益隆炮竹厂换地风波

益隆炮竹厂换地风波，是指澳门氹仔岛益隆炮竹厂用地涉及的土地业权弊案，事件所引发的涉及项目审批程序涉嫌违法以及欺诈情况的一系列事件。2015年8月，澳门论尽媒体独家报道，揭发益隆炮竹厂用地背后存在一宗“隐形地债”，该用地交换中所涉及黑箱作业、官商勾结和利益输送；另一方面更引起民间人士和团体成功争取对整个炮竹厂用地进行保育，至2022年底其内设立“益隆炮竹厂旧址游径”并对外开放，展示澳门炮竹业之兴衰历史。

## 背景

益隆炮竹厂于1926年成立，是氹仔第二大的炮竹工厂（当时最大的炮竹厂是广兴泰），见证氹仔炮竹业的兴衰。据氹仔历史研究学者黎鸿健介绍，该炮竹厂是目前华南地区现有保持得最好的炮竹厂遗址，见证著澳门经济一个重要的变迁。据黎鸿健著的《氹仔炮竹业》中资料显示，氹仔早于1923年时已有设立炮竹厂，“根据1923年7月21日《澳门宪报》，核准开设‘广兴隆炮竹厂’”。他指出，台山炮竹厂事件令当时澳葡政府对炮竹业政策改变，或成了推动氹仔炮竹业更上一层楼的原因之一。事实上，于更早之前氹仔炮竹业已发展起来，同时台山炮竹厂事件见证著澳葡政府如何炮竹行业和厂房由澳门半岛迁往氹仔岛一带。二十世纪八十年代，随着社会和经济环境发生变化，炮竹厂于1984年结束营业。

## 历史及发展

### 早期发展

1950年代，炮竹业是作为澳门主要的经济产业，当时炮竹厂占地面积约28,000多平方米，其中21,000多平方米的土地由澳葡政府于1950年代向原炮竹厂两位经营人以租赁方式批出，以便和经营人所拥有的1,655平方米家地及其他土地一并利用，经营炮竹厂业务。

1980年代，随着经济发展和环境的改变，澳门的炮竹业埋向衰落，益隆炮竹厂已基本处于停运状态。澳葡政府亦于1986年根据法律规定宣告解除上述批地合同和批给失效；及后，厂内的私家地业权被转让，澳葡政府也先后多次接获以益隆炮竹厂地段权利人名义提出的兴建商住楼宇或置换其他土地的申请，但一直未达成协议。

### 秘密“台底交易”换地

2015年8月5日，澳门论尽媒体揭发益隆炮竹厂、龙环葡韵、壹号湖畔，三个看似毫不相干的地方，背后却是一宗“隐形地债”的事件：

对该媒体的报道，揭露并翻查出《政府公报》上，时任运输工务司司长欧文龙签署的第87/2006号运输工务司司长批示，政府与业权人于2001年秘密签署一份换地协议，以邻近海边大马路、龙环葡韵附近一幅达15.2万平方米土地，置换爆竹厂兴建主题公园。而持有该地段的机构名为望德圣母湾股份有限公司，其负责人是商人澳区政协委员、江门同乡会创会会长萧德雄。根据承诺书内容指，用28,340平方米益隆炮竹厂土地，换取氹仔望德圣母湾一幅超过15万平方米土地，但益隆炮竹厂土地实际只有1,655平方米属私家地，另有21,668平方米为批租地，且在1986年被澳葡政府宣告失效。圣母湾发展公司仅用1,655平方米土地换得90倍大的土地。

2002年，信德集团以5亿元从萧德雄手中购入9.9万平方米土地权益，批建住宅及酒店设施。政府最终决定保留自然公园，换地计划暂停。2006年，信德集团再向政府申请换走壹号湖畔及澳门文华东方酒店一线地皇 (占地1.8万平方米)，坐拥无敌海景，旁边与同一集团的澳门美高梅连成一线。但根据公报所载换地协议，政府要以等值换地偿还爆竹厂15.2万平方米地债，即使换走地皇，也只是还了1成几，尚欠地债 13.3万平方米。

