1911年国会法令

《1911年国会法令》（Parliament Act 1911；1 & 2 Geo.5 c. 13）是英国国会的一项宪制性法令，规定西敏宫上下两院之间部分关系。1949年国会法令指出1911年和1949年法令可同时引称英国法律为《1911及1949年国会法令》，简称《国会法令》。

1909年，上议院违背传统，否决下议院的人民预算，下院继而寻求透过法律确定主导上院。1910年1月的国会选举，自由党胜出并取得民意授权，令上议院最终通过有关预算案。及后下议院提出《国会法令》，避免预算案再次遇到阻滞，但由于此法令同样适用于爱尔兰自治条文，因而遭到上议员反对，跨党派的谈判亦以失败告终。同年12月的第二次大选后，国王佐治五世称若法令遭到上议院否决，他将会册封更多自由党贵族进入上院，使得保守党失去优势。最终上议院通过《国会法令》，及后国王御准通过。

法令导致上议院实际上完全丧失否决拨款法案的权力，也不再能够否决公共法案，而是只能延迟生效最多两年（《1949年国会法令》再将此限期缩短至一年）。国会的最长任期亦由7年减至5年。

## 背景

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《1911年国会法令》通过以前，君主册封更多贵族是解决上议院和下议院之间的纷争的唯一方法。安妮女王为通过乌得勒支和约，就曾在1713年册封12名托利党贵族。威廉四世曾在时任首相格雷伯爵的请求下，威胁册封多8名贵族入上议院，让1832年改革法令能获通过，最终上议院妥协放弃否决。上述的举动令上议院会约定俗成的让路予下议院，通过百姓支持的法案。以1869年爱尔兰教会法令为例，两大政党自19世纪30年代起就为着此议题而争论不休，其中保守党极力反对有关提案，最终在维多利亚女王干预和自由党籍的格莱斯顿赢得1868年大选后，上议院在1869年通过有关法案。但如此一来，上议院可以要求知悉百姓是否支持某一议题，继而推动举行大选。

由于只有下议院有权决定君主可调用的资源，因此上议院不修订拨款法案实乃大势所趋。不过，鉴于两院有同等的立法权力，所以上议院拥有财政措施否决权，只是上议院按传统而没有动用。报纸税在1860年被废除后，所有拨款法案整合成一份预算案。“捆绑式拨款”令上议院不能逐项表决，但否决整份预算案的观感又是十分差劣。直到1909年，难看的事终于发生了。

自1886年自由党分家后，上议院的保守党及自由统一党联盟一直稳占控制权。及后，获大量民意支持的下议院多数党自由党尝试推动社会福利重大改革后，两院间的分歧逐渐浮现。1906年至1909年期间，多份重要法令先后被上议院否决或遭到大幅修订，包括奥古斯丁·比卢动议的1906年教育法令。该法令原先希望平息四年前教育法令所引起的不信奉国教者不满，但经上议院修订后反而违背初衷，最终下议院需要否决议案。一系列事件导致英国下议院在1907年6月26日，通过自由党籍首相亨利·甘贝尔-班纳曼动议的决议案，表态认为要限制上议院的权力。1909年，上议院以75票对350票，否决财政大臣大卫·劳合·乔治动议的政府预算案（人民预算）。此举被下议院视为“违反宪法且篡夺下议院权利”，上议院则提议举行全国大选，作为“全民公投”，证明选民支持有关法案。自由党政府最终在1910年1月举行大选，不料议席大减，幸得爱尔兰国会党和工党的支持而继续执政。其中爱尔兰国会党眼见上院权力之大，或不利国会通过爱尔兰自治法例，因而开始谋算如何令法例能顺利通过。选后，政府重新动议预算案，下议院在4月27日表决通过。翌日，上议院在退让下同意预算案，从而结束风波。

## 表决

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人民预算获通过后，上议院开始担忧《国会法令》会否通过，尤其法令获得爱尔兰民族主义者的支持。6月16日至11月10日期间，自由党政府和统一派反对党先后举行21次朝野对谈。对话议题广泛，包括初步协定两院就具争议议题举行合院会议，而贵族出席人数将被限制，让下议院能够主持大局；除此之外也初步协定如何处理财政法案。不过爱尔兰自治问题依旧是最大和最主要的争议点，统一派寻求将自治问题视为不受《国会法令》约束的“宪制”议案。自由党则认为自治问题不应撇除在外，只有与君主和英国国教有关的议案才可不受约束。11月10日，谈判破裂。

政府威胁，若《国会法令》不获通过的话，国会将被提请解散，但上议院立场坚定，因而令英廷决定二度解散国会。此举动似乎不符爱德华七世的期望，不过他在同年5月驾崩，由新王乔治五世继位。1910年12月，英国再举行大选，但议席分布依旧差不多。佐治五世被问到会否仿效过往册封贵族的做法，他称只会在议案被上院否决至少一次后才会干预。若实行的话，国王或将需要册封超过400名自由党贵族。两院鸿沟仍然未能收窄，上议院通过的两项修订案遭到下议院否决，在野党派亦无意退让，令首相阿斯奎斯只好公开国王的旨意。最终上议院以131票赞成、114票反对，通过《国会法令》，可见到大批贵族弃权。

