国际劳动基准

国际劳动基准（International labor standards）是指根据国际劳工组织的公约和建议书形成的劳工标准。

大体上劳动基准可区分为三大类:

- 保护性基准:目的是为了排除特定不为社会所接受之行为或管道，包括:工作时间、安全卫生、就业保障、保险、基本工资、歧视的禁止、同工同酬、弱势劳工保障。
- 参与性基准:提供劳、资、政三方共同制定和执行劳动基准的权利、制度和方法，包括:劳工参与、结社自由、团结权的保障和团体协商等。
- 促进性基准:关系到促进生产力、就业、对抗失业、低度就业和强化劳动市场功能的基准，包括:职业训练、教育训练、就业服务、职业复建、劳工行政。

## 国际劳动基准的主要内容

国际劳动基准涉及工人权利和工作条件的各个方面，主要包括以下五个方面。

- 结社自由与集体谈判。
- 自由选择就业、禁止强迫劳动。
- 就业均等和男女同工同酬。
- 禁止使用童工。
- 合理的工作条件(包括工资、工时、休息、休假及职业安全卫生等)。

在国际上，对职业安全卫生工作是十分重视的。问题的焦点是已开发国家主张将人权、环境保护和劳动条件纳入国际贸易范畴，对违反者予以贸易制裁。例如，1993年在第13届世界职业安全卫生大会上，欧盟国家代表、德国外长金克尔就提出这样的提议，这就是轰动一时的“社会条款事件”。所以，蓝色贸易壁垒又称为社会条款壁垒。

### 六项劳动基准及其所属公约经常被劳动权力条款所涵括

- 结社自由和组织权(第八十七号公约)
- 组织与团体协商权(第九十八号公约)
- 雇用最低年龄(第一三八号公约，或称童工雇用之禁止)
- 歧视的禁止(第一○○及一一一号公约)
- 强迫劳动的禁止(第二十九号跟一零五号公约)
- 职业安全卫生(有多项公约)

## 国际劳动基准的历史

### 尚未进入国际劳动基准阶段（20世纪以前）

在19世纪之前，有关劳动基准的相关文献纪录相当有限，俄国在18世纪初有关工厂奴工(serf labor in factories)的规定是其中之一。19世纪初期，在本国内制订劳动基准的国家陆续增加，但大多数劳动基准的建立是在19世纪中后期与20世纪初期，其中英国是先锋，1802年，英国议会通过了现在被称为英国工厂法。该法案限制学徒的工作时间每天12个小时。之后是西欧国家、英国属地、东欧国家、拉丁美洲国家，最后是非洲国家与亚洲国家。

各国劳动基准的建立早期主要是针对女性与儿童，对于成年男性的相关保障非常少，此种现象持续至20世纪。事实上，到了19世纪末期，大多数的欧洲国家与英国海外属地皆已针对工厂中的女性与儿童劳工制订劳动基准，虽然这些国家的相关立法内容仍或多或少有所差异，但一般来说，儿童工作最低年龄的限制、女性与儿童最高工时的限制、女性与儿童夜间工作的禁止以及女性与儿童从事危险作的禁止几乎皆已有所规定。

19世纪后半期，透过一系列的国际会议与协议，劳动基准开始由各国自订标准进展为国际性的标准，不过当时的“国际”指的是西欧的已开发国家。

### 国际劳动基准萌芽阶段（战间期）

1919年，第一次世界大战结束后，国际劳工标准的议程达成一个新的水平作为国际劳工组织成立的契机。凡尔赛条约第十三部分授权，国际劳工组织是为了解决劳工权利所有可能的方面的议题所创立国际联盟的一个分支。主要集中在根除奴役和各种形式的强迫劳动的初步努力。

