国家安全（立法条文）条例草案

《国家安全（立法条文）条例草案》（National Security (Legislative Provisions) Bill；简称《国安条例草案》），是一项被搁置的条例草案，旨在依据《香港特别行政区基本法》第二十三条，修订《刑事罪行条例》《官方机密条例》及《社团条例》，以及为相关、附带及相应修订订定条文。草案在香港社会触发极大争议，导致50万名市民在2003年7月1日上街抗议。最终因为行政会议成员田北俊请辞，而自由党也宣布反对法案，令特区政府失去足够支持。2003年9月5日，行政长官董建华宣布撤回法案，第二十三条立法因此搁置，直至21年后（2024年）《港区维护国安条例》立法为止。

## 背景

香港特别行政区基本法第二十三条（简称基本法廿三条）指出：

香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。

香港主权移交之前，港英政府曾在1996年动议《1996年刑事罪行（修订）（第2号）条例草案》，增订“颠覆”及“分裂国家”的罪行，并规定有关行为必须涉及武力并导致公共安全受威胁，但法案未得大部分议员支持，加上北京政府强烈反对，而被大幅度修改。在委员会审议阶段，条例草案第3条所载有关叛逆性质的罪行的条文均被废除，政府当局建议增订颠覆及分裂国家的罪行的条文亦遭否决，而当局有关修改煽动罪行的建议则获得通过。条例草案于1997年6月24日在立法局三读通过，6月26日获总督彭定康批准成为《1997年刑事罪行（修订）（第2号）条例》，6月27日刊登宪报。条例第1（2）条规定：“本条例自保安司以宪报公告指定的日期起实施。”，但不论是保安司还是主权移交后的保安局局长均没有公告条例的实施日期。因此条例即使已完成立法程序但一直没有生效。

## 咨询

香港特区成立后，港府一直未有落实为二十三条立法，社会上对立法的忧虑也不明显。不过到2002年中，时任中国国务院副总理钱其琛表示中国政府希望香港尽快落实基本法第23条立法。时任行政长官董建华继而开展草拟法例，随即引起香港大律师公会和香港记者协会等多个组织的强烈关注。2002年9月24日，香港特区政府颁布了《实施基本法第23条咨询文件》，除了把现时法律已经涵盖但过时的法例进行修订外，还就原来《香港法例》没有的分裂国家行为与颠覆国家政权罪提案作出咨询。外界认为此举反映行政长官董建华是受到北京政府的强大压力，而积极回应钱其琛的讲话。

根据咨询文件，有关法例的修订会把现时分散于《香港法例》内多项相关的条文抽出集中，并重新写成一条《国家安全法》；根据《基本法》所规定，对叛国罪、分裂国家行为、煽动叛乱罪、颠覆国家罪及窃取国家机密5项罪行作出明确及清晰的立法。

香港特区政府开始就《基本法》第二十三条中的叛国、颠覆、分裂国家等罪行进行为期三个月的咨询。各香港政党及专业团体就条文的立法过程提出积极的建议。市民对咨询文件反应热烈，对立法作出多项建议，但大部分市民都对法案感到忧虑。

虽然《基本法》订明任何人在香港都享有人权、言论自由、新闻自由、集会自由和游行自由、法治等，但是当时的律政司司长梁爱诗表示，指出“23条就像有把刀在你头上”，令很多人忧虑这项法例可能会影响港人本来拥有的人权和自由。除部分亲北京人士和社团对立法表示支持，绝大部分香港市民感到忧虑。另外，公众对法例中将可能引进中国法律中“国家安全”的概念而感到非常不安。通过这个概念，政府可以随时以危害国家安全的名义而取缔任何民间组织，而无须提出证据。

