香港租务管制

香港过去曾在不同时段实行不同形式的租务管制（包括租金管制及居住权保障），港英政府曾于1921年至1926年期间，实施《1921年租务条例》以遏止租金升幅及保障租客的租住权。乃至于1945年起推行的《业主与租客条例》，也对租金升幅作出限制，更于1947年亦成立租务审裁处处理租务纠纷。有关的管制措施是由当时的华民政务司署（即现在的民政事务总署）辖下的租务调查处负责执行；直至 1974 年，改为由差饷物业估价署（差估署）负责。时最后于1973年起为住宅租客提供租住权保障。

及至主权移交后，租金管制及租住权保障分别于1998年及2004年被取消。在有关管制取消之前，批准租金被限制于市值租金的九成之内，而每两年一次的加租幅度亦不得超过三成，此外若租客愿意缴交市值租金，业主必须同意续租。可是在有关管制取消之后，业主可以随意大幅加租，同时又有权在租约期满后收回物业，换言之租户的权益遭到大幅削减。

社会上一直有意见认为政府应再度实施租务管制，以期为分间单位（俗称“㓥房”）租客的权益提供更佳保障。2020年4月16日，运输及房屋局成立“㓥房”租务管制研究工作小组，就“㓥房”租务管制的可行性及可行方案进行研究。工作小组于2021年3月31日向政府提交报告，原则上认为政府应对㓥房实施适当的租务管制，以保障㓥房租客的权益，并建议透过立法方式制订㓥房租务管制措施。政府随后向立法会提交《2021年业主与租客（综合）（修订）条例草案》以供审议，条例草案于10月20日在立法会三读通过。条例的主要规定包括：

- 分间单位租赁的规管周期，须由该分间单位的连续2项规管租赁所组成，每项规管租赁的租期为2年。
- 分间单位首期租赁的租客，就该分间单位有权获授予有关规管周期中的次期租赁，从而享有4年的租住权保障。
- 在规管租赁的租期内，租金不得上调。
- 规管周期中次期租赁的租金加幅，不得高于差饷物业估价署就所有类别私人住宅物业编制和公布的全港性租金指数在相关期间的百分率变动，上限为10%。
- 规管租赁的业主，向租客滥收杂费或指明公用设施及服务（包括水、电）收费的付还，即属犯罪；及
- 业主须在规管租赁的租期开始后60日内，向差饷物业估价署提交租赁通知书（表格AR2）；如没有合理辩解而未有遵从有关规定，即属犯罪。

《2021年业主与租客（综合）（修订）条例》纳入为《业主与租客（综合）条例》（第7章）第IVA部，并于2022年1月22日开始生效。差饷物业估价署负责条例的执行工作；协助公众认识新条例的规管制度；处理查询；就租务事宜提供免费咨询和调解服务；以及采取适当的执法行动等。政府已委托非政府机构设立6支区域服务队，协助差饷物业估价署在地区层面推广新法例，提高公众对新规管制度的认识和处理一般查询等。政府亦委托一间非政府机构，设立及管理“㓥房”租务管制资讯平台 (网址: www.sdu-info.org.hk )，以分享分间单位租务管制的资讯作宣传及教育用途。

## 背景

清末民初，中国局势一直动荡不安，使大量难民涌入香港。人口极速膨胀，住屋问题逐渐浮出水面。港英政府为保障中国难民和香港居民的住屋利益，在 1921 年至 1926 年、 1938 年至 1941 年香港沦陷、 1945 年至1998年及1952年至2004年多次推出租金管制及居住权保障。

由于社会上有关业主不合理加租或租客经常被业主逼迁的投诉此起彼落，而这些投诉大部分来自居于分间楼宇单位的租客和代表基层利益的关注团体，2010年代有部分人士建议重新推出某种形式的租务管制，以保障基层租客的权益。

## 历史

### 1921年至二战前

清末民初，中国局势一直动荡不安，使不少人逃难来香港。鉴于大量人口增长急速与和房屋供应增长缓慢，港英政府于 1921 年实施了首项租务管制措施，目标在于保障租客免受无理加租和任意终止租约的影响。当时的《1921 年租务条例》规定住宅处所的租金应冻结在 1920 年 12 月 31 日的水平，而只要租客遵守租约条款，业主便不能逼迁租客。

