两岸协议监督条例草案

《两岸协议监督条例》是中华民国研议中的法律，最初由太阳花学运参与者提倡，为该学运的主要诉求之一。目的在使海峡两岸签订的各项协议能获得国会与全民的监督与参与。包括朝野与太阳花学运等相关人士提出，共有8种版本草案，于2016年4月15日在立法院内进行相关审议。

两岸监督条例要立法，但朝野立委连法案名称都无共识，之后民进党决定不另订新法，改修《台湾地区与大陆地区人民关系条例》，增订第5之3条，订出规范，立法院也在2019年5月底完成三读。

根据修法内容，两岸协商签署政治协议，应经国会“双审议”，并举办全国性公民投票通过后，才能签署、换文，由总统公布生效。

两岸协议要经过三关，涉及具宪政或重大政治影响的议题之协议，行政院应在协商开始90日前，向立法院提出协议缔结计划及宪政或重大政治冲击影响评估报告，经立法院审议通过后，始得开启协商。

接着在待完成谈判协商后，应在15日内报请总统核定，总统核定后15日内行政院应公开协议草案完整内容，函送立法院审议，报告协议过程并再次作成宪政或重大政治冲击影响评估，立法院应举行听证。

协议草案经全体立法委员3/4出席，及出席委员3/4同意，再由行政院将协议草案连同公民投票主文、理由书交由中央选举委员会办理全国性公民投票，且获有效同意票超过投票权人总额之半数者，即为协议草案通过，最后经负责协议机关签署、换文后，呈请总统公布生效。

另外修法也明定，主权国家地位与自由民主宪政秩序之毁弃或变更，不得作为政治议题谈判及协议项目；违反本条规定所为之政治议题协商或约定，无效。

修法内容让两岸间若要签署协议，要比照修宪程序，门槛相当高，再加上公投程序，有效同意票需超过选举人总额之1/2，以落实谈判公开透明、国会监督及人民参与。

## 背景

从2008年6月起，海峡两岸两会恢复制度化协商以来，迄2014年4月已签署21项协议，涵盖经贸、金融、交通、社会、卫生及司法互助各层面。

2013年6月，台湾海峡两岸政府共同签署海峡两岸服务贸易协议，中华民国政府立即将协议文本送请立法院备查，后经立法院朝野协商改为审查案，但历经三个会期仍未审查通过。

2014年3月17日下午，立法院内政委员会召委张庆忠，将两岸服贸协议排入联席会审查，但朝野委员对会议召开有不同意见，张庆忠委员在一片混乱中，以无线麦克风径行宣布完成服贸协议审查，并将协议送交院会存查，引发学生及公民团体反对，发起占领立法院的之活动，演变为太阳花学运。学生要求“先制定两岸协议监督条例、再用其审查服贸”。

2014年3月28日，国民党党团召开记者会表示，“国民党团今年提出监督4步骤，但社会大众若认为要法制化，国民党团不排除入法或修法。若政院愿意提出修法，党团尊重，但审查服贸与建立两岸监督机制，是可以同步进行，不能有先后”。

2014年3月29日，马英九总统召开中外记者会对此表示，已承诺，将促请朝野立委尽速完成两岸协议监督机制的法制化，未来尚未签订或签订后尚未送到立法院的两岸协议，都可借由这个监督机制受到更周延的监督；但对于已经签订并且送到立法院审议的协议，可以同时进行审查，并行不悖，以免再走向委员会专案报告或召开公听会的回头路。

2014年3月31日，民进党立法院党团表示，民进党团主张“本会期只有立法、没有审查”，修正完成两岸协议监督条例的专法，立法后再审服贸。马英九总统则进一步表示，政府支持“两岸协议监督机制法制化”，并希望立法院在本会期结束前能完成立法。4月1日，太阳花学运学生代表林飞帆、陈为廷认为，两岸协议监督法制化为双方共识，乐见陆委会将提出相关草案，呼吁马总统承诺将各版草案尽速付委。

