联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处

联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East），简称近东救济工程处（UNRWA），是联合国系统下救济与协助巴勒斯坦难民和人类发展的机构。近东救济工程处负责的对象包含因1948年第一次以阿战争和随后的冲突而大逃亡流离失所的巴勒斯坦人及其父系后代，包括合法收养的儿童。截至2019年，有超过560万巴勒斯坦人在近东救济工程处登记为难民。

联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处在1949年12月8日根据联合国大会决议成立，1950年5月1日正式开始运转，1950年代间负责约75万名巴勒斯坦难民的需要。目前，受近东救济工程处照顾者约有476万人，工程处并雇用近3万名的工作人员。工程处向加沙地带、西岸、约旦、黎巴嫩和叙利亚的巴勒斯坦难民提供保护和基本服务，提供的服务包含基础教育（然仅限于黎巴嫩的中学教育）、医疗服务、环境卫生、紧急救济、社会安全网与其他社会干预措施、小额资本提供、住房以及其余基础设施支助。

## 历史和运营

1948年第一次以阿战争爆发，随后巴勒斯坦阿拉伯人大批逃亡，联合国大会于1948年11月19日通过了第212 (III) 号决议，设立了联合国巴勒斯坦难民救济组织（UN Relief for Palestine Refugees，UNRPR)，以提供紧急援助与其他联合国或人道机构协调，提供巴勒斯坦难民救济。为了应对冲突的政治层面，不到一个月后，大会通过了第194号决议，成立了联合国巴勒斯坦和解委员会（United Nations Conciliation Commission for Palestine，UNCCP），其任务是帮助交战各方达成最终解决方案，包括促进“与UNRPR 合作，难民的遣返、安置以及经济和社会复原”。到那时，冲突已导致超过70万人流离失所。

由于无法解决“巴勒斯坦问题”，该问题需要超出其任务范围的政治解决方案，因此UNCCP建议成立一个“旨在继续开展救济活动并启动创造就业项目的联合国机构”，而最终解决方案尚待确定。根据这项建议以及涉及难民的第194号决议第11段，大会于1949年12月8日通过了第302号决议，设立了联合国近东巴勒斯坦难民救济工赈处（今译“救济和工程处”）。该决议获得以色列和阿拉伯国家的支持，无人反对，仅苏联集团和南非投了弃权票。

近东救济工程处接替了联合国巴勒斯坦难民救济组织，承担更广泛的人道主义援助和发展任务，并被要求保持中立。近东救济工程处于1950年开始运作，根据第302(IV)号决议，其最初的工作范围是向巴勒斯坦难民提供“直接救济和工赈计划”，以“解其饥馑，苏其痛苦，并促进和平与安定”。不久后，同年12月2日通过的第393(V)号决议扩大了近东救济工程处的任务范围，指示该机构“指拨一项经济复原资金，任何近东国家政府提请永久安置难民，使其无需依赖救助之计划，经过工赈处核准，即可使用该资金”。1952年1月26日通过的另一项决议为该项资金分配了四倍于救济的资金，同时要求近东救济工程处以其他方式继续提供保健、教育和一般福利项目。

2024年5月9日，联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处在东耶路撒冷的办事处遭到当地以色列居民纵火焚烧，联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处决定暂时关闭该办事处。10月28日，以色列国会立法禁止该机构在其境内活动。2025年1月30日生效。2025年12月29日，以色列议会又通过法案，要求禁止向近东救济工程处的设施提供电力或供水。

## 组织与职责

近东救济工程处是根据《联合国宪章》第七条第二款和第二十二条设立的联合国大会附属机构。它和联合国裁军研究所是唯二直接向联合国大会报告的联合国机构。与世界卫生组织、联合国难民事务高级专员办事处等其他联合国机构不同，近东救济工程处没有章程或规约。秘书长等其他联合国机构的要求也可能决定其任务。联合国大会每年通过一系列决议，规定近东救济工程处的责任、职能和预算。由于近东救济工程处名义上是一个临时组织，因此其任务期限每三年延长一次；最近一次是在2022年12月13日，其任务期限延长至2026年6月30日。

## 资金

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近东救济工程处的预算由联合国大会制定，几乎完全来自联合国会员国的自愿捐款。它还从联合国常规预算中获得一些收入，主要用于国际工作人员的费用。除常规预算外，近东救济工程处还接收用于紧急活动和特殊项目的资金，如应对叙利亚内战和2019冠状病毒病疫情等。