### 官员及商人避嫌

2015年8月11日，相关换地事件曝光后，工务局代副局长张润民面对记者追问相关事件，只称个案已交廉署调查，现阶段不作任评论。被问到有专业人士按街线图资料估算，炮竹厂实际面积不到3公顷，为何政府却以多出4倍的土地权益(15.2公顷) 置换？张润民始终不肯再多说，只重申“要相信廉政部门，我地一定会配合调查”。至于为何工务局明知炮竹厂是地债 (06年已换走壹号湖畔地皇偿还部分地债)，早前还声称业权人可按《文遗法》申请索偿？张润民否认有隐瞒，指按新《土地法》生效后，换地要作出公示，到时公众一定会知道。原订江门同乡会今日下午就事件召开记者，最后亦突然取消。

2015年9月17日，信德集团位于旅游塔旁的巨型楼盘“南湾海岸”，所在地段涉及南湾湖D区2幅公家地，连地都未批发展商已经事先张扬，还地债的传闻甚嚣尘上。信德董事总经理何超琼今日被问到地债一事起初不愿多谈，只称“不评论、不是你所想、毋须向你解释”，之后在记者再三追问下，何超琼才透露，信德有多个地产项目等待政府审批，其中有些已是8年前提出申请，也不光是在南湾湖CD区，目前审批程序还在进行中。

### 特首回应 廉署立案彻查

2015年8月12日，行政长官崔世安首度开腔回应“地债”，指政府一直按法定程序、“公开公正”处理换地个案。他认为社会要“公平啲”去看待地债问题，有些是当年政府因为赌业政策倾斜、兴建公屋需要征地，基于公共利益要求发展商修改发计划，换地也有刊登公报。他重申，欠地还地是合法合理的做法。至于占地达15.2公顷的益隆隐形地债，崔世安表示，运输工务司认为个案有必要交廉署跟进，检视是否符合法定程序，系好正常。他又强调廉署会秉公处理，“大家都知道01至06年的事，若发现有违规，最后一定会绳之于法。”

2015年8月13日，廉政专员张永春证实，于8月11日收到运输工务司转交益隆隐形地债的资料。被问到事件惊动廉署是否有迹象显示涉及违法行为，张永春表示，罗司可能对文件的程序合法性有疑问，廉署的两大职能是调查反贪和行政违法，会根据是否合法和客观事实作出处理。他强调廉署是独立运作，不受外力干预，希望社会对廉署有信心。至于会否建议在调查期间冻结换地程序，张永春指，廉署初步分析文件，炮竹厂换地案相对复杂，事件时间跨度大，留意到公众关注事件，也涉及重大公共利益，廉署会尽快处理，但暂时难估计何时有结果。如有需要，不排除会传召萧德雄及购买土地权益的信德集团协助调查。

2016年1月19日，廉政专员张永春出席澳门中联办新春酒会时表示，涉及土地被迂回换置“地债”事件，他回应称，有关调查进度良好，目前研究已基本完成，正撰写报告，料3月中可完成并向公众发布。

## 廉政公署报告

2016年7月13日，澳门廉政公署发表《关于益隆炮竹厂土地置换事件调查报告》，报告显示只拥有“益隆爆竹厂”涉及面积仅1,655平方米的少部分土地业权的萧德雄竟可从澳门特区政府换走152,073平方米土地，差距90倍。报告又披露当中有七成多土地其实是政府批租地，早在1980年的澳葡时代已被政府宣告批给失效，土地被政府收回。萧德雄旗下公司根本无权将整块爆竹厂土地与政府换地，又质疑主管土地的工务部门为何竟然“懵然不知”。坊间质疑为何声称“爱国爱澳”的商人竟如此欺骗政府，政府为何对情况“懵然不知”，因贪腐入狱的前运输工务司司长欧文龙是否有权限可以授权给前工务局长贾利安，且任职公职多年的资深公务员贾利安为何不知该承诺书无权签署，亦有声音质疑该案背后有更高层利益集团在操控利益分配。

报告指出，认为事件的最核心，是2001年由工务局局长代表政府与圣母湾发展股份有限公司（下称“圣母湾”），签署炮竹厂的土地置换《承诺书》，“圣母湾”仅以1,655平方米土地，竟换得政府15万平方米土地，后将当中9.9万平方米土地以五亿元售给信德集团，其后信德跟政府换置壹号湖畔及澳门文华东方酒店的1.8万平方米土地。事件本来已告一段落，但廉署于2015年接获举报，发现“圣母湾”在赌“白头片”，即没权处理整个炮竹厂的土地，而前运输工务司司长欧文龙批示作实，最终完成这宗瞒天过海的“土地炼金案”。

