高雄都市计划

高雄都市计划，是关于高雄市的都市计划与建设的过程。高雄市旧名“打狗”，位于台湾南方，原有马卡道族居住于此，在日治时期建设成小具规模的港口市镇，并于1920年将“打狗”更名为日语同音的“高雄”，之后在1924年设市，成为台湾重要的港埠都市至今。高雄市的都市发展早期可分为左营、凤山和高雄港三个部分。

## 日治时期

从此时期开始，高雄地区的聚落和都市发展便与港口脱不了关系，都市以港口为中心沿着铁路路网向外发散。日治时期台湾总督府引进了近代都市计划制度，改造台湾传统的城市空间。早期日人于台湾各地推动“市区（街）改正”和“市区计划”，此为台湾都市计划之滥觞，其后，总督府又于1936年公告《台湾都市计划令》，该法令被战后统治台湾的中华民国政府沿用，直到1964年公布《都市计划法》后，才废止《台湾都市计划令》。

在1896年12月的《基隆筑港港湾调查复命书》中，首度提到修整打狗港的可能性，之后，总督府派遣川上浩二郎等技师于1900年6月到1901年5月间调查打狗港的地形、地质、海面深浅、潮汐等资料，并于1907年正式开始筑港工作。

### 筑港以前（1895~1907）

总督府于1899年公布“台湾下水规则”及其施行细则，并于隔年公布“台湾家屋建筑规则”及其施行细则，规范了雨遮、亭仔脚和家屋的建筑构造等细项，此两者成为了台湾都市规划的基础施行架构，而凤山厅则是在1906年公布“哨船头街及旗后街施行明治三十三年律令第十四号台湾家屋建筑规则”。

在兴建纵贯铁路时，考量到现代化的铁道运输必须有港口的配合，因此决定将纵贯铁路终点设置于当时已为南部货物集散中心之一的打狗。但是清治时期高雄地区主要的政治与经济重心位于左营旧城与凤山新城，且当时的行政官员也大多于凤山厅治的埤头（今凤山区）办公，因此在修筑纵贯线铁路时曾经考虑由楠梓经由凤山再连接至打狗，但考虑到凤山经济上缺乏发展的可能性，且打狗、凤山间已有陆军轻便铁道，若线路迂回至凤山则运送成本会增加，故最终仍采用了打狗直通楠梓的路线。当时的规划将左营与凤山利用打狗连接，大大地影响了现在的都市空间发展。

1900年台南到打狗的铁路先行通车，于潟湖北岸的端点设立打狗临时停车场，货物从火车卸下后利用驳筏从车站旁的后壁港，沿着打狗川支流（打狗运河）送至哨船头的港口，由于货物在抵达铁道后尚要透过驳筏运送非常不方便，因此，总督府铁道部在1904年决议在邻接海面进行填海造陆工程，扩建打狗临时停车场并兴建一条铁路连接哨船头和停车场，称为铁道埋立地。

### 第一期筑港计划（1907~1912）

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铁道埋立地于1907年5月完工，面积大小46,620坪，而连接哨船头和停车场的铁路即为后来的滨线。1906年5月，在铁道埋立地接近完工时，浅野总一郎向凤山厅提出填筑海埔地的申请，其在铁道埋立地和哨船头之间填筑了67,722坪的土地，同时浚渫了哨船头运河，而填筑出的海埔地称为浅野埋立地（或地所埋立地），浅野在1910年时于东京创办台湾地所建物株式会社，管理土地建物买卖、租借等事业。铁道埋立地后来划属新滨町，而浅野埋立地则属凑町，台湾地所建物株式会社在1912年又于寿山山脚填埋了16,520坪的土地，为后来的田町。

1908年5月1日，台湾总督府公布“打狗市区改正计划”，这是第一个在目前的高雄市域进行的都市计划，面积约172公顷，规划了旗后町、哨船町、新滨町、凑町、山下町、田町等新市街，计划人口42,000人，针对填海造陆后的新市街进行全新规划，改善旧市街的弊端，展现现代都市计划的刍形。打狗市区改正计划采用长方矩形、均质的街廓划分原则，以当时的滨线铁路为基准线，1908年9月完工的打狗停车场为基准点，划设与铁道平行垂直之街道，呈西北、东南座向，因此大部分街屋得以避开西晒的影响，但因铁道埋立地呈倒L型延伸，和浅野埋立地夹有45度角，因而在凑町西侧与南侧产生不规则的街廓。

