香港退休保障制度

香港退休保障制度，系参照2005年世界银行提出的长者入息保障体系，即五条支柱结构，描述香港现有及研拟中的退休保障制度。

现时香港面对高龄海啸越趋严重，65岁或以上的人口将由2016年占全港人口的16%增加至2066年的34%。

而最新的香港贫穷情况报告亦显示香港的长者贫穷问题十分严峻，2016年的长者贫穷率达44.8%。即使在计算恒常现金的政策介入后，长者贫穷率仍达31.6%，显示政府的“又审又查式”扶贫措施只会愈扶愈贫。

惟现在香港的退休保障制度并未包括“防贫”功效的全民退休保障，只依靠世界银行退休保障制度中其余四根支柱。

## 历史

本港养老金制度发展大事记录

时间｜事件

1966年｜、香港政府邀请G. 威廉斯 (G. Williams) 完成《就香港社会福利发展和相关课题进行调查研究的可行性报告》(Report on the feasibility of a survey into social welfare provision and allied topics in Hong Kong)，建议参考外国，成立一个由工人和雇主供款，另加政府拨款补助的社会保险计划，解决年老保障和疾病等问题。

1967年4月｜、政府公布《跨部门工作小组研究社会保障若干范畴的报告》 (A report by the Inter-Departmental Working Party to consider certain aspects of social security)，报告建议设立社会保障计划而不是个人退休保障计划，但有关建议没有被政府采纳。

1971年｜、香港政府开始推行经济审查的“公共援助计划”，向老人、没有收入或低收入的人士及家庭提供现金援助。

1973年｜、香港政府发表《香港福利未来发展计划》白皮书，并设立了“伤残老弱津贴计划”(后改称“特别需要津贴计划”)，以协助75岁或以上的老人。

1986年11月｜、社会福利咨询委员会建议在完成中央公积金计划咨询后，政府立法成立强制性退休保障计划。

1987年3月｜、香港政府在立法局会议上就设立中央公积金的可行性进行广泛讨论，当时的立法局大体上对在香港设立中央公积金意见分歧。事实上，政府并不赞成设立中央公积金，主要因为受制于中央控制作投资用途的钜额款项，会令财政、金融和外汇市场出现不稳定的情况。此外，政府认为中央公积金计划既令雇主承担额外开支，又不能为退休人士提供足够的保障。

1991年｜、香港政府发表《跨越九十年代的社会福利》白皮书，当中确认了退休保障的必要，并认为应该继续为老人提供经济支持。

1992年10月｜、香港政府发表一份题为《全港推行退休保障制度》的咨询文件，建议引入强制性供款退休保障计划，并把供款交托私人管理。然而，市民大多不表支持，政府在完成咨询没有落实有关建议。

1993年｜、社会福利署推行“综援计划”及“公共福利金计划”，分别取代“公援计划”及“特别需要津贴计划”。

1994年7月｜、香港政府发表《生活有保障、晚年可安--政府建议的老年退休金计划咨询文件》并设立三个月的咨询期,当中主要内容包括：老年退休金的福利和资格准则、供款比率、最低供款额、对现社会福利的影响及政府的承担。、咨询文件建议，所有年满65岁或以上的合资格居民将可以每月领取退休金，金额约为工资中位数的30%(以1994年的价格计算则为2,300港元)，老年退休金的金额将会每年以综合物价指数为指标调整。

1994年9月｜、来自7间本港大专院校的78名学者发表联署声明，批评港府所建议的老年退休金计划混淆了退休保障及社会福利的概念。

1994年10月｜、社会各界就推行拟议的老年退休金计划展开激烈讨论，政府在咨询期结束时并接获6,665份意见书。整体而言，各界对拟议的老年退休金计划意见分歧，支持与反对意见各占一半。

1995年1月｜、政府宣布，由于公众对老年退休金计划的意见过于分歧，当局将放弃推行老年退休金计划。

1995年3月｜、政府在立法局动议：“本局促请政府尽快引进强制性私营职业退休保障制度，该制度应包括退休金的保留及转拨条款。”

1995年7月｜、立法局动议三读《强制性公积金计划条例草案》，结果以31票对22票获得通过。

1998年12月｜、政府公布综援检讨报告，并提出一系列措施削减领取综援的失业人士及单亲家庭的资助金额，检讨报告建议推行“自力更生支援计划”，三人成员家庭的综援标准金额削减10%，三人以上健全成员家庭则削减20%。

1999年6月｜、社会福利署从六月起严格规限与家人同住的长者不能单独申领综援。同时在综援计划下，推出“自力更生支援计划”，并撤销综援受助者的按金津贴及搬迁津贴，令受助者无力缴付租楼按金及购置基本家具。

2000年12月1日｜、强积金制度正式实施。

2003年6月｜、行政会议按既定的调整机制，把综援计划的健全受助人标准金额和福利金计划的伤残津贴标准金额下调11.1%。此外，政府会在两年分阶段下调综援计划的非健全受助人(即长者、残疾人士及经医生证明健康欠佳人士)的综援标准金额11.1%。第一阶段于2003年10月起下调6%，第二阶段的调整于2004年10月起实施，下调5.1%。

2004年｜由民间五十多个不同类别的民间团体组成，包括社福机构、宗教界、工会、妇女、长者、青年、基层及残疾人士团体组成争取全民退休保障联席，的目的是争取设立全民性的养老金制度，确保全港长者“老有所养”，现时联席的成员团体有超过70个。

2004年｜由民间五十多个不同类别的民间团体组成，包括社福机构、宗教界、工会、妇女、长者、青年、基层及残疾人士团体组成争取全民退休保障联席，的目的是争取设立全民性的养老金制度，确保全港长者“老有所养”，现时联席有超过70个成员团体。

2004年｜由民间五十多个不同类别的民间团体组成，包括社福机构、宗教界、工会、妇女、长者、青年、基层及残疾人士团体组成争取全民退休保障联席，的目的是争取设立全民性的养老金制度，确保全港长者“老有所养”，现时联席有超过70个成员团体。

2006年4月26日｜李卓人在立法会大会提出动议辩论“全民退休保障”，投票结果：地区直选23票赞成，2票弃权；功能组别10票赞成，1票反对，9票弃权，结果在功能组别以一票之差，动议未获通过。

