2023年联合国气候变化大会

2023年联合国气候变化大会又称第28届联合国气候变化大会，简称第28届缔约国会议 （COP28），于2023年11月30日至12月12日在阿拉伯联合酋长国（简称阿联酋）迪拜世博城举办。1992年首届联合国环境与发展会议迄今，每年都会举办COP。各国政府透过会议来达成协议：制定政策来限制全球升温，进行调适以因应全球暖化。

本次会议涵盖三个国际公约缔约国会议，包含《联合国气候变化框架公约》第28次缔约国会议、《京都议定书》第18次缔约国会议（CMP18）及《巴黎协定》第5次缔约国会议（CMA5）。COP28主席是阿联酋气候特使苏丹·艾哈迈德·贾比尔，现任阿联酋工业暨先进技术部部长，及阿布扎比国家石油公司（ADNOC Group）的总裁兼首席执行官。COP28主要目标有：加速转向可再生能源、改变气候融资运作方式、将人民及自然置于气候行动的核心，确保COP28成为有史以来最具包容性的气候峰会。

## 背景

2021年初，阿拉伯联合酋长国提议主办2023年的COP；2021年11月，阿联酋总理兼副总统谢赫·穆罕默德·本·拉希德·阿勒马克图姆宣布主办COP28。这是两年内第二次在中东地区举办联合国气候变化大会，也是继印尼（2007年）及卡达（2012年），第三次由OPEC成员国主办COP。

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阿联酋处于世上气候变化影响最严重的国家之列，且其地理位置原本气候就异常炎热潮湿。温度飙升已然严重影响了人民的日常生活，不只增加水电费用，连走在街上都有困难。到了夏天，许多人不是出国就是只能待在有空调的地方。如果再不采取行动，到了2070年代，阿联酋湿球温度将长时间超过摄氏35度。事实上，红海与波斯湾是世上极端高温高湿事件发生次数最多的地区，温度高于摄氏35度已经屡见不鲜。其他影响还有沙尘暴、海平面上升及干旱问题。气候与清洁空气联盟（CCAC）说阿联酋正想方设法以降低国家经济体各领域的排放。做法包括推广有机农业及水耕栽培、建设阿提哈德铁路（共组海湾铁路）、减少垃圾（尤其是食物浪费）以及促进循环经济。

阿联酋承诺在2050年实现净零排放，是中东第一个这样承诺的政府。阿联酋身为中东地区第一个签署《巴黎协议》的国家，已在国际间投资500亿美元于清洁能源，还承诺2030年前会再投资500亿美元。2022年11月，阿联酋同意与美国合作，另外投资1000亿美元在清洁能源。于2023年8月1日，阿联酋国允诺环保人士在峰会期间可以“和平集会”，并提供地方“让他们表达意见”，原本阿联酋法律禁止未经许可的抗议活动。

大约在峰会开始2个月前，有人呼吁强化国际合作，认为这是峰会成功的要件。国际能源署（International Energy Agency）执行长法提赫·比罗尔除了期许峰会能有重大进展，也担忧“地缘政治情势将让峰会举步维艰，一如许多国家对于乌克兰战争的立场僵持不下，且美中关系持续紧张。限制气温上升的最大挑战是国际合作不足。”孟加拉气候特使说全球不够团结是遏止气候变迁的主要障碍，强调有必要建立“损失与损害”基金。中国代表宣布已同意与美国及欧盟合作，确保峰会成功。然而2023年以色列—哈马斯战争引起世人担忧，将削弱COP28减缓气候变化的种种努力，就像乌克兰战争影响COP27那样，甚至还更严重。

2023年10月底举行部长级COP会前会，有100个代表团及70位部长出席，是COP会前会史上最多人出席的一次。COP28主席国总干事苏韦迪玛吉德·艾尔·苏瓦伊迪强调：COP28将会兑现COP27提出的“损失与损害”相关承诺。

2023年10月12日，教宗方济各发表了宗座劝谕《请赞颂天主》（Laudate Deum），号召世人迅速采取行动以应对气候危机，并谴责全球暖化否定说。2023年11月初，教宗宣布将参加大会并将停留3天，这将是教宗首次亲自参加联合国气候变化大会。11月28日教宗因流感及呼吸道发炎，在医生建议下取消迪拜之行；教宗表示相当遗憾，并希望能以其他方式参与COP28的讨论。

查尔斯三世国王将参加COP28，并在开幕式上致辞；后于11月21日颁发大英帝国员佐勋章（MBE）给BLACKPINK，表彰她们曾担任格拉斯哥COP26宣传大使并提倡环保及永续发展。

乔·拜登可能因为以色列-哈马斯战争及政府支出问题而缺席，即使阿联酋政府官员原本预期他会出席。

2023年11月初，内部人士谨慎地透露中美两国有望在大会前达成气候协议，类似2014年为了开展《巴黎协定》的协议。争议的话题是中国的减少甲烷排放计划，中国气候特使解振华表示：“计划进展反映了中美关系的状况”。另一个话题则是中国煤炭工业的减排，中国说扩大煤炭使用是为了提高能源安全，但是很多人认为改善能源安全有更好的方法。珍妮特·耶伦和何立峰会谈后决定加强中美在多领域（包含气候）的合作。人们对美中两国领导人乔·拜登和习近平的会晤寄予厚望。亚洲协会政策研究所Kate Logan表示，两国之间的合作可以“为COP28的成功结果奠定基础”。