在国际劳工组织之草创初期，透过人道主义者、劳工权利推动者及各会员国之共同努力，根据凡尔赛和约（Treaty of Versailles）劳工宪章内所揭橥之九项原则，即积极展开各项涉及劳动者基本人权相关公约之草拟及制定。除基于出自人道之考量，而特别关注某些长期被压制剥削之弱势劳工成员，诸如童工、女工、青少年劳工、特种劳工及特殊行业劳动者等工作条件之改善外，也虑及第一次世界大战后之政治安定问题，尤其是苏俄革命及社会主义之兴起，为避免贫富不均所引发之社会动乱，希望经由对劳动者工作环境之改善，来预先防范因所得分配不均所引发之社会问题。当然，在此一阶段推动这类劳动基准之努力，也有某些经济因素之考量在内，尤其是工业先进国家认为，经由对劳动标准之调和，将可避免开发中国家以恶劣劳动条件所生产之低廉货品，在国际贸易上取得竞争优势。从而，在这三种不同利益及政策因素之交织考量下，国际劳工组织在此一阶段总共通过多达六十七项各类不同之公约，其在这方面之成果是其他国际组织所无法望其项背者。

#### 六十七项公约

在此早期之六十七项公约中，就其保障之主要内容而言，约可分为三大类型：

第一类型是要保障劳动者基本工作条件者，也就是符合前述人道主义者所秉持之理念。

第二类型是希望能形成社会政策之重要工具者，也与前述政治性因素之需求大体相辅相成。

第三类型则是要建构公平之国际劳动基准者，而与前述工业先进国家避免落后国家不当竞争及蒙受经济上损失之考量大致相符。

至于就所通过公约之绝对数量而言，则一般是以在此一阶段最为迫切而亟待解决之劳动议题，诸如工时、基本工资、童工及女工等事项为最主要之规范对象，而与所谓平等权或消弭就业上各类叔视现象较无直接关联。

#### 第二十九号公约

其中较值得注目者是，在一九三○年第十四届国际劳工大会会议所通过之第二十九号（禁止）强迫劳动公约〔Forced Labour Convention, 1930 (No. 29)〕，明定批准认可之会员国应在最短期间内全面禁绝任何形式之强迫性或强制性劳动，而根据该公约之界定，所谓强制性劳动是指“一切工作或劳役，得自于某种刑罚之威胁，而非出于本人之自愿者”而言。

#### 第一○五号公约

如后所述，此一公约与在一九五七年第四十五届国际劳工大会会议所通过之第一○五号废止强迫劳工公约〔Abolition of Forced Labour Convention, 1957 (No. 105)〕一样，在一九九四年被国际劳工组织列为核心公约之一，其重要性自是不言而喻，但仍与工作平等理念之追求无涉。从而，在此一萌芽阶段中，劳工各类基本劳动条件之保护，才是它建构国际劳动基准之主轴，至于较高层次权利之保障，则只有推迟到另一阶段才设法加以实现。

国际劳工组织的诞生，标志着多个重要的国家走到一起，企图首先达成普遍工人权利的共识。尽管缺乏任何强迫正规手段，国际劳工组织迫使其原有的44个成员国通过和批准公约限制压迫劳动力市场的做法。

### 国际劳动基准蓬勃发展阶段（冷战前期）

在第二次世界大战期间，虽然国际劳工组织未再通过任何公约，但它曾在一九四四年通过“费城宣言”（Declaration of Philadelphia），奠定它在战后所发挥之更积极角色。根据此一宣言，国际劳工组织继续保障劳动人权外，更进一步还要涉入引导各会员国经济及社会政策之任务上，诸如达成充分就业、扩大社会安全体系以保障所有国民均能获致基本收入、医疗保健制度之扩充、儿童福利及母性保护措施之提供，以及住宅与休闲设施之建构等。从而，嗣后透过该组织所通过各项公约之规范内容，已不再局限于先前要铲除剥削劳工而维护社会正义（social justice）之范围，而是要更积极来保障所有个人之经济、社会、文化、民权及政治权利。在这种情形下，它在战后配合联合国在这方面之努力（其详后述），而陆续制定通过多项保护劳动者基本人权之重量级公约一事，也就是相当顺理成章。事实上，由于在此一阶段大量新独立国纷纷摆脱殖民统治而成为该组织之会员国，因此，在充满理想性之指引下，自然也会对建构更高境界之国际劳动基准一事更趋积极推动。

