司法院释字第734号解释

大法官会议释字第734号释宪案又称为设置广告物污染环境案，是中华民国司法院大法官在2015年12月18日做出的违宪审查。声请违宪审查的缘由是因法轮功成员张贴相关布条，遭台南市政府公告开罚。基于法律明确性原则、公共场域理论和言论自由，司法院大法官检视《废弃物清理法》第27条的合宪性，裁定台南市政府的相关公告违反《中华民国宪法》。这次解释也是大法官会议释字第634号释宪案后，确立经济性言论和商业言论自由至少受到中度以上的违宪审查保障。

## 经过

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2002年12月9日，台南市政府根据《废弃物清理法》第27条第11款划定清除区域，颁布《南市环废字第09104023431号》公告，内容提到：“一、本市清除地区内，未经主管机关核准，于道路、墙壁、梁柱、电杆、树木、桥梁、水沟、池塘或其他土地定着物张挂、悬系、黏贴、喷漆、粉刷、树立、钉定、夹插、置放或其他方法设置广告物者，为污染环境行为。二、前项所称之‘道路’，指公路、街道、巷弄、安全岛、人行道、广场、骑楼、走廊或其他供公众通行之地方。”且能处以罚锾1,200元至6,000元。2011年1月13日，因台南市政府改制，台南市政府重新发布相同内容的《南市府环管字第10000507010号》公告。

过去法轮功成员经常在各地街道举牌、呼喊口号，并在道路和高楼设置抗议中国共产党打压的广告、标语、布条或大型看板。2009年，法轮功学员涂彩纷在台南市民族路与永福路路口，悬挂指控中国共产党摘取法轮功学员器官的抗议布条、及写有“法轮大法好”布幔。因地点位在属于清除区域的赤崁楼前，台南市政府环境保护局指称该成员未获得主管机关核准，便在台南市政府环境保护局公告未经许可不得放置广告物的清除地区，张挂布条和布幔广告，认定违反《废弃物清理法》和公告规定，并依《废弃物清理法》第50条第3款规定裁处罚款1,200元。

涂彩纷提出诉愿后，台南市政府环境保护局酌情减至600元；涂彩纷再次提出诉愿、但遭驳回，转而提出行政诉讼。高雄高等行政法院驳回确定后，涂彩纷认为最终判决适用的规定和公告，有违《中华民国宪法》疑义，决定声请违宪审查。2015年12月28日，司法院大法官审理设置广告物污染环境案，做出大法官会议释字第734 号解释，认定台南市政府在2002年和2011年发布的相关公告逾越《废弃物清理法》授权范围，在解释公布日起至最迟3个月内失去效力。

## 解释

### 明确性原则

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司法院大法官认为，尽管《废弃物清理法》授权公告污染环境行为，并在第27条第11款规定：“其他经主管机关公告之污染环境行为。”但限制民众基本权利时，原则上应当由法律处理。虽然立法机关能授权主管机关发布法规命令为补充，但主管机关以此发布的命令，授权目的、内容、范围上必须依循授权法律表现的整体关联意义，且判定具体明确，不得逾越授权范围，才符合《中华民国宪法》规定。由于《废弃物清理法》第1条指出立法目的为“为有效清除、处理废弃物，改善环境卫生，维护国民健康，特制定本法；本法未规定者，适用其他有关法律之规定。”，整体规范意旨也认定污染环境行为必须和有碍环境卫生和国民健康有所关联，第27条第11款中提及的公告污染行为也应符合此立法目的。

在第27条第11款中，授权行政主管机关在指定清除区域内，除了禁止《废弃物清理法》第27条列举的前10款行为外，能公告另外补充其他环境污染行为，完备相关规范。因此主管机关根据《废弃物清理法》第27条第11款发布禁止行为公告，如果其程度相当于前10款制定的污染环境行为，《废弃物清理法》第27款第11条未违背《中华民国宪法》第 23 条的法律授权明确性原则。同时考量其中第3款“于路旁、屋外或屋顶曝晒、堆置有碍卫生整洁之物”和第10款“张贴或喷漆广告污染定着物”规定，《废弃物清理法》的污染环境行为的定义不限弃置废弃物，其他有碍环境卫生和国民健康的行为也能限制。

