美国对澳门的制裁

美国对澳门的制裁（United States sanctions against Macau）是美国联邦政府对澳门特别行政区的政府、企业、机构和个人的一系列单边制裁。

## 背景

美国政府于1999年澳门主权过渡前及以后，仍然与澳门政府合作，在澳门自治领域各个方面拓展官方联系。同时美国政府希望在贸易、航空、环保、禁毒、解决非法转运和保护知识产权等多方面加强与澳门的联系。2000年12月27日美国国会通过《美国—澳门政策法2000》法案，如同1992年的《美国－香港政策法》的取态，承认澳门特别行政区在美国国内法中占有特殊地位。当中确认澳门在“一国两制”下，商业、社会、文化、法律、经济等自治，并明示关注澳门的民主发展和人权保障。不过，法案规定在出口管制法规中有关敏感技术部分，对中国和澳门同样有效，即将澳门等同于中国受到限制。

## 制裁事件

### 汇业银行涉及与北韩的非法活动

《亚洲华尔街日报》在2005年9月8日报道，美国当局正深入调查中国银行、澳门汇业银行和诚兴银行，怀疑它们与朝鲜非法筹措资金发展核子计划有关。澳门金融管理局同日亦回应，表示没有收到美国当局的调查消息，也没有发现本澳的金融机构有违反国际反洗钱组织的有关指引。在北京，中国银行新闻发言人王兆文表示，中银一贯关注反洗黑钱活动，致力依法经营，严格遵循监管机构的法规及条例，未有听闻集团被美国政府调查。中银澳门则回复记者，对此事没有回应。中银香港发言人表示，中银香港并无接受调查，亦从未听闻有关报道。诚兴银行、汇业集团均否认受到美国当局的调查，并已向澳门金管局汇报有关情况。报道中表示，美国方面正采取行动，希望关闭朝鲜制造毒品、假美钞及假烟的公司。在调查过程中，上述银行成为美方的调查目标。当中汇业银行就被指与澳门一家由朝鲜人经营的贸易公司一直有联系，该贸易公司上世纪九十年代中期曾传出行使伪钞。美国当局因此相信三家银行都与来自朝鲜的伪钞有关，称如果调查属实，这些银行将面对美国方面的强硬制裁。

美国财政部新闻网在澳门时间16日凌晨发出消息，表示根据美国2001年通过的爱国法，点名关注汇业银行的“洗黑钱活动”。并指该银行是洗黑钱和金融犯罪的高危机构。该银行曾经自愿充当北韩政府的工具，透过澳门从事金融贪污活动。美国指澳门政府在防止洗黑钱方面需要重大的改进。根据美国爱国法赋予的权力，美国当局正着手保护美国的金融机构而向全球发出警告，要提防汇业银行有涉及金融违规行为的威胁。澳门特区政府在凌晨2时就美国财政部的有关行动发表有关声明，金融管理局并对该银行成立专责小组进行深入调查。

自美国财政部指澳门汇业银行涉嫌为朝鲜洗黑钱，以及处理伪钞、私烟和贩毒的非法活动，建议美国金融体系停止同汇业银行往来，又要求澳门显著加强反洗黑钱的监控工作。事件仍在彻查阶段，16日上午已陆续见有存户到银行提款及取消户口，这种羊群心理在午后更有扩散趋势，在同一时段存户持存款凭据，争相要求银行兑付现钞。美国财政部未有提及早前被《亚洲华尔街日报》指与朝鲜可能有联系的诚兴银行及中国银行，两家银行运作仍然正常，没有出现任何特别的情况。

汇业银行就16日下午举行紧急记者招待会，强调该行有足够资金应付存户所需，全日共处理存户金额四千多万港元和澳门元。为了应付更多存户的需要，该行已从澳门、香港的银行调动资金。至于大额提款，则会以本票形式支付，强调不设上限。香港金融管理局宣布，根据《银行业条例》暂时委任毕马威会计师事务所为经理人，管理汇业信贷有限公司的事务，并即时生效。汇业银行在记者会上承认与朝鲜银行、贸易机构商业往来的关系已逾三十年，但对美国财政部指该行是“主要的洗钱公司”的机构感到惊讶。该行自1970年代开始，一直与朝鲜银行、贸易公司维持纯粹的商业往来，从没向朝鲜的银行、贸易机构提供信用藉贷，亦否认洗黑钱。现时朝鲜业务占该行业务百分之二至三，但事件发生后，该行会暂停与朝鲜方面的业务往来。正在迪拜公干的汇业财经集团主席区宗杰17日赶抵香港，并会即日回到澳门。汇业银行过去两天总共被存户提取约三亿元现金及本票（现金少于一亿，其余为本票），占总存款额约十分之一。

