2019年欧洲联盟（脱离）（第2号）法令

《2019年欧洲联盟（脱离）（第2号）法令》（European Union (Withdrawal) (No. 2) Act 2019，通称“彭氏法令”），是由英国下议院议员彭浩礼动议的一条国会法令，法令要求英国首相在某些情况下寻求押后脱欧日期。如果下议院在2019年10月19日前未能通过脱欧协议或无协议脱欧的话，就会触发本法令的主要条款。法令又提出将脱欧限期由2019年10月31日延迟至2020年1月31日，若获得欧盟高峰会接受的话，首相就有义务接受。

法令的部分条文详列一旦欧盟高峰会提出其他脱欧限期的行动安排，要求英廷就英欧谈判的进度定期提交报告，并载列首相致函欧洲理事会主席寻求延迟限期时的信件格式，以及剥夺首相拒绝修订脱欧日的权力。法令在2019年9月9日获御准，同日生效。

鲍里斯·约翰逊拜相后就有传会考虑休会，反对派和后座议员继而在夺得国会议程控制权后动议及和议本法案。政府强烈反对法案，约翰逊本人和疑欧派议员多次称此为“投降法令”。政府更曾被质疑审视不同选项，意图令法令失去法律效力。10月19日，约翰逊依据本法令致函理事会主席唐纳德·图斯克，正式请求押后脱欧日期，同月28日获正式批准。10月30日，英国法律中的“离开日”相应地修订为2020年1月31日晚上11时正。

本法令在2020年1月23日被《2020年欧洲联盟（脱离协议）法令》废除。

## 背景

2016年6月，英国公投通过脱离欧洲联盟。2017年2月，下议院以498票对114票通过《2017年欧洲联盟（通知脱离）法令》。公投九个月后的2017年4月29日，当时在位的特蕾莎·梅政府英国引用里斯本条约第50条，开展脱欧程序。2017年6月的大选，特蕾莎·梅领导的保守党意外失去国会大多数，不过得到民主统一党支持而能够继续执政。

2018年11月，英国脱离欧洲联盟协议对外公布，但英国脱欧国会表决。英国国会亦通过《2019年欧洲联盟（脱离）法令》，不准无协议脱欧，并要求延长第50条程序。英国政府和欧洲理事会随后同意押后原订2019年3月29日的脱欧日期，先是2019年4月12日、继而是2019年10月31日。

推动脱欧不果的特蕾莎·梅遭受保守党党内反对，她最终在2019年6月7日辞任保守党党魁，同年7月24日离任首相。继任党魁和首相的约翰逊提出“不脱欧毋宁死”方针，强调无论有否协议，英国必须在10月31日离开欧盟。

8月28日，约翰逊建议女皇伊丽莎白二世下令国会自9月第二周起休闭至10月14日，意味复会之时仅距离欧盟峰会三日。是次的会期中止令国会审议政府法案的时间大大缩短，被批评意图绕过国会推动无协议脱欧。下议院议长白高汉形容是次休会是“宪政暴行”，民众斥责等同政变或自我政变。

## 内容

法令包含5则条款和一个附表，载有请求延长谈判期的信件格式。

- 引言：法令详题及引言
- 第1条“有关联合王国脱离欧洲联盟的职责”：首相有义务为了脱欧协议谈判而请求延长第50条谈判期，除非下议院通过批准脱欧协议或批准无协议下脱欧的动议并得上议院辩论。若动议不获批准，首相有义务请求延长至2019年10月19日。
- 第2条“报告联合王国与欧洲联盟关系的谈判进度”：政府有义务在2019年11月30日发表谈判的首份进度报告，若被否决或修订则需要发表第二份报告，详列未来谈判的计划；政府亦有义务自2020年2月7日起每四个星期发布进度报告，除非另有指示。
- 第3条“有关延长第五十条的职责”：首相有义务接受延长至2020年1月31日；首相亦获准接受此新期限或请求下议院接受任何其他限期。
- 第4条“修订现有条文”：修订使法令不会与其他法律有冲突。
- 第5条“释义、生效、范围及简称”
- 附表“首相致函欧洲理事会主席之信件格式”：指明寻求延长期限的信件格式和字眼

## 过程

2019年9月3日，保守党议员奥利弗·莱特温动议容许下议院控制翌日一条有关脱欧的后座议员法案的二三读、委员会和考虑修订程序，最终以27票之差获通过。21名保守党议员因倒戈支持法案而被开除党籍（包括下议院院父暨前财政大臣祁淦礼、另外8名卡梅伦和特蕾莎·梅任内阁员、前首相丘吉尔的外孙尼古拉斯·索梅斯等），加上保守党的菲利浦·李转投自民党，令政府失去国会的有效多数。肃清过后，首相弟弟约·约翰逊和安珀·路德决定辞职离开内阁，以示抗议。

