中华民国国会改革

中华民国国会改革是指中华民国立法院自成立以来，为了适应社会变迁和政治环境变化而进行的各项改变和调整。这些改革旨在提高立法院的效率、透明度、公正性和代表性，是一段充满了挑战和希望的历程。从历史上的多次尝试到现代的改革努力，每一步都见证著社会的进步和民主化的推动。改革内容涵盖了从选举制度到议事规则的各个方面，是中华民国政治中最为重要的议题之一。

2005年国民大会冻结前，以及1993年前间接民选的监察院，根据1957年《释字第 76 号》解释被认定是中华民国国会的一部分，亦即三院制。然而这段时间中这两个机关，因为较为不透明等因素，内部的变化较少被人关注。当前国民大会的权责已完全分配于全民直选与立法院，然而，监察院的权责尚未有变化。彷若国会改革依照废除或是限制监察院的方向进行，监察院转移到立法院的权责也会是中华民国国会改革的一部分。

## 重要历史阶段

自1912年成立以来，中华民国国会经历了多次重大的历史变革，主要可以分为以下四个时期：

- 北洋政府时期（1912年至1928年）：这一时期的国会因军阀混战的影响，未能真正发挥立法功能。虽然国会形式上存在，但实际运作常常受到军阀势力的干扰和控制，立法进程频繁中断。
- 国民政府时期（1928年至1948年）：随着国民政府的建立，国会逐渐变得形同虚设。大部分权力集中在国民政府中央，特别是蒋中正领导下的国民党党政军一体，国会的独立性和作用大大削弱。
- 迁台初期（1949年至1991年）：1949年，国民政府在国共内战失利后迁往台湾，国会成员多由终身职任的老国会议员组成。他们主要是在中国大陆选出的国会代表，随着年龄增长和离世，国会成员逐渐减少，但仍维持着形式上的运作。这种情况一直持续到1991年国会全面改选。
- 民主化时期（1991年至今）：1991年，中华民国国会经历了一次重大改革，全面改选，并逐步实现了民主化和现代化。

## 相关法规

自1999年起，立法院的运作基于《立法院组织法》、《立法院各委员会组织法》、《立法院议事规则》、《立法院职权行使法》、与《立法委员行为法》的五大法规，阐释《中华民国宪法》与《中华民国宪法增修条文》所声明的权责，包括质询权、立法权与同意权等等。其中：

- 《立法院组织法》为最早的法律，于1947年公布，描述立法院组织架构，包括常设委员会的数量与名称、党团之建设、行政单位架构，与立法委员公费助理配额等等。最后一次于2023年修正。
- 《立法院各委员会组织法》，于1947年公布，描述各常设委员会的基本规范，包括开会的委员人数下限、党团在各委员会席次，与委员会幕僚人员的配置等等。最后一次于2009年修正。
- 《立法院议事规则》为立法院命令，于1948年公布，描述院会开议的详细规定，包括委员提案之规定、提案进行之流程，以及会议日程等等。最后一次于2016年修正。
- 《立法院职权行使法》，于1999年公布，描述立法委员各项权责的具体实施方法，包括质询与总统国情报告之流程、同意权之行使、党团协商的流程等等。最后一次于2024年修正前，上一次修正于2018，历经六年。
- 《立法委员行为法》，于1999年公布，包括立法委员不得兼任公营事业机构职务、政治捐献之规定、利益回避等等。最后一次于2002年修正。

国会改革的过程修法过程中，也会修正《中华民国宪法增修条文》与立法院其他配套法规，甚至是分类于其他四院的法规。2024年，基于各个立法委员提出的修正提案，《立法院职权行使法》、《中华民国刑法》、《立法院组织法》、《立法委员行为法》、《立法委员互选院长副院长办法》等五法也被称为国会五法或是国会改革五法。

## 通过的改革法案

### 国会增额、立法改进暨全面改选

1949年国民政府迁台后，国会成员多为终身职，随着时间推移，成员年龄逐渐偏高，立法效率受到影响。1970年代，政府提出了增设临时立法委员的法案，希望通过这种方式补充现有成员，从而改善国会的功能。但部分内容遭到旧国会成员的排斥和否决，改革进度缓慢。1972年，该法案部分经三读通过，允许增设一定数量的临时立法委员。本法案虽然在一定程度上缓解了国会的老龄化问题，但只是暂时性的解决方案，未能从根本上改变国会的结构。

