信息与教育交流法案

《1948年美国信息与教育交流法案》（80，U.S. Information and Educational Exchange Act of 1948），俗称《史密斯-蒙特法案》（Smith–Mundt Act），其条款限制了美国国务院进行政治宣传（即公共外交）的尺度与范围。该法案最初由众议员卡尔·蒙特在1945年12月的第79届国会上提出，随后获得第80届国会批准，并于1948年1月27日由时任美国总统哈里·S·杜鲁门签署生效。

该法案的最初目标是规范由美国国务院制作、面向外国受众的广播节目。法案的核心规定之一，是禁止此类节目在美国本土传播。其后，《2013财政年度国防授权法案》第1078(a)条修订了本法案，允许由美国国务院和广播理事会制作的材料在美国境内发布与广泛传播。然而，第1078(c)条依然保留了《1987年对外关系授权法案》的部分限制，即“向美国国务院和美国国际媒体署（原广播理事会）提供的资金，不得用于影响美国境内的公众舆论”。

## 历史

### 法案的起源

该法案最初授权美国国务院通过广播、面对面接触、教育文化与技术交流活动、出版图书杂志以及其他沟通媒介，与美国境外的受众进行交流。这些活动的资金通常来自美国国会通过的其他拨款法案。

1945年1月，共和党籍众议员卡尔·蒙特在众议院外交委员会提出该法案，几个月后在国务院的要求下进行了修订。彼时，法案尚未涉及广播业务。随后，国务院重新提出该法案，并因委员会主席索尔·布鲁姆而得名《布鲁姆法案》（Bloom Bill），旨在使十年前启动的各项信息与交流活动常态化。在杜鲁门总统解散美国战时情报局后，大量原属于该局的项目被移交给国务院，其中便包括1942年开播、在当时尚不知名的美国之音。

1945年10月，《布鲁姆法案》经修改后重新提出，囊括了战时情报局的大量项目，尤其是图书馆建设、图书出版、电影制作和巡回演讲。同年12月，该法案以 H.R. 4982 的编号再次被提出。此前的《布鲁姆法案》仅是对1939年授权美国和菲律宾地区交流活动法案的修订，但这一次它成为了一项独立的法案，并将电台活动纳入其中。该法案最初只允许在北美洲、南美洲和中美洲运作这些项目；在国务院的要求下，法案加入了“应在境外传播”的字眼，以准许项目在全球范围推广。该法案为美国在和平时期提供了新的外交政策工具。

### 国会的担忧

对于授权国务院向美国公众传播信息和意识形态资料一事，国会内部存在极大的保留意见。核心争议在于如何监督国务院的活动，包括交流项目、在海外出版的图书、代表美国的艺术品以及电台节目。1946年2月，当《布鲁姆法案》（HR 4982）进入美国众议院规则委员会时，委员会主席尤金·考克斯告知负责公共事务的助理国务卿威廉·本顿，12名委员会成员中有10人反对给予国务院任何优待，理由是担忧其存在“亲俄政策与共产主义势力渗透”。众议院外交委员会更是一度认为该法案毫无意义。考克斯甚至对本顿表示，外交委员会是“由无用且无能的国会议员组成的毫无价值的委员会，简直是众议院的贫民窟”。

考克斯曾公开批评国务院“充斥着红色势力”，是“镇上最差劲的机构”。部分议员认为《布鲁姆法案》是在变相复活战时情报局，许多人轻蔑地将其视作对罗斯福新政的“僭越”。文化相关的内容受到了更为严厉的抨击，迫使威廉·本顿在设立“文化与公共事务办公室”一年后，将其更名为“公共事务办公室”。

其他批评声音同样强硬。众议院拨款委员会的少数党委员约翰·泰伯呼吁“清理”国务院内部的人员，主张“只保留那些真正忠于美国的人”。联邦调查局（FBI）也担忧国家无法有效监督与控制交流活动的参与者。

### 讨论并通过

1946年7月，《布鲁姆法案》在众议院获得通过，但在参议院遭到了参议员罗伯特·A·塔夫脱的阻挠。塔夫脱在随后的演讲中解释，他的主要理由是对政府日益膨胀的官僚主义感到担忧。不过在众议院复会后，塔夫脱转变立场，转而支持该法案。