鉴于过去两日来汇业银行有限公司的客户提款出现严重不正常情况，为维护特区金融体系的稳定，根据现行《金融体系法律制度》的有关规定，澳门政府委任大西洋银行股份有限公司苏钰龙和澳门金融管理局李展程为代表参与汇业银行有限公司的管理。

澳门政府就10月28日到立法会引介《预防及遏止清洗黑钱犯罪》和《预防及遏止恐怖主义犯罪》两项备受关注的法案，并付诸一般性审议及表决。负责引介法案的行政法务司司长陈丽敏强调反洗黑钱法筹备多年，立法背景是澳门要履行所承诺的国际义务及国际公约适用于本澳的有关规定，以完善澳门打击洗黑钱犯罪的法制，不存在‘受压’因素。

2006年1月12日香港《苹果日报》引述韩国《朝鲜日报》引述首尔外交界消息称，美国指控朝鲜利用澳门的银行洗黑钱，经中国政府个多月来调查，已确认部分事实。并称“中方正以此次调查结果为基础，说服朝鲜有必要采取适当的后续措施”。外交部驻澳特派员公署新闻发言人罕有地发表谈话，表示有关媒体所谓“中国政府已经确认朝鲜涉嫌利用澳门银行非法洗钱的部分事实”的报道不符合事实，外交部官员从未作过相关表示。

专责恐怖主义融资及金融犯罪事务的美国财政部副助理部长丹尼尔·格拉泽(Daniel Glaser)，1月19日率领美国财政部代表团访澳。先后与特首何厚铧等一众官员会晤。格拉泽在下午离开金管局时拒绝向记者透露会晤内容。政府新闻局傍晚发表的新闻稿则表示，双方曾谈及澳门的反洗黑钱立法。有消息指出，美国财政部代表团此行原订先往韩国再转道澳门，其后改变行程，先到北京，再经香港转至澳门。结束澳门行程后，代表团一行将在21日访问首尔。美国驻港总领事馆在1月20日发出新闻稿表示，丹尼尔就澳门已开始进行加强反洗黑钱及恐怖主义融资活动的监控，并对博彩业进行立法，提出首要就反洗黑钱及恐怖主义融资活动立法。韩国《朝鲜日报》在1月24日引述韩国官员表示，格拉泽访韩期间谈到澳门问题，并引述美方表示，尽管澳门当局要求美国解除对汇业银行的“涉嫌洗黑钱的金融机关”的指控，但美方无接受，理由是澳门金融体系防范非法行为的机制仍然脆弱。

日本《每日新闻》的2月2日报道，日本一家大型银行主动中断了与汇业银行的交易，因汇业银行被美国政府指为朝鲜洗黑钱。这是至今为止，首间境外银行公开宣布与汇业银行中断交易。汇业银行在2005年被澳门政府接管后，未公开中断交易的银行名单。此次中断交易的措施是日本金融机构配合美国对朝鲜的金融制裁。其后据“中央社”首尔2月3日专电，韩国外换银行早于2月1日宣布,全面中断与汇业的金融往来，理由是与有洗黑钱嫌疑的银行交易，可能会招致美国财政部的连带制裁。韩国另一间专门和渔民从事交易往来的水产品协会银行也宣布断绝与汇业的往来。

海陆国际律师事务所代表汇业银行于2月16日发出声明，表示其在将来不会重新开始与北韩人或相关个体的关系。因着这些发展，银行已要求金融犯罪执行网络撤回其拟作出裁决的通知。该银行建议，其情况与乌克兰的情况相似——在乌克兰修改其反清洗黑钱及有关法律作为回应金融犯罪执行网络的关注的步骤后，金融犯罪执行网络撤回其拟作出裁决的通知。