咨询期间，时任保安局局长叶刘淑仪专程到多间大学出席研讨会，但研讨会却演变成双方的一场舌战，令研讨会最终不欢而散。期间叶刘淑仪的言论引发不少争议，当中最广为国际传媒报导者为“希特勒也是民选”；另一方面，出席研讨会的大学生亦有激烈反应，例如多次在叶刘发言时以嘘声和“局长落台”打断其话柄。其后叶刘以公务繁忙为理由，决定取消出席三所专上院校的同类研讨会。

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叶刘淑仪又曾经发表具争议的言论，例如：

难道计程车司机、酒楼侍应、麦当劳服务员会逐条跟我讨论？只有专家会去读草案，例如立法会议员、法律界和学者。

2002年12月15日，6万人游行反对立法。12月24日，反对团体已收集了19万名市民的签名反对立法。同年12月19日，龙纬汶、曾健成、孔令瑜等压力团体代表在立法会陈述立法的害处。

## 条文

香港政府于2003年2月14日在宪报刊登《国家安全（立法条文）条例草案》，并于2003年2月26日提交立法会审议。条例草案建议就下述事项订定条文：

- 叛国罪、颠覆罪、分裂国家罪及煽动叛乱罪。
- 禁止在未经授权下披露若干官方资料。
- 倘为国家安全利益的目的是必要的，且与该目的是相称的，可取缔若干组织。
- 警方为调查叛国、颠覆、分裂国家、煽动叛乱及处理煽动性刊物的行为，在没有手令的情况下进入、搜查、检取、扣押及移走的权力。
- 就因煽惑公众暴乱而属煽动叛乱、处理煽动性刊物、及任何非法披露罪行，选择由陪审团审讯。
- 废除现时就罪行提出检控的时间限制。
- 相关、附带及相应修订。

60名立法会议员中的50名都加入了法案委员会，由民建联的叶国谦主持、协进联的刘汉铨则担任副主席。会上的建制派和民主派议员针锋相对，而政府也接纳委员会部分的修正案。但反对者批评政府让步不足，且讨论时间不够、审议太过仓卒。

## 意见

### 反对

#### 侵蚀自由

市民对国安条例的忧虑主要与北京政府的威权主义有关，反对者认为条例会侵蚀言论自由。据报有香港的外商担忧立法会影响资讯流通，考虑在二十三条立法后迁离香港。2002年12月7日，有报道指10间外国银行私下向政府表示，二十三条立法会影响香港作为亚洲金融中心的地位，将会对香港带来灾难性后果。

#### 条文不清且苛刻

香港特区政府拒绝发布白皮书，令到社会大众更为担心立法内容，其中国际特赦组织香港分会认为“政府只发表了一份草拟咨询文件，而非白纸条例草案拟稿，令公众无从得知条例草案的具体措词”。

泛民主派普遍认为，此文件过于严苛，刑事条文泛政治化，其中“国家安全”被夸大，而许多新定义的语句含意都很广泛并欠明确。其中尤以香港、内地两地标准及定义不同为首，“煽动叛乱”、“颠覆国家政权”、“窃取国家机密”等入罪条件轻则数句即可入狱，对基本人权和自由没有应有的保障。

另一方面，条文中的“国家”与“政府”的概念分界模糊且可转换，而民主的制度容许市民监察政府，但建议的条文使反对“政府”等同于反对“国家”。此外，违反国安法的最高刑罚为终身监禁。

#### 受约束者广泛

国家安全条例指出，不论身在何方的香港永久居民、不论国籍的留港人士，也会受到法律约束。而任何危害国家安全的言论均属违法，知情不报者可被检控，等于古代连坐法。条文中“煽动”、“处理煽动”、“管有煽动”、“知情不报”之类的罪行，可能会对新闻自由和言论自由构成潜在威胁，其中检控“煽动叛乱”罪行不设时限，怀疑当局即可无限期地追究“煽动叛乱罪行”。

国安条例的条文指出，如有组织被中国中央政府定性为“危害国家安全”而遭禁制，香港特区政府有权随时查禁该组织的香港分支而无需经任何调查，反对者认为有机会冲击香港的结社自由。而警察无需证据和法庭手令即可入屋搜查，犹如制造白色恐怖。