1947年3月21日，曾任教师且在珍珠港事件前持孤立主义立场的众议员卡尔·蒙特提出了 H.R. 3342 法案。这是在其1945年1月提案基础上改进的版本。尽管缺乏国会的正式授权，国务院的信息与交流活动在国会拨款法案的支持下仍在继续。拨款虽意味着默许，但在法律上仍缺乏实质授权。参议员H. Alexander Smith（新泽西州共和党籍）也成为了《蒙特法案》的联合发起人。法案的提案声明指出，其目的并非限制美国的整体信息活动，而是为了提升政府信息项目的质量。由于国务院承认受限于人事和预算导致监管松懈，国会表达了不满并削减了国家信息预算。此时约翰·泰伯表示，如果能淘汰“不务正业、虚度光阴且无能的人”，他愿意批准向国际广播投入数百万美元。

多位重要领导人前往众议院提供证言以声援该法案，其中包括国务卿乔治·卡特莱特·马歇尔、陆军参谋长德怀特·D·艾森豪威尔、副国务卿迪恩·艾奇逊、商务部长（前驻苏大使）W·埃夫里尔·哈里曼以及时任驻苏大使沃尔特·比德尔·史密斯。他们一致认为，花费数百万美元援助和救济外国，却不向外界解释美国的意图，是极其“愚蠢”的行为。

国会在通过该法案时宣告：“真相是一种强大的武器”。为确保法案顺利实施，国会提出了六条指导原则：传播事实；解释美国的动机；提振士气并传播希望；描绘真实且有说服力的美国生活、方法论与理想；与误传和歪曲作斗争；积极解释并支持美国外交政策。作为冷战时期的重要措施，其意图在于反击苏联及欧洲共产主义组织的政治宣传。正如杜鲁门和艾森豪威尔总统所言，法案的主要目的是在全球范围内参与思想与意识形态的斗争。

迄今为止，该法案依然是美国对外信息传播及国务院开展文化活动的基础。

### 冷战时期

在1972年之前，美国国务院和1953年成立的美国新闻署被明确禁止在美国国内传播面向境外受众的信息，仅允许国会、美国媒体及学术机构分发此类材料。

法案设立的交流项目在20世纪60年代初被称为“蒙特交流项目”。作为福布莱特计划的补充，该项目囊括了面向任何国家、任何技能层级的交流活动。福布莱特计划由本顿命名，是1946年对1944年《剩余财产法》的修订产物。该计划要求国务卿和美国财政部共同签字，利用美国出售战时剩余物资在当地获得的资金来资助学生和教师的交流。相比之下，《蒙特法案》使用的是国会直接拨款，无需双方签字或其他繁琐证明。此外，蒙特交流项目资助的对象更为广泛，涵盖教育家、学生、技工（从工业专家到污水处理工程师）、企业家，甚至包括协助其他国家稳定与扩张的政府官员。

法案在1972年与1985年的两次修正，反映了冷战战略的转变：从杜鲁门和艾森豪威尔时期的“思想与意志的斗争”，转向基于“传统外交”以及导弹、轰炸机、坦克数量的权力平衡。鉴于此，参议员J·威廉·福布莱特指出，美国的国际广播应该“被扫进冷战遗迹的坟墓”。近十年后，参议员爱德华·佐林斯基（内布拉斯加州民主党籍）成功推动修法，禁止美国纳税人接触美国新闻署的材料，即使通过《信息自由法》提出申请也不得豁免。他认为当时的美国新闻署在行事作风上已形同苏联的政治宣传机构。

## 条款

《史密斯－蒙特法案》对美国国务院施加了三项重要约束。

第一项（也是最著名的）限制，是禁止在国内传播国务院面向外国受众发布的信息。该限制的初衷是让国会、媒体和学术机构作为“过滤器”来审视国务院的对外信息。1967年，信息咨询委员会（后更名为公共外交咨询委员会）曾建议废除这项禁令，指出“法规最初并没有明确禁止向美国观众传播美国新闻署的材料，只是一开始的保守策略最终演变成了成文法规”。1972年情况发生变化，参议员J·威廉·福布莱特成功修订法案，规定任何节目材料在美国国内“不得传播”，仅能交由媒体、学术机构和国会“以供查证”（P.L. 95-352 Sec. 204）。1985年，参议员爱德华·佐林斯基声称，如果允许美国新闻署的材料进入国内，该机构将沦为类似苏联的宣传机器。法案的措辞随后被修改为“美国新闻署制作的节目材料不得在美国发布”（P.L. 99-93）。有法院解释认为，这一条款意味着新闻署的材料不受《信息自由法》的管辖。因此，法案于1990年再次修订，允许节目资料在国外“初次传播12年后”方可在国内发布（P.L. 101-246 Sec 202）。