汇业银行由政府派出的行政委员会接管。4月6日特区公报刊登消息，政府接管汇业银行的期限将延长半年，至今年九月底，并继续由原来的三名成员担任行政委员会成员。9月27日特区公报刊登消息，接管期限再次延长半年，至明年三月底，同样继续由原来的三名成员担任行政委员会成员。根据《金融体系法律制度》，政府委派接管金融机构的期限为六个月，可根据需要延长一次或多次，最长为两年(即可提出三次延续)。

在朝鲜无条件重返六方会谈之际，据韩国联合通讯社报道，朝鲜在汇业银行开立的40个账户被冻结，涉及资金2400百万美元。美国财政部考虑在六方会谈召开前，先结束调查朝鲜在澳门的资金，并先行解冻2400万美元中合法部分的1200万美元。该消息说，财政部对朝鲜在海外的资金已做好“合法”与“非法”的区分。不过在11月21日外交部、澳门金管局均否认，指未收到汇业银行解冻户口的通知。

格拉泽率领的美国财政部代表团2007年2月26日再次访澳，先后往访金管局及与特首何厚铧会晤，通报对汇业银行朝鲜账户的调查进展。美联社引述美国驻港澳领事馆发言人达勒·克赖舍（Dale Kreisher）称，格拉泽向澳门相关部门表明，美国财政部已准备好解冻汇业银行朝鲜账户。此前在北京举行的第五轮六方会谈第三阶段会议上，美方已承诺在30天内解决朝鲜在汇业银行被冻结的账户。

早前美国官员来澳后，外界一度乐观认为事件已平息。但基于朝鲜方面主动证实了一些资金往来的情况，帮助美国财政部证明了汇业银行一些非法资金往来。格拉泽访澳后亦曾表示，在调查当中，当局参阅过三十万份文件，确信汇业涉及洗黑钱。故按照法律程序，美国财政部会宣布将汇业银行从“高度关注洗黑钱银行”擢升一级为“判定洗黑钱银行”，以此结束美国财政部范畴的法律程序。其后，美国财政部会将对汇业银行的指控移交美国司法部，由司法部对汇业银行的主要董事提出起诉。

#### 美国正式制裁与资金转移的技术问题

美国财政部就汇业银行采取行动，3月15日凌晨在美国宣布，根据爱国者法案311条例作最后判决，30日内切断汇业银行同美国财政体系的联系，届时所有美国金融机构不得保留与汇业银行的代理账户，因已证实汇业银行为朝鲜洗黑钱。并表示着手解冻汇业银行的朝鲜户口资金，最高解冻金额至2500万美元，并会在今周内将裁决交澳门金管局。澳门政府凌晨2时发出新闻稿，对于美国财政部这一决定，该局深表遗憾，并会继续接管银行。同日下午中国外交部发言人秦刚回应问题时重申，处理汇业银行问题应着眼于两点，一是应有利于推动六方会谈进程，二是应有利于维护澳门特区的金融和社会稳定。中方有这两方面的关切，两方面的关切都应得到充分考虑和妥善处理。中方“深表遗憾”，是因为这两方面的关切“不能只得到部分满足”。

至于美国财政部表示着手解决汇业银行的朝鲜户口资金，并会在一星期内交由澳门金管局裁决。金管局主席丁连星表示，待美方提交有关资料后，会尽快处理资金解冻。由于解冻资金的数额一直有两个版本，美方一直声称解冻800万至1200万美元，但朝鲜官员近日则多番强调是2500万美元。丁连星回应指出，现时掌握的讯息是，朝鲜与美方已达成共识，但有关解冻资金的时间表、部分抑或全面解冻，须待美方提供资料后始行评估。

汇业财经集团主席区宗杰16日首次开腔，先对美国财政部的裁决感到遗憾，否认汇业银行知道或怀疑其客户洗黑钱，强调汇业银行会就此裁决上诉。对于美方先后表示，一旦汇业所有权转移给负责任的专业团队，美国会重新检讨甚至视乎情况废除有关制裁。区宗杰声言，不会放弃家族财产,并称在美方公布裁定的前两日，特区政府已决定在三月底把管理权交还银行管理层。

