2015年欧洲联盟公投法令

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《2015年欧洲联盟公投法令》（European Union Referendum Act 2015； c. 36）是英国国会的一条法令，旨在就在英国和直布罗陀举行咨询公投制定条文。公投提问选民，英国应该留在欧洲联盟，抑或脱离欧洲联盟。下议院的法案在2015年5月28日由时任外交大臣夏文达动议。两星期后，法案二读获得除苏格兰民族党外跨党派议员支持，并在同年9月7日三读通过。上议院则在2015年12月14日同意法案，三日后获御准，法令的部分条文同日起具法律效力，至2016年2月1日全部生效。

法令让保守党能够履行同年大选中的承诺，并成为2015年英国大选当选议员最重要的立法之一。法令要求内阁大臣指定一个日期举行公投，而该日期不能迟于2017年12月31日。2016年2月20日，首相卡梅伦宣布公投将会在同年6月23日举行。最终公投投票率达72%，51.9%支持脱离欧盟、48.1%支持留在欧盟。公投确定英国脱欧。

## 背景及过程

1973年1月1日，英国保守党籍首相爱德华·希思与欧洲各共同体达成协议，英国和直布罗陀成为组织的会员国。根据英国宪法惯例中的议会主权，加入欧共体并不需要由公投确定。工党提倡举行公投确定国民意愿，继而与保守党出现分歧，不过《1972年欧洲各共同体法令 (英国)》因为有多名工党议员弃权而获得通过，继而确定入欧。1974年2月大选竞选期间，工党的政治宣言承诺当选后会与欧共体重新谈判，并会举行公投决定去留，希望能收窄党内分歧。大选最终产生悬峙国会，希思辞任首相，工党的哈罗德·威尔逊接任。他决定再举行大选，最终工党成功筹组新政府，并在翌年履行诺言举行公投，最终由67%选民支持留欧。

欧共体问题在随后的几年已大致平息，但国会先后通过单一欧洲法案、马城条约和里斯本条约，令疑欧派议员要求再就欧洲组织的会籍举行新公投。保守党党魁卡梅伦在2013年1月发表“彭博演说”，提出重新谈判英国的欧洲联盟会籍，并在此后举行公投决定去留。不过当时保守党没有国会大多数，需要与自由民主党合组联合政府，而自民党和在野的工党都反对举行新的公民投票。保守党议员詹士·和顿曾在2017年尾动议私人议案举行公投，但被上议院封杀。两年多后英国举行换届大选，保守党、工党和自民党都将欧盟公投纳入政治宣言。随着保守党胜算单独执政，政府同年动议法案，并在2015年6月9日以544票对53票通过法案的二读，当中只有苏格兰民族党反对。2015年9月7日，下议院以316票对52票三读通过法案。

## 内容

法令就在英国和直布罗陀举行是否留在欧盟的公投立法，规定内阁大臣（今次情况下即首相）须指明一个日期举行公民投票，该日期不得迟于2017年12月31日、不可在2016年5月5日或2017年5月4日。公投由选举委员会 (英国)负责，其职责已在《2000年政党、选举及公投法令》中釐定，包括在提高公众的投票意识并监察选举的进行；法令又任命“首席点票人员”和“副首席点票人员”监察公投及宣布官方结果。条文架构如下：

- 弁言
- “公投”
- 第1条“公投”
- 第2条“公投投票权利”
- 第3条“公投的进一步条文”
- 第4条“举行规例等”
- 第5条“直布罗陀”
- 第6条“发布成员国间谈判结果资讯的职责”
- 第7条“发布欧洲联盟会籍资讯的职责”
- 第8条“修改2000年法令第125条的权力”
- “补充”
- 第9条“规例”
- 第10条“财务条文”
- 第11条“定义”
- “最终条文”
- 第12条“范围”
- 第13条“生效”
- 第14条“简称”
- 附表1“竞选及财务控制”
- 附表2“特准参与者的贷款控制等”
- 附表3“公投的进一步条文”

## 公投

### 限制

法令规定政府需要在2018年元旦前举行公投，但没有要求政府回应和实践公投结果，也没有就脱欧订下表决日期。此类公投实属咨询性公投或立法前公投，让选民就某一政策表态和发挥影响，使得政府可以了解民意取向。历年英国也有多次举行咨询公投，例如1997年苏格兰、1997年威尔士和1998年北爱尔兰贝尔法斯特协议公投。英国宪法没有条文规定当局需要履行公投结果，相反邻国的爱尔兰就可根据宪法举行具约束力公投。

