湖南省宪法

湖南省宪法是湖南历史上的一部宪法文件，为中华民国湖南省宪法。在联省自治运动的背景下，于1921年3月20日至1921年4月20日由包括王正廷在内的湖南省宪起草委员会的13名委员起草，1922年1月1日通过。赵恒惕为该宪法下选出的首位湖南省省长。

## 制定过程

湖南省宪法的制定历程，从1920年7月“祃电”提出自治口号起，到1922年1月1日正式公布，前后历经一年半有余。此过程大致可分为两个阶段：其一为谭延闿主持下的准备制宪，其二为赵恒惕主政后的正式制宪。整个既有军政派系之争，也有地方士绅、知识分子与民意团体的推动，更受到全国南北军阀局势及国际环境的深刻影响。

### 谭延闿与自治运动的开端

1920年7月，谭延闿受广州军政府委派主持湖南军政。彼时北洋势力反复入湘，地方军政局势动荡。谭为自保及凝聚人心，遂于7月22日以湘军总司令名义向全国发出“祃电”，宣布湖南废督军制、实行地方自治、民选省长。电文中指责北洋当局压迫地方，呼吁各省“各自自治”，并主张全国联省建国。这一宣言既回应了湖南“驱张运动”的民意基础，也迎合了当时“联省自治”的时代思潮，因而四川、湖北、广东、云南、浙江等地相继表示支持，北京亦出现“各省自治联合会”。谭延闿因而被视为全国联省自治的旗手。

“祃电”发出后，蔡元培、胡适、李四光等名流皆公开支持。旅居北京的熊希龄更召集湘籍人士，委托梁启超起草《湖南省自治法大纲》与《湖南自治根本法》，寄送谭延闿以供参考。熊希龄认为此举应在南北未统一之前完成，并必须经全省公民总投票，方能奠基巩固。谭延闿遂于1920年9月召集自治会议，成立“湖南省宪制起草委员会”，并同时让省议会另行草拟方案。然此举实为省政府与省议会争夺制宪主导权，埋下后续争议。

面对军政当局“包办制宪”的企图，湖南各界群起反对。报界、学界、工会、农会等团体要求召开“人民宪法会议”。1920年10月，毛泽东、何叔衡等377人联名在《大公报》发表建议书，主张按人口比例推举代表，由人民会议制定湖南宪法。同月，学生联合会等团体发动万人游行，要求早日制宪，反对官僚垄断。谭延闿承诺召开宪法会议。然而，谭最终因军中内讧失势。1920年11月，程潜派系发动兵变，谭被迫辞职，湖南局势转由赵恒惕掌控。

### 赵恒惕主持下的正式制宪

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赵恒惕上台后，继续推行“联省自治”主张。他成立“湖南制定省自治根本法筹备处”，制定四步骤：设立制宪机构、学者起草草案、审查委员审议、全省公民复决。1921年初，筹备处聘请13位著名学者组成“省宪起草委员会”。其中以李剑农、王正廷、蒋方震最具代表性，多为留学欧美日的法政专才。

1921年，湖南制定省自治根本法筹备处按照“首重学识经验，无偏无党，超出政潮之外”的标准，再根据熊希龄、范源濂等人推荐和赵恒惕提名，聘请以李剑农为主席的13人组成湖南省宪起草委员会起草省宪，各委员详情列下。其委员有四个特点：多有留学经历、知名学府高学历、年富力强、湘籍为主。

在湖南省宪制宪之初负责制宪的部门名称叫“省自治根本法筹备处”，而取消原来的“制宪筹备处”，用“省自治根本法”的名称以代替“省宪法”，其原因即是怕人误会湖南有脱离中华民国，破坏国家统一之嫌。后因“根本法”三字，本身只是《宪法》的“解释语”，又采用“宪法”一词。

1921年3月20日，自治法起草会议在岳麓书院举行开幕典礼，全省三百余军政农工商学各界人士莅会，其后13名委员闭门谢客，在岳麓书院起草了《湖南省宪法》。起草委员会在岳麓书院展开工作，仅一月即完成《湖南省宪法草案》及五部附属法草案，包括议会组织法、省长选举法等。草案强调民权，条文具体明确，避免空泛原则。

