2018年土地供应咨询

土地供应咨询，又称土地大辩论，是由香港特别行政区第四任首长林郑月娥政府所成立的“土地供应专责小组”于2018年所推动的一项的公众参与活动，旨在检视香港土地供应的来源。土地短缺问题近年一直困扰香港，总括香港土地问题为“贵”、“细”、“挤”，土地供应专责小组提出18个短中期、中长期及概念性的土地供应选项供公众参考及讨论。土地供应专责小组的任期由2017年9月至2019年2月，而土地供应大辩论由2018年4月26日正式开始为期5个月的公众咨询。

## 背景

### 港英政府时期的香港规划政策

香港的策略性规划有相当长的历史，1970年代初期已制订“香港发展纲略”。此后，在1984年制订首套名为“全港发展策略”的概括土地运输发展大纲，为香港1990年代的城市发展提供指引，并以2011年为限。经过1986年和1988年两次小规模修订，当局在1990年决定对“全港发展策略”展开全面检讨。内容包括检讨香港各区的发展如新界西南发展模式等。检讨的研究工作于1996年年底完成并于1998年获得行政会议通过。

### 特区政府时期的香港规划政策

香港2030

《香港2030：规划远景与策略》简称“香港2030”，是香港回归后的第一份长远的土地规划研究，由发展局及规划署于2001年共同开展。研究旨在订下一个长远的土地用途、运输及环境规划策略，作为香港未来20至30年发展和策略性基础建设的指引，并通过规划发展，协助实现政府的三大方向：提供优质的生活环境；提升经济竞争力；加强与内地的联系。于2007年12月完成最后报告。

而根据此报告所制定的行动纲领中落实了不同的研究及计划，包括“启德规划检讨”、“中环新海滨城市设计研究”及“红磡地区研究”。落实的2个新发展区分别为古洞北、粉岭北及坪𪨶/打鼓岭的“三合一”新发展区和洪水桥新发展区。而沙头角和流浮山等乡郊市镇会进行乡郊地区改善计划。与内地关系方面，会加快莲塘/香园围口岸及相关接驳道路的初步规划研究及继续进行落马洲河套区和从禁区释出的土地的研究。“香港2030”中更设立“止步”区名单，即是在“香港2030”的策略规划中不会用作发展的地区，当中包括湿地、郊野公园、维港及法定古迹等。

香港2030+

《香港2030+: 跨越2030年的规划远景与策略》简称“香港2030+”，是发展局与规划署共同推动就香港长期土地需求，即超过2030年后的规划策略和空间发展方向的策略性研究，此计划于2015年展开，预计在2018年公布。此研究预计香港长远直至2046年总共需要约4800公顷的土地，而预测已有3600公顷的土地供应，但仍欠缺至少1200公顷用地，土地供应专责小组亦因此制定18个开发土地的选项以满足1200公顷的土地需求。

梁振英在任时期

香港特区第三任特首梁振英在任期间，视房屋和土地供应政策为施政的重中之重，又提出开发“绿化地带”、新界农地和郊野公园内低生态价值的土地上建屋等具争议性选项，社会争论不休。2013年时任发展局局长陈茂波首度提出开发郊野公园说法，他藉网志《局长随笔》暗示拟改变郊野公园用途以满足住屋需求，说法一步一步演化成研究。同年本地二十多个环境及保育团体组成了“保卫郊野公园行动”，反对政府计划开发郊野公园。

2017年香港特别行政区行政长官选举，候选人林郑月娥在其竞选政纲中提出，倘若当选会成立一个专责小组，“邀请社会各界以全面、宏观的态度去检视土地供应的来源，包括在维港以外填海、新界棕地、私人发展商土地储备、市区重建、郊野公园边陲等”，而专责小组会“以专业人士主导，包括规划、工程、建筑、环保以及地区人士等组成”。