不过授权举办2011年选择投票制公投的《2011年国会投票制度及选区法令》则指明若公投获通过后甫直接修改投票制的法例，不过改制最终被否决。至于1975年公投举行前，英国和欧共体已完成磋商所有协议条款，亦已获得所有成员国同意，协议也载列在《1975年公投法令》并获英国两院通过，因此无后顾之忧。

英国和直布罗陀所有住户都会在2016年5月16日起的一周内，收到政府的宣传单张，题为“为何政府相信投票留在欧洲联盟是英国的最好选择”，并写道“这是你的决定，政府会按照你的决定行事”。

### 竞选期

法例指明公投的官方拉票期为投票日前的十个星期，即2016年4月15日至6月23日。官方帘幕期为期四个星期，即5月27日至6月23日，期间政府及所有辖下机构都不可评论或发布任何与脱欧或留欧的资讯。

### 竞选组织开支

本法令及《2000年政党、选举及公投法令》授权选举委员会指明脱欧和留欧派各一组织为官方竞选团队，并向他们提供价值£60万的资金、电视宣传广告时段及免费派发宣传单张。本法令亦规定官方团队开支不得超越£700万，而其他已登记的非官方竞选组织开支上限则为£70万，至于未有登记的组织的上限为£1万。选委会在2016年4月13日公布两派的官方竞选团队：留欧派为“英国留欧更强”、脱欧派为“投脱欧票”。

### 政党开支

本法令及《2000年政党、选举及公投法令》规定各政党的宣传开支上限乃因应2015年大选而定：

- 保守党：£700万
- 工党：£550万
- 独立党：£400万
- 自由民主党：£300万
- 苏格兰民族党：£70万

其余在全国大选中得票少于5%的政党，其宣传开支不得多于£70万。

### 个人开支

除非曾向选举委员会作登记，否则公投的个人开支不得多于£10,000。

## 公投问题

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根据法令，选民投票时见到的选票会印有一条问题，原文为英文或威尔士文：

联合王国应该保留欧洲联盟成员国身份还是脱离欧洲联盟？选民需要在以下任一选项划下一个交叉（X），原文为英文或威尔士文：保留欧洲联盟成员国身份脱离欧洲联盟

### 原设问题

法案原先设定的公投问题如下，原文为英文或威尔士文：

英国应否保留欧洲联盟成员国身份？

选民需要投下“是”或“否”一票。

原设问题类似1975年的欧共体公投，但选举委员会调查发现“公众会感到字眼不是中立并且有偏颇的观感”，因此提出修改公投问题的字眼。政府在2015年9月法案三读前同意相关修改。

## 投票区域

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根据法令条文，公投当日的“投票区域”（或称“点票区域”）是在点票人员的监视下指明，他们亦会宣布该地区的投票结果。投票区域应为：

- 英格兰
- 设有区议会的区域。
- 没有区域的单一管理郡。
- 伦敦自治市镇。
- 伦敦城。
- 锡利群岛。
- 威尔士
- 郡。
- 郡自治市镇。
- 苏格兰
- 地方政府区域
- 北爱尔兰
- 直布罗陀

全国共有382个投票区域，当中英格兰326个、苏格兰32个、威尔士22个、北爱尔兰和直布罗陀各1个。当地时间2016年6月23日晚上10点结束投票，当所有票站在晚上11点关闭后，点票随即开始。这是英国首次通宵点算公投票数，对上两次的1975年欧共体公投和2011年投票制公投的点票工作都是在公投翌日的日间时分点票。

## 分区点票

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法令条文规定“投票区域”的结果并入“分区点票”结果，由“分区点票人员”监视整个过程及宣布分区结果。分区边界乃依照2002年欧洲议会选举法令而定：

- 大伦敦（33个投票区域）
- 东米德兰（40个投票区域）
- 西米德兰（30个投票区域）
- 东英格兰（47个投票区域）
- 东南英格兰（67个投票区域）
- 东北英格兰（12个投票区域）
- 西南英格兰（38个投票区域，包括直布罗陀）
- 西北英格兰（39个投票区域）
- 约郡及坎伯（21个投票区域）
- 苏格兰（32个投票区域）
- 威尔士（22个投票区域）
- 北爱尔兰（1个投票区域）