2007年9-11月｜争取全民退休保障联席向2007年区议会各候选人进行“2007全民养老金意向问卷调查”，324位候选人回复，当中98%回复表示支持全民养老金。

2010年5月4日｜深水埗区议会大会动议设立全民退休保障，最后获大会一致通过“全面检讨长者福利政策及推行全民退休保障制度”。

2013年4月1日｜政府在2013年4月1日起在公共福利金计划下增设“长者生活津贴”，社会福利署定期核实长者生活津贴受惠人继续领取津贴的资格。以六年为一个复检周期，所有领取长者生活津贴的受惠人必须在每个复核周期内接受一次“全面复检”及一次“邮递复检”。如受惠人拒绝接受复检，社署便会考虑停止向受惠人发放长者生活津贴。如受惠人的入息及／或资产超过限额，社署会停止向受惠人发放长者生活津贴。

2013年5月｜由政务司司长领导的扶贫委员会（委员会）于2013年5月委托香港大学荣休教授周永新领导的团队，就退休保障的未来发展进行研究。

2014年7月20日｜争取全民退休保障联席联同政党发起“720市民齐撑全民退保大游行”，由遮打花园游行至特首办，促请梁振英政府不要放飞机，兑现选举承诺设立养老基金及落实全民退保。当日约2,000人参与游行，当中约100位长者、残障及行动不便人士乘坐轮椅参与并由青年人协助。

2014年8月｜港大团队发表研究报告，提出为长者设立免审查、全民划一金额的老年金建议。

2015年12月｜扶贫委员会发表名为《退休保障前路共建》的咨询文件，并展开为期六个月的公众参与活动。同日，争取全民退休保障联席批评政府预设立场假咨询，重申“不会认受”亦“不会出席”政府举办的五场“公众咨询会”，以示不满并表示将会自行在全港各区举办“民间公众咨询”的工作，包括（一）联席会于全港五区另行举办大型的公众咨询会，听取市民心声，开辟官方咨询以外公众意见表达的渠道；（二）将会联同大学民意调查研究中心进行民意调查，以反映市民对落实全民退休保障的意向；（三）联同不同的劳工及社福机构，在社区进行大型的宣传及推广活动，亦会在适当时间，动员社会各界表达争取“全民养老金”的决心。

2016年6月19日｜争取全民退休保障联席于6月19日举行大游行，要求政府落实全民退休保障，联席准备了300多部轮椅，由青年义工负责推著坐轮椅的300多名老弱伤残，喻意“下一代愿意照顾、关心长者”，当日有5000人参与。

2016年6月20日｜争取全民退休保障联席于2016年6月20日出席立法会退休保障事宜小组委员会举行的公听会并发言，联席当天当中即场向委员会提交《争取全民退休保障联席：退休保障民间咨询报告》。

2016年12月｜政府委托的独立顾问公司公布有关咨询的顾问报告，报告提及，在咨询期收到1.8万份书面意见书中，九成支持全民退保方案。顾问报告收集了咨询期内共7份学术机构与民间团体合作的民调，包括争取全民退休保障联席、香港理工大学、香港中文大学香港亚太研究所、香港大学民意研究计划、香港电台、107动力等。中文大学社会工作学系副教授黄于唱利用加权法，综合7个调查的结果，显示六成受访者支持全民退保。

2017年5月18日｜立法会在2017年5月18日通过拨款条例草案，放宽原有长者生活津贴的资产限额及增设一层“高额长者生活津贴”(高生津)，政府表示高生津将于2018年年中正式推行。

2017年8月28日｜公民党公布调查结果，该调查于6月底至8月中以电话访问逾2,000名市民的调查结果，指出有69%市民支持落实全民退休保障。

2017年11月17日｜扶贫委员会公布《2016年香港贫穷情况报告》。报告显示，长者贫穷率达44.8%，即使计算了恒常现金的政策介入后，例如生果金、长者生活津贴等，贫穷仍率31.6%。

2017年11月19日｜争取全民退休保障联席趁长者日，联同300名长者及团体代表，游行到礼宾府抗议。游行人士沿途手持“尊严”、“安心”、“团结”等诉求标语，寓意要求政府落实全民退保，才能使长者有尊严地生活、安享晚年。到达礼宾府后，他们上演街头剧，讽刺林郑月娥及罗致光乃阻碍全民退保的“两座大山”。之后，长者代表又即场用鞋“敲醒”印有林郑月娥及罗致光头像的“拦路虎”，并为两只老虎贴上“封条”，警告林罗二人不要再以“高龄海啸”恐吓市民。

2017年12月21日｜“全民撑退保社福联盟”及“全民养老金学者方案平台”公布关注长者退休生活问卷调查。调查发现逾半受访者担心和非常担心退休生活，即使资产高于领取长者生活津贴水平，被政府形容为无经济需要的一群，亦有44%人感到担心和非常担心退休生活，只有2%认少于100万港元储蓄亦可以安心生活。主办团体指出，不设审查的全民养老金才可让所有长者在退休安心度晚年。

2018年1月29日｜多名立法会议员在立法会退休保障事宜小组委员会会议上狠批政府一意孤行放弃考虑全民退保计划。中文大学社会工作学系副教授黄于唱建议政府推行每名长者每月三千五百元的全民养老金计划，因财政上获多方支持，长者贫穷率的减幅亦会较实施高额长者生活津贴大。

2018年2月19日｜街坊工友服务处公布市民对《财政预算案》期望的调查，访问了逾三百名市民，近七成四受访者表示过去一年生活感到“十分吃力”及“吃力”，街工促请当局推行全民退休保障和就标准工时立法，让市民不用担心退休问题，并且有足够时间休息及基本家庭生活。

2018年3月24日｜立法会举行退休保障事宜小组委员会公听会，42名长者及关注团体代表炮轰政府千亿盈余仍不推行全民退保，又批评政府以要针对有需要人士为由拖延全民退保，却“补漏拾遗”大派4000港元，促政府尽快推行全民退保。

2018年4月14日｜立法会福利事务委员会召开公听会，40多个团体出席讨论高额长生津实施安排。有长者指高额长生津的津贴及限额“死死声”，要求作调整。香港清洁服务业工会理事锺碧梅指，高额长生津的资产限额14.6万港元及津贴3485港元“死死声”，是否寓意“叫长者去死”，质疑如何定出相关金额。另外，团体争取全民退休保障联席在会前到政府总部外请愿，团体批评高额长生津“又审又查”，长者年纪愈大开支愈多，金额不足应付基本生活，年中推出的年金计划亦无助贫穷长者脱贫，重申要求全民退保。