2023年11月15日，美国和中国在气候特使约翰·克里和解振华谈判后，协议目标是“2030年前努力让全球再生能源扩增至现在的三倍”，还要致力应对二氧化碳等温室气体之外的暖化物质；协议也因为没有让中国承诺要淘汰燃煤电厂而受到批评。COP28主席贾比尔说中美的协议是“重要的成果”。

## 全球盘点

联合国在COP28开幕前夕（2023年9月），公布了第一次全球减缓气候变化进展的评估报告，即“全球盘点”（GST，每次评估期为两年）。全球盘点是《巴黎协定》目标是否有进展的评估机制，COP26追认要予以执行，且每五年重复盘点。

为了实现碳中和，全球盘点报告说必须“逐步淘汰”未经处理的化石燃料，这是先前联合国讳莫如深的方案。〈首次全球盘点之技术对话〉报告有17项关键发现：

- 《巴黎协定》通过迄今，透过设定目标并向世界发出紧急讯息呼吁要正视气候危机，已经推动全球大部分的气候行动。行动尚未成功，仍须多方努力。
- 为了在永续发展和消除贫困的脉络下，加强全球应对气候变化的威胁，各国政府需支持促成系统转型，让气候韧性及低温室气体排放成为发展主流。非政府利益相关者在努力转化系统时则需展现出可信赖、可究责且透明的行动。
- 系统转型开创许多机会，但快速变革亦能带来破坏式影响。着重在包容及公平，有助于提升气候行动及支援的雄心。
- 全球排放量并未跟上与《巴黎协定》气温目标相一致之全球减排模拟路径，需提高雄心并落实既有承诺，将全球升温幅度控制在工业革命前的1.5 °C的逃生窗正在快速关闭。
- 无论是行动或支援都需要更多雄心，方能增强各国国内减排措施之实施以及制定国家自主贡献目标的企图心，以实现既有的与发展中的各种机会，从而达成2030年减排43%（以2019年为基准）、2035年减排60%、2050年实现全球净零排放的目标。
- 要实现二氧化碳及温室气体的净零排放，必须所有行业及情境都进行系统转型，包括扩大再生能源的规模、同时逐步淘汰未使用碳捕捉技术的化石燃料、停止森林砍伐、减少二氧化碳以外之气体排放，并对供需双方都采取措施。
- 针对不同情境量身打造的公平转型，可以产出更强力且合理的气候减缓成果。
- 经济多元化是气候应对方案发挥影响力的关键策略，应包含多种选项好应用在不同情境。
- 气候变化已然威胁全球所有国家、地区及人民，我们亟需强化气候适应行动，并尽力避免、最小化和应对“损失与损害”，方能因应或减少日益增加的冲击，尤其要保障那些最无力因应气候变迁，且最难灾后重建的人们。
- 整体来说，各方的适应行动与支援在计划与承诺上的企图心都有增加，但是我们常看到气候适应的种种努力流于分散、渐进、属于特定部门的事、且区域分布不均。
- 考量当地的情境、居民及优先事项来告知并推动适应行动及支援方案，既能让适应更充足且有效，也有助于促进转型式的适应。
- 要避免、最小化和应对“损失与损害”，有赖于整合气候及发展政策的迫切行动，才能全面的管理风险并撑持受到冲击的社区。
- 气候适应的支援以及避免、最小化和应对损失与损害的资金规划，需扩大参与并新创开源以期能快速扩大规模，同时气候资金流要符合气候韧性发展，以满足迫切且日渐增加的需求。
- 要大规模动员开发中国家支持气候行动，牵涉到国际公共财政的策略布局，这是行动的主要驱动因素，需要不断提高资金使用、所有权及影响力等方面的效果。
- 让气候资金（无论是国际或国内、公有或私营）的流动，符合温室气体减排及气候韧性发展的路径；要创造机会来释出数兆美元资金，并将投资导向各种无论规模大小的气候行动。
- 现有的清洁技术需要快速部署，并加速创新、开发及移转新技术，以满足开发中国家的需求。
- 打造能力是广泛实现并维持气候行动的基石，端赖国家的有效主持以及需求导向的合作，方能确保在各层级的能力长期都有增强或维持。

报告结尾提及：

- 2024年应提交透明度报告（BTR）。这是《巴黎协定》要求每两年提交的关键文件，以加强各方对其温室气体排放和气候行动的透明度。
- 2025年前应提交下一轮的国家自主贡献（NDCs）。《巴黎协定》要求每五年提交一次。
- 各方可以随时更新其气候适应通报，也可以和国家适应计划（NAP）或国家自主贡献合并提交。