为了让公投顺利举行，直布罗陀的点票结果是并入西南英格兰分区。所有投票区域宣布结果后，分区点票区域也在2016年6月24日清晨宣布各区结果。法令条文没有授权首席点票人员或分区点票人员可以准许点票。

## 投票权

根据《1983年人民代表法令》和《2000年人民代表法令》，居于英国或直布罗陀的英国公民、爱尔兰公民及英联邦公民都可在今次公投中投票；上议院议员和在海外居住少于15年的英国公民也可投票。投票年龄门槛是18岁，上议院曾提出降低至16岁但被否决。除了爱尔兰、马耳他和塞浦路斯，居于英国的其他欧盟成员国公民都不可以投票。

公投投票时间为英国夏令时间早上7点至晚上10点，全国设有41,000个投票站，每个票站预料服务不超过2,500名选民，逾10万名工作人员确保公投顺利进行。《2000年人民代表法令》亦准许邮寄投票，已登记选民会在投票前三周（即6月2日）收到选票。曼岛、泽西和根西三个皇冠属地因不属于英国和欧盟一部分，所以三地的居民并不合资格投票。

## 昭告日期

2016年2月20日，首相卡梅伦在首相府召开内阁会议，是1982年4月3日福克兰战争爆发以来首次周六阁议。及后卡梅伦在首相府门外宣布公投将会在2016年6月23日举行。下议院在2月22日制定附属法例《2016年欧洲联盟公投（举办）规例》，授权政府在当日举行公投。

## 已登记选民

2016年6月9日为登记做选民的限期。同月21日，选举委员会公布英国和直布罗陀已登记选民的临时数字，数字包括所有英联邦和爱尔兰选民，以及通常在英国大选无投票权的上议院贵族。最终官方数字在6月23日晚上9点公布。

国家／地区｜已登记选民

英国+直布罗陀｜46,500,001

→｜英格兰+直布罗陀｜39,005,781

→｜东米德兰｜3,384,299

→｜东英格兰｜4,398,796

→｜大伦敦｜5,424,768

→｜东北英格兰｜1,934,341

→｜西北英格兰｜5,241,568

→｜西南英格兰+直布罗陀｜4,138,134

→｜西南英格兰｜4,114,015

→｜直布罗陀｜24,119

→｜东南英格兰｜6,465,404

→｜西米德兰｜4,116,572

→｜约郡及坎伯｜3,877,780

→｜苏格兰｜3,987,112

→｜威尔士｜2,270,272

→｜北爱尔兰｜1,260,955

## 公投结果

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2016年6月24日当地时间早上7点20分，所有分区点票结果皆已公布后，首席点票人员兼时任选举委员会主席珍妮·屈晨在曼彻斯特市政厅宣布最终结果。382个投票区域中，有263个支持离开欧盟、119个支持留在欧盟（包括苏格兰所有选区）；全国投票率为72%。