## 土地供应专责小组

土地供应专责小组于2017年9月成立，由行政长官委任22名非官方成员及8名官方成员组成，任期由2017年9月至2019年2月，为期一年半。专责小组的成员来自不同专业界别，包括规划、工程、建筑、测量、环境、学术、智库、社会服务、房屋发展及地区行政的代表。专责小组的目标是凝聚社会最大共识，并以公众参与所收集到的意见为基础，拟订概括纲领，就整体土地供应策略及不同土地供应选项的优次，向政府提出建议。

成员名单

非官方成员

黄远辉先生 (主席）（房委会资助房屋小组主席）

黄泽恩博士(副主席）（工程师学会前会长）

邹广荣教授 （港大房地产及建设系主任）

张学明先生 （乡议局副主席）

冯成章先生 （资深传媒人、《明报》前执行总编辑）

何喜华先生 （社区组织协会主任）

许虹女士 （园境师学会会员）

林健枝教授 （中大地理与资源管理学系客座教授）

刘振江先生 （测量师学会前会长）

梁焯辉教授 （前规划署署长）

雷鼎鸣教授 （科大经济学系教授）

麦凯蔷博士 （规划师学会前会长）

吴祖南博士 （港大地理系副教授）

吴永顺先生 （建筑师学会前会长）

彭一邦博士 （俊和发展集团副主席）

曾钰成先生 （立法会前主席）

韦志成工程师 （市建局行政总监）

黄杰龙先生 （房协首席执行官）

王坤先生 （公屋联会前主席）

黄元山先生 （团结香港基金副总干事）

胡定旭教授 （医管局前主席）

余伟业先生 （“要有光”创办人及首席执行官）

官方成员

发展局局长或其代表（黄伟纶）

环境局局长或其代表（黄锦星）

运输及房屋局局长或其代表（陈帆）

发展局常任秘书长(规划及地政)或其代表（甯汉豪）

发展局常任秘书长(工务)或其代表（韩志强）

土木工程拓展署署长或其代表（林世雄）

地政总署署长或其代表（陈松青）

规划署署长或其代表（李启荣）

秘书

发展局首席助理秘书长（规划及地政）（周可乔）

## 土地供应专责小组提供的土地选项

土地供应专责小组提出18个选项作公众咨询。

### 短中期选项

短中期选项：即有潜力于未来大约10年内提供额外土地

选项｜面积｜地点

棕地发展｜110公顷（以新界约760公顷未发展的棕地中的15％作粗略估算）｜古洞北及粉岭北、洪水桥、元朗南、新界北

利用私人的新界农地储备｜150公顷（从发展商年报得出不少于1000公顷的新界农地，以土地面积的15%作粗略估算）｜新界

利用私人游乐场地契约用地作其他用途｜60公顷（66幅私人游乐场地契约用地，共占地约408公顷，以土地面积的15%作粗略估算）｜全港各区，包括粉岭哥尔夫球场

重置或整合占地广的康乐设施｜3公顷（占地不少于285公顷，只粗略假设当中约1%）｜全港各区

### 中长期选项

中长期选项：即有潜力于未来大约10年至30年内提供额外土地（部分选项与短中期重叠，使用不同的估算公式)