### 保留原则

这次台南市政府的公告，将未经主管机关核准而在街道、骑楼和走廊等特定场所，张挂、悬系和黏贴等指定方式设置广告物者，直接判断为污染环境行为，而不考虑广告物是否妨碍环境健康便全数禁止处罚，被认定违反《中华民国宪法》。尽管《南市环废字第09104023431号》和《南市府环管字第10000507010号》以未经台南市政府核准设置广告物为开罚原则，司法院大法官认为提及设置广告物属于污染行为时，并未考量广告物设置是否妨碍环境卫生和国民健康，及是否达到《废弃物清理法》第27条前10款订定处罚的相当程度之污染环境行为，径自将设置行为等同污染举动，全面禁止和惩处。

司法院大法官认定相关公告定未考虑到《废弃物清理法》的立法目的，已逾越母法《废弃物清理法》的授权范围，违反法律保留原则。对此，大法官会议释字第734号释宪案设定日落条款，要求台南市政府应尽快修正并发布法规命令，使未经主管机关核准而设置广告物者，仍必须达到与《废弃物清理法》前10款相当程度的污染环境行为才构成违规，并自解释公布日起、至届满3个月时失去效力。

### 权益限制

释字第734 号解释提到，由于民众张贴广告物的行为具有意见表达性质，在不妨碍公共场所通常使用方式下，属于《中华民国宪法》第11条“人民有言论、讲学、著作及出版之自由。”保障的言论表达和意见沟通的范畴。司法院大法官认为此次规范涉及言论自由限制，虽然案例限制并非针对民众言论内容或其他《中华民国宪法》所保障基本权利的限制设立，但具体个案仍可能因主管机关必须决定是否准许广告物设置，对广告物内容和设置时间、地点、方式等审查，转而拒绝申请、限制民众言论自由或其他《中华民国宪法》所保障的基本权利。

司法院大法官考量言论自由具有实现自我、沟通意见、追求真理、满足获知权利、形成公意、促进各种合理政治和社会活动的功能，因言论自由是维持民主多元社会正常发展的重要机制，认为国家应给予《中华民国宪法》第11条最大限度的保障。为此，司法院大法官要求主管机关在修正相关公告时，应通盘考量《中华民国宪法》第11条中有关民众言论自由或其他基本权利的保障，限制民众于公共场所享有言论自由等基本权利时符合必要性与适当性。

## 评论

司法院大法官书记处处长李玉卿表示，相关公告之所以被宣告违反《中华民国宪法》，主要原因在应当以污染环境与否为标准，而未经主管机关核准张挂放置的东西不一定等同于污染环境。例如，在街道、骑楼摆放未经主管机关核准的艺术品，将之视为污染行为，并不符合《废弃物清理法》的“改善环境卫生，维护国民健康”的目的。同时她提到，对于他人大量张挂抗议或宣传布条，地方政府仍能够修法并判断相关惩处。

部分学者认为大法官会议释字第734号释宪案，未能明确厘清和处理言论自由的事前限制，和建立公共论坛与场域理论的意义；当中未将涉及言论内容的事前限制推定违反《中华民国宪法》，也未像美国最高法院细分传统公共场域、指定公共场域和其他非公共场域的政府财产，而分别适用不同程度的违宪审查，仅在理由书第三段以隐喻方式提出对事前限制和公共场域的相关理解。不过此次司法院大法官的违宪审查，因提及《中华民国宪法》第11条对民众言论自由的保障，并将言论自由视为维持民主多元社会正常发展的重要机制，国家应给予最大限度保障，仍成为对于言论自由的参考案例之一。

另外，对于大法官会议释字第734 号释宪案的发布，台南市政府环境保护局局长李贤卫表示尊重司法院大法官的违宪审查结果，但将完整搜集违宪审查内容后，再决定是否撤下相关规定。同时他认为违宪审查的结果，往后将影响台湾各地地方政府环境保护局对于广告黏贴物的处理，可能造成后续广告、抗议布条任意悬挂的状况，呼吁行政院环境保护署出面沟通。而在释字第734 号释宪案宣告后，涂彩纷先前败诉的行政诉讼得以声请再审。而由于先前因为行政诉讼败诉确定缴交的罚款，涂彩纷得以另外提告要求退款。

## 外部链接

- 释字第 734 号 【设置广告物污染环境案】
- 法轮功挂布条挨罚 大法官宣告南市公告违宪

## 基本资料

- 公布日期：2015-12-18
- 案件编号：中华民国释宪案、释字第734号
- 声请人：涂彩纷
- 主席：赖浩敏
- 法官：苏永钦.黄茂荣.陈敏.叶百修.陈春生.陈新民.陈碧玉.黄玺.罗昌发.汤德宗.黄虹霞.吴陈镮.蔡明诚.林俊益
- 争点：废弃物清理法授权公告污染环境行为，主管机关据以公告未经核准于其所示场所、以所示之方式设置广告物者为其范围，违宪？