廉署判定，特区政府在2001年与圣母湾发展股份有限公司签署的土地置换《承诺书》不合法，协议无效，特区政府毋须因此承担任何地债。廉署强调工务部门在管理特区土地资源时，遵循“合法性原则”是最基本的底线，“依法办事”是最基本的要求。在此次换地事件，工务部门负有不可推卸的责任。工务部门变更益隆炮竹厂土地价值的计算方式、提高望德圣母湾住宅实用地积比率等重要决定时，并未说明标准或理据，令公众对行政行为是否公平公正产生猜疑，影响特区政府施政的威信。尽管廉署及时喊停这份出卖澳门人的换地协议，但其实交易已行了一半，特区政府经已蒙受巨大损失。廉署强调，特区政府相关部门应认真研究及妥善处理因炮竹厂换地协议无效而产生的后续问题，包括氹仔BT27地段的溢价金的纠纷以及信德公司的土地批给问题。运输工务司司长办回应指，工务局正分析廉署报告结论中指出的要点，将以一切必要措施跟进解决当中的不正当问题。

《关于益隆炮竹厂土地置换事件的调查报告》全文内容

## 各方回应

### 政府发言人办公室

2016年7月13日，政府发言人办公室发出声明，指行政长官高度重视廉政公署呈交的《关于益隆炮竹厂土地置换事件的调查报告》，经听取检察院的意见后，“望德圣母湾发展股份有限公司”与特别行政区政府于2001年1月10日签署的《承诺书》不符合法律规定，存在无效的瑕疵，相关《承诺书》对特区政府并不产生任何法律约束力，亦即特区政府无需承担相关《承诺书》订定的任何义务。行政长官批示权限部门依法跟进处理《报告》所提出的问题。

### 立法会议员对换地事件回应

2016年7月15日，立法会民主派直选议员吴国昌提出书面质询，尽管廉政公署判定该换地承诺书违法无效，但换地交易早已进行，有关商人更已进一步利用土地资源进行交易。他要求当局交代，有何具体措施追讨被涉嫌诈骗的公共资源，将相关资料提交检察院跟进，以及会否重新检查政府在网上公布的六项待偿还土地个案。

2016年7月20日，立法会直选议员关翠杏及大律师赵崇明出席澳门电台节目“澳门讲场”。对于议员唐晓晴早前就新《土地法》向立法会提案要求释法，关翠杏认为，土地问题非常复杂而且涉及利益庞大，应详细讨论，故不应引用紧急程序审议。她又认为，事件令政府管治威信大受打击，政府应更积极向公众解释相关事宜。

### 2017年5月25日立法会全体会议

2017年5月25日，立法会举行口头质询大会，有不少议员也关注到去年的益隆炮竹厂换地事件，跟进其后续问题，议员麦瑞权更直呼“已经起好咗，点解决”。而土地工务运输局土地管理厅厅长廖永强表示，经实地视察后发现有部分土地属于特区土地，并已发函至有关人士，期满后再收回土地。行政法务司司长陈海帆提到，针对公务人员对法律知识方面，已经定期作出培训，避免因对法律制度理解的偏差而出现问题，惟麦瑞权提到，该换地承诺书存在无效的暇疵，政府对此不具备任何法律效力，“问题系，承诺书已经换咗做MGM，MGM都已经起好啦㖞”，无奈表示“依家点解决？”质疑主管人员是否真的懂得法律。议员区锦新提到，工务部门对于益隆炮竹厂事件，只讲述后续跟进的事，当局应该找出官员犯错的原因，质问“点解会出现这种错误”，以引用“捉老鼠好重要，清洁环境更重要”来表达要解决的问题，并不是逐个查找，而是需检视整个大机制及环境是否出现漏洞；议员李静仪认为，虽然“冇乜可能拆咗建筑物再收返”，但相信当中并不涉及个别官员，而是换地程序，以至到整个制度缺乏监察，有别于其他贪腐案件，“冇理由冇人发现错误”，一年时间即将过去，工务局一直未有具体行动，希望政府交代事件，建议追究责任，到底如何遏止出现其他部门重复发生同类事件。廖永强回应，工务局已经主动与廉署合作调查，随后展开法律分析，认同当年的签署并不符合法律规定，同时派出同事到现场跟进情况，发现存有不少垃圾及废料，检查后发现有部分属于私家地，也有部分为公地，又指已经发函至有关人士，要求在收到函件日起60日内清理现场及撤离，期限届满就会展开收回土地的程序。