### 第二期筑港计划的规划（1912~1920）

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1910年台湾总督府有感于打狗因筑港事业的进展，人口快速增加，计划规模已经不足，因而配合第二期筑港计划，公布“变更打狗市区改正计划”。

在这次变更中首次划分不同的土地使用分区，商业区沿着盐埕埔干线道路、打狗停车场、哨船头和旗后分布，工业区则位于水陆便利之区域如盐埕埔东南侧、旗后之平和町等，住宅区之区划主要在盐埕埔之运河附近，且划设了特殊区供未来政府搬迁使用，并将当时位于旗后的游廓地（娱乐区）搬移至设在盐埕埔地区之东北侧，公园之分布则主要位于打狗川运河沿岸和盐埕埔的三角形街廓。

荒井泰治与陈中和等人于1909年创立打狗整地株式会社，配合第二期筑港工程的进行，于1914年在原本的盐埕庄填筑了185,000坪多的海浦新生地，此即是后来的盐埕町、北野町、堀江町、入船町、荣町等新市街。1912年，打狗川之疏浚与矫直列入筑港之变更工程中，并成为港湾计划中辅助交通运输的运河。

至此的计划中，台湾总督府模仿欧洲国家兴建美洲殖民地的方式，用矩形、均质的街廓规划城市路网，在这种规划方法下土地能够全面快速开发，但是缺乏城市空间核心的塑造；而计划中规划的道路大多仅有5叠（约10米）宽，呈现了日本町区的区划思惟；综合而言，日人在1920年前的规划以西方都市规划为架构，并融合了日本传统街区的分割方式。

### 高雄州设州（1920~1936）

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1920年台湾总督府重新进行行政区划分，将打狗更名为高雄，成立高雄州并以高雄街为州治，可以发现高雄港已逐渐取代凤山和左营成为台南以南的政经中心。高雄市于1924年正式设市，市役所预计设置于高雄川东侧荣町（今高雄市历史博物馆），但因设市初期市役所尚未兴建，因此于凑町四丁目（今哈玛星代天宫现址）兴建临时办公厅舍，1925年12月高雄市行政辖区划分为14个町和苓雅寮、前金、三块厝、中州、大港、林德官、大港埔、前镇、过田子、戏狮甲、内惟等十一个大字。

1921年2月13日高雄州厅公布“高雄街市区改正计划变更”，这次计划首次跨越高雄川，范围扩张至三块厝、前金、苓雅寮等地区，界线约至今日的中华路，面积约为900公顷。1931年，考虑到高雄市人口增加率高于原计划预估值，高雄州厅废除原本的市区改正计划，于1932年10月公告新的“高雄市市区计划”，以昭和35年（1960年）达到饱和人口32万人为目标，在该计划中，街道走向较为整齐划一，都市空间架构更能呈现形式整体之规划，有助日后市区向东大幅扩张发展。

高雄市市区计划分为铁道东侧、铁道西侧、哨船头街、旗后街、高雄川以东等五个市区，市区间分别有港湾、铁道与运河作为区隔。高雄川以东新市区的街道系统仍采矩形格状的区划方式，街道的规划在前金部分以纵向平行于高雄川流向，并借由五座桥梁与盐埕市区连通，桥梁相互平行形成东西向主要干道，其中最北的外围道路向盐埕延伸进入山下町，再与东西向道路（今五福路）衔接，连通至盐埕市区核心，桥梁与外围道路的连接，强化了新市街与盐埕市区的衔接；而在苓雅寮则有小部分街道与临港护岸平行，因为和其他街道方向不一致而产生少许畸零地。