2016年英国欧洲联盟会籍公投全国结果

选项｜票数｜%

脱离欧洲联盟｜17,410,742｜51.89%

保留欧洲联盟成员国身份｜16,141,241｜48.11%

有效票｜33,551,983｜99.92%

无效票／弃权票｜25,359｜0.08%

总数｜33,577,342｜100.00%

已登记选民／投票率｜46,500,001｜72.21%

合资格选民／投票率｜51,356,768｜65.38%

资料来源：选举委员会

脱离： 17,410,742（51.9%）｜保留： 16,141,241（48.1%）

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### 地区

地区｜选民｜符合资格的选民投票率｜票数｜票数比例

保留｜脱离｜保留｜脱离

东米德兰｜3,384,299｜74.2%｜1,033,036｜1,475,479｜41.18%｜58.82%

东英格兰｜4,398,796｜75.7%｜1,448,616｜1,880,367｜43.52%｜56.48%

大伦敦｜5,424,768｜69.7%｜2,263,519｜1,513,232｜59.93%｜40.07%

东北英格兰｜1,934,341｜69.3%｜562,595｜778,103｜41.96%｜58.04%

西北英格兰｜5,241,568｜70.0%｜1,699,020｜1,966,925｜46.35%｜53.65%

北爱尔兰｜1,260,955｜62.7%｜440,707｜349,442｜55.78%｜44.22%

苏格兰｜3,987,112｜67.2%｜1,661,191｜1,018,322｜62.00%｜38.00%

东南英格兰｜6,465,404｜76.8%｜2,391,718｜2,567,965｜48.22%｜51.78%

西南英格兰 （包括直布罗陀）｜4,138,134｜76.7%｜1,503,019｜1,669,711｜47.37%｜52.63%

威尔士｜2,270,272｜71.7%｜772,347｜854,572｜47.47%｜52.53%

西米德兰｜4,116,572｜72.0%｜1,207,175｜1,755,687｜40.74%｜59.26%

约郡及坎伯｜3,877,780｜70.7%｜1,158,298｜1,580,937｜42.29%｜57.71%

### 构成国

构成国｜选民｜符合资格的选民投票率｜票数｜票数比例

保留｜脱离｜保留｜脱离

英格兰 （包括直布罗陀）｜39,005,781｜73.0%｜13,266,996｜15,188,406｜46.62%｜53.38%

北爱尔兰｜1,260,955｜62.7%｜440,707｜349,442｜55.78%｜44.22%

苏格兰｜3,987,112｜67.2%｜1,661,191｜1,018,322｜62.00%｜38.00%

威尔士｜2,270,272｜71.7%｜772,347｜854,572｜47.47%｜52.53%

## 后续

法令没有要求现届或未来政府执行公投结果，公投仅属咨询性并无约束力，只需简单多数即可，而无需三分二绝对多数、或构成国的双重多数、或达致投票率门槛等。法令也没有规定公投后的后续立法，外界相信公投决定脱欧的话，政府将会决定是否、何时、及在何情况下启动里斯本条约第50条程序，开展两年的脱欧谈判期。鉴于法令也没有说明可否动用皇家特权，因此应由政府或国会启动程序成疑，最终要由女皇（米勒）诉脱离欧洲联盟大臣。代表政府一方的詹士·伊迪 QC 陈辞指出法令没有相关说明，就应理解为国会选择在此事上不限制皇权的使用。2016年11月3日，高等法院裁定是否、何时及如何废除英国法律（本案即为决定英国成为欧盟成员国的《1972年欧洲各共同体法令》）是国会而非政府单方面的责任，而公投“对国会议员属咨询性”，让选民影响国会的施政决定。

有鉴于此，政府动议《2017年欧洲联盟（通知脱离）法令》，让国会同意英国引用里斯本条约第50条。法案及后获通过并成为法令，英廷继而在2017年3月29日正式通知欧盟展开脱欧程序，同时离开欧洲原子能共同体。在欧共体法令被废除前，英国的欧盟法律将继续有效。2016年10月，时任首相特蕾莎·梅承诺会草拟“大废除法案”，废除欧共体法令及重新在英国法例订立所有欧盟成文法则。此法案最终在2018年呈交下院，名为《2018年欧洲联盟（脱离）法令》，获通过后在脱欧当日全面生效，确保在过渡期间所有欧盟法律继续生效，直至法令被废除。

## 基本资料

- 名称：2015年欧洲联盟公投法令、European Union Referendum Act 2015
- 类型：Act
- 官方名称：本法令旨在就在联合王国及直布罗陀举行联合王国应否保留欧洲联盟成员国身份的公民投票制定条文。
- 主要参考文献（引用）：2015 c. 36
- 议会：英国国会
- introduced_commons：外交大臣夏文达
- introduced_lords：外交及联邦事务国务大臣圣约翰安尼利女男爵乔伊思·安尼利
- 地域范围：联合王国、直布罗陀（由2016年欧洲联盟（公投）法令实施）
- commencement：（部分生效）、（全面生效）
- legislation_history：https://services.parliament.uk/bills/2015-16/europeanunionreferendum/stages.html
- 原文名：https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2015/36/contents/enacted
- revised_text：https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2015/36/contents
- 状态：Spent
- 相关：1972年欧洲各共同体法令、1975年公投法令、2000年政党、选举及公投法、2002年欧洲议会选举法令、2011年欧洲联盟法令、2017年欧洲联盟（通知脱离）法令、2018年欧洲联盟（脱离）法令