### 2017年8月9日行政长官答问会

2017年8月9日，行政长官崔世安出席澳门立法会答问大会，直选议员李静仪表示关注廉署调查多宗违法事件进展，例如益隆炮竹厂以及路环叠石塘山等国有土地被占用等，追问政府目前何有追究行动？行政长官崔世安回应，特区政府必定会严肃跟进，益隆爆竹厂换地、路环叠石塘山建筑项目事件已交由廉署依法独立调查，倘若当中涉及刑事或纪律责任，特区政府必定追究。崔世安称，严格管理和合理利用土地公共资源是特区政府应尽的职责，当发现有侵害公共资源或损害公共利益的不法行为时，特区政府一定依法作出跟进和处理。对于廉政公署有关益隆炮竹厂换地事件及路环叠石塘山建筑项目的调查报告，特区政府十分重视，经过听取了检察院的法律意见后，一方面启动了收回有关国有土地的行政程序，若对方不接受收地，可进入司法程序；另一方面，若存在违法违纪行为，会交给有权限机构依法作出跟进调查，倘若有纪律或刑事责任，一定会作出追究。

### 政府发出声明如涉贪必定“严正执法”

2019年2月8日，特区政府发言人办公室发出新闻稿重申，当局必定会依照《土地法》处理土地使用问题，对于涉及贪污或违法违纪的行为，特区政府必定严肃依法处理。以下是新闻稿全文内容：

澳门廉政公署向行政长官呈交《关于益隆炮竹厂土地置换事件的调查报告》，行政长官经听取法律意见后，批示权限部门依法跟进处理《报告》所提出的问题，包括第一，批示运输工务司司长负责跟进《报告》中提出的有关益隆炮竹厂土地置换的《承诺书》无效及后续问题。第二，在此次土地置换事件调查中，若发现有贪污犯罪或与贪污相关联的欺诈犯罪的迹象，由廉政公署依法进行刑事调查。第三，在此次土地置换事件中，若发现有公务人员有违纪行为，由有权限提起纪律程序的实体依法提起有关程序。

对于社会近期对事件后续工作的关注，澳门特区政府有必要重申，定会按照《土地法》处理土地使用问题，对于倘有的贪污或违法违纪行为，特区政府必定严肃依法处理。事实上，过去一段时间，政府一直严格遵照法律处理事件。在行政层面上，在完成一系列必要的司法程序后，土地工务运输局于上月中依法收回已被宣告批给失效的氹仔益隆炮竹厂土地。至于其余相关土地，运输工务司继续依法跟进处理。在刑事调查层面上，廉政专员高度重视事件，倘若发现有迹象显示存在犯罪，廉署定会依法调查。

特区政府表明，对益隆炮竹厂换地事件的后续跟进工作仍在进行，一旦发现任何违法、违纪事实或行为，一律依法处理。

## 司法复核

### 发展商提出上诉至中级法院

2016年7月，廉政公署发表《关于益隆炮竹厂土地置换事件的调查报告》，其后特首命令工务局采取措施清迁益隆炮竹厂内土地，而工务局发公函通知圣母湾公司清空土地。但圣母湾公司向行政法院请求中止效力，被行政法院判败诉。圣母湾公司不服判决，遂上诉至中级法院。2017年4月24日，中级法院最终仍然判处圣母湾公司败诉，维持不批准中止效力之申请的决定。合议庭指出，行政长官透过2017年4月24日的批示命令清空土地，而为执行该批示，土地工务运输局透过2017年5月25日的公函以及刊登在2017年5月29日的中葡文报纸上的告示，命令包括上诉人在内的换地程序的所有利害关系人清空相关土地，并为此订定了60日的期间。因此，被上诉行为的确如行政法院所言是行政长官之前行政行为的执行行为。然而，该行为并非因此而不能被提起司法上诉。由于上诉人指该行为本身存有欠缺事先听证和无权限的瑕疵，因此根据《行政诉讼法典》第30条第2款的规定，该执行行为具备可诉性，从而应认为满足了同一法典第121条第1款c项所规定的中止效力的要件。