#### 起草委员会

序号｜姓名｜籍贯｜年龄｜留学｜院校｜曾任

1｜李剑农｜湖南邵阳｜41｜日本、英国｜早稻田大学、伦敦政经学院｜《太平洋》杂志编辑、汉口明德大学教授

2｜王毓祥｜湖南衡阳｜34｜美国｜芝加哥大学学士、纽约大学硕士｜南京高等师范教员、南京暨南商科大学主任

3｜王正廷｜浙江奉化｜39｜美国｜北洋大学、耶鲁大学博士｜参议院副议长、工商部次长

4｜蒋百里｜浙江海宁｜40｜日本、德国｜日本陆军士官学校、德国陆军大学｜保定陆军军官学校校长

5｜彭允彝｜湖南湘潭｜43｜日本｜长沙明德学堂、警监学校、早稻田大学｜众议院委员长、民国大学校长

6｜石陶钧｜湖南邵阳｜41｜日本｜时务学堂、日本陆军士官学校｜中央军事政治学校第三分校校长、湖南省市政厅厅长

7｜向绍轩｜湖南怀化｜37｜英国｜爱丁堡大学经济学硕士｜汉口明德大学副校长

8｜陈嘉勋｜湖南湘阴｜36｜美国｜哥伦比亚大学政治经济硕士及数学博士｜上海交通大学训导长、教务长，国民大学教授、文学院长、代校长

9｜张声树｜湖南沅陵｜36｜京师法政学堂｜福建高等检察厅检察长、厦门地方检察厅检察长、湖南公立法政专门学校教授

10｜黄士衡｜湖南郴县｜32｜美国｜埃阿瓦大学文学学士、哥伦比亚大学历史学和政治学硕士｜成都高等师范学校文史系主任、上海南方大学教授、湖南商业专门学校校长

11｜董维健｜湖南桃源｜31｜美国｜湖南省立高等工业大学、哥伦比亚大学经济学博士｜国立武昌高等师范学校、国立武昌高等商科学校和湖南省立高等工业学校任教授

12｜唐德昌｜湖南零陵｜33｜美国｜伊利诺大学政治经济学士、哥伦比亚大学政治经济硕士

13｜皮宗石｜湖南长沙｜34｜日本｜东京帝国大学、伦敦大学经济硕士｜长沙政法专门学校教员、北京大学教授兼图书馆长

依程序，草案须经各县推举的150名审查员审议。然审查过程中矛盾丛生，如议员名额分配：中、西、南三路势力为争夺议会席次激烈对立；行政制度之争：省长制与合议制（类似瑞士委员会制）争论不休，导致审议停滞。

最终在熊希龄等人斡旋下，各方达成折衷方案：省长由议会推举四人，再交全省公民投票表决。1921年9月，因“援鄂战争”失利而情势紧急，审查委员会仓促通过宪草，实质上保留了学者草案的主要内容。1921年11月至12月，湖南举行全省总投票。最终赞成票1815,875张，反对票57,236张，以绝对多数通过。投票率高达84%，显示湖南民众对省宪的广泛关注与参与。1922年1月1日，《湖南省宪法》正式公布，成为中国历史上第一部正式通过的省宪。

## 内容

《湖南省宪法》共13章141条，除序言外，共分13章，包括：总纲、人民之权利义务、省之事权、省议会、省长及省务院、立法、行政（分财政、教育、实业、军事四节）、司法、审计院、县制大纲、市乡自治制大纲、本法之修正及解释、附则。体例承袭德国《魏玛宪法》与民国临时约法，但有调整。序言以“湖南全省人民”名义宣示立宪目的：“增进幸福，巩固国基”。

### 总纲与省国关系

总纲确立湖南为“中华民国之自治省”，强调湖南既属于民国整体，又享有地方自治权。其核心原则包括：

- 自治权在民：第4条明定“省自治权属于省民全体”，将西方主权在民原则移植至省级自治框架。
- 地域与属人范围：以“现有之土地”界定湖南领域，人民资格则需具中华民国国籍并在湘居住满两年，以防“外来人”影响自治。
- 目的性原则：立法宗旨在于“保民自治、富省强国”，既求自立自保，又避免被视为“独立建国”。
- “门罗主义”：省宪第48条规定湖南省公民，必须在湖南继续居住5年以上，方得被选为省长；第89条规定，省外军队非经省议会议决及省政府允许，永远不得驻扎或通过本省境内；第八章司法方面，对于湖南省之民事、刑事及其他一切诉讼之最后裁决权，交由省之高等审判厅；第134条规定国宪未成立前，湖南省得征收国税等。

