紧急情况规例条例

《紧急情况规例条例》（Emergency Regulations Ordinance），俗称《紧急法》，是香港法例第241章，1922年时由殖民地政府因应海员大罢工事件订立，并于1997年过渡到特区政府继续适用。现行条文授权行政长官会同行政会议在其认为属紧急或危害公安的情况时（或议会休会时），订立任何他认为合乎公众利益的规例，毋须先经过立法机关审议。

《紧急法》的前身可追溯到1844年港府立法机关通过，及后被伦敦政府废除的《戒严法》。1922年订立《紧急法》以来，港府曾经使用《紧急法》应付骚乱，如1925年省港大罢工、1931年湾仔反日骚动、1956年双十暴动及1967年六七暴动等；亦有使用于大型天灾、疫情、经济及能源危机，如1929年旱灾、1932年霍乱流行、1950年硬币短缺及1973年石油危机等；因为《紧急法》的使用有独裁疑虑且会对法治造成冲击，港府在1970年代以后停止使用，在往后的数十年《紧急法》处于雪藏状态，但没有被撤销。1997年香港回归后的特区政府在2019年反对逃犯条例修订草案运动期间再次使用香港殖民地时期的《紧急法》，引起社会公众关注其合法性及会否被滥用。

2019年11月18日，香港高等法院原讼法庭裁定《紧急情况规例条例》在“危害公安”的情况下使用是不符合《基本法》的规定，但在翌年4月9日上诉法庭推翻判决，裁定在部分情况下合宪，并指出行政长官会同行政会议有权在任何危害公安的情况下，进行紧急立法。

## 历史及背景

1844年8月港督戴维斯在定例局（立法局前身）通过《人口登记法例》，引发了全港性的大罢工。在事件平息之后，戴维斯为了应对日后的大罢工，定例局于11月20日通过《戒严法》，规定港府可以无须经过立法局通过，随时下令宣布戒严。让总督在“紧急状况”下取得行政局同意后实行戒严法，容许他们发出的公告直接具备等同获立法局通过的法律效力。后来伦敦方面废除了这一法令。

1922年，香港海员要求英资公司加薪不遂，引发海员大罢工。香港政府于2月28日制定《紧急情况规例条例》应对。当时条文赋予港督会同行政局权力就资讯审查、逮捕、拘留、交通和港口管制、贸易、出入口、没收财产、强制劳动、惩罚违反规例人士等事宜制定紧急规例，违反规例的最高刑罚为罚款$1000港元及监禁1年，在1949年，紧急规例的范围增加修订法律、进入和搜查处所和发出牌照等，规例可就任何罪行规定以任何刑罚及制裁，而立法局的权力局限于审视规例中可处死刑条文。比起当时其他英国殖民地，港督会同行政局行使紧急权力时更不受立法机构约制。引入法律后，英国政府已经关注条例所赋予港督会同行政局的庞大权力及其潜在危险。

## 赋予的权力

大律师吴霭仪解释：‘《紧急情况规例条例》是殖民地法例，赋予港督会同行政局，在认为出现了“紧急情况”（emergency）或“危害公安”（public danger），直接通过任何港督认为适当的紧急规例（may make any regulations whatsoever）的权利。该条例的实质效果，就是容许港督在行政局同意之下，凌驾性地搁置、更改、扩大现行法例，毋须经立法局而订立新法’。换而言之，《紧急法》是容许行政长官绕过立法会仔细审议和辩论程序的方式来制订新规例的紧急措施。规例内容范围涵盖审查传媒、禁止集会、管制交通、没收财产、修订法例、强制服务、递解离境等等，有效时期可持续至另行命令废除，权力相当广泛。