#### 核心劳动基准

根据统计，在此一为期近三十年之阶段，国际劳工组织总共通过接近八十项之公约，仍是所有相关国际组织中表现最为亮丽者，其中在保障基本劳动人权部分，该组织在此一阶段总共曾通过六项重要公约，而嗣后成为所谓“核心劳动基准”之重要基石，它们依日期先后分别是：

一九四八年第八十七号结社自由及组织权保障公约〔Freedom of Association and Protection of Rights to Organize Convention, No. 87 (1948)〕。

一九四九年第九十八号组织权及团体协商原则之应用公约〔Right to Organize and Collective Bargaining Convention, No. 98 (1949)〕。

一九五一年第一○○号男女劳工同工同酬公约〔Equal Remuneration Convention, No. 100 (1951)〕。

一九五七年第一○五号废止强迫劳动公约。

一九五八年第一一一号歧视（就业与职业）公约〔Discrimination (Employment and Occupation) Convention, No. 111 (1958)〕。

一九七三年第一三八号最低年龄公约〔Minimum Age Convention, 1973 (No. 138)〕。

而在这六项公约中，与工作平等理念之达成最有密切关联者，即是第一○○号及第一一一号两项公约。然而，该组织在此一阶段，显然较重视另两项涉及集体劳资关系之第八十七号及第九十八号公约，而且还特别为它们设置相当严格之监督机制。

### 国际劳动基准衰退阶段（冷战后期）

在此阶段，1975年6月12日国际劳工组织投在其会议给予巴勒斯坦解放组织观察员地位。美国和以色列的代表走出会议。美国众议院随后决定停止基金。美国给予了充分撤回通知于1975年11月6日称，该组织已被政治化。美国还提出质疑，来自共产主义国家的代表是不是真正的“三方” - 包括这些国家的经济结构中政府，工人和雇主 -。美国退约生效于11月1日1977年。由于美国一直是该组织之最大赞助国，所分摊之会费及各项捐赠要占其全年预算百分之二十五以上，因此，对该组织之财力负担自然造成不利之影响，而不得不政治层面上降低不必要之抗争，藉以争取美国重新申请入会，而美国政府也终在一九八○年首度肯定将重返该国际组织，希望从事体制内之改革。

在此一期间，东西双方在国际劳工组织内观念意识冲突之情形，随着冷战逐渐结束也得以进一步和缓，而由第三世界会员国主导在前一阶段大量制造国际劳动公约之情形已逐渐趋缓。事实上，总计在此二十年期间，总共仅通过三十五项而已，且几乎皆属一九八七年理事会（Governing Body）所正式采纳第一类（category 1）优先次序公约，已不复再有过去两个阶段兴盛之景况。

然而，即使该组织在此一阶段并未通过重量级之相关公约，但在与工作平等理念之追求方面，仍有下列几项公约值得加以注意：

#### 第一五六号公约

首先，它在一九八一年所通过第一五六号有家庭责任劳工公约〔Workers with Family Responsibilities Convention, 1981 (No. 156)〕，曾特别强调男女两性劳工在工作生活及家庭生活中，都得以享有均等之机会与待遇，同时，还希望发展及推广托儿及家庭服务之公私立社区支援网络服务等。

#### 第一五八号公约

其次，它在一九八二年所通过之第一五八号解雇公约〔Termination of Employment Convention, 1982 (No. 158)〕，曾特别提及雇主不得因……种族肤色及请产假等，而任意将劳工解雇。

#### 第一五九号公约

最后，它在一九八三年所通过之第一五九号职业复健及雇用（身心障碍者）公约〔Vocational Rehabilitation and Employment (Disabled Persons) Convention, 1983 (No. 159)〕中，首度提及对此一群体成员工作平等权之保障。