### 人民权利与义务

对人民权利的详细规定，共列19条，涵盖平等、人身、财产、政治等多方面。包括：

- 平等权：明定“男女、种族、宗教、阶级一律平等”，并禁止人口买卖。
- 人身与生命权：除保障人身自由外，明令禁止虐待刑讯，确立人身保护令制度（24小时内须告知理由并得向法院申请救济），并引入无罪推定与罪刑法定原则。
- 财产与居宅保障：规定私有财产非依法补偿不得征收，居宅不得非法驻军或搜查。
- 自由权利：包括宗教信仰、言论出版、结社集会、请愿陈诉等自由。条文采“正面肯定+反面排除”方式，除刑法限制外不受其他专断。
- 特别规定：赋予公民及自治团体持购枪支自卫之权。
- 经济与社会权利：保障营业自由、居住与迁徙自由。
- 政治权利：规定选举、被选举、公投、修宪提案等制度。
- 外省人保障：第24条明定外省人在湘享有同等权利。
- 义务：除纳税、服兵役外，特别规定“受教育为义务”，并保障义务教育的普及。

### 省之事权

对“省的权限”作列举规定，确立地方在行政、司法、财政、教育、军事等方面的主导地位，包括：地方自治制度及监督权、官吏选拔与薪俸规则、司法行政及狱政、职业团体与劳工立法、税制、公债、契约、教育体系与学制、矿业、农林与公共实业、省内交通建设、军政、警政与卫生。

### 议会制度

第四章规定省议会制度，突出代议民主原则：

- 产生方式：议员由全省公民直接选举，每20万人选1人，不足20万之县亦得选1人。
- 资格条件：男女公民年满21岁并在湘居住满两年者皆有选举权；被选举资格则限25岁以上，排除现役军人、官吏及宗教教士。
- 任期与会议：议员任期三年，每年开会两次，各两月，并可召开临时会。
- 职权：包括立法、预算决算审议、监督省务院、省长弹劾、受理请愿、质询、投不信任票等。
- 议员保障：享有言论表决豁免权及人身豁免权，并设立选民“撤回制度”。
- 解散机制：可由公民连署、县议会提议、省长提案后交公投决定，并规定一年内不得解散两次。

### 行政机关

第五章确立行政部门由省长+省务院组成，兼具美式独任制与欧陆内阁制特征，类似一种“责任内阁式的合议制”。

省长：由省议会提名四人，交公民投票决定，任期四年不得连任。省长享有军政、任免、公布法律、召集议会等权力，但须副署。戒严需经议会批准。

省务院：由七司组成（内务、财政、教育、实业、司法、交涉、军事），各司长由议会选举后省长任命。省务院对议会负责，并对省长权力形成制衡。

### 司法与审计

司法：设高等审判厅，为全省最高审判机关，享有最终裁判权，独立于行政，并保障法官任期安全。此举确立了司法独立。

审计：设审计院，专司财政监督，防止贪腐与滥用。

### 地方自治

第十、十一章明定县、市、乡三级自治制度：

- 县制：县长由县议会推举候选人，再交全县公民投票决选，最后由省长任命。县议员亦由公民直选。
- 市乡自治：鼓励基层自我管理，落实“自下而上”的自治理念。

### 修宪与附则

第十二章规定宪法修改程序：每十年须召开宪法会议讨论修宪；提案须经省议会四分之三或县议会、特等市议会三分之二提出；修宪案须交公民总投票决定。

附则则包括过渡条款，如户口调查未完成前，省长选举暂由县议员决选；国宪未成之前，省政府得暂行征收国税。

## 实施历史

1922年1月1日，《湖南省宪法》在全省正式公布，并随即启动实施。实施过程分为四个阶段：

选举省议会：宪法规定由公民直接选举产生省议员，作为湖南立宪政治的开端。全省社会各界积极响应，掀起前所未有的选举高潮。然而，由于选举资格严格限制与派系分野，结果议员分为亲赵恒惕和亲谭延闿势力。