## 会前准备

苏丹・贾比尔是阿布扎比国家石油公司的现任总裁及首席执行官，也是阿布扎比未来能源公司（Masdar）的董事长及创办人。任命贾比尔为COP28主席受到130多位美国议员及欧洲议会议员的公开批评，公开信中呼吁要撤销任命，也担忧私营事业污染者对于气候峰会的进行造成“不当影响”。肯亚及德国的环保活动人士及专家也批评此项任命。2023年5月，美国参议员艾德·马基个人对于在阿联酋举办COP28加以批评。而美国气候特使约翰·凯瑞则支持对于贾比尔的任命。

贾比尔担任COP28主席，但是他的钻井公司（ADNOC）却又决定扩大化石燃料生产，两者自相矛盾。国际特赦组织表示担忧：“贾比尔领导著公司打算要造成更多气候灾害，无法相信他能胜任气候谈判的调解者。”

2023年1月，迪拜关怀组织（Dubai Cares）成为COP28的教育伙伴，之前也参与在埃及举行的COP27。

COP28阿联酋主办方告知“气候和健康会议”的讲者，不要在会上抗议或“批评”阿联酋的公司或团体，并引用波斯湾阿拉伯国家法，来警告气候和健康会议成员：“不可批评伊斯兰教、阿联酋政府、企业或个人。”气候活动人士担忧阿联酋如何能在言论自由受限的情况下主办COP28。

阿联酋邀请叙利亚总统巴沙尔·阿萨德参加COP28，被指控是想协助改善阿塞德的形象。NGO组织“人权观察”（HRW）指出：在COP28的场合向国际社会重新引荐阿塞德实在是骇人听闻。

有社群媒体用户注意到有大量的假账户被用来护航阿联酋主持气候峰会，哈迈德·本·哈利法大学的马克·欧文·琼斯追踪到这些可疑账户。

2023年6月，各国政府聚集在波昂筹备COP28。人权观察指出：阿联酋不允许言论自由并一直积极压制批评者的声音；各国政府应该利用在波昂集会的时机，促使阿联酋减缓箝制公民空间并维护公民权利，例如停止迫害Ahmed Mansoor等捍卫人权的活动人士。令人担忧的是，想参与COP28的人会因为害怕遭到报复而选择沉默。

2023年6月7日，《卫报》的技术分析报告揭露：贾比尔领导的ADNOC竟然能够读取COP28大会办公室收发的所有电子邮件，甚至国际咨询巡公司Gulstan Advisory在进行媒体查询时，ADNOC还给予建议。原本COP28大会办公室和ADNOC甚至共享电邮服务器，在《卫报》询问后才进行移转。

约翰·凯瑞敦促石油及天然气业界领袖在COP28提出策略，在2030年前减少范畴一（直接）及范畴二（间接）的排放量，并同时在减排时间表上开始兑现可再生能源资金分配的承诺。另一方面，气候专家和活动人士表示忧心：在石油国家举行气候峰会，意味着石油及天然气业者在对抗气候变化的各项讨论中将扮演关键角色，COP28毋宁将变成“石油COP”。

2023年11月16日，法国能源部表示：法国、英国、美国、瑞典、韩国及阿拉伯联合酋长国将在COP28会议上提倡“ 2050 年前将核能增加两倍”，并争取其他国家的支持。

美国支持法国在COP28提议停止私人融资给燃煤电厂，路透社说这可能会扩大分歧，像印度约有73%电力来自煤炭，未来几十年也将是主要能源，COP28要订定逐步淘汰或减少化石燃料的期限，很可能会受到印度抵制。

2023年11月23日，国际能源署（IEA）发布〈净零排放转型下的石油天然气产业〉，IEA执行长法提赫·比罗尔博士表示，石油天然气业者必须抉择：不是加剧气候危机，就是加入解决方案。IEA能源供应组主任Christophe McGlade认为成功的清洁能源转型需要大幅降低石油及天然气需求，业务势必缩减，业者必须正视这个事实。另一方面，石油天然气产业在某些技术上仍有其优势可以实现净零转型，例如低排放燃料及技术（氢燃料等），碳捕获、利用与封存（CCUS），离岸风能乃至于地热能。唯有在对各国共同利益有所认知的策略联盟中彼此通力合作，才能让能源转型既安全且有秩序，并维护各生产经济体的韧性，在转型加速的情况下，既有足够资金来撑持大规模变革，也有稳定的能源供应。

### 公共卫生首次纳入COP讨论

气候变化大会有史以来首次讨论气候变迁对于公共卫生的冲击。医学界递交信件给贾比尔，表示完全淘汰化石燃料是唯一能实现全球人民健康的关键道路。世界卫生组织呼吁各国卫生部长要发声，让健康问题成为引领气候行动的动力、打造气候友善的医疗系统作为榜样，并支持气候融资以保障大众从今而后的福祉。

稍早，Edmond Fernandes博士等专家敦促联合国气候变化框架公约在所有会议及政策都该把公共卫生纳入讨论焦点，因为人类健康对气候永续的未来至关重要。排灯节这类的节庆因为没有禁止使用爆竹，明显对空气、噪音及环境造成污染，不仅严重影响人类健康，也一直扰乱著动物的生态。