## 两岸协议监督条例草案版本

两岸协议监督条例草案版本，一共有多个版本。

### 行政院版

2014年4月3日，行政院提出“台湾地区与大陆地区订定协议处理及监督条例”草案。2016年6月23日，该草案被新上任的林全内阁撤回。

- 分四阶段向立法院及社会大众进行沟通以及咨询：监督专法明定行政机关在办理两岸制度化协商时，应分别依“协商议题形成阶段”、“协商议题业务沟通阶段”、“协议签署前阶段”、“协议签署后阶段”等四个阶段，向立法院及社会大众进行沟通以及咨询，所得意见作为未来谈判参考。外界有批评行政院版内容不具备协定缔结计划，惟依草案第6条规定，于协商议题形成阶段，行政机关应向立法院说明协商规划初步内容、期程、范围和目标，即为类似缔结计划的设计。
- 通过国安审查后才能继续协商并签署：监督专法建构两岸协商议题之国家安全评估标准流程，要求协议的主管机关应将协商议题及内容，先进行国家安全评估，提报行政院跨部会审查，之后再提报国家安全会议进行复审，确保两岸协议不会有危害国家安全之问题，才可以继续办理后续协商及协议签署事宜。外界关切两岸协议是否有完整的影响评估，行政院版草案已规定相关机关应就国防、外交、两岸、产业、社会各层面提出冲击与影响评估报告，并在通过审查后，向立法院及社会说明影响评估及因应方案，有完整的影响评估机制及配套措施。
- 明定两岸协议审议及备查的相关程序：参考立法院职权行使法、司法院大法官解释意旨，以及立法院议事前例，纳入两岸协议在立法院审议或备查的相关程序，与现行涉外条约及协定的处理流程一致，可以避免两岸协议长期悬而不决。
- 明定协商原则、保密义务、利益回避：监督专法中规定办理两岸协商的协商原则（对等、尊严、互惠、确保国家安全、互不干涉内政、和平共处等），也规定参与协商的人员应负有的保密义务、利益冲突回避义务。

#### 批评

学运学生及公民团体召开记者会批评政院版草案:

- 立法院对于两岸协议只能包裹表决，全案通过或全案否决，一个字都不能修改。
- 立法院即使把备查改审议，3个月未完成审议，视为通过，“张庆忠条款”。
- 冲击影响评估只有国安会国家安全审查，无民间、国会参与，虚应故事。
- 谈判大致完成，木已成舟后，才开公听会。
- 签署前才向委员会做正式报告；在此之前，只与国会少数人私下沟通，是“只能听报告的密室政治”。
- 资讯不公开，依旧黑箱。
- 无明订人权保障，缺乏人权视野。
- 无冲击影响之具体因应方案，弱势保障不足。
- 无公投相关规定，违反国民主权原则。

#### 针对学生及公民团体批评之回应

- 立法院可以修改，但协议只要一部分没有通过，就等于全案否决，必须重启协商，这是依国际谈判惯例
- 立法院可将备查改为审查，但为避免未涉法律修订之两岸协议长期躺在立法院悬而未决，因此，准用立法院职权行使法的规定。
- 政院版“国家安全审查机制”，就是严谨程序的“冲击影响评估机制”。
- 政院版于“协商议题形成阶段”、“协商议题业务沟通阶段”、“协议签属前阶段”、“协议签属后阶段”四个阶段，都可以举办公听会。
- 政院版于四个阶段，都要向立法院正副院长、朝野党团、相关委员会、召集委员与委员等进行报告与说明，也会配合委员会做专案报告，将征询到的意见都作为协商的参考。
- 政院版于四个阶段，都必须项产业及大众沟通咨询，民众可以充分表达意见。
- 政院版草案已含有维护人权的意义，如果协商涉及具体人权议题，政府向来也都积极争取，如投保协议的限制人身自由通报、司法互助协议的受刑人接返等。
- 政院版草案有产业的因应方案及补救措施，对弱势产业有保障。
- 关于公民投票，公民投票法已有相关规定，可依其规定处理，无需叠床架屋。且倘若协议如涉及宪法修正、领土变更，应依宪法增修条文之规定处理，不能以法律规定之。

