澳门官委议员制度

澳门官委议员制度是作为澳门立法机关立法会的三种结构的组成部分之一，其制度中的立法会议员在澳门主权移交至中华人民共和国前由澳门总督直接委任，回归后则由澳门行政长官直接委任，另外两种结构则为直选以及间选。根据《澳门基本法》规定，立法会议员须“大部分由选举产生”，意即澳门市民不能够普选立法会全部议席，亦因此立法会内存在着占有一定议席的官委议员，现时第六届立法会则由14名直选议员、12名间选议员及7名官委议员共33名议员组成。

官委议员制度最初的设计原意是让澳门总督以委任方式平衡立法会内华人与土生葡人的势力、牵制立法会的权力和保障葡萄牙自身的利益。澳门回归后，该制度在失去当初的设计原意下被保留，居于澳门整个政治体制的核心的行政长官得以利用该制度平衡立法会内各方势力及组成结构，以维持行政主导、行政与立法会互相配合的政治体制；另一方面，由于立法会内21%议席的决定权掌握在行政长官手中，故代表民意的立法会在某程度上成为了行政长官的“立法局”；此外，官委议员惯常在重要议题上立在民意的对立面，对每一次针对政府施政的动议投反对票，故官委议员在民间也被称为“保皇党”。

## 历史

官委议员制度自1976年澳门第一届立法会起根据由葡萄牙国会通过、并于同年2月颁布的《澳门组织章程》设立，是澳门立法会的一个特色，当初设立官委议席的原意是为了牵制立法会的权力，制衡立法会中土生葡人或华人势力，平衡议会内具有不同界别的代表，以及保护宗主国即葡萄牙的既得利益。在第一届立法会上，澳门总督委任有“影子总督”之称的当地华人领袖何贤以及时任澳门培正中学校长邝秉仁为官委议员，以平衡当时仍然由葡人或土生葡人垄断的立法会。到了第四届立法会，华人社群在直选中得到大半议席，而土生葡人群体仅得一个直选议席，故当届立法会内的所有5名官委议席皆为土生葡人，以平衡议会中的华人势力。

1980年代，澳葡统治下的澳门立法会希望修订无法达到行政和立法相互牵制之目的的《澳门组织章程》总督的权力较立法会的权力为大，从总督可以透过向葡萄牙总统作出建议导致立法会被解散，而立法会则不能因弹劾总督的施政方针而令总督下台一点可见。希望制订一些对行政当局有较大约束力的法例，加强立法会地位的议会制度以及限制澳门总督的权力，以达到与总督分权及监督总督的目的。澳门总督伊芝迪认为草案限制澳门总督的权力，是意图引进一个“与澳门实际环境不合而毫无用处的纯议会制度”，澳门市政厅长申道恕则认为“西方民主的模式完全不适用澳门的特殊性”，反对修改《澳门组织章程》中行政主导的性质。1984年2月，立法会准备讨论通过包括修订《澳门组织章程》在内的四个将会增强立法会执行权的控制能力的法律草案，而总督高斯达向葡萄牙总统恩尼斯建议解散立法会并获得接纳，阻止了立法会的行动。直至澳门回归中国后，《澳门基本法》内并无“行政主导”四字，但行政主导是《基本法》起草委员会设计政治体制的指导思想之一。

1991年5月，立法议员何思谦及立法议员曹其真、欧安利、汪长南与戴明扬分别向立法会提交《临时调查委员会的权力》及《调查委员会》两个针对行政当局的法律草案。若该草案获得通过，立法议员便能在三人提出下成立调查委员会组成调查委员会，亦有权对某一政府部门或官员进行调查。结果两项草案在1992年3月皆被否决，前者得7票赞成，9票反对及3票弃权，后者得7票赞成，10票反对及2票弃权，当中反对票或弃权票皆由不愿制约政府的葡萄牙裔官委议员和不愿“妨碍中葡友好关系”的亲中华人民共和国议员（亲中派，即回归后的建制派）所投，而民选议员则主要投赞成票。

1998年澳门回归前夕，直选民主派议员吴国昌致函欧盟委员会，质疑葡萄牙政府强行从澳门拨走巨款的合理性，被罗立文、华年达、欧安利、戴明扬、欧若坚、飞文基、潘志辉和施绮莲八名葡裔及官委议员联名批评“不识政治、不识法律、不识经济、不识财政、不识会计、不识行政、不识外交、不识数学、不识文化”。1999年，欧盟执行委员会正式复函并证实葡方的行为不当，澳葡政府因而停止从澳门拨走款项。

## 现况及表现

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澳门回归后行政与立法间权力不平衡的情况更加明显，行政长官的职权较回归前总督的职权为大，行政长官可在不须向中华人民共和国政府建议下直接解散立法会，以及限制立法议员的提案权，根据《基本法》规定：“如立法会全体议员三分之一联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过决议，可委托终审法院院长负责组成独立的调查委员会进行调查。调查委员会如认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员三分之二多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。”由于由行政长官委任的官委议员不太可能支持通过弹劾案，因此降低了弹劾案获得通过的可能性。