第二项与第三项限制主要源于国会对政府可能操纵境内舆论的担忧。这两项条款是在1946年1月由众议员约翰·M·沃里斯（John M. Vorys，俄亥俄州共和党籍）加入《布鲁姆法案》中的，目的是“消除政治宣传的污名”，并安抚国会对授权信息活动的主要反对意见。这些条款历经多年未曾修订，在实质上防止了美国政府进行纳粹式的政治宣传，或重启类似伍德罗·威尔逊总统时期的公共信息委员会活动。修正案规定，仅在需要协助私人机构传播国际信息时，政府才能进行信息活动，且在此期间，私人机构的领导人应当审阅并指导国务院的此类行动。

法案第1437节要求国务院应最大程度地发挥“私人机构”的作用。第1462节则要求“在私营信息传播已足够充分时，应削减政府的信息活动”，并明令禁止国务院垄断任何“信息媒介”。在这些条款的共同作用下，法案不仅保护了国内舆论免受政府操纵，更实质上为政府的信息活动设定了“夕阳条款”。正如众议员卡尔·蒙特与助理国务卿威廉·本顿所明确声明的那样：当私人媒体发声时，政府媒体应当退场。

### 节录

501(a)条款（摘自美国之音网站）指出：

information produced by VOA for audiences outside the United States shall not be disseminated within the United States … but, on request, shall be available in the English language at VOA, at all reasonable times following its release as information abroad, for examination only by representatives of United States press associations, newspapers, magazines, radio systems, and stations, and by research students and scholars, and, on request, shall be made available for examination only to Members of Congress.

（美国之音为美国境外受众制作的信息不得在美国国内传播……但是，如有要求，美国之音应在面向海外发布信息后的合理时间内，提供英语版本的材料，仅供美国新闻协会代表、报纸、杂志、无线电系统及电台代表、学术研究人员审查；且如有要求，应仅提供给国会议员查看。）

这意味着美国之音不得专为美国国内受众广播。然而，任何拥有短波收音机或连接互联网的美国人客观上都能接收到美国之音的节目，但这纯属偶然。法律禁止美国之音直接或有意向美国民众播送节目。这一区别往往被部分仅从字面理解法律条文、却缺乏对媒体运作实际了解的评论家所忽略。在乔治·沃克·布什政府时期，国务院官员詹姆斯·K·格拉斯曼曾一度呼吁允许美国之音直接向美国听众播送节目。

## 法案包含的实体

以下机构受美国政府下属部门广播理事会（现美国国际媒体署）主管，并受本法案约束：

- 美国之音：面向美国以外受众的全球性广播、电视与互联网网络。
- Alhurra：面向中东地区的卫星电视广播。
- 法尔达电台：针对伊朗的广播电台。
- 自由亚洲电台：面向亚洲的无线电与网络广播。
- 自由欧洲电台／自由电台：覆盖欧洲和中东地区的广播网络。
- 马蒂电台与马蒂电视台：针对古巴的无线电和电视网络。
- 萨瓦电台：设在中东地区的广播电台。

除上述机构外，美国国务院同样受《史密斯－蒙特法案》限制，但其他政府部门通常不受此限。不过，美国国际开发署和千禧年挑战公司曾表示，他们不确定自身机构是否在法案的管辖范围内。

## 近期解释

1998年，美国联邦上诉法院的一项裁决指出，基于本法案的规定，美国之音无需根据《信息自由法》的要求公开其节目的文字记录。

需要注意的是，该法案并未禁止其他行政部门在美国境内发布信息，其限制仅针对国务院和美国国际媒体署（原广播理事会）。正如1967年史丹顿委员会的报告所言，修订后的法案导致大多数美国纳税人既不了解美国之音及其后继机构的运作方式，也不清楚其具体播出的内容。法案在实质上将美国公众隔离，使其免受政府资助的境外新闻与广播的影响。部分专家指出，美国是唯一采取此类做法的工业化民主政体，这有时会导致境外受众产生不信任感，因为他们会质疑为何美国观众无法阅读和收听相同的材料。然而在互联网时代，任何人都可以轻易通过网络获取美国之音在网站、广播及电视上发布的各语种节目和文章。

## 参考资料

- Voice of America News's online press kit, retrieved March 22, 2005
- rcfp.org media update on the Court of Appeals ruling, Feb 23, 1998
- Kenneth Osgood, Total Cold War: Eisenhower's Secret Propaganda Battle at Home and Abroad, (University Press of Kansas, 2005) p. 37.

## 外部链接

- VOA News
- Full text of the Smith-Mundt Act
- The 2009 Smith-Mundt Symposium
- US Agency for Global Media