《1921 年租务条例》原订于 1922 年 6 月 30 日失效，及后被延至 1926 年 6 月 30 日。而由于经济环境转差，空置率上升，因此港英政府认为有关管制已非必要，故容许《1921 年租务条例》自动失效。

直至 1938 年二战，港英政府为应付另一轮来自中国大陆的难民潮，故订立《1938年防止迫迁条例》，以限制业主收回其物业。

### 1945 年至 1970 年

#### 战前楼宇

1945 年 8 月，二次世界大战结束后，港英政府恢复管治。由于香港的人口再次急剧增加，而且不少楼宇已因战争被毁，因此当时的香港临时军政府分别于 1945 年 10 月和 1946 年 3 月以“统治公告”的形式，限制战前楼宇的租金须定于 1941 年 12 月 25 日的水平，并称为“标准租金”。这些“统治公告”其后再被整合成《1947 年业主与租客条例》，简称为《1947 条例》。《1947 条例》为住宅楼宇及商业楼宇引入不同的安排，并容许业主以翻新楼宇为目的而增加租金，但有关加租幅度不可超越投资金额的某个百分比。同时，《1947 条例》为现有租客提供租住权保障，下列情况除外:

- 业主收回单位自住。
- 重建。
- 租客欠租或违反租约；以及
- 经业主和租客双方同意等

《1947 条例》成立租务审裁处处理租务纠纷。有关的管制措施是由当时的华民政务司署（即现在的民政事务总署）辖下的租务调查处负责执行。直至 1974 年起，改为由差饷物业估价署负责。

及至1952年，一个专责委员会就《1947 条例》进行检讨。该条例在 1953 年和 1955 年被进一步修订如下：

- 豁免租赁期长于五年的商业楼宇的租金管制。
- 受重建逼迁的租客可从业主获得由租务审裁处核准的赔偿金额；以及
- 授权租务审裁处，于其认为“标准租金”大幅度低于当时的市值时可调高“标准租金”的金额等事宜

其后，政府不时以“标准租金”的某百分比，来釐定可容许的租金升幅。一般来说，商业楼宇租金水平的许可增长速度较快。由 1947 至 1976 年，战前住宅楼宇的最高租金增幅为 55%，而就战前非住宅楼宇而言，增幅累计为 150%。

#### 战后楼宇

##### 租住权保障

1952 年订立的《1952 年租约（延长期限）条例》，简称《1952 条例》，目的是禁止战后住宅楼宇的业主于租客入住后三年内驱逐租客，并订明应付租金为双方协议的水平。《1952 条例》主要适用于那些已缴付“匙金”（顶手费）或建筑费以获得租约，并遵守普通法内所隐含的责任的租客。《1952 条例》主要针对当时以每月续租形式执行的口头租约的普遍情况。该条例亦容许业主透过三个月的书面通知以增加租金。在 1963 年，相关的租赁保障期限获延长至五年。

而为应付 1960 年代初租金水平急升的情况，立法局在 1962 年 4 月通过《租约（终止通知）条例》，简称《1962 条例》。该条例适用于其余的战后楼宇的租赁（包括以书面订立的住宅楼宇租赁；没有缴付“匙金”或建筑费的口头租赁；和非住宅楼宇的租赁）。《1962 条例》要求业主在终止住宅和非住宅楼宇的租赁时，须给予为期六个月的通知期。但《1962 条例》并不适用于战前物业，亦非旨在干预租赁双方在对方违反租约时其所能享有的一般权益和赔偿。

##### 租金管制

当立法局审议《1962 条例》时，政府承诺将研究采取进一步措施，应付当时由人口增长和房屋供应短缺所引致的租金上升。其后，政府公布将透过以下方式对战后住宅楼宇实行租务管制：

- 有关管制只控制租金的上升幅度，而非租金水平。
- 该管制措施只适用于现有的定期租赁和租期少于三年的固定期租赁。
- 该机制为受管制租赁提供为期两年的租住权保障；以及
- 该机制将自动失效。