该机构的大部分资金一直来自美国和欧洲联盟委员会。2019年，在其10亿美元的认捐总额中，近60%的来自欧盟成员国，其中德国是最大的单独捐助国。其次是欧盟、英国、瑞典和阿拉伯联合酋长国，然后是沙特阿拉伯、法国、日本、卡塔尔和荷兰。近东救济工程处还与非政府捐助方建立伙伴关系，例如总部设在捐助国的非营利性“国家委员会”（national committees）。

由于捐款的自愿性质，严重的紧急情况或捐助国的政治发展会导致预算问题。2009年，在以色列进攻加沙后，官员表示该机构陷入了“可怕的财政危机”，资金短缺达到2亿美元。在2018年8月，美国停止了对近东救济工程处的捐助，称近东救济工程处的任务应该缩小到该机构创建时在世的几十万巴勒斯坦人。美国的决定导致该机构损失了12亿美元预算中的3亿美元，造成总体赤字为4.46亿美元。其他方面捐款的增加弥补了这一缺口。

2019年中旬，荷兰、比利时和瑞士暂时中止了对近东救济工程处的资助，理由是一份报告声称该机构领导层存在管理不善、腐败和歧视问题。2019年12月，荷兰恢复了资助，将其2019年的捐款增加了600万欧元，达到1,900万欧元。欧盟将其捐款从8,200万欧元（9,220万美元）增加到1.02亿欧元（1.133亿美元），德国同意资助近东救济工程处的四个新项目，其价值为5,900万欧元（6,560万美元）。卡塔尔将其对叙利亚巴勒斯坦人的捐款增加了2,070万美元，使2019年总额达到4,000万美元。

2019年4月，瑞典和约旦在斯德哥尔摩主持了一次部长级战略对话，讨论近东救济工程处2019年及以后的资金问题，埃及、法国、德国、日本、科威特、挪威、英国、欧洲外交行动服务和欧洲委员会的代表出席了此次会议。同年联合国大会年度会议上，就近东救济工程处的资金问题举行了一次高级别部长级会议。2020年7月，主任专员拉扎里尼警告称，UNRWA的预算“不可持续”，在过去的五年中有四年出现赤字，资金处于自2012年以来的最低点。

世界银行的数据显示，在2012年获得超过20亿美元国际援助的国家中，加沙和西岸人均收到的援助是第二大受援者的两倍以上，达到每人495美元。

## 营运

根据联合国大会决议的规定，近东救济工程处提供广泛的社会和人道主义服务。自1949年成立以来，其业务范围已不仅限于紧急救济和社会服务；截至2019 年，其预算的大部分用于教育（58%），其次是医疗保健（15%）和一般支持服务（13%）。

### 教育计划

教育是近东救济工程处最大的活动领域，占其经常预算的一半以上和大部分工作人员。它经营著中东最大的学校系统之一，涵盖711所小学和预科学校、8所职业技术学校以及2所教师培训机构。自1950年以来，它一直是巴勒斯坦难民儿童基础教育的主要提供者。所有登记的难民儿童均可获得免费基础教育，目前人数为526,000人。在1960年代，近东救济工程处的学校成为该地区第一所实现完全性别平等的学校，并且在校学生中略过多数是女性。

巴勒斯坦难民人口中有一半年龄在25岁以下。容纳40名甚至50名学生的教室普遍拥挤。近四分之三的学校实行双班制，两组不同的学生和教师共用同一栋大楼，减少了教学时间。学年经常因冲突而中断，促使近东救济工程处制定一项特别方案，在紧急情况下提供教育。

### 救济、福利

在巴勒斯坦难民社区，没有男性养家的家庭极为脆弱。寡妇、离婚妇女和父亲有残疾的家庭最有可能陷入贫困。近东救济工程处向这些家庭提供粮食援助、财政援助和住所。

## 评估与赞扬

近东救济工程处曾得到诺贝尔和平奖得主梅里德·科里根·麦奎尔与科菲·安南、联合国大会主席哈里·霍尔克里、前联合国秘书长潘基文，以及欧洲联盟、美国、荷兰、日本、孟加拉国、塞浦路斯、约旦、挪威等国代表的赞扬。2007年，挪威常驻联合国代表称挪威是近东救济工程处的“坚定支持者”，近东救济工程处充当巴勒斯坦难民的“安全网”，为他们提供“立即救济、基本服务和有尊严地生活的可能性”。同一天，冰岛代表赞扬该机构尽管“经常面临生命危险”，但仍能够“取得实质性成果”。

