单行条例

单行条例，是指民族自治地方（自治区、自治州、自治县）的人民代表大会，依照宪法和当地民族的政治、经济和文化特点，就某一特定事项制定的自治法规。单行条例与自治条例、地方性法规、经济特区法规等共同构成中华人民共和国的地方立法体系，在相应的民族自治地方范围内具有法律效力。

民族自治地方在制定单行条例时，在不违背宪法和法律基本原则的前提下，依法享有对国家法律和行政法规部分条款的变通权，但不得对宪法、法律中专门针对民族自治地方的规定做出变通。

## 法律依据

单行条例是由宪法、民族区域自治法以及立法法所共同确立的。

宪法第四条规定，中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。

宪法第九十五条规定，自治区、自治州、自治县设立自治机关。自治机关的组织和工作根据宪法第三章第五节、第六节规定的基本原则由法律规定。

宪法第一百一十六条与民族区域自治法第十九条规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。

中华人民共和国立法法第八十五条规定，自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

中华人民共和国民族区域自治法第二十条规定，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复。

中华人民共和国民族区域自治法第六条规定，民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。

## 立法沿革

单行条例的历史可追溯至中华人民共和国成立前革命根据地时期的民族自治立法实践。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，确立了民族区域自治作为国家基本政策的地位。随后，政务院于1950年1月6日公布《省、市、县人民政府组织通则》，规定县级人民政府有权拟定与县政有关的单行法规，并报请省人民政府批准或备案。《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》规定各民族自治区的自治机关在中央人民政府和上级人民政府法令所规定的范围内，依其自治权限，可以制定本自治地方的单行法规，呈报上两级人民政府核准并报政务院备案。

1952年8月9日，中央人民政府颁布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对民族自治地方设立、行政地位及自治权利等重大问题作出明确规定，为单行条例的制定提供了规范依据。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了中华人民共和国的第一部宪法，规定民族自治区、自治州、自治县的自治机关依照宪法和法律规定的权限行使自治权；依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准。并将前一阶段实行的中央与地方分享立法职权的制度改为中央集权的立法制度。

1984年5月31日，第六届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国民族区域自治法》，单行条例的制定获得了系统化的法律依据。1987年11月24日，第六届全国人大常委会在对1978年底以前颁布的法律进行清理时特别说明：

在1978年底以前，全国人大常委会批准民族自治地方的人民代表大会和人民委员会组织条例48件，因新宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法和民族区域自治法已经制定，各民族自治地方人民代表大会都已成立常务委员会，各自治地方都已经或正在另行制定自治条例，上述组织条例已因情况变化而不再适用。

这意味着，自1980年代起，自治条例与单行条例逐步替代了过去的“组织条例”，民族自治地方立法进入了新的历史阶段。

2000年3月15日，第九届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国立法法》，进一步规范了单行条例的制定程序、报批程序与变通规则。2001年2月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》，对单行条例的制定权源作出与时俱进的修正，将原本由自治机关享有的特殊政策和灵活措施权利扩展为系统化的自治权配置。

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，是立法法施行近15年来的第一次修改。修法将所有“设区的市”人大及其常委会纳入地方性法规制定主体范围；同时明确自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照规定行使设区的市制定地方性法规的职权，使自治州获得完整的地方性法规制定权。

2023年3月13日，第十四届全国人民代表大会第一次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，对区域协同立法作出进一步规定，并对设区的市与自治州的地方性法规制定权作进一步细化，但单行条例的核心规范并未发生根本性改变。

## 立法权限

单行条例的立法权限来自于宪法和民族区域自治法的授权。

中华人民共和国宪法第一百一十六条和中华人民共和国民族区域自治法第十九条规定，民族自治地方的人民代表大会享有单行条例的制定权。2015年立法法修正后，自治州的人民代表大会常务委员会也获得了地方性法规制定权，但单行条例的制定权仍专属民族自治地方的人民代表大会，常务委员会并无独立的单行条例制定权，这与地方性法规的制定权分配有所不同。

单行条例可规定的事项范围较广，凡是民族区域自治法第三章“自治机关的自治权”所涉及的政治、经济、文化、社会等各领域，均可由单行条例作出专门规定。常见的单行条例事项包括：