## 目录

法令的八条条文分别为下：

- 关于拨款法案的上议院权力
- 关于拨款法案除外的上议院权力限制
- 议长证明
- 立法文句
- 撇除临时法令
- 下议院目前权利和特权的保留
- 国会会期时长
- 简称

## 条文

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在内阁大臣爱德华·格雷爵士的要求下，法令弁言加入“拟以人民而非世袭制组成的第二议院取代现有的上议院，但此改变不能马上落实”的字句。法令法律简称与详题为“本法令旨在就上议院相对于下议院的权力，以及限制国会届期，订定条文”。第8条订定本法法律简称及详题为《1911年国会法令》。

法案亦尝试将上下两院之间的关系置于新基础之上，不仅涵盖拨款法案的问题，也为上议院继续拥有的权力订下新规。不过法令没有修改上议院的组成。

上议院只能拖延拨款法案（即只包含条文的公共法案）一个月，当中拨款法案被定义为：

- 征收、废除、豁免、改动、或管理税项
- 为偿还债务或其他财政目的，而征收综合基金或国会提供的资金的费用，又或更改或废除有关费用
- 公款的供给、拨付、接收、保管、发放、或审计的账目
- 筹集或担保或偿还任何贷款

但拨款法案并不包含任何形式的地方税或类近税项，甚至有部分财政法案并不触及以上的定义。因此下议院议长需要透过“议长证明”来证明该法案为拨款法案。引入人头税 (英国)的1988年地方政府财政法案正正不被证明为拨款法案，因而由上议院审议。虽然财政法案并不被视为拨款法案，但前者中有关税务和支出的内容，按惯例都被视为拨款事务。

上议院也不能否决其余公共法案，只可以拖延法案最多两年，意味在国会会期第四或五年动议的公共法案可以延至下个会期处理。若然要再动议，则需重新走所有程序，实际上阻止了法案通过。条文也指出，如果法案连续在三个下议院会期获得通过，又三度被上议院否决，就可直接呈给君主御准通过，但其中一条件是法案的首个会期二读和第三个会期的三读表决通过需要相距至少两年。议长亦需证明法案满足有关条件。《国会法令》对法案的修正案施加很大限制，以确保是同一个法案被否决两次。《1911年国会法令》也确定，国会会期不能在没有上议院的同意下延长。

根据1716年七年届期法令，英国国会会期最多为7年，但《1911年国会法令》将限期缩短至5年，追溯至该会期伊始生效。另外，5年限期指的是“国会会期”，而非两场大选之间的时间。例如2005年和2010年大选之间就相距五年零一日、1992年和1997年大选相距接近五年又一个月。缩短国会会期被视为反制衡获授予更多权力的下议院。七年届期法指出，所有国会在首相提请下由君主透过皇家特权而解散；此规定一度被规定国会需要依照法律才可解散的《2011年定期国会法令》废除，但在《2022年解散与召集国会法令》中获恢复。

## 结果

失去拨款法案否决权的上议院继续提出修正案，并有数次获得下议院通过，包括《1925年中国赔偿法案》和《1947年近岸渔业法案》。另外，上议院的临时否决权力仍然是制衡下议院立法权力的手法之一，包括1914年爱尔兰政府法令。一战和二战爆发后，《国会法令》均有作修订，容许1910年国会和1935年国会无需在5年后改选。

根据《国会法令》的条文，未经上议院同意的立法亦被视为主体法例，其重要性在积逊诉检察总长一案中有所强调。当时入禀者质疑《1949年国会法令》的合法性，提出《1949年国会法令》乃根据《1911年国会法令》而通过，新法只是授权法例而非主体法例，至于《1911年国会法令》乃旨在授予下议院权力。若是如此，下议院就不能在未经上议院同意下自我授权。不过，上议院司法委员会裁定《1949年国会法令》是合法颁布的，指出1911年的法令并非主要授权下议院，而是限制上议院否决立法的能力。是次判决亦暗示，透过《1911年国会法令》去提出废除上议院，是可能会成功的。

爱尔兰在1983年5月16日1983年成文法废除法案此法案。

## 分析

《1911年国会法令》体现了英国宪法的精神，与其撰写成文宪法去应对宪制危机，倒不如由国会透过一般立法渠道去解决危机。是次处理方法讲求实际，同时避免未来要编纂不成文法例和重组整个政府的可能性。本法普遍被视为一则“宪制上重要”的成文法令，赋予国会和法院修改法例时的非正式优先权。

虽然法令取代了上议院角色的惯例，但同时也依赖其他的惯例。例如法令第1(1)条只能在上议院不动议拨款法案的情况下才可行；第2(1)条所规定的公共法案只可以在一个会期内完成所有程序才可行，否则法案将需重新动议。

## 延伸阅读

- Blewett, Neal. "The franchise in the United Kingdom 1885–1918." Past & Present 32 (1965): 27–56.
- Somervell, D.C. (1936). The Reign of King George V, pp 17 – 28.

## 网络资源

- 《国会法令》全文
- 《国会法令》的封面

## 基本资料

- 名称：1911年国会法令、Parliament Act 1911
- 类型：Act
- 年份：1911
- 议会：英国国会
- 官方名称：本法令旨在就上议院有关下议院权力的规定以及限制国会届期订定条文。
- 引称：1 & 2 Geo.5 c. 13
- 地域范围：联合王国
- 修订：1949年国会法令
- 状态：Amended
- revised_text：http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo5/1-2/13/introduction