1980年代，台湾社会经历了深刻的变革。1986年，民主进步党成立，台湾民主化进程加速。1990年，国大代表一连串扩权牟利的行为引起了许多人的不满，引发了野百合学运，民众对国会改革和全面改选的希望愈发强烈。面对社会压力，政府在1991年提出了《动员戡乱时期临时条款》宪法修正案，进行国会全面改选，取消终身职国会议员。1991年4月22日，修宪草案在立法院经三读通过。1991年5月1日，国民大会通过该修正案，正式生效。1992年，台湾首次全面改选立法委员，这次改选不仅结束了老国会时代，还大幅提升了国会的现代化水平，为台湾民主化进程注入了新的动力。

### 重塑国会

2004年至2005年间，中国国民党，民主进步党联合提出了《宪法增修条文》第七次修正案，进行了一系列重大改革，旨在提高立法效率、加强社会平等、增进议会代表性和透明度。

- 总统、副总统弹劾案须经全体立法委员二分之一以上之提议，全体立法委员三分之二以上之决议，由司法院大法官召开宪法法庭审理。
- 改由公民复决宪法修正案、领土变更案。此举移除国民大会全部职务，形同废除。
- 领土变更、修宪程序：立法委员四分之一提议，四分之三出席，出席委员四分之三决议，公告半年后，经中华民国自由地区选举人投票复决，有效同意票过选举人总额之半数即为通过。
- 立法委员自第七届起，席次由225席减为113席，任期由3年改为4年，选制改为并立制单一选区两票制。
- 自由地区直辖市、县市73人（每县市至少1人）。自由地区平地原住民及山地原住民各3人。不分区及侨选部分（34人）由获得百分之5以上政党选举票之政党依得票比率选出之，各政党当选名单中，妇女不得低于二分之一。

2005年6月10日，该修正案在立法院经三读通过，并于2008年1月12日的立法委员选举中首次实施。本宪法修正案对于台湾的国会改革具有深远的影响，推动了国会制度的现代化和民主化，为台湾政治体系的发展带来了重大的变革和进步。

### 立法院常设委员会整并

宪政时期，国民政府于1947年3月颁布《立法院组织法》，立法院设有内政、外交、国防、经济、财政、预算、教育文化、农林、交通、社会、地政、边政、侨务、民法、刑法、商事法和法制总共17个委员会。同年12月经过修法，增加了劳工与卫生委员会。隔年6月《立法院组织法》第三次修正，又增加了海事与粮政两个委员会，并修正了部分委员会的名称。

随着立法院于1950年迁台，《立法院组织法》第五次修正将21个委员会整并为内政、外交、国防、经济、财政、预算、教育、交通、边政、侨务、民法商法、法制共12个委员会。迁台初期长期持续沿这12个常设委员会的框架。

随着国会民主化，《立法院组织法》第19次修正于1993年先将边政合并进内政、侨务合并进外交，民法商法改名为司法委员会，《立法院组织法》第24次修正于1999年增加了科技及资讯与卫生环境及社会福利两个委员会，并将经济改名为经济及能源、预算改名为预算及决算、教育改名为教育及文化委员会。

随着立法委员席次减半，《立法院组织法》第30次修正于2007将12个委员会整并为内政、外交及国防、经济、财政、教育及文化、交通、司法及法制与卫生环境及劳工共8个委员会，并从第七届立法院开始实施。2009年，《立法院组织法》第32次修正将卫生环境及劳工委员会改名为社会福利及卫生环境委员会。

### 国会频道建置

在公民监督国会联盟等公民团体的长期呼吁下，立法院在第7届第3会期开议日，即2009年2月20日，开始实施第一阶段议事转播，以立法院互联网多媒体随选视讯系统对全国民众开放。但是在直播早期，因《立法院会议录影录音管理规则》等内部规定过于保守陈旧，只可拍摄主席台与发言台的画面，尤其当委员会进行协商时，会以“黑画面”或“蓝画面”代替，只听得到声音，却看不到现场画面。