- 自然资源管理与生态环境保护。
- 少数民族语言文字使用与民族文化传承。
- 计划生育与人口政策。
- 婚姻家庭与继承。
- 教育、科学技术、文化事业。
- 医疗卫生与体育。
- 地方财政与税收。
- 对外贸易与边境贸易。
- 其他社会事业。

中华人民共和国立法法第八十五条明确授权自治条例和单行条例可以对法律和行政法规作出变通规定，这是单行条例与一般地方性法规的核心区别。但同时也对变通规定作出三个限制：

- 不得违背法律或行政法规的基本原则。
- 不得对宪法和民族区域自治法作出变通规定。
- 不得对其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

立法法未规定对部门规章作出变通的权限，单行条例不能对部门规章作出变通规定。

2015年立法法修正后，自治州人民代表大会常务委员会获得了与设区的市类似的地方性法规制定权，可对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。自治州的单行条例与自治州人大及其常委会制定的地方性法规在实践中并存，单行条例侧重于依民族特点对法律和行政法规作出变通，地方性法规侧重于执行上位法和处理地方性事务。

## 制定程序

单行条例的制定程序由中华人民共和国立法法和相关行政法规规范，主要分为提案、起草、审议、表决与通过、报批及公布6个阶段：

- 单行条例的提案权由民族自治地方的人民代表大会主席团、常务委员会、本级人民政府、本级人民法院、人民检察院以及代表（代表团）享有。提案前通常需要进行立法调研、立法论证和公开征求意见等程序。
- 单行条例的起草由民族自治地方的人民代表大会常务委员会或者人民政府的有关部门承担。起草过程中应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
- 民族自治地方的人民代表大会常务委员会会议对单行条例草案进行审议时，除特殊情况外，应当在会议举行的七日前将草案发给常委会组成人员。列入常委会会议议程的单行条例草案，一般应当经常委会会议审议后，由常务委员会决定提请本级人民代表大会会议审议和表决。
- 单行条例经民族自治地方的人民代表大会全体代表的过半数通过。
- 自治区的单行条例报全国人民代表大会常务委员会批准后生效；自治州、自治县的单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。报请批准时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。
- 经批准的单行条例由民族自治地方的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。单行条例公布后，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和中国人大网、本地方人民代表大会网站以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。

## 制定主体与层级

中华人民共和国的民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三个层级。截至目前，中华人民共和国共建立155个民族自治地方，即5个自治区、30个自治州、120个自治县。

### 自治区

自治区作为省级民族自治地方，其人民代表大会有权制定单行条例。自治区人民代表大会制定的单行条例，须报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治区人民代表大会常务委员会无权对单行条例进行修改或补充，该条例的任何修订与补充，均须由自治区人民代表大会审议并依照法定程序报批。

### 自治州

自治州是介于自治区和自治县之间的民族自治地方，其人民代表大会制定的单行条例，须报全国人民代表大会常务委员会批准，或者报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。

自治州的单行条例制定在立法实践中较为活跃，涉及教育、文化、语言文字、婚姻家庭、环境保护、资源开发等多个领域。各省或自治区人民代表大会常务委员会在批准自治州的单行条例时，主要进行合法性审查，原则上尊重自治州人民代表大会的立法判断。

### 自治县

自治县是民族区域自治地方的基层单位。自治县人民代表大会制定的单行条例，须报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。自治县的单行条例往往更加贴近当地民族的实际需要，在保护民族传统文化、调整民族关系、促进民族经济发展等方面发挥着重要作用。自治旗与自治县在单行条例的制定权上享有同等地位，均需报自治区人民代表大会常务委员会批准。

### 民族乡

民族乡不是民族自治地方，但可依据《民族区域自治法》第十二条第二款的规定，设立相应的自治地方或者民族乡。民族乡不享有自治条例和单行条例的制定权，亦不具备任何法定立法权；其权益保障和特殊事务，由所在省、自治区、设区的市的人民代表大会及其常务委员会，通过制定相关的地方性法规予以规范和保障。