选项｜面积｜地点

棕地发展｜220公顷（以新界约760公顷未发展的棕地中的30％作粗略估算）｜古洞北及粉岭北、洪水桥、元朗南、新界北

利用私人的新界农地储备｜300公顷（从发展商年报得出不少于1000公顷的新界农地，以土地面积的30%作粗略估算）｜新界

利用私人游乐场地契约用地作其他用途｜120公顷（66幅私人游乐场地契约用地，共占地约408公顷，以土地面积的30%作粗略估算）｜全港各区，包括粉岭哥尔夫球场

重置或整合占地广的康乐设施｜14公顷（占地不少于285公顷，只粗略假设当中约5%）｜全港各区

维港以外近岸填海｜450公顷｜龙鼓滩、小蚝湾、欣澳、马料水及青衣西南

发展东大屿都会｜1000公顷｜香港岛及大屿山之间的中部水域填海

利用岩洞及地下空间｜40公顷｜沙田、西贡、荃湾、钻石山、油塘

于新界发展更多新发展区｜720公顷（当中包括200公顷棕地。）｜新界北

发展香港内河码头用地｜65公顷｜屯门，以容纳工业及与棕地相关的作业，将现冇作业搬至未来龙鼓滩填海地

发展郊野公园边陲地带两个试点｜40公顷｜大榄及水泉澳

### 概念性选项

概念性选项：即暂时未能确定其可提供额外土地的时间和数量

选项｜面积｜地点

长远发展香港内河码头用地及邻近用地｜65公顷｜屯门

发展郊野公园边陲地带其他地点

增加“乡村式发展”地带的发展密度｜新界

于现有运输基建设施上作上盖发展｜如小蚝湾车厂

利用公用事业设施用地的发展潜力

重置葵青货柜码头｜葵青

葵青货柜码头上盖发展｜葵青

填平部分船湾淡水湖作新市镇发展｜船湾淡水湖

## 主要持份者的取态

团结香港基金

由前香港特别行政区行政长官董建华牵头成立的智库团结香港基金，多次就香港政府的房屋及土地供应政策发表意见。2018年8月，该智库组织发表报告《跳出框框 想像未来：“强化东大屿都会”计划》，指香港不止缺地1,200公顷，倡议强化东大屿都会计划，人工岛填海面积增至2,200公顷。

本土研究社

香港进步民主派组织本土研究社于此2018年5月发表题为《未来土地发展真实选项：好诚实研究及公众咨询》，批评专责小组成员全由特首林郑月娥委任，成员对土地选项早有立场，公众咨询只是公关骚，认为香港并不缺乏土地供应，问题出在分配不够公平，侧重建私楼而非公屋，并指出棕地、乡村式发展地带内官地、短期租约和临时政府拨地等用地未尽其用，倡议优先发展棕地，并反对填海和开发郊野公园。

环保团体

香港多个环保团体一而再发表联合声明，反对发展郊野公园。2018年施政报告发表后，8个环保团体发表联合声明，反对发展郊野公园边陲地带，反对东大屿都会人工岛填海工程，并倡议优先发展棕地。

民主派政党

民主党倡议全面发展新界北170公顷的高尔夫球场以建公屋。公民党主张丁屋截龙和优先释放高尔夫球场用地、反对公私营合作发展新界私人农地、反对开发郊野公园及填海。社会民主连线主张反对公私营合作发展新界私人农地，主张启用《收回土地条例》收回新界私人农地，开征空置税、增值税压抑楼价，港铁上盖全建公屋，解冻闲置官地和在高尔夫球场用地上建屋。

地产建设商会

香港地产建设商会支持发展棕地、以公私合营方式发展私人农地、填海发展东大屿都会，及发展新界新发展区等四个选项，亦倡议改划工厦用途及采取更积极的态度审理改划申请，令更多具发展潜力的计划得以推行。

商界

自由党支持填海、发展祖堂地郊野公园边陲地带以增加土地供应。香港经济民生联盟支持填海及开发郊野公园边陲地带以增加土地供应。金融业界方面，东亚银行的李民桥反对取用高球场用地建屋。

保育高尔夫球场人士

香港哥尔夫球会、香港高尔夫球总会、香港高尔夫大联盟，以及多个高尔夫球组织及高尔夫球爱好者反对收回高尔夫球场建屋，指会窒碍高尔夫球的发展。另外，亦有社会人士则从历史文化保育角度支持保留拥有超过百年历史的高尔夫球场用地，批评毁古迹盖公屋是左翼民粹主义。

乡议局

乡议局支持填海、公私营合作发展新界私人农地，又指棕地多非闲置地，多用作物料贮存、港口后勤用途(如货柜车场、货柜场)、环保回收场、建造业机械及工场等，促请妥善安置棕地上的作业者。