2018年4月20日｜10多名基层妇女联会代表到政府总部门外请愿，要求落实对家务工作的肯定，包括向家务工作者提供津贴，及落实全民退休保障，以有酬工作的角度维护家务工作者的权益。

2018年4月25日｜争取全民退休保障联席约20多名成员到立法会示威区示威，他们戴上面具讽刺问责官员，口讲关注长者福利，实际上就偏向有钱人，批评财政预算案坐拥1300多亿港元盈余，应以1000亿港元作种子基金，加上三方供款，设立全民退休保障，就最可靠、最可取的方案。

2018年5月15日｜曾协助政府就退休保障进行研究的香港大学荣休教授周永新于明报发表运论文章，直指高额长者生活津贴只是全民退保的“A货”。周估计有近七成长者会申领高生津，但他认为政府的做法，增加审查行政费用之余，受惠长者不会感谢政府，因为政府没有尊重他们应享的权益。

2018年6月9日｜立法会退休保障事宜小组举行公听会，讨论“欠缺第一支柱的退休保障制度与长者贫穷的关系”，争取全民退休保障联席联同多过成员团体代表参与了是次会议，并趁会议前在政府总部门外举行请愿行动，抗议政府无视民间诉求，拒绝落实全民退保，联席举行街头剧，讽刺劳工及福利局局长罗致光，推动所谓的公共年金及高额长者生活津贴（高生津）政策目标混乱，审查制度繁复扰民，令市民无所适从，联席又批评政府低估了有关政策的申领人数，其可持续性缺乏数据支持。联席质疑政府试图以高生津及公共年金取代推行全民退保，是“鱼目混珠”的行为，此举形同“卖假货”，最终只会令更多市民陷入繁琐的审查制度内，无助解决香港长者贫穷问题。

2018年6月29日｜争取全民退休保障联席联同香港理工大学社会政策研究中心，在2018年6月进行《香港市民对设立“全民退休保障”制度意见》全港电话调查，访问了1024位18岁以上的香港居民，了解香港市民对政府新实施的高额长者生活津贴及现时退休保障制度的意见。调查发现，近70%市民支持设立免经济审查的全民退休保障制度，而且支持的受访者来自跨社会阶层及跨年龄层。调查机构认为，设立全民退保是民意所趋，即使政府推出高额长者生活津贴和终身年金计划，也不足以令市民安心退休。

2018年7月5日｜政府设立的终身年金计划“香港年金”出炉，香港按揭证券有限公司旗下香港年金公司公布年金详情，将以一笔过整付保费形式，接受65岁或以上长者投保，随后保证每月向受保人派发固定年金金额，保障年期终身。然而，年金出炉后引起社会广泛讨论，其中认为年金计划负面的评论较多,当中包括年金回报低、与通胀脱钩等。

2018年8月10日｜按揭证券公司旗下香港年金公司公布，首批年金计划接获9410宗意向登记，总认购额约49.4亿元，平均认购52.5万元，以今次年金发行上限为100亿元计，认购金额比例不足5成。

2018年9月23日｜争取全民退休保障联席适逢中秋节前夕，举行集会及游行，要求行政长官林郑月娥顺应民意，在施政报告中落实全民退休保障。游行人士上午十时在长江中心集合，200多名长者、青年、妇女及团体代表手持“全民退保 不能再拖”纸灯笼由中环长江中心游行至礼宾府集会，并上演街头剧讽刺林郑月娥整“无心”月饼送长者，反映香港退休保障制度残缺不全。期间，游行人士集体与林郑及罗致光“迎月”，又以月饼盖拍打印有两人头像的不倒翁“出气”，抗议政府政策倒行逆施；最后在礼宾府门外挂上印有争取全民退保诉求的灯笼，促请林郑月娥顺应民意，在即将出炉的施政报告中落实全民退休保障。

2018年10月10日｜林郑月娥发表任内第二份施政报告，过往一年，林郑并无落实全民退休保障，改为推行高额长者生活津贴及公共年金，意图蒙混过关，不过相关政策却问题多多，民间要求落实全民退保的声音不减反增。争取全民退休保障联席趁施政报告发表在即，在立法会门外举行请愿，要求特首顺从民意，推行全民退休保障。联席代表上演街头剧，讽刺林郑月娥口讲要市民“互谅互让”，但在全民退保议题上却“寸步不让”。团体代表又拍打印有林郑月娥及罗致光头像的假人，抗议政府政策倒行逆施。

2018年11月18日｜11月18日乃一年一度的长者日，争取全民退休保障联席借此举办社区论坛，并已邀请了立法会九龙西补选候选人出席是次论坛，与社区居民、长者、学者及关注团体交流意见。

2019年1月7日｜政府宣布由2019年2月1日起，政府调高长者综援门槛至65岁，如在2月1日前已领取长者综援的60至64岁人士不受影响，但新申请人便要改领成人综援，比长者综援金额少1,060元。政府此举引起社会强烈反对。

2019年2月27日｜财政司司长宣读新一份财政预算案，争取全民退休保障联席要求政府设立专项全民退保养老基金。联席认为，长者生活津贴实施多年，但长者贫穷率反而上升逾三成，结构性老年贫穷越趋突显，政府却只投资“大白象”工程，不愿增拨资源设立养老基金，市民难以退休安老。

## 零支柱（由公帑支付的社会保障计划）

### 综合社会保障援助(综援)计划

综合社会保障援助(综援)计划的目的是为那些在经济上无法自给的人士提供安全网﹐以应付生活上的基本需要。

申请资格

申请人必须通过入息及资产的审查﹕

入息审查

申请人及其家庭成员每月可评估的总收入必须低于他们在综援计划下所认可的每月需要总额。

资产审查

申请人及其家庭成员所拥有的资产总值不得超过规定限额。

援助金类别和金额

援助金大致可分为三类：

- 标准金额
- 补助金
- 特别津贴

不同类别的受助人可获发下列不同的标准金额，以应付生活上的基本需要。

类别｜单身人士｜家庭成员

健全／残疾程度达 50%｜$3,585｜$3,375

残疾程度达 100%｜$4,335｜$3,830

需要经常护理｜$6,095｜$5,590

补助金包括长期个案补助金、单亲补助金、社区生活补助金、交通补助金、院舍照顾补助金。特别津贴包括房屋及有关津贴、家庭津贴、医疗及康复津贴、照顾幼儿津贴、就学开支津贴、殓葬费津贴。