美国财政部助理副部长格拉泽与美国驻港澳总领事郭明瀚陪同下，在17日上午11时许经港澳码头抵达澳门，随即往礼宾府与行政长官何厚铧会面。在会见中，双方就汇业银行事件的最新发展交换了意见，特区政府对于美国财政部关于汇业银行的决定再次表示遗憾及关注。双方同意就有关北韩账户的处理继续加强磋商与合作，以使事件尽快得以妥善解决。之后，代表团一行拜访了金融管理局，并向金融管理局提供了有关账户的调查资料。同日下午格拉泽一行到香港后随即举行新闻发布会，就有关解冻朝鲜在汇业账户问题表示，解冻朝鲜户口由澳门特区政府决定。并强调今次行动不是针对澳门特区政府，只是针对汇业银行。

在解冻汇业朝鲜资金问题上，19日美方是在北京举行记者会，美国政府和朝鲜政府已就冻结汇业银行朝鲜资金问题达成共识，全额解冻汇业银行朝鲜户口的2500万美元资金。条件是这笔资金只用于改善人民生活，包括用于其人道主义和教育方面的支出，朝鲜在六方会谈框架内作出有关保证。一改之前声称决定权在澳门方面的口风。至于对汇业银行的金融制裁，美方维持原判。

特区公报21日刊登批示，由政府委派的行政管理委员会延长接管汇业银行，由29日起续期半年。政府接管汇业已一年半时间，两次延长接管期。换言之，至今年9月底接管期届满后，政府不能再提出延长。

进入朝核问题的第六轮六方会谈因朝鲜被冻结资金问题暂时陷入停滞，朝鲜指除非已确定冻结资金已转移到位于中国的户口，否则坚拒参加会谈。由于银行的资金确实解冻时间，还得视乎朝鲜与澳门方面会谈而定，就此朝鲜拒绝参与第二天的六方会谈。

纠缠多时的汇业银行与朝鲜资金转移问题上，终得以解决。澳门金管局4月10日表示，汇业朝鲜2500万美元资金，可在52个账户持有人或经账户持有人授权，以合法签名随时提取、汇出。意味着汇业银行所有涉朝资金会按照客户指示，全面放行。美国财政部此前发表声明，对澳门政府的决定表示支持。

汇业银行的朝鲜户口上4月27日正式作出汇款指示，要求转移部分款项，提供的汇款途径是取道俄罗斯和意大利的金融机构。5月3日，朝鲜五十二个账户汇总于一个名为朝鲜贸易银行账户，2500万美元中的一半资金，兵分两路，分别以美元汇到俄罗斯及用欧元汇到意大利的金融机构。不过，朝鲜资金汇出后第二日有关转账程序已遇不明障碍，未能顺利前进。拖拉了近两个月的汇业朝鲜资金转移终于取得突破。俄罗斯副外长洛修科夫在6月5日表示，俄方有意帮助解决汇业朝鲜资金转移问题，前提条件是美方需要提供书面保证，确保今后不会制裁参与此事的俄罗斯金融机构。俄方目前考虑可将汇业朝资转存到开设有朝方账户的俄罗斯银行。美国最大银行之一美联银行应美国政府之请考虑充当澳门汇业银行朝鲜资金的中转站，为朝鲜转移其在汇业银行的资金。

在6月11日有美俄两国的中央银行和官方金融机构参与后，经济财政司司长谭伯源证实，存入汇业银行的朝鲜资金已按账户持有人的指示，在6月14日下午全部电汇出去，涉资逾2000万美元。为何不话实2500万美元？司长称作为金融监管部门，不便向外界披露详细讯息，只能证实是次汇出的款项，是由数十个朝鲜账户汇总于一个账户，由此账户把朝资汇出。汇业银行的朝鲜资金先汇往纽约联储局，由纽约联储局汇往俄罗斯中央银行，然后再由中央银行转入俄罗斯的远东商业银行，最终汇入该行的朝鲜账户。俄罗斯外交部说，一家俄国银行已收到汇业汇出的2500万美元朝鲜资金。这笔汇款本月14日从澳门汇出，取道美国，最终进入远东地区的远东商业银行。