### 全球信仰领袖峰会

在全球政治领袖召开COP28之前，穆斯林长老理事会、COP28大会、联合国环境署与天主教会合作，由阿联酋总统穆罕默德·本·扎耶德·阿勒纳哈扬赞助，于2023年11月6～7日在阿布扎比举办全球信仰领袖峰会，邀集全球28位宗教领袖共同应对气候变化。

会议上签署了《致COP28之跨信仰声明》：面对全球气候危机关键时刻，呼吁大家秉持着团结、共同担责及人类博爱的精神，以彻底转变的行动确保能控制地球升温不超过摄氏1.5度，并援助受影响的弱势地区。声明里先正视种种现状，再呼吁各界行动及承诺，期待世上所有生命都能走上充满韧性、和谐与繁荣的道路。

### 联合国环境署《2023排放差距报告》

2023年11月，联合国环境署（UNEP）发布了《2023排放差距报告》，开头指出“全球温度再创新高，但削减排放依旧失败。”UNEP执行主任英格·安德森 (环保人士)表示：“世界必须改变轨道，否则明年又要重复相同的话，接着后年、大后年不断地破纪录，就像唱片坏掉一直跳针。”

《2023排放差距报告》摘要如下：

- 全球温室气体排放在2022年刷新纪录，达到574亿吨二氧化碳当量（57.4 GtCO2e）。截至2023年十月初，有86天的温度超过工业化前水平1.5°C；九月更是有史以来最热的月份，全球平均温度比工业化前水平高1.8°C。
- 全球当前排放及历史排放的分布，无论是在各国国内或国际之间都极不均衡。例如俄国和美国的人均排放二氧化碳当量（tCO2e）是全球平均值的两倍以上，而印度人则不到平均值的一半。全球收入最高10％人口的排放量占总排放48％，其中有三分之二居住在已开发国家；而全球收入较低的50％人口仅占总排放的12％。此外，历史排放与影响全球暖化的比重，在各国或国家组群（如G20）也有显著差异。
- 坏消息是从COP27到现在，NDCs几乎没有进展；好消息是《巴黎协定》至今，各国在NDCs及相关政策总算还是有进步。
- 虽然各国持续做出净零承诺，但人们对于各国落实仍缺乏信心。举例来说，除了墨西哥所有G20成员都设定了净零目标，甚至有的已采取重要步骤来加强及实施。可是G20目前没有一个其减排速度符合净零目标。
- 预计到2030年，排放差距仍然巨大：根据当前的无条件NDCs，要实现2°C目标有140亿吨二氧化碳当量的落差，1.5°C目标则有220亿吨的差距。
- 第一次全球盘点（GST）在COP28将是各国打造新雄心的框架。未来十年的行动将决定2035年下一轮NDCs的企图心，以及实现《巴黎协定》长期温度目标的可行性。需要立即采取前所未有的减排行动，全球总温室气体排放才能更接近1.5°C和2°C的路径。
- 如果维持当前政策，全球升温预计将控制在3°C。到2030年兑现所有无条件及有条件承诺则可以将升温限制在2.5°C，而额外兑现所有零碳承诺则可降至2°C。
- 由于高收入国家未能严格减排，也无法阻止中低收入国家增排，意味着所有国家都必须紧急加速全面低碳转型，方能实现《巴黎协定》长期温度目标。能源是温室气体排放主要来源，目前占全球二氧化碳排放86%，因此全球能源系统的转型不可或缺，中低收入国家在发展同时也必须转型，努力摆脱化石燃料。
- 中低收入国家的能源转型受到国家发展总体目标的影响，在摆脱贫困、扩大战略产业、城市化的同时，又要转型以脱离使用化石燃料。由于各国自然资源丰富程度及经济条件各异，影响到能源转型的路径。因为中低收入国家已经负债，对于清洁能源投资相对较低，所以更难应对化石燃料市场的变动，甚至还要收拾那些无法再利用的化石燃料资产烂摊子。因此，能够负担得起的融资，是中低收入国家提升减排雄心的先决条件。
- 想要实现《巴黎协定》长期温度目标，如果把全球温室气体严格减排予以推迟，只会在未来对于二氧化碳移除技术（CDR）更加依赖。唯有立即且严格地减排，方能填补排放差距，并维持《巴黎协定》长期温度目标的可行性。由于减排措施不可能完全消除所有CO2或其他GHG排放，要去除大气中的残留排放，必须透过CDR才能实现净零排放。然而传统陆地CDR或是新型CDR，其发挥作用的时期各擅胜场，过分依赖某方都有风险，尚需强有力的政策与财务支持。

## 会议期间

2023年11月30日COP28开幕，预估有一百多位世界领导人参加，包含英国首相里希·苏纳克、法国总统艾曼纽·马克宏、德国总理奥拉夫·朔尔茨、印度总理纳伦德拉·莫迪；以及联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯及世界卫生组织总干事谭德塞等人。未出席者有美国总统乔·拜登、中共中央总书记习近平、以色列总理本雅明·内塔尼亚胡及叙利亚总统巴夏尔·阿塞德等人。

查尔斯三世发表开幕演说，警示人类污染的层级不断上升，全球已“严重偏离”了气候目标的路径。这位“气候国王”说：“人们正在进行一场巨大且可怕的实验，并以超出大自然能应对的速度，改变着所有生态环境。”呼吁各国领导人要让COP28成为“关键的转折点”。