## 条文内容

(1) 在行政长官会同行政会议认为属紧急情况或危害公安的情况时，行政长官会同行政会议可订立任何他认为合乎公众利益的规例。

(2) 在不损害第(1)款条文的一般性的原则下，该等规例可就下列事项作出规定 ——

(a) 对刊物、文字、地图、图则、照片、通讯及通讯方法的检查、管制及压制。

(b) 逮捕、羁留、驱逐及递解离境。

(c) 对香港的海港、港口及香港水域和对船只移动的管制。

(d) 陆路、航空或水上运输，以及对运送人及东西的管制。

(e) 贸易、出口、进口、生产及制造。

(f) 对财产及其使用作出的拨配、管制、没收及处置。

(g) 修订任何成文法则，暂停实施任何成文法则，以及应用任何不论是否经修改的成文法则。

(h) 授权进入与搜查处所。

(i) 赋权该等规例指明的主管当局或人士订立命令及规则，并赋权他们为施行该等规例而制备或发出通知书、牌照、许可证、证明书或其他文件。

(j) 就为施行该等规例而批给或发出任何牌照、许可证、证明书或其他文件，收取该等规例订明的费用。

(k) 代表行政长官取得任何财产或业务的管有或控制。

(l) 规定某些人进行工作或提供服务。

(m) 向受该等规例影响的人支付补偿及报酬，以及就上述补偿作出决定；及

(n) 对违反该等规例或任何在香港施行的法律的人的拘捕、审讯及惩罚。

并可载有行政长官觉得为施行该等规例而属必需或合宜的附带条文及补充条文。

(3) 根据本条条文订立的任何规例，须持续有效至行政长官会同行政会议藉命令废除为止。

(4) 任何规例或依据该规例订立的命令或规则，即使与任何成文法则中所载者有抵触，仍具效力；而任何成文法则中任何条文如与任何规例或任何上述命令或规则有抵触，则不论该条文是否在其实施过程中已根据第(2)款予以修订、暂停或修改，只要上述规例、命令或规则仍属有效，上述有抵触之处并无效力。

## 动用历史

### 二战前时期

1921年底，香港两大英资公司渣甸及太古拒绝海员加薪，导致海员工人决定罢工抗议，未几各行各业加入声援，人数多达十数万人，导致天星小轮也没有人驾驶。当年的罢工导致香港百业萧条，社会动荡。为了控制局面，殖民地政府于1922年2月28日仓卒颁布《紧急法》，条文包括限制工人返乡，停驶九广铁路等细项，确保香港有足够的储备劳动力量。3月3日，数百名华籍工人，由油麻地普庆戏院北上，打算经陆路上广州。当游行队伍抵达沙田大埔道时，由警队助理警司京氏（T. H. King）率领的印籍军队先对游行队伍的周边开火，然而工人却未有理会，结果警队向工人游行队伍开火，游行队伍立即避匿，结果枪杀四人，另伤七人，史称“沙田惨案”。“沙田惨案”招致华人极大愤恨，华洋劳资的鸿沟继续拓张，殖民地政府交涉不果。经历几天拉锯，资方最终同意加薪达15%至30%，罢工最终在3月8日结束。

1925年香港出现大罢工，港府藉《紧急法》打压罢工；1929年香港爆发旱灾，港府两度以《紧急法》立例征用水源设施和协助维持制水秩序；1932年中国大陆霍乱病流行，为免疫情扩散，港府以《紧急法》立例禁止小贩出售切开的水果、冰淇淋、凉粉等食物，以及果汁或药草加工饮料；1935年香港出现了一宗本地骡子感染疯狗症的病例，港府以《紧急法》立例不让马匹离开新界或吃草。

### 二战后时期

为有效应付战后走私、中国难民等问题，香港政府于50至70年代大量运用《紧急情况规例条例》制定紧急规例，内容包括一些针对公共安全罪行和黄金走私等的预防性拘留和遣返的权力等。

1949年，港府根据原有的《紧急情况条例》制定了137条《紧急（主体）规例》（Emergency (Principal) Regulations），当中包括收回靠近边境的土地，以免共产党渗透香港；翌年，香港出现硬币危机，港府禁止市民囤积硬币；同年，紧急法规定持有炸弹或武器者可被判处死刑，但因伦敦外交部认为违反人权而在1955年废除。

1952年，港府根据《紧急法》订立《紧急（徙置区）规例》，容许慈善机构及宗教团体设立平房区，以收容逃到香港的难民。有关规例于1958年转化为永久性质的《徙置条例》，但于1973年房委会成立时被废除，而相关权力转归房委会。

1954年，英国殖民地部要求港府废除《紧急（主体）规例》中某些条文，认为这些条文赋予港府过大权力，港府一度拒绝，称紧急规例有助减少罪案，而且未有引起本地广泛反对，但最终于1955年9月决定废止有关条文。

1956年发生双十暴动，根据《紧急法》颁布《紧急（拘留令）规例》（Emergency (Detention Orders) Regulations），拘留不良份子并递解出境。

1960至61年，压力团体JUSTICE和时任正按察司批评香港运用紧急法律在未经审讯下长期扣留外地人，侵害他们的人身自由。时任律政司和港督均认为有必要维持紧急法律，以避免类似1956年双十暴动情况再次发生。