《1963 年加租(住宅楼宇)管制条例》，简称《1963 条例》于 1963 年3 月 29 日获得通过，以限制租金的升幅为每两年 10%，及由 1963 年7 月 1 日开始，为适用于《1962 条例》的租赁提供为期两年的租住权保障。《1963 条例》亦授权差饷物业估价署署长釐定一个“适合的加租率”，以两年 10%为上限。如个别业主希望提出更高的加租幅度，他须先向署长申明理由，再向地方法院提出申请。《1963 条例》亦成立了一个“加租咨询委员会”，以提供一个针对署长决定的复核渠道。同时，《1963 条例》容许业主申请收回物业，以作重建或供近亲居住之用。

《1963 条例》原定于 1965 年 6 月 30 日自动失效，但由于当时租金水平仍然高企，该条例的适用期限获延长一年。其后，因应房屋供求情况得到改善和租务管制被认为会窒碍新落成私人住宅单位的供应，政府决定该项管制应于 1966 年 6 月 30 日失效。

1967 年因六七暴动带来的经济影响，引致市场供应于 1960 年代末急剧减少时，在 1970 年便出现不少声音要求推出租务管制。因此，《1970 年住宅楼宇加租（管制）条例》，简称《1970 条例》获得通过，以限制住宅楼宇的最高加租幅度为每两年 15%。然而，下列的住宅楼宇则不受规管：

- 于《1970 条例》生效后订立的租赁。
- 1970 年 6 月以后新建成楼宇的租赁。
- 截至 1970 年 3 月 5 日的应课差饷租值为港币 15,000 元以上楼宇的租赁

政府同时重申，由于当时平顶工厂的空置率较高，故无意在《1962条例》提供的六个月通知期以外对非住宅楼宇租赁（如商铺和平顶工厂）施加进一步的管制。此外，政府认为在非住宅市场实施租务管制，会变相补贴了个别产业，进一步偏离自由市场经济的原则。

### 1970 年至1973 年

在 1970 年代初，政府认为应制定机制，使受管制的租金水平逐步上升至与市值看齐，以避免当有关管制失效时，租金水平会急剧上升。基于上述原因，政府于 1973 年调整其租务政策。首先，政府于 1973年 5 月把一系列有关业主与租客事宜的法例整合成现时的《业主与租客（综合）条例》（第 7 章），简称《条例》，把适用于战前住宅楼宇和战后住宅楼宇的租务管制措施，分别纳入为《条例》第 I 部和第 II 部。同时，《1973 年住宅楼宇租住权保障和租金冻结条例》亦获通过，暂时冻结租金六个月，并为所有当时不被纳入租务管制法例下的战后住宅楼宇提供六个月的租务管制#租住权保障，直至立法局制订较长期的管制措施为止。

1973 年 10 月，政府对《条例》提出两次修订（《1973 年条例》）。修订旨在：

- 解除限制，让战前楼宇的业主和租客可选择免受租金管制规管。
- 把《条例》第 II 部的租务管制适用于所有的战后住宅楼宇的租赁（不论该物业的应课差饷租值为何），并取代《1970 条例》下的管制。
- 就住宅楼宇租赁而言，制订一个因数为“五”的“因数租金计算法”（即最高加租幅度为受管制租金和经估价署评估的公平市值差额的 1/5）。
- 就应课差饷租值不高于$30,000 元的住宅楼宇租赁而言，其最高加租幅度限制至每两年 21%。
- 现存楼宇新订租赁的租金不得高于由差饷物业估价署署长釐定的“公平市值租金”，而额外的欠租不得循法律途径追讨。
- 新建楼宇的租赁将获豁免租金管制三年，以免窒碍新发展。
- 在提供租住权保障的同时，容许业主在某些特定情况（如租客欠租和业主收回自住等）下申请收回物业；及
- 整套计划应于 1976 年 11 月 30 日凌晨失效。