2016年，在各政党的大力支持下，立法院通过《立法院会议录影录音管理规则》修正案，彻底结束了上述问题，并进一步扩大公开内容。11月25日，《立法院组织法》第5条第6项修正案经三读通过，法案规定，议事转播应逐步提供同步听打或手语翻译等无障碍资讯服务，以保障身心障碍者平等参与政治与公共生活之权利。在这之后又陆续通过了：《立法院组织法》第五条修正案，除涉及保密事项的秘密会议外，所有会议一律公开直播，结束了密室协商的情况。《有线广播电视法》第33条与第61条条文，将国会频道列为有线电视系统经营者之“必载”频道，避免系统经营者任意将国会频道下架或移动频道位置，影响国民收视权益。至此完成了国会直播法制化的最后立法进程。这项改革的实施，增强了民众对国会活动的关注度，提升了政治过程的透明度和公信力，进一步促进了台湾的民主发展。

### 议事公开透明化

除了国会频道以外，其他国会透明化行动也陆续展开，特别是立法院相关网站的持续建设。2020年5月19日，立法院通过无党籍立委林昶佐的提案，推动“开放国会行动方案”，以促进民间参与、国会透明化成果的国际交流，例如开放政府伙伴关系联盟。2023年11月9日，时任立法院长游锡堃于立法院开放国会成果记者会表示，20项承诺已完成17项。2024年国会改革争议中，几位民主进步党籍立委特别指出这些工作即是民进党的国会改革政绩。

## 争议法案

### 总统国情报告、加强人事同意权、扩大调查权、增加听证权以及藐视国会罪

2024年中国国民党及台湾民众党提出了一系列名为“国会改革法案”的法律修正案。法案的核心内容涵盖了总统国情报告、加强人事同意权、扩大调查权、增加听证权以及藐视国会罪。民主进步党亦在法案二读时，以再修正动议的形式，提出减少官员书面答复质询的期限。6月24日，藐视国会罪正式生效。

法案生效后，立法院民进党党团、监察院、行政院、总统府等机关陆续提交释宪声请。

宪法法庭围绕权力分立、行政特权等等议题进行审理，7月19日判决争议条文暂停适用。在10月的审判中，宪法法庭判决大部分争议条文违宪，自判决日起停止适用。

修订条例｜主要内容

- 15条、29条、44条｜立法院追认总统的发布紧急命令、行使人事同意权、对总统副总统的弹劾案，在院会投票决议时，由无记名改为记名。
- 15-1条（部分违宪）、15-2条（部分违宪）、15-4条（违宪）｜未来总统必须在每年3月1日前赴国会进行报告，新任总统则要额外在就任1个月内赴国会；若遇上“国家大政方针”及“重要政策议题”，立院也可在全体四分之一委员提议、再经院会决议后，请总统赴国会报告。国情报告将采“依序即时回答”形式，假使立委以书面询问总统，总统应在7至12目内书面回复；不过即问即答的流程仍有解读空间，未来将由党团协商决定。
- 22条、23条、28条｜口头质询未及时答复的部分，官员书面答复的期限由最高25天减少为15天。书面质询的书面答复、预算案书面答复的部分，期限最高25天没变，但是涉及内容未过广的，期限由20天减少为15天。
- 25条（部分违宪）｜未来政府官员被质询时不得任意缺席、拒绝答复、拒绝提供资料、隐匿资讯、虚伪答复或有其他藐视国会之行为，答复内容不得超过质询范围，且不得对立委“反质询”。若被质询人违反上述相关规定，均可送弹劾或惩戒，亦可由主席或质询委员提议，再经院会决议，处2万至20万元罚锾。另外，若官员于受质询时进行虚伪陈述，依法以藐视国会罪追究其刑事责任。
- 29条、29-1条（部分违宪）、30条（部分违宪）、30-1条（部分违宪）、31条｜未来宪法未明确规范的人事同意权的行使程序，需经相关委员会审查后，再由全体院会表决通过。此规范适用于包括但不限于国家通讯传播委员会（NCC）主委及中央选举委员会主委等职位的人事同意权行使。人事同意审查期不得少于1个月。应于审查过程中举行公听会，邀集相关学者专家、公民团体及社会公正人士共同参与审查。被提名人的学经历、最高学历学位论文、税务及刑案纪录表等资料，应由提名后7日内送交立法院参考。被提名人提出书面资料与答询，于提出结文或具结后，有答复不实、隐匿资料或提供虚伪资料的，委员会停止审查，再经院会决议，处二万元以上二十万元以下罚锾。