#### 综援长者广东及福建省养老计划

综援长者广东及福建省养老计划是向符合申请资格并选择到广东或 福建省养老的综援受助长者继续提供现金援助。符合资格而选择到广东或福建省养老的综援受助长者﹐可继续领取每月的标准金额及每年一次的长期个案补助金﹕

援助金额

符合资格的申请人可获每月发放一次的综援标准金额及每年发放一次的长期个案补助金。但不会获发特别津贴或其他援助金。

### 公共福利金计划

公共福利金计划包括高龄津贴、普通伤残津贴、高额伤残津贴、长者生活津贴及广东计划。

#### 高龄津贴 (生果金)

申请资格

申请人为70岁或以上。在申请时申请人需已成为香港居民最少七年及在紧接申请日期前连续居港最少一年(在该年内如离港不超过56天，亦视为符合连续居港一年的规定)。此计划无需经济审查。

领取金额

每月领取金额为1,385元 (由2019年2月1日起生效)

#### 普通伤残津贴

申请资格

- 申请人在申请时需已成为香港居民最少七年及在紧接申请日期前连续居港最少一年(在该年内如离港不超过56天，亦视为符合连续居港一年的规定)。此计划无需经济审查。
- 申请人需经由卫生署署长或医院管理局首席执行官 (或在极为特殊情况下由私家医院的注册医生)证明为严重残疾及其严重残疾情况将持续不少于六个月。

领取金额

每月领取金额为1,770元 (由2019年2月1日起生效)

#### 高额伤残津贴

申请资格

- 申请人在申请时需已成为香港居民最少七年及在紧接申请日期前连续居港最少一年(在该年内如离港不超过56天，亦视为符合连续居港一年的规定)。此计划无需经济审查。
- 申请人除要符合普通伤残津贴的资格外，还须经由卫生署署长或医院管理局首席执行官 (或在极为特殊情况下由私家医院的注册医生)证实在日常生活中需要他人不断照顾及并没有在受政府资助的院舍(包括津助／合约院舍及参与不同买位计划院舍的资助宿位)或医院管理局辖下所有的公立医院及机构接受住院照顾，或在教育局辖下的特殊学校寄宿。

领取金额

每月领取金额为3,540元 (由2019年2月1日起生效)

#### 长者生活津贴

长者生活津贴 (长生津)计划为补助本港65岁或以上有经济需要长者的生活开支，政府在2013年4月1日起在公共福利金计划下增设“长者生活津贴”，现时每月金额为2,565元。

申请资格

“长者生活津贴”申请人必须：

- 年满65岁或以上;
- 已成为香港居民最少七年，以及在紧接申请日期前已连续居港最少一年（在该年内如离港不超过56天，亦视为符合连续居港一年的规定）;
- 申报资产及入息的水平没有超过规定限额；及
- 不得同时领取公共福利金计划下的高龄津贴/伤残津贴或综合社会保障援助。

单身人士｜夫妇

每月总入息 (由2019年2月1日起生效)｜$7,970｜$13,050

资产限额 (由2019年2月1日起生效)｜$343,000｜$520,000

领取金额

每月领取金额为2,675元 (由2019年2月1日起生效)

#### 高额长者生活津贴

立法会于2017年5月18日通过《2017年拨款条例草案》。长者生活津贴的资产上限可获放宽，并追溯至2017年5月1日，即《2017年拨款条例草案》通过当月的首天起生效。由2017年5月1日起，单身长者的资产上限由225,000元上调至329,000元，长者夫妇则由341,000元上调至499,000元。现行长者生活津贴的入息上限(即单身长者每月7,750元及长者夫妇每月12,620元)则维持不变，另外增加一层“高额长者生活津贴”。

申请资格

“高额长者生活津贴”申请人必须：

- 年满65岁或以上;
- 已成为香港居民最少七年，以及在紧接申请日期前已连续居港最少一年（在该年内如离港不超过56天，亦视为符合连续居港一年的规定）;
- 申报资产及入息的水平没有超过规定限额；及
- 不得同时领取公共福利金计划下的高龄津贴/伤残津贴或综合社会保障援助。

单身人士｜夫妇

每月总入息 (由2019年2月1日起生效)｜$7,970｜$13,050

资产限额 (由2019年2月1日起生效)｜$150,000｜$227,000

领取金额

每月领取金额为3,585元 (由2019年2月1日起生效)

因需要时间提升电脑系统以实施有关优化措施，预计高额长者生活津贴最早将于2018年5月1日实施。

#### 广东计划

公共福利金计划下的广东计划的目的是为年龄在65岁或以上，选择移居广东的合资格香港长者，每月发放现金高龄津贴，以应付因年老而引致的特别需要。

领款期间，受惠人无须每年返港，只要在每一个付款年度内居住在广东满60天，便可领取全年高龄津贴(由2018年2月1日起高龄津贴金额为每月港币1,345元)。

申请资格

广东计划的申请条件与现行在本港领取的高龄津贴大致相同，申请人必须符合居住规定

单身人士｜夫妇

每月总入息 (由2019年2月1日起生效)｜$7,970｜$13,050

资产限额 (由2019年2月1日起生效)｜$343,000｜$520,000

领取金额每月领取金额为1,385元 (由2019年2月1日起生效)

### 争议

金额偏低

现时长者领取的综援金金额偏低，以单人健全长者为例，每月可领取3,435元的标准金额 (2017年价格)。但是，根据乐施会于2014年进行的基本生活开支与贫穷线研究，一名健全长者要维持基本生活开支(不计算以特别津贴支付的开支)，每月预算约为4,613元 (2014年价格)，即现时综援的标准金额并不足以维持长者满足基本生活需要。

与家人同住的长者难以领取

现时香港的综援制度基本假设子女会承担供养父母的责任，因此政府于1999年修改综援政策，与子女同住的长者不能再独立领取综援。有部分家人即使无能力或不愿意供养父母，然而基于面子或道德压力却不愿意填写有关文件，令到很多有需要的长者也因此而对于申领综援却步。数据显示，自该措施推出后，长者综援个案的增长率由98/99年度的10.9%，下降到00/01年度的1.7%。