### 1974 年至 1978 年

当 1973 年制订的租务管制措施实行一年后，的《业主与租客（综合）条例》在 1975 和 1976 年间曾进行数次修订，以：

- 容许业主以加租的方式，把缴付差饷（按有关物业的市值租金）的责任转嫁到租客（包括分租客）。
- 在 1977 年 1 月 1 日前分两阶段把战前住宅楼宇和非住宅楼宇的最高租金分别调升至“标准租金”的 155% 和 350%。
- 把第 II 部分的管制期限延长至 1979 年 12 月 14 日，以及把加租因数由“五”调低至“四”，以加快受管制租金增加的速度。
- 撤销下列战后住宅楼宇的租金管制，但六个月通知期仍然适用：
- 于 1975 年 12 月 31 日后订立，为期三年或以上的租赁；和
- 以机构／政府名义持有的租赁；以及
- 容许业主以加租补偿其保养有关物业的支出，但有关开支不少于港币 5,000 元，而加租幅度亦不得高于有关开支的 20%

港英政府为回应地产业界指经常改变租务管制内容不利私人住宅的发展，而他们亦正面对 1973 年股灾带来的种种困难，政府于 1975 年 7 月 16 日的立法局会议上承诺在 1977 年底前落成的楼宇将在建成后五年内不受租金管制规管。这个承诺其后获扩展至在 1978 年 1 月 1 日至 1978 年 12 月 31 日期间建成的楼宇。另外，政府在 1977 年 11 月进一步修订第 II 部分的管制内容，将加租因数由“四”下调至“三”。

整套租务管制于 1978 年再进行检讨。政府决定：

- 战前非住宅楼宇的租金管制应于 1984 年 7 月 1 日前全面撤销。
- 以“标准租金”的某个倍数（称为“标准租金倍率”）（而非百分比）釐定战前楼宇的租金上限，以加快有关租金的上升速度。
- 业主和租客可以直接向署长申请免受租金管制规管，毋须经过司法程序。
- 就战后住宅楼宇而言，当时适用的管制应再延长两年，而加租因数由“三”降低至“二”

虽然有关的赋权法案于 1979 年 6 月 6 日获得通过，但部分立法局议员表示对当时不受管制的住宅租赁（即豪华住宅租赁和机构租赁）租金急升的情况十分关注。政府当时重申租务管制的目的只为现有租客提供暂时舒缓，不能够根本地解决房屋问题。

### 1980年代

自1979年内地移民、社会平均家庭收入上升、私人市场投机活动带动租金升幅，为此前立法局通过《1980年业主与租客（综合）（修订）条例》（《1980年修订条例》）：

- “因数租金计算法”和租住权保障延伸至符合以下要求的的战后住宅租赁：
- 《1973 年条例》制定后入伙的楼宇。
- 租赁于1975 年 12 月 31 日后订立而租期超过三年。
- 租赁由机构／政府持有
- 业主供本人或其家人自住
- 有关物业被用作非法用途
- 有关租户欠租
- 订定罚则禁止除法院同意外，一律有关法院颁发有权命令以供其本人／家人自住或供重建用途的有关单位于2年内转租或转让
- 根据《1973 年条例》，所有战后住宅楼宇2年内加租幅度不可超过21%
- 所有住宅和非住宅楼宇的6个月通知期延长至 12 个月
- 战后住宅楼宇的管制措施的有效期至 1981 年 12 月 18 日

《1980 年修订条例》把《条例》第 I 部下的战前住宅和非住宅楼宇的准许租金分别增加至“标准租金”的6倍和12倍；而于《1980 年修订条例》获得通过后，1980 年 3 月成 立了业主与租客（综合）条例检讨委员会（1981 年检讨委员会），以对《条例》进行检讨；同时就房屋的需求、兴建新房屋速度、保养现有房屋的需要和整体社会利益等因素，就租务管制法例提出建议：