COP28主席贾比尔30日在会中宣布，各国已就“损失与损害”基金取得共识；该基金由世界银行管理，分发资金给受气候变化影响的贫穷国家。阿联承诺捐款1亿美元，而英国（7,500万美元）、美国（2,450万美元）、日本（1,000万美元）和德国（1亿美元）也做出初步承诺。本次基金规模是COP27的两倍，据称是有史以来规模最大的一次。

国际货币基金组织总裁克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃对于“损失与损害”基金的进展表示满意，但强调为了进一步脱碳，碳定价要继续推动，化石燃料补贴必须取消。由于燃油涨价以及通货膨胀，2022年化石燃料补贴创下7.1兆美元的历史新高。所幸会议上提案由联合国管理的全球碳市场计划已有些许进展。

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12月1日，活动人士在会场外抗议，呼吁将“生态灭绝”（ecocide）纳入国际刑事法院的刑事罪行。20多国共同发表《2050年核能三倍宣言》：要在2050年实现全球温室气体净零排放及摄氏1.5度目标的可能性，核能可发挥关键作用，所以订定目标要2050年前将全球核能容量增加两倍，并邀请国际金融机构将核能纳入能源贷款政策中。

12月2日COP28主席国与世界卫生组织等合作，发表〈COP28阿联气候与健康宣言〉：将健康置于气候行动的核心，并加速发展具有气候适应能力、可永续发展且公平的卫生系统。并提供攸关气候及健康的新财政资源，包括全球基金捐款3亿美元打造公卫系统，洛克菲勒基金会捐款1亿美元来扩大气候健康解决方案等。该宣言获得123国认可，彰显全球政府认识到气候变迁对于社区及国家健康的影响日益严重，而强力的气候行动可为人类健康带来莫大好处。

12月11日，COP28发布的协议草案并未提到要“逐渐淘汰”化石燃料，甚至连“逐步减少”的字眼都避掉，只呼吁各国“以公正、有序及公平的方式减少化石燃料的消费和生产”，让各国“可以”选择采取多种减排行动，于2050年时达到净零排放目标。这项草案尚未定案，仍待近200个国家代表同意。

许多国家希望最终文本能立下“逐步淘汰化石燃料”里程碑，而不只是给出许多选项。联合国秘书长安东尼奥·古特瑞斯也认为这关乎会议是否成功。小岛屿国家联盟（AOSIS）表示不会同意这份协议，因为这形同签下“死亡证明”；澳洲、美国、英国、加拿大及日本等国也表示不签，澳洲气候变迁部长克里斯·鲍文说：“这份草案固然有正向之处，但还是太弱。COP28成果不该只是有前进，应该是要迈出改变的那一步”。然而沙特阿拉伯、伊拉克与石油输出国家组织（OPEC）拒绝纳入会限缩化石燃料的字眼，属于G77集团的134个发展中国家也有分歧，例如中国就没有表态支持逐步淘汰化石燃料，相当依赖煤炭的印度可能也在使绊子。

12月13日上午，与会国家达成协议草案，呼吁所有国家为防止气候变化，应该让能源系统“转型脱离”（transition away）化石燃料、加速“逐步减少”未使用碳捕捉技术之燃煤发电，并大幅降低二氧化碳以外的排放（特别是甲烷）；此后十年要加快行动，到2030年，全球可再生能源要增加两倍，各国要研发更多的“零排放和低排放技术”，争取到2050年实现净零排放。

## 决议草案

缔约方首先感谢政府间气候变化专门委员会（IPCC）的科学报告，并特别重视《第六次气候变化评估报告》的结论：

- 人类活动已明确造成全球升温约1.1°C，主要是排放温室气体所致。
- 全球各区均已感受到人为所致气候变化的影响，而对此所负责任最小的人们所受的影响却最大；随着继续升温，影响程度连同损失与损害都将一并相乘加剧。
- 大多数适应对策都流于零散、渐进、个别部门单打独斗，而且区域分布不均；就算有所进展，各部门和各区域间的适应差距甚大，如果照目前这样实施下去，差距将继续扩大。

缔约方根据《巴黎协定》首次全球盘点结果，列出了集体优先事项：

### 减缓

缔约方认识到要将全球升温限制在1.5°C，必须深入、快速且持续地减少排放全球温室气体，以2019年为基准，2030年要减少43%，2035年减少60%，2050年要达到二氧化碳净零排放；所以呼吁缔约方因应不同的国情、路径和方法，以国家自主决定的方式，针对下列重点来努力贡献：

- 2030年前将全球可再生能源容量增至三倍，将全球能源效率年均改进率提高一倍。
- 努力加速逐步减少未使用碳捕捉技术的燃煤电力。
- 在全球加速逐步实现净零排放能源系统，在本世纪中叶前后改用零碳燃料或低碳燃料。
- 以公正、有序和公平的方式让能源系统“转型脱离”化石燃料；在此关键十年服膺科学原则加快行动，到2050年实现净零排放。
- 加速发展零排和低排技术，包括但不限于可再生能源、核能、减排和清除技术（如碳捕集、利用和封存，特别是那些难以减排的行业）以及低碳氢生产等等。
- 到2030年在全球加快并大幅减少二氧化碳以外的排放量，尤其是甲烷。
- 加速实现道路交通减排目标，包括扩展基础设施及快速部署零排及低排放车辆。
- 尽快逐步淘汰低效的化石燃料补贴，因其无助于解决能源不足或公正转型。