### 民间版（学运版）

台湾守护民主平台与反黑箱服贸民主阵线委托民进党立委尤美女提出“两岸协定缔结条例草案”。

- 明订协定办理机关、救济程序、向国会报告之义务与国会同意、资讯公开程序、配套法案包裹审查等。
- 主要之立法精神包括5大原则，即“公民能参与、资讯要公开、人权有保障、政府有义务、国会能监督”。
- 监督过程分为“计划、协商、影响评估、监督”进行。
- 进行协商之前，公布缔结计划及草案
- 进行协商之前，主管机关应先向立法院报告，透过公听会纳入民意参与。而进入协商期间后，过程必须公开。
- 协商时若有任一方违反人权互惠保障之义务时，另一方有权请求磋商并得终止协定。
- 协定缔结机关于正式签署两岸协定前向立法院提出影响评估报告及影响因应方案之义务，人民或民间团体亦得向立法院提出相对应之影响评估报告或各机关未予办理之影响评估报告。
- 协议正式签署后，行政院与立法院若认定有重大影响，可以经过实质审议决定是否生效。
- 协议涉及主权、政治事项，必须经过公民投票复决。
- 立法院审查时，除全案通过或否决外，亦可逐条修正、附加条款或保留。

#### 批评

- 不符合宪法两岸定位：“两岸协定缔结条例草案”采国与国关系，不符合宪法增修条文第11条及两岸条例对两岸关系之定位，亦将影响九二共识基础的两岸制度化协商。
- 不符权力分立原则，立法院有球员兼裁判之嫌，权责划分混淆：两岸协定缔结条例草案第9条规定，立法院得以院会决议，对协定缔结计划提出修正意见、附加附款或保留；第10条规定，行政部门未能依立法院决议之修正意见、附加附款或保留完成协商者，应于立法院决议变更意见、修改保留与附加附款前，停止协商。这些规定并非单纯事前监督，等于由立法权完全指挥行政部门进行协商谈判，是否符合宪法权力分立原则，引发争议。而且，若是协议完成签署后产生问题，立法权和行政权的责任难以厘清。
- 谈判的筹码与底牌提前外泄：两岸协定缔结条例草案协定缔结计划之内容，包括主要争点与因应策略，是否可能导致谈判的筹码与底牌提前外泄，影响谈判进行，也影响国家安全与利益，引发争议。
- 谈判人员责任过苛，影响谈判人员谈判意愿：两岸协定缔结条例草案第8条规定，相关人员违反第6条第3项规定，致生损害于中华民国台澎金马人民对中华民国台澎金马主权者，处7年以上有期徒刑，然条文中何谓影响主权及损害主权的定义不明，如果采广义解释，可能包括空运、海运、货币清算、司法互助等议题，可能不符罪刑法定主义所揭示的构成要件明确原则，另仅因程序未完备，即科重刑，亦不符比例原则。而协商谈判团队在担忧后续动辄被弹劾甚至科以刑责之下，是否因而畏首畏尾、裹足不前，反而无法积极争取国家利益。
- 延宕协议签署时程：两岸协定缔结条例草案规定协商前等90天，协商完成后再等180天才能签署，不算正式谈判时间，每项协议至少在立法院270天。是否延宕协议签署时程，错失时机，也引发争议。
- 溯及既往，影响民众既有权益：两岸协定缔结条例草案规定施行前已签署生效之两岸协议，尚未经立法院议决通过者应经立法院议决通过，否则自始不生台湾法效力。然而，这可能违反法安定性，也有可能影响国家利益与民众权益，例如通缉犯无法遣返、传染病无法通报、观光客不能来台等。

### 民主进步党版

民进党提出“两岸订定协议监督条例”草案，根据条文内容，立法院对于协议草案之审定，应于90日内完成，对协议本文之审查，应于30日内完成，但经决议可以展延10日，协议草案与协议本文之审查若逾期未完成，视为同意。

- 新版则改称“两岸订定协议监督条例草案”，并在第1条说，“本条例未规定者，适用《台湾地区与大陆地区人民关系条例》及相关法规规定”。新版的草案规定，两岸签署协议前、中、后三阶段则都有应遵守的程序，签署前陆委会应向立法院提出专案报告并备质询，报告内容包括在谈判前要提出谈判计划，谈判中要说明正式谈判进展，谈判后要说明预期效益、国家安全影响与其因应措施。
- 为落实资讯公开、人民参与，陆委会在谈判前要先搜集舆情反应、掌握利害人关系需求，谈判中要持续听取各界意见，谈判后要持续掌握利害关系人受协议施行的影响情形，并向立院报告。
- 向立院报告的最高层级阁员是陆委会主委。协议经立法院审议若未通过，陆委会应通知对方，“视需要作后续处理”。

#### 批评

2016年4月15日上午，已经退伍的林飞帆在立法院前，抗议民进党版的两岸监督条例草案，不符合学运版的内容。