现时澳门立法会的直选议席不过半数，立法会的组成倾向亲政府，民主派议员每当就政府施政出现问题而动议展开听证程序时都会被大部分亲建制及官委议员否决。与受议会监督及问责的香港官员相比，在奉行“行政主导”体制的澳门，当地官员并不需要向立法会负责，造成“有问无责”的情况，故有不满声音将立法会称之为“垃圾会”或“橡皮图章”。而支持行政主导体制的声音则认为，若立法权与行政权相比下处于一种更加主动和优势地位并不符合《澳门基本法》，认为“立法主导”是不符合实际环境且没有用处的纯议会制度。

### 回归后正当性问题

澳门回归前，官委议员制度用以确保立法会议员中有一定的法律专业人员、牵制立法会的权力以强化葡萄牙和澳门总督在澳门的管治力、以及在不同时期制衡立法会的土生葡人或华人势力。回归后，由于立法议员、官员及行政长官皆为华人主导的关系，强化管治者对立法会的控制力以确保政府对澳门管治力的需要已不存在，且立法会内法律专业方面的问题也可以透过间接选举方面设置法律专业界别的议席去解决，故保留委任议员制度的正当性在回归后受到质疑。

前澳门理工学院教授苏文欣表示，按照民主发展的常识，废除官委议员是让澳门特区民主政制走向发展的必须首要条件，其次是逐步削减间选议席，最终达至立法会议员由全民普选，他又指如果澳门拒绝接受普世认知的民主政制，坚持去走“有澳门特色的民主制度”，那就没有继续讨论的意义。

### 形象素质及认受性

澳门回归前，总督在委任议员上被要求委任人选须在澳门社会有显著功绩及声誉，即总督和行政长官所委任的议员都应当是“社会中有智慧、才智和美德的优秀人才”，行政长官须在选举结果公布后观察选举结果并进行委任工作，在此政治人才选拔机制中，行政长官通过委任部分议员在立法会内形成良好的人才使用结构。

在民间，官委议员的素质及认受性备受批评，批评声音指官委议员为“保皇党”，指责他们往往为政府的施政失误辩护，只捍卫自身及权贵利益，与民众对立，在议会内几乎每次都对针对政府施政的动议投下反对票，引起社会的不满，近年来引发的一些事件也让市民进一步对官委议员的身份认受性作出质疑。

#### 相关事件

2015年7月，澳门政府向立法会引介修改《消费税规章》法案，希望大幅调升烟草税。由行政长官崔世安委任的官委议员冯志强批评政府不尊重个人自由和歧视吸烟人士，又指自己当了烟民50多年和有赌博习惯40多年，到了70岁都没有死，又说吸烟有很多好处，例如可以纾缓压力。另外，间选议员高开贤则表示心痛烟草商受到伤害。

同年，立法会一般性讨论修改控烟法，法案建议扩大禁烟范围，包括让赌场全面禁烟，社会文化司司长谭俊荣坚持认为必须全面禁烟才能保障居民及旅客健康，又指即使赌收下跌导致大量赌场员工失业，政府亦可因而调整外雇政策以保障本地人就业。多名建制派议员包括冯志强及间选议员张立群提出反对意见，批评“不懂做官”、“过分急进”和“太过自信”，当中张立群更情绪激动地在立法会上用上“仆街”和“废柴”等粤语脏话，又指政府采用的世界卫生组织报告和委托第三方机构做的民意调查都不可信。另外，冯志强曾在2014年立法会辩题上说：“不要借题发挥说：吸烟会影响从业员的职业安全。你可以选择不从事这行业，谁叫你去做庄荷？”

同年，冯志强在立法会审议《家暴法》时反对将家暴列为公罪，又发表具歧视性和鼓吹家庭暴力的言论，认为“打老婆”没有问题，主张“打者爱也，不爱不打”，引起社会哗然和引发近千人发起支持废除官委议员制度的游行示威，亦有20个非建制派团体发起联署谴责冯志强，最后冯志强就事件道歉。

2017年11月25日，官委议员陈华强与4名立法会议员受邀到当地直播时事节目《澳门论坛》，就澳门政府2018年度财政预算突破1,000亿澳门元作出探讨（预算比回归初期约100亿元增加约十倍），论坛上3名民选议员批评及指出政府在财政开支上存在各种问题及隐忧，又主张须要加强对庞大公共工程开支的监督，以及落实官员问责制；而陈华强则在论坛上为政府辩护，对市民说不能在要求政府提供更多福利同时要求政府紧缩开支，又反问市民如果站在政府的立场会如何处理。陈华强的言论引起台下市民不满，市民批评他身为议员却没有监督政府，反而为政府辩护，质疑他作为一名由特首崔世安一人选出的议员的认受性。陈华强随后怒称批评他的人都是“苏嘉豪的人”（当天其中一名受邀民选议员），引起一阵骚动，论坛完结后市民追上前与陈华强理论，结果陈华强在被市民喝倒采和被警员护送下离去。事后公众批评相关官委议员虚伪自私，为“庸官昏官”的施政失误“保驾护航”，甚至蔑视民众，对市民大放厥词，素质低下，又指非民选的陈华强不是“人民的人”，而是“崔世安的人”。

