澳门民防纲要法争议

澳门民防纲要法争议，是指澳门特别行政区政府于2018年发布的《民防纲要法》咨询文本在当地社会引发的争议。2017年8月，强台风“天鸽”对澳门造成广泛破坏，澳门政府在处理风灾问题上表现不力，资讯发布不清且管理混乱，备受各界批评。2018年6月，当局承认在处理风灾问题上有各种不足，需要革新民防制度，因而就制定《民防纲要法》展开公开咨询。

咨询文本中建议赋予行政长官专属权限，例如可于突发状态下关闭出入境口岸、中止公众娱乐及博彩活动等。然而咨询文本中并无针对民防架构的决策者制定问责条文，且文本被建议引入“虚构社会预警罪”以针对在紧急状态期间造谣或散布谣言者，引起争议。质疑声音指当局对“虚构社会预警罪”的定义不清晰且空泛，是意图打压新闻和言论自由，又指政府没有反思己过，反而在作为规范政府在民防期间的协调及责任的《民防纲要法》中大比重地加入针对市民的内容，是将《民防法》变成“防民法”。

2019年6月10日，澳门立法会举行全体会议，一般性审议及表决《民防纲要法》，法案最终获得通过。同月24日，针对《民防纲要法》中俗称“谣言罪”的第25条，澳门论政团体新澳门学社表示政府用来支撑立法的理据存在有误导，学社指出，当局声称“很多国家或地区”对传播谣言行为实施刑事制裁，然而当局引用的国际案例都存在误导成分，例如当局引用印度的《信息技术法》实于2015年已被当地最高法院裁定违宪，当地法院对第66A条“发布冒犯性、虚假或威胁信息罪”的结论是“任意、过度和不成比例地侵犯言论自由权”，认为政府应清晰交代，否则应撤回有关条文。

## 背景

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2017年8月，台风天鸽给澳门带来严重破坏和伤亡，造成逾100亿澳门元损失和10名人士因当局预警不力而丧生。民防行动中心的最高负责人、澳门行政长官崔世安指挥表现不佳，各政府高级官员统筹不力且命令混乱，下属无所遵从。民众批评政府在灾难中缺乏应变能力，且有多项失当之处，例如澳门气象局延误台风及风暴潮预警，导致民众低估了灾情，天鸽吹袭期间澳门的供水及互联网服务因中国大陆供电方中国南方电网出现故障而停止运作，显示当地防灾标准不足和过度依赖中国大陆。此外，灾前澳门的基础建设长久以来没有改善，政府一直没有妥善处理水患问题和设置预警广播系统，亦缺乏健全的救灾资讯发布系统，导致低洼地区严重受创和民众无法取得清晰明确的统一资讯，民防体系因缺乏组织灾区义工及相应工作的动员机制而崩溃。灾后官员们互相卸责，除气象局的相关官员外无人负上责任，让市民失去对政府的信心。澳门大学政府与行政学系副教授余永逸评论天鸽风灾一事反映出澳门未有妥善做好预报及城市规划，特区政府在澳门回归17年以来的管治团队一直处于松散、群龙无首的状态，每当有重大事件发生时都不懂得去应对，当不成一个“真正的管治团队”。

2018年6月28日，保安司司长黄少泽在新闻发布会上承认政府在应对强台风“天鸽”时，在民防机制、台风预报预警、防风设施设备等方面存在不足之处，又指民防行动统筹协调制度和相关工作机制存在改善空间，宣布革新民防制度，制定《民防纲要法》以回应社会发展形势，并展开公开咨询。在咨询文本中，当局建议新增“虚假社会预警罪”以对付“在宣告进入紧急预防状态后的造谣或散播谣言行为”，并建议将违法者的处罚定为最高3年徒刑。

### 公权力干预传媒运作

澳门传媒工作者协会指出，在天鸽风灾期间收到会员投诉，指出有至少五间澳门传媒机构的编采人员收到高层指令，要求多报导“好人好事”的“正面报道”和向社会积极散播“正能量”，少向政府特别是最高负责人问责。协会指出，澳门的公权力近年来干预传媒独立运作的迹象愈来愈明显。

