH Indo Plantations：在买方未付清全款前即办理了股权过户，最终售款被强行削减1亿美元，且买方拖欠了1.786亿美元预付款。
- Deru Semangat有限公司：因种植园开发违反零砍伐环保政策，2.57亿令吉投资大幅减值至3,200万令吉。
- Alam Maritim Resources与TH Marine：1.98亿令吉股权全额减值，1.36亿令吉融资中的8,000万令吉计提减值。
- 其他减值投资包括：Putrajaya Perdana有限公司（减值1.453亿令吉）、TH Plantations有限公司（基金局层面减值1.7亿令吉）、Abraj有限公司（减值4,025万令吉）、Emrail有限公司（减值1,930万令吉）、Wellspring Worldwide有限公司（减值1,903万令吉）以及Alfareeda Residential Fund（7,600万沙特里亚尔全额冲销）。

### 救市公司（UJSB）的系统性风险

为了填补朝圣基金局高达百亿令吉的资不抵债缺口，政府于2018年12月14日参考Danaharta模式成立了特设公司Urusharta Jamaah有限公司（UJSB）。朝圣基金局将其手上的106项亏损上市股票、一家种植公司及29项房地产，以199亿令吉的高价转移给UJSB，这一转让价较当时97亿令吉的真实市场价值溢价了整整102亿令吉。

作为交换，UJSB发行了由朝圣基金局全额认购的零息穆拉巴哈苏库克债券（Sukuk）：包括7年期100亿令吉（到期收益率4.05%）及10年期96亿令吉（到期收益率4.10%），外加3亿令吉现金。内阁于2019年4月5日批准拨款178亿令吉以填补债券到期兑付缺口。目前，这些伊斯兰债券的应计收益占到了朝圣基金局年收入的近26%，成为了基金局最大的单一系统性风险。皇委会警告，若UJSB无法履行兑付义务，朝圣基金局将面临破产危机。

## 委员会主要建议

皇委会明确否决了将朝圣基金局拆分为不同实体的提议，主张保留现有架构并重塑管理。其提出的核心改革建议包括：

- 修改《第535法令》：设定董事会成员的专业资历门槛；严禁现任政客出任基金局及子公司的主席或董事；规定解职必须具备正当理由；并将投资小组、沙里亚顾问委员会和朝圣管理委员会法定化。
- 分立监管权：由宗教事务部长专责朝圣管理，财政部长专责资金与投资；董事及首席执行官由独立提名机构向首相推荐后任命。
- 限制子公司的兼任：限制董事和高管在子公司兼任职务的数量。
- 明确金融监管：终止马来西亚国家银行对基金局的直接监管，或仅将其监管权限限制在准备金和流动性层面。
- 引入外部审计：废除由国家审计署审计的机制，改由私人专业会计师事务所接管账目审计。
- 规范分红计算：规定利润分配必须严格基于经审计的年度财报，严禁基于试算表或RAV估值进行分红。
- 追回不当薪酬：停止发放过量员工奖金，追回违规发放给 TH Properties 董事及管理层的奖金。
- 深入法医稽核与追责：对报告列出的14项问题投资展开法医稽核，追究涉事董事及管理层的法律与财务责任。
- 设立专门投资部门：在基金局内部成立名为朝圣资金（Dana Haji）的专门投资部门，并接受马来西亚证券监督委员会监管。
- 改革朝圣注册门槛：将自动注册朝圣的最低存款门槛从现行的1,300令吉大幅提高至实际朝圣成本（当时为12,980令吉），预计可将排队等待朝圣的时间从130年缩短至33年；限制大额提款并规定提款需提前一个月通知；将朝圣补贴仅限定于有真正经济需要的朝圣者。
- 化解UJSB债券风险：要求政府落实每年17.3亿令吉的拨款用于提前赎回UJSB债券，并建议为未来新发行的债券提供政府担保和可交易架构。

## 执法行动与后续进展

在2018年11月至2019年1月期间，朝圣基金局已针对朝圣基金局基金会（Yayasan TH）支出、PT TH Indo Plantations 股权出售、Trurich 土地报告以及2017年虚假误导董事会发放分红等事宜向警方报案。同时，该局还将涉及 TH Plantations 种植园收购及物业租赁等6宗案件移交马来西亚反贪污委员会调查。调查文件呈交总检察署后，当时未提起刑事诉讼。在内部纪律方面，5名高级官员曾面临解雇或降职的纪律处分，但在内部上诉后处分均被减轻为降职或警告，这5人在报告签署时仍留任于集团内。皇委会批评纪律程序拖沓，要求全面收紧内部惩处机制。

报告于2022年呈交后，其附录被列为《1972年官方机密法令》下的机密文件。包括前首相依斯迈沙比里在内的政界人士曾多次呼吁解密报告。

2026年7月29日，JAKIM正式将长达211页的皇委会报告完整版解密公布。通讯部长法米·法兹表示，内阁已下令各执法机构即刻开展全面调查，对任何违法人员依法起诉。报告也将提交至国会特别会议进行辩论。法米补充道，朝圣基金局目前已落实了报告中25项建议中的约75%。朝圣基金局对此表示欢迎，并强调已对相关治理漏洞进行了修复。副首相阿末扎希则呼吁各界切勿将该调查报告政治化。

## 外部链接

- 朝圣基金局皇家调查委员会报告全文（马来文）

## 基本资料

- 原文名：Suruhanjaya Siasatan Diraja Tabung Haji
- 日期：2022年1月20日—7月19日
- 地点：布城布城伊斯兰综合大楼
- 类型：皇家委员会
- 起因：朝圣基金局于2014年至2020年间爆发的财务与治理危机
- 参与者：由前联邦首席大法官劳勿斯·沙里夫领导的六人委员小组
- 结果：调查报告于2022年8月30日呈交国家元首；2026年7月29日正式解密并向公众发布