党国体制

党国体制，又称以党治国，简称党国，是中国历史上的政治学用语，曾被用来形容训政体制下中国国民党掌握绝对的政治权力，代表国家行使主权，并且全面控制国家机器，实现从中央到地方行政，党组织与政府的一体化，即“党政一体”的政党制度。1928年起，中国国民党以此体制长期垄断中华民国的执政权，包括国民政府、以及政府迁台后的中华民国政府，至1990年代台湾民主化后才结束。

党国与宪政主义政体不尽相同，前者的主权较直属于党组织，甚至国家宪法亦清楚表明服务于党组织，而后者较直属于国民。在党国体制下，国民若希望参政，得先成为党员甚至干部接受组织任命。“党大于国”是常见现象，政党领袖（党总理、党总裁、党主席、总书记、第一书记）的地位和权力凌驾于国家元首（总统、国家主席）和政府首脑（总理、行政院院长、部长会议主席）之上；军队不是从属于国家而是“党军”，以捍卫党对国家的绝对统治。

此术语也被用于称呼1949年由中国共产党建立的中华人民共和国。中华人民共和国基于马克思列宁主义的无产阶级专政理论统治国家，奉行党领导一切，与中华民国大陆时期的“党国”体制类似，但也有差异。

## 缘起

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中国国民党的党国体制起源于苏联一党制，列宁在1917年十月革命领导布尔什维克夺取政权后，作为第一个共产主义的国家，列宁政府为掌握国家权力，把一切权力移于苏维埃（议会），再由共产党掌握最高苏维埃（国会）和人民委员会（政府），列宁主义的无产阶级专政就此形成。

在苏联共产党形成一党制后，纳粹党在德国、法西斯党在意大利也分别形成一党制，成为20世纪前期以党领政的指标国家。然而，“党国”一词多用于特指中华民国在国民党一党专政时期的政治形态，其他一党制国家则用“共产主义国家”、“法西斯独裁统治”等称呼描述。各类一党制国家之间的意识形态和执政方式也有巨大差别。

历史上党国多出现在战间期，包括但不限于奉行纳粹主义与法西斯主义的纳粹德国、奉行法西斯主义的意大利王国、奉行军国主义的大日本帝国以及以上国家所属傀儡国亦大多为党政一体的行政体制。而奉行三民主义的中华民国政府在1928年训政时期开始时也曾经宣布实施党国体制，之后虽于1947年颁布《宪法》（施行宪政），但因国家处于内战状态，国民大会遂于1948年正式通过《动员戡乱时期临时条款》以限制宪法所保障的人民权利、扩大政府（总统）职权，因此中华民国直到1987年台湾解严才废除党国体制。以及例如苏联等，由共产党长期执政的社会主义共和国实行，今主要包括越南社会主义共和国、朝鲜民主主义人民共和国、中华人民共和国、古巴共和国、老挝人民民主共和国。此外，在非共产主义国家的南苏丹共和国、厄立特里亚国以及阿拉伯撒哈拉民主共和国等，或是俄罗斯联邦、白俄罗斯共和国等一党专大的威权主义国家等，也有类似体制出现。

## 中华民国的情况

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党国体制在中国的出现，始于孙中山在当时中国从帝制走向共和后，面临国家被军阀势力割据，所提出的政治统一与改革计划。其主张先由中国国民党代为行使政府统治权，训练人民参政，再颁布《中华民国宪法》。在此之前，暂时以《中华民国训政时期约法》做为国家最高法律。

辛亥革命成功后，1912年中华民国成立，政权由临时政府转移至北洋政府。曾经参与反清革命的孙中山等国民党人发起二次革命，失败后流亡海外，并将国民党改组成以孙中山为领导核心的中华革命党。后由于袁世凯政府主张中国应该要恢复帝制，才能使中国逐渐摆脱列强的干预，爆发护国运动，袁世凯死去，北洋军阀各派也四分五裂。1917年孙中山又发起护法运动反对北洋政府。但长期受制于军阀势力的干涉，他在广州先后建立的两个政府均告失败。加上受苏联共产党发动十月革命建立苏联的影响，使孙中山认为必须先以党全面掌握政权，国家才能得以与建设，其著之《国民政府建国大纲》，便是落实此想法的路线图。

1919年，中华革命党改组为中国国民党。1923年，孙中山决定与苏联共产党合作，在联俄容共的政策下，以苏共模式改造国民党。1924年召开中国国民党第一次全国代表大会后，国民党陆续成立黄埔军校、国民革命军以及国民政府，仿效苏共的民主集中制施行“民主集权制”，实行“以党代政”的政治体制。国民党也依据《建国大纲》，将建设国家的程序分为军政时期、训政时期、宪政时期等3个阶段，先以党军统一全国，再以党机器统治国家、同时培养民众实施民主之能力，最终在全国完成地方自治推后才实施宪政，将国家治权交还人民。

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在国民党一全大会上，孙中山说：

现尚有一事，可为我们模范。即俄国完全以党治国，比英美法之政党握权更进一步。我们现在并无国可治，只可说以党建国，待国建好，再去治他。……我以为今日是一大纪念日，应重新组织，把党放在国上。但此说初听之甚骇人听闻，其实现在我们何尝有国，应该先由党造出一个国来，以后再去爱之。