### 国际劳动基准重整阶段（后冷战时代）

此一阶段，国际劳工组织为了顺应九○年代全球政经情势改变的实际需求，除了一方面致力于后述核心劳动基准之建构外，对其他国际劳动基准之制定已有转趋和缓之势，颇能延续它自八○年代后期即已着手进行以较审慎态度制定国际劳动基准之做法。一般而言，在此一重整阶段所通过与工作平等理念相关之公约，约有以下数项：

#### 第一八三号公约

首先，是它在二○○○年第八十八届国际劳工大会会议所通过之第一八三号母性保护公约〔Maternity Protection Convention, 2000 (No. 183)〕，此一公约将产假期间原有之十二周延长至十四周，并将产后强制休假期间延长至六周。至于产妇在产假期间所应获取之现金给付（cash benefits），则不得少于产前所得之三分之二。此外，本公约还特别强调应保障产妇之就业安全，并树立不得怀孕歧视之原则。同时，妇女亲自哺乳及育婴减少工时等规定，也在此一公约中特别加以明定。由于此一公约所规定之事项与就业上性别平等有直接之关联，因此，其重要性事实上并不在前述第一○○号及第一一一号等核心公约之下。

#### 非典型雇用公约

再者，为顺应某些所谓“非典型雇用”（atypical employment）形态之兴起，该组织在此一阶段也先后通过三项相关公约，藉以对从事此类工作之劳动者提供一定程度之最低保障，它们依通过日期之先后分别是：

一九九四年第一七五号部分时间工作公约〔Part-Time Work Convention, 1994 (No. 175)〕。

一九九六年第一七七号在家工作公约〔Home Work Convention, 1996 (No. 177)〕；及

一九九七年第一八一号私立就业机构公约〔Private Employment Agencies Convention, 1997 (No. 181)〕等三项。

一般而言，这些公约都是希望尽量能为这些劳动者在就业歧视、职业安全及卫生、集体劳资关系权利、社会安全保障、职业训练及母性保护等方面，获得与一般正常情况全职劳动者相同之待遇，故也与工作平等理念之追求息息相关。事实上，其中第一八一号有关私立就业机构公约之内容，更涉及新兴之派遣劳动者（dispatched workers）之工作平等权，对其未来之发展趋势，实值得进一步加以观察。

## 国际劳动基准的监督

### 数据来源

国际劳工标准的监测所需的数据的主要来源是国际劳工组织。根据国际劳工组织章程第22条，各成员同意在其上已采取落实公约，给予国际劳工局的年度报告。具体而言，国家的任务是准备一份报告每两年国际劳工组织和核心劳工标准每五年对所有其他活动公约，这是对公约的申请提交给专家委员会并建议和大会委员会关于标准的应用。对于尚未批准该公约的国家，国际劳工组织章程授权的国家第19条表明其对定期措施他们已经采取措施来落实任何提供一定的公约和建议书，并指出哪些阻碍或延迟批准特定公约的任何障碍。以上所有的结合起来，形成了国际劳工组织的经常监督制度。

### 机制

国际劳工组织还建立了一系列申诉和控告程式，监督各批准公约国家实施公约情况。新的公约由劳工大会通过后，各成员国有义务在1年内、至多18个月内将其呈报主管当局(一般为本国的立法机构)，以便制定法律或采取其他行动。如果立法机关予以批准，由政府以书面形式报告国际劳工局注册登记。

监督分为一般监督和特殊监督两种办法。一般监督是以成员国按照劳工组织章程的规定每年提交的实施公约的报告为基础的。报告由专家委员会审阅，审阅结果形成专家委员会的报告，提交每年国际劳工大会的公约与建议书实施委员会讨论。这种讨论构成对公约实施状况的检查评判，最后要形成对有关国家要求其改善立法和实践的建议。

特殊监督包括申诉、控诉和特别控诉3种程式。工会、雇主组织或政府对他们认为违反了已批准公约的国家有权提出申诉或控诉，由国际劳工局理事会受理并成立三方委员会或调查委员会进行审理。特别控诉是专门针对结社自由原则的。成员国无论批准结社自由公约与否，如违背了这一原则，皆可受到“控诉”，由理事会结社自由委员会加以审查。审理结果形成报告，提交理事会讨论，要求有关国家采取必要措施以恢复对结社自由原则的尊重。截至2000年12月31日，各国对公约的批准次数已达6858次。国际劳工组织对已批准公约的实施建立了强有力的监督机制。当然，这种国际性监督不可能像国内法律那样直接有效，但从长远看，这种监督及制裁也有一定的积极影响。