2007年，以色列表示将继续支持近东救济工程处，并指出，尽管担忧该机构的“政治化”，但以色列支持其人道主义使命。

## 批评与争议

2004年，伊曼纽尔·马克思（Emanuel Marx）和尼扎·纳赫米亚斯（Nitza Nachmias）指出，对该机构的许多批评与其时代相符，“包括缺乏灵活性、抵制适应不断变化的政治环境以及拒绝逐步取消其职责并将其移交给巴勒斯坦权力机构的症状”。

2007年，近东救济工程处启动了一项提高效率的改革计划。然而，2019年泄露给半岛电视台的一分内部道德报告称，自2015年以来，该机构的高级管理层以牺牲效率为代价来巩固权力，导致高层人员普遍存在不当行为、裙带关系和其他滥用权力的行为。

### 滥用设施

2003年，以色列向报纸公布了一份被《纽约时报》称为“令人震惊的情报报告”。该文件根据对武装分子嫌疑人的审讯结果，指控近东救济工程处的行动为巴勒斯坦恐怖分子提供了掩护。报告称，武装分子在救济和工程处开办的学校储存弹药，利用联合国救护车走私武器，以及在联合国的建筑内主持坦齐姆武装组织的会议。

2004年5月11日，以色列国防军公布了一段录像，显示两名巴勒斯坦武装分子将一名受伤的武装分子抬上近东救济工程处的救护车，并与他一起上车。救护车司机要求武装分子离开，但武装分子威胁司机将三人开往医院。事后，近东救济工程处呼吁各方尊重其救护车服务的完整性及其工作人员的中立性和公正性，并表示虽然其救护车对受伤人员一视同仁，但武装人员在任何时候、任何情况下都不得进入近东救济工程处的任何车辆。

2009年2月4日，近东救济工程处停止向加沙地带运送援助物资，并指控哈马斯闯入一个联合国仓库，偷走了数吨用于援助贫困家庭的毛毯和食品。几天后，哈马斯归还了丢失的物资，近东救济工程处恢复了援助。

2009年8月5日，以色列国防军指控哈马斯偷窃了刚刚通过以色列转交给近东救济工程处的三辆救护车。近东救济工程处发言人否认了这一说法。一周后，哈马斯证实它没收了这些救护车。近东救济工程处发言人也证实了这一点，但很快又收回了这一说法，并否认了这一事件，甚至公布了一张照片，声称照片上是工程处的一名官员与涉事救护车的合影。

2023年，在以色列—哈马斯战争的停火期间，一名被关押了近50天的人质在获释后表示，近东救济工程处的一名教师将他关押在自家阁楼里，几乎不给他提供食物，并无视其医疗需求。近东救济工程处表示已得知此事，并正在进行调查。

### 工作人员被指控参与哈马斯对以色列的袭击

2024年1月26日，以色列向联合国提供联合国巴勒斯坦机构参与了2023年10月7日哈马斯袭击以色列的工作人员情报，并在袭击期间使用该组织车辆和设施的情况。以色列高级官员告知媒体，这些情报都是针对10月7日袭击中被捕的武装分子进行审讯的结果。以色列驻联合国大使吉拉德·埃尔丹发表声明谴责，该情报证实了近东救济工程处的员工多年来是参与企图消灭以色列和谋杀其公民的恐怖组织哈马斯的合作者。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯对这些指控“感到震惊”，他的发言人斯特凡·杜加里克表示，将对近东救济工程处进行紧急、全面的独立审查。

以色列政府发言人马克·雷格夫表示，近东救济工程处与哈马斯之间存在结构性的关系，这12名雇员只是“冰山一角”。以色列还指控近东救济工程处的设施和车辆被用于10月7日的袭击。以色列军方在声明中表示，其情报部门已经编制了一个案件，“指控近东救济工程处的几名雇员涉嫌参与大屠杀，还有证据表明近东救济工程处的设施被用于恐怖主义目的”。

1月28日，《今日以色列报》报道称，以色列长期以来一直掌握着这一信息，但拒绝公开发布，因为他们认为近东救济工程处是加沙唯一能发挥作用的实体，“没有它，混乱会更加严重”。以色列官员不清楚近东救济工程处和美国为何到现在才就这些信息采取行动。官员表示，美国到1月26日才停止援助可能是因为众议院外交委员会将于1月30日举行听证会，届时可能会曝光更多有关近东救济工程处的丑闻。