金管局在9月28日公布，正式撤销对汇业银行的特别干预措施，就银行的管理权交回原股东。区宗杰表示近一年来银行受到不公平对待，如不能以港元及美元结算。本澳很多交易均以港元结算，令银行流失大量客户，经营遇到很大困难。且面对人源流失，银行人手减少了四成。从2005年9月发生汇业事件前，集团在港澳两地人员有四百多，现只有二百五十人左右。

香港金管局2008年10月24日行使《银行业条例》权力，撤销香港汇业信贷公司经理人的委任及接受存款公司认可资格。香港汇业信贷可向香港行政长官及行政会上诉，期间汇业信贷仍是获认可的接受存款公司，但会受到若干限制，包括禁止接受任何存款等。澳门金管局同日发出新闻稿指香港有关措施是按法律规定作出，仅适用于香港设立的汇业信贷公司。作为汇业信贷公司母公司的澳门汇业银行，其澳门业务经营不受影响。司长谭伯源强调汇业银行一切正常，属“包底”对象银行，故当局无考虑接手汇业管理。

#### 制裁撤销

美国财政部金融犯罪防制署在8月11日宣布，撤销对澳门汇业银行制裁。区宗杰表示，收到美国政府正式通知，在无需进一步诉讼、无任何一方需承认任何责任的情况下，正式解除自2005年起对汇业银行的制裁。

### 针对尹国驹及相关公司进行制裁

美国财政部2020年12月10日宣布，根据《全球马格尼茨基人权问责法》制裁人称“崩牙驹”的澳门江湖人物尹国驹，以及三间与他有联系的公司，包括东美投资集团有限公司、帕劳中国鸿门文化协会和世界洪门历史文化协会。美国财政部在声明中指，尹国驹是三合会组织“14K”头目，从事贩毒、非法赌博、诈骗、人口贩运等一系列不法活动，又指尹国驹于2018年在柬埔寨成立“世界洪门历史文代协会”的总部，是为“14K”所利用的合法组织。另外声明又指尹国驹是全国政协委员。

## 相关限制

### 对中国的芯片管制扩大至澳门

美国商务部产业安全局（BIS）在《联邦公报》上公布“临时最终规则”，宣布2022年10月7日推行的管控措施也适用于澳门，2023年1月17日生效。澳门政府对于事件暂无回应。该局指出，有此决定是因为澳门为中国的特别行政区，受EAR出口管制的物品存在被从澳门转移到中国其他地区的潜在风险。产业安全局又称中国在经济和商业关系上只给予澳门有限的自治。因此美国对澳门也实施出口管制，避免保护美国国家安全和外交利益的物品落到中国手中，同时让美国更有效地实现该法规中的政策目标。

### 被列入“外国敌对势力”

美国总统拜登于2023年12月22日签署2024财政年度《国防授权法案》，标志法案正式生效。拜登在声明中指出，《国防授权法案》主要是为国防部、能源部国安项目，国务院和情报部门提供拨款，是为建立所需军力应对未来冲突提供必要授权。法案亦把多个国家，包括俄罗斯、朝鲜等列为海外敌对势力，澳门亦在名单之上。法案并新增拨款，调查香港官员及商人是否曾干犯反人类、种族灭绝等国际刑事罪行。

美国总统特朗普于2025年2月21日签署了一份备忘录，指示美国外国投资委员会（CFIUS）对包括中国、香港和澳门在内的“外国敌对势力”施加投资限制。目前澳门的美资博彩承批公司包括金沙、永利及美高梅。这份备忘录名为“美国优先投资政策”，当中明确指出“外国敌对势力”不仅包括中华人民共和国，还涵盖香港和‘澳门’、古巴、伊朗、北韩、俄罗斯及委内瑞拉。特朗普在备忘录中强调，经济安全直接关系到国家安全，并指出中国在美国科技、农业及其他战略领域的投资可能威胁到美国的利益。也就是说，澳门特区也被拉进了双向限制投资的“外国敌对势力名单”。