### 挑战

然而，国际劳工组织通常依赖于国家的自我报告的数据。分析人士质疑这些数据的来源的质量和中立性。例如，什么是失业的定义各个国家都有所不同，因此，很难比较数据，并判断数据质量。

随着数量不断增长的国际劳动基准，更需要仔细分析什么是属于核心劳动标准，如何确定一国是否是在符合规定，和信息来源的限制。标准化将是必要的，以便能正确和有效的监督劳动基准。

## 国际劳动基准的批评

对国际劳工标准的三种最常见的批评是它们破坏了国际竞争力、蚕食国内政策和社会条款。

### 削弱国际竞争力

国际劳动基准会破坏任何的比较利益，因为得增加劳动力的成本。

有两方不同的见解:

右派经济学家认为国际劳动基准扭曲市场力量，从而抑制了就业和收入。

左派经济学家认为较高的劳工标准并不一定削弱竞争力。更高的劳动标准，提高社会和政治的稳定，从而鼓励更多的外国投资，而且还提供了对人力资本的投资价值的，可导致效率的提高。

### 蚕食国内政策

每个国家有独特的经济和社会气候的当前状态，没办法用同样的标准来规范。按理来说，一个国家劳动力市场的失灵，不应该用国际共同的方式来处理。比如童工就是一个很好的例子。确实不应该出现童工，但有的国家如果儿童不工作，经济成长可能会走的更缓慢，国家就不可能变强，孩子的未来还是没有希望。因此，很多劳动问题需要以个案去探讨。

### 社会条款

近年来，关于国际劳动基准与国际贸易挂钩，特别是国际贸易协定中引入“社会条款”(A Social Clause)的问题，在国际劳工组织、世界贸易组织以及经合组织(OECD)引起了广泛关注。所谓“社会条款”，是指在贸易和投资协议中写入关于保护劳动权、保护环境、保护人权等问题的条款，其中劳工权利是最基本和核心的内容。缔约方如果违反该条款，其他缔约方可以予以贸易制裁，其目的在于通过贸易制裁来保证有关社会基本权利的实现。

20世纪90年代以来，国际社会对“社会条款”问题的争论日趋激烈，根本原因在于，冷战结束后经济全球化和贸易自由化的迅速发展使发达国家和发展中国家之间长期存在的矛盾明显加剧。已开发国家片面夸大资本的全球自由流动所造成的发展中国家因劳动成本低廉而具有的“不公平”竞争优势，主张通过实行“社会条款”保证“公平竞争”。而发展中国家则坚持认为，全球化格局并没有减少世界经济的不平等，国际市场日趋激烈的竞争以及新技术革命和产业结构调整的加速，实际上正在导致南北之间更为深刻的社会不公，进一步扩大了贫富差距，在这种情况下推行“社会条款”，只能是对已开发国家有利，因而是不能接受的。关于“社会条款”的辩论，虽未取得共识，但国际社会从1995年在哥本哈根召开的联合国社会发展问题世界首脑会议到1998年国际劳工大会会议通过的《原则宣言》，对核心劳工标准达成了国际性的协商一致意见，多次重申了国际劳工组织制定和管理有关劳工标准的许可权，肯定了劳动基准不应被利用于保护主义贸易的目的，任何国家的比较优势都不应受到质疑。从国际力量的对比及实际的情况来看，将核心劳动基准与国际贸易联系起来的做法应该是大势所趋，但是由于已开发国家与开发中国家的发展水平不同，因而给各国带来的影响也不相同，因此如何保护发展中国家和这些国家工人的权益，是未来亟待解决的问题。

## 外部链接

- International Labour Organization官网
- 国际劳动基准 - 财团法人国家政策研究基金会