- 由于研究报告未有充足证据显示租赁市场存在任何根本和长期的缺陷，但碍于出租金管制的负面影响，建议政府只就以下情况推行租金管制：
- 市场租金迅速增加，而其增速将影响公众利益。
- 长短期内出租楼宇的供应不会产生不良影响
- 情况许可下政府应加快除消租金管制，例如：
- 取消“因数租金计算法”。
- 每2年调整一次的加租幅度上限需逐步增加。
- 全面订定“最低租金”水平以针对租金显著低于市值的单位，并需要逐步提高。
- 当受管制租金的水平达到公平市值租金的 85% 时，考虑取消租金管制
- 新建成楼宇租赁。
- 豪华住宅。
- 租期不少于五年的定期租赁。
- 机构租赁
- 建议在租客愿意缴付市值租金的前提下，设立涵盖所有住宅楼宇租赁的租住权保障机制，即是租客在续订租赁时可要求法院介入，以釐定“公平市值租金”的水平
- 为保障业主权益，以下情况容许业主于以下情况收回物业：
- 业主收回物业重建。
- 业主收回物业自住，或供其直系家属居住。
- 租户欠交租金，及／或违反租约。
- 租客行径对业主或同屋住客造成持续滋扰，经业主书面警告后仍没有改善。
- 未经业主同意下，租客擅自将楼宇全部或部分分租。
- 租客把楼宇用作非法／不道德用途
- 减少至六个月。
- 因重建而被迫迁的租客可向业主追讨法定赔偿。
- 暂缓执行管有权命令时限由3个月延长6个月

政府于于1981至1988 年间透过一 系列的法律修订落实有关1981年检讨委员会的绝大部分建议，当中与建议有关的租住权保障机制条文则于1981年被纳入为《条例》第 IV 部；并就战前楼宇的租金管制制度作每年检讨：

- 由1984 年 7 月 1 日起，撤销战前非住宅物业的租金管制，有关楼宇只受《条例》第 V 部的规管：须提供六个月终止租约通知期。
- 把战前住宅物业的标准租金倍率逐年调升至1992 年的 55 倍

### 2021年

2021年7月6日，香港政府将《2021年业主与租客（综合）（修订）条例草案》提交香港立法会审议。内容包括强制规定业主与租客签订书面租赁协议、为租客提供四年的租住权保障，以及续租时租金加幅须须参照差饷物业估价署所有类别私人住宅物业租金指数的变动，并以15%为上限。

10月20日，立法会以37票赞成、2票弃权，三读通过㓥房租务管制的条例草案，强制规定㓥房业主及租客签订租约，为租客提供“2+2”共四年租住权保障，并禁止业主向租客滥收水电费。政府提出将续租租金加幅上限收紧至10%等修正案亦获通过。民建联、工联会、经民联等都支持修例。工联会的麦美娟认为要真正帮助㓥房居民，必须加快兴建公营房屋。民建联主席李慧琼指出，应订立政策及目标，达致“告别㓥房”。实政圆桌的田北辰不满政府未有规管起始租金，㓥房业主将可自由订价，加上政府会为轮候公屋的合资格人士提供津贴，形容业主将“开心死”。运输及房屋局局长陈帆指，政府未掌握㓥房市场租金数据就要制订客观、公平和合理的机制去决定起始租金，并不可行。陈帆又形容通过草案只是第一步，预料新法例2022年1月下旬实施，政府会适时检讨成效，有需要时考虑进一步措施。

### 2022年

实施分间单位租务管制的《业主与租客（综合）条例》第IVA部已于2022年1月22日开始生效。差饷物业估价署负责条例的执行工作。政府已委托非政府机构设立6支区域服务队，协助差饷物业估价署在地区层面推广新法例，提高公众对新规管制度的认识和处理一般查询等。政府亦委托一间非政府机构，设立及管理“㓥房”租务管制资讯平台 (网址: www.sdu-info.org.hk )，以分享分间单位租务管制的资讯作宣传及教育用途。

## 实际措施

租务管制主要以租金管制和租住权管制两种形式实行。

### 租金管制

主要分为租金水平的管制和对租金加幅的管制。

### 租住权保障

租住权保障主要是限制业主，除了在订明的情况如欠租下，均不能迁走租客。而租住权保障通常是实施加租管制的先决条件，原因是如欠缺租住权保障，业主将可藉不断逼迁现有租客和订立新租约获取更多租金，从而规避租金管制。