此外，希望缔约方须努力养护、保育及恢复自然与生态系统，在2030年前停止毁林和森林退化并加以扭转，并永续管理森林并增进森林碳储量；还要保护及恢复海洋与沿海生态系统，也必须转型成永续的生活、消费及生产模式。

### 适应

就“全球适应目标”（Global Goal on Adaptation，GGA）的框架达成共识，并确认下列目标值：

- 影响、脆弱及风险评估：到2030年，所有缔约方都进行了最新的气候灾害、气候变化影响及风险暴露的评估，并据此制定国家适应计划、政策工具、规划过程或策略。到2027年，所有缔约方都已建立早期多重灾害警报系统、可降低风险的气候资讯服务，以及强化气候相关数据、资讯及服务的系统化观测站。
- 规划：到2030年，所有缔约方都已制定了由国家驱动、顾及性别、完全透明且公众可参与的国家适应计划及政策工具，相关规划过程或策略要兼顾适应目标并涵盖生态系统、部门、人民及脆弱社区。
- 实施：到2030年，所有缔约方在国家适应计划、政策及策略方面取得了具体进展，因此减少前述之主要气候灾害所带来的社会及经济影响。
- 监测、评估和学习：到2030年，所有缔约方已经设计、建立并运行了监测、评估与学习系统，用来监测国家适应的努力状况，并建立必要的体制功能以确保该系统得到充分发挥。

敦促缔约方并邀请非缔约方利益相关者，按照〈格拉斯哥-沙姆沙伊赫实施计划〉的全球适应目标，提高企图心、强化适应行动并提供支援，以便按照相关全球框架，从地方到全球的各个层级，都大规模地加速行动，在2030年前逐步实现以下具体目标，并维持下去：

- 大幅减少气候引起的水资源短缺，增强对水相关灾害的气候韧性，打造供水及卫生设施的韧性，使人人都能获得安全且负担得起的饮用水。
- 打造具备气候韧性之粮食及农业生产、供应与分配，并增加永续及可再生生产，使所有人都能公平获得充足的食物和营养。
- 实现对气候变化相关健康影响的韧性，促进气候韧性之卫生服务，大幅降低与气候相关的发病率和死亡率，特别是在最脆弱的社区。
- 减轻气候对生态系统和生物多样性的影响，加速采用以生态系统为本之适应办法与解决方案，借此对生态系统及生物多样性进行管理、强化、恢复及养护；对陆地、内陆水域、山区、海洋和沿海生态系统都加以保护。
- 提高基础设施和人类居住区对气候变化影响的韧性，以确保能提供所有人基本和持续的必要服务，并尽最大可能减少气候对基础设施和人类居住区的影响。
- 大幅减轻气候变化对于消除贫穷及维持生计的不利影响，尽量对所有人都采取适应性社会保障措施。
- 保护文化遗产免受气候相关风险的影响，为此制定保护文化习俗和遗址的适应策略，并以传统知识、原住民智慧与在地知识体系为依归，来设计气候韧性基础设施。

### 执行手段

#### 1.资金

##### 适应资金

估计至2030年，发展中国家的适应资金需求为每年2,150亿至3,870亿美元，且每年需要对清洁能源投资约4.3兆美元，之后至2050年每年需要投资5兆美元，方能在2050年前实现净零排放。在减缓升温及适应暖化两者间取得平衡的脉络下，研拟在2025年前让已开发之缔约方集体提供的适应资金提高两倍（以2019年为基准）。

##### 新集体量化目标（NCQG）

NCQG有所进展，该目标是已开发缔约方承诺每年提供1,000亿美元资金，资助发展中国家的减缓及适应措施，虽然2021年有所进展，但目标尚未实现。缔约方一致同意在COP29之前起草2025年后的财务目标，但就像2022年讨论损失与损害一样，细节要到2024年才能敲定。

NCQG的设定应以现有最佳科学为基础，包括但不限于IPCC的调查结果，方法是建立必要的有利环境，部署担保、股权及混合融资以降低风险；引入碳定价、对金融市场征税、解决化石燃料补贴等问题。根据经验教训，要将问责制及透明度框架纳入NCQG，透过相关建议来动员私人资金，公共干预措施也是必要的。在时间框架方面，大会给出一系列的框架选项，强调需要根据预先确定的时间框架并嵌入审查及调整机制，要和全球盘点的周期保持一致，以确保 NCQG本质上保持动态，而能持续反映发展中国家不断变化的需求及优先事项。

##### 损失与损害基金

敦促已开发缔约方继续给予资金支持，并鼓励其他缔约方在自愿的前提下的捐助或继续捐助资金，好依照COP28与CMP5的决议来解决损失与损害相关问题；2023年11月30日已募集4.2亿美元资金。