在1932年的这次市区计划中，清楚地标明了各公共设施分布的位置。除了原有的官公署、铁道与港口等交通设施外，尚明显地标示出了公园绿地、文教预定用地等；其中，政务设施主要以高雄市役所、高雄州厅、高雄警察署、高雄筑港出张所、高雄州港务局、高雄税关、台南地方法院高雄支部、海洋观测所等为代表，并可以发现规划者特别强化了位于前金的新高雄州厅所在街廓（今高雄地方法院）与周边之联结；而除了高雄川以东新市区计划道路的规划之外，另有一联外道路（今鼓山路）往北经桃子园至寿山北麓外海，为后来市区往北发展至左营留下伏笔。

### 大高雄都市计划（1936~1945）

总督府于1936年公告《台湾都市计划令》，将德国体制的都市计划与市地重划引入台湾，高雄州厅随之于同年公告“大高雄都市计划”，计划面积4,623公顷，计划在昭和40年（1965年）达到人口40万人；并于1941年在后驿地区实施台湾第一个市地重划区。然而随着同年爆发的太平洋战争，都市建设便持续无止限地停顿。

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- 大高雄都市计划（1936年）

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- 日治末期高雄市地图（1945年）

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- 高雄大空袭

#### 第三期筑港计划

1937年，第二期筑港工程完工，高雄港作为台湾的主要物产输出商港，随着中日战争的爆发开始兼任军事运输任务，货物吞吐量达到250万吨，刚完成不久的港湾设施即不敷使用。为配合战争需要，台湾总督府决定进行第三期的筑港工程，扩充港埠护岸与设备，并改善既有空间之修筑。

在第三期筑港计划中将码头岸壁编号为1至10号，并将岸壁范围扩张至苓雅寮、戏狮甲等地，且浚深航道至7到9米，从戏狮甲延伸一T型船渠航道至前镇河口，该船渠于1941年变更设计为双十字型，并向北挪移；考量到高雄港在繁忙时，港湾装卸能力无法负荷，因此决定于于中岛填筑一装卸场，并于新滨町筑设一新岸壁（今新滨码头）；随着战争的进行，配合帝国“工业台湾，农业南洋”的方针，决定以高雄港为南进基地，不仅计划着手改筑高雄港为军港，并决定在寿山北端潟湖开辟另一港口（今左营港）。

虽然在战争期间财政紧绌，但总督府仍于1943年草拟另一更突破性的第四期高雄港扩大计划，计划范围自港口至大林蒲的港湾水域，共计12公里，拟以25年时间兴建，规模远大于前三期筑港工程，虽因战争形势未能实现，但却影响了二战后高雄港务局研拟之十二年扩建计划。

#### 城市路网规划

在大高雄都市计划中，采放射状道路为骨架，内部填入棋盘式道路系统，放射状道路自西而东如现今之鼓山路、建国路、七贤路、中正路、青年路、三多路、一心路、中山三路；计划以高雄车站为核心，爱河、大顺路、凯旋路为界防止都市蔓延，中山路、博爱路为轴线，中正路、五福路、三多路，民族路、中华路为经纬，模仿欧洲的都市规划宽敞的园道和巴洛克风格的圆环（大港埔圆环、民生圆环、中华圆环、三多圆环等）。而不同方向的道路也配合转角逐渐转向，避免产生畸零的街廓，街道的等级也明显分为主要道路、次要道路和出入道路等，以车站为中心规划可以发现，市区空间核心是以交通为规划考量而非政治控制，整体手法接近于后期发展出的新都市主义与紧凑都市概念。

#### 土地使用区划

1936年公告的都市计划令的其中一个重要的影响即是明确规范不同土地使用分区，规定在都市计划区域内，必须设定“居住地域、商业地域、工业地域”，而高雄市的工业地域主要划设于市区外围，分布于市区西北方的内惟、鼓山地区，和市区东南方的戏狮甲、前镇，其中，内惟与鼓山地区可利用纵贯铁道、高雄川运河等交通网络与港区联结，而戏狮甲与前镇地区在方位上则更接近港区，并计划以环状铁路、放射状街路系统联系位于市区之火车站；至于商业地域与居住地域则分布于市区中，商业地域主要分布于以火车站前轴线大道以及较大宽幅之街路两侧，居住地域则多分布于此次都市计划之新扩张区域，为商业地域所围覆，避免临接工业地域。