综援的负面标签效应

现时社会仍有部分市民认为领综援者是社会负担。根据全民撑退保社福联盟及全民养老金学者方案平台2017进行的调查，有近六成受访长者表示即使自己或家人有经济需要亦不会申领综援，最主要的理由包括“负面形象”和“与家人同住”。

长者综援开支不断上升

由于香港长者入息保障制度的不足，综援成为保障长者入息的重要机制。2016年，香港领取综援的长者占长者人口约16%，而领取长者综援的个案数目超过14万宗。现时政府用于65岁或以上的长者综援开支为大约100亿(2015-16年度)。随着人口高龄化及政府拒绝推行全民退休保障，只以少修少补的扶贫措施回应高龄海啸和长者贫穷的问题的话，势必有更多长者需要领取综援。因此，在未来的长者综援开支必然会越来越高。而综援开支只靠政府以“随收随支”模式支付的话，财政压力也必然十分庞大。因此，当政府出现财政危机时，政府很有可能会继1998年及2003年后再次单方面削减综援金额去减少综援开支，令本身已生活于水深火热之中的长者百上加斤。

随收随支审查制度可持续性成疑 无论长生津或高额长生津，其特点在于“随收随支”，所有开支由政府单方承担，表面上市民不用即时“供款”。但随着人口老化加剧，这笔经常性开支将会越滚越大，就以政府提供的数据为例，估算至2064年，放宽长生津及加设高额长生津的额外平均开支，每年高达113亿。当政府指责由社会多方供款的全民退保财政不能持续，却无视审查福利的融资问题。值得一提，政府这个开支推算，似乎并未预计经济出现衰退及道德风险所带来的额外申领人数，如果把这些因素数计算在内，审查式福利的额外成本可能远超政府的估计。

单靠政府实爆煲！

政府现时的社会保障 (包括综援、长者生活津贴、高额长者生活津贴和生果金等) 的开支都是单靠政府税收支付，政府早前指推出高额长者生活津贴后由2017至2064年的48年间平均每年增加113亿元，政务司司长张建宗亦承认优化长者生活津贴后，可能令政府结构性财赤提早于2026年出现。当经济不景时，政府很可能会以行政手段单方面削减金额或收紧领取资格，2003年一刀切削减综援正正是一个例子。

相关报导：Now新闻 (2017年1月21日)：〈优化长生津或令结构性财赤提早〉

又审又查点安心？

申报制度令长者容易误堕法网，而审查制度最终会令贫困及弱势的长者不能受惠。推行全民退休保障就是要避免上述问题，不设经济审查，以申请制度来确保长者获得最基本的养老保障。

申请、申报及审查制度的分别

申唔申请自己决定

申请：现时年满70岁的长者，无须任何经济审查，均有权申领高龄津贴(即生果金)，申请手续简单，只须提交个人及银行户口资料，即享有领取的权利，申请与否由长者自行决定。

申报制度风险自负

申报：领取长者生活津贴或高额长者生活津贴的长者，则须“申报”个人入息及资产。所谓的“申报”其实也是表面粉饰，政府仍可透过“复核”再向长者进行审查，长者的记忆力伴随年纪增加而衰退，长者们可能于申请时忘记申报一些资产，若被发现申报资料不符，更可能触犯刑法，对于一些不熟识审查准则的长者，“申报”随时成为法律陷阱。现任政务司司长、前劳工及福利局局长张建宗在出席电台节目时被市民问到，长者把超额资产“过户”给子女后，能否申请双倍津贴，张直指只要申请时“唔超标”便合资格，变相鼓励资产转移。究竟长生津退休保障政策目的是帮助有需要长者，还是鼓励市民尽快耗尽积蓄、冒着道德风险去转移资产呢？

又审又查负面标签

审查：申请时需提交证明文件证明符合申请资格，若不符合资格即不能申请。政府的扶贫式福利及相关审查制度令不少有需要的长者宁愿每天生活在水深火热中，也不愿“搲烂脸”去申请政府福利。根据全民撑退保社福联盟及全民养老金学者方案平台2017进行的调查，有近六成受访长者表示即使自己或家人有经济需要亦不会申领综援，最主要的理由包括“负面形象”和“与家人同住”。

审查式福利不能令长者安心渡晚年、活得有尊严

审查式福利始终未能覆盖一些拥有一定资产，但却没有足够收入维持尊严生活的长者。以政府的估计，放宽后的长生津及高额长生津，其覆盖人数只及40%，即使加上领取取综援的长者后，依然有近四成长者没有获得足够的社会保障。社会上仍有不少长者宁可节衣缩食，保留资产应付晚年安老及医疗的开支，也不愿申请审查式的福利，随着新一代长者会累积一定的强积金，这类长者恐怕只会越来越多。这个缺口，其实正需要全民式退休保障（第一支柱）去弥补。

## 一支柱 (公营管理的强制性供款计划)

### 全民退休保障

香港现时的退休保障制度缺乏一支柱，即民间所争取的全民退休保障计划 (全民退保)，有关全民退保的讨论，可浏览争取全民退休保障联席及相关网站。

## 二支柱 (私营管理的强制性职业或私人退休供款计划)

### 强制性公积金

香港于1995年制定《强制性公积金计划条例》，强制性公积金制度在2000年12月开始推行。

在强积金制度底下，雇员和雇主必须按最低及最高入息水平，每个月分别向雇员的强积金户口注入雇员入息的5%或以上作为供款，自雇人士亦须以个人入息的5%或以上的金额作为供款。

强积金供款的最低有关入息水平为每月7,100港元，而雇主和雇员每个月的强制性供款上限均为$1,500，自雇人士供款上限为每年300,000元。

如果因死亡、丧失行为能力、永久离开香港及提早退休的原因，雇员可提早领取强积金的金额。

金额

供款最低有关入息水平 (自2013年11月起)｜$7,100

供款最高有关入息水平 (自2014年6月起)｜$30,000

#### 强积金对冲机制

按照香港的《雇佣条例》（香港法例57章），当雇员有权依其服务年资获得雇主须支付的遣散费或长期服务金时，雇主可在雇员的强积金供款中，抽取雇主供款部分及其累算权益，以抵销应向雇员支付的遣散费或长期服务金。