中级法院第790/2017号案的合议庭裁判

### 发展商终审败诉

2021年3月18日，终审法院合议庭指出，涉及交换的土地差价达至触目惊心的程度，按照土地法不容许换地，故裁定维持益隆炮竹厂换地程序消灭的决定。终院合议庭指出，《土地法》第86条第2款规定了行政当局和私人实体之间土地权利的交换须符合成比例原则及合理性原则，即当行政当局基于公共利益主动以可处置之土地的权利交换由私人实体所拥有之土地的权利时，行政当局所收取的土地的价值不可少于批给的土地的价值的一半，且承批人须以溢价金方式，缴纳二者的差额。

终审法院第191/2020号案的合议庭裁判

## 清迁行动

### 第一阶段

2019年1月15日，政府跨部门采取联合清迁行动，腾空并收回已被宣告批给失效的氹仔益隆爆竹厂土地。土地工务运输局发新闻稿称，于2017年年中通知有关人士，并刊登告示要求迁离该地块。另一方面，中级法院于同年裁定驳回有关的中止执行行为效力之申请。鉴于自愿迁离期限届满而尚未交还，以及中止执行行为效力的申请已被驳回，政府今日采取跨部门联合清迁行动，将土地腾空及收回。

2019年2月15日，土地工务运输局对收回氹仔施督宪正街38-64号及邻近飞能便度街的益隆炮竹厂土地公布资料中显示，该地段由四部分组成：一：曾批出的国有土地面积20,687平方米，当中待澄清重复登记之土地面积占3,196平方米。二：未经批出之国有土地面积4,651平方米，当中建有于房屋局已登记木屋之国有土地面积占268平方米。三：私有土地面积：1,655平方米。四：待厘清属性及待澄清重复登记之土地面积1,347平方米。

### 第二阶段

2020年10月14日，政府跨部门对该地段收回的土地包括3,196平方米已解除批给的土地，以及3,402平方米被非法占用国有土地，这些土地内建有砖屋、石墙、木棚等构筑物，并发现有大量杂物及非法耕种等情况。连同首阶段迁行动，合共收回24,571平方米土地。相关土地收回交由文化局跟进工作。

文化局于2020年12月正式接收该地段，修复其中三间建筑物，以保留炮竹厂历史建筑及生态原景为前提进行活化计划，经过局部修复及结合炮竹厂旧址环境特色，成为展示本澳炮竹业为主题的特色休闲活动园区。其内并设立400米长之游径，该园区于2022年12月23日揭幕，同日起开放公众游览参观。

## 后续

### 查出贾利安涉贪

2022年2月，据论尽媒体的报道，土地工务运输局局长贾利安在任期间，被揭发多宗怀疑贪腐事件，亦包括本事件中。在澳门廉政公署于2016年公布的报告中指出，当时贾利安签署的承诺书不合法，因为根据法律，工务局局长并无法定权限或获法定授权批地，这种涉及土地的协议只有特首才有权限签署。

### 终院对承批人森多利公司拖欠土地溢价金案败诉

2023年6月21日，澳门特别行政区终审法院公布一宗涉及拖欠土地溢价金上诉案判决。终院裁定，涉及益隆炮竹厂换地的金利达花园地段（氹仔BT27地段）承批人森多利公司须缴纳拖欠的 1,415万元溢价金，而有关的溢价金的到期日为1995年8月18日。终院合议庭在判决中指出，有关BT27地段溢价金的问题与原益隆炮竹厂的换地程序得以一同进行，经磋商后达成共识，将BT27地段已缴纳的77,000,000元溢价金在圣母湾公司（声称为益隆炮竹厂地段的持有人）将来获批给土地后须缴纳的溢价金中抵扣，惟有关“约定”并不等同于BT27地段批给合同的修改协议。BT27地段的溢价金问题与原益隆炮竹厂的换地程序应加以区分，上诉人须按照有关文件所示对应缴纳的最后一期溢价金，即14,157,052.00元。终院合议庭亦认为上诉人对于宣告原益隆炮竹厂土地的交换程序消灭的行政行为完全不具有任何“权利”或“正当利益”。