## 争议

在咨询文本中，当局建议新增“虚假社会预警罪”，以应对“在宣告进入紧急预防状态后的造谣或散播谣言行为”，并建议将违法者的处罚定为最高3年徒刑，另外文本亦建议法案要“强调传媒协助传播民防讯息的社会责任”，强制属于民防架构成员的传媒机构须要在民防行动中心启动时协助政府发放民防讯息，以及鼓励非属民防架构成员的传媒机构发放相关讯息，引起社会讨论。

### 官方及支持声音

澳门大学法学院特聘教授赵国强认为就行为侵害的法益而言，在《民防纲要法》中设置“虚假社会预警罪”具有必要性和合理性，但指出该罪不能由“过失”而只能由“故意”构成。警察总局局长马耀权在回应“市民会否在互相传播信息时误堕法网”的问题时表示，触犯该罪的前提是有人在已宣布进入紧急预防状态或更高状态时还故意发放错误信息，让民众信以为真，引起社会恐慌，否定《民防纲要法》会收窄言论自由的说法。

黄少泽强调一般市民可以判断出所谓虚假讯息和谣言的标准，他举例说，“天鸽”风灾期间有一对长者兄妹涉嫌透过聊天软件大量转发不实内容而被警方拘捕，转发时亦没有表示“不知道事情真假”，即使官方澄清后也没有停止转发，他指这种情况就有可能构成“虚假社会预警罪”，又以“你唔知系真系假，但你唔会当佢系真咁发（你不知道是真是假，但你不会把它当作是真的去转发）”作为谣言的标准。他亦指非属民防架构成员的传媒机构可以在发放民防讯息后再对政府的工作表现进行评论。

### 社会质疑

2018年1月，澳门立法会就天鸽风灾的官员问责及防灾救灾措施展开辩论，期间数名民选议员批评政府只将所有责任推向气象局前局长冯瑞权一人，且相关官员没有政治问责；官委议员马志成则表示不认为官员问责就能够解决所有问题，认为应该“向前看”，又称赞政府在灾后努力检讨和积极听取专家意见。《民防纲要法》咨询文本推出后，有声音指出文本针对性地对市民列出罚则，但没有列明如果当局预警误报和决策失败会怎样处理，质疑是“罚民不罚官”。

#### 咨询会不透明

当局在咨询期间会举办数场团体咨询会以收集意见和凝聚社会共识，然而有传媒记者被当局人员以“内部会议”为由拒绝进场采访，而官方发出的新闻稿是以概括性方式提及团体所发表的意见，被指公众无法在实际上得知相关团体实际发表了什么意见以及意见的理据。

#### 定义及标准不清晰

有质疑声音批评文本建议的罚则过重，以及政府经常在重大议题上没有提供任何明确的定义及标准，让当局在执行职务能够随意解释，又质疑当局如何定义所谓的“谣言”，且不清晰的定义会令市民和传媒“误堕法网”，而且由于造谣与信息转发的界定不明确，故政府解读或操作的空间较大，引起社会恐慌。学者兼民选议员林玉凤以天鸽风灾期间有两名长者因散布谣言被捕的事件为例，指现行法律已有足够条文去处理有关造谣事件，没有另立法律的需要。时事评论员黄东亦指现行《刑法典》已有足够力度去处理造谣及散布谣言的问题，政府只虽按照原则办事就能制止谣言，新增“虚构社会预警罪”是多此一举，又批评风灾期间出现谣言是因为官方讯息滞后及不准确，表示政府及时、准确地发放消息才是最有效的抵御谣言的方式。

《澳亚卫视》批评当局没有解释清楚何谓“合适的信息”和“想要搞事的人”，对于保安司长黄少泽说“民防架构里的媒体机构，必须要受民防相关制度的约束，架构之外的媒体言论并不受法律约束……在架构之外，媒体才有新闻自由”，该媒体批评架构内外的标准都是“政府说了算”。另外，《澳亚卫视》曾报导一篇关于某间海味店在天鸽期间遭到重创的第一手新闻，在当地社会引起显著效应，《澳亚卫视》质疑该篇报导是否符合当局所定义的“架构内”报导，因为若被划归于架构之内，将来便不能再报导该类新闻，又质疑架构内的媒体在将来是否会因为民防纲要法的架构限制，而无法拥有新闻自由从而变成“被动的选择报导”。