传统左派

传统左派主要政党民主建港联盟在咨询期表现低调。由前民建联主席曾钰成担任召集人的智库组织香港愿景于2018年5月发表报告，指大发展商在新界拥有的私人农地达1,000公顷，倡议全面调整，推动整合业权分散的新界私人土地，以增加土地供应。2018年10月，香港愿景表示赞成“局部”发展高球场用地。

新民党

新民党认为不应局限在专责小组提出的18个选项讨论土地供应来源，倡议在香港以外海域（即大澳以西）大规模填海。

反对单程证人士

有反对单程证制度者认为，土地供应需求源于人口政策，认为应改变每天最多可让150名持单程证人士来港定居的政策，否则土地供应难以应付。

传媒

传媒方面，香港01等主张收回球场建屋，星岛日报和东周刊主张保留球场，成报则认为争议非零和游戏，并且要考虑迁移过百万市民到新界北居住的配套和交通负荷。

## 公众参与

咨询活动

土地供应专责小组于2018年5月至9月期间在全港18区举辨40次巡回展览，介绍土地供应选项的内容，并收集市民的意见。另外，专责小组又先后在港岛区（2018年6月16日）、新界东（2018年7月7日）、新界西（2018年7月28日）及九龙区（2018年8月25日）举行公众论坛，以搜集民意。

公众意见

土地供应专责小组于 2018 年4月26日至9月26日进行了为期五个月的公众参与活动，收到68,300份来自不同团体或个别人士的意见。另外，在公众参与活动完结后，截至2018年12月19日，专责小组收到约600份意见。所有的公众意见被编成长达137册的公众意见汇集。

## 争议

土地供应选项问卷设计问题

在公众参与阶段，专责小组推出的土地供选项问卷，问卷问题的设计误导及有前设，被讥讽为似酒楼的点心纸，受民主派议员猛烈批评。建制派也有人不满问卷的设计，新民党身兼行政会议成员及立法会议员的叶刘淑仪更在记者会上怒撕问卷表达不满。全国政协常委唐英年亦指点心纸式问卷是操作错误，惟专责小组主席黄远辉表示不认同。

特首被指架空咨询

2018年7月1日行政长官林郑月娥在庆回归酒会后与传媒见面时表示于10 月的《施政报告》会交代如何处理土地供应问题，不会等到土地供应专责小组年底的最后报告。同时，她表示个人认为填海是最佳选择。运输及房屋局局长陈帆随即表态附和填海造地。特首的表态立即惹起舆论非议，指责她在公众咨询未完成，专责小组未写报告就宣示立场，并在施政报告中公布政策，是架空专责小组，令公众咨询形同虚设。

2018年8月初，团结香港基金就土地供应发表意见，建议扩大东大屿都会计划人工岛的面积至2200公顷，规模较专责小组的填海选项大。团结香港基金更在施政报告发表前，发布由艺人刘德华旁白的短片，呼吁公众支持填海造地。

2018年施政报告，正式确定多项土地供应措施，包括填海1700公顷的明日大屿计划、发展棕地和推出“土地共享先导计划”。对于填海1700公顷的明日大屿计划，规模远大于土地供应专责小组咨询时提出的填海1000公顷东大屿都会计划，专责小组成员曾钰成直言小组一众成员多感诧异及失望。

## 报告及回应

土地供应专员小组于2018年12月发表报告，向政府提出3个短中期选项，包括：“棕地发展”、“利用私人的新界农地储备”、“利用私人游乐场地契约用地作其他用途”（局部发展新界北32公顷高球场用地）及5个中长期选项：包括：“维港以外近岸填海”、“发展东大屿都会”（交椅洲1000公顷人工岛）、“利用岩洞及地下空间”、“于新界发展更多新发展区”及“发展香港内河码头用地”。

2019年2月19日，经行政会议建议，特首林郑月娥指令接纳土地供应专责小组就土地供应策略及土地供应选项的建议。