#### 高雄车站迁移

1941年高雄车站从哈玛星迁移至大港现址，作为高雄地区最主要的转乘站，高雄车站整合了中长程运输的多元运具，车站出口左边为长程客运，右侧为短程公车、计程车、人力三轮车接驳，整体设计井然有序；而仿东京山手线的东西高雄临港线规划影响了后世的环状轻轨计划；整体而言，车站迁移的趋势，表现出了高雄都市发展逐渐由港湾向内陆移动。因为新车站的兴建导致原大港居民必须搬迁，他们为了缅怀原本的家园，便将位于今爱国国小一带的新家园称为“新大港”，当时保正张阿盆先生以原旧家园保安宫的“安”以及保生大帝的“生”组成，将新大港命名为“安生村（今安生里）”，并将保安宫的保生大帝迎至安生村。

#### 公共设施与官署的规划

大高雄都市计划中，在高雄川两侧增设官公署用地划设11处之文教用地，设立多达21间学校，规划27座公园、绿地，并借由圆环、三条公园道和爱河流域公园（今中都公园）串连以形成完整的绿带与蓝带，借由这些公共设施，为高雄都市空间带来现代化的生活机能。

#### 城市灾害应变

由于在1935年发生新竹地震，因此在大高雄都市计划中希望能预防复合型灾变，包括地震诱发的火灾延烧、工业灾害等；因此，在市中心规划了三条园道（今民族路、民权路、民生路），兼做地震避难和火灾延烧缓冲等用途，并沿着工业区划设绿带（今新光路南侧绿带），利用园道、绿带、蓝带的串连构成有系统的防灾缓冲地带，且在较大的街廓中划设6到8米的防火巷，做为防止火灾延烧与垃圾处理回收等用途使用；计划中利用建蔽率、防火巷和绿带的串联，勾勒出一全市性、系统性的防灾规划配置。

#### 首次市地重划

1898年德国占领青岛，并放火烧毁市区，大火后德国在当地公布都市计划并实施首次市地重划，取得极好的成效，因此1936年总督府公告《台湾都市计划令》时，以都市计划为主体，将市地重划之开发方式结合土地分配、土地细分、建筑管理等方法，并于1937年在高雄市后驿实施第一个市地重划区，面积为66.3公顷。

## 中华民国时期

1949年中国国民党于国共内战中失利，蒋中正率军民败退至台湾。1958年台湾省政府设置“建设厅”，其下设“公共工程局”负责公共工程及都市计划的推动。1955年5月19日公告原高雄市都市计划，1968年4月30日公告左营都市计划，1969年9月1日公告小港特定区计划，同年9月4日公告临海特定区计划，1971年9月20日公告高雄市湾仔内与凹子底地区主要计划，1972年3月27日公告中岛都市计划，1973年9月3日公告岗山仔五块厝等都市计划，1974年8月22日公告大林蒲都市计划，同年12月26公告日二苓都市计划，1975年4月10日公告楠梓都市计划等。

### 国民政府撤退台湾

1945年台湾主权转移，同年11月8日，中华民国台湾省行政长官公署指派连谋暂时接管高雄市，并于同年12月6日成立高雄市政府。

由于当时国民党内缺乏都市计划领域的人才，所以沿用日治时期未能实现完成的大高雄都市计划，于1955年5月19日发布“原高雄市都市计划”，将日治时期都市计划书图翻译成中文，完全复制日本规划内容，预期计划年期1965年达到计划人口40万人，而市区建设一直到1970年代才大致完成。

高雄港务局于1945年到1952年间进行清港与码头重建的工作，但因清港费用过于庞大，因此政府因而决定实施港市分治。1958年，港务局参照第三期筑港计划制定十二年扩建计划，高雄港临海工业区也在这一时期开辟完成。

### 道路路网与命名

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原高雄市都市计划在进行道路命名时将十条横向主要道路由南至北分别命名为一心路、二圣路、三多路、四维路、五福路、六合路、七贤路、八德路、九如路和十全路，此种以数字命名的道路为高雄市之特色。