《纽约时报》审阅了以色列提供给美国政府的一份档案。该档案指出，在12名被告中：

- 7人是近东救济工程处学校的教师
- 2人以其他身份在学校工作
- 1人是职员
- 1人是社会工作者
- 1人是仓库管理员

以色列在档案在指出，其中十人是哈马斯成员，一人是杰哈德成员。具体指控包括：汗尤尼斯的一名学校辅导员与他的儿子合作从以色列绑架了一名妇女；努塞拉特难民营的一名社会工作者在袭击中分发弹药和协调车辆，并协助将一名以色列士兵的尸体运到加沙；一名雇员参与了造成 97人死亡的大屠杀，可能是指贝埃里大屠杀。

档案中指出，以色列情报部门通过六名雇员的手机追踪了他们在以色列境内的行踪；情报部门还截获了一些人的电话，得知他们在电话中讨论自己参与哈马斯袭击的情况；另有三人收到短信，命令他们到集合点报到，其中一人被告知带上存放在家中的火箭榴弹。

2月10日，以色列军方称他们在联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处在加沙的总部发现一条哈马斯隧道。这条隧道长700米，深18米，有岔道、侧边房间与办公室，有一个放满电脑的房间，另一房间放置了几个工业用电池组，这条地道的“电力基础设施”与UNRWA总部“相通”。隧道中发现步枪、弹药、手榴弹和爆炸物，认为隧道已被哈马斯武装分子使用。UNRWA回应自去年10月12日就没有再使用这个地点，也不清楚那个地点的现况。

2月16日，以色列国防部长约阿夫·加兰特向媒体告知，该机构约1,500名或整体12%的工作人员与恐怖组织有积极联系，并表示根据其得到的情报迹象表示，除了已公开的12名工作人员之外，另有超过30名近东救济工程处工作人员参与了大屠杀、协助劫持人质、对以色列社区进行抢劫和盗窃等行为。他批评指，近东救济工程处已经失去了合法性，无法再作为联合国机构发挥作用。

#### 各方反应

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多国在表示联合国有必要展开调查的同时也对该机构的工作感到担忧。美国、英国、加拿大、澳大利亚、意大利、芬兰、德国、冰岛、荷兰、瑞士、法国、爱沙尼亚、日本、奥地利、罗马尼亚、新西兰、立陶宛、拉脱维亚、瑞典、欧盟委员会相继宣布暂停捐助该组织。2022年，这些国家提供的资金超过9.13亿美元，而近东救济工程处当年的资金总额为11.13亿美元。

1月28日，联合国方面公布联合国对近东巴勒斯坦难民救济和工程处的员工被指控涉嫌参与袭击以色列事件的调查情况，在涉事的12人中，9人被近东救济工程处立即解雇，1人已确认死亡，另外2人的身份正在核实。联合国秘书长古特雷斯呼吁各国继续捐款，称联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处的服务可能在2月起就会被迫缩减。联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处专员拉扎里尼更称捐款国以部分个人的刑事指控为由来制裁联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处和整个加沙群体“非常不负责任”，而且是一种“集体惩罚”（collective punishment）.超过20个非政府组织呼吁重新考虑暂停资助近东救济工程处的决定，因为这些资助“将影响对超过 200 万平民的救生援助，其中一半以上是儿童”。

1月31日，以色列总理内塔尼亚胡表示联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处已被哈马斯渗透，且该组织有意保留巴勒斯坦难民问题，所以其工作应由其他组织或机构取代。

美国稍后澄清，美国国会之前批准用于近东救济工程处的资金已有99%被已送至该机构。但是原计划于2024年初夏资助该机构的下一笔计划中的资金需要重新经过国会批准。

3月1日，欧盟委员会宣布解冻对联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处的资助，首批解冻资助金为5000万欧元。同月，加拿大、瑞典恢复资助联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处。4月25日，德国政府将恢复向联合国近东救济工程处加沙地带项目提供资金。

5月26日，以色列议会提案将联合国近东救济工程处列为恐怖组织。

10月28日，以色列议会通过法案，禁止联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处在以色列开展活动。以色列方面随后通知联合国，以色列取消1967年与联合国近东巴勒斯坦难民救济工程处签署的协议，终止双方关系。

## 基本资料

- 原文名：United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East
- 原文名：en
- 简称：近东救济工程处、UNRWA
- 成立时间：1949年12月8日
- 类型：非政府组织
- 法律地位：非营利组织
- 总部：约旦安曼省与巴勒斯坦加沙地带
- 领域：人道援助
- 主任专员：菲利普·拉扎里尼
- 副主任专员：莱妮·斯坦塞斯
- 上级组织：联合国
- 预算：8.06亿美元
- budget_year：2020
- 员工数：30,000
- 网站： www.unrwa.org