9月4日，工党议员彭浩礼动议《欧洲联盟（脱离）（第6号）法案》。政府由始至终都鲜明反对，表明若获下议院通过，首相将会马上动议提前大选。法案以329票对300票获二读，之后法案在委员会阶段被修订一次，就是斯蒂芬·金诺克提出让国会重新审议脱欧协议的修正案，最终因为没有点票员负责“反对”而意外地获得通过。法案同日获三读，比数为327票对299票。

法案同日呈交至上议院。由于上议院不如下议院般限制辩论发言的内容，有提议指政府会尝试拉布阻挠法案成法。不过影子上议院领袖巴兆敦的施安琪女男爵动议剪布，要求在9月6日下午5点前完成审议程序，保守党贵族继而就剪布动议102项修正案，逼使上议院先处理其他法案。但到9月5日上午1点半，政府宣布结束拉布，容许法案若被修改的话则可在9月9日下议院会议上再次审议。放弃拉布当日，上议院在无人反对下通过二读，翌日在无修订下通过委员会、报告和三读程序。9月9日，法案在会期中止前数小时获得皇家御准，继而成为法例。

## 反应

### 政界

法令在下议院通过当日，即9月4日，政府旋即动议定期国会法令、提前举行大选，最后获得298票赞成、56票反对，因未获三分二超级多数（即434票）的支持而不获通过。反对派相信政府意图在提前大选而国会被解散期间，确保英国能够在无协议下脱欧，所以均投下反对票或弃权。9月9日，政府第二次动议提前大选不果，仅获293票赞成和46票反对。

9月5日，约翰逊在域飞警校记者会上，扬言宁愿“死在沟渠”也不会请求延长谈判。英格兰及威尔士警察总会等组织批评约翰逊发表政治演说，影响警队不偏不倚的形象。西约郡警察队队长庄·罗便翌日发声明表示，演说原本计划宣布新的治安政策，警方事前不知道首相会谈及其他事务。外界一直质疑约翰逊有否违法，司法大臣罗伯特·巴克兰在9月8日表示，他作为大法官有义务维护法治，亦已跟约翰逊讨论法治的重要性，但否认传闻会在首相犯法时就会请辞。

9月9日，有报导指政府会按法令要求写信请求延长谈判期，但会同时致函宣判该请求无效，从而令法令失效。最高法院前法官庄拿丰·沈顺，沈顺勋爵认为举动或者触犯藐视法庭罪，内阁的律政专员可能会集体请辞；前刑事检察处处长 (英格兰及威尔士)健·麦当奴表示约翰逊或面临被囚；反对党领袖杰瑞米·柯宾动议紧急辩论法治的重要性，期间政府依然强调政策乃不会押后脱欧期。动议在无反对下通过，被视为反对派的一大胜利。YouGov在9月6日至8日进行民调，结果显示50%受访者不同意政府违反法令，另有28%同意；脱欧派（52%－28%）和保守党人（50%－34%）最为支持政府，而留欧派（8%－77%）、自由民主党（11%－76%）和工党（14%－69%）则相反。

同日，威尔士党下议院领袖利丝·萨维·罗拔士宣布多党派已开展讨论，一旦约翰逊拒绝遵守法律，反对派将会开展英国弹劾程序。弹劾程序久未动用，亦未曾有阁员和首相因而下台；迄今最后一位被弹劾的是1806年的亨利·登打士，第一代美怡维子爵。最近一次发动弹劾是在弹劾贝理雅的国会动议，当年威尔士党有份领导国会尝试令时任首相贝理雅为伊拉克战争作失实陈述而请辞。当时是反对派前座议员的约翰逊也有明确支持弹劾动议，更在《每日电讯报》撰文指控贝理雅“藐视国会和公众”。

2019年9月26日，前首相马卓安在欧洲改革中心发表谈话，担心政府会引用《2004年民事应急法令》中容许政府在紧急情况下令法例失效的条文，去动用枢密院令使法令失效至10月31日。枢密院令与枢密令有不同，前者可由枢密院自行制定，后者则需要女皇的同意。枢密院令的制定因由通常都是技术原因，又或者规管医疗服务，不会使法规不适用。翌日下午，首相府否认约翰逊会透过枢密院令绕过法令，但继续强调政府会带领英国如期10月31日脱欧。