开放立院可设“调查委员会”、“调查专案小组”，得要求“政府机关、部队、法人、团体或社会上有关系人员”于5日内提供相关文件、资料、档案。相关文件、资料及档案原本业经司法机关或监察机关先为调取时，应叙明理由，并提供复本。在调阅期间，应指派专人将被调阅文件、资料及档案送达立法院指定场所，以供参阅，由立法院指派专人负责保管。政府机关或公务人员若拒绝、拖延调查或隐匿资料，得经立法院院会决议，将其送监察院纠正、纠举或弹劾。假设是民间人士违反规定，得经立法院院会之决议，处新台币一万元以上十万元以下之罚锾，并得按次处罚至改正为止。受处分者如有不服，可在处分送达次日起2个月内提起行政诉讼。接受调查者若认为调查委员会、调查专案小组逾越职权范围或涉及个人隐私而与公共事务无关者，可陈明理由，经会议主席同意后拒绝证言或交付文件、资料及档案。

第九章之1、59-1条、59-2条、59-3条、59-4条、59-5条（部分违宪）、59-6条、59-7条、59-8条、59-9条｜调查委员会和专案小组为审议院会交付之议案、全院委员曾为补选副总统、弹劾总统副总统等，得依《宪法》第67条第2项举行听证会。涉及外交、国防或其他依法令应秘密事项者，以秘密会议进行。若听证会涉及个人隐私遭不当侵害之虞，个人生命、身体或其他自由遭威胁之虑、营业秘密遭受不当侵害之虑，应部分或全部不公开。若涉及国家安全、国防及外交等国家机密事项，或逾越听证会调查目的之诘问或对质、个人隐私等，出席人员得拒绝证言或表达意见。但应邀出席人员除非有正当理由，否则不得拒绝出席、拒绝证言、拒绝提供资料，经立法院院会决议后可处1万至10万元罚锾，可按次处罚，受处分者如有不服，可在处分送达次目的2个月内提起行政诉讼。民间人士出席时为虚伪陈述者，得经院会决议，处2万至20万元罚锾，同样可按次处罚和提起行政诉讼。若政府人员为虚伪陈述者，则可由主席或质询委员提议、出席委员5人以上连署或附议，经院会决议，移送弹劾或惩戒，并依法追诉其刑事责任。

第五章之1、141-1条｜增订《刑法》第5章之1“藐视国会罪”专章。并增订《刑法》第141-1条，公务员于立法院听证或受质询时，就其所知之重要关系事项，为虚伪陈述者，处1年以下有期徒刑、拘役或20万元以下罚金。

## 公民社会在国会改革中的作用

中华民国的公民社会在国会改革过程中发挥了关键作用，积极参与并影响立法进程。

### 太阳花学运

2014年，政府强行推动《两岸服务贸易协议》立法，引发公民社会的不满，认为协议缺乏透明度和民主程序，引发了太阳花学运。数千名学生和公民占领立法院，呼吁更透明和民主的立法过程。这次学运成功推动政府暂停协议审议，并促成了《两岸协议监督条例》的立法，提升了公民对立法程序的监督力度。

### 公民监督国会联盟

为提高国会透明度和问责性，多个公民团体组成了公民监督国会联盟，定期发布立委表现报告。通过调查和公开报告，这些团体监督立法委员的出席率、发言质量和投票情况，向公众提供准确的信息。这些行动提高了公众对国会运作的认识，促使立法委员更加重视自己的职责和表现。

## 未来的改革方向

### 2024年5月尚未通过的“国会改革五法”

如同已三读的《立法院职权行使法》第15条等条文，民众党也与国民党立委各自推出《立法委员互选院长副院长办法》的修正法案，意在使得立法院正、副院长的选举，透过记名投票公开透明。此案已经过司法及法制委员会审查，但并案审查报告尚未排入进院会讨论事项中。民进党立委亦有《立法院组织法》、《立法院议事规则》及《立法委员行为法》的各种修正法案，部分法案正在委员会审理。

### 其他方向

增加透明度：建立更透明的立法过程

选举制度改革：进一步探讨并完善选举制度，如引入更多的比例代表制，增加小党和无党籍候选人的机会

立法委员责任制：加强立法委员的问责机制，确保立法委员能够真正代表选民的利益。