1965年和67年，港府因应银行挤提和英镑急贬导致香港金融系统不稳，分别制定《紧急（银行管制）规例》来禁止存户提取每天超过100元，和宣布全港银行休息一天。

#### 1967年暴动

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六七暴动期间，港督戴麟趾和辅政司祁济时根据《紧急法》，共颁布了5个紧急规例，包括扩大警权，容让逮捕、搜查、封闭场所、检控工作更为迅速。

- 5月24日，《紧急（防止煽动性言论）规例》（Emergency (Prevention of Inflammatory Speeches) Regulations）：禁止煽动性广播、发出煽动性言词或协助煽动者，最高罚款五万元及监禁十年。屋字业主、居住者及管理者容许所属屋宇散播煽动性言论亦会被控告。
- 6月1日，《紧急（防止煽动性标语）规例》（Emergency (Prevention of Inflammatory Posters) Regulations）：禁止张贴煽动性标语，包括“足以激起暴乱或破坏法律”、“散播对政府的不忠”及“企图损害警方或公务员的忠诚”。最高罚款五千元及监禁两年。
- 6月23日，《紧急（禁区）规例》（Emergency (Closed Area) Regulations）：总督得下令宣布任何地方为禁区，若擅进禁区最高可罚款五千元及入狱三年。
- 6月24日，《紧急（防止恐吓）规例》（Emergency (Prevention of Intimidation) Regulations）：于任何多于一人的聚集中，只要其中有人进行恐吓行动，任何参与聚集的人属犯此罪。最高可判罚监禁五年。
- 7月20日，《紧急（主体）规例（施行）命令》（Emergency (Principal) Regulations (Commencement) Order），发布九项紧急规例：
- 虚伪报告之散播
- 检查武器之权力
- 内庭不公开审讯
- 启封或封闭屋宇之命令
- 表明身份
- 驱散集会之权力
- 阻碍罪行
- 集会罪行
- 破坏罪行
- 7月22日，“修订一九六七年《紧急（主体）规例》第四十条条文”，任何获授权人员，不需持有搜查令，可进入屋宇，车辆或船只，搜查任何武器或军火，同时可截查可疑人物；此外，任何人如获悉别人藏有攻击性武器者，须向警方检报。
- 1967年9月8日，《紧急措施（烟火）规则》（Emergency (Firework) Regulations）生效，目的是收集所有种类的爆竹及烟花，避免它们内含的物料被用作制造土制炸弹。

由于在香港的左派团体企图将文化大革命引入到香港，在5月发起骚乱并持续袭击平民，斗委会为首的左派团体更于7月起发动炸弹袭击浪潮，驱使左派人士及左校学生使用土制炸弹进行无差别的炸弹袭击，接连发生清华街惨案、林彬惨案及西环炸弹袭击等命案，香港市面屡现烧巴士、炸电车等造成无辜市民死伤的袭击事件，当时的社会气氛极为紧张，普罗大众已相当恐惧，市民连出门上班上学都会有强烈的不安感，香港社会对左派人士发动连串恐袭甚为反感，多数市民倾向支持港府压制斗委会的恐怖活动，因此即使当时港府启用紧急法并不断增加条款，社会普遍持较正面的态度看待。

1969年1月15日因暴动平息及局势缓和，香港政府宣布停止执行三项《紧急（主体）规例》第二十七、四十一及一二九条。

#### 1973年石油危机

1973年石油危机期间全球能源短缺，《紧急情况规例条例》曾被用于实施“灯火管制”以减少燃料消耗，限制霓虹灯招牌、灯光广告、陈列及泛光照明，只能在特定的时间开启，并且禁止油站向驾车人士提供以容器盛载的燃油，避免囤积燃料，又把原定于1974年4月开始实施的夏令时间提早至当时是冬季的1973年12月30日起实施。

#### 1974年至1997年主权移交

《紧急法》在1973年后处于“休眠”状态，最后多条紧急情况规例亦于1995年被总督会同行政局废除，分别为：

- 《1995年紧急情况（征用）（废除）令》：废除《紧急情况（征用）规例》下4项命令。
- 《1995年紧急情况（递解出境及拘留）（表格）（废除）令》：废除《紧急情况（递解出境及拘留）（表格）令》。
- 《1995年指定羁押场所（综合）（废除）公告》：废除《指定羁押场所（综合）公告》
- 《1995年紧急情况规例（废除）令》：废除《紧急情况（递解出境及拘留）规例》、《紧急情况（主体）规例》和《紧急情况（征用）规例》
- 《1995年紧急情况（递解出境及拘留）（咨询审裁处）（废除）规则》：《废除紧急情况（递解出境及拘留）（咨询审裁处）规则》