### 争议

覆盖率不足

强积金的覆盖率低，不少香港人其实都没有被这条支柱保障。月薪少于7,100元以下人士、智障及残疾人士以及未有参与劳动市场人士，例如家庭照顾者及长期失业人士也没有强积金保障。20至64岁人口超过490万，当中劳动人口为370万，其中只有340万人有参与退休保障。所以，强积金对于整体成年人口的涵盖率只有大约69%，70万名家庭照顾者、35万名残疾人士、20万名失业人士等通通不受保障。

低收入人士保障有限

强积金只可为一般收入的在职人士提供基本的退休保障。现行的10%供款未能令计划成员在退休之时累积足够的强积金权益，特别是中、低收入人士。若然雇员的薪金低于最低有关入息水平，供款比率就只有来自雇主的5%，他们能累积的强积金权益会更少；若然自雇人士的入息低于最低有关入息水平，更不用供款。这情况同样会在没有长期稳定工作的人士身上出现。由于他们的整体工作年期较短，供款期数亦较少，到退休时可累积的强积金权益自然较少，未必能成为可依靠的退休保障支柱。

强积金对冲冲走打工仔女退休金

根据积金局提供的资料，自2001年7月至2016年年底，被提取用作“对冲”的强积金权益为320亿元。积金局资料显示，2016年对冲金额按年上升一成半，有逾38亿元强积金雇主供款与遣散费对冲，相等于雇主去年总供款额的94%。五万多宗对冲申索中，每名雇主平均申索25万8千2百元，较前年同样增加11%；雇员对冲的平均金额则为7万8千3百元，按年增加6%。以至3万7千3百宗个案的打工仔雇主供款被全数冲走，真正“得个吉”。

投资波动大

积金局)发表强积金2015至16年度表现统计，截至15年3月底，强积金资产累积为5,925.78亿港元，投资回报录得负8.2%，年内共蒸发509.9亿港元，每名打工仔平均亏蚀近2万港元。投资回报见红，更是2008年金融海啸以来表现最差的一年。

2016年4月1日至2017年3月31日的财政年度中，强积金总净供款共487.21亿港元，期内净投资回报亏蚀509.9亿港元，即打工仔供款不足以抵销投资亏损，250多万名雇员及自雇人士账户更平均亏蚀19,978港元。以2016年消费物价指数为3%计算，强积金6种基金均跑输通胀，仅债券基金回报录得正增长1.2%；表现最差的是股票基金，回报为负13.5%；混合资产基金则录得负6.7%；保守基金平手。

回顾强积金自2000年实施以来，总投资回报增长2.6%，不过，全港打工仔亦在过去15年投资屡遇风浪，2008至09年度强积金回报曾录得惨不忍睹的负增长近26%；2002至03年度，则是负10.7%；2016至17年度的负8.2%属第三差。

收费过高

现时强积金的行政管理费每年约等于累计资产水平的1.6%，如以供款40年计算，约有30%的累计权益会被此行政管理费所蚕食。香港的强积金制度，与推行相类似的国家相比，亦是处于高水平，根据国际退休计划管理协会（International Organisation of Pension Supervisors）于2014年的调查，香港制度管理费水平之高，在43个同类制度中排名第8，而比香港排得更前列的国家，大多是金融体系发展远不及香港成熟的发展中国家（如加纳，阿尔巴尼亚）。

香港强积金制度管理费高的原因之一，是政府相信凭着市场的竞争机制，自然会把管理费较高，服务成效不佳的受托人淘汰。因此政府对于促进减低收费的介入，主要着重于要求受托人提高基金收费的透明度。然而，不少海外经验及研究表明，一般市民面对如此复杂的制度，并没有消化不同产品市场讯息的能力，因此透过市场机制（或增加透明度）并不能有效促使不同基金产品间的有效竞争。海外社会大多会透过政府的积极介入以降低收费，例如由政府先挑选部分质素较佳的公司，设有最高收费上限或是成立公共信托人供市民选择，或是如瑞典般透过成立公共信托人，制度的管理费可低于0.025%。

取消强积金对冲依然无法保障我们的基本退休生活

虽然政府已表明会解决强积金对冲问题，但强积金制度依然无法保障我们的晚年生活。以一名25岁的打工仔为例，月薪按工资中位数16,500元计算，假设40年间通胀、实质回报、强积金对冲、行政费及管理费等互相抵销，他供款至65岁退休时亦只能累积约80万退休金。若退休后活到90岁，25年间平均每月不足2,700元，退休后可以如何应付每月基本生活开支呢？

此外，除了行政费和投资回报存在很大的不稳定性外，家庭主妇和照顾者等没有进入劳动市场的市民亦不受强积金制度的覆盖。全民退休保障正要让这群默默为香港付出的无酬劳动者于晚年享有基本而稳定的收入。

## 三支柱 (自愿向职业或私人退休计划供款或储蓄)

### 公共年金计划

香港政府将于2018年中推出终身年金，首批规模达100亿元。香港按揭证券公司的香港终生年金计划的设计是以65岁或以上人士为对象，投保人在存入一笔过保费后可即时开始提取年金直至终老。公共年金内部回报率为4%，以65岁男性投保100万元为例，每月可获派约5,800元年金至终老。

### 安老按揭 (逆按揭) 计划

- 安老按揭计划由香港按揭证券有限公司或其附属机构（保险公司）营运，旨在让 55 岁或以上人士申请安老按揭贷款。
- 安老按揭是一项贷款安排，让您可以利用您在香港的住宅物业（一个或以上）作为抵押品，向贷款机构提取安老按揭贷款。
- 当安老按揭贷款终止时，申请人（或遗产代理人）可优先全数清还安老按揭贷款以赎回物业。如申请人（或遗产代理人）选择不赎回物业，贷款机构将出售该物业以偿还申请人的安老按揭贷款。

申请资格

申请人必须：

- 为 55 岁或以上（未补地价资助出售房屋的业主须为 60 岁或以上），并持有有效香港身份证
- 现时没有破产或涉及破产呈请或债务重组

物业必须：

- 为香港住宅物业
- 由您以个人名义持有，或由您与另外最多两名借款人以联权共有形式持有
- 为楼龄 50 年或以下（其他将按个别情况考虑）
- 无任何转售限制（有关当局就未补地价资助出售房屋所设的转售限制除外）
- 没有出租（除非已获贷款机构书面批准）