### 法院

2019年9月12日，祖利昂·蒙 QC 和苏格兰民族党司法发言人祖安娜·车丽 QC 入禀苏格兰高等民事法院，要求当国会未能通过脱欧协议时，首相需要致函寻求押后。二人希望苏格兰法院独有的特别救济权能够在约翰逊拒绝履行法令时，由法院以首相名义致函。而他们已在此前成功挑战约翰逊的休会决定，法院在9月11日裁定决定属非法。

9月24日，最高法院在女皇（米勒）诉首相及车丽诉苏格兰检察总长一案中裁定与会无效和非法，国会因而在翌日复会。律政司乔弗利·科克斯当日早上表示政府没有不遵守法令，但政府认为法令涵盖的法律义务仍然是条悬而未决的问题。

10月7日，苏格兰法院拒绝受理蒙氏和车丽的诉讼，初审庭认为“没有违反法定责任的合理忧虑”，法庭收到的声言显示政府会遵守法令，因此法院无需颁布命令强制政府守法。10月9日，复审庭决定会在10月21日颁下最终判决，即法令限期过后两日。起诉的二人继而请求法庭若裁定政府必须致函的话而对方拒绝的话，法院则应动用特别救济权写信。

10月21日，复审庭复审蒙氏和车丽的诉讼。二人承认约翰逊满足了法令的要求，但辩称第二封信抵销了第一封信。法庭又拒绝政府要求结束审议案件，认为案件应该继续“直至清楚显示（彭氏法令）的义务已全数履行”，意味政府未能摆脱法院的压力。

### 议会辩论

迪士巴利议员薛宝拉批评首相在国会形容此法为“投降法令”的字眼是毫无必要的煽动，又称反对派议员定时收到的死亡恐吓都曾提及“投降法令”和指控他们“背叛”。薛氏认为首相应该注意言行。约翰逊回应时斥责她“谎言”不断，结果引起一片哗然、“可耻”声此起彼落。柏利和诗滨议员翠丝·布礼彬再呼吁首相慎言、做好榜样避免议员再受袭击，因为她的上任祖·葛丝就是在祖·葛丝遇刺案。约翰逊再次拒绝，甚至表示悼念亡者的最佳方法就是“完成脱欧”，激发议事厅内更多愤怒。

## 结果

10月19日的下议院特别会议上，议员审议经修订的脱欧协议。国会又以322对306票通过利氏修正案，决定延迟审议协议直至通过实施协议的立法。修正案触发了本法令，要求首相马上写信予欧洲理事会主席唐纳德·图斯克，请求延长脱欧谈判期至2020年1月31日。首相最终写了两封信：第一封信乃依照本法令指明寻求延长，但首相没有签名；第二封信则强调自己认为押后脱欧会是一个错误，希望理事会主席和成员协助，确保英国如期脱离欧盟，而信件副本也给了其他成员国；上述信函由英国常驻欧盟代表发出，并且签署附函确定第一封信是依照彭氏法令而撰。

10月22日，实施脱欧协议的法案《欧洲联盟（脱离协议）法案》在下议院以329票对299票获二读，但限制法案在三日内完成所有程序的“时限动议”（或译“程序动议”）则以308对322票被否决，反对者认为动议将令国会没有足够时间检视脱欧协议。

10月28日，欧盟正式通过押后脱欧限期。翌日，约翰逊的提前大选动议获国会通过。保守党最后夺得80席优势，成为撒切尔夫人时期后最大胜选。

## 参见

- 柏晖诉农业大臣，1968年的一宗上议院案件，立下先例裁定大臣不能试图阻挠法规。

## 基本资料

- 名称：2019年欧洲联盟（脱离）（第2号）法令、European Union (Withdrawal) (No. 2) Act 2019
- 类型：Act
- 官方名称：本法令旨在就有关脱离欧洲联盟谈判期制定进一步条文。
- 年份：2019
- 主要参考文献（引用）：2019 c. 26
- 考虑机关：下议院
- 提案者：彭浩礼
- 考虑机关：上议院
- 提案者：杰夫·陆嘉
- repealing_legislation：2020年欧洲联盟（脱离协议）法令
- 相关：2017年欧洲联盟（通知脱离）法令、2018年欧洲联盟（脱离）法令、2019年欧洲联盟（脱离）法令
- 状态：Repealed
- legislation_history：https://services.parliament.uk/Bills/2017-19/europeanunionwithdrawalno6/stages.html
- 原文名：http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2019/26/contents/enacted
- 议会：英国国会