澳门大律师何睿智（Jorge Menezes）指出，现时法案条例的行文含糊，政府可非常容易地成功将市民入罪，但市民要脱罪的话会非常困难。他又指出，根据《民防法》法案第2条第2款，“突发公共事件”是指“突然发生并造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏或严重社会危害，并危及公共安全和环境保护的紧急事件。”然而“突发公共事件”的定义不清晰，很多事都可以被指为“突发公共事件”，他质疑何谓“严重社会危害”：“如果是很严重的疾病感染、地震，我们明白。但什么会构成‘严重社会危害’？游行会是‘严重社会危害’吗？……我们要很小心。这法例只在特别时候应用吗？是的，但何时才是这些‘特别时候’也没足够地定义清楚。不只是没有定义清楚，而且是用范围广阔且含糊的字眼，任何事都可以符合定义。”对于“没做错事怕什么”的意见，他提醒第25条的条文用字太含糊，何谓“做错事”的定义并不清晰，一些不太严重，或市民没想到会是刑事犯罪的行为也可能属于条文的范围之内，或会有机会被告，他形容是“用原子弹杀蚊”。他又指出，当条款太模糊，市民难以预计会否被告，也不知道可如何避免被告时，人们便会渐渐开始噤声，他担心若25条行文不修改，澳门的新闻和言论自由会受到影响。

#### 干扰言论自由

对于文本强调传媒传播当局重要民防资讯的社会责任，有声音批评当局的做法是参考了中国大陆国家减灾委的意见，而中国大陆的传媒是由中共中央宣传部所控制，即传媒要听命于政府，认为澳门不应跟从效法，以免影响言论自由，也不利于传媒监督政府。亦有评论指当局提醒和暗示传媒要履行民防宣传职责是多此一举和引起恐慌，因为澳门已有《出版法》及《视听广播法》规范传媒工作，以立法来“强调”传媒责任是多此一举，而且履行民防宣传本来就是传媒的职责。

对于黄少泽表示政府不愿意看到传媒在政府发放讯息时出现发放假讯息、不负责任的讯息或不发放政府讯息的情况，直选议员苏嘉豪表示传媒若果散布不实谣言本身就需要负上法律责任，不认为有新增“虚假社会预警罪”的必要，认为政府的权力会无限扩大。

直选议员吴国昌说天鸽风灾期间传媒没有拒绝报道政府提供的讯息，而是风灾期间政府无法及时向传媒及社会提供讯息，指出地下停车场在风灾期间浸死不少人，但政府没有提供足够资讯去警醒居民，认为政府的建议会让政府有更多手段块去控制传媒和阻止市民转发民间讯息来互相提醒，导致民众因害怕误堕法网而不敢发布任何讯息，对新闻自由造成损害，又指现行《刑法典》本来已有多条条文适用于处理民防或紧急状态下的造谣行为。

传新澳门协会副理事长兼传媒人甄庆悦说，虽然风灾期间曾经出现过个别谣言，但情况不算严重，又认为当局只要解释清楚《刑法典》中的法律条文，定义好造谣行为和加强公民教育就已足够，他又批评政府不理解传媒天职，指出在灾难期间报道与民防相关的讯息是传媒的特性，政府的做法明显是“划蛇添足”，他又指出天鸽风灾期间的传媒都希望能够报道最新最快的讯息，并非传媒不尽责，而是政府无法提供。

《澳门观察报》社长陈伟智说，媒体有如政府的警钟，是负责监督和协助政府的角色，如果警钟不发声就会是澳门的危机，又指《刑法典》298条已经有就妨碍社会制度等罪名，违者可被判1年至8年的徒刑，没有另外立法的需要，他亦指出立法后将会有更多新法例来监管言论，且手法会变得层出不穷，增加对民众滋扰，认为政府把法网越推越细，会让澳门成为法律社会而不是法治社会。