2018年7月30日，立法会以24票赞成、5票反对一般性通过政府提出的受争议的《设立市政署》法案，法案通过后，将来的市政咨询委员将全数由行政长官委任。投下反对票的议员认为法案是民主倒退和对《基本法》条文的扭曲，而政府则认为民选市政咨询委员不符合《基本法》规定。法案表决后，直选议员苏嘉豪在发表声明并叫口号：“还我市政代表，民选市政代表！还我市政民主，扼杀市政民主可耻！”8月7日，庞川、柳智毅、邱庭彪、冯家超、胡祖杰和陈华强等七名官委及两名间选议员共九人在立法会上不点名批评和谴责苏嘉豪，分别指责他“输打赢要”、“以所谓‘民主’之名，采取激进的方式，声嘶力竭地在庄严的议事堂上叫嚣”、将“邻近地区（指香港）一些劣质的议会文化，或街头游行示威文化带入议会”和“不尊重其他议员，不尊重民主议会制度”。会议结束后，苏嘉豪在接受传媒访问时说直选议员用较大声量等方式表达竟然被完全没有民意成分的官委议员批评，又说民主价值既要少数服从多数，故会尊重和包容从民意角度看属于“少数”的官委议员的意见，又指由政府委任的官委议员的发言是向政府负责。

数天后，苏嘉豪于13日在立法会大会议程前发言，说回归前官委议员制度的设立是为了保护作为“宗主国”的葡萄牙的既得利益，回归后，作为“殖民地的遗物”、“助长立法会继续成为市民口中的垃圾会”的官委议员制度没有保留的必要，又说当讨论澳葡年代市政民主时，官委议员以“不要走回旧路”反驳，但又双重标准地坚持保留澳葡年代维持“行政霸道”的委任制度。他又指行政长官特首一人有权委任七名官委议员是对民主的最大侮辱，主张所有自认“爱国爱澳”的人们都应该支持将殖民地遗留的官委制度废除。直选建制派议员宋碧琪在随后不点名批评苏嘉豪没有尊重立法会议员，又说取消官委制度的主张违反《基本法》，曾任官委议员的间选议员黄显辉认为苏嘉豪的发言使用到了“垃圾会”字眼是侮辱了立法会，并对此提出抗议。

《南华早报》对事件作出评论，批评没有经过直接选举的七名“傲慢的”委任议员和两名间选议员在立法会中向民选议员讲授民主是一个“大笑话”，误解民主意义的非民选议员作出的集体谴责没有说服力。又指只要没有普选，荒谬和不合逻辑的事永远不会在澳门立法会中消失。

### 官委议员的反应

有官委议员认为官委议员可作出更理性的抉择，因为官委议员不受制于特定利益团体，在发表意见和表态时不用顾及个人及政府利益。

对于官委议员冯志强引发约900人参与的促请废除官委和间选制度的游行，官委议员黄显辉及徐伟坤在立法会上指虽然委任议员通过委任的渠道进入立法会，但在立法会内的职能和工作与通过选任进入立法会的议员并无区分，都是“以整体利益为依归，为全澳市民服务”，他们批评冯志强失言事件“被一小撮别有用心的人士利用”和企图“分化社会”，又表示“澳门人都是爱国爱澳，眼睛雪亮，明辩是非，不被煽动，不被分化，让我们继续团结一致，走合适我们自己的特色发展道路。”徐伟坤在接受媒体访问时宣称示威者中有政改诉求的仅有一百多人，代表澳门人满意目前的制度。

#### 评论及研究分析

澳门媒体《正报》评论文章批评有官委议员作出“官委议员更理性”的说法，文章指出澳门立法会在回归前或回归后的历史上没有官委议员给政府所提的法案投过反对票，也几乎没有对政府的错失作出批评。

澳门大学政政系副教授余永逸指出，澳门社会的发展程度仍然落后，民主土壤较弱，人们对政治亦比较冷感，澳门人虽不反对民主，但仍然停留在生存和物质方面，担心因触怒中国政府而影响经济，与邻近的香港相比，香港人较“渴望心中富有”，且香港有不同团体就各样公共议题发声。

香港媒体《信报》评论文章指出，澳门是一个“我认识你，你认识他，他就认识我”的三层人际关系网，若公开表示不满和抗议必然会被曝光，加上当地大部分人在政府、赌场或中资机构，反抗政治体制或权贵利益也必然会导致自身前途受到影响，此外，亲政府媒体主导当地舆论，导致舆论单元，故澳门人大多习惯保持沉默忍耐。