领取金额

申请人可选择在10年、15年、20年或终身每月收取年金或一笔过领取

### 争议

年金金额与通胀脱钩

公共年金计划并没与通胀挂钩，即使女性长者于开始时投保100万元，每月得到5,300元看似十分吸引。如以2.5%通胀率计算，该长者活到90岁时的实质购买力只有2,814元，只是投保首年的购买力的53%。由此可见，只有5万元投保额的基层长者，每月只能取回数百元的金额，真的可以靠公共年金计划安享晚年吗？

谁赚谁蚀？

财政司司长陈茂波表示年金计划的主要对象是中产人士，而计划由金管局的外汇基金负责投资并保证回报率，因此当市场不景气时政府需承担一切风险，动用公帑去保证年金回报。正如政府所言，年金计划的主要对象是中产、拥有一定资产的长者，当投资回报低于保证回报时便要由公帑去“包底”或“补贴”，此等做法又是否符合政府施政理念“帮助有需要的人”呢？

强制性年金劫贫济富！

政府现时提出的年金计划属自愿性质的，但有些人士却提出“强制性”年金计划。而年金计划的概念就是寿命较短的补贴寿命较长的参与者，从而去分担风险。有研究指出富有的人较贫穷的人长命。因此，若政府推行“强制年金计划”，从以上推论，很大机会以较贫穷、寿命较短的参与者补贴较富有、寿命较长的参与者，最终就会出现“劫贫济富”的现象。

豁免资产计算变相补贴有钱人！

现时政府并未公布公共年金计划会否豁免资产计算。如年金不获豁免，那么一个拥有40万资产的长者，在购买年金后，每月只约有2,000元生活费。另一位没有资产的长者，由于合资格领取高额长生津，每月可得到3,400多元生活费，这对购买年金者其实并不公平。

相反，如年金不作资产计算，一位懂得数字游戏的长者，即使有114万资产，除了将之转移给子女外，理论上仍可以用100万购买年金计划，保留14万作资产，然后领取高额长者生活津贴。在此制度下，“勤力储蓄”、“忠忠直直”或是“捱足一世”的市民，总是“被惩罚”、“被拒诸门外”，“永无得益”。民间提倡的全民退休保障就是实践资源再分配，体现分配公义的原则。

玩逆按揭？首先你要有层楼

“安老按揭计划”(逆按揭)推出多年有不少问题，长者要有住宅物业才能参与这个计划，因此只有很少人可以参与。由2011年至2017年7月累计申请只有1,977宗，参与人数少于4,000人，相对过百万的长者人口，实在微不足道。

市场风险极大

申请“逆按揭”计划首先拥有住宅物业外，更与市场及当时经济息息相关。简单来说，“逆按揭”能够提取的贷款，取决于申请“逆按揭”时的楼价，即当时的市场状况，退休时如遇上经济不境或楼价泡沫爆破，所得的贷款金额便会大大减少。而且“逆按揭”的金额亦是与通胀脱钩的，实质购买力随着日子会越来越低。

逆按揭难挡通胀

根据按揭证券公司的资料，以物业价值每100万元计，若贷款者（以二人计）今年六十岁并选择终身领取年金，每月可收取年金的金额只有1,800元，贷款金额相当保守（因为$1,800×12个月×30年=$648,000，总贷款额只有60多万元，比抵押品价值一半稍多）。即使贷款者物业价值高达500万元，每月可得的款额也不足1万元，未必足够申请者的日常开支，这还未考虑每年通胀令购买力不断下降的问题。

此外，正在领取安老按揭金额的长者，有机会因为超出审查资格，而不获发长者生活津贴等福利，到时候又怎么办呢？

## 四支柱 (公共服务、家庭支援和个人资产)

### 安老服务计划方案

前行政长官梁振英在2014年的《施政报告》中宣布，委托安老事务委员会（安委会）筹划“安老服务计划方案”（“计划方案”），安委会成立“安老服务计划方案工作小组”（工作小组）于2016年10月至2017年2月举行了全港性的公众参与活动。

《计划方案》就安老服务的未来发展提出四个策略方针和二十项建议，包括如何提升安老服务质素，以及加强在服务供应、土地、人手以及财政资源各方面的规划等。

《计划方案》指出香港安老服务正面对以下的重大挑战：

- 服务需求急升、劳动力下降及家庭照顾者减少。
- 社会过分依赖院舍照顾服务，与社区照顾服务之间出现失衡情况。
- 未来世代长者的社会人口状况改变，期望安老服务能给予使用者更多选择和较大的自主性；及
- 人口老化以致安老服务开支不断增加。

面对有关挑战，《计划方案》提出四大策略方针，以及二十项建议。有关策略方针和主要建议包括：

（一）加强社区照顾服务以达至“居家安老”和减少住院比率

加强社区照顾服务，以确保长者尽可能于社区生活，减少不必要入住院舍。具体建议的方向包括加强下列服务：为轻度程度缺损的长者提供的服务、对离开医院的长者的过渡性护理支援、暂托服务、护老者支援等；应重新在《香港规划标准与准则》加入以人口为基础的安老服务的规划比率，并考虑采用“屋苑为本”的方式预留地方作安老设施；及采取一系列措施，建立更可持续的安老服务劳动力。

（二）确保知情选择及为长者适时提供具质素的服务

探讨个案管理模式的发展；及提升安老服务使用者和提供者对资讯科技的使用。

（三）进一步提升服务效率并整合各项服务

加强重要持份者在福利、医疗和房屋界别间的合作，例如加强对离院长者的支援、继续扩大医疗系统的外展服务的覆盖范围、加强医院和社区服务机构之间的协调、改善社区的长者友善环境等。

（四）进一步确保安老服务的财政可持续性并鼓励责任承担

继续研究与支付能力相称的共同付款安排、促进非政府机构营运自负盈亏服务的措施，以及长远探讨其他长期护理服务的财政安排。

### 公营医疗

在人口老化的趋势下，长者将继续是公营医疗服务的主要使用者。随着年龄增长，长者的医疗服务使用率近乎几何级数上升。值得注意的是，人均寿命延长将令75岁或以上长者的比率由2016年的7.8%增至2066年的23.8%。长者的住院风险约为非长者的四倍。除了长者入院人数上升外，他们所患的疾病亦较为复杂，例如患上包括高血压、中风、糖尿病、认知障碍症等慢性疾病的情况日趋普遍，这无疑为公营医疗系统构成更大的负担。估计50年后的长者医疗开支将会是现时的三倍。

