香港的三权分立

香港的三权分立（Separation of powers in Hong Kong）是关于香港三权分立制度的沿革及相关争议。由于历史原因，香港在英国统治时期长期实行行政主导下的权力分立，但拥有司法独立，可推翻行政决定。香港移交后，特区政府自1997年7月成立起多次强调香港实施“三权分立”，直至2020年特区政府又推翻过往的观点，不过政府官方指香港是“三权分立”的资料，仍被记载于一些官方文件及教科书，包括政府在香港主权移交大典中发给传媒的新闻资料手册、政府及立法会的文献、高官演辞及法官判词等等。

## 背景与历史

### 1997年前

香港殖民地时期的政制，香港总督由英国君主任命，而立法局在1984年之前仍全由港督委任产生（仅分为官守及非官守议员，也兼任行政局成员），直至1982年及1991年分别在区议会及立法局引入直选议席；至于市政局虽然早于1936年便有首次选举，但要到1983年才有一半是直选议席，所以可说政府长期控制行政权及立法权，不过香港政府受到英国议会监察；司法权则是独立于行政及立法以外，终审庭设在英国枢密院。至于军权，港督在名义上身兼香港三军总司令，但驻港英军指挥权实际上由驻港英军司令行使；香港本身设有皇家香港军团及皇家香港辅助空军，均属于香港政府体制内的军队，平时由港府调配支援保安及执行救援任务，战时则由驻港英军司令统一指挥。

### 1997年至2020年

1997年香港主权移交，行政及司法皆沿袭英属香港时期的架构，惟因中方不满香港在主权移交前加快民主化及增加立法会的直选议席，于是透过香港特别行政区第一届政府推选委员会组建临时立法会，当中没有任何民选议席。虽然如此，特区政府官方及不同政党派别在主权移交初期都认同香港是实施“三权分立”。2002年7月，董建华在第二个行政长官任期推行高官问责制，各决策部门的最高首长级职位改采政治委任制度，由特首完全支配各司局长的任免，由于行政长官一直未能落实由普选产生，因此该制度被指是令特首可独揽大权，而“三权分立”在十多年后该观点更出现歧义及不同的解读。

《香港基本法》第二条规定，中华人民共和国全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。民主派、自决派及本土派认为香港基本上行使三权分立的政治架构，因为《基本法》将行政、立法和司法置于三个不同权力单位上，是互相制衡。建制派及香港特别行政区政府在主权移交后的几年仍认为“三权分立”为香港核心价值，但后来认为，按照《基本法》，香港属行政主导，由特区政府主导立法程序，不属三权分立，但司法权是独立于二权以外，因此香港有独立的司法权。2001年及2010年首任终审法院首席法官李国能在法律年度开启典礼等公开场合都表示司法任命过程绝不应政治化，“在香港的制度下，行政、立法和司法机关互相制衡”。2011年时任终审法院常任法官陈兆恺及2014年时任终审法院首席法官马道立亦公开表明香港实行三权分立。前政制事务局局长林瑞麟认为行政与立法机关是“互相制衡、互相配合”，香港三权分立不同外国。

事实上香港政局出现了“立法会有票无权、政府有权无票”的情况，体现在：

- 特区政府：《基本法》赋予了行政长官在立法会否决政府提案后在征询行政会议意见后可提请解散立法会，但若重选后的立法会再度否决该议案，行政长官必须辞职。而政府部门向立法会提出的法案简单多数制就可通过。
- 立法会：《基本法》赋予立法会拥有监察政府施政的权力，《立法会（权力及特权）条例》则赋予立法会不同特权以达致有效监察政府的功能。议会提案不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出，得到通过须地区直选及功能组别两组议员同时通过；凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意，否则不得提出。立法会虽然也能调查并弹劾行政长官，但不能直接使其下台。

这使得政府能够有力地制衡立法会，在一定程度上主导政府运转，但其对终审法院、廉政公署等独立机构的制衡则相对较弱。

此外，在主权移交前，香港的政策由港督会同行政局决定，97后变成行政长官会同行政会议决定。不论是行政局或行政会议，部分成员也同时是立法局或立法会的议员。当同一个人同时担任行政和立法机关的职务时，两权集于一身而不是分开，导致立法权缺乏绝对制衡行政权的实力，所以这并不构成严谨的三权分立。这种运作模式在1997年前英国统治期间早已存在，并且一直沿用至今。

### 2020年起

特区政府对三权分立制度曾经存在的否定开始于2019年反送中运动及2020年6月30日《港版国安法》通过后。

2020年8月31日，时任教育局局长杨润雄于宣布全香港学校下月复课的记者会上，回应有通识科教科书出版社，接受当局咨询计划后，删走书上有关香港实行三权分立的内容时，表示香港无论主权移交前后，都没有三权分立制度，此点需要在教科书上说出。翌日，行政长官林郑月娥于记者会上公开表示完全支持杨润雄的说法，指香港无三权分立。强调行政、立法和司法机关互相配合和制衡，但都是要经行政长官向中国中央政府负责。形容香港的三权关系是各司其职，希望可以互相配合。