### 主权移交后

#### 订立《禁止蒙面规例》

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于2019年10月4日订立的《禁止蒙面规例》（Prohibition on Face Covering Regulation）是自1997年主权移交后，首次动用《紧急法》执行的法律措施。当时香港正处于反修例运动之中，并出现持续加剧的暴力事件。行政长官林郑月娥以“社会已出现危害公共安全的情况”为理由于下午宣布订立《禁止蒙面规例》，条例当日午夜起实施，希望形成阻吓作用以制止暴力事件发生及加强警方权力以帮助其有效执法。

早在2019年8月27日，《星岛日报》已引述消息指政府考虑引用《紧急法》处理反修例运动引发的冲突。行政长官林郑月娥被问及有关传闻时，未有直接否认，仅称政府有责任审视任何可以“止暴制乱”的“法治”手段。非建制派普遍地反对做法，而建制派则意见不一（详见“争议”章节）。

《禁止蒙面规例》颁布后，国务院港澳事务办公室、香港中联办亦表示支持。有多名民主派议员及公众人士先后多次就政府引用《紧急法》向高等法院提出司法复核并申请临时禁制令暂缓执行禁蒙面法（详见“禁蒙面法的司法事件”）。

2019年10月5日凌晨，香港警方于蓝田启田道以非法集结及用杂物设置路障，拘捕一名18岁男子及一名38岁女子，两人已被暂控合共一项“非法集结”及各一项“违反《禁止蒙面规例》”罪，案件于10月7日提堂。该案成为《禁止蒙面规例》实施后首次以“违反《禁止蒙面规例》”罪拘捕的案件。全国人民代表大会常务委员会香港特别行政区基本法委员会副主任谭惠珠表示“这是一个测试个案，让市民明白法律如何行使”，但由于《禁止蒙面规例》被裁定违宪，使案件需押后审理。

#### 押后第七届立法会选举

2020年7月31日，行政长官林郑月娥以2019冠状病毒病疫情肆虐影响公众安全为由，故援引《香港法例》第241章《紧急情况规例条例》订立附属法例第241L章《紧急情况（换届选举日期）（第七届立法会）规例》，押后至2021年9月5日才选行立法会选举，并向中央人民政府寻求支持，并提呈全国人民代表大会常务委员会决定立法会真空期问题。

#### 押后2022年行政长官选举

2022年2月，香港的新冠疫情恶化，中共总书记习近平对此向香港政府作出重要指示，要求把尽快稳控香港疫情作为当前压倒一切的任务。2月18日，行政长官林郑月娥宣布再次以2019冠状病毒病疫情为由，引用《紧急情况规例条例》，将原定3月27日举行的行政长官选举，押后至5月8日。

#### 第五波2019冠状病毒病疫情

2022年2月24日，香港政府再次引用《紧急情况规例条例》，订立《紧急情况（豁免法定规定）（2019冠状病毒病）规例》，赋权政务司司长为应对2019冠状病毒病疫情，豁免一些法定牌照、注册等的要求。

## 争议

### 台风山竹

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2018年9月16日，超强台风山竹袭港。翌日早上，香港天文台改发三号强风信号，但香港多处有塌树情况，港铁亦有树枝压毁高压电缆，导致多条路线服务受阻，多个交通网络接近瘫痪。法律界立法会议员郭荣铿认为政府可以引用《紧急情况规例条例》宣布将9月17日列为公众假期，保障市民安全，符合公众利益，不认为将一个工作日订为假期会造成严重经济损失。行政会议成员汤家骅则认为条例不适用于风灾过后宣布停工。港府后来订立《极端情况》停工指示，以应付专门针对恶劣天气的紧急情况，并在2023年9月8日的大暴雨后首次使用。

### 反送中示威

在反送中示威期间，香港建制派亲中人士认为引用《紧急法》可以帮助“止暴制乱”，但其言论则在社会引起争议。

民主派反对做法。民主派召集人毛孟静批评条例会赋予行政长官会同行政会议无限权力，形同独裁。公民党郭家麒亦认为使用条例使香港尤如进入战争状态，批评做法会使香港更混乱，并冲击经济。民主党涂谨申更将法例形容为“殖民地镇压法”。莫乃光认为《紧急法》相比起社会动乱对于国际投资者对香港法治的印象和香港作为国际金融中心的地位，破坏力必定更加严重。前议员梁家杰反对使用《紧急法》解决问题，又指政治问题需政治解决，若使用“严刑峻法”，担心只会适得其反。