1925年，孙中山逝世，其领导地位由蒋中正接续。1926年，国民政府发动北伐战争，击败当时的北洋政府各派系，最终在1928年统一中国，进而建立一党制的政治体制，并以国民党的《中华民国训政时期约法》代替宪法。

中国国民党总裁蒋中正声称：党没有独立指挥的权力，必须借由政府施政，“党对于政府有辅导扶助之必要，我们能够辅助政府，党才发生效力！”。蒋中正在演讲中对国民政府军官兵提及：“国家的军队，只知服从中央政府的命令，只认帽徽领章。”观点，军队服从中央政府而非党中央；党最多能指挥政府。因此，在训政时期，“党”和“政府”的关系应该是紧密连结、相互依托，党是不能架空或无视政府的，而必须拥护政府协助施政，“凡事于政府有利，于党也有利，于政府有害，于党也有害，政府失败，党也失败”。

名义上，该体制于1946年制宪国民大会选举后即结束。国民政府在1947年改组为行宪之中华民国政府，经过1947年的国民大会代表选举后，原有的党国体制随着中华民国宪法的颁布及民主选举的开始已经开始准备过渡到《建国大纲》的最后一步，民主宪政时期。

然而，实际上由于中华民国政府因第二次国共内战对解放军连连失利，在1948年5月颁布了《动员戡乱时期临时条款》来暂停宪法的施行，重新回到了党国体制。1949年政府撤退台湾之后，国民党以“动员戡乱”的名义继续维持战时戒严，并长期实施白色恐怖镇压异己，在台湾又继续延续。

1980年代末，时任总统兼中国国民党主席蒋经国，宣布废除“党禁”与解除台湾省戒严令，是为党国体制瓦解的开端，之后主政的李登辉继续推行一系列的民主改革，2000年中华民国总统选举后台湾首次政党轮替，开始由民主进步党执政，台湾政治上逐步演变为以国民党及民进党为主的两党制。

2016年起，蔡英文政府持续推动党产条例、国家人权博物馆组织法、促转条例、政治档案条例、威权时期国家不法权利回复条例等转型正义工程，持续修复党国体制对台湾人民造成的伤害。

## 中华人民共和国的情况

1949年前，中国共产党在各地建立的政权，即是党政合一，“党领导一切”。地方行政中，以县为例。一县之中，主管地方行政的，除县长外，亦有同时设置的县委书记。军队中，自三湾改编起，支部建在连上，确立党指挥枪。1949年，中国共产党取得第二次国共内战胜利，并建立中华人民共和国。中共创建了自己的一套党国体制，将中华人民共和国的国家体制与中国人民解放军的军权全数由中共指挥控制，建立以中共中央为领导中心的党国体制，由首任党主席毛泽东一直延续至现任总书记习近平。中央政府中，行政与决策事务由中共中央主要负责人，总书记负责，即所谓一把手。国务院总理则是二把手，一般由中央政治局常委担任。各级行政区中，行政事务由相应的党组织负责人，党委书记负责，即所谓一把手。地方行政长官则是二把手，一般由党委副书记担任。各级党和国家机构以党委为首。行政村作为中华人民共和国最小的行政单位，其事务仍由村党支部书记和村民委员会主任负责。

文化大革命期间，各级人民政府被取消，设立革命委员会，集党、政、军权力于一身。文化大革命结束后，邓小平在1978年曾提出解决党政合一和实行党政分开。他在中共十一届三中全会报告中指出，过去“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’。”对此，必须进行改革，实行党政分开。对于邓小平的主张，称之为党政分合。

2012年习近平出任中共中央总书记后，中国共产党的主张又回到“党领导一切”，更写入《中国共产党党章》。习近平推动的“深化党和国家机构改革”被外界视为是中国政治结束党政分开，回归改革开放前“党政合一”的体制，作为最高国家行政机关的国务院权力被削弱，进一步加强中国共产党对政府的领导。2018年的宪法修正案确认中国共产党的唯一领导地位，《中华人民共和国宪法》第一条第二款后增加一句：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。

## 参见

- 苏联、苏联共产党
- 列宁、斯大林
- 纳粹德国、法西斯意大利
- 纳粹党、法西斯党
- 希特勒、墨索里尼
- 中国共产党、中华人民共和国
- 毛泽东、邓小平
- 党领导一切、党指挥枪
- 朝鲜劳动党、朝鲜民主主义人民共和国
- 金日成家族
- 一党制、一党优势制、列宁式政党、人民民主专政、家族独裁、军事独裁
- 共产主义、列宁主义、斯大林主义、法西斯主义、国家社会主义
- 党国资本主义

## 相关书目

- 陈师孟、林忠正、朱敬一、张清溪、施俊吉、刘锦添，《解构党国资本主义》，1997年第五版，翰芦出版，ISBN 957-97010-4-0。
- 潘小涛，《国情2》党国体制，2011年12月第三版，商业电台制作，经投资有限公司（圆桌文化）出版，春华发行代理有限公司发行，ISBN 978-988-8122-16-5。