选举省长：省议会成立后，按宪法规定由预选和县议员决选结合产生省长。1922年9月，赵恒惕在决选中胜出，当选首任省长并于12月宣誓就职。

成立省务院：依据宪法，行政权由省长和省务院共同行使。省务院设七个司，司长由议会推选并由省长任命。李剑农当选首任省务院长，标志着内阁制在湖南的尝试。

其他实施措施：包括县、市、乡三级自治以及裁军计划。然而裁军亦因当政者需要维持武装而不了了之。

### 护宪战争与省宪危机

谭延闿选举失利之后，南下投靠广州。1923年，广州革命政府的孙文任命谭延闿为湖南省长，反对赵恒惕。湘军内部亲谭派随即爆发“拥谭倒赵”运动，引发持续数月的内战。长沙当局称为“护宪战争”。虽然湖南各界民众支持宪法，反对破坏，但战争导致省宪实践陷入瘫痪。战事造成数万死伤，民生凋敝，省宪的理想大受挫折。最终，赵恒惕在吴佩孚支持下维持权位，但已不得不面对修改宪法的压力。

### 省宪的修改

1923年北京政府颁布《中华民国宪法》，要求各省遵循中央政令，湖南被迫修宪。1924年，在吴佩孚的压力下，湖南省议会同意召开宪法会议。1925年，《修正湖南省宪法》公布，共152条。修改的核心是削弱省自治，强化中央控制，具体表现为：在行政方面方面，改内阁制为省长独裁制，省务院名存实亡，省长兼任院长，拥有任免权和军政大权；省长任期由四年不得连任改为可连任一次，并需受国政府任命。立法方面，省议员改为间接选举，人数减少，被选资格提高，县长由省长任命。地方自治权亦被限制，县、市自治条款大幅收缩。司法方面，改为四级三审制，高等审判厅不再为最终审级，重大案件须交由中央最高法院处理。修宪使湖南被重新纳入北京中央的权力体系。

### 省宪的终结

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此后，湖南政治逐渐中央化，并且随着国民革命军北伐，湖南内部矛盾激化。湘军将领唐生智在1926年投向广州国民政府，反对赵恒惕。北伐军入湘后，唐生智逼迫赵恒惕辞职，接替省长一职。唐生智在北伐军的支持下于当年6月2日就任，在国民革命和党国制的意识形态下，7月17日，长沙实行“党治”，取消湖南省宪与省议会，30日唐生智被国民政府任命为湖南省政府主席，宣布废除省宪法、解散议会、成立省政府。撤退到岳阳的湖南省议会则通电指责唐生智，认为“艰难编造之省宪、堕于唐生智一人之手、败南北之纷争、招赤化之横祸”：

湘省布宪于兹五载、创宪之初、先之名人之起草、重以七十五县之代表之审查、完于全省三千万公民之可决、本人民之诚意、成郅治之鸿规……唐生智以一见习生、受赵省长之提携、遂领编师、制宪时首誓遵守……综唐生智生平、卵翼于赵而反赵、生成于省宪而破坏省宪……此次藉检资使敌人家属、长沙中产以上掠劫无余、利用靑年作怅、叫嚣隳哭、家索户扰、惨杀俘将、生沈兵士数百名于河、穷极酷毒、筹集军资、任意估计民产、派队勒缴、凶锋所及、人无完肤、倾家荡产、转死沟渠者比比、又因招致桂军、号行广西票币、不予兑换、商民怨嗟、曾不稍恤、凡此皆省宪所不许、赤化之下、则可公然肆行无忌惮者也。

## 反响与评价

知名法律学者张千帆认为这是一部相当进步的宪法，一部具有联邦性质宪法，也是各省中唯一施行的宪法。湖南宪法的成功，引得各省效仿湖南省，开始制订自己的宪法。“由于国家宪法缺失，湖南省宪首先规定了省与中央之间的权限。”

《湖南省宪法》的出台表明在中华民国北洋政府和中国国民党广州政府军事冲突的背景下，湖南本土对于外地军阀在湖南长期混战的普遍不满，自治呼声高涨。在民众的呼声和地方士绅的努力下，湖南制宪达到相当高的水平，美国驻长沙领事Carl D. Meinhardt曾评价到：“湖南有了这部宪法，从此就是中国最进步的一省。”

## 基本资料

- 名称：湖南省宪法
- 说明：湖南省宪法封面
- 起草：1921年3月
- 编剧：湖南省议会