#### 当局无法及时发放以及保证消息正确

公众除了质疑《民防纲要法》当中的“虚假社会预警罪”会影响言论自由，以及会被当局用以消除质疑政府的声音外，还批评政府是 “只许州官放火，不许百姓点灯”，没有资格让公众“禁言”，因为政府无法保证消息的正确性和及时发放消息。2018年7月，澳门内港地区在没有被台风吹袭的情况下依然出现水浸，而政府各部门就事件没有统一解释，让市民无所适从；同月发生非凡航空2亿事件，事件中澳门政府无法收回曾经向非凡航空借出的2.12亿澳门元公帑，然而当局在对待有关重大事件时经常对外隐瞒掩饰，而给出的解释及资讯相当有限，令公众批评官方的想法与大众脱节，无法从政府的解释中得到重要的讯息。

#### 当局被指以“谣言”支持新增谣言罪

《民防纲要法》法案建议新增俗称“谣言罪”的“突发公共事件下的妨害公共安全、秩序与安宁罪”，即《民防纲要法》第25条，相关条文规定，当政府宣布澳门进入特定级别的状态后，编造、散布或传述谣言者，无论有否造成社会恐慌或有否影响当局行动，都可判处入狱或罚款。

2019年6月24日，澳门论政团体新澳门学社召开记者会，表示政府用来支撑“谣言罪”立法的理据存在有误导，学社指出，当局声称“很多国家或地区”对传播谣言行为实施刑事制裁，然而当局引用的国际案例都存在误导成分，例如，《民防纲要法》第25条与澳门当局引用的印度《信息技术法》相似，然而印度最高法院早在2015年裁定该法律的条文 (第66A条 ── 发布冒犯性、虚假或威胁信息) 违宪，而最高法院对那条文得出的结论是“任意、过度和不成比例地侵犯言论自由权。”

另外，当局引用瑞士的《刑法典》第258条规定：“任何通过威胁或捏造对生命、肢体或财产构成危险而在公众中引起恐惧和恐慌的人，均可被判处监禁。”法国《刑法典》第322-14条也有类似规定：“任何传达或披露旨在使他人相信任何对他人构成危险的破坏、损毁或损害的事件将会或已经发生之虚假信息的行为，将被判处监禁……同样的处罚适用于传播或披露指某一事件经已发生的虚假信息，且该等消息可导致不必要之救援服务的介入。”社运人士周庭希认为，澳门《刑法典》第294、295条本来已涵盖上述需要规管的范围，故并无另立谣言罪的须要；此外，周庭希认为当局引用的国际案例无法为澳门新增谣言罪提供有力支持，因为有关国家的立法原意均是惩罚意图传播对人身或财产构成危险的虚假信息的人，而不是控制当局所指的谣言传播。新澳门学社认为，政府应清晰交代，否则应撤回有关条文

#### 维稳意图及加强社会控制

澳门公共行政学者杨鸣宇指出，其他地方也一定会有控制谣言的法律，但民主国家会有良好的问责机制，他认为人们应该思考，当人们没法约束政府的权利时，人们是否应该放心赋予政府更多权利，特别是政府的理据不太充份时。此外，《民防法》法案提出的“社会安全事件”是之前规范民防工作的72/92/M号法令中未有特别指明的，加上法案的第25条“谣言罪”众多字眼定义不清晰，令人认为《民防法》背后或有意加强社会控制。他又指出，保安司近年来一系列包括订立《民防法》在内的举措，是因为中共中央总书记习近平提出了“总体国家安全观”，《民防法》只不过是回应中央的国家总体安全观的概念。

## 外部链接

- 《民防纲要法》公开咨询（2018年6月28日－2018年8月11日）
- 传协促撤回民防法“造谣罪” 避免成对市民严苛处罚的恶法
- 《民防法》第25条有咩问题？律师同你一齐睇

## 基本资料

- 名称：澳门特别行政区第11/2020号法律
- 立法机关：澳门特别行政区立法会
- 官方名称：民防法律制度
- 地域范围：澳门
- 考虑机关：澳门立法会
- 签署人：澳门特别行政区行政长官贺一诚
- 状态：current