## 效力地位

单行条例在中华人民共和国法律体系中的效力地位是地方性法规的特殊类型，其整体效力低于宪法、法律和行政法规，在民族自治地方内部，其依照法定变通权作出的变通规定，在本地具有优先适用的特殊效力。

自治区的单行条例与自治州、自治县的单行条例在审判程序和管辖地理范围上有所不同，但在法律体系中的特殊性质是一致的。自治区的单行条例由全国人民代表大会常务委员会批准，自治州、自治县的单行条例由省级人民代表大会常务委员会批准。它们均属于民族自治地方的特殊立法，不宜简单等同于行政法规或普通地方性法规；其核心特征在于通过法定批准程序后，在各自的自治地方境内享有高于一般法律法规的优先适用效力。

## 监督与撤销

单行条例的监督体系主要由国家权力机关的事前批准审查与事后备案审查两个层次构成。

全国人民代表大会宪法和法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。

全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见；也可以由宪法和法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。

制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会宪法和法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。制定机关按照所提意见对自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止。

全国人民代表大会宪法和法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。

省级人民代表大会常务委员会对自治州、自治县的单行条例具有批准权和监督权。在批准过程中，省级人民代表大会常务委员会对报请批准的单行条例进行合法性审查，对与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应予以批准。

在备案审查过程中，国家权力机关会重点对其法律变通情况进行合法性审查；而司法机关不享有对单行条例的法律适用审查权，若在司法实践中发现条例与上位法抵触，应依法提请全国人民代表大会常务委员会进行审查。

## 条例举例

以下列举部分有代表性的单行条例，展示单行条例在中华人民共和国民族自治地方实践中的多样性。

名称｜制定主体｜通过日期｜施行日期｜涉及事项

凉山彝族自治州邛海保护条例｜凉山彝族自治州人民代表大会｜1997-09-01｜1997-09-01｜水资源保护

凉山彝族自治州施行〈中华人民共和国婚姻法〉的规定｜凉山彝族自治州人民代表大会｜1983-02-26｜1983-10-01｜婚姻法变通规定

凉山彝族自治州施行〈兽药管理条例〉的规定｜凉山彝族自治州人民代表大会｜2012-02-15｜2012-09-01｜兽药管理变通规定

凉山彝族自治州泸沽湖风景名胜区保护条例｜凉山彝族自治州人民代表大会｜2004-02-28｜2004-07-30｜风景名胜区

凉山彝族自治州非物质文化遗产保护条例｜凉山彝族自治州人民代表大会｜2010-02-08｜2010-07-01｜非物质文化遗产

凉山彝族自治州彝族语言文字工作条例｜凉山彝族自治州人民代表大会｜1992-04-29｜1993-01-01｜语言文字

西双版纳傣族自治州城乡规划建设管理条例｜西双版纳傣族自治州人民代表大会｜2017-08-30｜2017-10-01｜城乡规划

巴音郭愣蒙古自治州博斯腾湖流域水环境保护及污染防治条例｜巴音郭愣蒙古自治州人民代表大会｜1997-03-30｜1997-06-04｜水环境保护

恩施土家族苗族自治州民族文化遗产保护条例｜恩施土家族苗族自治州人民代表大会｜2005-03-01｜2005-08-01｜民族文化

内蒙古自治区促进民族团结进步条例｜内蒙古自治区人民代表大会｜2021-01-30｜2021-05-01｜民族团结

内蒙古自治区建设国家重要农畜产品生产基地促进条例｜内蒙古自治区人民代表大会常务委员会｜2023-07-31｜2023-09-01｜农牧业

西藏自治区平安建设条例｜西藏自治区人民代表大会常务委员会｜2022-05-26｜2022-08-01｜社会稳定

西藏自治区法治宣传教育条例｜西藏自治区人民代表大会常务委员会｜2021-09-29｜2021-12-01｜法治宣传

新疆维吾尔自治区法治宣传教育条例｜新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会｜2021-05-27｜2021-07-01｜法治宣传

宁夏回族自治区档案条例｜宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会｜2024-09-26｜2025-01-01｜档案

广西壮族自治区森林和野生动物类型自然保护区管理条例｜广西壮族自治区人民代表大会常务委员会｜1990-08-11｜1990-08-11｜自然保护区

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