而再细部检视则可发现，高雄市的道路充满中国的地名，且大致地依据原本这些地名在中国的方位分布，哈尔滨、察哈尔等地名位于计划的东北方，新疆、西藏、青海等则位于西北方的内惟，而广东、福建、珠江位于计划的东南方，南京位于计划外东侧的凤山，而这其中又尤其以中国东北的地名最多。时任观光局长许传盛曾指出，高雄是全台湾唯一以中国东北各省市命名街道的城市，这是由于当时主导道路命名的张浵出身中国东北。

而许多道路也以中国历史名人、国民政府或革命人物命名，例如林森路、汉民路、曾子路、孟子路等。

### 都市蔓延

虽然颁布了都市计划，但因为公共设施建设迟缓，规划缺乏技巧与远见甚至不当，造成高雄市实质的都市发展与都市计划有着相当大的差异，例如在爱河与铁路间有约64公顷的住工商混杂地区，房屋破烂且环境脏乱，毫无户外空间，生活品质极差，与原规划相差甚远。

早在1960年代原高雄市都市计划的区内人口就已超过原订的容纳人口，且在计划范围外形成广大而无计划之滥建情形，但高雄市政府仍迟到1971年才公布解决此现象的湾仔内与凹子底地区主要计划，而细部计划更延到1977年才公布。都市计划应该要随着都市的发展而与时俱进，时刻进行检讨工作，像这样一再被延滞的规划工作，是因为都市计划法规的不完全和政府都市计划部门的失职所导致。

### 左营都市计划

1964年中华民国政府公布《都市计划法》，台湾的都市计划终于有突破性的发展，隔年，台湾向美国申请“联合国特别基金”，并利用该基金成立都市建设及住宅计划小组（UHDC，今国家发展委员会都市及住宅发展处），对都市政策、区域计划及交通系统等进行规划。1968年4月30日公告左营都市计划，以原本的左营旧城及左营大路为核心，并由于计划邻近左营军港，因此规划了合群里、明建里等由棋盘式道路构成的眷村。

### 湾仔内与凹子底都市计划

1971年9月20日高雄市政府公告高雄市湾仔内与凹子底地区主要计划，此计划极具有当时都市计划的特色，并具有相当多的缺点值得检讨。

由于1960年代至1970年代台湾进行都市计划的经费主要透过美国补助，且主要决策的都市计划师皆留学于美国，因此这些海归的官员模仿美国的城镇规划理念，在台湾建造出了各式各样的类花园城市城镇，最有代表性的成功案例即为中兴新村，但包含永和市与此计划在内的绝大多数案例都极为失败，不仅会造成严重的汽车依赖，还因为规划者对花园城市和邻里单元概念的墨守成规而造成现今的乱象。

#### 土地规划

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在细部计划中，模仿在美国新泽西州雷特朋实现的规划方法，利用邻里单元的观念将计划区分为以住宅社区为主的16个单元，以大量的囊底路（cul-de-sac）取代棋盘式街道，并在各栋住宅背面规划连贯的步道系统。而商业区的设计迥异于日治时代或台湾本土的路线型商业区，商业区之规划系同样以囊底路为主的块状社区型商业区，其用意在于避免让主要干道受到交通干扰。

以本计划为例，实施之后市地重划并未配合上来，步道亦未立体槽化，所有道路系统均配置以平面柏油路面。原有美式囊底路街廓土地细分规模达500坪左右，其中因为土地产权细分过小，土地亦难以分配。而原先块状社区型商业区的规划，在1975年5月8日的第一次通盘检讨后改回主流的路线型商业区。

#### 道路设计

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在道路设计方面，参照美国当时都市计划的规格，依性能与容量可分为下列六种道路：

- 0号道路：此为区域性之干线道路，供重荷运输及大众运输之用，其出入口应有限制。此种道路之通过本区者有中山高速公路及民族路，宽度40米以上。
- 1号道路：此为本地区连络其他地区间之主要连络干道，道路宽度为40米。
- 2号道路：此为本区内各社区间之主要道路，又称收集道路，其宽度为28米。
- 3号道路：此为通达住宅区与商业区之次要道路，宽度为21米。
- 4、5号道路：为设于住宅区内之出入道路，通达住宅，可为公有或私有，视住宅区种类而定。宽度为17米。
- 6、7号道路：为公共步道及防火巷，路宽为10米、6米及4米。4米巷路两边墙壁外缘距离应保留6米，平时只许行人使用。