#### 审议仓卒

大律师公会和律师会主席及立法会法律界议员发表联署信，认为目前草案缺乏白纸来咨询，担心“一旦实质的（蓝纸）草案刊宪及提交立法会，可供讨论草拟方式的范围及时间势必受到严格的限制”。而香港第200章《刑事罪行条例》早有叛逆、煽惑离叛、煽动意图等等的定义和条文，显示23条立法没有迫切性。

#### 针对泛民主派

担任过香港基本法起草委员会委员的李柱铭指出，二十三条关于“颠覆中央人民政府”的罪名是于1989年发生六四事件后才再次加入《基本法》草稿中。同样曾任委员的司徒华则认为，条文是针对支联会及泛民主派。

### 支持

#### 香港特区政府

《香港特别行政区基本法》说明香港特别行政区政府应自行为《第二十三条》立法是宪制责任，未立法代表《香港基本法》全部条文未完全实施。《香港基本法》已列明任何人在香港都享有人权和多种自由，包括言论自由及宗教自由。只要对立法草案中不妥当的部分进行修改，该法律将会保护香港市民与国家安全，立法可以代替过时的条文及现时条例与基本法之间的灰色地带。

保安局局长叶刘淑仪叶刘淑仪积极推动立法，指出立法是平常和自然的事，而各国都有保护国家安全的法例。她强调立法是保障国家主权、领土完整、统一和国家安全，香港特别行政区有道义上及法律上的责任实施该条款。

法律政策专员区义国表示，条例草案当中并没有任何关于“秘密审讯”的规定，任何刑事检控都须符合正常审讯程序。此外，任何人如被控以当中一项危害国家安全的严重罪行，均有权利选择由陪审团审讯。他又指发表自由和新闻自由香港这个开明和多元化社会的重要标志，而国安条例生效后，香港人会继续完全享有言论自由。

律政司司长梁爱诗和行政长官董建华强调，咨询文件提出的建议完全符合《基本法》第三十九条的要求，即《公民权利和政治权利国际公约》及《经济、社会与文化权利国际公约》继续有效，香港居民享有的权利和自由除依法规定外不得限制，而新增及修订的条文并非用于打压某些团体或者禁制言论自由，因此市民无须过分担心。

警务处处长曾荫培表示，咨询文件中建议赋予警方的新增权力是必须的，警方只会在紧急情况下使用，而警方运用任何权力都会受到监察。

#### 中国人大及政协

全国政协委员李国强指出，任何媒体如果不是处心积虑要分裂、颠覆祖国，并有预谋地窃取国家机密文件，一般的报导“根本不会触犯这些严重罪行”，而传媒应知道哪些资料是损害中国或香港特区安全和利益，就不能予以报道，是传媒应有的责任。港区人大代表马力表示，反对人士不应以新闻自由来掀起公众对立法的反感。

时任全国政协委员刘梦熊认为，所有主权国家法律有维护国家安全，未能成功立法的美国爱国法比香港03年草案严苛；香港人只是被中国大陆案例吓怕。刘认为，香港人爱国，也认同要就国家安全立法，只要中国大陆政治民主、法制健全，对“煽动”、“颠覆”、“窃密”的定罪令人信服，符合民主、自由、法治、人权的普世价值，尊重国家宪法规定的公民权利，二十三条立法自然就水到渠成。

#### 中国政府

中共党报《人民日报》旗下人民网声称，世界上大部分国家和地区皆有为当地的地区安全立法。若反对就“分裂国家行为”及“颠覆‘中央人民政府’”立法，等于放纵和包容对危害国家安全的行为。中共中央军委机关报《解放军报》评论认为，很多西方国家都有相关国家安全法例，而且订得比中国政府对待香港问题更严苛。例如早在1831年美国即制定法律规定：当联邦法律和州法律冲突时，应遵守联邦法，否则联邦政府有权动用武力在各州执行联邦法，分裂分子将以叛国罪论处。