大会决议将筹组新的秘书处，独立运作专门提供损失与损害基金相关服务；过渡期间，责成UNFCCC秘书处及绿色气候基金，并邀请联合国开发计划署共同组成临时秘书处。大会并邀请世界银行来管理损失与损害基金，为期四年。允许所有发展中国家直接获得基金，国家以下各级或是以国家和区域实体来申请相关小额补助，并希望世界银行可以协助基金得到各种来源的捐款。

#### 2.技术及移转

要实现《巴黎协定》的长期目标，就必须建立适当的扶持框架并取得国际合作，迅速且大规模地部署与采用现有清洁技术，加快创新，实现数字化转型；开发、示范及推广新兴技术，并让新技术易于取得。提倡人工智能对于促进气候行动的益处，将人工智能当成技术工具，以推动并扩大在发展中国家（尤其是最不发达国家及发展中的小岛屿国家）的变革性气候减缓与适应之解决方案，同时应对大会决议中所述的人工智能挑战与风险。

#### 3.能力建设

承认发展中国家缔约方在有效履行《巴黎协定》方面一直有能力差距及迫切需要，包括技能发展、各机构治理与协调能力、技术评估与建模、战略政策的制定、执行与能力维持；亟需解决这些限制，方能有效履行《巴黎协定》的要求并弥补差距。认可当地社区及原住人民的平台有助于加强原住民与地方有效参与《巴黎协定》之政府间进程，吁请缔约方让原住民和当地社区确实地参与气候政策与行动。并呼吁资金机制及适应基金的实际经营者，进一步捐助发展中国家，支持其能力建设。

### 最终决议

COP28最终通过19项决议（decisions），CMP18通过7项决议、CMA5通过27项决议，相关内容如前述决议草案。COP29主办国阿塞拜疆并对阿拉伯联合酋长国及其人民主办COP28、CMP18及CMA5期间的付出与热情表示由衷感谢之意。

## 争议

### 被指控在“漂绿”

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COP28举办前，阿联酋聘请公关和游说机构（包括Akin Gump Strauss Hauer & Feld、Gulstan Advisory和FleishmanHillard），宣扬该国的主办国形象，试图粉饰其国际声望。2015年5月，有人指控贾比尔花钱找用户去修改维基百科页面，试图美化自己的形象。某位维基百科用户透露是受到ADNOC的委托，另一位用户则说是由Masdar付款，在维基百科上控制叙述。另一份报告指出他们用假账号在社群媒体平台上做行销活动，并为COP28的相关争议做辩护。在Twitter和Medium上被这样操作的假账户数以百计，行销目标是推广和漂绿COP28，同时帮COP28和贾比尔赞声。

气候评论记者Amy Westervelt对联合国组织筹备COP28时到底有多努力改善其透明度提出批评：只是叫石油产业游说机构要揭露身份，这种提升透明度的作法完全无法控制业者对大会的影响力。

阿联酋过去十年已经花费超过100万美元聚焦在气候倡议，也付了数百万美元给相关的公关智库公司以提升其绿色形象。其他主办国没有像阿联酋这样投入大量时间和金钱在气候谈判前塑造形象的。

某份《卫报》泄密文件显示，阿联酋准备了一份包罗万象的敏感议题清单，从气候问题到侵犯人权（如也门内战及人口贩卖）都有。文件中还包含由阿联酋政府批准的“策略讯息”，当作给媒体的回复。这份文件标示著阿联酋将替ADNOC从2016年以来都未揭露其排放量做辩护，说法是：“ADNOC正在进行必要的研究”。其他还有“对于贾比尔担任主席的问题”的标准回答：“贾比尔博士在能源、气候及外交的完整经历，使他具备了各领域的专业知识，足以在推动有意义的气候行动时，有建设性的参与、打破常规并统整方方面面。”

在阿联酋决定任命贾比尔担任COP28主席却遭受负面批评后，阿联酋聘用公关公司First International Resources（总部位于美国）来“减少关于COP28东道主的负面新闻及媒体报导”。2023年8月4日，该公司依据美国司法部之《外国代理人登记法》进行注册以代表Masdar，申请文件上载明First International Resources应致力于“改善华盛顿特区及全欧洲决策者对于阿联酋在全球共同对抗气候变迁所采取之策略价值的理解”。据称阿联酋每个月支付 10万美元。Fossil Free Media 创始人兼董事Jamie Henn表示：如果你对自己的公共形象充满信心，应该不会付一大笔钱给公关公司；想让大家相信不可能的事情才会花大钱，譬如像“阿联酋和贾比尔真正致力于转型并减少化石燃料。”

2023年8月，《卫报》披露，阿联酋近十年来都没有向联合国报告甲烷排放情况。同时，ADNOC所设定的甲烷逸散目标比公司声称达到的水准还高得多。减少甲烷排放被认为是减缓地球暖化的快速且低成本方法，因为全球暖化程度将近四分之一要算在甲烷这种强效温室气体头上。