除一般的医疗服务外，医管局和卫生署也会提供一系列专为长者而设的 医疗服务，这包括老人科日间医院、普通科门诊服务的长者专筹安排、为离院长者提供外展服务、由社区老人评估小组向居于安老院舍的长者病人提供外展诊症 服务，以及透过长者健康中心提供综合基层健康服务。在牙科护理方面，政府现正为安老院舍、日间护理中心以及同类设施的长者，免费提供外展牙科服务护理 及治疗。综援长者可领取牙科治疗津贴。关爱基金于2015年9月起分阶段为领取长者生活津贴的长者，提供免费镶活动假牙和其他相关的牙科诊疗服务的“长者牙科服务资助计划”，首阶段涵盖80岁或以上长者，而2016年10月推出的第二阶段则涵盖75岁或以上的长者，2017年7月推第三阶段长者牙科服务资助，受惠人扩展至70岁或以上领取“长者生活津贴”人士。

### 长者医疗券计划

政府在2009年1月1日推出为期3年的长者医疗券试验计划，试行加强长者基层医疗服务的新概念。在试验计划下，年满70岁的长者每人每年会获发5张面值50元的医疗券。试验计划旨在通过提供财政诱因，让长者选择最切合他们需要的私营医疗服务，包括预防性护理服务，藉以辅助现有的公营医疗服务，例如普通科门诊和专科门诊诊所。医疗券是在现有公营医疗服务以外，为者提供的额外选择。

在推行长者医疗券后，有需要的长者仍可继续使用公营医疗服务。此外，试验计划鼓励长者向熟悉其健康状况的私家医生求诊，从而与私家医生建立更密切的关系，这亦有助推广家庭医生的概念。

中医在诊症政府根据中期检讨结果，决定延长计划，并在2012年将每名合资格长者可使用的医疗券金额由每年250元增至500元。

医疗仪器由于计划受社会普遍的欢迎，政府在2013年把医疗券金额增至每年1,000元。在2014年，医疗券计划除由试验性质转为恒常计划外，每名合资格长者的医疗券金额亦增加至每年2,000元。政府会继续容许合资格长者保留和累积尚未使用的医疗券，但以4,000元为上限，以鼓励长者善用医疗券接受基层医疗服务，包括治疗和预防性护理服务。

为了减轻长者和其家人的医疗负担，以及加强健康推广和基层医疗，政府由2017年7月1日起将长者医疗券计划的受惠长者合资格年龄由70岁降低至65岁。

### 公营房屋

在住屋方面，未能负担租住私人楼宇单位的低收入家庭可申请入住公屋。政府亦提供居屋和其他形式的资助出售单位，协助中低收入家庭自置居所。现时全港有超过一半的长者居于公营房屋单位，包括出租公屋和资助出售单位。而香港房屋委员会（房委会）设有多项长者配屋的优先计划亦缩短了长者轮候公屋的时间。在2017年9月底，长者一人申请者的平均轮候时间为2.6年，短于一般申请者的4.6年。

非综援长者户在签订公屋租约时，可获豁免缴交租金按金。有经济困难而合资格的房委会公屋长者可申请减免一半租金。居于房委会公屋的住户如所有成员均年满60岁或以上，亦可获豁免在现行“富户政策”下的申报入息及资产的要求，并可继续缴交原有租金。

此外，香港房屋协会推行“长者安居乐”住屋计划，以“终身租约”的形式，为合资格的中等入息长者提供专为长者需要而设计，并附设综合健康护理设施的房屋。

### 家庭支援

在家庭支援方面，随着子女数目的下降、时下青年人向上流动的机会相对较低，以及单身人士的人数和比例增加，长者日后从家人获得的经济支援可能会较少。

另外，目前已有不少政策鼓励供养和照顾家中长者。这包括父母/祖父母/外祖父母免税额、房委会辖下多项鼓励公屋家庭与长者同住或邻近居住的计划，以及支援护老者照顾居于社区的长者。在税务方面，供养60岁或以上父母或祖父母的免税额现为46,000元；长者住宿照顾开支的最高扣税限额为92,000元。

### 政府长者及合资格残疾人士公共交通票价优惠计划

优惠计划的目的

让长者和合资格残疾人士，可以每程2元的优惠票价，使用指定公共交通工具及服务，从而鼓励他们融入社区，建立关爱共融的社会。

受惠对象

60岁或以上香港居民。

65岁以下残疾程度达100%的综合社会保障援助（综援）计划受助人；以及65岁以下的伤残津贴受惠人。

优惠内容

受惠人士可以每程2元使用指定公共交通工具及服务。

若原来票价已低于2元，受惠人士只需支付该原来票价。

注：本优惠计划不适用于以现金支付车/船资。

### 争议

资助服务等唔到 私营服务又好贵

政府提倡“居家安老”，但多年来未有增加长者社区照顾服务队，因此，长者往往需要轮候数年时间才获得如家居清洁、陪诊等服务。至于私营服务则以利润最大化为目标，而非以公益为本，使用私营服务的费用动辄需用上数百元，一般每小时约70-100元不等，对于基层长者来说，已经可以抵销很多餐的膳食费用。今天，香港长者在没有全民退休保障下，除应付每天三餐温饱、日常用品、租金、水电煤等开支外，哪会有余钱可以使用私营服务呢？

养老都搞唔掂 又点讲安老？

从近年积极推行的“院舍住宿照顾服务券”、“社区照顾服务券”及关爱基金的“离院支援服务”等建议，当中按经济状况设有共同付款级别。这种资助模式是未来的一大趋势，共同付款的服务模式只会令长者的护理生活百上加斤。安老首重养老，关键在于敬老，免审免查的全民退休保障正是回馈长者的贡献，当长者在退休后连“老有所养”都不能达到时，还谈何“安享晚年”？

公屋富户政策违反“老有所养”及“居家安老”

富户政策推出多年，不少公屋家庭为了避免面临收回单位或缴交额外租金，都会透过将子女户籍除名，子女们需迁离公屋单位，令长者在年老后不能居家安老。因此，富户政策不但未达政府的预期效果，更违背老有所养及居家安老的社会政策，亦成为为政党多年反对收紧的最大理由。