香港大学法律学院首席讲师张达明表示，引用《紧急法》推行禁蒙面法只会将香港推入万劫不复的地步，政府是下一个非常大的赌注，因为现时的问题并非法律问题，而是政治问题，立禁蒙面法不但未必止暴制乱，更是向全世界宣示，香港政府不会再遵从法律程序处理法律问题，是一个很坏的先例。又称会直接触发外资撤资潮。自由党锺国斌忧虑引用条例影响外资对香港观感，引发撤资，后果可能比示威活动更严重。又说，使用紧急法会对国际社会发出错误讯息，称“现在香港是一个国际大都会，全世界都在看你香港，你不能用这种单纯的方法，以为就能解决香港的问题。” 民建联蒋丽芸则认为六七暴动事例显示《紧急法》有效平息混乱，如果没有更好办法，动用条例无可厚非。民间人权阵线则批评香港警察在近月行动中多次滥用致命武力，却因警员蒙面及遮蔽警员编号而令公众无法监察、投诉和追究，“第一个应该禁止蒙面的是香港警队”，“不蒙面的榜样由前线警员做起”。

### 合法性争议

在2019年反修例运动期间，自8月开始社会疑虑政府有可能动用《紧急法》，并对它的合法性引起一些争议。争议包括：引用《紧急法》立法违反《基本法》第66条规定的立法行政分权原则，即立法会是行政区唯一的立法机关，《紧急法》本身可能违宪；《紧急法》所订立的法律，都不可以和基本法相抵触，进行和平集会和游行的权利受到《基本法》27条以及《香港法例》第383章《香港人权法案条例》所保障；《基本法》第18条订明只有香港的主权国就香港是否局势紧急、危害公安及香港社会问题上有决定权，没有任何条文赋予行政长官自行宣布特区进入紧急情况或状态的权力。

香港大律师吴霭仪指出《香港基本法》没有赋予行政长官立法或制定规例的权力，也没有赋予行政长官宣布进入紧急状态的权力。而且《紧急情况规例条例》也不能凌驾于《香港基本法》之上。所以《紧急情况规例条例》可能成为一纸空文。

立法会法律界议员郭荣铿表示在法律上，《紧急情况规例条例》并不能凌驾《公民权利和政治权利国际公约》及《基本法》。因此若以《紧急法》，如1967年般限制香港人的自由，以达致所谓的“止暴制乱”，其法理极有机会受到挑战。

大卫·韦伯认为此法例违反宪法，认为大律师公会或其他人士应立即入禀申请司法复核。

特区政府在2019年10月4日首次引用《紧急法》后，多名议员及公众人物先后多次对引用《紧急法》及订立《蒙面法》向高等法院申请司法复核。包括在2019年10月5日，24位的泛民主派立法会议员，他们形容今次事件是“极权和法治对决”。申请司法复核的人们也尝试申请临时禁令，但法庭以“是次争拗复杂”及仍未有完整的证据为原因拒绝。

同年11月18日，香港高等法院原讼法庭就24名立法会现任议员及1名前任议员对《禁蒙面法》提出的司法复核颁下判词，法庭裁定《紧急情况规例条例》在“危害公安”的情况下使用属于违反《基本法》，行政长官透过《紧急情况规例条例》订立的《禁蒙面法》亦被裁定违宪。律政司及后提出上诉。

2020年4月9日，高等法院上诉庭裁定政府在“危害公安”情况下，引用《紧急法》属合宪。

2020年11月25日，泛民，大律师公会向终审法院提出上诉，其后，时任首席法官马道立，三名常任法官及一名非常任法官裁定政府终极胜诉，紧急情况规例条例没有违反宪法。

## 外部链接

- 第241章 《紧急情况规例条例》

## 基本资料

- 名称：紧急情况规例条例、Emergency Regulations Ordinance
- 立法机关：香港立法局
- 官方名称：本条例旨在授予行政长官会同行政会议在紧急或危害公安的情况时订立规例的权力。
- 考虑机关：香港立法局
- 法案名称：1922年罢工立法法案
- 提案者：律政司金培源
- 修订：1924、1925、1949、1964、1993、1997、1999、2018
- 状态：current
- 名称：戒严条例
- 官方名称：本条例旨在赋权香港总督取得行政局意见后，在紧急情况下宣布本岛任何区域或公众或军事基地戒严。
- 引称： 1844年第20号条例
- 地域范围：英属香港
- 状态：repealed