2023年9月，《纽约时报》报导了一段阿联酋和COP28主办方二月份会议的外泄录音，可以看出阿联酋努力要降低大家对她主办COP28的种种批评。阿联酋外交大臣阿卜杜拉·本·扎耶德·阿勒纳哈扬委托调查20个国家约20,000多人，调查报告被官方用来讨论公众对阿拉伯国家的态度，聚焦在人权问题上。与会者Sconaid McGeachin（COP28通讯及行销总监）表示COP已经成为活动人士的舞台，录音上听到她说：“我们必须维护阿联酋的声誉......尽可能地减少批评。”COP28发言人Vincent Hughes说该段录音“未经核实”。

2023年法新社披露了多分外泄文件，显示麦肯锡公司借着阿联酋主要顾问的角色，为其石油及天然气客户（埃克森美孚和沙特阿拉伯国家石油公司）谋取利益。COP28筹备会议中有消息来源指出，麦肯锡将自身利益凌驾于气候议题上。麦肯锡提交给COP28大会的能源情境，允许对化石燃料继续投资，将破坏《巴黎协定》的目标。该情境所描述的能源转型路径，建议到2050年只需减少50％的石油使用、2050年前每年仍可继续投资数万亿美元在高排放事业上。

### 移工问题

阿联持续在调整COP28会场“迪拜世博城”的设施。总部位于英国的人权组织FairSquare指出，根据相关证词及照片，移工顶着高温和高湿度的风险进行会场修缮。2023年9月，就算有规定中午禁止上班，数十名亚裔及非裔移工仍被要求在高达摄氏42度的户外工作。有工人形容这种天气是人都受不了。专家说一边讨论气候危机却又强迫工人忍受极端高温是不公正的事。COP28大会否认这些指控，声称未发现违反中午禁令的情事。但是某工地主任说：虽然大部分工作都在夜间进行，但有些还是必须随时处理；时间不够，完工优先。

### 数位监控

COP28举办前，国际特赦组织担忧阿联可能会继续使用数位监控来刺探其国内的人权捍卫者及公民团体成员，包括参与COP28的人。国际特赦组织反监控小队的成员Rebecca White表示：“阿联素以善用数位监控来‘辗压异议并打击言论自由’而闻名；除非尊重人权，不然阿联承诺要让活动人士发声将只是空谈。”国际特赦组织建议阿联政府不该对COP28与会者乃至于所有阿联公民及居留者进行“非法数位监控”。应该允许COP28与会者在阿联下载“尊重隐私的国际通讯应用程序”，让他们保有安全并加密的沟通工具。

### COP28被当作石油交易平台

2023年11月27日BBC新闻及气候报导中心披露：阿联打算把COP28变成平台，和15个国家商讨化石燃料交易，例如和中国达成协议共同评估莫桑比克、加拿大及澳大利亚的国际液化天然气商机。ADNOC和15国的化石燃料谈判计划皆已完成，峰会前Masdar也如火如荼和英、法、德国等20个国家进行谈判。

阿联主办COP28团队回应：“私人会议是不公开的”，并拒绝加以说明，只说他们的工作都聚焦在“有意义的气候行动”上。贾比尔否认将COP28当做作商业交易平台，但是气候活动人士不满他的声明，怀疑COP28与ADNOC是否公私不分。

一项分析发现，至少有 2,456 名 COP28 与会者是化石燃料游说者，获得的通行证比最容易受到气候变迁影响的 10 个国家还要多。乐施会的分析发现，有 34 位亿万富翁（总资产约 $4,950 亿美元）作为代表出席了 COP28；其中四分之一的人在“高污染产业”赚钱。

COP28 顾问委员会成员希尔达·海妮 (Hilda Heine) 在有报道称苏丹阿尔·贾比尔试图利用会议达成石油和天然气交易后辞职。她说：“这些行为破坏了缔约方会议主席和整个进程的完整性。” 她说，阿尔·贾比尔可以透过提供表明阿联酋致力于逐步淘汰化石燃料的结果来重新获得人们对这一过程的信任。

### 碳足迹

一些评论者批评了 COP28 拥有超过 70,000 名认可与会者的事实，以及许多人使用私人飞机参加的事实。据估计，这次会议的碳足迹是所有气候高峰会中最大的。

### 压制抗议活动

2023年12月11日，印度环保少女Licypriya Kangujam走到COP28会议主舞台，举著“终结化石燃料，拯救我们的地球及未来”的标语，并发表简短演说，在一阵掌声后被保全人员请出场外；Kangujam说她被禁止参与COP28后续活动。人权观察组织表示此举“令人震惊”，其他活动人士也批评阿联对于抗议活动的控制过于严格。COP28的抗议活动局限在会场“蓝区”周边，因为蓝区属于联合国管辖故而不适用当地法律。当地活动人士利用这一点把COP28当成人权示威平台，在阿联实属罕见。

## 基本资料

- 日期：2023年11月30日 – 12月12日
- 场馆：世博城
- 地点：阿拉伯联合酋长国迪拜
- 别名：《联合国气候变化纲要公约》第28次缔约国会议（COP28）
- 发起人：阿拉伯联合酋长国
- 参与者：《联合国气候变化纲要公约》成员国家
- 主席：苏丹・贾比尔（Sultan Ahmed Al Jaber）