其中现在的自由三路，在初始规划是直通现明诚路的2-2道路，现自由二路南段则是衔接3-28道路（现辛亥路），而后在第一次通盘检讨后才改为现今的道路走向。计划中作为主要道路的1号道路设计宽度皆为40米，但1-1号道路（现大顺路）仅有30米宽，造成大顺路建成后不足以应对人口移入后增加的车流，在交通尖峰期间造成严重的交通堵塞。

除了这些问题以外，此计划不周全之处仍不胜枚举。此计划虽号称当时最先进的美式都市计划，但前瞻先进的规划并未能跟本土经验结合，实质发展均与规划背离，囫囵吞枣并僵化地使用都市计划理念而产生的产物，因此计划在高雄市的实验以失败收场。更糟糕的是，此计划还被之后的众多计划给模仿。

### 内惟埤文化园区特定区

国民政府来台后，配合以农养工政策，将内惟埤周遭地区维持日治时期的农业型态。在工业成为国家经济发展重心造成产业结构的变化，于是在1963年和1965年更变此地区从无设定区变更为工业区，并规划输送货物的六号运河。1982年配合政策将内惟埤开辟为水上游乐区，计划区内公有土地及附近工业区规划为公园用地。

虽然政策及计划拟定，但因公告实施后并没有开发，工业区也未详细规划，导致钢铁制造厂、金属机械厂及木业合板类等污染性工厂散落分布于此，污染内惟埤和周遭农田，住商混合破坏了整体景观，埤塘水体也随之逐渐缩减。

1984年因台北市立美术馆成立，高雄市民间艺文界、政界人士强烈建议高雄市规划兴建美术馆，于是1985年2月时任高雄市长许水德，指示教育局积极规划后，最终决定在此计划区兴建。当时定名为“中正美术园区”并配合更变都市计划，将部分运河和道路，变更为公园用地和工业区。

1988年1月总统蒋经国逝世，高雄市政府将内惟埤美术公园改名为“经国文化园区”。但经在地艺文界建言因名称过于泛政治化，建议为“内惟埤美术公园暨高雄市立美术馆”，市府于1991年同意更名为“内惟埤文化园区”。并在同年的8月公告高雄市内惟埤文化园区特定区，也就是本计划。

近年为了配合高雄铁路地下化、高雄轻轨兴建，以及大美术馆计划的内惟艺术中心，除了历次更变使用区，也在2023年3月公告第二次通盘检讨。

### 大坪顶新市镇都市计划

大坪顶新市镇为中华民国政府政府配合临海、大发及林园工业区之建设，合理分布区域内之人口及容纳工业区从业员工，在1979年将“开发新市镇，广建国宅”列入“十二项建设”计划，并责成高雄市政府开发，市府据此依照都市计划规定办理规划。

其都市计划分别为高坪特定区计划，和大坪顶特定区计划。其中高坪特定区计划于1984年公告发布实施，第一期、第二期之细部计划分别于1987年及1993年公告发布实施，并以区段征收开发，分别于1993年及1999年竣工。

但在后续的开发上，因受高雄国际机场飞航管制影响，及高压电塔与军事设施迁移不易。且部分地区非但受营区禁限建限制以及公共设施用地比例偏高，形成财务负担极重的状况，因工程及财务计划皆构成重大限制，致使该地区发展受限。加上位于大坪顶台地，对外联络不便，对人口及产业之引进有极大之影响。以致于市府在2010年遭到监察院纠正。

### 高雄多功能经贸园区

简称高雄经贸园区，此都市计划是当时因应中华民国政府在1990年代的亚太营运中心政策，时任市长吴敦义订定的都市更新特定区计划。

但县市合并后，时任市长陈菊在2011年的施政报告中提出亚洲新湾区，取代前述的亚太营运中心政策，成为目前高雄产业转型重大的政策之一，目标是港市合作以促进高雄港区与邻近高雄市区的土地发展利用。