2020年9月9日，律政司司长郑若骅在星岛日报发表题为“着眼实质职权——行政主导制度”，她指出香港并非主权国家，不可将三权分立应用于香港，随意使用令人容易错误理解香港的宪制秩序，市民需要正确认识相关的概念，包括本地政治架构和《基本法》。她又在引用多宗案件法官的判词，尝试证明香港非三权分立，为行政主导。

2021年7月15日，行政长官林郑月娥推翻在参选特首时所作之承诺，表明不会修订《防止贿赂条例》第3和第8条，并表示行政长官是位于行政、立法、司法的三权之上，只向中国中央政府负责，虽然早于1999年立法会已经讨论修例，不过林郑月娥认为修例将会令行政长官不能在香港主导一个以行政长官作为主导的宪制体制。然而林郑月娥的说法不但被批评背弃承诺，令行政长官即使收受不当利益也不受规管，而林郑月娥在立法会推翻自己对修例的承诺时；更同时为保安局高官出席涉性侵晚宴事件的官员辩解，却又声称香港的优势就是廉洁政府和社会。早于2019年1月《南华早报》已报导林郑月娥在2017年上任后便向中国政府报告将会修订《防止贿赂条例》，使法例的第3和第8条也适用于涵盖行政长官，但立即遭到北京政府的反对，认为这会削弱行政长官在香港至高无上及超然于法律之外的地位。

### 中央批判

1987年4月16日，时任中国共产党中央顾问委员会主任的邓小平在会见香港基本法起草委员会时，否定香港实行三权分立，指出香港不能完全仿效西方推行三权分立，而且不应以三权分立和西方议会制度来判断一个地方是否民主。

2007年6月，时任中国人大常委会委员长的吴邦国认为香港的制度不是三权分立而是行政主导，是处于中华人民共和国的完全主权之下。

2015年9月，时任中联办主任张晓明在基本法研讨会上发表演讲，指行政长官具有超然于行政、立法和司法三个机关之上的特殊法律地位，处于特别行政区权力运行的核心位置，在中国中央政府之下、香港特别行政区三权之上。

2017年7月，中国官方媒体新华社发布新版“新闻报导禁用词和慎用词”，规定大陆媒体不得将香港和澳门政治体制是“三权分立”，必须使用“行政主导”。8月6日，《人民日报》发表署名评论文章，指出三权分立令政府未能及时应对社会经济问题，会窒碍政府施政，更是导致西方国家“普选民主走进死胡同”。

2019年2月，新华社引述中共中央报刊《求是》报道称，中共中央总书记习近平在中央全面依法治国委员会首次会议上发言，指出要从中国国情和实际出发，走适合自己的法治道路，决不能照搬别国模式和做法，决不能走西方宪政、三权鼎立和司法独立的路。

## 相关文件

### 特区政府文件

- 1997年香港主权移交大典派发予中外记者的官方新闻资料册中，“政府体制”章节的第一句，明确记录了“香港的政治制度是按照‘三权分立’原则建立，有一个行政主导的政府”。
- 2003年立法会：特区政府官员就普选行政长官及全体立法会议员议案致辞中，时任政制事务局局长林瑞麟明言“在香港我们已有三权分立”。
- 教育局网站曾经长期展览并向公众推广于2011年由香港终审法院常任法官陈兆恺所撰写的简报《基本法、法治与香港的优势》，文件当中的“法治作为一种制度”章节，列出了“权力分立（或称三权）”，解释政府的职能可由立法、行政及司法机关执行各别的功能，又指机关的设置能避免权力集中和权力滥用；该专题文献于2020年因特区政府采用国安法造成对过往终审法院长久持有之宪制及法律观点的挑战而被去公开化，《立场新闻》报导在教育局网站仍具有被封存的超链接遗存，而不再向公众开放的阅览《基本法、法治与香港的优势》文献仍以去中心化的方式分布在互联网上。

### 法官判词

截止2020年，三权分立明确地在香港法官的判词中被提到超过一百次。终审法院首席法官张举能在2008年的高院判词中亦明确记录了香港的三权分立制度。

### 教科书

三权分立的说法一直在香港教科书中出现，包括2013年一本经济及公共事务科教科书。

## 评价

香港伍伦贡学院社会科学院学者黄志伟表示，香港特区政府突然改变自己二十多年来坚持的观点，改称香港没有三权分立，做法十分古怪，这种突变属于高度服从长官意志下的产物，但是他们在教学时必须严谨，因此不能只采取执政当局的说法便当作事实之全部。

## 外部链接

- 《基本法、法治与香港的优势》