## 示威与后续

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2003年初，香港爆发沙士疫情，二十三条的关注度有所回落。疫情结束后的6月，民主派开始动员市民上街，反对二十三条立法。2003年7月1日的香港特别行政区成立纪念日，民间人权阵线举办“七一游行”，主题是“反对23条立法”。超过50万市民上街从铜锣湾步行到中环政府总部，抗议董建华政府的施政和不满梁锦松偷步买车等丑闻。参与游行的人数大大超过政府预期，也是1989年之后最多。

7月5日，行政长官董建华让步修改草案部分条文，包括删除可取缔大陆从属组织的条款、加入公众利益抗辩理由、以及取消警察入屋搜查权。反对者质疑“公众利益”未被定义，或未能保障记者。民主派斥责政府继续立法程序，号召群众在7月9日恢复二读当日包围立法会大楼。

7月6日晚上，自由党主席田北俊宣布辞任行政会议成员，意味自由党退出“执政联盟”。而自由党亦发声明，支持押后二读国安条例草案。由于法案失去过半数议员支持、败局已定，政府在7月7日决定押后国安条例草案二读，强调没有立法时间表。民建联的曾钰成不排除辞任行会成员。

7月9日，国安条例无限期暂缓后，5万人包围立法会，在皇后像广场、遮打花园及附近的街道上集会。在集会接近完结时，立法会议员黄宜弘乘坐立法会安排的巴士离开立法会大楼时，在车上对示威群众举起中指，这一幕被正在直播集会的电视台摄入镜头内，引起市民强烈反感和不满，有教育界人士批评立法会议员举起不文手势会做成坏榜样。

7月16日，叶刘淑仪以“私人原因”辞任保安局局长，外界认为是就推动二十三条立法失败而引咎下台。财政司司长梁锦松同日也请辞。7月17日，政府决定再次就国安条例草案进行更为普遍的咨询，希望尽可能得到最广大公众的理解和支持，而立法则要视咨询情况再作考虑。

9月5日，董建华宣布撤回法案草案，承诺先搞好经济，并会再次充份咨询市民，达到共识后才再立法，并重申没有时间表。

2004年7月22日，《国家安全（立法条文）条例草案》在立法会任期完结时失效，直至20年后（2024年），《维护国家安全条例》获得通过。

至于澳门特区政府则提出制定维护国家安全法，旨在为澳门基本法第23条立法，该条文与香港基本法23条内容相同。澳门国安法最终在2009年3月3日生效。

## 参见

- 香港人权
- 2019年逃犯及刑事事宜相互法律协助法例（修订）条例草案
- 全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定
- 中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法

## 基本资料

- 立法机关：香港立法会
- 官方名称：本条例草案旨在依据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第二十三条所委予的责任，修订《刑事罪行条例》、《官方机密条例》及《社团条例》，以及为相关、附带及相应修订订定条文。
- 地域范围：香港
- 考虑机关：香港立法会
- 提案者：保安局局长叶刘淑仪
- 白皮书：实施基本法第二十三条咨询文件
- 委员会报告： 《国家安全(立法条文)条例草案》委员会报告
- 相关：刑事罪行条例、官方机密条例、社团条例
- 状态：已撤回
- 名称：1997年刑事罪行（修订）（第2号）条例
- 立法机关：香港立法局
- 官方名称：本条例旨在修订《刑事罪行条例》和就一项有关事宜订定条文。
- 引称：1997年第89号
- 考虑机关：总督彭定康
- 地域范围：英属香港
- 考虑机关：香港立法局
- 法案名称：1996年刑事罪行（修订）（第2号）条例草案
- 提案者：保安司黎庆宁
- 委员会报告：委员会报告
- 相关：刑事罪行条例
- 状态：not yet in force